Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 273/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 52 ust. 2,
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 16 ust. 2, art. 163, art. 87 ust. 2, art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 49 ust. 2, art. 91 lit. d pkt 1
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 61 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie sposobu podziału środków oraz kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – zwaną dalej u.s.g., Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie sposobu podziału środków oraz kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze - w części określonej w § 4 ust. 5 oraz w rozdziale IV ust. 2

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż stosownie do § 4 ust. 5 przedmiotowej uchwały wnioski o przyznanie nauczycielowi nagrody Burmistrza składane przez dyrektora szkoły wymagają wcześniejszego ich zaopiniowania przez radę pedagogiczną. Tym samym regulacja ta stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowych, zawartych w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Ponadto w rozdziale IV ust. 2 regulaminu zawarty został wymóg uzyskania przez dyrektora szkoły uprzedniej opinii rady pedagogicznej i zakładowych organizacji związkowych dotyczącej przyznania nauczycielowi nagrody. Obowiązek ten, zdaniem organu nadzoru, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Stosownie bowiem do art. 3 w związku z art. 31 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie może budzić wątpliwości, iż wszystkich czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje jej dyrektor. Jednocześnie ustawa nie przewiduje jego współdziałania w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagradzania i ich wysokości. Brak jest także podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), jedynie w przypadku nagrody wójta występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły (pkt 3). Ze względu na powyższe Wojewoda uznał, iż wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego i rady pedagogicznej przy przyznawaniu nagrody dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji dyrektora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina, domagając się jego uchylenia.

Skarżąca Gmina zarzuciła Wojewodzie naruszenie prawa proceduralnego i materialnego, to jest:

1. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), polegające na zaniechaniu zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego,

2. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), polegające na pozbawieniu Gminy prawa do czynnego udziału w postępowaniu,

3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), polegające na zaniechaniu działania, które pogłębiałoby zaufanie do organów Państwa,

4. art. 79 k.p.a. i art. 95 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), polegające na pozbawieniu Gminy prawa do złożenia w niniejszej sprawie wyjaśnień,

5. art. 11 k.p.a. i art. 91 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu przez Wojewodę, na czym polega odstępstwo przepisów uchwały od normatywnego wzorca i braku sprecyzowania jego skali (sprawdzenia czy naruszenie prawa miało charakter kwalifikowany),

6. art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu - niezastosowanie go w powiązaniu z art. 52 ust. 2 tej ustawy,

7. art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), polegające na pozbawieniu Gminy prawnie chronionej samodzielności w realizowaniu ustawowo nałożonych zadań,

8. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), polegające na zastosowaniu tego przepisu w stosunku do § 4 ust. 5 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Gmina podkreśliła, że niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawiło ją możliwości ochrony jej interesu jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia i niewątpliwie fakt ten ma wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania spowodowałoby udzielnie organowi nadzoru wyjaśnień, które pozwoliłyby uniknąć ustalenia przez niego błędnego stanu faktycznego i prawnego. Ponadto w skardze powołano się na uchwałę z dnia 21 października 2002 r. (OSWA 2003/2/43, OPS 9/02), w której Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Gmina uważa, że przy unormowaniu § 4 ust. 5 uchwały nie wkroczyła w materię ustawową, nie zmieniła, ani nie zmodyfikowała art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda nie wziął pod uwagę, że przepis ten należy powiązać z treścią art. 52 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W szkołach prowadzonych przez Gminę nie ma utworzonych rad szkół, zadania te wykonuje rada pedagogiczna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej Gminy organ nadzoru podniósł ponadto, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie było ustalanie stanu faktycznego, a jedynie ocena zgodności z prawem w/w uchwały. Natomiast czynny udział stron w postępowaniu administracyjnym ma służyć głównie wyjaśnieniu faktów, nie zaś wątpliwości dotyczących określonego stanu prawnego. Z tego też względu udział skarżącej był całkowicie zbędny dla osiągnięcia celu niniejszego postępowania. Z kolei przepis art. 52 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż kompetencje rady gminy w przedmiocie opiniowania w/w wniosków wynikają wprost z literalnego brzmienia art. 39 ust. 3 pkt 3 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego skutkującego koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w pkt 1 – 4 skargi, dotyczących głównie braku zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazać należy na uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 21 października 2002r., OPS 9/02 – ONSA 2003/2/43. Zgodnie z poglądem, wyrażonym w tym rozstrzygnięciu, który Sąd orzekający w sprawie w całości podziela, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru powinien zawiadomić organ gminy. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz podzielane przez większość przedstawicieli doktryny (por. także wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007r., II OSK 466/07, Lex nr 341371, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005r., II SA/Wr 145/05, NZS 2006/1/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005r., II SA/Wa 1707/04, Lex nr 179134).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g.. Strony zgodnie bowiem przyznają, iż skarżąca Gmina nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W tym miejscu jednak należy dokonać oceny tego, czy przedmiotowe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Jedynie bowiem przyjęcie takiego stanowiska uzasadniałoby – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać trzeba, iż w treści skargi podniesiono, że "prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania spowodowałoby udzielenie organowi nadzoru wyjaśnień, które nie doprowadziłyby do (...) ustalenia błędnego stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie przez Wojewodę". Wynika z tego, iż w przedmiotowych wyjaśnieniach (dotyczących oceny zakwestionowanej uchwały) skarżąca zaprezentowałaby pogląd prawny odmienny od przedstawionego przez organ. Brak jednakże podstaw do przyjęcia, iż złożenie powyższych "wyjaśnień" miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że rozstrzygnięcie nadzorcze sprowadza się do skontrolowania danego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Przemawia za tym także okoliczność, iż pomimo zapoznania się z dotyczącymi ich argumentami – przedstawionymi w skardze – Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Odnosząc się z kolei do zarzutu ustalenia błędnego stanu faktycznego poprzez brak możliwości złożenia "wyjaśnień" ocenić należy go jako niezasadny. W skardze nie zakwestionowano bowiem żadnego elementu stanu faktycznego, odnosząc się jedynie do zagadnień prawnych. Podkreślenia wymaga, iż te ostatnie zostały przedstawione w sposób należyty w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, którego istotą jest kontrola danego aktu pod względem jego legalności. Tym samym, za nieuzasadnione należy uznać zarzuty o naruszeniu art. 91 ust. 3 u.s.g.

Z kolei naruszenie prawa przez uchwałę organu gminy nie musi być rażące, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności tego aktu prawa miejscowego. Wojewoda, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, nie miał zatem obowiązku sprawdzenia, czy sprzeczność z prawem zakwestionowanej uchwały ma charakter kwalifikowany. Jednocześnie z przytoczonych poniżej powodów nie może budzić wątpliwości, iż naruszenie prawa przedmiotową uchwałą nie miało charakteru "nieistotnego" (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Przechodząc do kwestii oceny legalności § 4 ust. 5 oraz rozdziału IV ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] wskazać należy na treść art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., zgodnie z którym dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor samodzielnie decyduje w sprawach przyznawania nagród dyrektora (pkt 2), natomiast co do nagród burmistrza występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki (pkt 3).

Tymczasem Rada Miejska w § 4 ust. 5 uchwały postanowiła, że wnioski o przyznanie nauczycielowi nagrody Burmistrza składane przez dyrektora szkoły wymagają wcześniejszego ich zaopiniowania przez radę pedagogiczną. Natomiast w rozdziale IV ust. 2 tej uchwały zawarto zapis, że przyznanie nagrody dyrektora wymaga uprzedniego zaopiniowania przez radę pedagogiczną i zakładowe organizacje nauczycieli.

