Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2878/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona w części przez Wojewodę [...] (dalej: "skarżący" lub "Wojewoda).

II.1. W skardze z 29 września 2014 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części:

(i)

- § 4 pkt 2 Uchwały;

- § 4 pkt 7 Uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 6 Uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 Uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b Uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g Uchwały;

- § 9 ust. 7 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) ";

- § 9 ust. 7 pkt 7 Uchwały;

- § 9 ust. 8 pkt 3 Uchwały;

- § 9 ust. 11 pkt 2 Uchwały;

- § 10 ust. 3 pkt 7 Uchwały;

- § 11 ust. 2 pkt 3 Uchwały;

(ii)

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d Uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R2, Z i ZL;

- § 9 ust. 1 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych (...) ", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych: R, Rl, R2, Z i ZL;

- § 9 ust. 7 pkt 6 Uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych: R, R2, Z i ZL;

- § 11 ust, i pkt 2 Uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

- § 11 ust, 2 pkt 5 Uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

- §11 ust. 2 pkt 13 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), a także sytuowanie urządzeń l obiektów malej energetyki opartych na odnawialnych źródłach energii (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

- § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R2;

- § 12 ust. 2 pkt 7 Uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III,, w ramach jednostek terenowych R2;

- § 13 ust. 2 pkt 1 Uchwały;

- § 13 ust. 2 pkt 3 Uchwały;

- § 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...) ", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych Z;

(iii)

- § 7 ust. 2 pkt 2 Uchwały;

- § 10 ust. 1 pkt 3 Uchwały, w zakresie sformułowania:,,(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...)";

- § 11 ust. 2 pkt 4 Uchwały;

- części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej";

(iv)

- § 9 ust. 7 pkt 5 Uchwały;

- § 9 ust. 7 pkt 6 Uchwały;

(v)

- § 10 ust. 2 pkt 3 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)';

- §10 ust. 2 pkt 6 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (.:)";

- §10 ust. 3 pkt 2 Uchwały;

- § 11 ust. 2 pkt 11 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...) powierzchni siedliska (...) ";

- § 12 ust. 2 pkt 4 Uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) ";

- § 12 ust. 2 pkt 5 Uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...)";

- § 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...) ";

(vi)

- §11 ust. 4 pkt 2 Uchwały;

(vii)

- § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały;

- § 8 Uchwały;

- pozostałe niezgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, wskazane zostały w sposób szczegółowy w uzasadnieniu niniejszej skargi; kwestię rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii skarżący pozostawia do uznania Sądu;

(viii)

— § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...) ";

— § 3 ust. 3 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie:

(i)

- art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." lub "u.p.z.p.", w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 3, § 9 ust. 11 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 7 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 Uchwały;

(ii)

- art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 5 i pkt 13, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 7, § 13 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL);

(iii)

- art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie planu ", w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 3 oraz § 11 ust. 2 pkt 4 oraz części graficznej planu, w zakresie granicy strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

(iv)

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.);

(v)

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 11, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały;

(vi)

art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, w związku z art, 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 11 ust. 4 pkt 2 Uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;

(vii)

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...]lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 Uchwały;

(viii)

- § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie planu, poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami, tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 10 ust. 3 pkt 1 Uchwały.

II.3. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o:

(a) ) uwzględnienie skargi w części dotyczącej zarzutów oznaczonych nr I (poza zarzutem

odnoszącym się do § 11 ust. 2 pkt 3 Uchwały), IV, V, VI, oraz

(b) oddalenie skargi w zakresie odnoszącym się do zarzutów oznaczonych (w części odnoszącej się do postanowienia §11 ust. 2 pkt. 3 uchwały) oraz zarzutów oznaczonych nr II, III, VII, VIII.

II.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/14, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonego planu miejscowego w całości, wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Niemniej uznał, że trafne są zarzuty dotyczące § 3 ust. 3 Uchwały, przy czym stwierdził, iż ich uwzględnienie nie jest możliwe poprzez odpowiednią modyfikację tego przepisu, lecz w celu usunięcia niezgodności z prawem konieczne jest stwierdzenie nieważności całego planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, § 3 ust. 3 zaskarżonego planu dotyczy całości jego postanowień i dlatego stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości, mimo że skarżący żądał stwierdzenia ściśle wskazanych jego przepisów, nie stanowi wyjścia poza granice skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego jest sprzeczny z częścią graficzną tego planu. Stanowi się bowiem w nim, że obowiązującymi ustaleniami planu są takie oznaczenia z jego części graficznej, jak granice obszaru objętego ustaleniami planu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu i klasy techniczne dróg, gdy tymczasem w części graficznej planu wskazano także linie zabudowy, które – jak wynika z § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 i § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu – mają być również uwzględniane. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy, w którym przewidziano tereny przeznaczone pod zabudowę, musi określać linie zabudowy. Stwierdził także, że z art. 15 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy i § 7 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia wynika obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. W związku z tym wskazał, że w zaskarżonym planie na terenach przeznaczonych na uprawy rolne dopuszczono zabudowę, a mimo tego na rysunku planu wyznaczono jedynie dwie linie zabudowy po obu stronach drogi, co jest – zdaniem Sądu pierwszej instancji – następstwem obowiązku zachowania stosownych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej. Podniósł też, że mimo iż na znacznych terenach dopuszczono zabudowę, to nie określono kompleksowo jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tym zakresie wskazanemu obowiązkowi nie czynią zadość postanowienie § 9 zaskarżonego planu. Sąd pierwszej instancji uznał także za niezgodny z prawem § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu o treści "dopuszcza się lokalizacje zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu". Stwierdził, że "rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (...) a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem" i powołał się na art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 4 u.p.z.p. Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Za niezgodne z prawem uznał też to, że z § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3 zaskarżonego planu wynika, iż dróg klasy KDD może być więcej niż jedna, zaś na rysunku planu narysowano przebieg tylko jednej drogi tej klasy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że "stanowi ona nie plan miejscowy lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżony plan miejscowy nie stanowi "kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem". Wyjaśniając to bliżej stwierdził, że "w tym świetle, kwestionowany w skardze § 3 ust. 3 planu – gdzie określono wyłącznie niektóre elementy rysunku planu, jako obowiązujące – jest wadliwy faktycznie nie z tego powodu, że pozostaje w sprzeczności z innymi postanowieniami tego dokumentu (...). W takim przypadku prosta jego eliminacja (w następstwie stwierdzenia nieważności) prowadziłaby do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. Dany przepis wskazuje natomiast wprost, że wolą organu, stanowiącego ten akt prawa miejscowego, było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz – pozostających z tym w związku: realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), ograniczeń (wydzielenie strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy) nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad zagospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach – np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego". W tej sytuacji – zdaniem Sądu pierwszej instancji – wyeliminowanie jedynie § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego nie doprowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ponadto stwierdził, że uchwalenie planu miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. Wskazane okoliczności skłoniły Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego, mimo – jak wyjaśnił – tego, że dostrzeżone uchybienia nie dotyczą terenów wyłączonych z zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym aktu jedynie wyrywkowo regulującego zagospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach byłoby także sprzeczne z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości powoduje, że bezprzedmiotowe jest rozważenie zasadności pozostałych zarzutów skargi.

II.5. Wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2015 r. został zaskarżony przez Gminę [...] w całości. W skardze kasacyjnej Gmina wniosła o uchylenie tego wyroku oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności Uchwały z zakresie § 3 ust. 3. Alternatywnie, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Gmina zarzuciła naruszenie:

- § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną,

- art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 4, 5, 8, 9, 10 oraz 12 zaskarżonego planu poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę,

- art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że niezgodny z prawem był § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu,

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3 zaskarżonego planu w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym przewidziano lokalizacje więcej niż jednej drogi klasy KDD,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3,

- art. 152 p.p.s.a. przez to, że w wyroku orzeczono, iż zaskarżona uchwała, mimo iż jest aktem prawa miejscowego, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni",

- art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających, w ocenie Sądu pierwszej instancji, za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz na uchyleniu się od szczegółowego uzasadnienia wyroku.

