Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1131/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par 1, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101, art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Marzenia Iwankiewicz Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 16 lipca 2012 r. nr XXII/279/2012 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gryfic I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Gryficach uchwałą Nr XXII/279/2011 z dnia 16 lipca 2012 r.,

w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gryfic, na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.

o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50 poz. 398, Nr 220 ze zm.) – ustaliła w § 1 miesięczne wynagrodzenie brutto dla Burmistrza Gryfic w następującej wysokości:

wynagrodzenie zasadnicze - 4.500,00 zł

dodatek funkcyjny - 0,50 zł

dodatku za wieloletnią pracę 20% - 900,00 zł

dodatek specjalny w wysokości 20% naliczany od wynagrodzenia zasadniczego

i dodatku funkcyjnego.

W § 2 uchwały wskazano, że oprócz wynagrodzenia, o którym mowa w § 1, Burmistrzowi Gryfic przysługuje dodatkowe wynagrodzenie roczne, nagrody jubileuszowe i inne świadczenia wynikające z obowiązujących przepisów. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 listopada 2012 r.

W uzasadnieniu uchwały Rada podała, że postanowiła obniżyć wynagrodzenie za pracę Burmistrzowi Gryfic w związku z nieuzyskaniem absolutorium za rok budżetowy 2011 r. Przyczyną powyższego było stwierdzenie szeregu nieprawidłowości w pracy Burmistrza i kierowanego przez niego Urzędu.

A. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższą uchwałę w całości zarzucając, iż wydana została z naruszeniem:

- przepisu prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.

o pracownikach samorządowych, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do obniżenia wynagrodzenia Burmistrza Gryfic w drodze uchwały nr XXII/279/2012,

- przepisu prawa proceduralnego - art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do wywiązywania się z powierzonych obowiązków przez Burmistrza Gryfic.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zarzuty przedstawione

w uzasadnieniu skarżonej uchwały okazały się w całej rozciągłości bezpodstawne. Zasadność powyższych twierdzeń została poddana opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej, która w uchwale nr LXXIII/271/Z/12 z dnia 25 czerwca 2012 r. negatywnie zaopiniowała wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Gryficach

w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Gryfic z tytułu wykonania budżetu za rok 2011. W ocenie Składu Orzekającego Izby proces absolutoryjny dotyczy całości wykonania budżetu i nie może być odnoszony tylko do oceny kilku wybranych zagadnień z całokształtu pracy Burmistrza w zakresie wykonania budżetu. Co więcej wynikiem prac Komisji winno być sformułowanie opinii o wykonaniu budżetu, w której winny znaleźć się nie tylko uwagi i zastrzeżenia, ale także elementy budżetu dobrze wykonane, świadczące również pozytywnie o pracy Burmistrza. Podejmując decyzję w sprawie obniżenia wynagrodzenia Burmistrza Gryfic Rada Miejska w żadnej mierze nie uwzględniła pozytywnych aspektów pracy Burmistrza. Taki stan rzeczy podważa obiektywność zapadłej decyzji.

Mając powyższe na względzie skarżący podkreślił, że uchwała Rady Miejskiej w Gryficach nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Decyzja podjęta przez organ miała wyłącznie wymiar polityczny i nie została poprzedzona dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego.

Nadto skarżący zwrócić uwagę na stanowisko zaprezentowane

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym jeśli zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej i dotyczy to także stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę, a nawiązanie stosunku pracy i ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika - to zmiana wysokości wynagrodzenia prezydenta miasta, zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron (wyrok NSA

w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05). Za akceptacją powyższego judykatu przemawia zasada stabilności warunków zatrudnienia, obowiązująca bez względu na podstawę prawną stosunku pracy. Tymczasem uchwała podjęta przez Radę Miejską w Gryficach nie została poprzedzona chociażby wezwaniem Burmistrza Gryfic do złożenia wyjaśnień, a z pewnością zgodnym oświadczeniem pracodawcy i pracownika.

