Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 21/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2015 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 10 października 2014 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na nawiezieniu materiału stabilizującego tj. piasku z cementem oraz na ułożeniu kostki betonowej na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...] położonej przy ul. N. w G. Podczas przeprowadzonej w dniu 16 września 2014 r. kontroli na terenie działki nr [...] przedstawiciel Zarządu Dróg i Zieleni oświadczył, że zagospodarowanie w pasie drogowym ul. N. przy działce nr [...] nie zostało zmienione ani naruszone. Z kolei, T. C. - właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że poprzednio droga na działce nr [...] była drogą gruntową, utwardzoną żwirem i kamieniami. Droga ta była używana przez właścicieli posesji ul. N. [...], [...] i ul. S. w G. W jej ocenie, działka drogowa nr [...] została podniesiona miejscowo o około 20 – 30 cm poprzez nawiezienie materiału stabilizującego tj. piasku z cementem a na części działki został wylany beton. Całość drogi została wyłożona kostką betonową i ogrodzona płotem od strony działek nr [...] i [..]. Od strony ul. N. została zamontowana brama wjazdowa. Uczestniczka postępowania stwierdziła, że wykonanie płotu oraz bramy wjazdowej uniemożliwia obecnie wjazd na teren posesji położonych przy ul. N. [...] [...] i [...] w G. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że powierzchnia ułożonej kostki betonowej jest regularna, bez widocznych zagłębień i spadków. Kostka ułożona jest równo bez widocznych tendencji do przemieszczania (zastosowano krawężniki). W piśmie z dnia 13 września 2014 r. B. P. i J. P. – właściciele działki nr [...] wyjaśnili, że wyremontowali starą, zniszczoną nawierzchnię drogi, układając kostkę betonową, oraz wykonali płot między działką drogową nr [...] a działkami zlokalizowanymi przy ul. N. [...] i [...] w celu wygrodzenia ich własności. Przy piśmie z dnia 20 października 2014 r. przedłożyli oni dodatkowo "Opinię techniczną dotyczącą oceny poprawności technicznej robót budowlanych wykonanych w ramach remontu nawierzchni na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...] położonej przy ul. N. w G.", która została sporządzona przez dr inż. M. B., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej.

W rezultacie poczynionych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 7 listopada 2014 r., orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych polegających na nawiezieniu materiału stabilizującego tj. piasku z cementem oraz ułożeniu kostki betonowej na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...] położonej przy ul. N. w G. Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2014 r., w której stwierdzono, że wykonane na działce nr [...] roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego i stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i dlatego też organ nadzoru budowlanego I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, skierowanym do B. P. i J. P.: wstrzymał samowolnie przeprowadzone roboty budowlane polegające na nawiezieniu materiału stabilizującego tj. piasku z cementem oraz ułożeniu kostki betonowej na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. N. w G.; ustalił wymóg wykonania odpowiednich zabezpieczeń tj. odpowiedniego wygrodzenia terenu działki nr [...] celem uniemożliwienia wstępu na ten teren osobom postronnym oraz nałożył na B. i J. P. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 20 lipca 2015 r.: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i obejmującego oceną techniczną poświadczającą, że przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożlwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem a w szczególności, że zlokalizowany i wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze sztuką budowlaną; inwentaryzacji przedmiotowego obiektu wykonanej przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, decyzją z dnia 2 października 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. P. rozbiórkę nowej nawierzchni drogi wykonanej poprzez nawiezienie materiału stabilizującego tj. piasku z cementem, wykonanie na części działki płyty betonowej oraz ułożenie kostki betonowej zakończonej krawężnikami betonowymi, na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...] położonej przy ul. N. w G. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że B. P. i J. P. nie wykonali wezwania nałożonego na nich postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. a pismem z dnia 20 lipca 2015 r. wystąpili o ponowne rozważenie zasadności prowadzenia postępowania w sprawie i o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r., organ wezwał pełnomocnika inwestorów do doprecyzowania tego wniosku poprzez podanie, jakie niezależne od wnioskodawców przyczyny spowodowały, że wyznaczony termin okazał się niewystarczający do dostarczenia wymaganych dokumentów. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r., inwestorzy przedłożyli akt notarialny, z którego wynika, że od dnia 24 lipca 2015 r. jedyną właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę drogową nr [...] jest K. P.

