Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 308/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 877/15 w sprawie ze skargi B. T.-K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. o sygn. II SA/Kr 877/15, po rozpoznaniu skargi B T-K uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [..]., znak: [..] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania, oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej B T-K kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Starosta Myślenicki postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. nr [..] działając na podstawie art. 152 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku B T-K z dnia [..]. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty Myślenickiego z dnia [..]. nr [..] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P4 sp. z o.o. z wewnętrzną linią zasilającą oraz zjazdem publicznym na działkach nr [..] i [..] w Sieprawiu odmówił wstrzymania wykonania wyżej wymienionej decyzji Starosty Myślenickiego.

W uzasadnieniu organ powołując art. 152 § 1 K.p.a. stwierdził, że z zebranych do tej pory dokumentów nie wynika, aby decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji miała zostać uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Ponowna analiza akt przedmiotowej sprawy oraz zgłoszone zastrzeżenia i wyjaśnienia co do zasadności wydanego pozwolenia na budowę nie dają powodów potwierdzenia naruszenia przepisów prawa, jakoby strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Organ skonstatował, że jest prawdopodobne, że w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe zastrzeżenia odnośnie braku uznania Barbary Turcza-Krzempek właściciela działki nr [..] w Sieprawiu za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [..] i [..] nie zostaną uznane za zasadne.

Wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie B T-K ponowiła zarzuty dotyczące niezgodności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z przepisami Prawa budowlanego.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [..], nr [..] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wskazał, że weryfikacja ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (j.t. Dz. U z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie pól elektromagnetycznych ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany analizowanej inwestycji, w rozdziale projekt zagospodarowania terenu w pkt. 8 "Informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska (...)" uwzględnia wpływ inwestycji na środowisko w sposób ogólny tj. poprzez konkluzję, że nie ma obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, pole elektromagnetyczne (dalej: pem) o wartościach wyższych od granicznych nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi, inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i dla ludzi. Rozdział zawiera tabelaryczne zestawienie (tabela l) wyników obliczeń zasięgów pem o poziomach oddziaływań większych od dopuszczalnych (tj. gęstości mocy pem większej lub równej O, l W/m2), emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych i anteny radioliniowej o określonych parametrach. Lokalizacja przestrzenna sumarycznych zasięgów oddziaływania anten sektorowych została przedstawiona na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" w skali 1:500, z uwzględnieniem azymutów, osi głównych wiązek, zwymiarowania zasięgu zsumowanego obszaru o gęstości mocy pem większego lub równego wartości 0,1 W/m2 anten sektorowych. Na rysunku uwzględniono również zasięgi oddziaływania pem dla anteny radioliniowej (parabolicznej). Zasięgi pem o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych zostały również przedstawione w załączonym opracowaniu p.n. "MSL2005_D - Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej P4" wrzesień 2014 r. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej (dalej: sbtk) miała być wyposażona: w dwie anteny sektorowe: model Kathrein 80010306 oraz Kathrein 80010634, usytuowane odpowiednio w azymutach 190° oraz 310°, zawieszone (środki elektryczne anten) na wysokościach 47,1 m i 47,4 m n.p.t, o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) 724 W i 631 W odpowiednio w wyżej wskazanych azymutach (zgodnie z tab. nr 1 i nr 2 tego opracowania); maksymalne nachylenie wiązek promieniowania względem powierzchni ziemi (tilt) wynosi dla każdego azymutu 10°, w jedną antenę radioliniową usytuowaną w azymucie 195° o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) 2818 W i zawieszoną na wysokości 45,0 m n.p.t. Analiza środowiskowa zawiera obliczenia rozkładów natężeń pem w otoczeniu sbtk z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowo, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Metoda ta jest uproszczoną, powszechnie stosowaną rysunkową metodą obliczeń rozkładów pem w otoczeniu stacji bazowych, zgodną z normą PN-EN 62311:2010 "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (O Hz - 300 GHz)". Zgodnie z definicją charakterystyki promieniowania anteny; pola te stanowią zamknięte powierzchnie, w ogólnym przypadku złożone z kilku powłok różnej postaci o gęstości pem wyższej niż dopuszczalna. Zasięgi występowania pem o poziomach wyższych od dopuszczalnych zostały przyjęte w oparciu o obliczenia inwestora. Funkcjonowanie anteny radioliniowej, skutkujące emisją za jej pośrednictwem pem nie wpłynie w sposób istotny na kumulacje pem. Fakt ten jest związany z charakterystyką promieniowania za pośrednictwem anten radioliniowych, które emitują promieniowanie w bardzo małym kącie bryłowym; tj. charakterystyce promieniowania o bardzo wyraźnej kierunkowości ("szpilkowe"). Anteny te służą do przesyłania danych pomiędzy poszczególnymi stacjami bazowymi co wymaga, aby pomiędzy każdymi dwoma skomunikowanymi radioliniami była zachowana bezpośrednia widoczność.

