Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1988/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy: article: art. 161 § 1 pkt 3, art. 183 § 1, art. 189, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J., K. P., R. S., M. S. i E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/10 w sprawie ze skargi M. J., K. P., R. S., M. S. i E. T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. J., K. P., R. S., M. S. i E. T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] grudnia 2007r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Skargę na w/w uchwałę skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: M. J., K. P., R. S., M. S., E. T., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., wnosząc o jej unieważnienie. Ze względu na naruszenie interesu prawnego w związku z wejściem w życie przedmiotowej uchwały, skarżący zwrócili się pismem z dnia 27 lipca 2010r. do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszenia interesu pranego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący są współwłaścicielami następujących nieruchomości, objętych regulacjami zaskarżonej uchwały: M. J. – działka nr [...]4, K. P. – działka nr [...]6, R. S. – działki nr [...]9 oraz [...]5, M. S. – działki nr [...]9 oraz [...]2, E. T. – działka nr [...]1. Dalej podniesiono, że zgodnie z utrwalonym już poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie podziela jednego z poglądów prezentowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz poglądów stanowiących stały element odpowiedzi na skargi Rady Miasta Krakowa, jedynym wystarczającym z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu, uzasadnieniem dla legitymacji skarżących jest fakt, iż plan ich dotyczy. W ocenie skarżących, bez znaczenia z punktu widzenia legitymacji jest czy postanowienia planu ograniczają czy polepszają ich sytuację albowiem legitymacja jest kwalifikacją formalną a nie merytoryczną i wbrew w/w poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie ten ma legitymację, kogo interes prawny lub uprawnienie jest naruszone, a ten kto ma interes prawny w skarżeniu. Gdyby przyjąć pogląd przeciwny w istocie przesłanką legitymacji byłaby przesłanka wyrokowania - innymi słowy nie byłoby możliwe wydanie wyroku negatywnego w przypadku stwierdzenia istnienia legitymacji, a legitymacja automatycznie implikowałaby wyrok pozytywny. Wskazano, że interes prawny skarżących został naruszony przez nielegalne działanie Rady Miasta Krakowa, która bez jakichkolwiek podstaw prawnych ograniczyła możliwość korzystania z nieruchomości w granicach określonych przepisami art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej jako "u.p.z.p."), art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Naruszenie to jest tym bardziej oczywiste, iż w czasie trwania procedury planistycznej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego - budowy budynku wielorodzinnego. Zaskarżona uchwała uniemożliwiła przedmiotowe zagospodarowanie. Ponadto skarżący podali, iż zapisy przedmiotowej uchwały naruszają prawo materialne w postaci art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przedmiotowych nieruchomości, polegające na wykluczeniu możliwości zabudowy kubaturowej, mimo iż w trakcie trwania procedury planistycznej prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowych nieruchomości oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. albowiem przewidują zapisy, które są niezgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Jak wynika z karty K5 - Planowanie miejscowe i programy operacyjne, przedmiotowe nieruchomości znajdują się na obszarze określonym jako "tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania". Postanowienia zatem m.p.z.p., które kwalifikują przedmiotowe tereny jako Tereny Zieleni i Sportu z wykluczeniem zabudowy kubaturowej są sprzeczne z ustaleniami studium, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w przedmiotowym zakresie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu wskazano, iż wyrokiem z dnia 10 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1318/08) oddalił w całości skargę złożoną na Uchwałę z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W związku z tym, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA jak i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonego w wyroku z dnia 4 listopada 2003r. - sygn. 30/02), według organu planistycznego, ponowne badanie tej samej uchwały jest niedopuszczalne. W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., wskazano, że wbrew temu co twierdzą skarżący, kwestionowane przez nich ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z porządkiem prawnym. Organ podniósł też, iż nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia do zabudowy - jako immanentnego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi i władzy nad rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednakże, jak zaznaczono - w granicach określonych w art. 140 kodeksu cywilnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości, nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Zaznaczono przy tym, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. W ocenie organu skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. W przedmiocie naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności ze studium, wskazano, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", z ustaleniami studium została zapewniona przez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie studium. Organ planistyczny podniósł, że zapewnienie zgodności planu miejscowego ze studium na zasadzie mechanicznego przeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby absolutnie niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego oraz osiągania celów polityki przestrzennej i nadawałoby dokumentowi studium rangę, jakiej z mocy prawa nie posiada. Wskazano również, że zgodnie z ustaleniami studium działki należące do skarżących, znajdują się w terenie o przeważającej funkcji usług publicznych (UP), który w większości stanowi teren zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami w/w studium:

