Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1256/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 994/08 w sprawie ze skarg A. Sp. z o.o. w P. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr XX/225/08 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasta Stargard Szczeciński oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 994/09) wydanym w sprawie ze skarg Firmy A. Spółki z o.o. w P. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 29 kwietnia 2008 r. Nr XX/225/08 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasta Stargard Szczeciński, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/, pkt 2, pkt 3, pkt 4, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 8 w zakresie objętym wyrażeniem: "utrzymywać w czystości i porządku dojścia i dojazdy do garaży oraz tereny przyległe", § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 lit. c/, pkt 2, ust. 3, § 5 pkt 1, § 6 ust. 2, ust. 3, § 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrażenia: "rzeczywistej ilości", pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze, tiret trzecie, tiret czwarte, pkt 2 w zakresie wyrażenia "rzeczywistej ilości", pkt 4, pkt 8, pkt 9, ust. 3, § 8 ust. 1 w zakresie wyrażenia: "we wszystkie dni tygodnia (w tym także w soboty, niedziele i święta)", ust. 2, ust. 3, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, ust. 12 ust. 13, § 9 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, § 10 ust. 3, ust. 7, ust. 8, ust. 9, § 11 zdanie ostatnie o treści: "Obowiązek ten zrealizują odbiorcy odpadów, którzy uzyskają zezwolenie na odbiór odpadów od mieszkańców nieruchomości.", § 12 pkt 1, pkt 2 lit. a/ w zakresie wyrażenia: "osób dorosłych", pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, § 13, § 14 ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 12 pkt 1, pkt 2, ust. 13, § 15 ust. 1 w zakresie wyrażenia: "co najmniej dwa razy do roku", ust. 2 ust. 4, § 16.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:

Przedmiotowy akt zawiera się w osiemnastu paragrafach usystematyzowanych w trzynaście rozdziałów regulujących opisane tam zagadnienia. Uchwała ta była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 maja 2008 r., w którym organ nadzoru stwierdził nieważność jej § 7 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz § 12 pkt 12 w zakresie wyrazów: "oraz do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przez psa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli organu nadzoru, jakim jest wojewoda, nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził nieważności. Dlatego chybiona jest argumentacja Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim odwołująca się do faktu badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 maja 2008 r. stwierdził nieważność § 7 ust.1 pkt 5 i 6 oraz § 12 pkt 12. Okoliczność ta nie pozbawia podmiotów, których interes prawny został naruszony przepisami takiej uchwały, prawa skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zakresie nie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie.

Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w licznych przepisach badanej uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć. Skoro postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, to muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

Analizując zaskarżoną uchwałę pod powyższym względem, Sąd I instancji stwierdził, że uregulowania zawarte w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, zawierają bądź to definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do których sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych (co w oderwaniu od aktu pierwotnego powoduje m.in. zmianę znaczeniowo-prawną). W § 3 uchwały Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim ustaliła zasady i standardy utrzymania czystości i porządku na terenach nieruchomości. Ustalone tym przepisem standardy nie mogą jednak wykraczać poza delegację ustawową, a nadto zwiększać ponad wymogi określone w art. 4 ustawy obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości. Rację ma, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., podnosząc, że ustawodawca nie upoważnił Rady do określania sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości oraz terminów, w których czynności te należy wykonywać. Tak szczegółowe unormowanie jakie zawarto w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że określony w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/ obowiązek, jako wymieniony wśród zasad i standardów utrzymania porządku i czystości na terenach nieruchomości w gminie oparty został na delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy – a nie na art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy, jak przyjęła to w zarzucie skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wskazane w § 3 uchwały zasady i standardy mają bowiem z założenia stanowić realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1, 2, 3, jednak przekładają się na obowiązki, określonych w art. 5 ustawy właścicieli nieruchomości. Powyższa konkluzja wynika z systematyki ustawy, która w art. 4 określa zakres przedmiotowy uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie, zaś w art. 5 określa obowiązki właścicieli nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4).

Z kolei odnosząc się do regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stwierdzić należy, że ustawodawca nie upoważnił organów stanowiących gminy do tak szerokiego określania obowiązków z zakresu utrzymania porządku i czystości jak nałożenie obowiązków w zakresie estetyki nieruchomości i pielęgnacji znajdującej się na niej szaty roślinnej (regularne koszenie trawników, przycinanie drzew i krzewów, usuwanie drzew itd.).

Poza upoważnienie ustawowe wykraczają również obowiązki wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 (usuwanie zbędnych przedmiotów, wraków pojazdów, sprzętów domowych, rozbiórka obiektów budowlanych, uprzątanie z miejsc wystawionych na widok publiczny materiałów budowlanych, paliw stałych, towarów i innych rzeczy utrudniających korzystanie z drogi, dojazdów, dojść, przejść lub szpecących otoczenie). W ocenie Sądu, regulacja ta ingeruje w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z przedmiotami stanowiącymi ich własność, co narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1).

Trafne są także zarzuty skarżącej Spółdzielni wskazujące na brak ustawowego umocowania do uregulowania w drodze uchwały kwestii dotyczących utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym i estetycznym (§ 3 ust. 1 pkt 4). Kwestie powyższe normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustawowe uregulowanie tego zagadnienia wyklucza kompetencję uchwałodawczą rady gminy w tym przedmiocie.

Zauważyć ponadto trzeba, że pojęcie "utrzymanie porządku" ogranicza się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych, nie zaś do (lit. a/, b/) utrzymania w należytym stanie i porządku estetycznym, kolorystycznym wyglądu ścian budynków i ogrodzeń nieruchomości. Ponad wskazane pojęcie wykracza obowiązek (lit. c/) usuwania wystawionych na widok publiczny napisów lub wizerunków o znaczeniu obscenicznym, wulgarnym lub w inny sposób obrażającym dobre obyczaje.