Organ II instancji stwierdził, że przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie można pominąć następstw prawnych ewentualnych kumulacji (tj. uwzględnienia zasady superpozycji) oddziaływania pem przedmiotowej sbtk z pem pochodzącym z innych źródeł. W pkt 6 Wnioski i zalecenia opracowania "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych (...) podano lakoniczną informację, że w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej nie występują instalacje radiokomunikacyjne i radionawigacyjne, ani inne instalacje emitujące pem w zbliżonym zakresie częstotliwości. Organ odwoławczy zweryfikował ten wniosek i stwierdził, w oparciu o informacje uzyskane z ogólnie dostępnej strony internetowej - serwisu BTSearch - zakładka: http://beta.btsearch.pl/ (źródło danych: Urząd Komunikacji Elektronicznej), która zawiera bazę danych o istniejących i potwierdzonych stacjach bazowych sieci komórkowych w Polsce, że w bezpośredniej bliskości przedmiotowej lokalizacji istotnie nie ma innych sbtk. Najbliżej położonymi stacjami bazowymi są:

1/ sbtk operatora sieci P. w S. przy S. Bł. Anieli Salawy - ok. 1,5 km w kierunku północnym,

2/ sbtk operatora sieci P. w miejscowości Z. - ok. 2 km w kierunku południowo- wschodnim. Ze względu na znacząca odległość pomiędzy analizowaną stacją, a innymi ww. instalacjami, kumulacja oddziaływania tych stacji (w granicach wartości gęstości mocy pem większego od dopuszczalnego) nie będzie zachodziła.

W konsekwencji uwzględnienia pól elektromagnetycznych emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych oraz z uwzględnieniem pem anten radioliniowych ustalono obszar oddziaływania inwestycji, tj. obszar występowania pem o wartościach wyższych od granicznych, który jest zlokalizowany i mieści się w przestrzeni ponad działką nr [..] wzdłuż osi głównych wiązek. W konsekwencji ustalono strony postępowania. Starosta uznał za strony postępowania właścicieli działki, ponad którą znajduje się obszar o gęstości mocy pem o wartościach wyższych od dopuszczalnych, opierając się na wyznaczonym przez inwestora obszarze zsumowanego oddziaływania. Zatem w postępowaniu uczestniczyły podmioty władające nieruchomościami, nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości pól elektromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych. Jest to zgodne z praktyką działania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz orzecznictwem sądów administracyjnych w odniesieniu stacji bazowych telefonii komórkowej - stronami postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek ponad którymi, zgodnie z opracowaniami kwalifikacyjnymi, będą zlokalizowane rozkłady pem o wartościach wyższych od dopuszczalnych. W konkluzji opracowania dot. analizy środowiskowej stwierdzono, że obszary występowania pem o wartościach wyższych od dopuszczalnych (dla anten sektorowych i radioliniowych) "nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (...). Organ stwierdził, że generalnie stwierdzenia o braku występowania miejsc dostępnych dla ludności są poprawne dla aktualnego stanu zagospodarowania terenu. Wobec powyższego stwierdzono, że sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na wyznaczony przepisami prawa zakres zagospodarowania przez Barbarę Turcza-Krzempek nieruchomości stanowiącej jej własność, co oznacza, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został wniesiony przez podmiot nie posiadający legitymacji prawnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na to postanowienie wniosła B T-K domagając się jego uchylenia. Podniosła, że Starostwo Powiatowe w Myślenicach uniemożliwiło udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej, a co więcej odmówiono jej statusu strony w sprawie.