II.6. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

III.1. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2017, sygn. akt II OSK 2896/15 (dalej również: "wyrok w sprawie II OSK 2896/15") uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że treść § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego nie uzasadniała stwierdzenia nieważności tego planu w całości. W ocenie NSA, wewnętrzne sprzeczności planu miejscowego przede wszystkim powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów. W związku z tym zauważyć należy, że w zaskarżonym planie występuje sprzeczność pomiędzy jego § 3 ust. 3, w którym stanowi się, że obowiązującymi ustaleniami planu są występujące na rysunku planu takie oznaczenia graficzne jak granice obszaru objętego ustaleniami planu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg, a m.in. § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 8 zaskarżonego planu, w których ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Ponadto § 3 ust. 3 zaskarżonego planu może być uznany za sprzeczny z ustaleniami zawartymi w legendzie rysunku planu, z której wynika, że poza elementami rysunku wymienionymi w tym przepisie graficznymi ustaleniami planu są jeszcze linie zabudowy i strefa ochronna elektrowni wiatrowej. Zdaniem NSA, w celu usunięcia tych sprzeczności należy sięgnąć do reguł kolizyjnych i przede wszystkim stwierdzić, że wskazane przepisy, w tym też swoisty dla planu miejscowego "przepis" w postaci elementu graficznego rysunku planu, są przepisami hierarchicznie równoważnymi. Oznacza to, że § 3 ust. 3 nie można nadać "wyższej mocy" z racji tego, iż jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym. Wręcz przeciwnie, takie jego usytuowanie może być argumentem przemawiającym za zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, przy czym przepisami szczególnymi byłyby § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu, których szczególność wynikałaby z tego, że dotyczą tylko linii zabudowy, zaś przepisem ogólnym byłby § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, z tego względu, że po pierwsze, jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym, a po drugie, dlatego, że obejmuje kilka elementów graficznych rysunku planu. Tym sposobem można by przyjąć, że wymienione w § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3, mają charakter normatywny i stanowią źródło obowiązującej normy prawa miejscowego. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że gdyby w drodze wykładni nie udało się usunąć wewnętrznej sprzeczności wynikającej z treści § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, to należało stwierdzić nieważność jedynie tego przepisu. W okolicznościach sprawy nie stanowiłoby to nadmiernej ingerencji w tekst zaskarżonego planu miejscowego, powodującej jego nieczytelność. Jest bowiem, zdaniem NSA, oczywiste, że niezależnie od tego przepisu zaznaczone na rysunku planu miejscowego granice obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg mają znaczenie normatywne i stanowią wraz z odpowiednimi przepisami części tekstowej planu, w których są wspomniane, źródło obowiązujących norm prawa miejscowego. W ocenie NSA, nie jest przy tym trafna argumentacja Sądu pierwszej instancji, sprowadzająca się do tezy, że z uwagi na to, iż zaskarżony plan miejscowy nie jest planem miejscowym, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności tylko § 3 ust. 3 zaskarżonego planu. Teza ta opiera się na przesłance, według której nie było dopuszczalne uchwalenie planu miejscowego, którego celem było jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz związanych z tym elementów infrastruktury i obszarów ograniczonego użytkowania. W związku z tym przede wszystkim wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby było niezgodne z prawem uchwalenie takiego planu miejscowego. W ocenie NSA, przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie, z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. W pierwszym z powołanych przepisów stanowi się bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w drugim zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć też należy, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne (tereny oznaczone symbolami 1KDW i 2KDW). Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżony plan miejscowy nie stanowi "kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem". W ocenie NSA, zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku bowiem z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. Nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżony plan nie uwzględnia takich aspektów planowania przestrzennego, jak krajobraz, ład architektoniczny, czy kształtowanie linii zabudowy. Jeżeli weźmie się pod uwagę, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu wyznaczenie terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, to wskazane aspekty są wystarczająco uwzględnione. Nieporozumieniem jest zaś w tych okolicznościach kwestionowanie zaskarżonego planu z uwagi na to, że nie uwzględniono "racjonalnego układu osadniczego". Tym samym zasadne są podstawy kasacyjne odnoszące się do poruszonych kwestii, mianowicie zarzucające naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3 zaskarżonego planu oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni". Zasadne są też podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg, art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym przewidziano lokalizacje więcej niż jednej drogi klasy KDD. W przypadku tych podstaw kasacyjnych należy jedynie poczynić, nie mające wpływu na wynik sprawy, zastrzeżenie, że nielogiczne jest postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów planu miejscowego, które ten Sąd oceniał pod względem zgodności z prawem. Przepis prawa miejscowego, który jest kontrolowany pod względem zgodności z prawem, nie może być jednocześnie wzorcem kontroli. W ocenie NSA, w § 9 zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.. Ustalenia zawarte w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustalono w § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów. Nie jest też jasne stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3 zaskarżonego planu. W ocenie NSA, nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy tym przepisem, a rysunkiem planu, gdyż z użycia w nim słowa "droga" w liczbie mnogiej nie wynika, że przewidziano inne drogi niż te narysowane w części graficznej planu. Nie można także podzielić stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, według którego sprzeczny z prawem jest stan, sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu prawa, z którego wyraźnie wynikałby taki obowiązek. Jeżeli chodzi o obowiązek określenia linii zabudowy na terenach, na których przewidziano zabudowę zagrodową, to w ocenie NSA nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi. Faktem jest, że z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. Jednakże łatwo wskazać przykłady świadczące o tym, że nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu. Na przykład nie można przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tak samo nie sposób sobie wyobrazić, jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega bowiem na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym, z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa, budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie NSA, nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprzeczny z prawem jest § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu. Tym samym zasadna jest podstawa kasacyjna odnosząca się do tego przepisu. Fakt, że w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli przepisie dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca odwołuje się do powierzchni gospodarstwa rolnego, przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie oznacza, że podobnie brzmiącego przepisu nie można zamieścić w planie miejscowym. W powołanym przepisie chodzi o to, aby odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) nie było stosowane do zabudowy zagrodowej na małych gospodarstwach rolnych. W ocenie NSA, nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, aby podobne kryterium znalazło się w planie miejscowym. W przypadku planu miejscowego taki przepis oznacza, że zabudowa zagrodowa nie jest dopuszczalna na terenach rolnych, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia jest mniejsza od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy. Powyższe oznacza, że zasadne są też podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, fakt, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego planu w całości z innych przyczyn niż wskazano w skardze lub też tylko z powodu niektórych jej zarzutów, nie zwalnia od obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Rację ma też skarżąca kasacyjnie – co już zostało wskazane – że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przekonująco powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W końcu zasadna jest też podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 152 p.p.s.a. W chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji w powołanym przepisie stanowiono, że po pierwsze, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej; po drugie, że zasady tej nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. W takim brzmieniu przepis ten obowiązywał od 15 sierpnia 2015 r. i miał zastosowanie do postępowań wszczętych przed jego wejściem w życie (art. 2 i 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2015 r., poz. 658). W tym stanie prawnym Sąd administracyjny pierwszej instancji, orzekający 18 sierpnia 2015 r., nie miał podstaw prawnych do tego, aby w wyroku uwzględniającym skargę orzekać, jak czyniło się to przed nowelizacją art. 152 p.p.s.a., w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu. Błąd Sądu pierwszej instancji polega zatem nie tylko na tym, że niejako wstrzymał wykonanie aktu prawa miejscowego, ale przede wszystkim na tym, że orzekł w tym przedmiocie. Niemniej zauważyć należy, że to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, w tym znaczeniu, że samo w sobie nie mogłoby stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż nie dotyczy podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym, gdyby się okazało, że jest to jedyne naruszenie prawa, to skarga kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. i tak zostałaby oddalona, co spowodowałoby uprawomocnienie się wyroku i pozbawienie mocy prawnej zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

III.2 W piśmie z 23 stycznia 2018 r. Wojewoda podtrzymał co do zasady zarzuty skargi oraz przedstawił stanowisko w sprawie, odnosząc się m. in. do znaczenia wyroku w sprawie II OSK 2896/15. Ponadto, w końcowej części pisma Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej Uchwały z uwagi na to, że Uchwała ta "w żadnej mierze nie realizuje celu wskazanego" w ustawie z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961).

III.3. Na rozprawie 31 stycznia 2018 r. pełnomocnicy Wojewody przedstawili stanowisko zgodne z tym, które zostało zaprezentowane w piśmie z 23 stycznia 2018 r. Pełnomocnik Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

IV.2.2. Sądowi z urzędu jest wiadome, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego samego dnia oraz tym samym składzie, w którym wydano wyrok sprawie II OSK 2896/15, wydał m. in. wyrok w sprawie II OSK 2884/16. Orzeczeniem tym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2062/14) w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...]z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] – II. Odwołanie się do wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16 jest uzasadnione z czterech powodów. Po pierwsze, zaskarżona w sprawie IV SA/Wa 2062/14 uchwała, podjęta przez radę gminy sąsiedniej wobec gminy [...], w swej istotnej treści była zbieżna z postanowieniami zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Po drugie, Wojewoda w sprawie IV SA/Wa 2062/14 sformułował w istocie tożsame zarzuty, jak te w niniejszej sprawie. Po trzecie, WSA w sprawie IV SA/Wa 2062/14 odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze Wojewody (inaczej niż w sprawie IV SA/Wa 2189/14). Po czwarte, NSA w sprawie II OSK 2884/16, rozpoznając skargę kasacyjną gminy, odniósł się do wielu kwestii podnoszonych w skardze Wojewody i poruszonych w wyroku IV SA/Wa 2062/14, formułując szereg ocen prawnych podważających zasadność zarzutów Wojewody. Oczywiste jest, że wyrok NSA w sprawie II OSK 2884/16 nie jest objęty związaniem o jakim mowa w art. 190 p.p.s.a., czy też związaniem z art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 193 p.p.s.a.) w odniesieniu do niniejszej sprawy. Wyrok ten dotyczył bowiem innego aktu prawa miejscowego podjętego przez inny organ. Brak również podstaw do związania Sądu ocenami prawnymi wyrażonymi przez NSA w sprawie II OSK 2884/16 na podstawie art. 170 p.p.s.a. Pomimo zbieżności treści kwestionowanych przepisów prawa miejscowego, wyrok ten został jednak wydany z udziałem innego podmiotu (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z 20 października 2016 r., II GSK 262/15, CBOSA). Równocześnie jednak, w świetle art. 170 p.p.s.a. nie można tarcic z pola widzenia, że kontrolowana w niniejszej sprawie Uchwała, oraz plan miejscowy będący przedmiotem zaskarżenia w sprawie IV SA/Wa 2062/14, są – co elementów kwestionowanych przez Wojewodę – w zasadzie tożsame. Takie względy, jak zasada pewności prawa oraz zasada zaufania do działań organów państwa (art. 2 Konstytucji RP), a także pozycja ustrojowa i autorytet NSA nakazują, aby Sąd orzekając w niniejszej sprawie rozważył również argumenty podniesione przez NSA w sprawie II OSK 2884/16. Ewentualne podzielenie tych argumentów przez Sąd może zatem nastąpić nie na zasadzie ratione imperii, ale imperio rationis.

