Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1162/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 653/09 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z terenu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 653/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w C. Mazowieckim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z terenu nieruchomości.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia z dnia [...] maja 2009 r., Burmistrz Rejowca Fabrycznego, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), nakazał skarżącej usunięcie z nieruchomości, położonej przy ul. [...] i [...] w Rejowcu Fabrycznym, złożonych tam odpadów niebezpiecznych w postaci szlamów z innych niż biologiczne oczyszczanie ścieków oznaczonych kodem 19 08 13*. W uzasadnieniu podniósł, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Lublinie Delegatura w Chełmie stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości skarżąca magazynuje przekazane jej przez Fabrykę [...] w L. szlamy o kodzie 19 08 13* w ilości 737,8 Mg, na które nie posiada żadnych decyzji właściwych miejscowo organów ochrony środowiska zezwalających na wytwarzanie bądź gospodarowanie. Podkreślił, że skarżąca dysponuje wprawdzie decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2004 r., dotyczącą zezwolenia na odzysk odpadów z uwzględnieniem zbierania i transportu, zmienioną następnie decyzjami Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r., [...] lipca 2005 r. i [...] czerwca 2006 r., ale decyzje te nie obejmują szlamów oznaczonych kodem 19 08 13*. Powyższe oznacza natomiast, że skarżąca nie jest uprawniona do prowadzenia jakiejkolwiek działalności związanej z odzyskiem, unieszkodliwianiem, transportem i zbieraniem tego rodzaju odpadów.

