Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 774/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako organ / SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594) – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] nr [...] w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i jednocześnie ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlowego typu "RUCH", na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy [...] nr [...] na terenie Dzielnicy [...] W. – uchyliło ww. decyzję w części dotyczącej pkt 1.1.1 w zakresie dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ew. nr [...] w obrębie [...] - 0,002 (0,2%) oraz ustaliło wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 0,025 (tj. 2,5%), a w pozostałym zakresie utrzymało ww. decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 11 lutego 2010 r. D.M. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlowego typu "RUCH" na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy [...] nr [...] na terenie Dzielnicy [...] W. We wniosku przedstawiono następującą charakterystykę inwestycji:

- powierzchnia zabudowy - 10 m2,

- liczba kondygnacji naziemnych(maksymalna wysokość) - 1 (3 m),

- liczba kondygnacji podziemnych - 0,

- powierzchnia całkowita podziemna/nadziemna - 0 m2/9 m2,

- powierzchnia całkowita łącznie - 9 m2,

- powierzchnia użytkowa łącznie - 7 m2,

- przewidywana liczba miejsc parkingowych - 0,

- kiosk nie będzie trwale związany z gruntem.

Do wniosku została załączona wstępna koncepcja architektoniczna, ilustrująca zamierzenie inwestycyjne i ww. parametry.

W wyniku rozpatrzenia wniosku D.M., Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] nr [...] w W. wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2192/10, od którego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1075/11 oddalił skargę kasacyjną, uchylił ww. postanowienie z dnia [...] października 2010 r.

W związku z powyższymi wyrokami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. wezwało Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] [...] w Warszawie do sprecyzowania treści żądania zawartego w piśmie z dnia 10 czerwca 2010 r. Wspólnota w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. wskazała, że jej pismo z dnia 10 czerwca 2010 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. W tym stanie rzeczy pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. Kolegium przekazało ww. wniosek Prezydentowi W. jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.

Zarząd Dzielnicy [...] W. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] a następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i jednocześnie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] nr [...] w W., zarzucając nieprawidłowe ustalenie parametrów inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej u.p.z.p.) oraz przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, iż szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w ww. przepisach.

Organ wskazał, że teren inwestycji oznaczony jako działka nr [...] z obrębu [...] położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja projektowanego budynku nie jest zatem sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne jest typowe dla budynków o tego rodzaju funkcji.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym wynosi od 31% do 100%, przy czym w części graficznej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy mieszkalnej. Wskaźnik powierzchni zabudowy działki objętej inwestycją wynosi jedynie 0,023, tj. 2%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, iż według organu pierwszej instancji w związku z realizacją inwestycji wskaźnik ten wzrośnie do 0,025, a więc nieznacznie. Dlatego też SKO ustaliło ww wskaźnik, podając jego konkretną wartość. W tym zakresie decyzja II instancji zmienia decyzję I instancji poprzez określenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,025, tj. 2,5%, co w ocenie Kolegium nie naruszy istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są znacznie większe, niż szerokość elewacji frontowej projektowanej inwestycji. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, niezasadnym byłoby ustalanie szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do średniej występującej w obszarze analizowanym. Dlatego też należy uznać za prawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej na ok. 3 m z tolerancją do 20%.

Organ odwoławczy wskazał także, że stosownie do § 7 cyt. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że w obszarze analizowanym znajdują się głównie budynki mieszkalne wielorodzinne i wielokondygnacyjne. Organ pierwszej instancji ustalił ten parametr na 3 m i uznał to ustalenie za nie naruszające przepisów prawa i wynikające z analizy.

Odnosząc się do geometrii dachu planowanego obiektu, organ wyjaśnił, w myśl § 8 ww. rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizowanym obszarze występują budynki o dachach płaskich, w związku z tym możliwa jest realizacja budynku o płaskim dachu.

