Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2874/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej, w zakresie ustaleń: - § 9 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: " (...) obserwowanych (...) "; - § 9 pkt 5 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: " (...) obserwowanych (...) "; - § 36 ust. 3 pkt 3, w zakresie sformułowania "(...) lub na samodzielnych działkach budowlanych (...) "; - § 38 ust. 2 pkt 4, w zakresie sformułowania " (...) lub na samodzielnych działkach budowlanych (...)"; - § 38 ust. 3 pkt 3 uchwały; - § 39 ust. 2 pkt 3, w zakresie sformułowania " (...) lub na samodzielnych działkach (...) ". - § 39 ust. 3 pkt 3 uchwały; - § 40 ust. 3 pkt 3 uchwały; - § 41 ust. 3 pkt 3 uchwały; - § 42 ust. 3 pkt 3 uchwały; - § 43 ust. 3 pkt 3 uchwały; - § 47 ust. 3 pkt 3 uchwały; w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...] i [...]


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] marca 2018 r. Uchwałę nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] - Część 1". Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...], zarzucając naruszenie:

1) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), zwanej dalej ustawą o p.z.p., poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...];

2) §10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U., poz. 640), w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., poprzez zawarcie ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie w odniesieniu do stref obserwacyjnych, zamiast do stref kontrolowanych;

3) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z brakiem jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

4) art.13, w związku z art. 2 pkt 2, 5 i 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) i art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez zawarcie ustaleń naruszających ww. przepisy.

Wobec powyższego działając na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń:

- § 9 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: " (...) obserwowanych

(...)";

- § 9 pkt 5 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: " (...) obserwowanych

(...)

- § 36 ust. 3 pkt 3, w zakresie sformułowania "(...) lub na samodzielnych działkach budowlanych (...)";

- § 38 ust. 2 pkt 4, w zakresie sformułowania "(...) lub na samodzielnych działkach budowlanych (...)";

- § 38 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 39 ust. 2 pkt 3, w zakresie sformułowania " (...) lub na samodzielnych działkach (...)";

- § 39 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 40 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 41 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 42 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 43 ust. 3 pkt 3 uchwały;

- § 47 ust. 3 pkt 3 uchwały;

części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...],[...] i [...];

2. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny, tryb jego sporządzania co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosunku do ww terenów [...],[...] i [...].

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna).

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Tymczasem, dokonując analizy podjętej uchwały stwierdzono, że jest ona niezgodna z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] dnia listopada 2009 r., zmienionym uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., tym samym naruszając przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1 pkt 1, art. 20 ust.1 ustawy o p.z.p. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie, jak wskazał, należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Analiza rysunku oraz tekstu Studium prowadzi natomiast do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...] są niezgodne z jego ustaleniami w zakresie określonego w nim wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zaś w przypadku terenu [...] również w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy.

W ocenie Wojewody doszło także do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. poprzez wprowadzenie do § 9 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały sformułowania "stref obserwowanych". Użycie sformułowania "obserwowanych" zamiast "kontrolowanych", w ocenie Wojewody, oznacza istotne naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, a tym samym również istotne naruszenie ww regulacji prawnej. Powyższe oznacza konieczność stwierdzenia nieważności § 9 pkt 4 i 5 uchwały w zakresie ww sformułowania "obserwowanych", co także doprowadzi do osiągnięcia spójności części tekstowej z częścią graficzną. Na rysunku planu miejscowego bowiem w sposób prawidłowy określone zostały strefy kontrolowane, nie zaś strefy obserwowane.

W ocenie Wojewody doszło również do naruszenia przepisów odrębnych, a także przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach ustaleń zawartych w: § 38 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 39 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 40 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 41 ust.1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 43 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 47 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3 ww uchwały.

Z ich treści wynika, że na terenach oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co oznacza, że to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna winna przeważać w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach danego terenu. Tymczasem wbrew tak określonemu przeznaczeniu, w ramach ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów ustalono, że zabudowa usługowa będzie przeznaczeniem przeważającym (dominującym), która także może być realizowana w ramach samodzielnych działek budowlanych.

Również, zdaniem Wojewody, uchwalony plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jak i § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są niejednoznaczne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie, w tym także pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały, jak i pomiędzy poszczególnymi częściami tekstu planu. Powyższe zatem w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem nieważności ustaleń: § 38 ust. 3 pkt 3, § 39 ust. 3 pkt 3, § 40 ust. 3 pkt 3, § 41 ust. 3 pkt 3, § 42 ust. 3 pkt 3, § 43 ust. 3 pkt 3 i § 47 ust. 3 pkt 3 uchwały.