1) głównymi funkcjami jest: zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej.

2) głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego jest:

- kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury społecznej na poziomie przyjętych standardów,

- powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i miejskim: ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących i projektowanych przestrzeni publicznych,

- wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta.

Odnosząc się do powołanego w skardze zarzutu - niezgodności ze studium w zakresie obszaru określonego jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania organ planistyczny podkreślił, że podstawową planszą ustalającą kierunki zagospodarowania wyodrębnionych terenów jest plansza oznaczona symbolem K1 - "Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju", która jest wynikiem analizy uwarunkowań i wizji rozwoju przestrzennego miasta. Plansza K5 - wskazuje jedynie na programy operacyjne i w tym zakresie nie ma ona takiego znaczenia jak plansza K1. W ocenie organu, przeznaczenie przedmiotowych działek na tereny oznaczone symbolami ZS i U8 jest zgodne ze studium. Oczywiście za bezzasadne należało również uznać podnoszone argumenty dotyczące prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie tego postępowania nie ma wpływu na treść planu miejscowego, co wynika wyraźnie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile bowiem plan miejscowy ma być zgodny ze studium, o tyle wydana decyzja o warunkach zabudowy może całkowicie abstrahować od zapisów studium. W ocenie Rady Miasta Krakowa fakt jedynie prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 k.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości, wskazano, iż ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zwrócono również uwagę, że na gruncie przedmiotowej sprawy trudno mówić o ograniczeniu zakresu uprawnień przysługujących właścicielowi przez miejscowy plan. W ocenie organu planistycznego nie można bowiem twierdzić, że nieruchomości skarżących były nieruchomościami budowlanymi oraz że przysługiwało im prawo zabudowy. Zaznaczono, że prawo zabudowy nie jest immanentnie związane z prawem własności, a swobodne zagospodarowanie terenu, które jest ściśle związane - jak zaznaczają skarżący - z prawem własności nieruchomości nie może być utożsamiane z prawem do zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. oddalając skargę skarżących wskazał, że spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego skarżącym, jako właścicielom odpowiednio działek nr [...]4, [...]6, [...]9, [...]1, [...]5, [...]9 i [...]2 obr. [...] przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazali we wniesionej skardze. Sąd I instancji wskazał, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Otóż prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/08 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę uchwałę, a NSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 795/09 oddalił skargę kasacyjną. Sąd I instancji wskazał, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, iż w konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1318/08 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów uznał, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania planu i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Sąd podkreślił, że uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej ich interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowo-administracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że wniosek strony przeciwnej o odrzucenie skargi jest bezpodstawny, natomiast zarzuty skargi także nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że skarżący są właścicielami działek nr [...]4, [...]6, [...]9, [...]1, [...]5, [...]9 i [...]2 obr. [...]