IV.2.3. Przed przejściem do uwag szczegółowych należy jeszcze wskazać, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podzielić należy wyrażony przez NSA w sprawie II OSK 2884/16 pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podobnie w wyroku z 26 września 2017 r. (II OSK 2003/17, CBOSA) NSA stwierdził, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu, nie można w każdym razie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, korzystających z domniemania zgodności z prawem, przyjmować, jak zdaje się to czynić Wojewoda, zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności planu miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, jak podkreślił to NSA w wyroku z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2345/14 (CBOSA), w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem. Warto podkreślić, że rzeczona teza NSA koresponduje z domniemaniem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Zasada ta, podobnie jak zasada domniemania zgodności z prawem ustawy, ma silne oparcie m. in. w konstytucyjnej zasadzie zaufania i pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a na poziomie ustawowym jest potwierdzona m. in. poprzez regulacje wykluczające wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego (art. 61 § 3 p.p.s.a.) oraz wyłączające skutek wstrzymania wykonania tego aktu w razie uwzględnienia skargi nieprawomocnym wyrokiem (art. 152 § 2 p.p.s.a.). W każdym razie sama możliwość rozbieżnych interpretacji aktu prawa miejscowego nie przesądza jeszcze per se o jego niezgodności z prawem. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzanie nieważności aktu prawa miejscowego, jeżeli stosując powszechnie uznane metody wykładni oraz reguły inferencyjne możliwe jest ustalenie prawidłowego, zgodnego z aktami wyższego rzędu, znaczenia kontrolowanego przepisu. Zresztą, gdyby konsekwentnie stosować rzeczoną interpretację Wojewody, to konieczne byłoby wyeliminowanie z porządku prawnego większości aktów prawnych, a nie tylko aktów prawa miejscowego. Znaczna bowiem część aktywności sądów administracyjnych polega właśnie na dokonywaniu wykładni przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem powszechnie przyjmuje się dyrektywę wykładni funkcjonalnej, która zabrania przyjmowania takiej wykładni prawa, która prowadzi do absurdu – argumentum ad absurdum (por. np. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II FSK 1232/17, CBOSA i cyt. tam piśmiennictwo). Ponadto, nakaz poszukiwania, w pierwszej kolejności, takiej wykładni planu miejscowego, która pozwoli na niestwierdzanie jego nieważności, jest zgodny z założeniem, że plan miejscowy jest formą kształtowania ładu przestrzennego preferowaną przez ustawodawcę, zaś kształtowanie tego ładu przez decyzję o warunkach zabudowy winno mieć charakter wyjątku (art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 i 61 u.p.z.p.). Rozważając stwierdzenie nieważności planu miejscowego należy mieć to założenie ustawodawcy na uwadze, podobnie jak to, że uchwalenie każdego planu związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. W świetle zatem również takich konstytucyjnych wartości jak zasada proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie może nastąpić z powodu nieistotnych naruszeń prawa. Potwierdzeniem tych założeń jest obowiązująca od 18 listopada 2015 r. nowelizacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonana ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015, poz. 1777), gdzie wprost wskazano na wymóg istotności naruszenia zasad sporządzania planu dla stwierdzenia jego nieważności. Nowelizacja ta nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a zatem znajduje zastosowanie również, na zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, do planów miejscowych uchwalonych przed jej wejściem w życie. Warto dodać, że za stosowaniem nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji opowiedział się jednoznacznie NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r., II OSK 75/17 (zob. pkt N uzasadnienia tego wyroku, CBOSA). Rzeczona nowelizacja ma zatem w istocie charakter porządkujący, albowiem wymóg istotności naruszeń zasad sporządzenia planu lub studium można było już wcześniej wyinterpretować, stosując wykładnię systemową oraz celowościową, z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a także powołanych wyżej zasad konstytucyjnych (pewności prawa, proporcjonalności oraz dobra wspólnego). Pogląd o konieczności stwierdzenia istotności naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, również uchwalonego przed 18 listopada 2015 r., wynika ponadto wprost z uzasadnienia wielokrotnie powoływanego wyroku NSA w II OSK 2884/16.

IV.2.4. Poniżej Sąd odniesie się do poszczególnych zarzutów skargi, przy czym na początku rozważy, zawarty w piśmie z 23 stycznia 2018 r., wniosek o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Dalsze rozważania Sąd rozpocznie od analizy zarzutów dotyczących § 3 ust. 3 Uchwały, które były przedmiotem obszernej oceny w wyroku NSA w sprawie II OSK 2896/15. Ponieważ zarzut ten zawarty został w punkcie VIII skargi, do dalszych zarzutów skargi Sąd odniesienie się w odwrotnej kolejności, niż wskazano to w skardze, tym bardziej, że w punkcie VII skargi sformułowano zarzuty dotyczące zgodności Uchwały ze Studium.

IV.3.1. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego wniosku skarżącego, a mianowicie sformułowanego w piśmie z 23 stycznia 2018 r. żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w całości z uwagi na to, że Uchwała ta "w żadnej mierze nie realizuje celu wskazanego" w ustawie z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), opartym na zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucyjni RP) oraz uznającym zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. m. in. art. 16 i art. 164 - 165 Konstytucji RP) niedopuszczalna jest podważanie ważności aktu prawa miejscowego w oparciu o to, że zdaniem organu administracji rządowej rzeczony akt "nie realizuje celu ustawy". Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, w tym zwłaszcza plany miejscowe, określają sytuacje prawne członków danej wspólnoty lokalnej i ich unieważnienie może prowadzić do pozbawienia tych osób określonych uprawnień. Przypomnieć również należy, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a nie celowości (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Po drugie, kontrola legalności planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., następuje poprzez ocenę danej uchwały w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia (por. np. W. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera praz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, teza 16 do art. 91). W niniejszej sprawie chodzi o uchwałę podjętą w dniu 3 czerwca 2014 r., czyli w okresie, kiedy nie obowiązywała powołana wyżej ustawa. Problematykę zmiany stanu prawnego po uchwaleniu planu miejscowego reguluje, jako zasadę ogólną, art. 33 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności nie jest stwierdzanie nieważności planu, ale wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (por. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3071/14, CBOSA). Po trzecie i najważniejsze, zagadnienie wpływu ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy plany miejscowe reguluje wprost art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Przepis ten w sposób jednoznaczny rozstrzyga przedmiotowe zagadnienie podniesione w piśmie Wojewody z 23 stycznia 2018 r. Przepis ten wyłącza również (jako lex specialis) przewidziany w art. 33 u.p.z.p. obowiązek dostosowania postanowień Uchwały do zmienionego przez ustawę z 20 maja 2016 r. stanu prawnego.

IV.3.2.W ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi odnoszącego się § 3 ust. 3 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, 3) przeznaczenie terenu, 4) klasy techniczne dróg. W wyroku sprawie II OSK 2896/15 NSA przesądził, że nawet ewentualna niezgodność z prawem powołanego przepisu Uchwały nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całego Planu Miejscowego. Nie ma natomiast racji Wojewoda twierdząc, że NSA wyroku sprawie II OSK 2896/15 "przesądził konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 3 uchwały, w celu doprowadzenia do zgodności ustaleń części tekstowej z częścią graficzną" (s. 21 pisma z 23 stycznia 2017 r.). Otóż NSA wskazał, że sprzeczność między poszczególnymi postanowieniami planu winny być usuwane przede wszystkim w drodze wykładni (s. 5 – 6 uzasadnienia wyroku). Zdaniem NSA, tym sposobem można by przyjąć, że wymienione w § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3, mają charakter normatywny i stanowią źródło obowiązującej normy prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, NSA pozostawił zatem kwestię ewentualnego stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 Uchwały ocenie sądu I instancji. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności planu miejscowego z powodu sprzeczności jego postanowień winno nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy nie jest możliwa racjonalna wykładnia spornych postanowień aktów prawa miejscowego pozwalająca na utrzymanie jego postanowień, w tym z wykorzystaniem reguł kolizyjnych. W realiach niniejszej sprawy, usytuowanie § 3 ust. 3 Uchwały może być argumentem przemawiającym za zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, przy czym przepisami szczególnymi byłyby § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu oraz postanowienia części graficznej. Dodatkowo należy wskazać, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 2) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 2 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej, a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Należy podkreślić, że w legendzie planu wyraźnie rozróżnia się graficzne ustalenia planu (obejmujące m. in. podniesione w skardze kwestie dotyczące strefy ochronnej elektrowni wiatrowej oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy) od informacji zawartych na rysunku planu, czyli postanowień nienormatywnych w rozumieniu § 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Reasumując, nie ma potrzeby stwierdzania nieważności § 3 ust. 3 uchwały w zakresie wskazanym skardze, skoro w drodze wykładni można przyjąć, że również postanowienia dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu są wiążącymi postanowieniami Planu Miejscowego. Trudno w takim przypadku mówić o istotnym naruszeniu prawa. Do takich też konkluzji doszedł NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego § 3 ust. 2 uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Reasumując, zarzut z punktu VIII tiret drugie skargi jest bezzasadny.