Przedmiotowa uchwała naruszona także przepis art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez ustalenia dotyczące terenu oznaczonego symbolem [...] zawarte w § 57 ust. 1 i 2 uchwały, niezgodne z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w zakresie: wprowadzenia możliwości lokalizacji budynku garażowego, o którym mowa w § 57 ust. 2 pkt 2 uchwały; ograniczenia maksymalnej powierzchni zabudowy budynku gospodarczego, o którym mowa w § 57 ust. 2 pkt 2 uchwały; jak i ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy, o której mowa w § 57 ust. 2 pkt 7 uchwały. A także w sposób nieuprawniony wprowadzono ustalenie, iż "na jednym" ogrodzie działkowym można zrealizować nie więcej niż jedną altanę działkową.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej uwzględnienie. Podniosła min, iż Burmistrz [...] pismem z dnia 3 lipca 2018 r. udzielił Wojewodzie [...] odpowiedzi wskazując, iż w odniesieniu do części tekstowej i graficznej planu, dla terenów oznaczonych [...] i [...], dokonane ustalenia wynikają z faktycznego zainwestowania terenu przeznaczonego na cele publiczne, i tym samym ustalenia planu w tym zakresie zdeterminowane są istniejącym stanem zagospodarowania. Natomiast wskaźniki dla terenu [...] wynikają z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i wymogów stawianych przez przepisy dotyczące oświaty. Konieczność zachowania korelacji pomiędzy projektem planu a projektowanym studium (które z przyczyn niezależnych od organu nie zostało przyjęte uchwałą podczas sesji, na której przyjęto plan) spowodowała wprowadzenie przedmiotowych ustaleń, w trosce o zapewnienie spójności polityki przestrzennej gminy. W innym przypadku nie byłaby ona prawidłowo realizowana. Natomiast całościowa analiza zapisów obecnie obowiązującego Studium, w ocenie organu, wskazuje na możliwość elastycznego transponowania jego ustaleń przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując Gmina [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymała stanowisko wyrażone w powyższym piśmie w zakresie dotyczącym części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do terenów oznaczonych [...] i [...] i w tym zakresie skargę pozostawiła do uznania Sądu. W pozostałej zaś części organ w całości uznał stanowisko Wojewody [...] za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała w powołanym wyżej zakresie narusza prawo. Stwierdzone uchybienia uzasadniały wyeliminowanie ww zapisów uchwały z obrotu prawnego, o co wnoszono w skardze i co zostało przez organ także przyznane.

Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda [...], jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.; dalej jako u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Gminy w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] - Część 1".

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd uznaje skargę za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 - CBOSA).

Należy na wstępie także podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 4 ust.1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jak zaznaczył NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05 (CBOSA), ustalenia miejscowego planu w praktyce ograniczają prawo własności. Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy - co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego.

Ustawa o p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny w tym m.in.: wymagania urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.); walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p.), czy prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.). Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 ustawy o p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów skargi, należy uznać je za zasadne. Dokonując bowiem analizy zaskarżonej uchwały Sąd uznał, iż jest ona niezgodna z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] listopada 2009 r., zmienionym uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Wiążący charakter studium wynika z wymienionych niżej przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] października 2010 r., tj.: art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem."; art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem bezspornym jest (stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę), iż określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części (poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielił, m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12). W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...] są niezgodne z ustaleniami Studium w zakresie określonego w nim wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zaś w przypadku terenu [...] również w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy. Zgodnie z rysunkiem Studium, zarówno teren oznaczony w planie miejscowym symbolem [...] stanowiącym teren usług (vide § 53 uchwały), jak i teren oznaczony symbolem [...] stanowiący teren usług oświaty (vide § 55 uchwały) w Studium określony został, jako Strefa 2 tj. strefa zabudowy mieszkaniowej. Wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego ustalenia Studium w zakresie dopuszczalnych funkcji a także w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych określone zostały w części tekstowej (załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2016 r. str. 102 - 103), Część IV [...].

