Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3870/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust.5 pkt.3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 277/18 w sprawie ze skargi I.S. i W.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz: I.S. i W.S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I OSK 3870/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.S. i W.S. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej zwanej u.g.n., odmówił ustalenia na rzecz I. i W.S. odszkodowania za prawo własności działki stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], które na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane (dalej – zarządzenie), przeszły na własność Skarbu Państwa.

Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził twierdzeń stron, że do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie doszło. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192), zwanej dalej ustawą z 1972 r., za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Także w § 5 zarządzenia wskazano, że "za nieruchomości, które przeszły na własność państwa wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości". W związku z tym, oraz z uwagi na oświadczenia stron, że nie mają wiedzy, czy sporządzone zostały elaboraty szacunkowe, i czy wypłacono odszkodowanie, Starosta uzyskał od Burmistrza [...] informację, że w zasobach organu nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów dotyczących wypłat odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości w latach 1983-1984, w tym działki nr [...] stanowiącej wówczas własność J. i J.S. W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał także wyjaśnienia od biegłego z zakresu rolnictwa, J.M., który sporządził elaborat szacunkowy z [...] lutego 1984 r. w przedmiocie wyceny gruntu, zasiewów oraz drzew i krzewów sadowniczych, stanowiących własność J. i J.S. Jak wyjaśnił biegły, operaty były przez niego sporządzane w związku z odszkodowaniami i były podstawą do ich wypłacania. Twierdzeniu jakoby do wypłaty odszkodowania nie doszło zaprzecza również treść notatki z dnia [...] marca 1982 r. podpisanej przez J.S., w której wyraził zgodę na wykup jego terenu za odszkodowaniem oraz istnienie elaboratu szacunkowego z 1984 r. określającego wysokość należnego odszkodowania.

Na skutek rozpoznania odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem uznając je za bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się ze Starostą, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby byli właściciele przedmiotowej nieruchomości kwestionowali kwotę ustalonego odszkodowania za przejętą nieruchomość i aby kiedykolwiek podnosili, że jej nie otrzymali, zaś występujący z wnioskiem spadkobiercy oświadczyli, że nie wiedzą, czy została ona wypłacona, czy nie. Jednocześnie Wojewoda [...] podzielił pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa, nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, albowiem brak było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie tej ustawy wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W związku z tym fakt, że aktach sprawy znajduje się elaborat szacunkowy z dnia [...] lutego 1984 r., dotyczący działki nr [...] oraz aneks do niego z dnia [...] października 1984r. oznacza, że kwota odszkodowania została ustalona, natomiast brak było postawy prawnej do wydania decyzji w dacie przyznania odszkodowania w 1984 r. Podstawy takiej nie było również w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Stan, w którym od początku brak było podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej (a odszkodowanie przyznano i wypłacono na podstawie ustawy) nie stanowi jednak wypełnienia dyspozycji art. 233 u.g.n. - sprawa bowiem nie mogła być zgodnie z ustawą wszczęta ani nie mogła być zgodnie z ustawą zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie u.g.n. W ocenie organu, jeżeli więc wnioskodawcy kwestionują fakt wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to przysługuje im ewentualnie roszczenie na drodze cywilnoprawnej.

W skardze wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący zarzucili błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji niezastosowanie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. na skutek uznania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania, mimo iż odszkodowanie takie nie zostało wypłacone w jakiejkolwiek formie, tj. decyzji, ugody, czy wykazu odszkodowań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli w niniejszej sprawie Sąd poddał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą uchylono decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] grudnia 2017 r. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Według organu odwoławczego w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy brak było podstaw do przyznania, zarówno obecnie, jak i w dacie wywłaszczenia, na podstawie decyzji administracyjnej odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U nr 27, poz. 192 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1972 r.

Stanowiska tego nie podzielił Sąd I instancji, kierując się aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych odnoszącym się do kwestii odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n.

Sąd wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] , położona w [...] została wywłaszczona na mocy zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1983 r. Z treści zarządzenia wynika, że wydano je na podstawie art. 2 ustawy z 1972 r. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i wsi (Dz.U nr 35, poz. 242 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 1972 r. uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń (art. 5 ust. 2).

Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania wskazanego wyżej zarządzenia, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r., uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a następnie w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 ustawy z 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 13/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r., II SA/Po 888/17, LEX nr 2472155).

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wskazana norma prawna stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Przepis ten został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r.

Sąd I instancji podzielił pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n. oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie u.g.n.). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Przy tym wyjaśnić należy, w kontekście zarzutów skargi, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby zastosowania przepisu art. 233 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma bowiem zastosowanie do stanów faktycznych (wywłaszczeń) powstałych przed wejściem w życie u.g.n. bez względu na to, czy w chwili wejścia w życie tej ustawy postępowanie w danej sprawie było w toku. Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadnicze i wyłączne znacznie ma fakt pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania".

Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżących o odszkodowanie było ustalenie, czy dokonanemu, na podstawie zarządzenia z 1983 r., wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji nie zachodzi w sprawie bezprzedmiotowość postępowania. Wprawdzie w stanie prawnym pod rządami ustawy z 1972 r., pod którymi nastąpiło wywłaszczenie, odszkodowania nie ustalano w formie decyzji administracyjnej, ale przysługiwało ono z mocy ustawy, co potwierdza przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy posługujący się terminem "wypłaca się". W orzecznictwie sądowym przyjęto, że w takiej sytuacji wypłata odszkodowania następowała na podstawie "wykazów odszkodowań za przejęte grunty", a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Jednak wprowadzenie do polskiego systemu prawa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stworzyło procesową możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacjach, gdy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem, tak jak w niniejszej sprawie. Bez znaczenia wówczas dla ustalenia odszkodowania pozostaje, czy w dacie wywłaszczenia odszkodowanie przyznawano z mocy prawa w związku z wywłaszczeniem, czy o odszkodowaniu należało orzec odrębną decyzję administracyjną.

W tych okolicznościach Sąd I instancji stał na stanowisku, że prawo do odszkodowania przysługujące osobom wywłaszczonym i ich następcom prawnym, co do zasady, może zostać zaspokojone w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Do realizacji tego roszczenia może jednak dojść tylko wówczas, gdy zostałoby wykazane, że nie doszło do wypłaty ustalonego odszkodowania. Tej kwestii natomiast, jak podkreślił Sąd I instancji, organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał przytaczając wyłącznie kilka ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności, z których wynika przede wszystkim, że w elaboracie szacunkowym z dnia [...] lutego 1984 r. oraz w aneksie do niego z [...] października 1984 r. określono wartość nieruchomości wywłaszczonej wraz z wartością zasiewów oraz drzew i krzewów owocowych. Organ odwoławczy powołał się na zeznania świadków, w tym J.M. – autora elaboratu, z których wynika, że taka wycena była podstawą do wypłaty odszkodowania, i że według jego wiedzy, nikt wywłaszczany pod Osiedle [...] w [...], w tym również ówcześni właściciele działki nr [...] , nie kwestionowali dokonanych szacunków. Natomiast z wyjaśnień skarżących wynika, że nie posiadają żadnej wiedzy o wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...] bądź o jej braku. Ze wskazanych wyżej poszlak nie sposób wysnuć żadnych wiarygodnych wniosków odnoszących się do kwestii wypłaty odszkodowania. Nie sposób przyjąć, że odszkodowanie to wypłacono, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, ale nie można również przyjąć, że go nie wypłacono. Na jakiekolwiek wnioski w tym zakresie, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jest za wcześnie.

W kontekście powyższych rozważań, Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy poprzestając na wadliwie stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania z powodu braku podstaw do orzekania o odszkodowaniu decyzją administracyjną na podstawie art. 128 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie rozpoznał istoty sprawy. Nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na

wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, ze Wojewoda ponownie rozpozna odwołanie

skarżących, będąc przy tym związany, z mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd orzekający w uzasadnieniu. W szczególności Wojewoda podejmie inicjatywę dowodową zmierzającą do ustalenia, czy w ślad za zarządzeniem z dnia [...] listopada 1983 r. sporządzony został w niniejszej sprawie "wykaz nieruchomości za grunty przejęte". W sytuacji, w której jak wynika z dotychczas zgromadzonych akt, brak jest dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] , organ winien w pierwszej kolejności ustalić, w odniesieniu do pozostałych właścicieli wywłaszczonych na podstawie wskazanego zarządzenia, czy ustalano w stosunku do nich odszkodowania i w jaki sposób to odszkodowanie wypłacano. Po takim ustaleniu należy zweryfikować, czy w odniesieniu do poprzedników prawnych skarżących zastosowano taki sam sposób wypłaty odszkodowania, potwierdzając to stosowanymi dowodowymi. Z orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach wywłaszczeń dokonywanych na podstawie ustawy z 1972 r. wynika, że jednym ze sposobów wypłaty odszkodowań było przekazywanie ich na książeczki oszczędnościowe PKO. Wobec tego należałoby również zweryfikować, czy poprzednicy prawni posiadali książeczki oszczędnościowe PKO i czy na te książeczki nie doszło do wypłaty odszkodowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wojewoda [...].