Rada Miejska w Gryficach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że w dniu [...] r. Komisja Rewizyjna sformułowała wniosek o nieudzielanie absolutorium Burmistrzowi Gryfic. W uzasadnienie tego wniosku Komisja wskazała, że planowane dochody budżetowe w kwocie [...] zł wykonano w kwocie [...] zł - co stanowi 98,87% planu, w tym planowane dochody własne w kwocie [...] zł wykonano w kwocie [..] zł - co stanowi 99,67% planu. Planowane wydatki budżetowe w kwocie [...] zł zrealizowano w kwocie [...] zł - co stanowiło 97,75% planu, w tym: planowane wydatki inwestycyjne w kwocie [...] zł zrealizowano w kwocie [...] zł - co stanowi 94,20 % planu, planowane wydatki bieżące w kwocie [...] zł zrealizowano w kwocie [...] zł - co stanowi 98,43% planu z tego:

- planowane wydatki na zadania własne w kwocie [...] zł zrealizowano

w kwocie [...] zł - co stanowi 98,04% planu,

- planowane wydatki na zadania zlecone w kwocie 12.163.636,51 zł, zrealizowano

w kwocie [...] zł - co stanowi 99,83% planu.

Planowany deficyt budżetu w kwocie minus [...] zł wykonano

w kwocie minus [...] zł jest niższy od planowanego o [...] zł. Na pokrycie deficytu budżetowego na spłatę rat zaciągniętych kredytów, pożyczek zaciągnięto kredyt i pożyczki w wysokości [...] zł w tym kredyt komercyjny [...] zł. W toku wykonywania budżetu nie wystąpiły przekroczenia planowanych wydatków. Stan długu gminy na koniec roku budżetowego wynosił [...] zł, z tego tytułu:

- zobowiązania (dodatki mieszkaniowe, domy pomocy społecznej) [...] zł kredytów i pożyczek [...] zł w tym na realizację programów z udziałem środków z Unii Europejskiej [...] zł. Zobowiązania wymagalne na koniec roku [...] z tytułu nie wypłaconych dodatków mieszkaniowych oraz niezapłaconych faktur za pobyt podopiecznych w Domach Pomocy Społecznej przez Ośrodek Pomocy Społecznej wynoszą [...] zł. Dług ogólny w stosunku do wykonania dochodów stanowi 42,22%.

Z analizy sprawozdania z wykonania budżetu za [...] Komisja Rewizyjna uznała, że:

- nie rozliczno dotacji celowej przeznaczonej na zakup pompy dla Z. w Gryficach przez Burmistrza Gryfic co stanowi naruszenie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U 2005 r. Nr 14 poz. 114 ze zm.),

- w postępowaniu na dostawę lekkiego samochodu ratowniczo-gaśniczego stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. brak załączników do SIWZ,

2. brak opisu przedmiotu zamówienia,

3. brak informacji o formalnościach jakie powinny być dopełnione po wyborze oferty

w celu zawarcia umowy,

4. brak istotnych dla stron postanowień, które będą zawarte w umowie,

5. brak projektu umowy,

6. brak szacunkowego ustalenia wartości zamówienia,

7. brak oferty wykonawcy,

8. brak załączników do umowy,

9. ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało opublikowane [...] r. natomiast

umowę podpisano w dniu [...] r. jest to naruszenie art. 95 ust. 1

ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r.

Nr 113, poz. 759 ze zm.).

Umowa na zakup samochodu ratowniczo-gaśniczego zawarta w dniu [...] r. na wartość [..] zł, zawarta została bez zabezpieczenia środków w budżecie, które na dzień zawarcia umowy, tj. [...] r. wynosiły [...] zł - co stanowi naruszenie art. 11 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Zwiększenie środków o kwotę 49.500,00 zł nastąpiło uchwałą Nr IX/119/2011 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 30.08.2011 r., kwotę 50.000,00 zł zabezpieczyło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administatrcji.

Komisja Rewizyjna również zwróciła uwagę na niski poziom wykonania dochodów własnych [...] Domu Kultury w [...] na poziomie 44,12%.

W zakresie zakupu materiałów GDK przekroczono plan wydatków o 14%. Przekroczenie planu finansowego wydatków przez Miejską Bibliotekę Publiczną

w [...] na poziomie 1,89% w tym m. in. wynagrodzenie na zlecenie 3%, zakup materiałów 9%, usługi remontowe 80%, zakup książek 54%, podróże służbowe 28%, ZFSS 3%.

Analizując dokumentację związana z budową basenu stwierdzono, co następuje:

- brak szacunkowego określenia wartości zamówienie,

- SIWZ nie zawiera:

- opisu przedmiotu zamówienia poprzez program funkcjonalno-użytkowy,

- brak projektu umowy,

- brak przykładowej koncepcji basenu stanowiącej załącznik do SIWZ,

- brak ofert i z tego powodu trudno określić kompletność ofert.