Brak jest również umocowania ustawowego do nałożenia obowiązków wynikających z § 3 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 Regulaminu. Niezależnie od powyższych uwag odnoszących się do "utrzymania porządku" zauważyć należy, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia zasad postępowania z odpadami innymi niż komunalne (pkt 4).

Zasadne stało się także stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 5 Regulaminu nakładającego na organizatorów imprez masowych obowiązek wyposażenia w urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych, usuwania odpadów niezwłocznie po zakończeniu zgromadzenia lub imprezy i zapewnienia odbioru odpadów oraz opróżniania przenośnych toalet i ich usuwania niezwłocznie po zakończeniu imprezy. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w takim brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia.

W § 3 ust. 2 Rada ustaliła zasady i standardy utrzymania czystości i porządku na terenach ogrodów działkowych (pkt 7) oraz co do zespołów garaży (pkt 8). Z art. 4 ust. 2 nie wynika kompetencja organu stanowiącego gminy do uchwalania zasad (i standardów) gospodarowania na terenie ogrodów działkowych odpadami roślinnymi i wyznaczania miejsc gromadzenia na tym terenie pozostałych odpadów. Nie ma również upoważnienia co do stanowienia zasad i standardów odnośnie do zespołów garaży w zakresie utrzymywania w czystości porządku dojść i dojazdów do garaży oraz terenów przyległych. Ustawa w art. 5 ust. 1-4 nie formułuje obowiązków właścicieli nieruchomości i pozostałych podmiotów wskazanych w tym przepisie. Ustawa wskazuje natomiast w art. 5, które z obowiązków w zakresie wskazanego w niej utrzymania czystości i porządku obciążają właścicieli nieruchomości (ust. 1) wykonania robót budowlanych (ust. 2), przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej (ust. 3), zarządu drogi (ust. 4) oraz gminy (ust. 5). Posłużenie się w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 2 pkt 8 określeniami potocznymi takimi jak: "dojścia i dojazdy do garaży", "tereny przyległe" zasadnie zostało zakwestionowane przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową w S. jako niezgodne z prawem. W świetle tak zredagowanej normy prawnej nie można bowiem zidentyfikować nie tylko przepisu ustawy upoważniającego do jej uchwalenia w drodze aktu prawa miejscowego, ale także brak jest możliwości skonkretyzowania jej adresata i odtworzenia granic, do których sięga jego obowiązek.

Z kolei określony w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały zakaz tworzenia tzw. dzikich wysypisk został już ustanowiony i wprowadzony w art. 70 pkt 3 ustawy o odpadach. Tworzenie dodatkowych zakazów w regulaminie z tym związanych jest nie tylko zbędne, ale wykracza poza upoważnienie zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zbędne, gdyż również uregulowane w innym akcie prawnym (rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - Dz.U. Nr 80, poz. 563) jest określenie w § 4 ust. 2 pkt 1 lit.c warunków dopuszczalności palenia ognisk. Z kolei zakaz spalania odpadów w urządzeniach i miejscach do gromadzenia odpadów gminnych (pkt 2) jest również zbędny, albowiem zakaz termicznego unieszkodliwiania odpadów poza spalarniami został uregulowany w art. 71 ustawy o odpadach, podobnie jak wynikający z ust. § 4 ust. 3 uchwały zakaz mieszania odpadów – określony w art. 70 ustawy o odpadach.

Brak jest również uzasadnionych podstaw do wprowadzania w uchwale przepisów, w zakresie mycia i naprawy pojazdów mechanicznych. W § 5 pkt 1 uchwała dopuszcza mycie i naprawę pojazdu na własnej nieruchomości. W ocenie Sądu, w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy. Natomiast kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Kompetencją Rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii było co najwyżej wskazanie warunków jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdu były dopuszczalne na terenie nieruchomości. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów.

Przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia do określania przez radę gminy kręgu podmiotów, które mogą wykonywać obowiązki właściciela nieruchomości, tak jak uczyniła to Rada w § 6 ust. 2 i ust. 3 uchwały. Zauważyć należy, że art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazuje jakie podmioty ustawa ta uznaje za właścicieli nieruchomości i stąd też w Regulaminie rada gminy zobowiązana jest posługiwać się pojęciem "właściciele nieruchomości" tożsamym z regulacją ustawową. Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale w § 6 ust. 2 i ust. 3 w sposób istotny zmieniła przepis ustawy i rozszerzyła katalog podmiotów będących właścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy. Należy podkreślić, że jest to również nieuprawniona ingerencja w stosunki cywilnoprawne.

Sąd I instancji wskazał nadto, że na uwzględnienie zasługują również zarzuty zawarte w skardze A. Spółka z o.o. dotyczące rozdziału 4 zaskarżonej uchwały, który określa obowiązki odbiorców odpadów w zakresie utrzymania czystości i porządku. Zakres obowiązków odbiorcy odpadów określony jest w zezwoleniu udzielonym przez organ wykonawczy gminy poszczególnym odbiorcom odpadów. W § 7 uchwały rada gminy nie tylko w sposób nieuprawniony wkroczyła w stosunki cywilnoprawne łączące właścicieli nieruchomości z odbiorcami odpadów (§ 7 ust. 1 pkt 1), ale zawarła w przepisach regulaminu takie pojęcia, które mogą powodować spory interpretacyjne. Zdaniem Sądu I instancji, rada gminy nie może ingerować w treść umów zawieranych pomiędzy właścicielem nieruchomości i odbiorcą odpadów, by zobowiązać ten drugi podmiot do odbioru odpadów zgromadzonych selektywnie bez dodatkowych opłat. Obowiązek selektywnego zbierania oraz odbioru odpadów nie może być regulowany uchwałą skoro wprost wynika z treści art. 10 ustawy o odpadach, który stanowi, że odpady powinny być zbierane w sposób selektywny (ust. 1). natomiast podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania (ust. 2). Z kolei użyte w § 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz w § 9 ust. 3 wyrażenie: "rzeczywista ilość" jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym, mogącym powodować wątpliwości interpretacyjne. Takich unormowań akt prawa miejscowego nie powinien zawierać. Poza tym, skoro uchwałodawca posłużył się w powołanym wyżej przepisie pojęciem odnoszącym się do ilości odpadów, to tym samym, w celu zrealizowania obowiązku wynikającego z tak skonstruowanego przepisu, nałożył na odbiorcę odpadów wymóg wyposażenia taboru do odbioru odpadów w urządzenia do ważenia, mierzenia etc. oddawanych odpadów. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 takiego upoważnienia nie zawiera i uprawnienia takiego nie można wyprowadzić z żadnego innego przepisu tej ustawy. Powyższe uwagi odnoszą się również do uregulowań zawartych w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze, tiret trzecie, tiret czwarte.