Rada Miejska przy uchwalaniu ww planu zobligowana była do uwzględniania określonych w studium wskaźników w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, która winna wynosić co najmniej 50% oraz maksymalnej wysokości zabudowy określonej na 12 m. Tymczasem zgodnie z ustaleniami § 53 ust. 2 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej: 30%, w § 55 ust. 3 pkt 2 i pkt 6 uchwały z kolei, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] określono wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 20% a maksymalną wysokość zabudowy - 15 m. Powyższe oznacza, iż przytoczone ustalenia planu miejscowego są niezgodne z ustaleniami Studium, które określają wiążące organy Gminy [...] parametry i wskaźniki dla każdej nowej inwestycji realizowanej w oparciu o ww. plan. W tym kontekście stanowisko Burmistrza [...] wyrażone w piśmie z dnia 3 lipca 2018 r. będącym odpowiedzią na pismo Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 2018 r. a podtrzymane w odpowiedzi na skargę, w sprawie złożenia wyjaśnień odnośnie podjętej uchwały, nie znajduje uzasadnienia. Nie może stanowić podstawy prawnej dla uchwalenia planu miejscowego faktyczny sposób zagospodarowania terenu planem tym objęty, który jest przewidziany w dopiero procedowanym studium. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. uchwalany plan ma być zgodny z obowiązującym dla danego obszaru studium, nie zaś ze studium, nad którym prace dopiero się toczą. W sytuacji, kiedy ustalenia projektu planu miejscowego pozostają w kolizji z ustaleniami obowiązującego studium niezbędne jest najpierw uchwalenie nowego studium, i w następstwie podjęcia stosownej uchwały, przeprowadzenie dalszej procedury planistycznej. Powyższe oznacza, że dopiero przyjęcie nowego studium otworzy drogę do rozpoczęcia procedury dotyczącej opiniowania oraz uzgadniania projektu planu, a następnie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Powyższy pogląd wzmacnia analiza art. 17 pkt 4 ustawy o p.z.p. w brzmieniu: " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: (...) 4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Jednocześnie za Wojewodą wskazać należy, iż uchwała w sprawie planu miejscowego i ustalenia w niej zawarte dotyczą, co do zasady, nowych realizacji, a więc inwestycji powstałych na podstawie tegoż planu, a zatem nie dotyczą istniejącej zabudowy i istniejącego zagospodarowania, które stosownie do wymogów art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. winno zostać uwzględnione na etapie studium. Powyższe wynika m.in. z dyspozycji art. 35 ustawy o p.z.p. zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powyższe zatem uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...] i [...].

Podobnie należy zgodzić się z Wojewodą, iż z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie zawartych w rozdziale 2 (§ 6 do § 38) wynika bezsprzecznie, że ustawodawca posługuje się pojęciem strefy kontrolowanej, podczas gdy w ustaleniach § 9 pkt 4 i 5 uchwały zawarto sformułowanie w brzmieniu: "stref obserwowanych". Użycie sformułowania "obserwowanych" zamiast "kontrolowanych" oznacza istotne naruszenie przywołanych powyżej przepisów ww rozporządzenia, a tym samym również istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. Powyższe zatem oznacza konieczność stwierdzenia nieważności § 9 pkt 4 i 5 uchwały w części odnoszącej się do ww sformułowania "obserwowanych".

Również podkreślenia wymaga, zgodnie z niekwestionowanym przez Gminę stanowiskiem Wojewody, iż doszło również do naruszenia przepisów odrębnych, a także przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach ustaleń zawartych w: § 38 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 39 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 40 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 41 ust 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3; § 43 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3 jak i § 47 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 2 i 3 przedmiotowej uchwały. Z ich treści wynika bowiem, że na terenach oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co w świetle dyspozycji § 2 pkt 2 uchwały powoduje, że to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna winna przeważać w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach danego terenu. Tymczasem wbrew tak określonemu przeznaczeniu, w ramach ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów ustalono, że powierzchnia użytkowa budynków usługowych zrealizowanych na danej działce budowlanej nie może przekroczyć 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zrealizowanego na tej działce, co oznacza, że to zabudowa usługowa będzie przeznaczeniem przeważającym (dominującym). Co więcej w ramach części ww. terenów zabudowa usługowa może być realizowana w ramach samodzielnych działek budowlanych, a więc przeznaczenie podstawowe może nie być nigdy realizowane. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zasadą jego sporządzania jest jednoznaczne przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. wynika bowiem, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie zaś z wymogiem § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z kolei zaś stosownie do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem uchwalony plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z ww. przepisów, bowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są niejednoznaczne.

