Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 486/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25  art. 2 pkt 7,  art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. i K. M. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Śląskiego, zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zrn.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 z późn. zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376), art. 2 pkt 7 i art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L Nr 210 z 2006 r., str. 25 z późn. zm.) w zw. z art. 152 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dot. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L Nr 347 z 2013 r., str. 320), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 1 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu II instancji - 13 czerwca 2017r.) Beneficjenta – M. S. oraz K. M. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą A Spółka cywilna w J., realizującego projekt pn. Rozwój infrastruktury okołoturystycznej w gminie I. poprzez budowę [...] w A w oparciu o umowę z dnia [...]r. o numerze: [...] wraz z aneksami w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, Priorytet III Turystyka, Działanie 3.2 Infrastruktura okołoturystyczna 3.2.1 Infrastruktura okołoturystyczna/przedsiębiorstwa utrzymał w mocy decyzję [...] Centrum Przedsiębiorczości w C., nr [...] z [...]r. zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, wypłaconego dofinansowania w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2013 r. [...] Centrum Przedsiębiorczości w C., pełniące rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: ŚCP, IPII) zawarło z Beneficjentem – M. S. i K. M. prowadzącymi działalność gospodarczą pod firmą A Spółka cywilna z siedzibą J. [...], (dalej: Beneficjent) umowę o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój infrastruktury okołoturystycznej w gminie I. poprzez budowę [...] w A nr [...]. Na podstawie umowy przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie [...] zł.

W § 13 zawartej umowy, Beneficjent zobowiązał się do zapewnienia trwałości projektu i niedokonywania znaczącej modyfikacji projektu zgodnie z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W związku z koniecznością weryfikacji utrzymania trwałości projektu, Beneficjent złożył sprawozdanie dotyczące trwałości projektu. Na podstawie analizy przedłożonych dokumentów ŚCP ustaliło, że Beneficjent nie utrzymał w okresie trwałości projektu tj. w okresie 3 lat wskaźnika zatrudnienia oraz zawieszał w tym czasie prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z powyższym pismem z dnia 13 grudnia 2016r. Beneficjent został poinformowany o przekazaniu projektu do ponownej oceny merytoryczno-technicznej. W konsekwencji stwierdzono, że Beneficjent nie utrzymał trwałości projektu poprzez kilkakrotne zawieszenie (na okresy kilkumiesięczne) w okresie od 1 lutego 2015r. - do 31 grudnia 2016 r. czyli przypadającym na okres trwałości projektu, działalności gospodarczej, wypowiedzenie z dniem 8 sierpnia 2016r. umowy o pracę z pracownikiem zatrudnionym w ramach projektu co skutkowało nieutrzymaniem wskaźnika rezultatu pn. Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych miejsc pracy. Ocena zakończyła się negatywnie. [...] Centrum Przedsiębiorczości uznało, że powyższy stan faktyczny stanowi naruszenie postanowień §13 umowy o dofinansowanie w oparciu o art. 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 z późn. zm., dalej: u.f.p.). W związku z powyższym organ pismem z dnia 21 grudnia 2016r. wezwał Beneficjenta do zwrotu wypłaconego dofinansowania w łącznej kwocie należności głównej [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ich przekazania na rachunek Beneficjenta przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz [...] Centrum Przedsiębiorczości w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 16 lutego 2017r. ŚCP, ponownie ustaliło kwotę przypadającą do zwrotu określając ją proporcjonalnie do okresu niezachowania przez Beneficjenta okresu trwałości, tj. kwotę [...] zł, uwzględniając tym samym złożone przezeń w toku postępowania wyjaśnienia.

Beneficjent nie dokonał zwrotu środków, w związku z czym pismem z dnia 17 marca 2017r. został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków wypłaconych na podstawie zawartej umowy.