. Działki o nr [...]4, [...]6, [...]9, [...]1, [...]2, znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako ZS - teren zieleni i sportu. Zgodnie z § 48 przedmiotowej uchwały, teren ten został przeznaczony na zieleń urządzoną i terenowe obiekty i urządzenia sportowe. Wskazane w tym przepisie przeznaczenie obszaru oraz dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu (obiekty kubaturowe związane z obsługą użytkowników terenu, obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej itd.) uniemożliwia skarżącym odmienną zabudowę działek stanowiącej przedmiot ich własności. Natomiast działki nr [...]6, [...]9, [...]1, [...]5 i [...]9 znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako U8 - teren zabudowy usługowej. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 33 przedmiotowej uchwały, teren ten przeznaczony został na obiekty usług publicznych, usług komercyjnych, biurowych i administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji wskazane w tym przepisie przeznaczenie obszaru oraz dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu (obiekty małej architektury, ciągi piesze, obiekty i urządzenia techniczne itp.) uniemożliwia skarżącym odmienną zabudowę działek stanowiącej przedmiot ich własności. Nadto działki nr [...]6, [...]9, [...]1, [...]9 i [...]2 obr. [...] objęte są terenem oznaczonym w planie symbolem KD/D – teren komunikacji. Zgodnie z § 51 przedmiotowej uchwały, teren ten przeznaczony został na drogi publiczne. Sąd I instancji dodał, iż działki nr [...]4, [...]6, [...]9, [...]1, i [...]2 obr. [...] w części znajdującej się w obszarze ZS objęte są także Strefą Ochrony i Kształtowania Wartości Przyrodniczych i Krajobrazowych. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała z dnia [...] kwietnia 2003r., nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że przeznaczenie w planie przedmiotowych działek nr [...]4, [...]6, [...]9, [...]1, [...]5, [...]9 i [...]2 obr. [...] jest zgodne ze strukturą przestrzenną kierunkami i zasadami rozwoju (mapa K 1), gdzie oznaczone są jako tereny zieleni publicznej i tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, tereny o przeważającej funkcji usług publicznych (UP – działki [...]5, [...]9 częściowo działki [...]6, [...]9, [...]1); środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) leżą w obszarze zagrożenia wodą stuletnią Q1, oznaczone są jako zieleń urządzona (parkowa, ogrodowa, forteczna, skwery, zieleńce) oraz jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania (działki [...]5, [...]9 częściowo działki [...]6, [...]9, [...]1); a w powołanym w skardze planowaniu miejscowym i programach operacyjnych (mapa K 5) oznaczone są jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania oraz jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów a także objęte są granicami jurajskich parków krajobrazowych i obszarów w których przewiduje się realizacje celów publicznych. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w szczególności wg. map K1 i K2 a także K5). Sąd I instancji uznał za słuszne stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że podstawową planszą ustalającą kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów jest plansza K1 – struktura przestrzenne, kierunki i zasady rozwoju. Zgodnie z zapisami Studium (rozdz.4.2 pkt 1) "w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określający dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących parków i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" – co zostało właśnie doprecyzowane w zaskarżonym planie miejscowym. Sąd I instancji wskazał, że współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. W ocenie Sądu I instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Sąd I instancji wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Sąd I instancji wskazał, iż ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez M. J., K. P., R. S., M. S. i E. T. reprezentowanych przez radcę prawnego M. S. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że dokonane zaskarżoną uchwałą naruszenie interesu prawnego nie jest bezprawne,