Organ I instancji wskazał również, że wprawdzie ze wspomnianych decyzji wynika, że odpady będą magazynowane na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny, ale nie oznacza to, że jest ona uprawniona do magazynowania odpadów, objętych decyzją na obszarze całego kraju. Zdaniem organu, w zakresie odzysku i zbierania odpadów decyzja Wojewody Mazowieckiego dotyczy bowiem tylko i wyłącznie obszaru Województwa Mazowieckiego. Jeśli czynności zbierania odpadów wykonywane są natomiast przez skarżącą na terenie Powiatu Chełmskiego to organem właściwym do wydania zezwolenia w tym zakresie jest, na podstawie art. 28 ust. 3 powołanej ustawy, Starosta Chełmski, ponieważ Powiat Chełmski nie znajduje się w obszarze właściwości miejscowej Wojewody Mazowieckiego. Organ I instancji podkreślił ponadto, że w pkt-cie 4 decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda Mazowiecki ustalił, że miejscem magazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku przez skarżącą jest teren Zakładu w C. M., gmina Czosnów. Nie ma zatem powodów, aby uznać, że mogą być one magazynowane na terenie Rejowca Fabrycznego nawet, jak utrzymuje skarżąca, w celu ich "unieszkodliwienia i zastosowania do materiałów budowlanych". Według organu I instancji, zastosowanie szlamów do materiałów budowlanych nie jest ponadto formą unieszkodliwiania, ponieważ wyczerpujący katalog sposobów unieszkodliwiania odpadów, zawarty w załączniku Nr 6 do powołanej ustawy, takiej formy nie wymienia. Poza tym skarżąca, mimo wezwania, nie przedłożyła jakiegokolwiek zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że jest to forma odzysku, to należało te odpady zmagazynować na terenie Zakładu w C. M., a ponadto wykazać się zezwoleniem właściwego organu na odzysk tego rodzaju odpadów. Organ I instancji zauważył ponadto, że zgodnie z art. 26 ust. 5 i 7 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania powołanej przez skarżącą decyzji Wojewody Mazowieckiego) wobec organu wydającego zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwianie oraz zbieranie odpadów ustanowiony został obowiązek zasięgania opinii wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego dla miejsca prowadzenia takiej działalności, a także obowiązek przesyłania tym organom wydanych decyzji. Jeśli więc miejsce prowadzenia działalności nie zostało opisane co do położenia w przestrzeni nie jest wiadomo czyjej opinii zasięgać i komu przesyłać wydane decyzje. Stąd wniosek, że dokonywanie opisu miejsca magazynowania odpadów oraz zasięganie opinii i przesyłanie decyzji właściwemu organowi nie powinno następować inaczej, niż poprzez wskazanie jego położenia w przestrzeni, np. poprzez podanie oznaczenia według ewidencji gruntów lub adresu. Organ I instancji stwierdził, iż ustalenie miejsca magazynowania odpadów w decyzji ma charakter konstytutywny, a podstawą rozstrzygnięcia w tym przedmiocie są przepisy zawierające wykaz elementów decyzji np. art. 27 ust. 2, czy też art. 28 ust. 5 powołanej ustawy. W świetle powyższego uznał, że skoro organ wydający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów, wyznaczając miejsce magazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku (w C. M.), nie określił również położenia w przestrzeni miejsca magazynowania zbieranych odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania, to takie miejsce nie zostało wyznaczone. W konsekwencji uznał też, że nieruchomość, położona w Rejowcu Fabrycznym przy ul. [...] i [...], nie została przeznaczona do składowania lub magazynowania odpadów o kodzie 19 08 13*.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko tego organu, zgodnie z którym decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz kolejne, ją zmieniające, nie obejmują odpadów niebezpiecznych o kodzie 19 08 13*, a w konsekwencji działalność skarżącej polegająca na ich składowaniu, czy też magazynowaniu prowadzona jest bez pozwolenia. Stwierdził również, że decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2004 r. i [...] lipca 2005 r. nie wyznaczają miejsca składowania odpadów na nieruchomości położonej w Rejowcu Fabrycznym.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu rażące naruszenie prawa, wykorzystywanie przez Burmistrza Miasta stanowiska służbowego do prywatnych celów i niezasadne blokowanie wydawania decyzji gospodarczych, działanie na szkodę rozwoju regionalnego i ochrony środowiska w korelacji z dyrektywami Unii Europejskiej oraz nieznajomość przepisów ustawy o odpadach. W uzasadnieniu wyjaśniła, że szlamy, których dotyczy zaskarżona decyzja, zostały zwiezione zgodnie z posiadanymi decyzjami od firmy [...] i zmagazynowane do czasu ich unieszkodliwienia. Szlamy te mają być wykorzystywane po unieszkodliwieniu jako wypełniacz do materiałów budowlanych. Obecnie zmagazynowane szlamy oczekują na uruchomienie linii technologicznej do produkcji materiałów budowlanych w celu ich wbudowania w masę betonową zgodnie z przeznaczeniem. Są tylko magazynowane oraz poddawane wstępnej obróbce dla ich przygotowania w celach logistycznych i transportowych. Skarżąca podkreśliła, że Dyrektywa Unii Europejskiej określa rygorystycznie jakie odpady powinny być składowane i wskazuje, iż należy dążyć do jak najszerszego wykorzystywania odpadów w celu ich ponownego wykorzystania, a nie składowania. Wskazała jednocześnie różnicę pomiędzy pojęciami składowania i magazynowania odpadów. Dodała, że stosownie do art. 32 powołanej ustawy, posiadacz, który prowadzi łącznie działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania i transportu jest zwolniony z obowiązku uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Przypomniała, że posiada stosowne zezwolenie na zbieranie i transport odpadów na terenie całego kraju wraz z określeniem miejsca prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem, magazynowaniem i transportem odpadów. Posiada również umowę dzierżawy do terenu w miejscowości Rejowiec Fabryczny przy ul. [...], zawartą ze spółką [...], jest też właścicielem innej nieruchomości zakupionej od firmy R.. Spełnia zatem warunek dotyczący miejsca i sposobu składowania odpadów, określony, w art. 63 ust. 6 pkt 6 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, stwierdzając, że nie można przyznać racji skarżącej, która wadliwości zaskarżonej decyzji upatruje w błędnej jej zdaniem interpretacji pojęć magazynowanie i składowanie odpadów, dokonanej przez organy administracji. Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze organy nie kwestionowały oceny skarżącej co do sposobu rozumienia tych pojęć, ale dowodziły, że nie miała ona decyzji zezwalającej na magazynowanie, czy też składowanie odpadów w postaci szlamów pochodzących z innych niż biologiczne oczyszczanie ścieków oznaczonych kodem 19 08 13*.

Na marginesie zauważył, że choć ustawa o odpadach (w art. 3 ust. 3 pkt 3) definiuje pojęcie magazynowania odpadów jako czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem, to nie zawiera wyjaśnienia samego pojęcia składowanie. Art. 3 ust. 2 pkt 16 powołanej ustawy wyjaśnia bowiem jedynie pojęcie składowiska odpadów, a nie ich składowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1688/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazał, iż odpad może być składowany także poza składowiskiem odpadów, lecz takie składowanie jest niczym innym jak pozostawieniem odpadu w miejscu niekoniecznie do tego przeznaczonym.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy odpady są składowane, czy magazynowane, skoro art. 34 ust. 1 powołanej ustawy nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Wskazał, iż wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje rozumieć ów nakaz jako nałożenie obowiązku usunięcia odpadu z każdego miejsca, które nie jest odpowiednie do tego, aby odpad w nim pozostawał. W świetle powołanej ustawy oczywiste jest, że miejsca przeznaczone do magazynowania odpadów podlegają prawnemu wyznaczeniu w decyzjach, o których stanowi art. 63 ust. 6 powołanej ustawy.