Skarżąca podała, że inwestor nadal utrzymuje, że stacja bazowa nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi. Podniosła, że jak wynika z raportu NIK oceniającego funkcjonowanie stancji bazowych na terenie Krakowa w latach 2009-2014 zazwyczaj po uruchomieniu stacji rozkład pół oraz ilości anten ulega niekiedy wręcz drastycznej zmianie (o kilkaset procent zwiększa się moc EIRP). Modyfikacje te dotyczą zmiany ilości anten, nie wymagają jednak ponownego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych. Nadużycia są, zatem nieodłączną częścią takich inwestycji. Dalej wskazał, że zgodnie z informacjami inwestora minimalna odległość zabudowań od obszaru pól elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne wynosi 41 metrów, a działka skarżącej znajduje się 28 metrów od stacji bazowej. Podniosła, iż z powodu stacji bazowej skarżąca nie będzie mogła wykorzystać swojej działki na budowę domu dla syna oraz, iż orzekający w sprawie powinien organ opierać się na faktycznych uwarunkowaniach, a nie deklaracjach i domniemaniach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego postanowienia organów I i II instancji WSA w Krakowie wyjaśnił, że podstawą prawną wydanego w kontrolowanym postępowaniu postanowienia jest przepis art. 152 § 1 K.p.a. i powołał jego brzmienie. Następnie wskazał, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślił, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga przy tym dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 K.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo prawdopodobieństwo użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy.

Sąd I instancji odnosząc się do przesłanek negatywnych wstrzymania wykonania decyzji wskazał, że organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 K.p.a. Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a. może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Także sam fakt zrealizowania choćby w całości inwestycji nie może być podstawą do uznania, że postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na jego realizację jest bezprzedmiotowe, gdyż po pierwsze ustawa takiej negatywnej przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji nie przewiduje a po drugie postanowienie takie nie jest bez znaczenia choćby w aspekcie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie nie zbadały przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. W konsekwencji przyjął, że ustalenia organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania postanowień organów obu instancji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania.

Sąd wyjaśnił, że w sprawie doszło do wznowienia postępowania z wniosku skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. z tej przyczyny, iż nie uczestniczyła ona bez swej winy w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ I instancji w zasadzie nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem nie zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji (nie zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia), organ II instancji natomiast opisał promieniowanie jakie emitują anteny zamontowane na tej stacji, wskazał że stronami tego postępowania są jedynie właściciele działki [..] (na której zlokalizowana jest inwestycja), gdyż tylko w przestrzeni nad tą działką występuje ponadnormatywne (o gęstości wyższej niż wartości graniczne) promieniowanie pem i wskazał, że promieniowanie takie nie występuje w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi. W ocenie WSA organ w żaden sposób nie odniósł się do sytuacji prawnej skarżącej, na wniosek której wznowiono postępowania i nie ocenił czy zachodzi prawdopodobieństwo, że powinna być ona stroną tego postępowania tj. czy nie zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość której jest właścicielką znajduje (bądź nie znajduje) się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sąd zaznaczył, że ustalenie, że zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia tej okoliczności – ziszczenia się przesłanki wznowieniowej (która to okoliczność prowadzić by musiała do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) winna być badana przez organ administracji. Badanie takie nie zostało przeprowadzane.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest jakimś szczególnym obiektem budowlanym, co do którego organy prowadzą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w odmienny sposób niż czynią to w stosunku do innych obiektów budowlanych – w szczególności ustalając krąg stron tego postępowania. Sprawa administracyjną dotycząca pozwolenia na budowę tego typu obiektu musi być prowadzona w taki sam sposób jak w stosunku do innych obiektów i na tych samych zasadach ustala się krąg stron tego postępowania tj. oceniając przymiot strony przez pryzmat art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd powołał przepisy art. 28 ust 2 ust. 1 i art. 3 pkt 20 tej ustawy, by wyjaśnić kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie powołując się na stanowisko judykatury wskazał, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". Z regulacji art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. W ocenie Sądu I instancji organy administracji nie zastosowały się do tych wskazań.

