Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1133/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 §4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [..] lutego 2017 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [..] S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 w punkcie pierwszym zobowiązał Spółkę [..] S.A. do rozpoznania wniosku z dnia [..] lutego 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od [..] S.A. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) w dniu [..] lutego 2017 r. powołując się na ustawę z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1446) - dalej u.p.w.i.s.p., złożyła do [..] S.A. z siedzibą w W. wniosek o dostęp do informacji o rozkładzie jazdy [..].

[..] w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. poinformowały Spółkę, iż w celu uzyskania żądanych informacji powinna zwrócić się z wnioskiem do [..] S.A.

[..] w piśmie z dnia 2 listopada 2017 r. poinformowało Spółkę, że ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego nie znajduje zastosowania do [..], która nie pozostaje jednostką sektora finansów publicznych, państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, podmiotem prawa publicznego (w rozumieniu prawa unijnego) ani związkiem tych podmiotów. Żądane informacje zawierają w określonym zakresie tajemnicę [..], znajdują się tam informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorcy, a także chronione prawami własności intelektualnej. Zgodnie z treścią art. 6 u.p.w.i.s.p, prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu w powyższym zakresie. Wskazano, że ze względu na powyższe, [..] może udostępnić Spółce informacje, które nie podlegają ochronie i mogą zostać udostępnione na podstawie posiadanego przez Spółkę systemu. W celu udostępnienia danych o rozkładzie jazdy [..] przez [..], niezbędne jest podpisanie stosownej umowy na ten dostęp.

Spółka w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r. ponowiła wniosek z dnia [..] lutego 2017 r. nie zgadzając się z twierdzeniami pisma z dnia 2 listopada 2017 r.

[..] w piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. odniosła się do argumentów Spółki przedstawionych w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r.

[..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [..] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [..] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego (informacji publicznej) do ponownego wykorzystania, domagając się zobowiązania [..] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystywania, przyznania od [..] na rzecz Spółki sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenia od [..] na rzecz Spółki kosztów postępowania.

[..] w odpowiedzi na skargę wniosły o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że [...] uznając, że nie są zobligowane do stosowania u.p.w.i.s.p., nie mogły wydać decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, jak również nie mogły udostępnić informacji sektora publicznego w związku z ich ponownym wykorzystaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę podkreślił, że powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Powołując treść art. 3 u.p.w.i.s.p. Sąd doszedł do przekonania, że [..] S.A. są podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego, bowiem [..] S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jej jedynym akcjonariuszem, a [..] jest podmiotem, którego 100% udziałowcem jest [..] S.A.

Sąd podkreślił, że ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.) może obejmować wyłącznie informację publiczną. Ponieważ w orzecznictwie przyjmuje się, iż rozkład jazdy [..] określonego przewoźnika jest nośnikiem informacji o charakterze publicznym, Sąd stwierdził, że [..], jako podmiot zobowiązany, miały obowiązek rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia z dnia [..] lutego 2017 r. w terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p., a jego nierozpatrzenie stanowiło o uznaniu bezczynności. Bezczynność, w ocenie Sądu, nie miała charakteru rażącego, gdyż wynikała wyłącznie z błędnej oceny wniosku Stowarzyszenia. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły [..] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sporządzeniu uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia, w szczególności zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, poprzez niedostateczne odniesienie się i ustosunkowanie do zarzutów podnoszonych przez [..], stanowiska Spółki co do wykładni prawa, w tym przede wszystkim w zakresie uznania [..] za podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, jak również nieprzedstawienie ustaleń, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem skargi, co spowodowało, że treść wydanego wyroku uniemożliwia właściwe dokonanie weryfikacji podstaw prawnych i faktycznych podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia, a tym samym kontrolę instancyjną wyroku;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 3 lit. b u.p.w.i.s.p., polegające na błędnej wykładni tego przepisu, skutkującej przyjęciem, że spółka prawa handlowego, której akcje posiada inna spółka prawa handlowego, w której akcje posiada Skarb Państwa, będąca jednocześnie przedsiębiorstwem publicznym, działająca na rynku na takich samych zasadach jak podmioty prywatne, konkurująca z nimi, stanowi podmiot zobowiązany w rozumieniu przepisów o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, podczas gdy dla uznania powyższego konieczne jest aby spółka ta była osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspakajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemającą charakteru przemysłowego ani handlowego, którą podmioty wskazane w art. 3 pkt 1 lub 2 tej ustawy finansują (pośrednio, bezpośrednio, wspólnie lub pojedynczo) w ponad 50% lub posiadają ponad połowę jej udziałów albo akcji, lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym tej osoby prawnej, lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego tej osoby prawnej, a nadto musi być uznana za podmiot prawa publicznego, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że [..] stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania;