Jednocześnie podnieść należy, iż plan zawiera wewnętrznie sprzeczne ustalania pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały, a także pomiędzy poszczególnymi częściami tekstu planu. Stosownie do ustaleń § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, tereny oznaczone symbolem [...] stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Powyższe wynika również z legendy dołączonej do rysunku planu miejscowego, natomiast z ustaleń szczegółowych zawartych w § 38 ust. 1, § 39 ust. 1, § 40 ust. 1, § 41 ust. 1, § 42 ust. 1, § 43 ust. 1 i § 47 ust. 1 uchwały wynika, iż przeznaczeniem tych terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś usługi są jedynie przeznaczeniem uzupełniającym. W tej sytuacji ww tereny, mają identyczne przeznaczenie, jak tereny oznaczone symbolem [...] stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały). Powyższe potwierdzają ustalenia szczegółowe planu zawarte m.in. w: § 27 ust. 1 i 2 uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]; § 35 ust. 1 i 2 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] i [...]; § 36 ust. 1 i 2 uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], i [...]. Jednocześnie, na co słusznie także zwrócił uwagę Wojewoda, ustalenia planu w zakresie § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uchwały, a także w ramach ustaleń zawartych w § 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 uchwały dopuszczają do realizacji usług na samodzielnych działkach budowlanych (opcjonalnie działkach), a więc bez zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która zgodnie z ustaleniami odpowiednio: § 36 ust. 1, § 38 ust. 1 oraz § 39 ust. 1 uchwały, określona została jako przeznaczenie podstawowe, a więc przeznaczenie które winno dominować na danym terenie. Powołana regulacja tym samym oznacza, iż uchwała nie określa w sposób jednoznaczny faktycznego przeznaczenia ww terenów, skoro ustalenia w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne. Doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7, a także § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z kolei oznacza konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń planu zawartych w: § 36 ust. 3 pkt 3, w zakresie sformułowania "(...) lub na samodzielnych działkach budowlanych"; § 38 ust. 2 pkt 4, w zakresie sformułowania " (...) lub na samodzielnych działkach budowlanych"; § 39 ust. 2 pkt 3, w zakresie sformułowania "(...) lub na samodzielnych działkach (...)".

Podejmując przedmiotową uchwałę naruszono także przepis art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez ustalenia zawarte w § 57 ust. 1 i 2 badanej uchwały. Z powołanej regulacji wynika, iż na terenie ogrodów działkowych, oznaczonym symbolem [...], dopuszcza się realizację pojedynczego budynku gospodarczego lub garażowego o maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 15 m2 a także altan działkowych o maksymalnej wysokości zabudowy 6 m, podczas gdy stosownie do dyspozycji art. 13 ust. 1 ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Natomiast, wbrew powyższym zapisom ustawowym, ww § 57 uchwały wprowadza możliwość zarówno lokalizacji budynku garażowego, jak i ogranicza maksymalną powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego, o którym mowa w § 57 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz maksymalną wysokość zabudowy, o której mowa w § 57 ust. 2 pkt 7 uchwały.

Ponadto w przedmiotowej uchwale w sposób nieuprawniony wprowadzono ustalenie, iż "na jednym" ogrodzie działkowym można zrealizować nie więcej niż jedną altanę działkową, przy czym, jak słusznie wskazuje skarżący, już samo użycie zwrotu "ogrodu działkowego" nie spełnia wymogów wynikających z przepisów odrębnych, bowiem ustawodawca w art. 2 pkt 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, odnosi pojecie rodzinnego ogrodu działkowego do wydzielonego obszaru lub obszarów przeznaczonych na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składających się z działek i terenu ogólnego, służących do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażonego w infrastrukturę ogrodową. Z ww. definicji, jak i z pozostałych przepisów ustawy wynika, iż altany działkowe realizowane są w ramach działek, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Tymczasem ograniczenie zawarte w § 57 ust. 2 pkt 1 ww uchwały oznacza możliwość powstania nie więcej niż jednej altany działkowej w ramach ogrodu działkowego. A niezależnie, w ustaleniach w jej § 57 ust. 1 pkt 5 ustalono minimalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący "0", co tym samym wskazuje na brak w ogóle zabudowy kubaturowej.

A zatem, w obliczu powyższego, w ocenie Sądu doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżonej uchwały we wskazanym niniejszym wyrokiem zakresie. Trzeba pamiętać, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia winny być zgodne z obowiązującą regulacją prawną. Zatem dokonując oceny legalności ww uchwały, Sąd podzielił stanowisko skarżącego w powyższym zakresie, stąd też orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego uznając powyższy wniosek za niewykazany. Wojewoda nie uiścił wpisu sądowego, od ponoszenia którego był zwolniony, jak również jako skarżący w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały, nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a tylko za taką reprezentację, zgodnie z przepisem art. 205 § 2 ppsa, należy się zwrot niezbędnych kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów wynagrodzenia adwokackiego czy radcowskiego.