W umowie na wykonanie robót w opisie przedmiot umowy brak jest odwołania do programu funkcjonalno-użytkowego. Przedstawiony program funkcjonalno- użytkowego jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej z dnia 2 września 2004 r. (Dz. Nr 202, poz. 2072) i w tej postaci nie może stanowić opisu zadania budowlanego i narusza art. 31 ust. 3 PZP.

Analizując dokumenty dotyczące przetargu na budowę wodociągów Komisja Rewizyjna stwierdziła, co następuje:

- brak szacunkowego ustalenia wartości zamówienia

- brak kosztorysu inwestorskiego,

- brak ofert,

- brak umowy,

- brak dokumentacji postępowania zamówienia z wolnej ręki.

- brak protokołu konieczności, kosztorysu inwestorskiego, protokołu postępowania

i najważniejsze brak podstaw do udzielenia zamówienia.

W postępowaniu przetargowym dotyczącym budowy boiska Orlik 2012 przy Gimnazjum Nr [...] w [...] ustalono następujące braki:

- brak szacunkowego ustalenia wartości zamówienia,

- brak kosztorysu inwestorskiego,

- brak dokumentacji technicznej,

- brak załączników do SIWZ,

- brak ofert.

W postępowaniu przetargowym dotyczącym budowy składanego lodowiska na boisku Orlik 2012 przy Gimnazjum Nr [...] w [...] ustalono następujące braki:

- brak szacunkowego ustalenia wartości zamówienia,

- brak kosztorysu inwestorskiego,

- brak dokumentacji technicznej,

- brak ofert.

Rada podała również, że Komisja Rewizyjna we wrześniu [...] r. złożyła wniosek do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o naruszenie przez Burmistrza Gryfic dyscypliny finansów publicznych poprzez udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów ustawy z dnia [...] r. – Prawo zamówień publicznych, dotyczących przesłanek stosowania trybu zamówień publicznych z wolnej ręki oraz zawarcia umowy na tę okoliczność. Niezgodna

z prawem umowa na bieżącą obsługę Urzędu Miejskiego w [...] skutkowała wydatkowaniem w [..] r. kwoty [..] zł.

Pismem z dnia [...] r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w Gryficach, poddał w wątpliwość kompetencję Rady Miejskiej w Gryficach do jednostronnego obniżenia wynagrodzenia burmistrza. Skarżący przyznał, iż wprawdzie z treści art. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy

o samorządzie gminnym wynika, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta (burmistrza), lecz przepis ten nie stanowi wystarczającej podstawy do dowolnego kształtowania wynagrodzenia wójta (burmistrza) przez radę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 lutego 2004 r., II SA/Gd 1171/01, niepubl.). Komentowany przepis ma bowiem charakter formalny, ustrojowy, a nie materialnoprawny. Dlatego nie statuuje kompetencji do dowolnego regulowania wysokości wynagrodzenia, lecz wskazuje jedynie, który organ jest właściwy do ustalenia wynagrodzenia burmistrza. Z tych względów nie wynikają z niego żadne uprawnienia w sferze materialnego prawa pracy, lecz jedynie wskazanie właściwego organu do dokonywania czynności

z zakresu prawa pracy. Nie można utożsamiać uprawnień płacowych rady wobec burmistrza z rolą rady jako organu gminy; rada, ustalając wynagrodzenie burmistrza, nie działa jako organ z uprawnieniami stanowiącymi, lecz jako podmiot występujący za urząd gminy. Jednostronne określanie warunków wynagrodzenia mogłyby być dyktowane przez radę tylko wówczas, gdyby istniały ku temu podstawy prawne. Podstaw takich nie ma, dopuszczalność więc obniżenia wynagrodzenia burmistrza jest ograniczona wyłącznie do sytuacji, gdy strony stosunku pracy porozumieją się co do takiej zmiany, a więc w trybie dwustronnym, zgodnie z art. 22 § 1 k.p. Z przepisu tego wynika, że stosunek pracy, w tym również stosunek pracy z wyboru, jest stosunkiem prawnym typu zobowiązaniowego, a jedną z najistotniejszych konsekwencji takiego charakteru prawnego stosunku pracy jest wymaganie konsensusu przy kształtowaniu jego elementów, do którego bezspornie w niniejszej sprawie nie doszło.