Sąd wskazał, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2004 r., w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach. Zastosowanie tego przepisu oznacza, że skarżąca została uznana za wytwórcę odpadów. Posiadanie takiej decyzji zwalniało ją zatem z konieczności ubiegania się o decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania i transportu odpadów, o czym wprost stanowi art. 31 ust. 1 powołanej ustawy. Użyte w decyzji sformułowanie, iż odpady będą magazynowane na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny nie oznacza jednak, w ocenie Sądu, możliwości magazynowania na jej podstawie odpadów w każdym miejscu na terenie kraju, do którego skarżąca ma tytuł prawny. Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 31 ust. 2-3 powołanej ustawy, wytwórca odpadów, we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jest obowiązany uwzględnić odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, a właściwy organ, wydając przedmiotowe decyzje, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Skoro zaś właściwość miejscową organu udzielającego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów ustala się według miejsca wytwarzania odpadów, a w decyzji tej określa się również miejsce, sposób i rodzaj magazynowanych odpadów (art. 18 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy), to uzasadnionym jest, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko, że wskazanie to nie może przekraczać właściwości miejscowej organu. Mając na uwadze powyższe stwierdził, iż w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2004 r. wskazano, że miejscem magazynowania odpadów jest teren skarżącej położony w C. M. Ta też miejscowość została wskazana jako miejsce wytwarzania odpadów. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnej decyzji, o jakiej stanowi art. 63 ust. 6 powołanej ustawy, w której jako miejsce wytwarzania odpadów lub ich magazynowania wskazany został Rejowiec Fabryczny. Sąd zauważył ponadto, że stosownie do art. 31 ust. 4 powołanej ustawy, którego brzmienie było identyczne w dacie pierwotnej decyzji z 2004 r. i jej zmiany w 2005 r., jeśli miejsce prowadzenia odzysku, unieszkodliwiania lub zbierania odpadów przez wytwórcę jest inne, niż miejsce wytwarzania odpadów, właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, zasięga opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia odzysku, unieszkodliwiania lub zbierania odpadów. Z akt sprawy nie wynika, aby taka opinia była zasięgana u Burmistrza Rejowca Fabrycznego, co pozwala sądzić, że miejscem wytwarzania odpadów, ich odzysku, zbierania i unieszkodliwiania była jedynie miejscowość C. M. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że przedmiotowa decyzja Wojewody Mazowieckiego, zmieniona następnie kolejnymi decyzjami z dnia [...] listopada 2004 r., [...] lipca 2005 r. i [...] czerwca 2006 r., nie przewiduje w wykazie odpadów dopuszczonych do odzysku, zbierania i transportu w ciągu roku odpadów oznaczonych kodem 19 08 13*. Odpady te nie zostały wymienione także w załączniku do tej decyzji, określającym rodzaje odpadów przeznaczonych do zbierania. Skarżąca nie miała zatem zezwolenia na zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie tego rodzaju odpadów, a w konsekwencji nie była uprawniona także do ich składowania i magazynowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 13 ustawy o odpadach, przejawiającą się uznaniem jej za posiadacza odpadów, których nie mogła magazynować ani przechowywać w Rejowcu Fabrycznym,

