Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 953/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 188 w zw. z art 145 par. 1 pkt 1 lit c w zw z art 135, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/13 w sprawie ze skargi T. S. i P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. i P. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1414/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. i P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu wniosku T. S. i P. S., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2001 r., Nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. S., wspólnikom Spółki Jawnej [...], pozwolenia na przebudowę części stropu pomiędzy mieszkaniem nr [...], a lokalem usługowym w przyziemiu budynku położonego przy ul. [...] [...] we W..

Wnioskodawcy T. S. i P. S. wywodzili swój interes prawny z tytułu przysługującego im prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na IV kondygnacji budynku wielorodzinnego, położonego we W. przy ul. [...] [...] (na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej W.).

Przesłanką rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego by wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia.

Jak wynika z akt sprawy, właścicielami lokalu użytkowego oraz lokalu mieszkalnego nr [...] są inwestorzy. Właścicielem budynku są zaś właściciele poszczególnych lokali, w tym skarżący, którzy tworzą wspólnotę mieszkaniową.

Na postanowienie organu I instancji T. S. i P. S. wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...] utrzymał je w mocy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm. dalej - "ustawa o własności lokali"), sprawami wspólnoty mieszkaniowej, kieruje zarząd. Zarząd wspólnoty mieszkaniowej reprezentuje tę wspólnotę na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą oraz poszczególnymi właścicielami lokali.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika, że podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty jest jej zarząd. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali.

Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że z powyższego unormowania wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej (co ma miejsce w analizowanym przypadku), jest wspólnota, reprezentowana przez zarząd. Skoro bowiem ustawodawca jednoznacznie przewidział, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu jest wspólnota reprezentowana przez zarząd, to nie można stwierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom. Tym samym, prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, projektowana rozbudowa nie obejmuje swym zakresem lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na IV kondygnacji budynku wielorodzinnego, położonego we W. przy ul. [...] [...]. Położenie powyższego lokalu oraz charakter zamierzonych prac wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr [...], które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał, iż w skardze skierowanej do Sądu skarżący T. S. w imieniu swoim oraz P. S. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. dalej - "Kpa") poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] października 2001 r.

- art. 28 Kpa i art. 158 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że T. S. i P. S. nie wykazali interesu prawnego poprzez przyjęcie, że interesu prawnego P. S. i T. S. do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia im decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2001 r., Nr [...] oraz przyjęcie, że warunkiem uznania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzi w uprawnienia dotyczące korzystania z niego;

- naruszenie art. 6 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty jej zarząd.

Nadto Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, 77 § 1, art. 80 Kpa, poprzez pominięcie przez organ istotnej okoliczności, że stroną postępowania administracyjnego, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], byli wszyscy właściciele lokali w nieruchomości budynkowej przy ul. [...] [...] w tym także P. S. właściciel lokalu nr [...] zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego, o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stosownie do art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek, na którą powoływały się organy, ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby nie będącej stroną postępowania.

Wnioskodawcy T. S. i P. S. domagając się wszczęcia nadzwyczajnego postępowania podnieśli, że swój interes prawny wywodzą nie tylko z tytułu przysługującego im prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na IV kondygnacji budynku wielorodzinnego, położonego we W. przy ul. [...] [...] (na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej W.) lecz również z faktu uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym dot. przebudowy lokalu przez M. i A. S.

Sąd podniósł, iż z projektu budowlanego wynika, że planowane roboty budowlane polegają na przebudowie części stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] (należącym do [...] Spółka Jawna - Księga Wieczysta [...]), a lokalem niemieszkalnym - usługowym nr [...] (należącym do [...] Spółka Jawna - Księga Wieczysta [...]). Obejmują one swoim zakresem przebudowę pomieszczenia mieszczącego salę sprzedaży i kasy walutowej, polegającą na zwiększeniu wysokości użytkowej lokalu nr [...] z 2,20 m do 2,50 m, przy równoczesnym zachowaniu wysokości 2,50 m pomieszczenia mieszkalnego znajdującego się bezpośrednio nad przebudowywaną częścią kantoru.

W ocenie Sądu projektowana rozbudowa nie obejmuje swym zakresem lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na IV kondygnacji budynku wielorodzinnego, położonego we W. przy ul. [...] [...].

Położenie powyższego lokalu oraz charakter zamierzonych prac wyklucza zatem uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr [...], które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W takich więc przypadkach podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym dotyczącym przebudowy części obiektu jest wspólnota mieszkaniowa. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie każdego członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (uczestnika postępowania).