WSA w Krakowie stwierdził, że organy powinny ocenić, czy przedmiotowy obiekt budowlany mógł ograniczyć zagospodarowanie nieruchomości skarżącej, mając na uwadze funkcję tego obiektu, jego wielkość, konstrukcję oraz inne cechy charakterystyczne, do których niewątpliwie zalicza się promieniowanie, jakie emitują zamontowane na wieży, anteny sektorowe i radioliniowe. Zaznaczył, że promieniowanie jednak jest tylko jednym z możliwych oddziaływań tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym skarżącej. Dalej Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych jest to obiekt budowlany o niespełna 50-metrowej wysokości, składający się z posadowionej na płycie fundamentowej wieży kratowej, na której zamontowane są zespoły anten. Organ winien poddać analizie możliwość (prawdopodobieństwo) wpływu tego całego, o znacznych wymiarach obiektu (a nie tylko promieniowania zamontowanych na nim anten) na nieruchomość skarżącej. Oczywiście taka rzetelna analiza powinna być przeprowadzona także, w zakresie emitowanego promieniowanie (ponadnormatywnego lub zbliżonego do tych wartości), gdyż jest to dodatkowy aspekt charakteryzujący tego typu obiekty budowlane a wprowadzające dodatkowe (w stosunku do innych obiektów budowlanych) uciążliwości. Ale i takiej rzetelnej analizy organ w skarżonym postanowieniu nie przeprowadził. Nie wskazał nawet jak położenie nieruchomości skarżącej ma się do emitowanego promieniowania. Organ nie poddał także analizie wpływu całego obiektu budowalnego na nieruchomość skarżącej i nie ocenił, czy w związku z tym wpływem nie zachodzi prawdopodobieństwo, że przesłanka wznowieniowa faktycznie istnieje, a zatem czy nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego – co za tym idzie - czy nie zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że w związku z powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 w/w ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik P4 spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpująco postępowania dowodowego i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, podczas gdy postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z tymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wnikliwie uzasadniły brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w toku postępowania wznowieniowego, urzeczywistniając zasadę szybkości i ekonomii procesowej,

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy rozstrzygając wniosek o wstrzymanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie naruszyły art. 152 § 1 K.p.a.,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku nieumotywowanych wskazań co do dalszego sposobu postępowania organów przy jej ponownym rozpatrywaniu, które to czynności organy już przeprowadziły, dokonując ustaleń faktycznych i oceny braku spełnienia przesłanek koniecznych do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p. o P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do sądu I instancji przez organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu postanowień w niniejszej sprawie sąd I instancji w wyroku uchylił zaskarżone postanowienia, do tego w sytuacji bezprzedmiotowości wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę z uwagi na zakończenie robót budowlanych objętych decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i w momencie uzyskania już ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji P4, a także po wydaniu przez Starostę Myślenickiego ostatecznej decyzji nr [..] o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej w dniu 14 listopada 2014 r.

Wobec powyższych podstaw kasacyjnych spółka P4 sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie (art 185 § 1 P.p.s.a.) oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (art. 203 pkt 2 P.p.s.a.).

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2016 r. B T-K wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniosła, że zgodnie z art. 152 K.p.a. przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Zdaniem strony sam fakt zrealizowania choćby w całości inwestycji nie może być podstawą do uznania, że postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na jego realizację jest bezprzedmiotowe, gdyż ustawa takiej negatywnej przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji nie przewiduje, a nadto postanowienie takie nie jest bez znaczenia choćby w aspekcie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W dalszej części pisma skarżąca podzieliła stanowisko wyrażone przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawana w tak zakreślonej kognicji skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zasadnym okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy rozstrzygając wniosek o wstrzymanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Z treści powyższej regulacji wynika z jednej strony, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego obowiązek jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a z drugiej, iż kwestia zaistnienia przesłanek dla uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, lecz konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 K.p.a., służy więc ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu.