Niezależnie od powyższych argumentów skarżący podniósł, że rzekome uchybienia jakich miał się dopuścić, wymienione we wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Gryficach w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi Gryfic, były przedmiotem badania Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Na mocy uchwały nr LXXIII/271/Z/12 wniosek Komisji Rewizyjnej został negatywnie zaopiniowany przez Skład Orzekający Izby. W uzasadnieniu rzeczonej uchwały zaakcentowano, iż Komisja Rewizyjna przede wszystkim nie oceniła wykonania budżetu w całości, lecz skoncentrowała się jedynie na niewielkiej części wydatków, co zaś uniemożliwiło dokonanie obiektywnej oceny realizacji budżetu w [...] r. przez Burmistrza Gryfic. Jednocześnie odniesiono się do zarzutów sformułowanych we wniosku o nieudzielanie absolutorium. Między innymi wyjaśniono, że działalność Domu Kultury w [...] nie ma wpływu na wykonanie budżetu gminy. Przedmiotowa instytucja kultury posiada bowiem osobowość prawną, zaś podstawą jej gospodarki finansowej jest plan finansowy ustalony przez dyrektora. Tym samym niski poziom wykonania dochodów własnych przez Dom Kultury, czy też przekroczenie przez tę Instytucję planu wydatków nie mogły wpłynąć na negatywną ocenę wykonania budżetu Gminy Gryfice. Podobnie działalność Miejskiej Biblioteki Publicznej i realizacja przez ten podmiot planu finansowego ustalonego przez dyrektora jednostki zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej nie może być brana pod uwagę przy ocenie wykonania budżetu gminy. Regionalna Izba Obrachunkowa zaakcentowała ponadto przekroczenie przez Komisję Rewizyjną zakresu tematycznego wniosku o nieudzielanie absolutorium wynikającego z przepisu

art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W polu zainteresowania Komisji znalazły się bowiem procedury udzielania przez Gminę Gryfice zamówień publicznych, które nie dotyczą absolutorium. Mając na uwadze powyższe argumenty Regionalna Izba Obrachunkowa uznała,

iż przyjęcie przez Komisję Rewizyjną wniosku o nieudzielanie absolutorium Burmistrzowi Miasta Gryfice nie znajduje uzasadnienia w ustaleniach poczynionych przez Komisję.

Dalej skarżący wskazał, że wykonanie budżetu Gminy Gryfice zostało pozytywnie ocenione również w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej

z dnia [...] r. zapadłej w sprawie wydania opinii

o przedłożonym przez Burmistrza Miasta Gryfice sprawozdaniu z wykonania budżetu za rok [...] . Skład Orzekający, po analizie dokumentu w poszczególnych działach

i rozdziałach klasyfikacji budżetowej i ocenie źródeł dochodów i kierunków wydatków, nie stwierdził naruszenia przepisów dotyczących planowania i realizacji zadań budżetowych. Budżet wykonano w granicach planu uchwalonego uchwałą Rady gminy z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/19/2011 i zmianami dokonanymi przez burmistrza w ciągu roku. Nie stwierdzono odchyleń od planu, które stanowiłyby naruszenie przepisów o gospodarce finansami publicznymi i naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Skarżący wyjaśnił, że zapis protokołu Nr XXI/2012 sesji Rady Miejskiej

w Gryficach z dnia 29 czerwca 2012 r. wskazuje, iż jej uczestnicy zostali zapoznani

z treścią każdej z wymienionych powyżej uchwał RIO. Mimo jednoznacznych ocen wyrażonych przez ten kompetentny i niezależny organ kontroli radni Gminy Gryfice nie podjęli uchwały o udzieleniu Burmistrzowi Gryfic absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2011. Kończąc wspomnianą sesję Rady Miejskiej Przewodniczący Rady poinformował zgromadzonych, iż w miesiącu lipcu 2012 r. r. nie przewiduje się odbycia sesji Rady, chyba, że zaistnieje pilna potrzeba i na stosowny wniosek sesja zostanie zwołana. Wbrew zapewnieniom Przewodniczącego Rady w dniu [...] r. odbyła się kolejna sesja Rady Miejskiej. Do porządku obrad wprowadzono również głosowanie nad podjęciem uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gryfic, którą to uchwałę podobnie jak pozostałe ujęte w porządku obrad przyjęto.