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przejawiające się niezastosowaniem przez Sąd I instancji tych przepisów w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że na posiadanym przez nią terenie w Rejowcu Fabrycznym nie może przechowywać odpadów, których usunięcie nakazał organ I instancji. Zdaniem skarżącej, Sąd nie dostrzegł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że miała ona pozwolenie na transport odpadów niebezpiecznych o kodzie 19 08 13*, które wynika z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], a dokładnie z załącznika nr 2 do tej decyzji (s. 20). W jej ocenie, w tej sytuacji, istotna jest kwestia rozróżnienia magazynowania odpadów, od ich składowania. Dodała, iż Sąd I instancji nie zauważył również, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie mógłby zostać uzupełniony o dowód z oględzin nieruchomości w Rejowcu Fabrycznym w celu stwierdzenia, czy rzeczywiście szlam jest tam składowany i przetwarzany, czy tylko magazynowany przed transportem oraz jakie są aktualnie rzeczywiste ilości tego odpadu. Bez tego dowodu, nie jest bowiem możliwe stwierdzenie, czy jest ona posiadaczem odpadów, których nie mogła magazynować w Rejowcu Fabrycznym, czy też przedmiotowe odpady jedynie magazynowała tam przed dalszym transportem. W świetle powyższych uwag, w ocenie skarżącej, Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organu odwoławczego i w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego prawidłowym ustaleniu mogły przechylić szalę na jej korzyść. Skarżąca zauważyła, że Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na jej niekorzyść i nie zauważył, że organ I instancji wydał decyzję pomimo tego, że nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego i w istocie nie rozpoznał sprawy w sposób prawidłowy, naruszając przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, iż z treści przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wynika jasno, że organ I instancji mógł nakazać usunąć: po pierwsze – jedynie odpad, a po drugie – jedynie jego posiadaczowi. Po wskazaniu znaczenia pojęć odpady, posiadacz odpadów oraz magazynowanie odpadów, skarżąca stwierdziła, iż w niniejszej sprawie niezwykle istotne jest rozróżnienie magazynowania odpadów, które związane jest z ich transportem od składowania. W celu stwierdzenia, czy posiadacz odpadów jest zobowiązany do ich usunięcia konieczne jest bowiem ustalenie nie tylko, czy może on te odpady wytwarzać lub składować, ale również, czy może te odpady transportować i czy nie są one magazynowane przed transportem. Skarżąca podniosła, iż w tym kontekście istotne wydaje się, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], udzielił jej zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów. Z uwagi na to, że Wojewoda Mazowiecki nie określił w nim miejsca i sposobu magazynowania zbieranych odpadów, uczynił to na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...]. Wskazane decyzje zawierały m.in. zapisy, że miejscem prowadzenia działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.) oraz, że odpady będą magazynowane na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny (pkt II decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.). Skarżąca stwierdziła, iż zasadne wydaje się stanowisko, że magazynowanie odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy jest działaniem legalnym, jeżeli odpowiada ustawowo określonym warunkom odnoszącym się do miejsca, czasu, celu i podstawy formalnoprawnej. Warunek dotyczący miejsca został określony w art. 63 ust. 1 powołanej ustawy w ten sposób, że musi zostać wyznaczone prawnie. Względy celowościowe przemawiają jednak raczej za uznaniem, że ma ona prawo magazynować odpady na terenie, do którego posiada tytuł prawny, ale niekoniecznie na terenie województwa mazowieckiego, ponieważ może transportować odpady na terenie całego kraju. Miejsce magazynowania odpadów nie wydaje się bowiem wymagać szczegółowego wyznaczenia, tym bardziej, że nie ma konieczności jego wyznaczenia w trybie przepisów o planowaniu przestrzennym.

Na zakończenie skarżąca wskazała, że Marszałek Województwa Lubelskiego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], wyraził zgodę na odzysk w zakładzie w Rejowcu Fabrycznym odpadów, których usunięcie nakazał organ I instancji. Tym samym, w ocenie skarżącej, zasadne jest twierdzenie, że decyzja nakazująca ich usunięcie jest bezprzedmiotowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie uznać należy za nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.

Decyzja, o której stanowi przytoczony przepis, wydawana z urzędu (art. 34 ust. 2 powołanej ustawy), ma charakter obligatoryjny. Właściwy organ po stwierdzeniu nieprawidłowości w zakresie miejsca magazynowania lub składowania odpadów jest bowiem zobowiązany do nakazania ich usunięcia posiadaczowi tych odpadów. Stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 13 powołanej ustawy, posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W świetle przepisów ustawy o odpadach, przyjąć należy, że miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, które mogą być składowane, jest składowisko odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 16 powołanej ustawy). Miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów, czyli do czasowego przetrzymywania lub gromadzenia odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem (art. 3 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy) jest natomiast miejsce określone w pozwoleniu zintegrowanym, o którym mowa w przepisach o ochronie środowiska, pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 17 ust. 2, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1, informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2, zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 1, zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, o którym mowa w art. 28 ust. 1, zgłoszeniu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 (art. 63 ust. 6 pkt 1-7 powołanej ustawy).