Na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, organ I instancji ustalił, że wskutek zawieszenia działalności gospodarczej: od dnia 1 lutego 2015r. do 30 czerwca 2015r., od dnia 1 września 2015r. do dnia 28 stycznia 2016r. oraz od dnia 1 września 2016r. do dnia 1 stycznia 2017r. (daty zawieszania działalności gospodarczej) tj. przez 423 dni zawieszenia działalności gospodarczej - Beneficjent zaprzestał działalności związanej z projektem, w związku z czym nie wykorzystywał nabytych w trakcie realizacji projektu środków trwałych zgodnie z celem określonym w umowie o dofinansowanie, czym naruszył postanowienia § 8 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Beneficjent zawieszał działalność gospodarczą w 3-letnim okresie trwałości, co zdaniem organu I instancji wyczerpało przesłanki z art. 57 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Jednocześnie po stronie Beneficjenta utrzymywała się korzyść, uzyskana w związku z otrzymanym dofinansowaniem na realizację projektu. W sytuacji zawieszenia działalności gospodarczej przez Beneficjenta doszło do uzyskania przez tzw. nieuzasadnionej korzyści, ponieważ mimo wsparcia otrzymanego w ramach dofinansowania Beneficjent zaprzestał świadczenia usług, w związku z którymi uzyskał dofinansowanie.

Okoliczność, zawieszania prowadzenia działalności gospodarczej przez Beneficjenta, doprowadziła zdaniem organu I instancji, do uzyskania przez niego korzyści, która - z uwagi na brak utrzymania ciągłości realizacji projektu - nie może być uznana za uzasadnioną (korzyść w sensie ekonomicznym pozostawała u Beneficjenta, który nie utrzymywał projektu, w związku, z którym korzyść uzyskał). Jednocześnie Beneficjent przez okres zawieszenie działalności nie utrzymał wskaźnika liczby bezpośrednio utworzonych nowych miejsc pracy (EPC - Ekwiwalent Pełnego Casu Pracy) - 0,33 etatu. Konsekwencją powyższych ustaleń było wydanie w dniu 17 maja 2017r. decyzji nr [...], którą Beneficjent został zobowiązany do zwrotu części dofinansowania w łącznej wysokości [...]zł wraz z odsetkami. Obliczając wysokość korekty finansowej ŚCP ustaliło, że:

- wartość udzielonego dofinansowania wynosi [...]zł;

- okres trwałości projektu obejmuje okres od dnia 22 stycznia 2015r. do dnia 21 stycznia 2018r. tj. 1096 dni (3 lata) zgodnie z postanowieniami §13 umowy o dofinansowanie (w dniu 21 stycznia 2015r. została wypłacona ostatnia płatność);

- jako okres dokonania znaczącej modyfikacji projektu przyjęto zawieszenia działalności gospodarczej: od dnia 1 lutego 2015r. do 30 czerwca 2015r., od dnia 1 września 2015r. do dnia 28 stycznia 2016r. oraz od dnia 1 września 2016r. do dnia 1 stycznia 2017r. (daty zawieszania działalności gospodarczej) tj. 423 dni zawieszenia dzielności gospodarczej oraz brak zatrudnienia na 1/3 etatu przez 5 miesięcy (okres zatrudnienia na 1/3 etatu od 1 lutego 2016r. do 31 sierpnia 2016r. następnie od 1 stycznia 2017r. do nadal). Liczba dni pozostałych do końca okresu trwałości wyniosła 673 dni.

Organ I instancji obliczył wskaźnik procentowy odzwierciedlający liczbę dni niezachowania przez Beneficjenta okresu trwałości projektu o wartości 38,594890511% (ilość dni nieutrzymania trwałości/obowiązujący okres * 100). Kwota do zwrotu została wyliczona w następujący sposób: 38,594890511% x [...]zł (całkowita wartość dofinansowania) = [...] zł.

Od decyzji ŚCP Beneficjent wniósł odwołanie, w którym wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez cofnięcie zobowiązania Beneficjentów umowy współfinansowania infrastruktury o numerze [...] do zwrotu wypłaconego dofinansowania w kwocie [...]zł oraz usunięcie przez organ rażących naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które miały miejsce przy wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa Śląskiego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy szeroko omówił i podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, podkreślając przy tym, że stan faktyczny jest między stronami bezsporny. Wskazał, że spór skupia się przede wszystkim wokół interpretacji przepisów dotyczących znaczącej modyfikacji realizowanego projektu.

Organ odwoławczy zauważył, ze kwota środków związanych z tymi elementami projektu, które zostały poddane znaczącej modyfikacji, traktowana jest jako nieprawidłowość. Przyznane wcześniej fundusze na realizację projektu uznaje się za kwotę nienależnie wypłaconą i podlegają one procedurze korekty finansowej.