Od powyższej decyzji tej odwołanie wniosła K. P., która zarzuciła, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nawierzchni drogi jako wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonane prace należało zakwalifikować jako roboty remontowe nie wymagające pozwolenia na budowę; art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 11 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez uznanie, że prace wykonane przez poprzednich właścicieli nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły one remont istniejącej drogi, względnie przebudowę obiektu nie wymagającą pozwolenia na budowę; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 kpa – poprzez niezapewnienie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwieniu jej wywiązania się z obowiązku opracowania wymaganej dokumentacji a nałożonego jedynie na poprzednich właścicieli nieruchomości a także poprzez nie wyznaczenie jej, pomimo stosownego wniosku, odpowiedniego terminu w tym celu oraz poprzez brak odpowiedzi na pisemne wnioski kierowane przez B. i J. P. w toku postępowania, w tym wniosku o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej dokumentacji i wyjaśnianie podstaw prawnych prowadzonego postępowania; art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa - poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sposób przekraczający dozwolone granice takiej oceny i prowadzący do błędnych ustaleń i wniosków. Skarżąca podkreśliła, że roboty na terenie należącej do niej działki zostały wykonane fachowo, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i z udziałem geodety. Zaznaczyła, że zamierzeniem inwestorów była jedynie naprawa nawierzchni jezdnej drogi w celu polepszenia korzystania z niej i przywrócenia funkcji zgodnie z jej przeznaczeniem. Parametry drogi nie zostały zmienione a wymianie podlegał jedynie materiał warstwy ścieralnej poprzez zastosowanie powszechnie używanej kostki brukowej w miejsce niszczejącego na skutek wieloletniej eksploatacji brukowca. Jednocześnie podkreśliła, że organ, pomimo tego, iż został zawiadomiony o przejęciu przez nią własności przedmiotowej działki, nie nałożył na nią obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. i nie wyznaczył jej realnego terminu na ich przedłożenie. Do odwołania załączono "Opinię techniczną dotyczącą kwalifikacji obiektu budowlanego znajdującego się na działce [...], obręb [...] w G.", wykonaną przez mgr inż. Z. G., posiadającego uprawnienia specjalności drogowej do projektowania bez ograniczeń.

Zaskarżoną w sprawie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2015 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał na wstępie, że brak pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu obligował do zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, w tym przypadku ułożenie warstwy mieszanki żwirowo – cementowej, wykonanie nawierzchni z kostki betonowej zakończonej krawężnikami betonowymi, należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Ponieważ zaś, wystosowane do inwestorów postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zostało wykonane w wyznaczonym terminie, organ zmuszony był do podjęcia decyzji na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że podnoszone przez inwestorów w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. i z dnia 28 sierpnia 2015 r. okoliczności nie dawały podstaw do zmiany terminu dostarczenia żądanych postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. dokumentów, tym bardziej, że przedmiotową nieruchomość zbyli już 4 dni po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu do dostarczenia dokumentów a ponadto posiadali w sprawie pełnomocnika. Organ zauważył ponadto, że z akt sprawy nie wynika aby zobowiązani podjęli jakiekolwiek czynności w celu wykonania obowiązku nałożonego na nich postanowieniem. Organ odwoławczy wskazał także, że nabycie przez K. P., w drodze darowizny działki nr [...], w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, musiało spowodować nałożenie właśnie na nią obowiązku rozbiórki, na co wskazuje treść art. 52 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta i zawiadomienie nowej właścicielki o toczącym się postępowaniu w sprawie wykonanej drogi nie powodowało jednak przejęcia przez nią obowiązku nałożonego na B. i J. P. postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r., bowiem termin do dostarczenia dokumentów upłynął już przed nabyciem przez nią tej nieruchomości. Skoro K. P. stała się właścicielką nieruchomości po upływie terminu do dostarczania dokumentów określonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót, nie mogła zatem tego obowiązku wykonać. W związku z tym dalsze przewidziane w procedurze legalizacyjnej rozstrzygnięcia podejmowane są w stosunku do nowego właściciela działki. Dodatkowo organ wskazał, że legalizacja jest uprawnieniem inwestora.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, powołując się przy tym na zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. Podkreśliła dodatkowo, że zaskarżona decyzja oparta jest na błędnych ustaleniach faktycznych, poczynionych w oparciu o fałszywe oświadczenia sąsiadki, które pozostają w oderwaniu od rzeczywistego stanu rzeczy. Zakwestionowała twierdzenie o rzekomym obniżeniu poziomu drogi, wskazując, że przed rozpoczęciem robót przedmiotowa działka służyła jako droga i była drogą utwardzoną, zbudowaną z brukowca (kamienia). Przed wykonaniem prac modernizacyjnych rozebrano brukowiec, wybrano ziemię i gruz, co spowodowało obniżenie poziomu gruntu o ok. 20 – 30 cm a następnie nawieziono nową nawierzchnię, która spowodowała podwyższenie poziomu gruntu do pierwotnego. Żadna płyta betonowa nie została wykonana a do modernizacji drogi nie użyto wyrobów budowlanych o większej twardości niż poprzednio. Co więcej, droga było uprzednio ograniczona krawężnikami i do jej modernizacji użyto również krawężników, nie zmieniając jednocześnie ich położenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 7 marca 2016 r. T. C. złożył w Sądzie pismo procesowe, w którym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W szczególności zaś wskazała, że skarżąca, aktem notarialnym z dnia 5 listopada 2015 r., zbyła nieruchomość drogową nr [...] do majątku osobistego B. P., a działanie takie, w jej ocenie, ma na celu świadome paraliżowanie pracy sądów i urzędów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2015 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Decyzje wydane zostały na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w konsekwencji niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 19 marca 2015 r., które umożliwiały legalizację wykonanych robót budowlanych.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące kwalifikacji wykonanych przez inwestorów – B. P. i J. P. – robót budowlanych oraz przyjętego przez organy trybu postępowania. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, a także inwestorów, zakres wykonanych robót budowlanych nie może być uznany za remont drogi. Prawidłowo stwierdził bowiem organ odwoławczy, że wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, w tym przypadku ułożenie warstwy mieszanki żwirowo – cementowej, wykonanie nawierzchni z kostki betonowej zakończonej krawężnikami betonowymi, należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę. Utwardzenie drogi gruntowej, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu budowlanego, spełniającego funkcje drogi, a budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnić przy tym należy, że uzyskania pozwolenia na budowę wymaga również przebudowa drogi. Istotnie remont zwolniony jest z tego obowiązku jednakże może on dotyczyć jedynie istniejącego obiektu budowlanego. Tym samym, wobec stwierdzonego stanu faktycznego, prawidłowe było zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w stosunku do inwestorów B. P. i J. P., do których to skierował postanowienie z dnia 19 marca 2015 r. Nakaz rozbiórki został skierowany natomiast do K. P., jako właścicielki nieruchomości. Bezsporne jest natomiast, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona już właścicielką nieruchomości. Już tylko ta okoliczność powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Z art. 52 ustawy – Prawo budowlane wynika zaś, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie w art. 52 trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest jednak przypadkowa.