Do zastosowania art. 152 wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający.

Jednocześnie podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10). Należy również mieć na względzie, że wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r., II OSK 1931/13, posłużenie się w art. 152 § 1 K.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Owo zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. w całej rozciągłości stosuje się wymogi dotyczące postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i przypisując organom naruszenie tych przepisów zobowiązał je do przeprowadzenia w ramach tegoż postępowania incydentalnego wszechstronnego i kompletnego zbadania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, a więc rozstrzygnięcia odnośnie okoliczności o których organy te winny orzekać w decyzji kończącej postępowanie.

Jednocześnie Sąd nie wskazał by we wniosku o wznowienie postępowania bądź innych pismach procesowych strony, względnie w innych dokumentach podniesione były konkretne okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania, do których to okoliczności nie odniosłyby się orzekające w sprawie organy, w tym w szczególności organ II instancji.

Podkreślić zaś trzeba, iż postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe organ wydaje w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności (przede wszystkim we oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją) i na tej podstawie wstępnie jedynie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Co za tym idzie nie sposób nakładać na niego obowiązku przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego.

Analizę dokumentacji posiadanej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski przeprowadził zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 28 maja 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tym organ wskazał między innymi, iż obszar występowania pól magnetycznych o wartościach większych od granicznych mieści się w całości nad działka inwestora wzdłuż osi głównych wiązek i w konsekwencji tego stwierdził, że wniosek B. T.-K. o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o Starosty Myślenickiego został wniesiony przez podmiot nie posiadający legitymacji prawnej.

Co za tym idzie za błędne uznać stanowisko Sądu I instancji jakoby organ w ogóle nie badał ziszczenia się przesłanki wznowieniowej. Okoliczność ta została bowiem przez organ zbadana i oceniona negatywnie, co doprowadziło go do uznania, iż nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Wskazane wyżej uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż Sąd I instancji nie przeprowadził także analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym w szczególności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Z projektu tego wynika zaś, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę wieży kratowej o wysokości łącznej 49,435 m na działce nr [..], na której zamontowane mają zostać dwie anteny sektorowe o azymutach 190° i 310° oraz jedna antena radiolinii o azymucie 195°. Już tylko powyższego wynika, iż oddziaływanie w zakresie zasięgów pól magnetycznych generowanych przez anteny te nie będzie dookolne. Z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część zatwierdzone projektu budowlanego wprost wynika nadto, iż żadna z anten objętych przedmiotową inwestycją nie będzie skierowana w kierunku działki nr [..] stanowiącej własność inicjującej postępowanie wznowieniowe i wnoszącej o wstrzymanie wykonania decyzji B T-K.

Ponieważ sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 P.p.s.a. i jednocześnie rozpoznał skargę oddalając ją z przyczyn wskazanych już w niniejszym uzasadnieniu.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż nietrafnym okazał się zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 4.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż bez znaczenia dla dokonywanej przez Sąd I instancji oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z dnia 28 maja 2015 r. pozostawała okoliczność, iż już po wydaniu tego postanowienia, a przed dniem orzekania przez Sąd wydana został decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej budowli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia bowiem zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, a na tę datę brak było w obrocie prawnym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu, iż w momencie orzekania przez organ o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany objęte ta decyzją roboty budowlane były już zakończone zauważyć należy, iż pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym. Tylko takie rozumienie tego przepisu pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest - w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. W tej sytuacji zrealizowanie robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.

Nie okazał się również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Z taką zaś sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszerne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszelkie wymagane tym przepisem elementy. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, względnie prawidłowości dokonanej przez sąd wykładni bądź zastosowania przepisów prawa, a do tego zmierza skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.