Regulacje w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów będących również odpadami komunalnymi, wprowadzone w innych aktach prawnych wyłączają kompetencje rady gminy do stanowienia w tym zakresie. Do takich regulacji szczególnych zaliczyć należy przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. Nr 180, poz. 1495), które w zasadzie kompleksowo normują materię związaną z gospodarką odpadami tego rodzaju.

Przepisy ustawy o czystości i porządku w gminach nie nakładają na odbiorcę odpadów obowiązku udostępniania punktu zbiórki odpadów niebezpiecznych, ani nie stanowią podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku w drodze uchwały w przedmiocie utrzymania porządku i czystości w gminie. Obowiązek ten został, wbrew treści regulaminu, nałożony na Miasto Stargard Szczeciński, co wynika z treści Gminnego Planu Gospodarki Odpadami. Ponadto postępowanie z odpadami niebezpiecznymi wynika z przepisów ustawy o odpadach (art. 19 i nast.) i stąd też nie można tej materii poddawać tak dowolnej regulacji, jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale. Niczym nieuzasadnione jest również wyznaczenie w § 7 ust. 1 pkt 1 tiret trzecie zbiorczego punktu zbierania odpadów segregowanych w 200-metrowej odległości od nieruchomości. W ocenie Sądu, ustalenia te wykraczają poza upoważnienie do ustalenia warunków rozmieszczenia urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, albowiem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy warunków rozmieszczania urządzeń na terenie nieruchomości. Natomiast nie upoważnia oczywiście do stanowienia obowiązku umieszczania urządzeń poza nieruchomością obsługiwaną przez odbiorcę odpadów, a tym bardziej do ustalania odległości od nieruchomości w jakiej urządzenia te odbiorca powinien umieścić. W § 7 ust. 1 pkt 4 rada gminy zobowiązała odbiorcę odpadów do składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w proporcjach umożliwiających uzyskanie poziomów odpadów wskazanych w rozdziale 8 niniejszego regulaminu poprzez odbiór odpadów zmieszanych z zapewnieniem segregacji przez podmiot je odbierający lub odbiór odpadów zebranych selektywnie. Do takiej regulacji rada gminy nie była upoważniona, albowiem w kwestii odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów rada mogła ustalić wyłącznie maksymalny poziom tych odpadów. Z kolei unormowanie zawarte w § 7 ust. 1 pkt 8 wkracza w materię umowną i do określenia takiego sposobu odbioru odpadów zielonych rada gminy nie była upoważniona.

Regulacji zawartej w § 7 ust. 1 pkt 9 przeczy z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2, z którego żadną miarą nie wynika, że rada gminy ma prawo nałożyć na odbiorcę odpadów obowiązki określone w tym przepisie (kontrolę stanu technicznego, sanitarnego, konserwację i naprawę urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów, oczyszczanie i dezynfekowanie oraz określić terminy wykonywania tych czynności). Brak jest również upoważnienia ustawowego do tak dalekiej ingerencji w stosunki cywilnoprawne pomiędzy właścicielem nieruchomości a odbiorcą odpadów, wskutek której rada gminy wyznacza stronom umowy datę, w której następuje przeniesienie odpowiedzialności za odpady (ust. 3).

Nie można doszukać się upoważnienia ustawowego do wprowadzenia określonej w § 8 ust. 1 częstotliwości wykonywania nakazu uprzątania z części nieruchomości służącej do użytku publicznego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń we wszystkie dni tygodnia (w tym także w soboty, niedziele i święta) oraz określenia terenu (tak jak w ust. 2), którego nakaz ten dotyczy.

Sąd I instancji przyznał rację stronie skarżącej, że w § 8 ust. 2 Rada rozszerzyła ustawowe określenie chodnika. Nie chodzi w tym przypadku o pojęcie chodnika w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ani o definicję określającą co jest chodnikiem, a jaki teren w pojęciu tym się nie mieści. Istota zagadnienia sprowadza się bowiem do ustawowego sprecyzowania umiejscowienia chodnika (z którego uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń ma nastąpić) względem nieruchomości, której właściciel obowiązek ten ma spełnić.

W art. 5 ust.1 ust 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca postanowił, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym w dalszej części tego przepisu doprecyzował na użytek ustawy sposób rozumienia pojęcia: "chodnik położony wzdłuż nieruchomości" stanowiąc, że za taki chodnik uznaje "wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości". Nie ma wątpliwości, zdaniem Sądu, co do znaczenia określenia "bezpośrednio", jak też co do jego odniesienia do nieruchomości właściciela, a nie do nieruchomości drogowej. Tak więc z przepisu tego jasno wynika, który właściciel nieruchomości zobowiązany jest do usuwania wskazanych w ustawie zanieczyszczeń z chodnika, a na którym obowiązek ten nie ciąży. Z pełnego brzmienia przepisu wynika, że obowiązek ten nie dotyczy tych właścicieli nieruchomości, które nie są położone bezpośrednio przy granicy chodnika, a ponadto nie mają oni obowiązku uprzątania chodnika (nawet gdy położony jest bezpośrednio przy granicy nieruchomości), na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Usytuowanie pasa zieleni pomiędzy nieruchomością, a chodnikiem, jeśli pas ten nie stanowi części nieruchomości wyklucza uznanie chodnika za położony wzdłuż nieruchomości, gdyż nie jest spełniona przesłanka bezpośredniości.