Stwierdził, że Beneficjent dokonał zasadniczej modyfikacji projektu w okresie jego trwałości, w wyniku czego doszło do naruszenia przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, tj. art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. oraz postanowień umowy o dofinansowanie zawartych w §13. Powyższe stanowi naruszenie procedur, obowiązujących przy realizacji projektu i jest podstawą do żądania zwrotu wypłaconej dotacji w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Wskazał, że podstawę prawną w kwestii trwałości projektu stanowią przepisy rozporządzenia Rady Unii Europejskiej. Regulacje dotyczące trwałości projektu zawarte są w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (z późn. zm.), do którego odsyła §13 umowy o dofinansowanie o następującej treści: "Beneficjent zobowiązuje się do zapewnienia trwałości Projektu przez okres 3 lat od zakończenia realizacji Projektu zgodnie z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.".

Przypomniał, że zgodnie z treścią art. 57 rozporządzenia 1083/2006 "Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. (...) Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa.

IZ RPO WSL zaznaczyła, że treść art. 57 rozporządzenia 1083/2006 w powyższym brzmieniu (obowiązującym na dzień podpisania umowy o dofinansowanie) obowiązuje od dnia 1 stycznia 2007 r., w którym to dniu artykuł ten został zmieniony przez art. 1 pkt 8 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 539/2010 z 16 czerwca 2010 r. Natomiast decyzja I instancji odnosi się do treści art. 57 rozporządzenia 1083/2006 w brzmieniu tekstu pierwotnego (Dz. U. UE. L. 2006.210.25). Podkreślił przy tym, że powyższa zmiana pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż przesłanki decydujące o zasadniczej modyfikacji projektu pozostają wciąż takie same.

W przypadku, gdy w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, Projekt ulegnie znaczącej modyfikacji w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia 1083/2006, Beneficjent jest zobowiązany zwrócić dofinansowanie wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, zgodnie z poleceniem zwrotu i w terminie wyznaczonym przez IP2 RPO WSL (§ 16 ust. 14 umowy o dofinansowanie).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Według postanowień umowy o dofinansowanie beneficjent powinien w szczególności:

- realizować projekt z należytą starannością, ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie

- użytkować aktywa trwałe zgodnie z celem określonym we wniosku o dofinansowanie - użytkować aktywa trwałe zgodnie z okresem trwałości Projektu. Beneficjent w trakcie realizacji Projektu i w okresie jego trwałości może zbyć aktywa trwałe nabyte przy wykorzystaniu środków dofinansowania pod warunkiem wcześniejszego poinformowania na piśmie i uzyskania zgody IP2 RPO WSL. Wówczas Beneficjent zobowiązany jest zakupić ze środków własnych inny adekwatny składnik aktywów trwałych (o parametrach nie gorszych niż zbywany) w terminie 3 miesięcy od dnia sprzedaży zbytego aktywa, dzięki któremu możliwe będzie utrzymanie celu realizacji Projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu.

- niezwłocznie (w terminie 10 dni od zaistnienia zdarzenia) pisemnie informować IP2 RPO WSL o wszelkich zdarzeniach zaistniałych w trakcie realizacji Projektu i mogących mieć wpływ na zakres przedmiotowy oraz warunki realizacji Projektu określone umową

- zapewnić trwałość Projektu i nie dokonywać znaczącej modyfikacji Projektu zgodnie z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Organ wyjaśnił, że działalność produkcyjna w rozumieniu ww. art. 57 Rozporządzenia Rady to działalność, w wyniku której produkowane są dobra lub świadczone usługi. W kontekście zachowania trwałości projektu zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego przerwania działań bezpośrednio związanych z realizowanym projektem. Niekoniecznie oznaczać to będzie zaprzestania całej działalności produkcyjnej Beneficjenta.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, zaprzestanie prowadzenia działalności poprzez jej zawieszenie skutkowało wstrzymaniem świadczenia usług związanych z realizowanym projektem. I to niezależnie, czy realnie była szansa na świadczenie usług w związku z wynajmem lokali w [...], czy tylko istniała taka szansa potencjalnie (w sytuacji, gdyby [...] był czynny, ale klienci nie rezerwowali [...] w okresie jesienno-zimowym).

