Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 551/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 §3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego C. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz.U.2018.627 – dalej: "ustawa PROW 2014-2020"), § 2, § 4, § 5, § 6, § 11, § 12, § 15 i § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.415 ze zm. – dalej: "rozporządzenie RŚK"), art. 18 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2017.1257 – dalej: "K.p.a."), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] przyznał C. G. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

1. Wariant: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza - w wysokości [...] zł,

2. Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł,

3. Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł,

4. Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji ww. organ ARiMR wskazał, że [...] maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w którym C. G. (dalej: "Rolnik/Skarżący") ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia RŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli:

- został mu nadany numer identyfikacyjny,

- realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu,

- spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu RŚK.

Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, do której ww. wniosek został rozpatrzony wynosiła 28,12 ha.

Działki rolne zadeklarowane do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zostały zadeklarowane w ramach ww. pakietów\wariantów\opcji:

1. Płatność do wariantu 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza - w trakcie postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności w ramach tego wariantu wynosiła 0,69 ha. Taka też powierzchnia została stwierdzona, w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK płatność rolno- środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stawka płatności do 1 ha w ramach Wariant: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia RŚK wynosi 642,00 zł, zatem kwota przyznanej płatności wyniosła [...] zł (0,69 ha x [...] zł).

2. Płatność do wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne - powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach tego wariantu wynosiła 9,25 ha; powierzchnia stwierdzona wynosi 9,25 ha. Stawka płatności do 1 ha w ramach tego wariantu wynosi 911,00 zł, zatem kwota przyznanej płatności wyniosła [...] zł (9,25 ha x [...] zł).

3. Płatność do wariantu: 4.5 Półnaturalne łąki świeże - powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach tego wariantu wynosiła 11,68 ha; powierzchnia stwierdzona wynosi 11,61 ha. Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. We wniosku o przyznanie płatności Rolnik zadeklarował w ramach wariantu 4.5. powierzchnię 11,68 ha, jednak zobowiązanie ustalone w decyzji za rok 2017 zostało określone na poszczególnych działkach rolnych na łączną powierzchnię 11,62 ha. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia RŚK wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (...). Zwiększenie powierzchni w ramach wariantu 4.5.nie jest więc dopuszczalne, zatem przyznając płatność w ramach wariantu 4.5. organ ARiMR uwzględnił tylko powierzchnię objętą zobowiązaniem. Wobec tego, że różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,07 ha, zatem procent zawyżenia wyliczany jako stosunek powierzchni zawyżenia do powierzchni stwierdzonej (zawyżenie/powierzchnia stwierdzona x 100%) wynosi 0,60 %.

Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wynosi więc 11,61 ha. Stawka płatności do 1 ha w ramach tego wariantu wynosi [...] zł. Przyznana płatność wyniosła zatem [...] zł (11,61 ha x [...] zł).

4. Płatność do wariantu: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne - powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności w ramach tego wariantu wynosiła 6,50 ha; powierzchnia stwierdzona wynosi 6,46 ha. Zgodnie z §15 ust. 3 rozporządzenia RŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. W wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej Rolnik zadeklarował w ramach tego wariantu powierzchnię 6,50 ha, jednak zobowiązanie ustalone w decyzji za rok 2017 zostało określone na poszczególnych działkach rolnych na łączną powierzchnię 6,46 ha. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia RŚK wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (...). Zwiększenie powierzchni w ramach wariantu 5.4. nie jest więc dopuszczalne. Przyznając płatność w ramach wariantu 5.4. organ ARiMR uwzględnił zatem tylko powierzchnię objętą zobowiązaniem. Wobec tego, że różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,04 ha, zatem procent zawyżenia wyliczany jako stosunek powierzchni zawyżenia do powierzchni stwierdzonej (zawyżenie/powierzchnia stwierdzona x 100%) wynosi 0,62 %.

Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.4 wynosi 6,46 ha. Stawka płatności do 1 ha w ramach tego wariantu wynosi 911,00 zł, zatem kwota przyznanej płatności wyniosła [...] zł (6,46 ha x [...] zł).

Organ I instancji ponadto poinformował w uzasadnieniu decyzji, że "zgodnie z zapisem zawartym w decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) z dnia [...].07.2018 r. zobowiązany był Pan do uzupełnienia lub poprawienia planu oraz do złożenia oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018.

