Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 359/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].01.2020 r. Z. A. od decyzji z dnia [...].01.2020 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. nakazującej mu rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku usługowo – gastronomicznego, znajdującego się na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].04.2019r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w A. ustalili, że Z. A. prowadzi bez wymaganego pozwolenia na budowę, rozbudowę budynku usługowo-gastronomicznego (który wcześniej uległ pożarowi) na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i postanowieniem z dnia [...].04.2019r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie dokonywanej rozbudowie budynku usługowo-gastronomicznego i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów umożliwiających legalizację rozbudowanej części przedmiotowego obiektu budowlanego tj. (1) Zaświadczenia właściwego organu o zgodności wybudowanego (rozbudowywanego) obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy brak jest planu); (2) Czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowywanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; (3) Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pomimo upływu terminu określonego w powyższym postanowieniu (jak również przedłużonego terminu), inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, dlatego decyzją z dnia [...].01.2020r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. nakazał Z. A. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku usługowo – gastronomicznego.

W dniu [...].01.2020r. pełnomocnik inwestora - adw. M. D., wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym wskazał przede wszystkim, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła rozbudowa obiektu, a jedynie odbudowa po pożarze.

Decyzja z dnia [...] marca 2020 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego stanowiska, powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podniósł, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem inwestycji wymienionych w przepisach art. 29 - 31 tej ustawy. Rozbudowa budynków usługowo - gastronomicznych nie jest wymieniona w tych przepisach, zatem w niniejszej sprawie inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę i obowiązku tego nie dopełnił.

Wskazał także, że przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - przewidują możliwość legalizacji takiej inwestycji pod warunkiem wypełnienia przez inwestora obowiązków przewidzianych w tych przepisach. Organ pierwszej instancji umożliwił Z. A. legalizację, co więcej przedłużał mu termin na przedłożenie wymaganych dokumentów, jednakże nie zostały one przedłożone. Nieprzedłożenie dokumentów skutkuje nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Zatem, organ pierwszej instancji nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż zaskarżona decyzja.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał także, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...].04.2019r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A.. Na to postanowienie nie zostało złożone zażalenie, zatem jest ono ostateczne i prawomocne, co oznacza, że nawet tutejszy organ jest związany jego treścią. W postanowieniu tym zawarta została kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, jako rozbudowy obiektu. Kwestia ta korzysta z powagi rzeczy osądzonej, dlatego obecnie niecelowe jest podważanie w odwołaniu tej kwalifikacji i próba dowodzenia, że doszło jednak do odbudowy nie rozbudowy. Ponadto wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został w sposób wyczerpujący. Na mapach znajdujących się w aktach organu pierwszej instancji została dokładnie oznaczona rozbudowana część obiektu i nie ulega wątpliwości, że doszło do powiększenia powierzchni zabudowy i kubatury budynku. Natomiast wartość dowodowa zdjęć i filmów dołączonych do odwołania jest bardzo niska z uwagi na ich słabą jakość.

Końcowo organ II instancji podniósł także, że próba udowodnienia, iż w niniejszej sprawie nastąpiła odbudowa obiektu w jego pierwotnym kształcie sprzed pożaru, jest zupełnie niecelowa, albowiem przepisy Prawa budowlanego rozbudowę i odbudowę obiektu traktują identycznie. Mianowicie, odbudowa obiektu tak samo jak rozbudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a brak takiego pozwolenia powoduje konieczność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procedury określonej w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, tj. dokładnie tej procedury, która została zastosowana w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik Z. A., zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy, poprzez niezasadne przyjęcie, iż w strona wykonała jedynie roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia/zgłoszenia budowlanego pomijając całkowicie ze wykonane prace zabezpieczające, wyminę okien i drzwi oraz instalacji wewnętrznych i docieplenie budynku do wysokości 7-8 metrów, co nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowlanego,

2. art. 7 i art. 7a kpa poprzez określenia, że przedłożony materiał w postaci filmów i zdjęć do końca jest nieprecyzyjny i niezastosowania reguły nakazującej nieścisłości tłumaczyć na korzyść strony,

3. art. 6 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte oraz nieprecyzyjne uzasadnienie zaskarżonej decyzji precyzyjnie nieokreślającej, które prace wykonano bez pozwolenia/zgłoszenia, a do wykonania których pozwolenie/zgłoszenie budowlane nie było potrzebne, przez co doszło do błędnej subsumcji art. 48, art. 49, art. 50 ustawy Prawo budowlane, co do możliwości nakazania wstrzymania prac budowlanych i następnie rozbiórki obiektu budowlanego. W zakresie prac budowlanych, co których nie było konieczne uzyskiwanie pozwolenia na budowę czy też dokonanie zgłoszenia budowlanego, nie było możliwe orzeczenie wstrzymania i następnie orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu, bez wskazania jakiej części ma to dotyczyć, bo przecież nakaz rozbiórki nie mógł dotyczyć wykonanych prac budowlanych nie wymagających ani zgłoszenia budowlanego ani pozwolenia na budowę.