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali, żeby przysługiwała im legitymacja materialnoprawna, pozwalająca na uznanie, że są podmiotami uprawnionymi do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nawet jeśli brali udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przebudowę lokali. Do uznania za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. i A. S. pozwolenia na przebudowę części stropu pomiędzy mieszkaniem nr [...], a lokalem usługowym w przyziemiu budynku położonego przy ul. [...] [...] we W., nie wystarczy powoływanie się tylko na fakt bycia uczestnikiem postępowania zwykłego jako właściciela jednego z lokali w budynku przy ul. [...] [...] we W., czy na fakt udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli innych lokali wchodzących w skład tej nieruchomości.

Należy wskazać, iż na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości - art. 6 ustawy o własności lokali. Wspólnota z kolei jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Zatem, stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy, to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Wspólnota mieszkaniowa uzyskuje status strony postępowania z samego faktu, że postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty. Członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu. W stosunkach zewnętrznych odnoszących się do części wspólnych, wspólnotę reprezentuje jej zarząd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06, niepubl.).

A zatem, podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym jest wspólnota mieszkaniowa. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (uczestnika postępowania).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. S. oraz T. S. zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 61a § 1 Kpa w zw. art. 28 Kpa i w zw. z art. 156 § 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżący nie wykazali, żeby przysługiwała im legitymacja materialnoprawna, pozwalająca na uznanie, że są podmiotami uprawnionymi do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego bowiem do uznania za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2001r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. S. pozwolenia na przebudowę części stropu pomiędzy mieszkaniem nr [...], a lokalem usługowym w przyziemiu budynku położonego przy ul. [...] [...] we W., nie wystarczy powoływania się na fakt bycia uczestnikiem postępowania zwykłego jako właściciela jednego z lokali w budynku przy ul. [...] [...] we W. czy na fakt udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli innych lokali wchodzących w skład tej nieruchomości.

2. art. 28 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tytuł prawny do lokalu nie powoduje automatycznie przyznanie jego właścicielowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a w tym przypadku w sprawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie części stropu pomiędzy mieszkaniem nr [...], a lokalem usługowym w przyziemiu budynku położonego przy ul. [...] [...] we W. bowiem warunkiem uznania podmiotu, uprawionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego.

3. art. 6 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu,

- że skoro położenie powyższego lokalu oraz charakter zamierzonych prac wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w korzystaniu z lokalu nr [...], które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałby z obowiązujących przepisów prawa to w takich więc przypadkach podmiotem uprawnionym do występowania, w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym dotyczącym przebudowy części obiektu jest wspólnota mieszkaniowa;

- że na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości, a Wspólnota z kolei jest podmiotem, którego uprawnienia wprosi wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę.

4. art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako, że przepis ten jest przepisem względnie obowiązującym, a co za tym idzie miałby wówczas zastosowanie gdyby tak postanowili właściciele lokali w nieruchomości przy ul. [...] [...] w umowie właścicieli lokali zawartej w formie aktu notarialnego określającej sposób zarządu nieruchomością wspólną o której to umowie jest mowa w art. 18 ust. 1 art. 23 ust. 2 i art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali.

5. art. 17, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te określają prawa i obowiązki właścicieli lokali dotyczące nieruchomości wspólnej w tym również stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] a lokalem usługowym nr [...].

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej - "Ppsa") polegające na ustaleniu, że:

- lokal usługowy nr [...] należy do [...] Spółka Jawna podczas gdy Spółka Jawna w dacie wydania ww. decyzji była najemcą tego lokalu będącego własnością Gminy W.;

- T. S. był uczestnikiem postępowania zwykłego podczas gdy stał się on współwłaścicielem lokalu nr [...] w dniu 22 listopada 2011r., na podstawie umowy darowizny Repertorium A nr [...]

2. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c Ppsa polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez Organy budowane przepisu art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa polegające na pominięciu istotnej okoliczności, że:

- stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] października 200Ir. byli wszyscy ówcześni właściciele lokali w nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w tym również P. S. właściciel lokalu nr [...], zawiadomieni przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego, o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

- Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w tym postępowaniu nie była reprezentowana ponieważ zarząd (w ujęciu podmiotowym jako organ) nie został powołany przez właścicieli lokali, a osoba prawna jaką jest Spółka [...] (z którą to Wspólnotą Mieszkaniową nie łączy żaden stosunek prawny) nie może być jej pełnomocnikiem

- art. 33 § 1 Kpa polegające na przyjęciu, że skoro projektowana rozbudowa nie obejmuje swym zakresem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na IV kondygnacji budynku wielorodzinnego to położenie powyższego lokalu oraz charakter zamierzonych prac wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr [...] podczas gdy oczywisty brak negatywnego oddziaływania przebudowy stropu na ten nie ma żadnego znaczenia dla uznania właściciela tego lokalu za stronę postępowania.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że skoro skarżący P. S. miał status strony w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] października 2001r., to również jest uprawniony do żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa.