IV.3.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 10 ust. 3 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)". Otóż zdaniem Wojewody, istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu (§ 4 pkt 11 Uchwały). Pogląd ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu. Nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu. Taki też pogląd NSA wyraził w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego § 11 ust. 3 lit. a uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Reasumując, zarzut z punktu VIII tiret pierwsze skargi jest bezzasadny.

IV.3.4. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności Uchwały ze studium, w tym niezgodności § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały oraz § 8 Uchwały. Okoliczność, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...]lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych nie oznacza per se, że wyznaczenie takich obszarów nie jest możliwe w planie miejscowym. Otóż definicję tych obszarów zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy odczytywać w powiązaniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyznaczenie takiego obszaru w studium determinuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie studium. w studium nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, określenie przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obszar przestrzeni publicznej nie został określony w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji, w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), to ustalenie takich obszarów (w zaskarżonej Uchwale chodzi zresztą o drogę dojazdową KDD), nie można mówić o sprzeczności ze studium. Odrębną kwestią jest celowość takiego rozwiązania planistycznego, ale zagadnienie to wykracza poza kontrolę aktu prawnego wykonywana wyłącznie pod kątem legalności. Bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące rzekomej sprzeczności Uchwały ze Studium, sformułowane zresztą w sposób niestanowczy przez Wojewodę (na s. 21 skargi Wojewoda stwierdził, że "Kwestię powyższą pozostawia się jednak do uznania Sądu"). Zdaniem Sądu, ocena, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.) musi być dokonana z uwzględnieniem charakteru studium i związanymi z tymi różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze różnice skali, w jakiej jest sporządzane studium (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Dz. U. Nr 118, poz. 1233) oraz plan miejscowy (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Należy mieć na uwadze, że podstawowy kierunek zmian określony w studium dla obszaru objętego Planem Miejscowym została zachowany, tj. zlokalizowano na nim elektrownie wiatrową. Określono również strefę ochronną, przy czym już w studium podkreślono, że rysunek w studium co do granic strefy ma charakter tylko orientacyjny (studium sporządzono w skali 1:20 000). W obrębie strefy ochronnej znajdują się tereny R1 i R2, co do których które w Planie Miejscowym (§ 12 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej), zaś jako funkcję uzupełniającą przyjęto zabudowę gospodarcza związana z zabudową zagrodową i obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze ograniczone tylko do terenów oznaczonych R2, a także obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym maszty do pomiaru siły wiatru. Co więcej, w § 12 ust. 2 pkt 1 Uchwały wprowadzono, na terenach R1 i R2, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Uchwała nie narusza zatem przewidzianego na s. 21 studium zakazu zabudowy mieszkaniowej w strefie ochronnej. Jeżeli chodzi o tereny R (zgodnie z rysunkiem planu są to tereny upraw rolnych z zabudowa zagrodową), to w Planie Miejscowym (§ 11 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową, zaś jako funkcję uzupełniającą: zabudowę gospodarczą i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Takie przeznaczenie terenu odpowiada kierunkom zmian dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z kolei obszar trwałych użytków zielonych został ujęty w Planie Miejscowym w ramach terenu Z. Na tych terenach obowiązuje m. in. zakaz zabudowy (§ 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały). Mając na uwadze, akcentowany przez NSA, postulat rozwiązywania wątpliwości co do treści planu poprzez wykładnię, a nie w pierwszej kolejności poprzez stwierdzanie nieważności planu miejscowego, przyjąć należy, że nie ma racji Wojewoda, że plan dopuszcza na terenie R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co ma naruszać ustalenia studium zawarte na s. 24. Postanowienie § 11 ust. 2 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym na terenie R obowiązuje "zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2" należy odczytywać przez pryzmat § 11 ust. 1 oraz części graficznej Uchwały. Otóż teren ten nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zauważył to zresztą w innym miejscu skargi sam Wojewoda (s. 19) wskazując, w aspekcie uregulowania w Uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości, że określono parametr szerokości frontu działki "dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z zabudowa zagrodowa, oznaczonych symbolem R". Wówczas Wojewoda twierdził, domagając się stwierdzenia nieważności § 11 ust. 4 pkt 2 Uchwały, że nie było to możliwe w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Innymi słowy, w innym miejscu skargi Wojewoda nie miał wątpliwości, jakie jest przeznaczenie terenu R (tj. uprawy rolne z zabudowa zagrodową). Co ważniejsze, NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15, w następujący sposób zinterpretował postanowienia Uchwały w odniesieniu do dopuszczonej przez nią zabudowy (s. 9): "(...) dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury". Natomiast wspomniany zakaz z § 11 ust. 2 pkt 4 należy interpretować w ten sposób, że odnosi się on do lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w ramach zabudowy zagrodowej (obejmującej przecież budynki o rożnym przeznaczeniu). Należy mieć również na uwadze, że postanowienia Studium, na które powołał się Wojewoda (s. 24 studium) nie wprowadzają zakazu zabudowy mieszkaniowej (inaczej niż w strefie ochronnej – s. 19), a dopuszczają m. in. gospodarstwa agroturystyczne, które są prowadzone właśnie w ramach zabudowy zagrodowej. Reasumując, Plan Miejscowy nie narusza postanowień studium. Tym samym zarzuty wskazane w punkcie VII skargi okazały się zatem bezzasadne.

IV.3.5. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące § 11 ust. 4 pkt 2 Uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R. Zgodnie z powołanym przepisem, dotyczącym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, są one dokonywane zgodnie z przepisami odrębnymi, zaś minimalna szerokość frontu działki to 20 m. Wojewoda podkreślił, że określono ten parametr dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z zabudową zagrodowa, oznaczonych symbolem R. Tymczasem dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości) art. 92 ust. 1 oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."). Zarzut nie jest trafny. Przede wszystkim, z przepisów Uchwały nie wynika, aby Rada w odniesieniu do terenów R zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rację ma Wojewoda, że dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1). Do gruntów tych znajdzie bowiem zastosowanie ustawa z dnia 26 marca 1982 o scalaniu i wymianie gruntów, z tym, że przepisy tej ustawy w żadnej mierze nie określają zasad podziału takich nieruchomości. Regulują one jedynie kwestie scalenia i wymiany gruntów rolnych i leśnych. Podział ten dokonywany jest na natomiast podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1139/11, CBOSA). Podobne stanowisko przyjęto w doktrynie, że: "co do zasady podział nieruchomości rolnych lub leśnych (przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne albo określonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub leśne) nie podlega reżimowi prawnemu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział takich nieruchomości odbywa się z pominięciem postępowania podziałowego określonego w Rozdziale 1 Działu II ustawy, wyłącznie na podstawie operatu podziałowego. Jest to zatem czynność materialno-techniczna, wymagająca jedynie dokonania stosownych pomiarów i złożenia wymaganej dokumentacji w ewidencji gruntów i budynków" (B. Gierczak, Podział nieruchomości - wybrane zagadnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle ostatnich nowelizacji, CASUS 2005 nr 2). Zatem określenie przez Radę szerokości frontu działki rolnej nie jest równoznaczne z wkroczeniem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. O ile można by tak podnosić w przypadku określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału działek innych niż rolne i leśne (podział dokonywany jest przez organ wykonawczy gminy w formie decyzji administracyjnej), to brak jest podstaw do wysnucia takiego wniosku w odniesieniu do określenia zasad podziału działek rolnych. Podział takiej działki nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej i nie opiera się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś stanowi czynność materialno-techniczną. Przepis § 11 ust. 4 pkt 2 planu odnoszący się do minimalnej szerokości frontu działki mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że Rada wprowadzając ten przepis działała w zakresie delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd tym samym podzielił argumentację NSA zawartą w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 sformułowaną na tle analogicznego § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały zaskarżonej w tamtej sprawie (różnica dotyczyła jedynie innej wartości co do szerokości frontu działki). Reasumując, zarzut z punktu VI skargi okazał się bezzasadny.