Jednakże w terminie składania wniosków o przyznanie płatności w tym płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 (do [...].07.2018 r. Pan C. G. nie złożył w/w oświadczenia. W związku z tym, zgodnie z § 33 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w przypadku nieuzupełnienia/niepoprawienia planu lub niezłożenia w terminie oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu do Kierownika BP, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności." [podkreśl. organu].

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne Rolnika jest realizowane przez okres 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i obejmuje:

1. Zobowiązanie Wariant: 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza podjęte w dniu [...]-03-2017 na powierzchnię równą 0,69 ha.

2. Zobowiązanie Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...]-03-2017 na powierzchnię równą 9,25 ha.

3. Zobowiązanie Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu [...]-03-2017 na powierzchnię równą 11,62 ha.

4. Zobowiązanie Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu [...]-03-2017 na powierzchnię równą 6,46 ha.

Organ poinformował też, że płatność w wysokości przyznanej niniejszą decyzją zostanie przekazana na rachunek bankowy lub rachunek prowadzony w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej [...], wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W odwołaniu od tej decyzji Rolnik podniósł, że w 2017 r. prowadzona była w jego gospodarstwie kontrola przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu, od których otrzymał protokół kontroli niezawierający żadnych uwag do posiadanego planu rolno-środowiskowego oraz ekspertyzy botanicznej i ornitologicznej. W wydanej [...] lipca 2018 r. decyzji w sprawie przyznania płatności za rok 2017 organ ARiMR opisał zasadność przyznanych płatności wraz z uzasadnieniem pomniejszenia tych płatności. Z uwagi na obszerność tej decyzji nie zrozumiał niektórych jej zapisów i nie wniósł od niej odwołania. W wydanej [...] października 2018 r. decyzji w sprawie płatności za rok 2018 organ "informuje, że płatności te zostaną pomniejszone o kolejne 30% z powodu niewykonania zaleceń dotyczących dostarczenia poprawionego planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Odwołujący się stwierdził, że analiza planu działalności rolnośrodowiskowej wykazała, iż "w planie są dwa błędy redakcyjne które winny być poprawione i, że informacja o tych błędach uwzględniona została w poprawionym protokole Biura Kontroli na Miejscu", jednak ten poprawiony protokół nie został mu doręczony z uwagi na błędne zaadresowanie przesyłki. Podniósł też, że jest w częstym kontakcie z Biurem Powiatu [...] ARiMR i powinien zostać wcześniej (telefonicznie) powiadomiony o planowanym wydaniu powyższych decyzji (za rok 2017 i 2018).

Do odwołania Rolnik załączył poprawiony plan działalności rolnośrodowiskowej oraz oświadczenie o uzupełnieniu jego braków.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie § 33 ust. 10 i 11 ww. rozporządzenia RŚK Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji przyznał Stronie wsparcie w zakresie wszystkich deklarowanych wariantów, z tym, że w przypadku wariantów 4.4 i 4.11 pomoc została przyznana do powierzchni deklarowanych, zaś w przypadku wariantów 4.5 i 5.4 do - odpowiednio – do 11,61 ha i 6,46 ha.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji "nałożyła jednocześnie na Wnioskodawcę obowiązek dokonania zwrotu 30% płatności RŚK otrzymanej za rok 2017 z uwagi na fakt, iż nie poinformował w terminie Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji o dokonaniu naprawy nieprawidłowości, polegającej na tym, że plan działalności rolnośrodowiskowej Strony jest niezgodny z informacjami przekazanymi w treści wniosku o przyznanie płatności. O zaistnieniu tej nieprawidłowości oraz o konsekwencjach jej nienaprawienia i nie poinformowania organu I instancji Pan C. G. został powiadomiony w treści decyzji nr [...] rozstrzygającej w sprawie przyznania płatności tego rodzaju na rok 2017 (doręczonej [...] lipca 2018 r., przy czym termin, w którym zobowiązany był złożyć stosowne oświadczenie Kierownikowi Biura Powiatu [...] ARiMR upływał [...] lipca 2018 r.).".