Zauważyć należy, iż wymóg określenia miejsca i sposobu magazynowania odpadów wynika ponadto z przepisów określających elementy określonych decyzji. I tak, jak trafnie wskazał organ I instancji wynika np. z art. 27 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy (w stosunku do zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów), art. 28 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy (w stosunku do zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów), czy też z art. 18 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy (w stosunku do pozwolenia na wytwarzanie odpadów). Z uwagi na przedmiot magazynowania, miejsce magazynowania odpadów powinno być określone w sposób wyraźny. W każdym przypadku, musi obejmować teren, do którego posiadacz odpadów posiada tytuł prawny (art. 63 ust. 1 powołanej ustawy). Podkreślić również należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, wytwórca odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, a posiadacz odpadów, który łącznie prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania lub transportu odpadów – z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jednakże wówczas właściwy organ, wydając zarówno pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jak i zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, uwzględnia w nich odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów bądź wymagania przewidziane dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów (art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 3 powołanej ustawy).

W świetle wskazanych przepisów stwierdzić należy, że w każdym przypadku stwierdzenia przez właściwy organ składowania lub magazynowania odpadów przez ich posiadacza w miejscu, które nie stanowi składowiska odpadów lub nie zostało określone w sposób wyraźny jako miejsce magazynowania odpadów w stosownej decyzji, informacji lub zgłoszeniu, o których stanowi art. 63 ust. 6 powołanej ustawy, organ ten, na podstawie art. 34 ust. 1 powołanej ustawy, jest zobowiązany nakazać ich usunięcie z tego miejsca jako z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W warunkach niniejszej sprawy, wbrew powołanemu w omawianej podstawie kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 34 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 13 ustawy o odpadach, polegającego na błędnej wykładni tych przepisów, w oparciu o jej uzasadnienie stwierdzić należy, że w istocie to nie dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przedmiotowych przepisów budzi sprzeciw skarżącej, lecz ich zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowisko Sądu w tym zakresie uznać należy jednak za prawidłowe. Mając na uwadze przytoczoną wyżej wykładnię tych przepisów, stwierdzić bowiem należy, że niezależnie od tego, czy skarżąca składowała, czy też magazynowała, odpady w postaci szlamów zawierających substancje niebezpieczne z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych oznaczonych kodem 19 08 13*, to nie posiadała dokumentów zezwalających na ich przechowywanie w Rejowcu Fabrycznym. Za słuszne uznać należy stanowisko zarówno organów, jak i Sądu I instancji, że decyzje Wojewody Mazowieckiego, którymi dysponuje skarżąca nie stanowią podstawy do legalnego magazynowania przedmiotowych odpadów w Rejowcu Fabrycznym, gdyż są one skuteczne jedynie na obszarze województwa mazowieckiego. Rejowiec Fabryczny znajduje się natomiast na terenie województwa lubelskiego. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji, trafnie również wskazały, że użyte w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], sformułowanie, iż odpady będą magazynowane na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny nie oznacza możliwości magazynowania na jej podstawie odpadów w każdym miejscu na terenie kraju, do którego skarżąca ma tytuł prawny, a jedynie na wyraźnie określonym terenie, znajdującym się na obszarze właściwości miejscowej Wojewody. Zgodnie z ustaleniami organów i Sądu, w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki, określając miejsce magazynowania odpadów, wskazał natomiast teren położony w C. Mazowieckim.

W świetle powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że nieruchomość w Rejowcu Fabrycznym nie stanowiła miejsca przeznaczonego ani do składowania ani do magazynowania odpadów o kodzie 19 08 13*. W sprawie nie jest bowiem kwestionowane, że miejsce to nie jest składowiskiem odpadów, a skarżąca nie przedstawiła również żadnej decyzji, o jakiej stanowi art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach, w oparciu o którą miejsce to można byłoby uznać za przeznaczone do magazynowania. Podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia prawa materialnego uznać należy tym samym za nieuzasadnioną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy, z przyczyn wskazanych wyżej kwestia, czy skarżąca posiadała zezwolenie na transport odpadów o kodzie 19 08 13*, na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], nie ma w istocie znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Zezwolenie na transport odpadów nie jest bowiem równoznaczne z zezwoleniem na ich zbieranie, czy też magazynowanie, w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego, wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie wymagało również przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W sprawie przeprowadzone zostały bowiem oględziny nieruchomości w Rejowcu Fabrycznym, w trakcie których stwierdzono fakt składowania lub magazynowania przez skarżącą odpadów o kodzie 19 08 13*. W sprawie nie ma natomiast istotnego znaczenia, czy skarżąca odpady te przetrzymywała lub gromadziła przed dalszym transportem, czy też przed odzyskiem lub unieszkodliwieniem, skoro nie legitymowała się stosownym dokumentem, określającym tą nieruchomość jako miejsce magazynowania odpadów. W konsekwencji za nieuzasadnioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Przy czym wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem na dzień jej wydania.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.