Porównując treść cyt. powyżej art. 39 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.o. z postanowieniami § 4 ust. 5 oraz rozdziału IV ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stwierdzić należy, iż zapisy uchwały są sprzeczne z regulacją ustawową. Odnośnie bowiem wniosku o przyznanie nauczycielowi nagrody Burmistrza wprowadzono uchwałą wymóg uzyskania jedynie opinii rady pedagogicznej (przy całkowitym pominięciu rady szkoły lub placówki), zaś przy przyznawaniu nagrody dyrektora wprowadzono wymóg uzyskania opinii rady pedagogicznej i zakładowych organizacji nauczycieli. Wprowadzenie wymogu uzyskania przez dyrektora szkoły opinii rady pedagogicznej i zakładowych organizacji nauczycieli nie znajduje uzasadnienia prawnego, jest ograniczeniem ustawowych kompetencji dyrektora szkoły. Ustawa z dnia 7 września 1991r. nie przewiduje współdziałania dyrektora w indywidualnych sprawach przyznawania wynagrodzeń, w tym nagród. Nie ma podstaw, jak to słusznie podniósł Wojewoda, aby takie współdziałania wprowadzać w drodze aktu prawa miejscowego. W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący niezastosowania art. 39 ust. 3 pkt 3 u.s.o. w powiązaniu z art. 52 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w szkołach lub placówkach, w których rada nie została powołana, zadania rady wykonuje rada pedagogiczna. Przepis art. 52 ust. 2 u.s.o. nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż kompetencje rady pedagogicznej do opiniowania wniosków o przyznawanie nagród dla nauczycieli, składanych przez dyrektora wynikają wprost z przepisu art. 39 ust. 3 pkt 3 u.s.o.

Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego stanowi źródło obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji) i powinna spełniać wymogi określone w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem organy jednostek samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy regulacją tą jest ustawa z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), która w art. 49 ust. 2 stanowi, iż organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Organem prowadzącym szkoły – w rozumieniu przepisów oświaty – jest jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca w art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela wskazał, który z organów jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje określone w tym przepisie. Organem tym jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Określenie przez radę gminy trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli następuje w uchwale, będącej jak wspomniano wykonawczym aktem prawa miejscowego.

Podkreślenia wymaga, iż ze zgodnych poglądów judykatury i doktryny wynika dyrektywa ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, w szczególności zakaz stosowania wykładni rozszerzającej oraz analogii. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest bowiem działać ściśle w ramach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 9 listopada 2006r., SA/Wr 560/06 oraz z dnia 29 listopada 2006r., IV SA/Wr 658/06). W przypadku powtórzenia przepisu w danej uchwale będzie on bowiem interpretowany w kontekście jej postanowień, co grozi całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Natomiast odstąpienie od powyższej zasady stanowi istotne naruszenie prawa i daje podstawę do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Taka właśnie sytuacja zachodzi na gruncie rozpoznawanej sprawy. Rada Miejska w § 4 ust. 5 oraz rozdziale IV ust. 2 uchwały nr [...] z dnia [...] uregulowała materię, która była kompleksowo unormowana w art. 39 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.o. Z tego też względu stwierdzić należy, iż organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność obu cyt. powyżej postanowień przedmiotowej uchwały.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy ocenić je jako nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej Gminy organ nadzoru naruszył przepisy art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607 ze sprostowaniem), art. 2 ust. 1 u.s.g., art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powyższego przytoczyć trzeba treść art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Stosownie natomiast do przepisu art. 2 ust. 1 u.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tym samym przywołane przepisy mają charakter norm o charakterze generalnym, których uszczegółowieniem, a zarazem ograniczeniem są postanowienia poszczególnych ustaw. Na gruncie niniejszej sprawy jest to ustawa o systemie oświaty, która poprzez kompleksowe uregulowanie w art. 39 ust. 3 pkt 2 i 3 kompetencji dyrektora szkoły w kwestii przyznawania nagród oraz wymogu opiniowania jego wniosków w tym przedmiocie ustanawia zarazem granice dla kompetencji prawodawczej zawartej w upoważnieniu ustawowym art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw do uznania, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Gminę pozbawiono prawnie chronionej samodzielności w realizowaniu ustawowo nałożonych zadań. Natomiast przyznanie w Konstytucji jednostkom samorządu terytorialnego powyższego przymiotu nie oznacza, że mogą one działać poza granicami prawa. Ponadto skarżąca Gmina nie wskazała, na czym miałoby polegać konkretne naruszenie przytoczonych powyżej norm generalnych. To samo należy odnieść do zarzutów odnośnie naruszenia art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji, które również są normami o charakterze generalnym, określającymi podstawowe zasady ustroju prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego i jego udziału w sprawowaniu władzy publicznej.

Z uwagi na przedstawione wyżej stanowisko dotyczące oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako zgodnego z prawem, zarzuty naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, art. 2 ust. 1 u.s.g., art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.