4. art. 8 kpa poprzez pominięcia zasady zaufania obywatela do organu, wynikające z zastosowania się przez stronę do obowiązujących oficjalnych stanowisk GUNB publikowanych na oficjalnych stronach internetowych z, którego wynika możliwość wymiany okien, drzwi oraz wykonania instalacji wewnętrznych i ocieplenia budynku bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia budowlanego .

5. art. 9 kpa zaniechanie udzielenia informacji stronie, co do możliwych trybów postępowania określonych przez reżim postępowania określony w art. 48 ustawy prawo budowlane i reżim postępowania określony w art. 50 ustawy prawo budowlane.

6. art. 10 i 11 kpa poprzez zaniechanie wysłuchania strony co do wykonanych robót niewymagających zezwolenia, zgłoszenia i wykonanych w ramach zabezpieczenia, oraz niewyjaśnienia różnicy w stosowaniu reżimów z art. 48 i 50 ustawy prawo budowlane.

7. art 7 i art. 77 i art. 80 poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie precyzyjnego określenia rodzaju i zakresu wykonanych prac, co pozwoliłoby na określenie które roboty wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego robót co do których wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowlanego, a które pracy nie obejmowały regulacje ustawy prawo budowlane. Brak przedmiotowych ustaleń faktycznych uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie reżimów postępowania określonych art. 49 lub art. 50 ustawy prawo budowlane, w zakresie możliwości orzeczenia nakazu wstrzymania robót i nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

8. art. 107 kpa poprzez zaniechanie określenie w petitum decyzji przedmiotu decyzji – rozstrzygnięcia, poprzez niesprecyzowanie jakiego obiektu rozbiórka ma dotyczyć jakiego zakresu, elementów i części składowych budynku podlegających rozbiórce.

9. art 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji zakresu rozbiórki to jest precyzyjnego określenia części obiektu, którego rozbiórka będzie dotyczyć oraz brak ustalenia czy rozbiórka jest możliwa bez naruszenia konstrukcji sąsiedniego budynku hotelu oraz tej części budynku, w której wykonanie prac nie wymagało pozwolenia/zgłoszenia budowlanego.

10. art 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a w rezultacie niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, dla których zakres robót budowlanych został ustalony niemal wyłącznie w oparciu o złożony przez skarżących wniosek o pozwolenie na budowę, podczas gdy zakres prac faktycznie przez nich realizowanych był zupełnie inny i nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę,

11. art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że roboty budowlane zrealizowane przez inwestora na działce nie stanowią jednego budynku, gdyż jest połączony z drugim samodzielnym budynkiem hotelowym, stąd rozbiórka może naruszyć budynek sąsiedni połączony funkcjonalnie i konstrukcyjnie,

12. art 84 § 1 K.p.a. poprzez poczynienie we własnym zakresie przez organ odwoławczy ustaleń wymagających posiadania wiadomości specjalnych, bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego - poprzez samodzielne określenie, która część realizowanej przez skarżącą budowy stanowi jej samodzielną część, którą cyt. za organem: "może być rozebrany bez ingerencji w pozostałą, legalnie wybudowaną część obiektu budowlanego".

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 48 ust. 1 – 3 i art. 49 b ustawy Prawo budowlane poprzez:

a. zaniechanie precyzyjnego określenia zakresu prac i części budynku wykonanych bez pozwolenia i bez zgłoszenia budowlanego,

b. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż stwierdzone prace stanowią część obiektu, który może stanowić samodzielną całość mogący być poddany rozbiórce,

c. nakazanie wstrzymanie robót budowlanych oraz nakazanie rozbiórki części budynku w zakresie wykonanych prac budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowlanego:

– wymiana okien i drzwi bez zmiany gabarytów otworów, gdyż na podstawie art. 3 pkt. 8 ustawy prawo budowlane nie są to prace remontowe do których wymagane jest albo pozwolenie albo zgłoszenia. Wymiana stolarki okiennej i drzwiowej w budynku - jeżeli nie następuje ingerencja w obiekt budowlany polegająca np. na zmianie kształtu lub wielkości otworów okiennych lub drzwiowych - nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowym ustawy prawo budowlane. W rozumieniu ustawy art. 33 ust. 7 ustawie prawo budowlane podlegają prace budowlane w postaci budowy, przebudowy, remoncie, rozbiórce. Inne prace tym reglamentacjom nie podlegają, tym samym, przeprowadzenie takich czynności nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu miejscowo organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z stanowiska GUNB,

– budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku - art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy prawo budowlane. Przedmiotowa interpretacja jest zgodna z oficjalnym stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamieszczonego na stronie internetowej www.gunb.gov.pl, zgodnie z którym inwestor jest zwolniony z obowiązku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokonania zgłoszenia instalacji wewnątrz budynku (z wyjątkiem instalacji gazowych). Obowiązujący stan prawny wynika z dążenia ustawodawcy do ze zmiany przepisów zmierzających do uproszczenia i skrócenie procedur budowlanych odnoszących się do budowy instalacji, które wykraczają poza obręb budynku do miejsca połączenia się z przyłączem, będą stanowić część instalacji, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane. Tym samym z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę są zwolnione całe wewnętrzne instalacje elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne oraz telekomunikacyjne,

– docieplenie budynku o wysokości do 12 m zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy prawo budowlane. Strona dokonała ocieplenia budynku do wysokości 7-8 m, a z powyższych przepisów wynika, że docieplenie budynku do wskazanej wysokości nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę,

– roboty zabezpieczające i rozbiórkowe art. 31 ust.5 ustawy prawo budowlane w związku z usunięciem zagrożenia bezpieczeństwa mienia i ludzi.

2. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy prawo budowlane, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy rozbiórka części budynku łączyć się będzie z istotną ingerencją w pozostałą część obiektu wybudowaną zgodnie z prawem i spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa tej części,

3. art. 50 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ nieprawidłowo określił przedmiot postępowania administracyjnego zakładając że wszystkie roboty wykonano bez pozwolenia/zgłoszenia pomijając roboty co do wykonania których nie należało uzyskać pozwolenia na budowę lub dokonać zgłoszenia.

4. art. 51 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie do robót budowlanych wykonanych, co do których nie było wymogu uzyskania ani pozwolenia na budowę i ani zgłoszenia budowlanego. Na skutek upływu okresu 2 miesięcy od dnia wstrzymania robót nie byłoby możliwe wydanie decyzji o rozbiórce w zakresie tych prac.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji nakazującej rozbiórkę części obiektu oraz uchylenie poprzedzającej w/w decyzje postanowienia PINB w A. z dnia [...].04.2019 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie co do zasady, choć niektóre argumenty w niej podniesione są trafne.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

W przedmiotowej skardze podniesiono szereg zarzutów zarówno naruszenia przepisów postępowania tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a także przepisów prawa materialnego tj. art. 48, 49, 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., zwanej dalej P.b., obowiązującej w dacie orzekania) poprzez przyjęcie, że nieuzasadnione jest nakazanie rozbiórki obiektu polegającego na samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego na działce nr [...] położonej w A. W kontekście podniesionego naruszenia wskazać należy, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosowały ten przepis i przywołały go w podstawie prawnej. W sytuacji rozbudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia inwestor obowiązany był podjąć działania zmierzające do sanowania zaistniałej samowoli budowlanej. Podkreślić trzeba, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w tym kierunku, bowiem postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wstrzymały prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie dokonywanej rozbudowie budynku usługowo – gastronomicznego oraz na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nałożyły na skarżącego prowadzącego tam działalność, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2019 r. dokumentów umożliwiających legalizację rozbudowanej części przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarżący nie kwestionował tego rozstrzygnięcia w toku postępowania. Podkreślić przy tym należy, co wynika bezspornie z akt postępowania administracyjnego, że kontrola tego obiektu została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2019 r. i w tym samym dniu skarżący dokonał zgłoszenia w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na naprawie istniejącej elewacji oraz ścian holu hotelu, które uległy zniszczeniu (spaleniu) i odtworzeniu części konstrukcji zadaszenia holu na przedmiotowej działce. Starosta A. jednak w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł sprzeciw od tego zamierzenia budowlanego wskazując, że wymaga ono pozwolenia na budowę (k. 32 akt administracyjnych). Ponadto w dniu [...] lipca 2019 r. skarżący złożył wniosek o przesunięcie terminu na złożenie wymaganych dokumentów na [...].12.2019 r. i jednocześnie przedłożył zaświadczenie Burmistrza A. o warunkach dokonywanej rozbudowy oraz dokument o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. aneks do umowy najmu z dnia [...] kwietnia 2006 r. gruntów pod przedmiotową działką (k.48 akt administracyjnych). Mimo przesunięcia terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, skarżący nie dopełnili nałożonych na niego obowiązków.