Brak jest również podstaw prawnych do określenia w Regulaminie częstotliwości "likwidowania śliskości" przez właścicieli nieruchomości na części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Ustawodawca nie upoważnił także rady gminy do określenia w Regulaminie zasad postępowania z liśćmi i roślinami zgromadzonymi w wyniku oczyszczania pasa drogowego (ust. 7), ustalenia zasad lokalizowania koszy ulicznych (ust. 8), ustalania nakazu wyposażania przystanków komunikacyjnych, stref ograniczonego postoju, postojów taksówek w niepalne kosze lub pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych, zobowiązywania przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji drogowej w celach zarobkowych do utrzymywania tych terenów według standardów określonych dla właścicieli nieruchomości (ust. 10).

Zakaz wynikający z § 8 ust. 11 jest niezgodny z prawem, albowiem objęty jest dyspozycją art. 288 k.w., a więc dubluje materię zastrzeżoną dla ustawy.

Przykład kolejnej, nieuprawnionej ingerencji w stosunki cywilnoprawne stanowią przepisy § 8 ust. 12 i 13 regulaminu. Nie można co do tych regulacji również doszukać się upoważnienia ustawowego do ustanowienia w zaskarżonej uchwale przepisów o takiej treści.

W § 9 ust. 4 Regulaminu ustalono minimalną normatywną ilość odpadów komunalnych wytwarzanych przez statystycznego mieszkańca Gminy-Miasta Stargard Szczeciński w ciągu jednego tygodnia. Przepis ten nie odzwierciedla intencji ustawodawcy, albowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy została upoważniona do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy (...) przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach. Powyższa delegacja nie oznacza upoważnienia rady gminy do określania średniej ilości odpadów w przedmiotowym Regulaminie, albowiem średnią ilość odpadów dla każdego ze źródeł (gospodarstwo domowe, szkoła, zakład produkcyjny itd.) gmina powinna wcześniej ustalić w gminnym planie gospodarki odpadami. Analogiczne uwagi odnoszą się do § 9 ust. 5 uchwały.

Nieuprawnioną, bo stanowiącą ingerencję w stosunki umowne stanowi regulacja zawarta w § 10 ust. 3 i ust. 7 uchwały. Z kolei nakazy wynikające z § 10 ust. 8 i ust. 9 uchwały jako pozbawione adresata są sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej.

W § 11 w zdaniu ostatnim o treści: "Obowiązek ten zrealizują odbiorcy odpadów, którzy uzyskają zezwolenie na odbiór odpadów od mieszkańców nieruchomości" znajduje się kolejny przypadek uchwalenia przepisu bez upoważnienia ustawowego oraz stanowiącego przejaw ingerencji w cywilnoprawne stosunki umowne.

Za uzasadnione Sąd uznał stwierdzenie nieważności:

– § 12 pkt 1, albowiem przepis ten zawiera określenie niejednoznaczne, co czyni go niewykonalnym bez wdawania się w spory interpretacyjne,

– § 12 pkt 2 lit. a/ w zakresie wyrażenia: "osób dorosłych", które to pojęcie jest niejednoznaczne, należące do kategorii pojęć ocennych,

– § 12 pkt 3, który wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Z kolei zawarty w pkt 5 obowiązek oznakowania psa wynika z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Z ustawy tej wynikają również obowiązki określone w pkt 6, pkt 7, jak również regulacje zawarte w § 13 uchwały.

Określony w pkt 8 obowiązek corocznego obowiązkowego szczepienia psa przeciw wściekliźnie wynika z powołanej w tym przepisie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2004 r. Nr 69, poz. 625 ze zm.), a zatem również te uregulowania jako stanowiące powtórzenie przepisów innej ustawy nie mogły się ostać.

Nałożenie na osoby utrzymujące na terenie miasta zwierzęta domowe obowiązku dbałości, by zwierzę nie zakłócało spokoju mieszkańcom (pkt 9), a także obowiązków przekazywania zwłok zwierzęcia do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie (pkt 10) oraz pokrycia kosztów transportu zwłok, magazynowania i przekazania do unieszkodliwienia (pkt 11) wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 14 ust. 4 uchwały rada gminy sformułowała zakaz, do którego ustanowienia nie została upoważniona, ponieważ ten zakaz wykracza poza upoważnienie do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Użyte w ust. 5 pojęcie "należytej czystości" należy zaliczyć do kategorii pojęć nieostrych, warunki zaś utrzymywania zwierząt (ust. 6, ust. 7, ust. 9) oraz składowania odchodów pochodzenia zwierzęcego (ust. 8) zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) oraz w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa budowlanego, tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877) – również w odniesieniu do wymogów jakie winny spełniać budynki, obiekty i tereny przeznaczone pod chów zwierząt gospodarskich i futerkowych (ust. 10).

Zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich określa rozporządzenie wykonawcze do ustawy o ochronie zwierząt – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.). Z tego powodu regulacja zawarta w ust. 12 pkt 1 i 2 oraz w ust. 13 w istotny sposób narusza prawo albowiem normuje zagadnienia już uregulowane w prawie powszechnie obowiązującym przy tym zawęża wymogi wynikające z rozporządzenia.

Art. 4 pkt 8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzania deratyzacji, nie zaś jej częstotliwości, jak uchwaliła to Rada w § 15 ust. 1. Wskazany przepis ustawy nie upoważnia również do określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia (ust. 2) oraz tego, kto ponosi koszty deratyzacji (ust. 4).

Rozdział 12 uchwały dotyczy kontroli wypełniania obowiązków określonych w regulaminie. Zdaniem Sądu, unormowania zawarte w § 16 wychodzą poza upoważnienie ustawowe. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 nie zawiera upoważnienia do uregulowania kwestii kontroli obowiązków określonych w regulaminie. Obowiązki organu wykonawczego gminy w odniesieniu do czystości i porządku w gminie wynikają wprost z tej ustawy, np. art. 7, art. 8a, art. 8b, natomiast obowiązki Straży Miejskiej wynikają z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779).