Zdaniem skarżącego skoro zaznajomiono radnych Gminy Gryfice z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej zarówno w przedmiocie sprawozdania z wykonania budżetu gminy w roku 2011 jak i w przedmiocie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi, w świetle których zarzuty kierowane pod adresem organu wykonawczego okazały się bezzasadne, to trudno doszukać się obiektywnych podstaw zwołania samej sesji jak i wydanych w jej trakcie decyzji. W przypadku skarżonej uchwały wyjaśnienia nie dostarcza również samo jej uzasadnienie. Zawiera ono jedynie lakoniczne sformułowanie

o nieuzyskaniu przez Burmistrza Gryfic absolutorium i o stwierdzeniu szeregu nieprawidłowości w jego pracy. Wykonanie budżetu za rok 2011 dowiodło, iż Gmina Gryfice jest prawidłowo zarządzana, a osiągnięte wyniki finansowe w zakresie wykonania planowanych dochodów - 98,87 % oraz planowanych wydatków

- 97,75 % pozytywnie ocenione przez Regionalną Izbę Obrachunkową dla niejednej jednostki samorządu terytorialnego stanowią rezultat wart naśladowania. W świetle wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, Delegatura z dnia [...] r. pozytywnie oceniono działalność Gminy Gryfice również

w zakresie utrzymania terenów nieruchomości gruntowych w aspekcie walorów krajobrazowych i estetycznych. Choć w trakcie kontroli stwierdzono nieznaczne nieprawidłowości w zakresie sposobu załatwiania skarg, w żaden w sposób nie wpłynęły one na ogólną ocenę jednostki. Nie potwierdziły się również zarzuty

w przedmiocie rzekomego naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych. Kontrola przeprowadzona w okresie od [...] r. przez Inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej co do poszczególnych postępowań przetargowych dowiodła, iż co do zasady przeprowadzone zostały zgodnie z przepisami prawa, zaś stwierdzone uchybienia, tj. jak błąd w nazwie zadania miały charakter marginalny. Rada Gminy nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby w istocie stanowić asumpt do obniżenia wynagrodzenia Burmistrza Gryfic i stanowić o naruszeniach w trakcie piastowania przez niego urzędu. Uznanie, iż w świetle art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy posiada stosowne uprawnienia w zakresie zmiany wynagrodzenia burmistrza nie oznacza, iż decyzje w tym przedmiocie może ona podejmować w sposób dowolny i nie podlegający kontroli. Ukształtowane przez radę gminy wynagrodzenie organu wykonawczego winno mieścić się w granicach określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 78 § 1 kodeksu pracy, a więc odpowiadać zajmowanemu stanowisku oraz posiadanym kwalifikacjom zawodowym, a także odpowiadać rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu oraz uwzględniać ilość i jakość świadczonej pracy. Ponadto nie może ono pozostawać w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji) oraz podstawowymi zasadami prawa pracy (np. art. 112 k.p., art. 113 k.p. lub art. 13 k.p.) i szczegółowymi przepisami prawa pracy dotyczącymi wynagrodzenia (np. art. 183c k.p.). Organ winien mieć również na uwadze, że uchwała rady gminy obniżająca burmistrzowi dotychczas pobierane przez niego wynagrodzenie nie pozostaje poza kontrolą sądu. By kontrola ta w ogóle była możliwa, nie zaś iluzoryczna, uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby na ocenę jej legalności. Za takim stanowiskiem przemawiają również istotne ograniczenia dowodowe jakie mają miejsce w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Dlatego chodzi nie tylko o szczegółowe przywołanie w uzasadnieniu motywów podjęcia uchwały w taki sposób, aby możliwe było przeanalizowanie toku rozumowania rady gminy, które doprowadziło do podjęcia uchwały o obniżeniu burmistrzowi wynagrodzenia, ale również odpowiednie udokumentowanie tego rodzaju uchwały, które dawałoby możliwość weryfikacji zaistnienia rzeczywistych (obiektywnych) podstaw oraz możliwość oceny zasadności obniżenia burmistrzowi wynagrodzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia

23 lutego 2012 r., III SA/Lu 785/11).

Reasumując skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 16 lipca

2012 r. nr XXII/279/2012 w istocie nie poddaje się kontroli, bowiem nie zawiera należytego uzasadnienia. Nie sposób bowiem za uzasadnienie zaskarżonej uchwały uznać nie dających się w żaden sposób zweryfikować w dwóch zdaniach twierdzeń rady gminy. Zdaniem skarżącego uznanie administracyjne jakim kierowała się rada gminy musi być uzasadnione w sposób pozwalający na jego ocenę. Nie można uznać za zgodne z prawem takiego działania organu władzy publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, nosi jednak znamiona arbitralności i uniemożliwia kontrolę legalności (zasadności) jego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W związku z treścią skargi, w szczególności wnioskami w niej zawartymi, należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.").