IV.3.6. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 11, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały. Zdaniem Wojewody, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, takie jak intensywność, czy powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna winny być wyrażone w stosunku do powierzchni działki budowlanej, a nie jak we wskazanych postanowieniach Uchwały, w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu lub powierzchni siedliska. W ocenie Sądu, dopuszczalna i zasadna jest wykładnia Uchwały pozwalająca na niestwierdzenie nieważności Uchwały w przedmiotowym zakresie. Otóż w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu." W związku z brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci "powierzchni wydzielonego terenu". Należy tu zauważyć, że termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w Uchwale w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew (§ 10 ust. 2 pkt 3 i 6). W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć, jako właśnie działkę budowlaną. Niewątpliwie przy określaniu dopuszczalnego sposobu i stopnia zainwestowania w dany teren istotne jest to, aby z postanowień planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Ujęcie wskaźnika zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska" pozwala na jednoznaczne ustalenie w praktyce, jaką maksymalną powierzchnię danej nieruchomości może zająć zabudowa. Wskazać przy tym trzeba, że termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest terminem nieadekwatnym. Nieruchomość rolna nie spełnia bowiem przesłanek definicji zawartej w art. 2 pkt. 12 u.p.z.p. w myśl, której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem po pierwsze siedlisko jest działką, po drugie jest pojęciem znanym i powszechnie używanym, a tym samym spełnia swoją rolę odnośnika w kwestii wskaźnika zagospodarowania takiego terenu. Nie można przy tym zapominać, jaką funkcję ma pełnić wskaźnik zabudowy. Ma on bowiem na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów u.p.z.p. "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, dostępny [w:] CBOSA). NSA w tym wyroku stwierdził ponadto, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w u.p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu. Sąd tym samym podzielił argumentację NSA zawartą w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 sformułowaną na tle analogicznych postanowień uchwały zaskarżonej w tamtej sprawie. Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...) ". Trafnie zauważa Wojewoda, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p., nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych, wynikających zwłaszcza z istniejącego i planowanego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenów w miejscowym planie. Pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem NSA zawartym w powołanym wyżej wyrokach w sprawach II OSK 162/12 oraz II OSK 2003/17. Otóż teren Z (tereny upraw rolnych oraz zieleni nieurządzonej) jest co do zasady wyłączony spod jakiejkolwiek zabudowy, zaś zabudowa dopuszczalna nie wymaga określenia parametrów wskazanych z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wykładnia tekstu prawnego nie może polegać na literalnym odczytaniu danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień danego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki. We współczesnej teorii prawa podkreśla się, że proces wykładni ma charakter kolisty, a każdy fragment tekstu ma znaczenie tylko wówczas, gdy odniesiemy go do całości (zob. np. T. Stawecki, O praktycznym zastosowaniu hermeneutyki w wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.), Teoria i praktyka wykładni, Warszawa 2005, s. 99–100). Zauważyć warto, że postulaty uwzględniania w procesie wykładni prawa administracyjnego całokształtu rozwiązań zawartych w danym akcie oraz w całym systemie prawa, zgłaszane są od wielu lat w nauce prawa administracyjnego (zob. np. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 156). Należy przyjąć, że oparcie się wyłącznie na wykładni językowej aktu prawa miejscowego i pominięcie wykładni systemowej oraz celowościowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok NSA z 24 września 2015 r., II OSK 170/14, COBSA). Raz jeszcze wypada podkreślić, że sama możliwość rozbieżnych interpretacji aktu prawa miejscowego nie przesądza per se o jego niezgodności z prawem. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest poszukiwanie, w pierwszej kolejności, takiej wykładni plany miejscowego lub studium, która pozwoli na uznanie tych aktów za zgodne z prawem. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z § 14 ust. 1 na terenach Z, określonych w części graficznej Planu Miejscowego jako "tereny upraw rolnych oraz zieleni nieurządzonej" przewidziano jako funkcję podstawową - tereny upraw rolnych i zieleni nieurządzonej typu: zadrzewienia, zakrzaczenia, użytki zielone, nieużytki, zaś jako funkcję uzupełniającą - wody powierzchniowe. Tak określone przeznaczenie terenu Z należy skonfrontować przykładowo z § 11 ust. 1 (tereny R) oraz § 12 ust. 1 (tereny R1 i R2), gdzie w ramach funkcji terenu dopuszczono zabudowę. Postanowień takich brak w odniesieniu do funkcji terenu Z. Kwestionowany w skardze § 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały nie może być zatem odczytywany w oderwaniu od wskazanych wyżej postanowień Uchwały dotyczących innych terenów, a tym bardziej od postanowień § 14 ust. 1 Uchwały. Przepis ten potwierdza zresztą zakaz zabudowy, a zakaz zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi ma tylko takie znaczenie, że podkreśla różnice miedzy terenem Z, a terenami rolnymi dopuszczającymi zabudowę zagrodową. Z kolei przez urządzenia bezpośrednio związane z użytkowaniem terenu należy rozumieć wyłącznie przedsięwzięcia wskazane w § 14 ust. 2 pkt 4 (lokalizacja niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej), § 14 ust. 2 pkt 5 (utrzymanie stabilnego poziomu wód powierzchniowych poprzez budowę budowli i urządzeń piętrzących, upustowych i regulacyjnych) oraz § 14 ust. 2 pkt 6 (dopuszcza się rozwój małej retencji poprzez odbudowę, modernizację funkcjonujących przedsięwzięć oraz realizację nowych). Tego typu przedsięwzięcia nie wymagają określenia parametrów wskazanych z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., albowiem parametry te są zdeterminowane ich technicznymi funkcjami, a nadto wpisują się w krajobraz terenów upraw rolnych oraz zieleni nieurządzonej). Reasumując, zarzuty z punktu V skargi okazały się bezzasadne.

IV.3.7. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 Uchwały. Wojewoda zarzuca, że na mocy wskazanych powyżej jednostek redakcyjnych dopuszczona została, na całym obszarze objętym planem miejscowym, możliwość realizacji linii elektroenergetycznych: wysokiego, średniego napięcia i niskiego napięcia, przy czym brak ich jakiejkolwiek rozmieszczenia w planie. Taka sytuacja ma ruszać, zdaniem Wojewody, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Należy przypomnieć, że w wyroku w sprawie II OSK 2896/15, sformułowano ocenę prawną, że zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku bowiem z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne (s. 7). NSA stwierdził ponadto, odnosząc się do § 9 Uchwały, że w tym przepisie zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. NSA uznał, że nie można także podzielić stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, według którego sprzeczny z prawem jest stan, sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia (s. 9). Zarzuty skargi dotyczące § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 Uchwały już z uwagi na omówione wyżej związanie Sądu I instancji ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku kasatoryjnym (art. 190 p.p.s.a.), nie mogły być uwzględnione. Dodatkowo należy stwierdzić, że w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził powyższe podejście w odniesieniu do sytuacji, gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12, CBOSA). W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Należy jednocześnie podkreślić, że żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie projektu planu nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy. Sąd tym samym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznych § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Uzupełniająco warto dodać, że również z powołanego przez Wojewodę § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wynikają obowiązki dla organu gminy w postaci określenia w planie miejscowym dokładnego przebiegu linii energetycznych (przepis ten dotyczy wznoszenia budynków w procesie budowalnym – zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy. Reasumując, Reasumując, zarzuty z punktu IV skargi okazały się bezzasadne.

IV.3.8. Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących § 7 ust. 2 pkt 2 Uchwały, § 10 ust. 1 pkt 3 Uchwały, w zakresie sformułowania:,,(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego" oraz § 11 ust. 2 pkt 4 Uchwały części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Zdaniem Wojewody, dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod uprawy rolne R oraz pod elektrownie wiatrowe (1Ew i 2Ew), Rada Gminy [...] ustaliła jednocześnie także ich inne, odmienne przeznaczenie, tj. na terenie 1Ew i 2Ew dopuściła użytkowanie rolnicze, zaś R dopuściła zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyznaczonym, na rysunku planu miejscowego, pasie. W ocenie Wojewody, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie planu, każde z wymienionych wyżej przeznaczeń, winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia wymogu ww. przepisu ustawy, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów R, w związku z ustaleniami zawartymi w § 11 ust. 2 pkt 4 Uchwały. Rysunek planu nie spełnia również, w powyższym zakresie, ustaleń § 4 pkt 3 uchwały, wg którego liniami rozgraniczającymi wydziela się tereny o różnym przeznaczeniu (funkcjach) i różnych zasadach zagospodarowania. Bezzasadność zarzutów Wojewody wynika z następujących powodów. Po pierwsze, co było już przedmiotem wypowiedzi Sądu w niniejszym uzasadnieniu (zob. pkt IV.3.4.), kontrolowana Uchwała nie dopuszcza w ogóle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeciwna teza Wojewody jest wynikiem li tylko nieprawidłowej, bo opartej na wyrwanym z kontekstu fragmencie zaskarżonego aktu, interpretacji Planu Miejscowego. Wszelkie zatem dalsze rozważania Wojewody oparte na tej błędnej przesłance nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Po drugie, jak zwrócił uwagę NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15, istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym, z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa, budynki składające się na zagrodę. Zdaniem NSA, określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Pogląd ten został przez NSA wyrażony co prawda przy okazji analizowania innego zagadnienia, a mianowicie rzekomej konieczności określenia w Uchwale linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy, ale ma on istotne znaczenie w aspekcie omawianego zarzutu co do zarzutu braku określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zdaniem Sądu, na terenach rolnych zbędne jest wskazywanie, gdzie może powstać zabudowa zagrodowa, skoro z godnie z wiedza i doświadczeniem życiowym, zabudowę taką lokalizuje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym, z uwagi na potrzeby konkretnego gospodarstwa. Po trzecie, na co zwrócił uwagę również NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 analizując podobne zarzuty Wojewody, ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że możliwe jest ustalenie kilku funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy tj. nie wykluczają się wzajemnie, realizowanych osobno lub łącznie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, CBOSA). Linie rozgraniczające mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania musi zostać poprowadzona miedzy nimi linia rozgraniczająca. Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Inne rozumowanie wykluczałoby bowiem możliwość stosowania funkcji uzupełniających/alternatywnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza tzw. mieszane przeznaczenie gruntów bez konieczności oddzielania ich liniami rozgraniczającymi. W wyroku z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 168/13 (CBOSA). NSA wskazał na dopuszczalność z punktu widzenia obowiązującego prawa, takiego określenia w planach zagospodarowania przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są sprzeczne. Zatem w przypadku mieszanych/uzupełniających funkcji przewidzianych dla tego samego terenu, nie ma obowiązku rozgraniczania ich liniami rozgraniczającymi. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, nie są sprzeczne przeznaczenie określonego terenu rolnego na lokalizacje elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami związanymi z funkcją podstawową oraz równoczesne dopuszczenie użytkowania rolniczego. Wręcz przeciwnie, rolnicze użytkowanie takich terenów – w części niezajętej pod budowle i urządzenia – stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz odpowiada społeczna – gospodarczemu przeznaczeniu takich terenów. Wojewoda po raz kolejny zdaje się nie dostrzegać, że użytych w danej jednostce redakcyjnej zwrotów nie można interpretować w oderwaniu od innych ustaleń Uchwały. W szczególności, w świetle treści § 11 i 12 Uchwały nie można twierdzić, że na terenach 1Ew i 2Ew (§ 10 Uchwały) dopuszczalna jest zabudowa gospodarcza i obsługi produkcji rolniczej. Reasumując, bezzasadne okazały się zarzuty z punktu III skargi Wojewody.