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że wymienione w pkt I wyroku przepisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, albowiem zawierają powtórzenia definicji ustawowych, modyfikacje tych definicji, postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw i innych aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, czym jednocześnie naruszają wskazany w obu skargach interes prawny skarżących. Z tych względów Sąd I instancji orzekł, że obie skargi są zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Stargard Szczeciński wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części obejmującej § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/, pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 lit. c/, pkt 2, ust, 3, § 7 ust 1 pkt 1 w zakresie wyrażenia : "rzeczywistej ilości", pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze, tiret trzecie, tiret czwarte, pkt 2 w zakresie wyrażenia: "rzeczywistej ilości", pkt 8, § 8 ust. 1 w zakresie wyrażenia "we wszystkie dni tygodnia (w tym także w soboty, niedziele i święta)", ust. 2, ust. 11, § 9 ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 12 pkt 2 lit. a/ w zakresie wyrażenia: "osób dorosłych", pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 12, § 13, § 14 ust. 12 pkt 1, pkt 2, § 16 uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie – art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i lit. b/, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przyjęcie przekroczenia przez organ administracji upoważnienia ustawowego do stanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasta Stargard Szczeciński, a także § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, kierując się jedynie wykładnią językową tego przepisu, naruszenia zakazu powtarzania przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie doszło do zarzucanego przez Sąd przekroczenia upoważnienia ustawowego przy wydawaniu uchwały.

Zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/ zaskarżonej uchwały obowiązek, w którym określono sposób pozbywania się odpadów komunalnych, w ocenie skargi kasacyjnej, został wprowadzony zgodnie z delegacją ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten przyznaje delegację radzie gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku wymagań w tym zakresie, obejmujących określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis § 3 ust 1 pkt 1 lit. a/ uchwały określa zatem zasady usuwania odpadów i zanieczyszczeń z powierzchni ziemi i - zależnie od sposobu prowadzonej na nieruchomości gospodarki odpadami – umieszczanie ich w odpowiednich pojemnikach lub odbieranie bezpośrednio przez przedsiębiorcę odbierającego odpady. Ponadto podniesiono, że nie jest zasadny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy stanowieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 określającego wymagania w zakresie dokonywania rozbiórek nie nadających się do remontu obiektów budowlanych. Przepis ustawy upoważnia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na nieruchomościach (w tym nieruchomościach przeznaczonych do użytku publicznego), dotyczących wymagań obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych z remontów, tj. odpadów z grupy 20 03 99.

Skarga kasacyjna zarzuciła również niezasadne kwestionowanie w skarżonym wyroku, że użyte w § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz w § 9 ust. 3 wyrażenie "rzeczywista ilość" jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym, które może powodować wątpliwości interpretacyjne. Ilości te bowiem strony ustalają w umowach i nie mogą ich ustalić poniżej poziomów wskazanych w uchwale. Ma to zapobiec zamawianiu przez właścicieli nieruchomości usług o odbiór zbyt małych w stosunku do rzeczywistej ilości wytworzonych odpadów i przepełnianiu pojemników lub porzucaniu odpadów w ich sąsiedztwie. Wprowadzenie określenia "odbioru rzeczywistej ilości odpadów" miało na celu najbardziej zbliżone do rzeczywistego określenie ilości odpadów w umowach. W związku ze wzrostem opłat środowiskowych za składowanie niesegregowanych odpadów komunalnych, na początku 2008 roku, znacznie wyrosły ceny usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Pojawiły się protesty mieszkańców, świadczące o tym, że uchwalona w uchwale minimalna objętość urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, na poziomie 110 dm3 tygodniowo na jedną nieruchomość, jest zdecydowanie zawyżona w stosunku do osób i małżeństw samotnie mieszkających. Część gospodarstw domowych faktycznie nie zapełnia takiego pojemnika w całości i płaci za wywóz niewykorzystanej objętości pojemnika. Ustalanie natomiast w umowach ilości odpadów, nie wymaga stosowania specjalistycznych urządzeń do pomiaru ilości odpadów, pozwala natomiast na określenie ilości odpadów w rzeczywistej ich ilości.

W ocenie skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, odnośnie przekroczenia przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim upoważnień ustawowych w stanowieniu przepisu § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze, tiret trzecie i tiret czwarte. Według organu administracji zawarte w tych przepisach obowiązki odbiorców odpadów wynikają z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i we wskazanym w tym przepisie zakresie określają wymagania dotyczące selektywnego odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych i odpadów niebezpiecznych. Powyższa argumentacja odnosi się również do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały. Kwestionowany przepis uchwały opiera się o delegację ustawową zawartą w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i określa obowiązek odbiorcy odpadów w zakresie odbioru odpadów ulegających biodegradacji, które to odpady są jedną z frakcji odpadów komunalnych. W związku z tym obowiązek selektywnego ich gromadzenia spoczywa na właścicielu nieruchomości, a obowiązek ich selektywnego odbierania – na odbiorcy odpadów komunalnych.

Odnośnie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej do wprowadzenia określonej w § 8 ust. 1 uchwały częstotliwości nakazu uprzątania z części nieruchomości służącej do użytku publicznego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń we wszystkie dni tygodnia (w tym także w soboty, niedziele i święta), wskazano, że przepis ten wprowadzono w celu uniknięcia niebezpieczeństw związanych z niedopełnianiem obowiązków w tym zakresie przez niektórych właścicieli nieruchomości.