Beneficjent winien pozostać w gotowości świadczenia usług w [...] w całym okresie trwałości poprzez niezawieszanie działalności gospodarczej i w tym samym czasie realizować wskaźnik zatrudnienia w wymiarze 1/3 etatu.

W sytuacji zawieszenia działalności gospodarczej przez Beneficjenta dochodzi do uzyskania przez niego tzw. nieuzasadnionej korzyści, ponieważ mimo wsparcia otrzymanego w ramach dofinansowania Beneficjent zaprzestał świadczenia usług, w związku z którymi uzyskał dofinansowanie.

Organ wskazał, że dla zaistnienia znaczącej modyfikacji konieczne jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w pkt a) oraz jednej z przesłanek pkt b). W przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt b) zaprzestanie działalności produkcyjnej (odnoszącej się do zaprzestania świadczenia usług) oraz art. 57 ust. 1 pkt a) powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

Na skutek okresowego zawieszania prowadzonej działalności gospodarczej Beneficjent nie utrzymał w okresie trwałości przewidywanego wskaźnika zatrudnienia. Organ podkreślił, że zakładany wskaźnik rezultatu, jako efekt dofinansowania projektu, winien być utrzymany nie tylko w okresach letnich, ale przez wszystkie miesiące obejmujące okres trwałości, niezależnie od warunków pogodowych, czy pory roku.

Termin utworzenia miejsca pracy wynika z zakresu i celu projektu. Zakładaną minimalną trwałość nowo utworzonego miejsc pracy jest okres 2 lat od momentu jego powstania, czyli od daty zawarcia umowy o pracę. Beneficjent zakończył realizację projektu na dzień 21 stycznia 2015r. wobec powyższego Beneficjent miał obowiązek utworzenia nowego miejsca pracy na 0,33 etatu najpóźniej od 21 stycznia 2016r. Beneficjent utworzył dwa nowe miejsca pracy po 0,33 etatu od 1 lutego 2016r. do dnia 31 sierpnia 2016r., co daje okres 7 miesięcy, następnie przerwał trwające zatrudnienie i ponownie od dnia 1 stycznia 2017r. utworzył miejsce pracy na 0,33 ze wskazaniem w umowie na zatrudnienie do dnia 28 lutego 2018r. Beneficjent zgodnie z umową o dofinansowanie miał utworzyć miejsce pracy na 0,33 etatu i utrzymać nieprzerwanie przez okres 2 lat tj. od dnia 1 lutego 2016r. do 1 lutego 2018r. Jak wykazało postępowania dowodowe, Beneficjent nie zatrudniał pracownika we wskazanym okresie w sposób ciągły na 0,33 etatu. W okresie od dnia 1 lutego 2016r. do 31 sierpnia 2016r. utworzył wprawdzie dwa miejsca pracy na 0,33 etatu, co - jak wskazał średnio daje 0,39 etatu, jednak uznanie wskaźnika za zrealizowany w oparciu o "uśrednienie zatrudnienia" nie ma podstaw.

Beneficjent mimo założenia, że podniesie konkurencyjność swojej firmy, a tym samym przyczyni się do rozwoju gospodarczego powiatu, województwa, regionu nie zrealizował w pełni tego celu gdyż nie potrafił utrzymać swojej działalności i projektu w okresie trzech lat.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, wedle zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także szybkości postępowania i tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a.

Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyliczył kwotę części dofinansowania podlegającego zwrotowi.

Podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem KE, w przypadku naruszenia zasady trwałości należy zastosować korektę finansową proporcjonalnie do charakteru i wagi naruszenia oraz proporcjonalnie do strat finansowych. Wysokość korekty powinna również uwzględniać, w jakim stopniu beneficjent wypełnił zobowiązanie utrzymania inwestycji przez 3 lata.

W przedmiotowej sprawie wysokość kwoty do zwrotu została ustalona proporcjonalnie do charakteru i wagi naruszenia oraz w stosunku do okresów, w odniesieniu do których stwierdzono wystąpienie znaczącej modyfikacji projektu, w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady 1083/2006. Zatem nie ma możliwości obniżenia kwoty podlegającej zwrotowi, bowiem odpowiada ona rzeczywistemu okresowi, kiedy to Beneficjent naruszył zasady trwałości projektu.