Zdaniem Kolegium, prawidłowo również wyznaczono dla planowanej inwestycji linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy znajdującej się na sąsiedniej działce. (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Z części graficznej analizy warunków i cech zagospodarowania terenu wynika, że wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

W ocenie organu odwoławczego, sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza terenu wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia też pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] nr [...] w W. (dalej jako skarżąca), zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca zarzuciła, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, zaś decyzje poprzedzające ustalające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji nie może być ogólnikowa, zaś organ z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 107 § 3 kpa nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Decyzji zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 5, pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności § 5-7 poprzez wydanie decyzji choć przepisy to uniemożliwiają.

Zdaniem skarżącej, zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła współistnieć z funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Skarżąca podniosła, iż sporna inwestycja będzie prowadzona w granicy i w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości a budynki będą stykały się całą szerokością (planowanej inwestycji) i jej zdaniem będzie to miało negatywny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości przez mieszkańców, stanowiąc jednocześnie istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa struktury jej budynku. Tym samym według skarżącej, decyzja jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca podniosła także zarzut dotyczący zagrożenia bezpieczeństwa jej budynku, z uwagi na podmycie i obsuwanie się terenu oraz fakt, iż planowana inwestycja jako bezpośrednio przylegająca do budynku naruszy wymogi ustawy w zakresie dostosowania inwestycji do wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz spowoduje dalsze pękanie ścian budynku.

W ocenie skarżącej, gabaryty obiektu budowlanego nie zostały dostatecznie określone. Zarzucono też brak spójności analizy architektonicznej z treścią decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej ustalonej na ok. 3 m. +/- 20%. Ponadto skarżąca podniosła, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości obszaru analizowanego, natomiast w niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zablokuje ponadto i tak nieliczne miejsca do parkowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny i zastosowały odpowiednie przepisy prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647 – u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie warunków zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu warunków wymienionych w pkt 1 -5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia teren, braku konieczności zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne, zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Ma ona na celu dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego na gruncie stanu w zakresie cech zabudowy i jej parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Dlatego ustawodawca nałożył na organ obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Ustalanie tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr. 164, poz. 1588).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów ww. ustawy i rozporządzenia.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlowego typu "RUCH" na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy [...] [...] na terenie Dzielnicy [...] W. Decyzja ta została wydana w ramach postępowania wznowieniowego, zainicjowanego wnioskiem skarżącej wspólnoty mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter i gabaryty planowanej inwestycji w stosunku do występującej w terenie zabudowy i odnieść powyższe do zarzutów skarżącej. Zarzuty te w okolicznościach niniejszej sprawy są całkowicie chybione. Inwestycja zaplanowana jest w ścisłym centrum największej w kraju aglomeracji – stolicy kraju, przy [...] gdzie co do zasady występuje potężna gabarytowo wielokondygnacyjna zabudowa wielomieszkaniowa - przy czym granice gruntów wydzielonych pod budynki mieszkalne (bloki i kamienice) przebiegają po ścianie budynku. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, mianowicie nieruchomość skarżącej wspólnoty mieszkaniowej została wydzielona po ścianie budynku, wzdłuż którego przebiega będąca własnością M.W. droga publiczna z chodnikiem dla pieszych, na którym planowana jest inwestycja. Inwestycja ta polega na posadowieniu w ścisłym centrum W. na chodniku dla pieszych kiosku ruchu o konkretnie określonych we wniosku gabarytach ze wskazaniem na gotowy projekt. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wokół przedmiotowej działki wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowo organ ocenił, że przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w ww. przepisach. Funkcja projektowanego budynku w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne pozostają typowe dla budynków o tego rodzaju funkcji.