Dokonując analizy materiału dowodowego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem: "Jak to przyznał sam Odwołujący się, posiadany przez niego plan działalności rolnośrodowiskowej zawierał pierwotnie dwa błędy".

Informacja o tym, że nieprawidłowości te zostały wykryte, zawarta była w treści decyzji nr [...] z [...] lipca 2018 r., wydanej w sprawie z wniosku o przyznanie płatności RŚK na 2017 r. Decyzja ta zawiera również pouczenie o konsekwencjach nieskorygowania tych nieprawidłowości w terminie, tj. o konieczności dokonania zwrotu 30% płatności za rok 2017. Rozstrzygnięcie to doręczono [...] lipca 2018 r.

Termin na naprawę tych nieprawidłowości upływał w ostatnim dniu terminu na składane wniosków o przyznanie płatności RŚK na rok 2018, tj. [...] lipca 2018 r. Poprawiony plan oraz oświadczenie o poprawieniu planu Rolnik złożył dopiero [...] października 2018 r., wraz z odwołaniem od decyzji nr [...]

W związku z tym organ odwoławczy przytoczył brzmienie § 33 ust. 10 rozporządzenia RŚK (w jego brzmieniu dla sprawy wniosku na rok 2017, w toku obsługi którego zostało stwierdzone zaistnienie nieprawidłowości): "Jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, lub 4, lub 5 lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia, rolnik lub zarządca:

1) uzupełnia lub poprawia ten plan,

2) składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do kierownika biura powiatowego Agencji

najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej, (...).".

Organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż pierwotna wersja planu działalności rolnośrodowiskowej odbiegała od zapisów wniosku w zakresie lokalizacji działki rolnej C1 oraz nie wskazywała na realizację wariantu 4.5. Tym samym, w dokumencie tym zaistniały nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia RŚK, określającego treść planu działalności rolnośrodowiskowej.

Z kolei zgodnie z § 33 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia RŚK: "W przypadku niedokonania w terminie czynności o których mowa w ust. 10, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności.".

Zatem nie ulega wątpliwości, że Rolnik nie dokonał w terminie czynności, o której mowa w § 33 ust. 10 rozporządzenia. Ostateczny termin na złożenie wniosku (z sankcjami za naruszenie terminu) upływał - dla wniosków na 2018 r. - [...] lipca 2018 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin ten ma charakter materialnoprawny, jako że prawodawca krajowy wprost nałożył na wnioskodawców obowiązek dokonania zwrotu 30% uzyskanej płatności za rok, w którym została stwierdzona opisana nieprawidłowość.

Cechą charakterystyczną terminów tego rodzaju jest ich nieprzywracalność. Dokonanie czynności po terminie - niezależnie od przyczyn, dla których zaistniało opóźnienie - nie może uchronić od negatywnych konsekwencji naruszenia terminu. Jest to kwestia poza możliwościami decyzyjnymi organów ARiMR. Nie mają tu one swobody w zakresie dokonania oceny dowodów, intencji danego wnioskodawcy czy stopnia jego winy lub jej braku. Tym samym nawet najprzychylniejsza ocena wyjaśnień Odwołującego się nie może niczego zmienić w jego sytuacji prawnej. Opisane powyżej fakty - co wynika także z pisma Strony - nie budzą żadnych kontrowersji. W sytuacji takiej, jak zaistniała, organy Agencji nie mogą rozstrzygnąć odmiennie, niż zostało to zapisane w decyzji organu I instancji, gdyż nie pozwala na to literalne brzmienie opisanej powyżej regulacji § 33 ust. 2 w związku z § 33 ust. 1 rozporządzenia RŚK.

Zdaniem organu odwoławczego, w zakresie objętym odwołaniem Strony decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawodawca krajowy - w sytuacji takiej, jak zaistniała - nie dał organom Agencji jakiejkolwiek swobody w zakresie nakładania - lub odstąpienia od tego - na rolników obowiązku dokonania zwrotu 30% płatności RŚK uzyskanej w roku poprzednim. Organ I instancji ARiMR wykonał nakaz wynikający z jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa. Kwestia, czy Odwołujący się został terminowo powiadomiony o zaistniałej nieprawidłowości nie ma - w związku z tym - istotnego znaczenia, przy czym to wnioskodawcy ponoszą odpowiedzialność za zgodność planu działalności rolnośrodowiskowej ze stanem faktycznym i z wnioskami o płatność RŚK. Wprawdzie zaistniałe nieprawidłowości mogły być trudne do wychwycenia, jednak nie ulega wątpliwości, że miały miejsce.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie C. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o "naliczenie w całości bez sankcji należności za realizowane pakiety rolnośrodowiskowe".

Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów:

1) z potwierdzenia nadania zmienionego protokołu kontroli na miejscu adresowanego na G. ul. [...] ; [...], zamiast: K. ul. [...] ; [...].

2) z zeznań świadka M. M. (doradca ZODR) na okoliczność prawidłowo realizowanego programu rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że realizację programu rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) rozpoczął w roku 2017 zgodnie z posiadanym planem działalności rolnośrodowiskowej i ekspertyzą ornitologiczną. W trakcie realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego składał wniosek o przyznanie płatności za rok 2017 i 2018. W 2017 r. prowadzona była w jego gospodarstwie kontrola przez inspektorów Biura Kontroli Na Miejscu, od których otrzymał protokół kontroli w którym nie było żadnych uwag co do posiadanego planu rolnośrodowiskowego i posiadanej ekspertyzy botanicznej i ornitologicznej. Taki protokół został podpisany przez kontrolujących i Skarżącego.

W dniu [...] lipca 2018 r. organ I instancji ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2017, w której opisał zasadność przyznanych płatności wraz z uzasadnieniem pomniejszenia tych płatności. Z uwagi na zbyt obszerne pismo Skarżący nie rozumiał niektórych zapisów tej decyzji i w związku z tym nie wnosił odwołania od tej decyzji. W toku dalszego postępowania dowiedział się, że na błędny adres, tj. G. ul. [...]; [...] został wysłany drugi protokół sporządzony przez pracowników BKnM, którego nigdy Skarżącemu nie dostarczono, z uwagi na błędny adresata.

W wydanej [...] października 2018 r. przez organ I instancji ARiMR decyzji o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2018 zawarto informację, że płatności te zostaną pomniejszone o kolejne 30% z powodu niewykonania zaleceń dotyczących dostarczenia poprawionego planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Skarżący uważa, że jest to dla niego decyzja krzywdząca z powodu, że nie zostały zachowane terminy przewidziane w rozporządzeniu RŚK do składania zmian i wyjaśnień dotyczących realizowanych zobowiązań.

Dodatkowo Skarżący stwierdził, że w czasie rozpatrywania jego wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej był informowany, że z uwagi na skomplikowaną sprawę termin wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. zgodnie z K.p.a. zostanie przesunięty. Takie postępowanie spowodowało, że Skarżący nie miał możliwości złożenia odpowiednich poprawek i wyjaśnień w terminie przewidzianym w rozporządzeniu RŚK.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ podkreślił też, że żaden przepis nie nakłada na organy ARiMR obowiązku poinformowania rolnika o zaistnieniu przedmiotowych nieprawidłowości, ani nie anuluje obowiązku zwrotu części płatności w przypadku braku stosownego powiadomienia. Regulacja jest jednoznaczna - jeśli nieprawidłowość zaistniała i nie została skorygowana w sposób określony w § 33 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia RŚK, powstaje ciążący na rolniku obowiązek zwrotu 30% płatności za rok poprzedni.

Organ zauważył jednak, że o omawianej nieprawidłowości Skarżący został poinformowany w terminie umożliwiającym skuteczne zareagowanie. Odnośna informacja zawarta była w treści decyzji z [...] lipca 2018 r., wydanej w sprawie z wniosku o przyznanie płatności RŚK na rok 2017, która zawierała również pouczenie o konsekwencjach nieskorygowania tych nieprawidłowości w terminie, tj. o konieczności dokonania zwrotu 30% płatności za rok 2017. Rozstrzygnięcie to doręczono [...] lipca 2018 r., zaś termin na dokonanie zmiany do wniosku i poinformowanie o tym Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji upływał [...] lipca 2018 r. Organy ARiMR nie podważają przy tym zgodności działań agrotechnicznych Strony z wymogami programu rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020. Podstawą wydanych rozstrzygnięć jest stwierdzone ponad wszelką wątpliwość naruszenie przez Wnioskodawcę regulacji § 33 ust. 10 w związku z § 33 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia RŚK z uwagi na złożenie wniosku na rok 2017 o treści odbiegającej od zapisów planu działalności rolnośrodowiskowej i nieskorygowanie tego planu w terminie zakreślonym przez prawodawcę krajowego.