- art. 101 ust 2 u.s.g. co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08, objął zakresem swojej prawomocności całość ustaleń zaskarżonej uchwały,

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ograniczenie zakresu rozpoznawanej sprawy na podstawie nieprawidłowo ustalonego zakresu zastosowania przepisu art. 101 ust 2 u.s.g. w niniejszej sprawie,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i z istotnym naruszeniem trybu uchwalenia m.p.z.p.

- art. 151 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, zasługującej na uwzględnienie,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż niezgodne z obiektywnym porządkiem prawnym ustalenia m.p.z.p. nie naruszają prawa własności skarżących,

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ustalenia planu niezgodne z treścią planszy K5 studium nie stanowią o niezgodności planu ze studium,

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały, przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ustalenia planu niezgodne z treścią planszy K5 studium nie stanowią o niezgodności planu ze studium;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ustalenia planu niezgodne z treścią planszy K5 studium nie stanowią o niezgodności planu ze studium,

- art. 28 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż powołane wyżej naruszenie art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonego m.p.z.p. nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie podzielają oceny Sądu I instancji co do zastosowania przepisu art. 101 ust 2 u.s.g. Z treści tego przepisu wynika, że niedopuszczalnym jest wniesienie kolejnej skargi na plan miejscowy, jeżeli wcześniej sąd administracyjny rozpoznawał skargę innego podmiotu na ten sam plan miejscowy i dokonał merytorycznej oceny tego planu w takim samym zakresie, w jakim domaga się oceny legalności planu skarżący w kolejnej wniesionej skardze na ten plan. Skarżący zwracają jednak uwagę Sądu, że jeżeli sąd oddalił skargę tylko z tego powodu tego, że podmiot wnoszący albo w ogóle nie mógł skutecznie wnieść skargi, albo też wprawdzie mógł wnieść skargę, ale zaskarżony plan miejscowy nie naruszył jego interesu prawnego (i tylko tego skarżącego) - to dopuszczalnym jest wniesienie skargi na ten sam plan miejscowy przez innego skarżącego, który powołuje się na własny interes prawny, o innej treści niż dotyczyło to wcześniejszego skarżącego. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką oto sytuacją, że oprócz wspomnianego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08, którym Sąd skargę oddalił, w przedmiocie niniejszego planu wypowiedział się ten sam Sąd rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego i wyrokiem z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 20/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, iż w tamtej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 101 ust 2 u.s.g., albowiem podstawą skargi Wojewody jako organu nadzoru nad samorządem gminnym jest przepis art. 93 u.s.g. Jednakże Sąd rozpoznając skargę organu nadzoru ustosunkowując się do stanowiska Rady Miasta Krakowa, poczynił obszerne wyjaśnienia w zakresie stosowania przepisu art. 101 ust 2 u.s.g. w odniesieniu do przedmiotu kontroli, jakim jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Podniesiono, że Sąd szczegółowo zanalizował wpływ orzeczenia podjętego przez WSA w Krakowie pod sygn. akt: II SA/Kr 1318/08, wskazując m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "tylko dlatego, że zaskarżony plan miejscowy - będący przedmiotem