Kontroli Sądu podlegają, między innymi, uchwały rad gmin wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy

w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga wniesiona została

w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Została bowiem wniesiona w 60-dniu od doręczenia Radzie Miejskiej w Gryficach wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

Skarga niewątpliwie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem poprzez ustalenie wynagrodzenia burmistrza rada decyduje o dysponowaniu środkami publicznymi. A zatem i w tym zakresie należy skargę uznać za dopuszczalną.

Zaskarżona uchwała wydana została na postawie przepisu art. 18 ust. 2

pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy, między innymi, ustalanie wynagrodzenia wójta.

Kolejny przepis przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały,

tj. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem

i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy,

w drodze uchwały.

W ocenie Sądu przytoczone powyżej przepisy uzasadniają istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, bowiem przyznając Radzie Gminny w Gryficach kompetencje do ustalenia skarżącemu wysokości wynagrodzenia wkraczają w sferę jego uprawnień. Natomiast niewątpliwie zapis zaskarżonej Uchwały ustalający skarżącemu wysokość wynagrodzenia bezpośrednio wpływa na jego uprawnienia.

Uznając zatem interes prawny skarżącego w zaskarżeniu opisanej na wstępie Uchwały, Sąd zobowiązany był skontrolować czy interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżona Uchwałą.

Aby dokonać takiej oceny oraz zgodności z prawem ustalonej w § 1 Uchwały wysokości wynagrodzenia, Sąd winien poznać motywy, jakimi kierował się organ formułując taki zapis. Jest to szczególnie istotne w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o te przepisy prawa, które pozostawiają organom uchwałodawczym jednostek samorządu terytorialnego pewną swobodę

w kształtowaniu ich treści.

Do takich aktów zaliczyć należy bez wątpienia uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis § 6 oraz załącznik Nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50 poz. 398, Nr 220 ze zm.). W rozporządzeniu bowiem zakreślono minimalne i maksymalne granice wynagrodzenia, pozostawiając radzie gminy ostateczny wybór jego wysokości.

Ustalenie zatem motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Gryfice ustalając skarżącemu wysokość wynagrodzenia, a właściwie w przedmiotowej sprawie obniżając, stanowi istotny element kontroli legalności uchwały. Chodzi tu głównie

o kwestię uzasadnienia, bowiem jego brak nie pozwala ocenić, jakimi względami kierowali się radni, dokonując takiego, a nie innego zapisu. Nie spełnia tego wymogu wskazanie w uzasadnieniu uchwały lakonicznych motywów obniżenia wynagrodzenia burmistrza, których rzeczywistego istnienia i prawdziwości nie sposób zweryfikować. Istotne jest również odpowiednie udokumentowanie tego rodzaju uchwały, które dawałoby możliwość weryfikacji zaistnienia rzeczywistych (obiektywnych) podstaw oraz możliwość oceny zasadności obniżenia burmistrzowi wynagrodzenia.

Zaskarżona uchwała w istocie nie poddaje się kontroli, bowiem w zasadzie nie zawiera uzasadnienia, co skarżący podniósł w skardze. Nie można bowiem uznać, że zawarte w dwóch zadaniach arbitralne stwierdzenia o nie uzyskaniu absolutorium przez burmistrza oraz złej pracy podległego mu urzędu, stanowią wystarczające uzasadnienie dla zajętego przez radę stanowiska. Nie można uznać za zgodne

z prawem takiego działania organu władzy publicznej, które wprawdzie mieści się

w jego prawem określonych kompetencjach, nosi jednak znamiona arbitralności

i uniemożliwia kontrolę legalności (zasadności) jego działania. Obowiązek uzasadnienia uchwał rady gminy w przedmiocie obniżenia wójtowi wynagrodzenia jest elementem jawności działania władzy publicznej i zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawa.

Dlatego w ocenie Sądu, nie tylko całkowity brak uzasadnienia uchwały

o obniżeniu burmistrzowi wynagrodzenia, ale również lakoniczność takiego uzasadnienia, która powoduje, że uchwała tego rodzaju nie poddaje się kontroli sądowej pod względem legalności (zgodności z prawem), połączona z brakiem udokumentowania zasadności podjęcia uchwały – wyklucza możliwość oceny legalności takiego aktu organu, przez co tego rodzaju uchwała nie jest zgodna

z prawem, gdyż pozostaje w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP - porównaj wyrok III SA/Lu 785/11 z 23 lutego 2012 r. – dostępny

w Internecie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.