W ocenie skargi kasacyjnej Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w § 8 ust. 2 nie rozszerzyła ustawowego określenia chodnika. Określiła jedynie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zobowiązując właścicieli nieruchomości do uprzątania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż swojej nieruchomości na całej szerokości chodnika od granicy nieruchomości do krawędzi jezdni, niezależnie od jego nawierzchni (płytki betonowe, kostka brukowa, nawierzchnia gruntowa, trawnik itp.). Wprowadzony przepis określa jedynie wymagania dotyczące realizacji obowiązku utrzymania porządku na położonym wzdłuż nieruchomości chodniku. Obowiązek oczyszczania położonych wzdłuż nieruchomości chodników wynika wyłącznie z art. 5 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy, który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną cześć drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika tylko w przypadku, gdy na chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który stanął na stanowisku, że przepis ten jest wyrazem przyjętego od dawna poglądu, zgodnie z którym z prawa własności wynikają także określone obowiązki społeczne

Odnośnie stwierdzenia nieważności § 9 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 uchwały skarga kasacyjna wskazała, że przepisy określające minimalne normatywne ilości stałych odpadów komunalnych zostały wprowadzone w celu zapobieżenia "podrzucaniu" odpadów innym osobom przez nieuczciwych mieszkańców lub tworzeniu przez nich "dzikich" wysypisk.

Odnośnie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 2 lit. a/ w zakresie wyrażenia "osób dorosłych", gdyż jest to pojęcie niejednoznaczne, należące do kategorii pojęć ocennych, składający skargę wskazał, że oczywistym jest, iż pojęcie to odnosi się do osób pełnoletnich i tylko w tym rozumieniu zostało użyte.

Wskazano także, że § 12 pkt 9, który nakłada na osoby utrzymujące na terenie miasta zwierzęta domowe obowiązek dbałości, żeby zwierzę nie zakłócało spokoju mieszkańcom wprowadzony został jako ochrona przed uciążliwością dla ludzi. Przepis ten został wprowadzony na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który został powołany w podstawie prawnej uchwały. Natomiast wprowadzone w § 14 ust. 12 pkt 1 i pkt 2 zakazy chowu zwierząt gospodarskich wewnątrz mieszkań oraz w pomieszczeniach nie przygotowanych do tego celu jest wypełnieniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ gminy ma bowiem uprawnienia do określenia obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione.

Przepisy § 16 uchwały, dotyczących kontroli wypełniania obowiązków określonych w regulaminie, zostały wprowadzone wyłącznie ze względów redakcyjnych, aby uchwała była czytelna i jednoznaczna dla mieszkańców miasta, do których jest adresowana.

Zarzucono także w skardze kasacyjnej naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej z powodu tylko jego wykładni językowej stosowanej przez Sąd I instancji. Interpretując powyższy przepis rozporządzenia należy bowiem stosować wykładnię celowościową bądź funkcjonalną, co prowadzi do wniosku, że jeżeli powtórzenia poszczególnych norm ustaw i innych aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego służą temu, aby akt prawa miejscowego był w pełni czytelny, zrozumiały i jednoznaczny dla mieszkańców, do których jest adresowany –nieuzasadnione staje się stwierdzenie nieważności tych zapisów uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa przy ich uchwalaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim była już objęta nadzorem Wojewody Zachodniopomorskiego, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 30 maja 2008 r., które nie było zaskarżone, czyli stało się ostateczne. W powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 5 i 6 i § 12 pkt 12 w zakresie wyrazów "oraz do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przez psa" przedmiotowej uchwały nr XX/225/08 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – Miasta Stargardu Szczecińskiego (zwana dalej uchwałą).

Po drugie, należy podkreślić, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest tylko część przepisów przedmiotowej uchwały, których nieważność orzeczono zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji. Powyższa okoliczność prawna i faktyczna oznacza, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie została wydana z wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność czego nie kwestionuje nawet strona skarżąca. Z tych względów Sąd I instancji orzekając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie naruszył powyższego przepisu w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Po trzecie, przechodząc do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z powodu błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że jest on chybiony.

Z jednej strony dotyczy to braku naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i lit. b/, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji przekroczenia przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego do stanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – Miasta Stargard Szczeciński, w stopniu, który oznacza rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności wskazanych w pkt I zaskarżonego wyroku wyszczególnionych przepisów uchwały.

Z drugiej strony chybiony jest również zarzut kasacyjny w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji w drodze wykładni językowej tego przepisu, naruszenia zakazu powtarzania przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, co stanowi rażące naruszenie prawa w stopniu powodującym stwierdzenie nieważności wskazanych w pkt I zaskarżonego wyroku wyszczególnionych przepisów uchwały.

Wynika to z tego, że podniesione w skardze kasacyjnej na podstawie art. 176 p.p.s.a. zarzuty dotyczące uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w części obejmującej § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/, pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2, pkt 1 lit. c/, pkt 2, ust. 3, § 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrażenia: "rzeczywistej ilości", pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze, tiret trzecie, tiret czwarte, pkt 2 w zakresie wyrażenia: "rzeczywistej ilości", pkt 8, § 8 ust. 1 w zakresie wyrażenia: "we wszystkie dni tygodnia (w tym także w soboty, niedziele i święta)", ust. 2, ust. 11, § 9 ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 12 pkt 2 lit. a/ w zakresie wyrażenia: "osób dorosłych", pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 12, § 13, § 14 ust. 12, pkt 1, pkt 2, § 16 uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie są w całości bezzasadne.

Po czwarte, w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego reguluje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienianych unormowań wynika charakter prawny aktów prawa miejscowego.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w świetle tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tejże ustawy.

W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (por. wyroki WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 485/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych – zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca.

Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w sposób istotny wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając i uzupełniając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Należy podkreślić, że zgodnie z § 13 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy.

Ponadto jeszcze raz należy podkreślić, że skoro przepisy Regulaminu mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych normatywnych aktach wykonawczych.