W odniesieniu do zawartych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony przez organ odwoławczy jako 0,025 (tj. 2,5 %) odbiega od wskaźników występujących w obszarze analizowanym – co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji – jednakże nie naruszy on istniejącego ładu przestrzennego. Wskaźnik powierzchni zabudowy działki objętej inwestycją wynosi 0,023 (tj. 2%), zatem w wyniku analizy zostanie tylko nieznacznie zmieniony. W szczególności nie sposób przyjąć, na co zdają się wskazywać zarzuty skarżącej, aby zasadne było nakazanie inwestorowi uwzględnienie wskaźnika zabudowy nieruchomości sąsiednich tj. wybudowanie kiosku ruchu z uwzględnieniem średniego wskaźnika zabudowy nieruchomości sąsiednich określonego w analizie na 31% do 100% i przy wysokości wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych. Możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, dopuszcza przepis § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji, określona jako ok. 3 m z tolerancją do 20%, również została ustalona prawidłowo. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są znacznie większe, przy czym, na co już wskazywano, należy mieć na uwadze charakter planowanej inwestycji. Możliwość odstępstwa od zasady ogólnej również przewidują przepisy. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Badając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalonej przez organ na 3 m, ponownie należy wskazać, że w obszarze analizowanym znajdują się przede wszystkim budynki mieszkalne wielorodzinne i wielokondygnacyjne. Tak ustalony w decyzji wskaźnik, z uwagi na szczególny charakter inwestycji, jest zgodny z § 7 cyt. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje bowiem w ust. 4 odstępstwo od ustanowionej w ust. 1 zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza on wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Ponadto, geometria dachu planowanej inwestycji, będącego dachem płaskim, została ustalona zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, będących również dachami płaskimi. Wyznaczona linia zabudowy stanowi natomiast kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich, stosownie do § 4 cyt. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia kwestionowaną decyzją przysługujących skarżącej uprawnień do korzystania z nieruchomości, stwierdzić w szczególności należy, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie posiada uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują praw czy obowiązków.

Uregulowana przepisami art. 59 i nast. u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące w szczególności kwestii wynikających z art. 54 pkt 2 lit. a - c ustawy. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę ustala natomiast szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 19.01.2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707). Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę. Zarówno organy orzekające w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jak i organy architektoniczno - budowlane zobligowane są do zapewnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla każdego z tych postępowań, co wynika z odrębnego zakresu przedmiotu orzekania określonego właściwymi przepisami administracyjnego prawa materialnego, czyli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo budowlane. Odrębność podstaw prawnych działania organów skutkuje zakazem naruszania kompetencji organów, które są właściwe do orzekania na stosownym etapie postępowania inwestycyjnego.

W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, których konkretyzacja następuje w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym szczegółowo rozstrzygane są kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. Czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki względem innych obiektów i wobec granicy działki (por. wyrok NSA z 18.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10 LEX nr 112197).

Trzeba też wskazać, że ustawodawca nie zdefiniował zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. pojęcia "przepisów odrębnych", lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, że nie mieszczą się w tym pojęciu tak unormowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jak też aktów wydanych na podstawie i w celu jej wykonania, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z 23.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06 www.nsa.gov.pl). Z tego względu organy uprawnione do wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie mogą działać na podstawie przepisów ww. rozporządzenia, które jest rozporządzeniem wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane. Zarzut naruszenia przepisów ww. rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie jest więc co najmniej przedwczesny.

Reasumując stwierdzić należy, że parametry planowanego obiektu zostały określone prawidłowo, a zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W kontekście zarzutów skarżącej dotyczących ewentualnego zagrożenia budowlanego podkreślenia wymaga, że wnioskowany kiosk jest obiektem "gotowym", nie będzie też trwale związany z gruntem, zaś stan techniczny budynku podlegać może weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącej poprzez ograniczenie planowaną inwestycją możliwości korzystania z nieruchomości, wskazać trzeba, że ochronie podlegać winny także uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej, w tym również te dotyczące prawa do korzystania z nieruchomości a w tym prawa do jej zabudowy i pobierania korzyści. Nieuprawnione są zatem zarzuty skarżącej wskazujące na ograniczenie jej praw, a w szczególności zarzuty co do bezpośredniego przylegania ściany budynku do nieruchomości objętej planowaną inwestycją – skoro budynek skarżącej również przylega swoją ścianą do granicy nieruchomości gminy. Tym bardziej niezasadne są zarzuty co do ograniczenia miejsc parkingowych, gdyż inwestycja planowana jest na chodniku dla pieszych.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.