Zaskarżono kasacyjnie wyrok w całości i wniesiono o uchylenie w wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie wniesiono o zastosowanie art. 188 P.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, ze ma on zastosowanie wyłącznie do sytuacji, kiedy doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez wypłaty odszkodowania, a nie kiedy pozbawiono praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, jak wynika to z językowej wykładni tego przepisu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 15, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postpowania administracyjnego poprzez uznanie, ze działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ten w ocenie sądu I instancji nie dokonał analizy sprawy jako organ II instancji;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego odpowiadała prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i W.S. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2335 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

Skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia tego przepisu w błędnej wykładni polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji, że ma on zastosowanie wyłącznie do sytuacji kiedy doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez wypłaty odszkodowania, a nie kiedy pozbawiono praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.

W warunkach tej sprawy, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, rozróżnienie to nie miało znaczenia i wpływu na wynik sprawy, a wywodzi się to zarówno z praktyki organów, które na tle art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. uznawały że wypłata odszkodowania następuje z mocy prawa poprzez sporządzenie tzw. "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", jak również z orzecznictwa sądów administracyjnych, które również wskazywały na prawidłowość tego rodzaju ustalania odszkodowania. Sąd wojewódzki przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 13/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku wskazał, że "Odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Także w obecnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania decyzją administracyjną o odszkodowaniu w oparciu o art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r., za nieruchomość przejętą z mocy prawa (art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r.)".

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela powyższego poglądu. W ocenie tego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach NSA z dnia

24 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 1956/19 i z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 2562/18. W wyrokach tych wyrażono pogląd, że wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 o terenach budownictwa zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach następowała w drodze decyzji. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynikało z przepisu art. 10 ust. 1, który nie precyzuje wprost formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Należy

jednak mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stwarza on domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt.

Na tym tle w orzecznictwie sądów administracyjnych dochodziło zatem do rozbieżności w postrzeganiu formy prawnej załatwienia kwestii odszkodowania za przejęty grunt.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy i postawionego zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wskazać należy, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane. Przepis ten ma zastosowanie do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie. Jest wyrazem konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji) oraz zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

W świetle powyższego należy przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny - będący podstawą wywłaszczenia - odszkodowanie nie zostało ustalone, niezależnie od formy, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, mając na uwadze zarówno treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, jak również art. 10 ustawy z 1972 r. oraz praktykę organów polegającą na wypłacie odszkodowania na podstawie innego aktu niż decyzja administracyjna, że w takich przypadkach wypłata wyliczonego odszkodowania powodowała, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało zaspokojone.

Jeżeli zatem prawo do odszkodowania, przysługujące osobom wywłaszczonym, w kontrolowanej sprawie zostało zaspokojone, to należałoby uznać, że niedopuszczalne było zgłoszenie roszczenia przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Nie można wystąpić w charakterze następcy prawnego strony do postępowania, które się zakończyło. W takiej sytuacji rację miałby organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. umarzając postępowanie przed organem I instancji.

Uwadze organu umknęło jednakże, że sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest dowodów potwierdzających zarówno ustalenie, jak i wypłatę odszkodowania. Nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując na zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane jako dowód na wypłatę odszkodowania. Powyższe zarządzenie zawiera jedynie wskazanie nieruchomości przejmowanych na własność Państwa oraz ich szczegółowy wykaz obejmujący nazwisko właściciela, adres jego zamieszkania, nr działki, jej powierzchnię oraz nr księgi wieczystej. Nie obejmował on natomiast kwot ustalonego za poszczególne działki odszkodowania. Elaborat szacunkowy został sporządzony [...] lutego 1984 r., co oznacza, że powyższe zarządzenie nie mogło być utożsamiane z "wykazem odszkodowań za grunty przejęte". Skoro zatem w aktach sprawy brak jest zarówno "wykazu", jak również innych dowodów potwierdzających wypłatę, prawidłowo Sąd I instancji w ramach oceny sprawy w kontekście art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną. Aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ administracji powinien był wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone. Prawidłowo również Sąd I instancji uznał, że upływ czasu może być przeszkodą do zebrania materiału dowodowego odnoszącego się do tej konkretnej sprawy i uznał za wystarczające zebranie dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania pozostałym osobom objętym zarządzeniem o wywłaszczeniu.

W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania musiały zostać uznane za niezasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15, 105 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy uchylając i umarzając postępowanie przed organem I instancji nie wykazał bowiem bezprzedmiotowości postępowania. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpiły osoby uprawnione, a brak ustaleń co do wypłaty odszkodowania poprzednikom prawnym wskazywał na możliwość istnienia sprawy administracyjnej opartej o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi zgodnie z art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.