- art. 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c, d oraz pkt 4 u.p.w.i.s.p. polegające na błędnej wykładni tego przepisu skutkującej przyjęciem, że spółka prawa handlowego, w której akcje posiada Skarb Państwa, będąca jednocześnie przedsiębiorstwem publicznym, działająca na rynku na takich samych zasadach jak podmioty prywatne, konkurująca z nimi, stanowi podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, podczas gdy dla uznania powyższego, konieczne jest aby spółka ta była jednym z poniższych podmiotów:

- jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych,

- inną niż powyżej określoną państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej,

- związkiem podmiotów, o których mówi art. 3 u.p.w.i.s.p.,

co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że [..] stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania;

- art. 21 u.p.w.i.s.p. polegające na ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że wskazany przepis ma zastosowanie do [..] bowiem wnioskowane przez [..] Sp. z o.o. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.p.w.i.s.p., podczas gdy informację publiczną stanowi informacja, która wiąże się z działalnością podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem skarbu Państwa, a takiego charakteru nie ma i nie miała informacja, której udostępnienia żądała [..] Sp. z o.o., co doprowadziło Sąd do niewłaściwego uznania, że informacje dotyczące rozkładów jazdy podlegają udostępnieniu na podstawie u.p.w.i.s.p.,

- art. 3 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej Dyrektywę 2004/17/WE, polegające na ich niezastosowaniu skutkującego przyjęciem, że spółka prawa handlowego, której akcje posiada inna spółka prawa handlowego, w której akcje posiada Skarb Państwa, będąca jednocześnie przedsiębiorstwem publicznym, działającym na rynku, na takich samych zasadach jak podmioty prywatne, konkurująca z nimi stanowi podmiot prawa publicznego, podczas gdy przepisy ww. dyrektywy jednoznacznie wskazują na to, że pojęcie podmiotu prawa publicznego w rozumieniu ww. dyrektywy nie obejmuje przedsiębiorstw publicznych.

W obszernym uzasadnieniu powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. zatytułowanym "replika na skargę kasacyjną" [..] Spółka z o.o. z siedzibą w W. szczegółowo odniosła się do zarzutów skargi kasacyjnej, podnosząc w pierwszej kolejności, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, a Spółka [..] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a także wobec tego podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a dyrektywa 2003/98/WE została implementowana na minimalnym poziomie podmiotowym, co oznacza, że ustawodawca świadomie zrezygnował z zawężenia podmiotów zobowiązanych. W ocenie Spółki nie zachodzą wątpliwości, że [..] S.A. jest objęta zakresem art. 3 pkt 3 u.p.w.i.s.p. i realizuje zadania publiczne. W ocenie Spółki, [..] S.A. jest osobą prawną zaspokajającą potrzebę o charakterze powszechnym – realizując publiczny transport zbiorowy, a co więcej nie działając w warunkach konkurencyjnych i podlegającą pośrednio nadzorowi Prezesa Rady Ministrów.

Zarządzeniem z dnia 23 lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wskazanym w tym przepisie, ponieważ zawiera niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie zawiera zbyt ogólne stwierdzenia, niedostatecznie odnosi się i ustosunkowuje do zarzutów podnoszonych przez [..], stanowiska Spółki co do wykładni prawa, w tym przede wszystkim w zakresie uznania [..] za podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, jak również nie przedstawia ustaleń, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem skargi, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji podstaw prawnych i faktycznych podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia, a tym samym kontrolę instancyjną wyroku.

Zarzut ten jest zasadny.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wypracowanym na tle rozwiązań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), drogą uzyskania merytorycznej wypowiedzi sądu administracyjnego w kwestii statusu adresata wniosku jako podmiotu zobowiązanego do rozpoznania tego wniosku jest skarga na bezczynność takiego podmiotu w sytuacji, gdy twierdzi on, że nie jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku. Konstrukcja rozwiązań przyjętych w u.p.w.i.s.p. uzasadnia wniosek, że powyższy pogląd orzecznictwa jest aktualny również w przypadku wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach rolą Sądu I instancji jest zbadanie, czy wnioskodawca, którego bezczynność została zaskarżona, jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku i przedstawienie argumentacji na poparcie swojego stanowiska zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie powyższej kwestii stanowi zatem w tego rodzaju sprawach istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy nie dając jednocześnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do rozstrzygania tej kwestii po raz pierwszy, jeżeli mają być zachowane standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12). Generalnie rzecz biorąc, podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W sytuacji jednak, gdy zarzuty strony skarżącej dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalne lub arbitralne czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.

Z jednej strony, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd nie był zobligowany do zawierania w uzasadnieniu "ustaleń, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem skargi". Takie rozważania, będące podstawą oddalenia skargi, byłyby niezbędne w przypadku, w którym Sąd doszedłby do przekonania o braku podstaw do uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zobowiązuje do prezentowania przez Sąd w uzasadnieniu obszernej kontrargumentacji dla przyjętego przez Sąd stanowiska. Nie ulega wątpliwości, że w opisie stanu faktycznego sprawy Sąd zawarł stanowisko strony – obecnie skarżącej kasacyjnie, i nie ulega wątpliwości, że uznał je za błędne.