Na rozprawie na pytanie przewodniczącej składu sądzącego pełnomocnik organu oświadczyła, że przedmiotowa decyzja zawiera jedynie informację o obowiązku zwrotu 30% płatności, wobec czego organ zobligowany będzie orzec w decyzji o zwrocie nienależnie pobranej płatności.

Skarżący oświadczył, że do tej pory nie otrzymał takiej decyzji dotyczącej zwrotu 30% płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że niesporne jest w sprawie, iż Skarżący nie kwestionuje wysokości płatności przyznanych mu w decyzji za rok 2018 - co wynika zarówno z treści odwołania jak i skargi oraz jego oświadczenia złożonego na rozprawie.

Zatem sporna w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie ww. kwestia dotycząca obowiązku zwrotu 30% płatności.

Na podstawie treści decyzji organów ARiMR obu instancji Sąd nie mógł jednak rozstrzygnąć tej spornej kwestii.

Podkreślić należy, że decyzje wydawane przez organy administracji publicznej w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów K.p.a. powinny odpowiadać zasadom ogólnym określonym w tym przepisie oraz przepisom szczególnym, określającym ich treść. Wprawdzie w przepisach art. 27 ww. ustawy PROW 2014-2020 regulujących postępowanie przed organami ARiMR przewidziano pewne odstępstwa od zasad postępowania określonych w przepisach K.p.a., a w art. 29 ww. ustawy określono jakie (również) kwestie powinny być rozstrzygane w decyzji wydawanej w sprawie o przyznanie pomocy, to jednak - mimo takich odrębności - postępowania prowadzone przez organy ARiMR powinny respektować m.in. zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), a wydane decyzje powinny też odpowiadać wymogom formalnym określnym w art. 107 K.p.a.

Niewątpliwie jednak każda decyzja administracyjna określająca prawa lub obowiązki strony postępowania musi w sposób jasny, jednoznaczny, niebudzący wątpliwości stron i uczestników postępowania, a także organów wyższego stopnia a w ostateczności także sądu kontrolującego zgodność z prawem takie decyzji, ustalać/określać te prawa lub obowiązki.

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja nie odpowiada jednak takim wymogom, stąd m.in. powstała konieczność wyjaśnienia na rozprawie kwestii dotyczących jej treści (zakresu rozstrzygnięcia).

Z powoływanej wyżej decyzji organu ARiMR z [...] lipca 2018 r. dotyczącej płatności RŚK za 2017 r. wynika, że w trakcie kontroli na miejscu "stwierdzono brak przestrzegania wymogów" dotyczących zawartości planu działalności rolnośrodowiskowej - rozbieżności dotyczyły działki C1 oraz braku wariantu 4.5. na stronie planu w sekcji zawierającej Wykaz wybranych przez beneficjenta do realizacji pakietów/wariantów. Równocześnie organ poinformował o treści § 33 ust. 10 rozporządzenia RŚK, iż: "Jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i z załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, lub 4, lub 5 lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr [...] do rozporządzenia, rolnik lub zarządca uzupełnia lub poprawia ten plan oraz składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do Kierownika BP najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej".

Organ wskazał ponadto, że: "Zgodnie z § 33 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w przypadku nieuzupełnienia/niepoprawienia planu lub niezłożenia w terminie oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu do Kierownika BP, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności". [podkreśl. organu].

Powyższa decyzja dotycząca roku 2017 została doręczona Skarżącemu w dniu [...] lipca 2018 r., zatem na 6 dni przed upływem terminu składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (na rok 2018). Niesporne jest, że Skarżący w tym terminie nie dokonał ww. czynności, bowiem poprawiony plan dołączył dopiero do odwołania od decyzji z [...].10.2018 r. dotyczącej płatności za ten rok.