Organ odwoławczy podkreślił, że celem projektu była budowa infrastruktury aktywnych form turystyki prowadząca do poszerzenia oferty usługowej Beneficjenta na rynku lokalnym, regionalnym i krajowym. Zdaniem Beneficjenta cel ten zostanie osiągnięty poprzez wyposażenie [...] w zadaszony [...] zewnętrzny. Przewidzianym rezultatem miała być:

- Liczba osób korzystających z nowych obiektów infrastruktury aktywnego wypoczynku - 600 osób

- Przewidywana całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych miejsc pracy - 0,33 szt. Zakładane efekty realizacji projektu to: poszerzenie oferty ośrodka, utrzymanie dotychczasowych klientów, przyciągnięcie większej grupy klientów, obniżenie kosztów obsługi klientów korzystających z [...] podczas pobytu w ośrodku, podniesienie znaczenia i prestiżu zarówno w wymiarze regionalnym, jak i krajowym (na podstawie wniosku o dofinansowanie).

Jak uzasadniał Beneficjent we wniosku o dofinansowanie (str. 6): Dzięki doświadczeniu wspólniczek w prowadzeniu Pensjonatu oraz przeprowadzeniu inwestycji należy podkreślić, że Wnioskodawca posiada zdolność organizacyjną pozwalającą na wdrożeniu projektu. Natomiast posiadane zasoby ludzkie nie są wystarczające do obsługi efektów zrealizowanego projektu. Planuje się zwiększenie zatrudnienia w wymiarze 1/3 etatu. Obowiązkiem zatrudnionego pracownika będzie nadzorowanie i obsługa [...].

W związku z tym, że celem projektu było poszerzenie ofert oraz zwiększenie konkurencyjności i przychodu Beneficjenta dla realizacji projektu niezbędne było prowadzenie działalności przez cały okres realizacji projektu oraz okres trwałości. Prowadzona przez Beneficjenta działalność gospodarcza nie jest związana tylko z możliwością korzystania z [...], ma on również w swojej ofercie wynajem 16 pokoi. Działalność turystyczna w górach może być świadczona przez cały rok. Natomiast możliwość korzystania z [...] jest świadczeniem uzupełniającym do zasadniczego przedmiotu działalności Beneficjenta (usługi pensjonatu). Beneficjent usługi związanej z udostępnianiem [...] nie świadczy w oderwaniu, niezależnie od podstawowych usług - wynajmu pokoi.

Zawieszanie działalności gospodarczej powodowało, że cel realizacji projektu nie był realizowany i tym samym nie zwiększało to konkurencyjności oferty Beneficjenta. Skutkiem zawieszania działalności było nieutrzymywanie wskaźnika rezultatu, tj. zwiększenia zawieszenia, które zakładano nie tylko w okresach letnich, ale przez cały okres trwałości projektu.

Skoro Beneficjent zawieszał działalność gospodarczą w okresie trwałości projektu, to spełniona została przesłanka wynikająca z art. 57 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, polegająca na zaprzestaniu prowadzenia przez Beneficjenta działalności związanej z realizowanym projektem w formie określonej w umowie o dofinansowanie. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że spełniona została również przesłanka określona w art. 57 ust.1 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, polegająca na uzyskaniu przez przedsiębiorcę - Beneficjenta nieuzasadnionej korzyści. Wskazane naruszenia stanowią, zdaniem IZ RPO WSL, nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. S. i K. M. zaskarżając decyzję w całości, wniosły o jej zmianę poprzez cofnięcie zobowiązania do zwrotu wypłaconego dofinansowania w kwocie [...] zł, ewentualnie ustalenie kwoty zwrotu na kwotę [...] zł..

Zarządowi Województwa Śląskiego zarzuciły:

- naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków zmierzających do dokładanego wyjaśnienia staniu faktycznego, pominięcie przy tym interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a to poprzez błędne zastosowanie przepisów o braku trwałości projektu wobec zaistniałych w przedmiotowej sprawie przerw w wykonywaniu działalności gospodarczej beneficjenta, a także błędne przyjęcie własnej, autonomicznej i niezgodnej z normami prawa wykładni pojęć wskaźnika rezultatu i utworzonych miejsc pracy

- art. 8 k.p.a, czyli zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych wobec decyzji, przy czynnościach kontrolnych oraz wcześniejszej korespondencji z beneficjentem.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przytoczył i wyjaśnił treść przepisów art. 7 i 8 k.p.a, uznając, że w stanie faktycznym sprawy podniesione zarzuty są bezzasadne.