Z drugiej jednak strony należy podkreślić, że już w toku postępowania poprzedzającego postępowanie sądowe, a potem także w trakcie tego postępowania, w tym w odpowiedzi na skargę [..] S.A. z siedzibą w W. eksponowały - jako kwestię zasadniczą – problematykę podmiotów zobowiązanych do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a w konsekwencji również kwestię istnienia sprawy bezczynności tego podmiotu, domagając się przy tym odrzucenia skargi ze względu na brak po stronie [..] S.A. z siedzibą w W. przymiotu podmiotu zobowiązanego do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Akcentowano zwłaszcza, że [..] S.A. z siedzibą w W. nie spełniają wymogu utworzenia podmiotu w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. W odpowiedzi na skargę [..] S.A. podkreślały, że prowadzą działalność rynkową nastawioną na osiągnięcie zysku, a jeżeli podmiot działa w normalnych warunkach rynkowych, jest nastawiony na osiąganie zysku i ponosi straty w związku z prowadzoną działalnością, to jest mało prawdopodobne, że potrzeby, które ma ewentualnie na celu zaspokajać, nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego. Z kolei strona skarżąca w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji podkreślała, że [..] S.A. nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości m.in. tego, że nie zostały utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Obydwie strony odwoływały się przy tym do odpowiednich dyrektyw unijnych.

Istotne było zatem wyjaśnienie, czy w istocie podmiot skarżący kasacyjnie był podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a w konsekwencji czy sposób jego aktywności w rozpatrywaniu wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego można oceniać z perspektywy bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że na podstawie treści tego uzasadnienia nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W istocie bowiem rozważania Sądu I instancji sprowadzają się w omawianym zakresie do przytoczenia treści przepisów prawa, a więc art. 2, art. 3 (oraz art. 21) u.p.w.i.s.p. oraz lapidarnego stanowiska na stronie 6 i 7 uzasadnienia, zgodnie z którym "[..] S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem. Jak trafnie wskazało Stowarzyszenie w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r. [..] jako podmiot, którego 100% udziałowcem jest [..] S.A., którego z kolei 100% udziałowcem jest Skarb Państwa, w świetle powyżej przytoczonego przepisu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania". W sytuacji, w której zasadniczą kwestią sporną w zawisłym postępowaniu sądowym był właśnie aspekt podmiotowy warunkujący zastosowanie przepisów u.p.w.i.s.p. przez Spółkę [..] S.A. i w stosunku do niej, dwuzdaniowe stwierdzenie Sądu będące podstawą podjętego rozstrzygnięcia i nie poprzedzone żadną argumentacją nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji. O ile nie zachodzą wątpliwości co do treści i jasności samej konkluzji rozumowania, o tyle nie jest możliwa ocena motywów i argumentów, jakie doprowadziły Sąd do takiego właśnie stanowiska. Należy mieć na uwadze, że art. 3 u.p.w.i.s.p. określa w czterech punktach podmioty zobowiązane, przy czym treść punktu trzeciego jest rozbudowana i stanowi, że podmiotami zobowiązanymi są "inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego". Tymczasem Sąd I instancji poprzestał na zacytowaniu treści art. 3 u.p.w.i.s.p. i nie tylko nie przedstawił wykładni tego przepisu, nie wyjaśnił wprost, do której kategorii "podmiotów zobowiązanych", o których mowa w tym przepisie zaliczył [..], lecz również nie wskazał żadnych argumentów odnoszących się do dokonanej przez siebie kwalifikacji z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stanowiska stron postępowania, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Istotne wątpliwości budzi przy tym stanowisko Sądu I instancji co do przedmiotu postępowania, w którym zapadł zaskarżony wyrok. W sentencji zaskarżonego wyroku Sąd I instancji kwalifikuje ten przedmiot jako "bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [..] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej", natomiast w uzasadnieniu rozważa sprawę bezczynności na tle u.p.w.i.s.p., czyli bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego właśnie na podstawie tej ustawy. Należy przy tym zauważyć, że treść wniosku [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) z dnia [..] lutego 2017 r. wskazuje jednoznacznie, że jest to wniosek złożony na podstawie u.p.w.i.s.p. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala przy tym na jednoznaczne ustalenie, czy określenie przedmiotu w sentencji zaskarżonego wyroku miało charakter oczywistej omyłki.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestii wykładni i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza że zarzuty te bezpośrednio lub pośrednio związane są z kwestią obowiązku udostępniania przez [..] udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez Sąd I instancji, z jakich powodów uznaje stronę skarżącą kasacyjnie za podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania z odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony skarżącej kasacyjnie prezentowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.