Mając na uwadze powyższe rozważania, nie można zaakceptować zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, § 2 od pkt 2 do pkt 14. Przepisy te dotyczą definicji wprowadzonych do uchwały, które w istocie stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 2 uchwały zamieszczono definicje m.in. takich pojęć jak: w pkt 2 – nieruchomość – pojęcie określone w art. 46 § 1 k.c., w pkt 3 – właściciele nieruchomości – pojęcie definiowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w pkt 5 – odpady komunalne – pojęcie określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z odesłaniem do art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), w pkt 6 – odpady wielkogabarytowe – pojęcie m.in. z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) oraz z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz.U. Nr 191, poz. 1595), w pkt 7 – odpady ulegające biodegradacji – pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, w pkt 8 – odpady niebezpieczne – pojęcie określone w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach, w pkt 9 – odbiorcy odpadów – pojęcie zdefiniowane w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przy zastrzeżeniu art. 7 ust. 3a i ust. 5 tejże ustawy, w pkt 10 – zwierzęta domowe – pojęcie zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), w pkt 11 – zwierzęta gospodarskie – należy przez to rozumieć zwierzęta gospodarskie w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) oraz w pkt 12 – zwierzęta inne niż gospodarskie, w pkt 13 – zwierzęta bezdomne – pojęcie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, w pkt 14 – zwierzęta wolno żyjące (dzikie) – pojęcie zdefiniowane w art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że § 3 uchwały Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim wprowadził zasady i standardy utrzymania czystości i porządku na terenach nieruchomości, wykraczające poza delegację ustawową. Zwiększają one wymagania określone w art. 4 ustawy dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości (których obowiązki określone są już w art. 5 ustawy). Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określania własnego sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości oraz terminów, w których czynności te należy wykonywać. Tak szczegółowe unormowanie jakie zawarto w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/ uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Poza upoważnienie ustawowe wykraczają również obowiązki wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 (usuwanie zbędnych przedmiotów, wraków pojazdów, sprzętów domowych, rozbiórka obiektów budowlanych, uprzątanie z miejsc wystawionych na widok publiczny materiałów budowlanych, paliw stałych, towarów i innych rzeczy utrudniających korzystanie z drogi, dojazdów, dojść, przejść lub szpecących otoczenie). Zasadnie również Sąd I instancji przyjął, że regulacja ta ingeruje w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z przedmiotami stanowiącymi ich własność, co narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1). Wskazać jednak tu należy, ze rada gminy nie ma uprawnienia do ustalania obowiązków wobec właścicieli nieruchomości w zakresie każdego rodzaju odpadu komunalnego, czy też uprawnienie to zostaje ograniczone przepisami szczególnymi, np. ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1495 ze zm., czy też ustawą z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, Dz.U. z 2005 r. Nr 25, poz. 202 ze zm. (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyd. 1, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 162-163).

Z kolei określony w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały zakaz tworzenia tzw. dzikich wysypisk został już ustanowiony i wprowadzony w art. 70 pkt 3 ustawy o odpadach. Wykroczenie spowodowane naruszeniem powyższego przepisu polega na: magazynowaniu odpadów w miejscu innym niż wyznaczone do magazynowania, czy składowaniu odpadów w jakimkolwiek innym miejscu niż składowisko odpadów. Wykroczenia z art. 70 są wykroczeniami powszechnymi, które w zasadzie może popełnić każdy. Tworzenie zatem dodatkowych zakazów w uchwale z tym związanych jest nie tylko zbędne, ale wykracza poza upoważnienie zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Brak jest również uzasadnionych podstaw do wprowadzania w uchwale przepisów, które wykraczają poza delegację ustawową w zakresie spalania odpadów. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów – Dz.U. Nr 80, poz. 563, określają bowiem obowiązki właścicieli nieruchomości oraz sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych. W związku z tym zbędne, a zarazem niedopuszczalne było ustanowienie zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. c/ uchwały, tj. zabrania się spalania odpadów na powierzchni nieruchomości oraz w instalacjach grzewczych z wyjątkiem palenia ognisk w celach rekreacyjnych pod nadzorem osoby dorosłej i z zachowaniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Natomiast zakaz spalania odpadów w urządzeniach i miejscach do gromadzenia odpadów gminnych (§ 4 ust. 2 pkt 2 uchwały) należy uznać również za nieuzasadniony, ponieważ zakaz termicznego unieszkodliwiania odpadów w jakimkolwiek innym urządzeniu poza spalarniami został uregulowany w art. 44 ust. 1 w związku z art. 71 ustawy o odpadach.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera także upoważnienia do określania przez radę gminy zakazu mieszania odpadów (§ 4 ust. 3 uchwały), który to zakaz jest obecnie unormowany w art. 55 ust. 2 w związku z art. 70 ustawy o odpadach.

Natomiast unormowanie zawarte w § 7 pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze, tiret trzecie, tiret czwarte i pkt 8 wkracza w materię umowną pomiędzy właścicielem nieruchomości i odbiorcą odpadów i przekracza upoważnienie ustawowe do określenia obowiązków odbiorców odpadów w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, ponieważ art. 4 ustawy takiej delegacji nie zawiera i uprawnienia takiego nie można wyprowadzić z żadnego innego przepisu tej ustawy.

Pojęcie "rzeczywista ilość" (użyte w § 7 ust 1 pkt 1, pkt 2 oraz w § 9 ust. 3) jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym, mogącym powodować wątpliwości interpretacyjne. Pojęcia niedookreślone, w tym zakresie często "zapożyczone" są z języka potocznego i takich unormowań akty prawa miejscowego nie powinny zawierać. Ich treść może być bowiem interpretowana w różny sposób. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo stwierdził, że nastąpiło przekroczenie granic uprawnień przyznanych przez ustawodawcę oraz trafnie orzekł, że w tym zakresie nastąpiło nieprawidłowe stosowanie pojęcia nieostrego.

Trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, określoną w § 8 ust. 2 uchwały sporną interpretację pojęcia "chodnik". Wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, Sąd I instancji podkreślił, że powyższy przepis reguluje który właściciel nieruchomości zobowiązany jest do usuwania wskazanych w ustawie zanieczyszczeń z chodnika, a na którym obowiązek ten nie ciąży.