W tej sytuacji organy nadzoru zobligowane były do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o postanowienia przepisu przywołanego w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji, a zatem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który w dacie orzekania wskazywał, iż organ nadzoru nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Oznacza to, że zarzut zastosowania tego przepisu nie może być uwzględniony, skoro jest to norma prawna stanowiąca podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznać należy, że postawiony zarzut w zakresie naruszenia art. 48 ust. 1 nie mógł zostać uznany za trafny i uzasadniający uwzględnienie wniesionej skargi.

Podkreślić bowiem należy, iż zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (kopii map k. 2, 3, 17-20 oraz zdjęć z kontroli i oględzin) jednoznacznie wynika jaki był obrys pierwotny budynku przed pożarem oraz o jaką część został on rozbudowany. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż odbiega on swoimi parametrami od budynku sprzed pożarem. Z przedstawionej dokumentacji i zdjęć ma się wrażenie, że w zamyśle miał on stanowić swego rodzaju łącznik między częścią nowo wybudowaną (h4), a częścią starą, która uległa pożarowi (i3). Strona skarżąca przy tym po wydaniu postanowieniu o wstrzymaniu robót nie kwestionowała charakteru tych robót, jako wymagających pozwolenia na budowę.

W myśl art. 3 pkt 6 P.b. ilekroć jest mowa w ustawie o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Kwalifikacji robót budowlanych ustalona przez organ nie zmienia argumentacja podniesiona w skardze (w wielu zarzutach), że była to "odbudowa" a nie "rozbudowa". Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowych administracyjnych znalazła się teza, że "skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" (WSA w Łodzi z 13.03.2020 r. sygn. akt II SA/Łd 785/19, Lex nr 2945483). Natomiast w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. WSA w Szczecinie podniósł, iż "rozbudowa jest jednym z rodzajów budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. P.b. nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". "Rozbudowa" związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu P.b. (II SA/Sz 841/19, Lex nr 2958347). Ponadto w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. w sprawie II OSK 952/18 NSA wskazał na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę także w związku z odbudową obiektu podnosząc, że "w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji" (Lex nr 2791278).

Mając na uwadze powyższe, argumenty podnoszone w skardze nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, bo jak słusznie wskazał organ II instancji, czy przedmiotowe roboty zostały uznane za "rozbudowę" czy też "odbudowę" to i tak w sprawie wymagane byłoby pozwolenie na budowę, którego skarżący nie posiadał na datę rozpoczęcia robót i orzekania, zaś postępowanie zmierzające do sanowania zaistniałej samowoli budowlanej nie mogło pozytywnie się zakończyć z powodu bezspornego nieprzedłożenia wymaganych dokumentów.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rozbudowa czy odbudowa, jako rodzaj budowy, nie została co do zasady wyłączona z tego obowiązku. Każda zatem budowa, w tym rozbudowa, nie może się rozpocząć bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątek stanowi budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b.). W sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim przypadkiem. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 50 czy też 51 P.b.

Jednym z zarzutów kierowanym pod adresem poddanej kontroli decyzji był także zarzut naruszenia powyższej ustawy poprzez uznanie jako sprzecznych z prawem obowiązków nałożonych na mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. Tak sformułowany zarzut wymyka się kontroli tutejszego Sądu, albowiem wskazane postanowienia wydane zostały w związku z prowadzeniem przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do sanacji samowoli budowlanej. Na marginesie można jedynie zauważyć, że skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie dostrzegł w tym postanowieniu uchybień uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi, w tym zakresie.

W myśl zatem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 powoływanego aktu. Utrwalony jest pogląd według którego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, jest w takiej sytuacji obligatoryjne (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 828/17: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17).

Jest bezsporne, że skarżący, mimo przedłużenia okresu na wykonanie obowiązków zakreślonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nie przedłożył projektu budowlanego.

Przechodząc do zarzutów stawianym kontrolowanym decyzjom w zakresie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 84 oraz art. 136 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej podnieść należy, że przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że zarzut naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w sposób poprawny. Ustalono czas rozbudowy i zakres robót budowlanych, który pozwolił ustalić prawidłowy stan normatywny, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia jest zgodnego z prawem. Zarzuty dokonania wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. W motywach skargi podniesiono, że organy administracji nie dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie przeprowadziły rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czy też nowych dowodów wskazanych przez skarżącego (opinia biegłego), jednakże w żadnym miejscu nie wskazano, których okoliczności związanych ze stanem faktycznym organy administracji nie wyjaśniły i nie miały w polu widzenia, poza tym, że w skardze wskazano, że to była odbudowa. Bezzasadny okazał się także zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają motywy, którymi te organy się kierowały i motywy te posiadają swoje umocowanie z przywołanym stanie formalnym i normatywnym rozpoznawanej sprawy.