Na rozprawie, w dniu 4 lipca 2018 r. skarżące złożyły pismo procesowe z własnym wyliczeniem zobowiązania do zwrotu środków na ogółem kwotę [...] zł, opracowanym przez biuro rachunkowe do wielkości odpowiadającej faktycznej oszczędności w czasie zawieszenia działalności w okresie trwałości projektu.

Organ w piśmie procesowym z 5 lipca 2018 r., nie zgodził się z tym wyliczeniem, zaznaczając, że przyznanie dofinansowania nie wiąże się z oszczędnościami, ale z efektami jakie założono w treści wniosku o dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań Sądu stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W ocenie Sądu, Zarząd Województwa Śląskiego jako Instytucja Zarządzająca wszechstronnie i prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji wszystkie aspekty faktyczne i prawne związane z kwestią zwracania przyznanych dotacji z środków unijnych.

Wskazać zatem na wstępie należy, że zgodnie z przepisem art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dla jego celów terminowi "operacja" nadano następujące znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Z kolei, termin "nieprawidłowość" zawarty w art. 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia, oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zaznaczyć też należy, że ww. Rozporządzenie Rady 1083/2006, mimo jego uchylenia ze skutkiem od 1 stycznia 2014 r. z mocy przepisu art. 153 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013, nadal znajduje zastosowanie w sprawie, co wprost wynika z przepisów przejściowych ww. Rozporządzenia 1303/2013. (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20).

Należy także podkreślić, że Komisja Europejska, jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej prezentują wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Prowadzi to do wniosku, że wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98).

W doktrynie podkreśla się, że w przepisach sektorowych Rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 uwzględniono wyłącznie przepisy ustalające definicje nieprawidłowości i podmiotu gospodarczego jako jego sprawcy oraz przepisy odnoszące się do niektórych obowiązków państw członkowskich związanych z wykrywaniem nieprawidłowości. W rezultacie, część obowiązków związanych z nieprawidłowościami określają przepisy sektorowe (np. obowiązek nakładania korekt finansowych ustalony w art. 99 rozporządzenia 1083/06), inne obowiązki ustanawiają przepisy horyzontalne (np. obowiązek nakładania kar administracyjnych, o którym mowa w art. 5 rozporządzenia 2988/95), jeszcze inne obowiązki określają jednocześnie przepisy sektorowe i przepisy horyzontalne (np. obowiązek odzyskiwania kwot wydatkowanych nieprawidłowo określony w art. 4 rozporządzenia 2988/95 i art. 70 rozporządzenia 1083/06). Próba ujednolicenia unijnych ram prawnych regulujących obowiązki państw członkowskich odnoszące się do nieprawidłowości nie została przeprowadzona w sposób optymalny, a uwzględnienie części obowiązków ustalonych w horyzontalnym rozporządzeniu 2988/95 do sektorowych rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 właściwie dodatkowo komplikuje konstrukcję normatywną. (por. Justyna Łacny: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Oficyna 2010, rozdział 3.1 teza 4).

Dalej wskazać należy, że przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły kwestię określenia podmiotu oraz trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 oraz do orzeczenia o skutkach tych nieprawidłowości.

Na gruncie polskiego prawa krajowego podstawowym aktem, który reguluje zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 13762 ze zm. daje określanej skrótem z.p.p.r.). Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi (art. 26 ust. 1):

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2;

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;

- określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem;

- określenie systemu realizacji programu operacyjnego;

- zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych;

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów;

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

Ponadto na podstawie 5 pkt 3 pod pojęciem instytucja pośredniczącej należy rozumieć organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78).

Z kolei, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 5,6,6a instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności kontrolę realizacji dofinansowanych projektów; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych.