także tej skargi - nie naruszył interesu prawnego tego skarżącego. Tym samym zakres rozważań sądu w sprawie zakończonej ww. wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. dotyczył tylko oceny, czy zaskarżony plan miejscowy naruszył interes prawny skarżącego. Ponieważ w ocenie sądu interesu prawnego skarżącego plan miejscowy nie naruszył, tym samym sąd nie przeszedł do oceny merytorycznej legalności samego planu miejscowego. Podniesiono, że w uzasadnieniu do ww. wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. nie zostało zawarte ani jedno zdanie wskazujące na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego. Sąd, poza rozpoznawaniem istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego, jedynie ustosunkował się do dwóch dodatkowych zarzutów zawartych wprost w skardze: tj. zarzutu sporządzenia części graficznej planu miejscowego w niewłaściwej skali oraz zarzutu zastosowania zbyt grubych linii rozgraniczających poszczególne tereny zagospodarowania (przeznaczenia) w planie miejscowym. Co do obu tych zarzutów sąd ustalił, ze są one niezasadne i zasadniczo tylko tymi ustaleniami sąd - rozpoznając tą sprawę - jest związany". Podniesiono, że z powyższą oceną sprawy zgadzają się skarżący przeciwstawiając tak ustalony stan rzeczy tezom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle, którego całość ustaleń kwestionowanej uchwały miałby być objęta walorem prawomocności. Zdaniem skarżących niezrozumiałym jest teza wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby plansza ustalająca kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów, którą jest plansza K1 studium, była wyłączną podstawą badania zgodności planu miejscowego ze studium. Zdaniem skarżących Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do funkcji, jaka jego zdaniem miałaby pełnić plansza K5. Tymczasem zgodnie z treścią tej ostatniej planszy tereny wskazane przez skarżących posiadają przeznaczenie m.in. do zabudowy i zainwestowania. W opinii skarżących, właściwy sens rysunkowi studium nadaje jego część tekstowa, należy zauważyć, że na str. 134 części tekstowej Studium przedmiotowy obszar jest kwalifikowany jako należący do: "kluczowych obszarów rozwoju naukowo - technologicznego. Obszary te jako znaczące koncentracie funkcji związanych z nauką, techniką i przemysłem determinować mają zagospodarowanie nie tylko w najbliższym sąsiedztwie, ale również w skali całego miasta. Zagospodarowanie tego obszaru ukierunkowane ma być na kształtowanie reprezentacyjnej przestrzeni o najwyższym standardzie funkcjonalnym oraz urbanistyczno - architektonicznym". Należy również wskazać, iż zgodnie z tytułem planszy K5 - planowanie miejscowe i programy operacyjne, treść jej ustaleń powinna podlegać uwzględnieniu w podstawowym akcie planowania miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że nawet gdyby przyjąć tezę o zasadniczym charakterze treści planszy K1, to w niniejszej sprawie znalazłaby zastosowanie reguła interpretacyjna, zgodnie, z którą w przypadku kolizji norm, norma szczegółowa ma pierwszeństwo przed normą ogólną, co również prowadzi do wniosku, iż to właśnie plansza K5 określa zakres zgodności planu ze studium, będąc planszą szczegółową, odnoszącą się wyłącznie do zagadnień planowania miejscowego. Zgodnie z nazwą planszy K5 "planowanie miejscowe i programy operacyjne", nie sposób przedmiotowej planszy interpretować inaczej, jak ustaleń dotyczących kierunków zmian w przeznaczeniu terenów i wytycznych ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 9 ust 4, art. 17 pkt