Jak wskazano powyżej, w decyzji za rok 2918 r. organ I instancji w jej uzasadnieniu "poinformował", że zgodnie z zapisem zawartym w decyzji za rok 2017 Skarżący "zobowiązany był do uzupełnienia lub poprawienia planu oraz do złożenia oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu (...) najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018.

Jednakże w terminie składania wniosków o przyznanie płatności w tym płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 (...)" Skarżący "nie złożył w/w oświadczenia. W związku z tym, zgodnie z § 33 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w przypadku nieuzupełnienia/niepoprawienia planu lub niezłożenia w terminie oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu do Kierownika BP, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności." (pogrubienie organu ARiMR).

W dalszej części tej decyzji organ nie dokonał żadnego uściślenia (doprecyzowania) co do kwoty, terminu zwrotu, odsetek albo (odrębnego) trybu ściągnięcia takiej kwoty. Wskazać też należy, że w podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał (m.in.) na § 33 rozporządzenia RŚK, nie wskazując na konkretne jednostki redakcyjne tego paragrafu, co dodatkowo utrudnia ustalenie treści rozstrzygnięcia.

W odwołaniu Strona kwestionowała ten fragment uzasadnienia decyzji, zakładając, że stanowi on rozstrzygnięcie o jego obowiązku zwrotu 30% płatności.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej wskazał natomiast wyłącznie na przepisy § 33 ust. 10 i 11 rozporządzenia RŚK, co sugeruje, że ww. "informacja" zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stanowi jednak rozstrzygnięcie – pomimo wskazanych wyżej braków formalnych i niejednoznaczności takiego "rozstrzygnięcia", w tym również tego, że nie zostało ono zawarte w "rozstrzygnięciu" (ar. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.) lecz w uzasadnieniu decyzji i nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia "ustalam", "orzekam" lub "określam".

Z uwagi na takie wątpliwości, w odpowiedzi na pytanie przewodniczącej składu sądzącego pełnomocniczka organu oświadczyła, że decyzja zawiera jedynie informację o obowiązku zwrotu 30% płatności, wobec czego organ zobligowany będzie orzec w decyzji o zwrocie nienależnie pobranej płatności.

Jeżeli jednak omawiane sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji było tylko informacją, a nie rozstrzygnięciem, o obowiązku to wątpliwości budzi zarówno podstawa prawna decyzji organu odwoławczego, jak i przede wszystkim treść uzasadnienia tej decyzji, które nie zawiera żadnego odniesienia do tej budzącej wątpliwości kwestii. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, skoro Strona w odwołaniu kwestionowała tylko ten fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Gdyby zatem sformułowanie to było wyłącznie informacją to organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji obowiązany był wyjaśnić Stronie tę kwestię i wskazać jaki będzie dalszy tryb postępowania w przedmiocie zwrotu 30% płatności.

Takie niezbędne wyjaśnienie pozwoliłoby Stronie zrozumieć stanowisko organów obu instancji i zapewne skutkowałoby zaniechaniem wnoszenia skargi, co wiązało się dodatkowo z obowiązkiem uiszczenia wpisu od skargi. Zauważyć tu należy, że takiego wyjaśnienia zabrakło też w odpowiedzi na skargę, a jego zamieszczenie mogłoby skłonić Skarżącego do cofnięcia skargi (skoro nie kwestionował przyznanych płatności) i odzyskania uiszczonego wpisu od skargi.

Jeżeli jednak organ odwoławczy uznał, że omawiane sformułowanie stanowić powinno część rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji, to powinien dostrzec wskazane powyżej istotne uchybienia formalne decyzji organu I instancji i uchylić tę decyzję, aby organ ten (przy zapewnieniu stronie dwuinstancyjnego postępowania) prawidłowo, w sposób jednoznaczny ustalił obowiązki Strony w zakresie zwrotu 30% płatności.

Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1803 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ ARiMR uwzględni ocenę prawną przedstawioną powyżej.

W związku z takim rozstrzygnięciem przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do zasadności argumentów podniesionych w skardze. W związku z tym Sąd nie odniósł się także do wniosków dowodowych Skarżącego. W tym zakresie Sąd wyjaśnia jedynie, że przepisy ww. ustawy (art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie pozwalają na przeprowadzenie przez Sąd dowodu z zeznań świadka.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.