Natomiast skarżący T. S. nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją. Współwłaścicielem lokalu nr [...] i jednocześnie współwłaścicielem stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] a lokalem usługowym nr [...] T. S. jest od dnia 22 listopada 2011 r. co w sposób jednoznaczny wynika z księgi wieczystej tego lokalu. Ponieważ skarżący T. S. w swoim udziale wstąpił w prawa i obowiązki P. S., to również jest uprawniony do żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważność ww. decyzji.

Z akt postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją wprost wynika, czego nie dostrzegał zarówno Organ I jak i II Instancji jak również nie zauważył Sąd I Instancji, że Prezydent Wrocławia wszczynając postępowanie administracyjne na wniosek Spółki Jawnej uznał wszystkich ówczesnych właścicieli lokali za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa. W związku z tym doręczył wszystkim stronom ww. decyzję wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych. W konsekwencji mając na uwadze utrwalone orzecznictwo, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, to właściciel każdego lokalu w nieruchomości przy ul. [...] [...] i jednocześnie współwłaściciel ww. stropu ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Wrocławia.

Obecnie niedopuszczalne jest kwestionowanie przez organy jak i przez Sąd I Instancji statusu właściciela lokalu nr [...] jako strony zakończonego postępowania zwykłego z argumentacją, iż skoro sporna inwestycja nie niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr [...] to jego właściciel nie mógł być stroną tego postępowania. Przepis art. 28 Kpa mający zastosowanie w sprawie nie zawiera takich warunków. Wydaje się, iż argumentacja Sąd I Instancji opiera się na przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, który to przepis z dniem 11 lipca 2003r. stał się lex specialis wobec art. 28 Kpa. Zgodnie art. 28 ust. 2 stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszar oddziaływania obiektu definiuje w art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane: obszar obszarze oddziaływania - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu działki. Przepisy te weszły w życie z dniem 11 lipca 2003r. a prawo wstecz nie działa jako, że obowiązuje stan prawny z daty wydania ww. decyzji Prezydenta Wrocławia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przepis art. 183 § 1 Ppsa stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, co oznacza, że istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 Kpa z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie zasadności tego zarzutu mieć będzie decydujący wpływ na konieczność oceny zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści przepisu art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ukształtowany został jednolity pogląd, że postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 Kpa, może zostać wydane tylko w sytuacji gdy brak interesu prawnego wnoszącego podanie jest oczywisty, a więc w sytuacji gdy podanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot oczywiście nieuprawniony. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania wydaje się w sytuacji gdy stwierdzenie braku interesu prawnego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź też złożonego procesu wykładni przepisów. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy już z treści samego wniosku wynika, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada.

Natomiast, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć pewne czynności, a w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania, stosowanie do treści art. 61 § 3 Kpa, co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., syn akt II OSK 2945/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10; z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2268/10– CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie zwraca się również uwagę, że w sytuacji złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania następuje w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do legitymacji procesowej wnoszącego podanie. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2014r., sygn. akt II OSK 641/13 - CBOSA) wadliwym jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. również wyroki NSA: z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 974/12; z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1810/12 oraz z dnia 11 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2774/12 - CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dostrzegł, iż organ dokonał oceny interesu prawnego wnoszących podanie o wszczęcie postępowania nieważnościowego poza postępowaniem administracyjnym, nie gwarantując tym samym wnioskodawcom udziału w czynnościach procesowych. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co zasadniczo mogło nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego też nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 Kpa. Przepis ten mógłby mieć natomiast zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy (skarżący kasacyjnie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Wrocławia decyzji z dnia [...] października 2001 r., Nr [...]) niezbędnym było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego celem przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia interesu prawnego skarżących kasacyjnie, jednocześnie zapewniając im czynny udział w czynnościach procesowych podejmowanych przez organ. Tym samym trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61a § 1 Kpa

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedostrzegając wady postępowania nieważnościowego w postaci braku wszczęcia tego postępowania, Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 151 Ppsa i oddalił skargę. Powyższe rozważania wskazują także, że zaskarżonym wyrokiem naruszono również art. 145 § 1pkt.1 lit. c Ppsa przez jego niezastosowanie w tej sprawie.

Natomiast jako przedwczesne a przez to nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 28 Kpa oraz przepisów ustawy o własności lokali bowiem okoliczności podniesione przez skarżących kasacyjnie w pierwszej kolejności będą podlegać ocenie organu administracji w prowadzonym postępowaniu.

Sąd uznali również jako przedwczesny zarzut naruszenia art. 156 § 1 Kpa. Skoro organy uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, to nie oceniały czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Dopiero wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie może doprowadzić do oceny czy decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2001 r. dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r.. Nr [...]. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.

Ponownie prowadząc postępowanie organ w pierwszej kolejności wyda postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego i dopiero w tym postępowaniu dokona ustaleń dotyczących interesu prawnego T. S. i P. S. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.