4 i art. 20 ust 1 u.p.z.p. Skarżący podnieśli także w ślad za treścią uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 20/11, że w zakresie nierozpoznanym przez Sąd I instancji, który w niniejszej sprawie naruszył przepis art. 134 p.p.s.a., zaskarżona uchwała w znacząco przeważającej części narusza w sposób istotny przepisy prawa stosownie do art. 28 u.p.z.p. Jak wskazuje bowiem Sąd w cytowanym wyroku: "Rada Miasta Krakowa podjęła bowiem tę uchwałę z tak z istotnym naruszeniem trybu (procedury) jego sporządzania, przejawiającej się przede wszystkim w dokonanych zmianach w jego treści bez ponowienia w odpowiednim zakresie procedowania nad projektem planu miejscowego oraz zasad jego sporządzania polegających na braku zgodności planu miejscowego ze Studium w znacznym zakresie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez radcę prawnego A. N.-D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z powodu jej bezzasadności, oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że w ocenie organu nie doszło do powołanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów. Wskazano, że wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom dotyczącym naruszenia normy art. 101 ust. 2 u.s.g., Sąd I instancji merytorycznie zbadał podniesione przez skarżących w skardze zarzuty i wobec stwierdzenia ich bezzasadności skargę oddalił. Nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia okoliczność, że w innej sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego (sygn. akt WSA: II SA/Kr 20/11), Sąd ten stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości, a w jeszcze innej oddalił skargę w całości (sygn. akt WSA: II SA/Kr 1318/10). Podkreślono, że oddalenie skargi nastąpiło nie dlatego, że wcześniej Sąd ten oddalił już inną skargę wniesioną na plan miejscowy dla obszaru "[...]", ale dlatego, że podniesione zarzuty w skardze okazały się bezzasadne. Tym samym zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 u.s.g. w ocenie organu jest bezpodstawny. W ocenie organu zarzut dotyczący niezgodności ustaleń planu z treścią planszy K5 studium jest nietrafny, gdyż próbuje on wbrew pozostałym zapisom studium i w oparciu jedynie o treść jednej planszy K5, która dotyczy wyłącznie programów operacyjnych, wykazać niezgodność między studium a planem miejscowym. Podniesiono, że dla oceny z punktu widzenia studium ustalania przeznaczenia terenów w miejscowym planie, oprócz oczywiście tekstu studium zasadnicze znaczenie ma nie plansza K5, lecz plansza K1, dotycząca "struktury przestrzennej, kierunków i zasad rozwoju". Zdaniem organu między obiema planszami nie zachodzi przy tym - jak wskazano w skardze kasacyjnej - taki związek jak między normą ogólną i normą szczególną, albowiem plansze te dotyczą odrębnych zagadnień, wobec czego nie ma między nimi punktów wspólnych. Kwestia zgodności ze studium, jak i relacji między obiema planszami została ponadto już szczegółowo wyjaśniona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, i stosowne uwagi poczynione zostały również w odpowiedzi organu na skargę.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2025/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa od wymienionego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 20/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Z powyższego przepisu wynika, że regułą w sądowoadministracyjnym postępowaniu odwoławczym jest zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, przed przejściem do merytorycznej analizy zarzutów skargi kasacyjnej, NSA ma w każdym przypadku obowiązek zbadania, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 189 p.p.s.a. lub art. 161 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2025/11, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 20/11. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", która to uchwała jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. w/w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocny a więc mając na uwadze treść art. 94 ust. 2 u.s.g. uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. utraciła moc obowiązującą. Nie ma wiec podstaw do rozstrzygania zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się wprawdzie do wyroku Sądu I instancji, ale w sposób pośredni do w/w uchwały, który to akt był przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w I instancji pod kątem badania jego legalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim przypadku zachodzi okoliczność o której mowa w przepisie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a mianowicie postępowanie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym stało się bezprzedmiotowe wobec wyeliminowania z obiegu prawnego aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Faktycznie Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyroki sądu I instancji pod kątem ich zgodności z prawem w momencie wydawania tych orzeczeń, jednakże nie można oceniać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, kiedy w momencie orzekania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zaistniała sytuacja, iż nie ma w obiegu prawnym aktu administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W sytuacji bowiem, kiedy w wyniku merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, zaistniała by podstawa do uchylenia wyroku Sądu I instancji, jakiej treści miałoby być uzasadnienie co do dalszego postępowania, kiedy w obiegu prawnym nie ma aktu administracyjnego. Dlatego też najbardziej adekwatnym do takiej sytuacji rozstrzygnięciem jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. odnoszące się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W takiej sytuacji brak jest natomiast podstaw do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 189 p.p.s.a., gdyż przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego zaistniała dopiero przed Naczelnym Sadem Administracyjnym a nie istniała w momencie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, gdyż wyrok w sprawie II SA/Kr 20/11 został wydany po wyroku Sądu I instancji w niniejszej sprawie a uprawomocnił się dopiero po wydaniu orzeczenia z dnia 14 grudnia 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 102/10, iż nie ma znaczenia moment zaistnienia przyczyny umorzenia postępowania i może ona zaistnieć po wydaniu orzeczenia sądu I instancji i wtedy również istnieją przesłanki do zastosowania przepisu art. 189 p.p.s.a. z uwagi na względy racjonalności i ekonomii procesowej. Można by zaakceptować końcową argumentację przedstawioną w w/w wyroku NSA ale, powołany przepis wyraźnie określa sytuacje w których może być stosowany i nie można go interpretować rozszerzająco, gdyż byłoby to wbrew jednoznacznej treści powołanego przepisu. Właśnie dla sytuacji, kiedy przyczyna umorzenia postępowania powstanie po wyroku Sądu I instancji właściwym orzeczeniem ze względów racjonalności i ekonomii procesowej będzie orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w odniesieniu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe wobec braku aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli postępowania sądowego. Kontrola merytoryczna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Sądu I instancji byłaby bowiem zbędna z uwagi, iż wyrok odnoszący się do nieistniejącego aktu nie wywiera żadnych skutków prawnych i byłoby to orzekanie praktycznie pozbawione racjonalności, trudno bowiem wyobrazić sobie kontynuowanie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji byłby także zobowiązany do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 287/07 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.