Znamiennym jednak jest, iż doszło przez organy obu instancji do naruszenia wskazanych w skardze przepisów dotyczących samego rozstrzygnięcia w sentencji, a mianowicie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie jakiego dokładnie obiektu ma dotyczyć rozbiórka tj. w jakiej części, w sytuacji kiedy nowo wybudowana część hotelu ma nazwę h4, zaś stara, która uległa pożarowi i3. Nadto w osnowie zaskarżonej decyzji I instancyjnej nie ma wskazanych konkretnych parametrów części rozbudowanej, zatem nie określono jednoznacznie co być objęte rozbiórką. Natomiast obowiązek wykonania rozbiórki musi być jednoznacznie sformułowany, bez niedomówień i możliwości różnych interpretacji. Sądy administracyjne wskazują, że "w odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach zakresu prawa budowlanego, w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce z jednoznacznym wskazaniem gdzie obiekt ten jest posadowiony" (WSA w Krakowie z dnia 16.01.2014 r. II SA/Kr 1257/13, Lex nr 1257/13).

Sąd dostrzegł te nieprawidłowości, które są istotne. W konsekwencji uznać należało, że działania organów administracji publicznej w tym zakresie obarczone były ułomnościami uzasadniającymi uwzględnienie wniesionej skargi. Dopiero bowiem na rozprawie pełnomocnik organu jednoznacznie wskazał, iż nakaz rozbiórki obejmuje jedynie rozbudowaną część obiektu tj. część wystającą poza obrys pierwotnego budynku. Chodzi zatem jedynie o część rozbudowaną zaznaczoną na mapach, zaś całość odbudowanej części po pożarze nie jest przedmiotem nakazu rozbiórki. W tym zakresie pełnomocnik organu podniósł, iż odbudowa nie została objęta nakazem rozbiórki, gdyż organ był związany kwalifikacja dokonaną w ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciu wstrzymującym roboty budowlanego.

Podkreślić zatem należy, że uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I i II instancji skutkowałoby koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie analizy wszystkich robót budowlanych, zarówno części rozbudowanej, jak i całej części "i3", a to mogłoby skutkować nakazem rozbiórki całej części hotelu "i3" wraz z rozbudową. Przytoczone wcześniej bowiem orzecznictwo wskazuje jednoznacznie, że również "odbudowa" wymaga pozwolenia na budowę. Niewątpliwie natomiast charakter całości wykonanych robót budowlanych, które nie mogą być oceniane osobno – jak wskazuje strona skarżąca - jako nie wymagające pozwolenia na budowę oraz stopień zniszczenia po pożarze części hotelu wskazują, że doszło do odbudowy tej części budynku.

W tych okolicznościach wszystkie argumenty strony skarżącej dotyczące charakteru robót budowlanych i tego czy należałoby je kwalifikować oddzielnie (jako wymagającą pozwolenia czy zgłoszenia, bądź ani jednego i drugiego) tj. wymiany okien i drzwi, budowy instalacji elektrycznych, wodociągowych i kanalizacyjnych, a także docieplenie budynków, a więc znaczna część zarzutów nie mogły być oceniane, jako de facto nie dotyczące treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, które obejmuje swym zakresem jedynie część rozbudowaną, poza obrys pierwotnego budynku, a nie całą część tzw.: "starą", która uległa pożarowi.

W związku z powyższym z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a. wskazujący, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, Sąd nie uchylił zaskarżonych rozstrzygnięć. Ponowne postępowania niewątpliwie prowadziłyby do tego, że ocenie podlegałaby całość wykonanych robót budowlanych, które jak wynika ze stanowiska organu nie zostały objęte tym postępowaniem. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1324/17 ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności (Lex nr 2650586).

W tych okolicznościach za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 P.b., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy rozbiórka części budynku łączyć się będzie z istotną ingerencją w pozostałą część obiektu wybudowaną zgodnie z prawem (nową część hotelu) i może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa tej części. Jak wykazano nakaz rozbiórki dotyczy tylko części rozbudowanej, która pierwotnie nie istniała przed pożarem, a zatem nie dojdzie tutaj do istotnej ingerencji w konstrukcję części budynku pobudowanego legalnie, który przed pożarem funkcjonował bez tej części.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.