Sąd I instancji orzekł, że § 8 ust. 11 uchwały dotyczący zakazu niszczenia lub uszkadzania różnych obiektów i urządzeń jest powtórzeniem dyspozycji określonej w art. 288 kodeksu wykroczeń, jednak zaszła tutaj oczywista omyłka, bowiem kodeks wykroczeń nie ma takiego artykułu, i w przedmiotowej sprawie chodzi o art. 288 kodeksu karnego. Jednak fakt ten nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia w omawianej sprawie.

Delegacja określona w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera kompetencji dla Rady do określenia obowiązków o jakich mowa w tych przepisach. Regulamin (uchwała) określa rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jedynie przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych urządzeń, lecz nie może określać objętości odpadów komunalnych dla poszczególnych podmiotów. Trafnie zatem uznano, że określona w § 9 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 minimalna normatywna ilość odpadów komunalnych wytwarzanych przez statystycznego mieszkańca Gminy – Miasta Stargard Szczeciński w ciągu jednego tygodnia, przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy. Zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie jest więc także bezzasadny.

Zasadnie również Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie stosowane w § 12 pkt 2 lit. a/ uchwały – "osób dorosłych" – jest pojęciem niejednoznacznym, należącym do kategorii pojęć ocennych. Pojęcie to występuje w innych aktach prawnych m.in. w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 – art. 115 ust. 3), w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm. – art. 40 ust. 3) czy w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – art. 146). Jednak akty prawa miejscowego takich pojęć nie powinny zawierać.

Obowiązek oznakowania psa, o którym mowa w § 12 pkt 5 uchwały, wynika z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 24e ust. 2 tejże ustawy lekarz weterynarii wydaje paszport, jeżeli zwierzę zostało oznakowane zgodnie z przepisami rozporządzenia 998/2003. Natomiast samo oznakowanie, przeprowadza lekarz weterynarii lub osoba, która posiada tytuł technika weterynarii, w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt. Oznakowania dokonuje się przez wytatuowanie numeru.

Obowiązek corocznego obowiązkowego szczepienia psa przeciw wściekliźnie, wprowadzony w § 12 pkt 8 uchwały, wynika z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Ponadto, zgodzić się trzeba z interpretacją WSA w Szczecinie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/GL 531/07), że regulacja uchwały (§ 12 pkt 9) nakładająca na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta narusza delegację zawartą tym razem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizując ten przepis należy także mieć na uwadze przepis art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazujący wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1-4, wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Ponadto niewykonanie przez właściciela obowiązku niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez jego zwierzęta domowe stanowi, w myśl art. 10 ust. 2 analizowanej ustawy wykroczenie, za które sprawca ponosi odpowiedzialność w formie grzywny na podstawie art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń. Zachodzi więc i w tym przypadku niedopuszczalne powtórzenie regulacji prawnej określonej już w innym akcie normatywnym.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy § 12 pkt 12, który wprowadza obowiązek posiadania zezwolenia Prezydenta Miasta na utrzymanie psów rasy uznawanej za agresywną (w pozostałym zakresie regulacji § 12 pkt 12 Wojewoda stwierdził jego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 maja 2008 r.) reguluje taksatywnie ustawodawca w art. 10 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) oraz w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. Nr 77, poz. 687 ze zm.). Oznacza to, że w żadnym przypadku nie jest to materia regulowana prawem miejscowym.

Z kolei w odniesieniu do § 13 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że jedyną podstawą prawną wyłapywania bezdomnych zwierząt powinna być odrębna uchwała rady gminy (miasta) wydana na podstawie art. 11 ust. 3 cyt. ustawy o ochronie zwierząt. Oznacza to, że nie może być powyższa materia regulowana w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 cyt. ustawy o ochronie zwierząt musi być uzgodniona z powiatowym lekarzem weterynarii oraz wymaga zasięgnięcia opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Powyższe ustawowe przesłanki nie zostały także spełnione w odniesieniu do § 13 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej (Ustawa o ochronie zwierząt, pod red. W. Radeckiego, Wrocław 2003, s. 59-63). Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie art. 11 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie zwierząt zostało wydane rozporządzenie MSWiA z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz. 753 ze zm.). Powyższe rozporządzenie już w § 1 stanowi, że reguluje zasady i warunki wyłapywania zwierząt domowych lub gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką zwierzę dotąd pozostawało, zwanych dalej "zwierzętami bezdomnymi".

Natomiast regulacja z § 14 ust. 12 pkt 1 i 2 wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykracza także poza ustawowe upoważnienie w zakresie dotyczącym przedmiotowego chowu zwierząt gospodarskich. Powyższą materię reguluje bowiem w zakresie pojęcia zwierząt gospodarskich w art. 2 pkt 1 ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.). Dlatego też regulacja zawarta w § 14 ust. 12 pkt 1 i 2 normuje zagadnienia już uregulowane w prawie powszechnie obowiązującym jak i zawęża wymagania wynikające z cyt. rozporządzenia, bez żadnej materialnoprawnej podstawy.

Rozdział 12 przedmiotowej uchwały reguluje kontrolę wypełnienia obowiązków określonych w tym regulaminie i także wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie dotyczącym kontroli obowiązków nałożonych w przedmiotowej uchwale. Wynika to z tego, że powyższe obowiązki organu wykonawczego gminy w tym zakresie przedmiotowym expressis verbis wynikają z powyższej ustawy, w szczególności z dyspozycji art. 7, 8a czy też art. 8b tejże ustawy. Natomiast obowiązki Straży Miejskiej reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.).

Z tych względów także całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji, iż właściwy organ wykonawczy gminy przekroczył upoważnienie ustawowe w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a/, lit. b/, pkt 2, pkt 3, pkt 6 i pkt 7 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Także niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji cyt. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej biorąc pod uwagę występujące w tej sprawie przesłanki prawne i faktyczne dotyczące unormowań przedmiotowej uchwały, w świetle których Sąd I instancji stwierdził jej nieważność.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.