Te normy prawne korespondują z mającymi zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 184 i art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Na gruncie przepisów u.f.p. kompetencje instytucji zarządzającej do wydawania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 nie są "niezbywalne". Art. 207 ust. 11 tej ustawy w związku z art. 27 ust. 6a i art. 32 u.z.p.p.r. dopuszcza bowiem powierzenie przez instytucje zarządzającą, w drodze porozumienia, instytucji pośredniczącej lub wdrażającej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję. Od woli instytucji zarządzającej zależy zatem ukształtowanie postępowania instancyjnego w takich sprawach, w sposób zapewniający przestrzeganie standardów konstytucyjnych.

Wprawdzie, zgodnie z art. 206 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny powinna określać umowa zawarta z beneficjentem, ale formą aktu rozstrzygającego w przedmiocie obowiązku zwrotu tych środków (o ile nie nastąpił on dobrowolnie), jest w myśl art. 207 ust. 9 decyzja administracyjna. Stosownie natomiast do art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nie uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.). Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych w pkt 6, do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym zalicza należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W świetle powyższego decyzja wydana na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych ma charakter decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Mają zatem do niej zastosowanie wprost (poza sprawami uregulowanymi ustawą o finansach publicznych) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w postępowaniu dotyczącym należności budżetu państwa w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich - instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub - w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej, mają przymiot organów I instancji właściwych do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Zaś organem odwoławczym jest organ pełniący funkcję instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - od decyzji wydanej przez instytucję wdrażającą, jeżeli rozpatrywanie odwołań od decyzji instytucji wdrażającej zostało powierzone przez organ, o którym mowa w pkt 2, instytucji pośredniczącej – art. 61 ust. 2a

Z powołanego przepisu wynika, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych. Nie wyczerpują one jednak w całości pojęcia "procedur, o których mowa w art. 207 i art.184 u.f.p.", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p.p.r., a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Nadanie temu pojęciu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone.

Wskazać także należy, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przepisem art. 30c ust. 1 w zw. z ust. 3 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego zawierającego wniosek o dofinansowanie.

W świetle regulacji zawartych w przepisach art. 30b ust. 4, 30c ust. 1, ust. 2 i ust.3 pkt 1 - 3, ust. 4 i 5 oraz art. 30e u.z.p.p.r., nie budzi wątpliwości pogląd, że w zakresie sądowej kontroli zgodności z prawem oceny zgłoszonego projektu o dofinansowanie, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.

W Rozdziale 5 ustawy z.p.p.r., zatytułowanym "Realizacja programów operacyjnych", zawarte są szczególne regulacje, co do kontroli sądowoadministracyjnej oceny projektu oraz postępowania związanego z odzyskiwaniem kwot podlegających zwrotowi, w tym aktów dotyczących korekt finansowych oraz decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w ustawie o finansach publicznych.

Oceniając zasadność nakazanego decyzją zwrotu wydatkowanych przez stronę skarżącą środków unijnych na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa przede wszystkim umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą (instytucję wdrażającą, instytucję pośredniczącą) - art. 30 ust. 2 ustawy z.p.p.r.

Postępowanie prowadzone w związku z wykryciem naruszenia procedur regulujących tryb wydatkowania środków pomocowych jest z uwagi na jego specyfikę postępowaniem kilkuetapowym. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania następuje najczęściej w drodze skierowania do beneficjenta wezwania do zwrotu środków lub wezwania o wyrażenie zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (art. 207 ust. 8 pkt. 1 i 2 u.f.p.). Natomiast wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu, co już wykazano, następuje po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. i jest konsekwencją braku reakcji beneficjenta na dokonane wezwanie. Obowiązują w nim w pełnym zakresie zasady i rygory postępowania administracyjnego oraz zasady postępowania dowodowego.

Zarząd Województwa Śląskiego jako podstawę faktyczną żądania zwrotu płatności wskazał nieprawidłowość polegającą na naruszeniu zasady trwałości projektu, określonej wprost w § 13 umowy o dofinansowanie, w której beneficjent zobowiązał się do zapewnienia trwałości Projektu i niedokonywania znaczącej modyfikacji Projektu zgodnie z art. 57 Rozporządzenia Rady 1083/2006. Ponadto, zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie stanowiącym Załącznik nr 2 do umowy (§ 3 ust. 3 umowy), a także z należytą starannością, ponosząc wydatki, celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób zapewniający prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 2 umowy).