W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 200 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl.). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, LEX nr 755572). Inwestor w procesie inwestycyjno – budowlanym zajmuje kluczową bowiem pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. To inwestor jest sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52. Inwestor jest też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Wskazane zaś w art. 52 przepisy jednoznacznie świadczą o tym, że wydawane na ich podstawie decyzje, nakładające obowiązki wykonania określonych czynności, dotyczą etapu budowy przed jej zakończeniem, stąd ich adresatem w pierwszej kolejności powinien być inwestor. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2014 r., str. 694 – 697).

Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany ale skonstruowanie art. 52 na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842 oraz z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny w zakresie własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej przed konsekwencjami administracyjnymi. Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 578). Na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopiero zatem w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe oraz gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zaś, gdy nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, uznać należało, że orzekające w sprawie organy, nakładając nakaz rozbiórki na K. P., naruszyły przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki powinien zostać bowiem orzeczony na inwestorów B. P. i J. P., którzy brali czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Niesporne w sprawie bowiem jest, że to właśnie B. P. i J. P. byli inwestorami robót budowlanych wykonanych na terenie działki nr [...] przy ul. N. w G. Ponadto, w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, byli oni również właścicielami działki nr [...]. W stosunku do nich wystosowane zostało przez organ I instancji postanowienie z dnia 19 marca 2015 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakładające obowiązku w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. W toku toczącego się postępowania administracyjnego, w dniu 24 lipca 2015 r., a więc po upływie terminu wynikającego z postanowienia z dnia 19 marca 2015 r, B. P. i J. P. przekazali w akcie darowizny działkę nr [...] na rzecz swojej córki K. P., która została adresatką decyzji rozbiórkowej organu I instancji z dnia 2 października 2015 r. Jednakże już w dniu 5 listopada 2015 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, K. P. przekazała tę działkę, również w akcie darowizny, do majątku osobistego swojej matki B. P., o czym jednakże organ odwoławczy nie został powiadomiony. Co więcej, okoliczność ta została pominięta również we wniesionej do Sądu skardze.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że częste zmiany w toku prowadzonego postępowania rozbiórkowego właściciela nieruchomości, uniemożliwiają organom ustalenie w sposób pewny właściciela działki, na której wykonane zostały roboty budowlane. Przenoszenie prawa własności działki pomiędzy inwestorami a ich córką uprawnia z kolei do stwierdzenia, że inwestorzy będą mogli wykonać nałożone na nich decyzją rozbiórkową obowiązki. Co więcej, wszczęcie postępowania i wystosowanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do inwestora robót budowlanych nakazuje zakończenie postępowania legalizacyjnego również w stosunku do tego inwestora. W niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie z dnia 19 marca 2015 r. określające obowiązki niezbędne do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Wyjaśnić w tym miejscu jedynie należy, że możliwe jest wykonanie obowiązków nawet po upływie określonego w takim postanowieniu terminu, który ma charakter wyłącznie instrukcyjny.

Brak prawidłowego wskazania adresata decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 52 ustawy - Prawo budowlane w stopniu, który przełożył się w sposób oczywisty na wynik sprawy, a ponadto stanowi również o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.