IV.3.9. Bezzasadne są również zarzuty skargi ujęte w punkcie II (zob. 11 postanowień Uchwały powołanych na wstępie niniejszego uzasadnienia). Istota tych zarzutów Wojewody sprowadza się do twierdzenia, że Rada nie uzyskała zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), poza zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na poszerzenie drogi publicznej na rysunku oznaczonej jako KDD. Wojewoda upatruje tego naruszenia w tym, że dopuszczono lokalizację nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Ponadto z ustaleń § 13 ust. 2 pkt 3 Uchwały ma – zdaniem Wojewody - wynikać, że na terenach lasów ZL, dopuszczona została również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, niezwiązanej z gospodarką leśną. Podobnie dla terenu upraw rolnych i zieleni nieurządzonej, oznaczonego symbolem Z, poprzez ustalenie § 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały, dopuszczono inną zabudowę niż przeznaczoną na stały pobyt ludzi, na gruntach rolnych klasy III. Co więcej na wszystkich terenach o symbolu R, dopuszczono sytuowanie urządzeń i obiektów małej energetyki opartych na odnawialnych źródłach energii, a tym samym również na gruntach rolnych klasy III. Z zarzutami tymi nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy przypomnieć, że kwestionowany plan miejscowy zmienia jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenów poprzez lokalizację dwóch elektrowni wiatrowych. Z załącznika graficznego do Uchwały wynika, że tereny 1Ew oraz 2 Ew zlokalizowane są na gruntach rolnych klasy RIV oraz PsV. Co do pozostałych terenów planu, to zachowują one swe rolne lub leśne przeznaczenie (na poszerzenie drogi KDD uzyskano stosowaną zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Przy czym tereny rolne o klasie RIII lub PsIII oraz leśne (LsV) zajmują marginalną powierzchnię całego terenu objętego planem. Należy to podkreślić, tj. specyfikę kontrolowanego Planu Miejscowego, m. in. w aspekcie licznie przywoływanych przez Wojewodę orzeczeń NSA (w tym w piśmie z 23 stycznia 2018 r.). Otóż należy pamiętać, że każdy wyrok sądowy dotyczący planu miejscowego zapada na tle konkretnych rozwiązań dotyczących konkretnego terenu i nie można wypowiedzi orzecznictwa przenosić mechaniczne i bezrefleksyjnie na grunt innej sprawy. Zasadność odwołania się do innych orzeczeń (czyli zastosowania argumentu imperio rationis) zdeterminowana jest przede wszystkim podobieństwem stanu faktycznego i prawnego. Dlatego też przede wszystkim należy się odwołać do, podzielanych przez Sąd, ocen prawnych sformułowanych w wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16 na gruncie podobnych zarzutów Wojewody w odniesieniu do analogicznych postanowień kontrolowanej tam uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] – II. Należy stwierdzić, że nie istniała konieczność uzyskania przedmiotowej zgody w odniesieniu do lokalizacji linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej), a nadto Uchwała nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL. Zdaniem Sądu, lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, (CBOSA) NSA stwierdził, że: "Ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów." Choć wyrok dotyczył kolejnego etapu "odrolnienia" gruntów, to jednak założyć trzeba, że dla inwestycji, dla których nie dokonuje się wyłączenia gruntów z produkcji, nie ma miejsca także zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Podobnie w wyroku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08, CBOSA) NSA przyjął, że "(...) W związku z powyższym stwierdzić należy, iż ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi." Z kolei kwestię charakteru gruntów leśnych, w omawianym kontekście, expressis verbis rozstrzyga art. 3 ustawy o lasach z 28 września 1991 r. W myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, należy przyjąć, że przewidziana w Planie Miejscowym infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Sądu, nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi KDW. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Należy mieć przy tym na uwadze, że definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych (por. M. Miemiec, Prawne pojęcie "drogi dojazdowe do gospodarstw rolnych", NZS 2000, Nr 6, s. 67). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi i leśnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tych dróg mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Jak podkreślił NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16, takie teoretyczne "mieszane" przeznaczenie dróg dojazdowych byłoby jednak również dopuszczalne i zupełnie naturalne w sytuacji, w której grunty przeznaczone pod turbiny otoczone są gruntami rolnymi i leśnymi. Z taką właśnie sytuacją mamy w niniejszej sprawie. Otóż drogi 1KDW oraz 2KDW, zgodnie z rysunkiem planu, przebiegają w całości przez grunty oznaczone w ewidencji jako rolne, a zatem służą nie tylko do obsługi elektrowni wiatrowych, ale również terenów rolnych. Analiza załącznika nie wskazuje zresztą, aby drogi te przebiegały przez grunty klasy III (z mapy wynika, że drogi te przebiegają wyłącznie przez grunty rolne klasy IV), a zatem już z tego powodu w ogóle niekatulany jest problem uzyskiwania zgody odpowiednich organów w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trzeba również podkreślić, że jeżeli chodzi o obsługę komunikacyjna terenów objętych planem, to zgodnie z § 9 ust. 12 pkt 1 Uchwały, obsługę komunikacyjną tych terenów zapewniają droga publiczna gminna KDD (co do której uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz dwie drogi wewnętrzne (wspomniane wyżej drogi 1KDW oraz 2KDW). Plan Miejscowy nie przewiduje lokalizacji innych dróg, które nie służyłby wyłącznie obsłudze gruntów rolnych lub leśnych.