Organ II instancji uznał ostatecznie, że w stanie faktycznym sprawy Beneficjent dokonał znaczącej modyfikacji projektu, bowiem w okresie trwałości projektu tj. w okresie 3 lat licząc od 21 stycznia 2015 r. tj. od zakończenia realizacji projektu i otrzymania ostatniej płatności zawieszał prowadzenie działalności gospodarczej trzykrotnie, na okresy wielomiesięczne, tj. w sumie na 423 dni, a przy tym nie zapewnił określonej we wniosku trwałości zatrudnienia. O tych zmianach nie informował organu. We wniosku o dofinansowanie przedstawiono szeroko perspektywy związane z realizacją projektu, również poza sezonem, wskazano na planowane działania marketingowe, przedstawiono prowadzoną nieprzerwanie od 1994 r. działalność i liczne atuty pensjonatu. Realia okazały się inne, jednak to Beneficjent ponosi ryzyko gospodarcze związane z realizacją Projektu. A zatem w ocenie Sądu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do znaczącej modyfikacji projektu w okresie jego 3-letniej trwałości. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy obu instancji dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji wyszczególniły czynności podejmowane w toku postępowania, Beneficjent miał zapewniony czynny udział na każdym etapie tego postępowania, składał wyjaśnienia, a nawet przeprowadzono rozprawę celem przesłuchania świadka R. D.. Natomiast tak w odwołaniu jaki i w skardze skarżące nie tylko skutecznie nie podważyły ustaleń organu, lecz nawet ich nie kwestionowały, zarzucając jedynie błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi postępowanie było prowadzone z poszanowaniem zasad określonych w art. 7 i 8 k.p.a.

Biorąc pod uwagę poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne, które Sąd uznaje za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, nadto ustalone w oparciu o poprawnie zgromadzone dowody, stwierdzić należy, że skarżące nie dochowały postanowień zawartej umowy, a w szczególności naruszyły zasadę trwałości projektu.

W konsekwencji, w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zasadnie organy orzekające sprawie uznały, że doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, której elementem był także wniosek o dofinansowanie, na realizację którego przyznano skarżącym dofinansowanie. Należy podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Przyznawana pomoc jest bezzwrotna, ale w ściśle określonych warunkach. Pomoc ta wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wydatkowane w sposób celowy. Dofinansowaniem wspierana jest prowadzona działalność gospodarcza. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżących jakoby nieprowadzenie działalności gospodarczej w okresach jej zawieszenia generowało oszczędności, z czego można byłoby wnioskować, że prowadzenie działalności gospodarczej przynosiłoby straty. Taka logika prowadzi do argumentum ad absurdum. Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że skarżące ponoszą odpowiedzialność za naruszenie zasady trwałości projektu. Umowa o dofinansowanie jest umową celową i warunkową, tj. skarżące otrzymały środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu i w konkretnych warunkach. Tymczasem jak już wskazano warunki te zostały zasadniczo zmienione, nie utrzymano również zakładanego wskaźnika zatrudnienia. W efekcie niezrealizowanie projektu w zakładanej wersji spowodowało wykorzystanie środków publicznych z naruszeniem umowy, a także procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków, dając Beneficjentowi nieuzasadnioną korzyść.

Podkreślić należy, że zgodnie z postanowieniami art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.210.25 z późn. zmian.) trwałość projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności musi być zachowana przez okres pięciu lat od daty zakończenia projektu. Termin ten może być skrócony do trzech lat w przypadkach utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Poprzez datę zakończenia projektu należy rozumieć termin realizacji projektu określony w umowie o dofinansowanie projektu, z uwzględnieniem przepisów art. 88 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.U.UE.L. 06.210.25 z późn. zmian.).

Pojęcie "trwałości projektu" rozumiane jest jako niepoddanie projektu zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

Podsumowując, prawidłowym jest w ocenie Sądu stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak również jego wyczerpująca argumentacja.

Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, bowiem Beneficjent nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył § 13 umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. A zatem, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ słusznie przyjął, że skarżące dopuściły się istotnej modyfikacji projektu naruszając zasadę jego trwałości w okresie 3 lat od ostatniej płatności, a to spowodowało, że wykorzystano środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i tym samym Beneficjent słusznie został zobowiązany do zwrotu części tych środków. W konsekwencji wydanie decyzji po myśli art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p, było prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.