Błędne jest twierdzenie Wojewody, jakoby na terenie ZL (teren lasu) przewidziano inną zabudowę niż związaną z gospodarką leśną. Wojewoda po raz kolejny usiłuje wywodzić z zakazu wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (§ 13 ust. 2 pkt 3), że inna zabudowa (w domyśle: dowolna) jest dopuszczalna. Rzeczony w błąd interpretacyjny Wojewody polega na niestosowaniu wykładni systemowej oraz posłużeniu się – wysoce zawodnym (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II FSK 39/14, CBOSA oraz T. Kotarbiński, Kurs logiki dla prawników, Warszawa 1974, s. 165), argumentem a contrario. Podzielając poglądy prawne wyrażone w wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16 na gruncie analogicznego postanowienia zaskarżonego w tamtej sprawie aktu prawa miejscowego, stwierdzić należy, iż § 13 ust. 2 pkt 3 Uchwały należy czytać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ustęp 2. Przepis ten ma klarowną budowę - dwa pierwsze punkty wskazują, co jest dopuszczalne, punkt trzeci podkreśla, co jest zakazane (budowa np. gajówki lub leśniczówki - czyli zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi, ale związana ewidentnie z gospodarką leśną), zaś punkt 4 stanowi generalną zasadę. Na terenie ZL nie dopuszczono innej zabudowy niż ta określona w punkcie 1 i 2. Z kolei ta zabudowa, jako służąca gospodarce leśnej, nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a tym samym uzyskania zgody odpowiednich organów (art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.). Podobnie wadliwe jest rozumowanie Wojewody, co było zresztą już przedmiotem wypowiedzi Sądu w niniejszym uzasadnieni ku (punkt IV.3.6), jakoby na terenie Z (tereny upraw rolnych oraz zieleni nieurządzonej) dopuszczalna była zabudowa innymi obiektami niż jednoznacznie wskazane w § 14 ust. 2 Uchwały. Z kolei budowa tych obiektów, tj. ujętych w § 14 ust. 2 pkt 4 (niezbędne sieciowe urządzenia infrastruktury technicznej) oraz pkt 6 (urządzenia do małej retencji) nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych. Podobnie nie może być uznane za zmianę przeznaczenia gruntów rolnych dopuszczenie, na terenie R, rozwoju małej retencji poprzez odbudowę, modernizację funkcjonujących przedsięwzięć oraz realizację nowych, a także sytuowanie urządzeń i obiektów małej energetyki opartych na odnawialnych źródłach energii (§ 11 ust. 2 pkt 13 Uchwały). Należy mieć na uwadze, że tego rodzaju zabudowa musi się mieścić w dopuszczalnej funkcji terenu (określonej w § 11 ust. 1 Uchwały) i służyć realizacji tej funkcji (czyli uprawom rolnym oraz obsłudze budynków związanych z produkcją rolną), a nadto tego rodzaju przedsięwzięcia nie spowodują konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłócą tego użytkowania. Wręcz przeciwnie, urządzenia te mają wspomagać prowadzenie upraw rolnych. Jeżeli chodzi o § 12 ust. 1 pkt 2 lit.b Uchwały, dotyczący obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru, to również należy czytać go w powiązaniu z innymi postanowieniami Uchwały. Otóż § 12 obejmuje zarówno tereny R1, jak i tereny R 2. Jeżeli chodzi o tereny R1, są to obszary położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów 1Ew i 2Ew, czyli terenów elektrowni wiatrowych. Zgodnie z rysunkiem planu, na terenach R1 nie występują w ogóle grunty rolne klasy III, ani grunty leśne. Stąd też rzeczone przeznaczenie terenu m. in. w postaci masztów do pomiaru wiatrów, które miałby służyć tylko obsłudze elektrowni wiatrowych, należy odnieść tylko do terenów R1. Potwierdza to § 12 ust. 2 pkt 2 Uchwały, który zakazuje wszelkiej zabudowy na terenach R1, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew. Z kolei budowa masztów do pomiaru siły wiatru służących rolnikom w związku prowadzoną gospodarką rolną (np. w związku z wykonywaniem oprysków), nie może być w ogóle uznane za zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Warto w tym miejscu odnotować, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 516), środki ochrony roślin na terenie otwartym stosuje się, jeżeli prędkość wiatru nie przekracza 4 m/s. Z kolei z § 2 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że przy określonych sposobach stosowania środków ochrony roślin istotne znaczenie odgrywa również kierunek wiatru. Z kolei § 7 ust. 1 pkt 1 lit.d Uchwały należy czytać w powiązaniu z usytuowaniem i celem § 7 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Otóż w przepisie tym, zamieszczonym w rozdziale II "Ogólne ustalenia Planu", oraz zawartym, w paragrafie "Zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego", wprowadzono ogólny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjątki od tego zakazu zawierają właśnie litery a-d. Do tych wyjątków zaliczono, właśnie pod literą "d", "przedsięwzięcia infrastrukturalne i drogowe stanowiące realizację celu publicznego na terenie objętym planem". W świetle wykładni systemowej oraz celowościowej należy przyjąć, że przepis ten przesądza li tylko o ogólnej możliwości lokalizowania takich przedsięwzięć w aspekcie zasad ochrony środowiska. Chodzi jednak tylko i wyłącznie o przedsięwzięcia przewidziane wyraźnie dalszej części Uchwały. Chodzi tu przede wszystkim o poszerzenie jedynej drogi publicznej przewidzianej w Uchwale, tj. KDD (§ 9 ust. 12) oraz linie kablowe lub napowietrzne wysokiego lub średniego napięcia łączące elektrownie z systemem energetycznym (§ 9 ust. 7 pkt 6 Uchwały). Wyżej już wskazano, że w realiach niniejszej sprawy budowa tych linii nie wymagała uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Co do poszerzenia drogi KDD, to uzyskano wymaganą zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei budowa linie kablowej lub napowietrzne wysokiego lub średniego napięcia nie wymaga, jak wskazano wyżej, uzyskania takiej zgody (nie powoduje zmiany przeznaczenia terenów rolnych lub leśnych). Należy przyjąć, że kwestionowana w skardze budowa sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (innych niż linie kablowe lub napowietrzne) poza liniami rozgraniczającymi dróg, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt Uchwały, możliwa jest tylko zgodnie z postanowieniami szczegółowymi Uchwały dotyczącymi terenów R, R1, R2, Z i ZL oraz w celu obsługi funkcji tych terenów. Skoro na terenach rolnych lub leśnych dopuszczalna jest budowa obiektów służących odpowiednio gospodarce rolnej lub leśnej, to musi przecież istnieć w planie miejscowym możliwość zaopatrzenia tych obiektów m. in. w media niezbędne do ich funkcjonowania (temu w szczególności służą kwestionowane w skardze postanowienia § 11 ust. 2 pkt 5; § 12 ust. 1 pkt 2 lit.b, § 12 ust. 2 pkt 7 oraz 13 ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt. 3 Uchwały). Reasumując, bezzasadne okazały się zarzuty skargi ujęte w punkcie II skargi.

IV.3.10.1. Sąd nie podzieli również zarzutów zawartych w punkcie I skargi. Zdaniem Wojewody, wskazane tym punkcie postanowienia Uchwały naruszają art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody, chodzi tu w szczególności o uregulowanie kwestii będących przedmiotem aktów prawnych wyższego rzędu, zamieszczenie powtórzeń regulacji zawartych w takich aktach lub wprowadzenie postanowień z nimi sprzecznych, a także uzależnienie określonych czynności od stanowiska innych organów.

IV.3.10.2. Zgodnie z § 4 pkt 2 Uchwały, ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o przepisach odrębnych i szczególnych - należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne. Zdaniem Wojewody, zdefiniowane pojęcie przepisów odrębnych i szczególnych, do których zaliczono prawomocne decyzje administracyjne oraz przepisy normatywne jest nieprawidłowa; Organ nadzoru zwrócił uwagę, że prawomocne decyzje administracyjne i przepisy normatywne nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym nie są przepisami odrębnymi; Przepis prawa nie jest decyzją administracyjną, ale samodzielną jednostką redakcyjną tekstu prawnego, którego budowę i nazewnictwo regulują zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908); Ponadto, z definicji tej wynika, że w skład przepisów odrębnych mogą również wchodzić przepisy ustawy o p.z.p. wraz z rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, gdyż ich przepisy nie zostały wykluczone w tej definicji; Tymczasem ustawa, na podstawie której sporządzony został plan miejscowy, nie może być jednocześnie przepisem odrębnym stosowanym przy sporządzaniu tego planu. Odnosząc się do tego zarzutu Wojewody należy przede wszystkim przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Po drugie, brak jest ustawowej definicji przepisów odrębnych i szczególnych. Po trzecie, kwestionowaną definicję należy postrzegać w przez pryzmat funkcji aktu prawnego, w którym została ona zamieszczona. Otóż chodzi o plan miejscowy, czyli akt prawny, którego celem jest przede wszystkim ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Kwestionowana definicja ma zatem li tylko charakter informacyjny, wskazujący, że ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą wynikać z innych również aktów prawnych niż plan miejscowy. Chodzi tu przy tym nie tylko

o akty normatywne (np. ustawy, rozporządzenia, akty prawa miejscowego), ale i akty indywidulane, w tym decyzje administracyjne. Reasumując, zdaniem Sądu § 4 pkt 2 Uchwały nie narusza wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa, w każdym razie nie można tu mówić o jakiejkolwiek istotności naruszenia. Wprowadzenie tego rodzaju norm informacyjnych może wręcz wzmocnić funkcjonowanie, tak akcentowanej przez Wojewodę, zasady legalizmu. Rzeczony przepis Uchwały przypomina bowiem adresatom Uchwały (czyli osobom niekoniecznie legitymującym się wykształceniem prawniczym), że Plan Miejscowy to tylko jeden z wielu aktów prawnych regulujących sytuację prawną nieruchomości. Warto dodać, że również NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 stwierdził, że analogiczna definicja zawarta w kontrolowanej tam uchwale nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

IV.3.10.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 4 pkt 7 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, przez farmę wiatrową należy rozumieć połączone i współpracujące ze sobą elektrownie wiatrowe stanowiące całość wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną. Zdaniem Wojewody, kwestionowane postanowienie modyfikację tego pojęcia zawartego w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 i 4 ustawy Prawo energetyczne; Zgodnie ze wskazanym przepisem ww. rozporządzenia, określenie farmy wiatrowej oznacza ,,jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazuje, że podziela oceny prawne wyrażone przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle identycznego postanowienia kontrolowanej w tamtej sprawie uchwały. Otóż NSA stwierdził wówczas, że zakaz powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień aktów wyższego rzędu nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego: "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Legalis/el.). Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny ex tunc w części gdyż, w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy. Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Zatem dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. W przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest bowiem definicji legalnej elektrowni wiatrowej. Definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji powołanego w skardze rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej. Oczywiste jest, że akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuj się, że "Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10,CBOSA).

Zatem dopiero uregulowanie poszczególnych pojęć w sposób wyraźnie odmienny niż to czyni ustawodawca narusza prawo. W niniejszej sprawie, co podkreślono wyżej, definicja "farmy wiatrowej" mieści się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.).

IV.3.10.4. Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny zarzut dotyczący § 6 ust. 1 pkt 6 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych ustaleń Planu Miejscowego co do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na terenie objętym Uchwałą obowiązuje utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Wojewoda zarzuca, że regulacje te związane są z eksploatacją zrealizowanej inwestycji i wynikają m.in. z regulacji zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzania nieważności powołanego przepisu Uchwały, nie narusza on bowiem prawa. Kwestionowane postanowienie stanowi li tylko przypomnienie o obowiązkach użytkownika nieruchomości wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i służy ochronie ładu przestrzennego. Funkcjonowanie tej normy aktu prawa miejscowego w żaden sposób nie zagraża ani zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadzie pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Norma ta koresponduje z regulacjami zawartymi m. in. prawie budowalnym i nie jest w żaden sposób z nimi sprzeczna. Odgrywa ona również istotną rolę informacyjną i wychowawczą w sferze ochrony ładu przestrzennego. Rada nie przekroczyła zatem swoich kompetencji przyjmując kwestionowane postanowienie Uchwały.

IV.3.10.5. Te same argumenty, które powołano wyżej w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 6 Uchwały, przemawiają za nie stwierdzaniem nieważności § 6 ust. 1 pkt 7 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych. Zdaniem Wojewody, również te ustalenia Uchwały, związane są z eksploatacją zrealizowanej inwestycji, zostały już przez ustawodawcę uregulowane w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to nie pozostaje w sprzeczności z prawem budowalnym, a nadto realizuje wymogi określone w art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stwierdzenie nieważności tego postanowienia mogłoby wręcz doprowadzić do konfuzji u adresatów Uchwały co do obowiązywania rzeczonego obowiązku. Tymczasem orzeczenia sądów, w świetle zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), nie powinny prowadzić do tego typu sytuacji, a nadto orzeczenia te powinny pozostawać w zgodzie z powszechnie akceptowanymi w danym społeczeństwie względami racjonalności.

IV.3.10.6. Sąd nie podziela również zarzutów Wojewody co do § 7 ust. 1 pkt 8 lit.b Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu. Zdaniem Wojewody, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia Uchwały, albowiem nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zostało już uregulowane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m.in. w art. 32 ust. 1-3 ww. ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Otóż przepis ten potwierdza li tylko ogólny obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych terenu, na którym ma być posadowiony fundament elektrowni wiatrowej. Tego typu obiekt zaliczony jest bowiem do obiektów budowalnych trzeciej kategorii geotechnicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., Nr 463). Tego typu postanowienie w żaden sposób nie godzi ani w zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wprowadzenie tego postanowienia koresponduje również z powołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., ma bowiem na celu ochronę, w ramach planowania przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia.

IV.3.10.7. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w odniesieniu do § 7 ust. 1 pkt 8 lit.g Uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji. Zdaniem Wojewody, ustalenia te nie zawierają jakiejkolwiek normy prawnej i zostały sformułowane bez wyraźnego umocowania prawnego wynikającego z art. 15 u.p.z.p. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Jak wskazała NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na gruncie identycznego postanowienia zawartego w kontrolowanym w tamtej sprawie planie miejscowym, pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). Najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT - "Best Available Technique" art. 2 pkt 11 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli), to najefektywniejszy i najbardziej nowoczesny stopień rozwoju danej działalności i metod jej prowadzenia, wskazujący na praktyczną możliwość zastosowania danych technik do zapewnienia, co do zasady podstaw dla określania granicznych wartości emisji ustalonych w celu zapobiegania i - tam gdzie to nie jest w praktyce możliwe - w celu generalnego obniżenia emisji (np. pola elektroenergetycznego) i jej oddziaływania na środowisko jako całość. Przepis art. 206 ust. 1 p.o.ś. określa, że minister właściwy do spraw środowiska gromadzi informacje o Najlepszych Dostępnych Technikach i rozpowszechnia je. Zgodnie z tym przepisem wymogi BAT znajdują się na stronie ministerstwa środowiska. Najlepsze dostępne techniki mają bezpośrednie zastosowanie do instalacji wymagających tzw. pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś. Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś. Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m.in. przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymienione emisje związane są z funkcjonowaniem farm wiatrowych. Mogą być one minimalizowane poprzez stosowanie najnowszych dostępnych technik, a Rada Gminy miała prawo - w ramach swego władztwa planistycznego - wprowadzić wymóg ich stosowania. W przypadku instalacji, co do których istnieje obowiązek uzyskiwania pozwoleń zintegrowanych, BAT są weryfikowane w procesie uzyskiwania takich pozwoleń. W przypadku innych instalacji, może to być kontrolowane na etapie uzyskiwania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W obu tych przypadkach organ wydający decyzję ma obowiązek stwierdzić zgodność inwestycji z planem, a jak wskazano powyżej ustalone BAT dostępne są na stronie ministerstwa środowiska. Trzeba przy tym wziąć pod uwagę, że w świetle art. 5 Konstytucji RP, Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Państwo powinno zapewnić ochronę środowiska naturalnego. Odpowiednie obowiązki w tym zakresie zostały nałożone zarówno na władze publiczne, jak i na każdego podlegającego prawu RP (art. 86 Konstytucji). Ta zasada konstytucyjna także powinna być uwzględniana w treści postanowień planów miejscowych związanych z ochroną środowiska w gminie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela te oceny prawne NSA i uznaje je za własne.

IV.3.10.8. Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) ". Przepis ten ma następujące brzmienie: "Zaopatrzenie w energię elektryczną turbin wiatrowych z sieci elektroenergetycznej z zachowaniem następujących warunków: 1) zabezpieczenie zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny. Wojewoda zarzuca, że czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdza, że nie są to wystarczające powody do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności Uchwały. Kwestionowany przepis li tylko potwierdza ogólny obowiązek szczegółowo uregulowany przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U z 2007, Nr 93, poz. 623). Przepis ten nie wprowadza zatem nowych obowiązków nieznanych ustawie lub rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu. Z tych samych powodów brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 7 Uchwały ("w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy, potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców wymagających zwiększonej pewności zasilania oraz odbioru energii elektrycznej wytworzonej przez poszczególne elektrownie, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny") oraz § 9 ust. 8 pkt 3 Uchwały (w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy lub potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców, wymagających zwiększonej pewności zasilania, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny wnioskodawcy").

IV.3.10.9. Bezzasadne są zarzuty Wojewody skierowane wobec § 9 ust. 11 pkt 2 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, "W obszarze objętym planem występują urządzenia melioracyjne - w przypadku kolizji z urządzeniami melioracyjnymi obowiązuje przestrzeganie przepisów Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.): "na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacją inwestycji". Wojewoda zarzuca, że nakładanie na inwestora obowiązków związanych z wykonywaniem urządzeń wodnych, zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt la ww. ustawy, drenowania zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; Na wykonanie urządzeń wodnych, wymagane jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy); Stosownie do dyspozycji art. 131 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek; Zgodnie z art. 131 ust. 4 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132. Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis, zwłaszcza czytany łącznie z jego początkową częścią, li tylko informuje o ogólnych obowiązkach związanych z przebudową sieci drenarskiej. Nie wprowadza on, ani nie modyfikuje, rozwiązań ustawowych, a w szczególności nie kreuje nowych kompetencji dla organów władzy publicznej. Uzupełniająco warto przypomnieć, była już o tym bowiem szerzej mowa wyżej, że zmiana prawa po uchwaleniu planu miejscowego nie powoduje nieważności tego planu, a obliguje radę do jego zmiany (art. 33 u.p.z.p.). Do czasu tej zaś zmiany dostosowanie planu do nowego prawa następuje natomiast, zgodnie z orzecznictwem NSA, w drodze odpowiednie wykładni.

IV.3.10.10. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 3 pkt 7 Uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, dotyczącym zasad zagospodarowania terenu elektrowni wiatrowych (Ew 1 i Ew2), obiekty o wysokości równej i większej od 50m npt. należy zgłaszać i uzgadniać z powołanymi do tego organami i instytucjami zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda zarzuca, że ustalony w § 10 ust. 3 pkt 7 Uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych - Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis Uchwały nie wprowadza jakichkolwiek nowych lub sprzecznych z aktami wyższego rzędu obowiązków (zob. zwłaszcza § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r.). Przepis ten li tylko informuje ogólnie o obowiązkach wynikających z przepisów odrębnych dla danego rodzaju inwestycji budowalnych. Przepis ten nie kreuje również nowych, nieznanych ustawie kompetencji dla organów administracji publicznej.

IV.3.10.11. Brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 pkt 3 Uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, na terenach R dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Zgodność z prawem tego postanowienia przesądził w niniejszej sprawie NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15. Oceny prawne tam sformułowane są wiążące dla Sądu (art. 190 p.p.s.a.). Niejasne w tej kwestii jest stanowisko Wojewody, który na s. 2 pisma z 23 stycznia 2018 r. stwierdził: "Ponadto Sąd rozstrzygnął kwestię dopuszczalności zapisu § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały pomimo, iż w uzasadnieniu nie wskazał jakiejkolwiek podstawy prawnej do jego wprowadzenia. Trudno bowiem uznać za jakiekolwiek stanowisko prawne stwierdzenie Sądu zawarte na str. 10 uzasadnienia wyroku w brzmieniu: W powołanym przepisie chodzi o to, aby odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) nie było stosowane do zabudowy zagrodowej na małych gospodarstwach rolnych. W ocenie NSA, nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, aby podobne kryterium znalazło się w planie miejscowym. W przypadku planu miejscowego taki przepis oznacza, ze zabudowa zagrodowa nie jest dopuszczalna na ternach rolnych, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia jest mniejsza od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie jest w tym przypadku związany jakakolwiek wykładnią prawa, bowiem z ww. uzasadnienia wynika co najwyżej subiektywna ocena NSA nie poparta żadną wykładnią prawa". Należy z całą mocą podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest konstytucyjnym organem władzy publicznej, który został powołany m. in. do kontroli zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP). NSA rozstrzyga o tych sprawach wydając wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji), a formułując "subiektywne opinie nie poparta żadną wykładnią prawa", jak twierdzi Wojewoda. Wyroki NSA są prawomocne i wiążące dla innych organów władzy publicznej, w tym oczywiście również dla Wojewody (art. 7 Konstytucji oraz art. 170 i 171 p.p.s.a.). Dodać należy, że gmina uchwalając plan miejscowy wykonuje władztwo planistyczne, które jest jednym z podstawowych elementów konstytucyjnie chronionej zasady samodzielności gminy. Kwestionowany przepis Uchwały dotyczy materii przekazanej do rozstrzygnięcia gminie, albowiem określa zasady zagospodarowania nieruchomości na terenie położonym w granicach gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p.). Żaden przepis prawa nie zakazuje gminie przyjęcia w danym planie zasad zagospodarowania terenów rolnych takich, jak przyjęte § 11 ust. 2 pkt 3 Uchwały.

IV.4. Sąd z urzędu nie stwierdził - innych niż zawarte w zarzutach Wojewody - istotnych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności Uchwały.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.