Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 559/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 4, par. 4, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 2 pkt 1a, art. 29 ust. 1, art. 44 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 25 ust. 1 i 2, art. 26
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. K. przy udziale P. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. skarżący T K złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008 do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (woj. d., powiat w., gmina C B, obręb G G), [...] (woj. d., powiat l, gmina M, obręb M I), [...] (woj. d., powiat l, gmina M, obręb G). Działki te uprzednio zgłosił także w swoim wniosku o przyznanie ww. pomocy z dnia [...] r. uczestnik postępowania P R

Na podstawie wniosku z dnia [...] złożonego przez P R oraz zmian do niego złożonych ustalono, iż P R zadeklarował do płatności ONW 38 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni użytkowanej rolniczo 303,48 ha w tym działki ewidencyjne o nr [...].

Następnie w dniu [...] -12-2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie pomocy ONW ze względu na przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do wniosku został dołączony dokument o nazwie "porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych zawarte w dniu [...] września 2008r. Umowa ta została zawarta pomiędzy skarżącym a P R i dotyczyła działek [...]. Z jej treści wynika, iż pan P R jako posiadacz przedmiotowych działek podejmuje współpracę z T K w zakresie wspólnego użytkowania gruntów w celu prowadzenia działalności rolniczej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW za rok 2008. Organ I instancji jako podstawę odmowy przyznania pomocy wskazał § 6. ust. l rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68., póz. 448 ze zm.), który stanowi, iż jako przeniesienie posiadania wszystkich, położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części, na rzecz innego podmiotu, w przypadku wnioskowania przez przejmującego o przyznanie płatności ONW, należy rozumieć przeniesienie posiadania wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, na których znajdują się działki rolne lub części działek rolnych położone na obszarach ONW, zadeklarowane do płatności we wniosku o przyznanie pomocy z tytułu ONW przekazującego. Natomiast ze względu na fakt, iż skarżący przejął tylko 21 działek zgłoszonych do płatności ONW przez przekazującego grunty, podczas gdy P R deklarował we wniosku 38 działek płatność skarżącemu nie przysługuje.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił błędną interpretację przepisów, która ogranicza prawo strony do otrzymania płatności ONW tylko w przypadku przekazania całego gospodarstwa. Zdaniem skarżącego prawo beneficjenta do uzyskania płatności ONW w przypadku przejęcia tylko części działek rolnych wynika, z przywołanego w odwołaniu § l rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008

W uzasadnieniu wskazano, że najistotniejsze znaczenie w omawianej sprawie ma § 6 ust. 1-6 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007r., którego zapisy mają następujące brzmienie: Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi:1.jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW;2.na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. (ust. 1)

Podmiot przejmujący posiadanie we wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, podaje numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru (ust. 2). Do wniosku, o którym mowa w ust. l pkt 2, podmiot przejmujący posiadanie dołącza:1) oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w którym zobowiązuje się do:a) kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska(normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt l, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW,b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych obszarach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a;2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji (ust. 3). Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek, o którym mowa w ust. l pkt 2, do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek przez przekazującego posiadanie (ust. 4). W przypadku, o którym mowa w ust. l, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW przejmujący posiadanie wstępuje na miejsce przekazującego posiadanie(ust.5). Za dzień przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku na rzecz innego podmiotu uznaje się dzień określony w umowie sprzedaży, dzierżawy lub innej umowie, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania. Jeżeli w umowie nie został określony termin przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku, za (dzień przeniesienia posiadania tych działek lub ich części przyjmuje się dzień zawarcia umowy (ust. 6).

Organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca posługując się w § 6 ust. l określeniem części działek rolnych miał na myśli sytuacje, gdzie obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Ustawodawca przewidział zatem sytuację, gdy tylko część działki rolnej uprawniona jest do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt l a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.). W tym rozumieniu ustawodawca użył także sformułowania dotyczącego części działek w § 6 ust. l rozporządzenia, który jak i jego dalsze ustępy, zawiera regulacje dotyczące warunków i zasad na jakich o płatność ONW może ubiegać się przejmujący posiadanie wszystkich działek rolnych w całości, jak i wszystkich działek rolnych tylko w części położonych na terenach ONW, zgłoszonych uprzednio do tej pomocy przez przekazującego gospodarstwo. A zatem ustawodawca konstruując ten przepis miał na myśli sytuację, gdy rolnik przekaże posiadanie tylko części swoich gruntów, jednakże ta część gospodarstwa musi obejmować wszystkie uprzednio zgłoszone przez niego działki rolne do przyznania płatności ONW.

Zdaniem organu P R nie przekazał wszystkich działek rolnych stanowiących część jego gospodarstwa, zgłoszonych i uprawnionych do płatności ONW, dlatego też skarżący nie spełnił podstawowego warunku określonego w § 6 ust. l rozporządzeń do uzyskania tych płatności jako przejmujący.

Wątpliwości organu wzbudziła również umowa z dnia [...] r. W ocenie organu odwoławczego z jej treści nie wynika aby doszło do przekazania posiadania wymienionych w niej działek a jedynie wzajemne zobowiązanie się stron umowy do wspólnego ich użytkowania. Natomiast zgodnie a zapisem paragrafu 6 ust.3 pkt.2 powołanego rozporządzenia do wniosku należy dołączyć umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność powyższa ma znaczenie marginalne w niniejszej sprawie ze względu na brak spełnienia warunku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW.

Skarżący więc nie spełnił podstawowego warunku, niezbędnego do uzyskania płatności ONW w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW.

Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że art.29 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wprost dopuszcza możliwość przenoszenia posiadania części działek, bez utraty prawa do otrzymania płatności.

W odpowiedzi ma skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i argumentach wskazanych w jej uzasadnieniu.

Postanowieniem z dnia [...].12.2009r. Sąd dopuścił do udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania P R na jego wniosek.

W dniu [...] r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł pismo procesowe, w którym sprecyzował żądanie skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust. l rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 68, póz. 448 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania spieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych inkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007— 2013 polegającym na dokonaniu błędnej wykładni określenia przeniesieniu posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu", a konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów art. 25 i 26 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów .Podniósł iż stanowisko organów jest rezultatem stosowania przez nie wykładni skrajnie zawężającej, a co za tym idzie nieprawidłowej wykładni przepisów Rozporządzenia. Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do formułowania przyjętej przez organ interpretacji. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 6 ust. 1 Rozporządzenia, jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich .położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, jeżeli kumulatywnie spełni dwa warunki wskazane w dalszej części powoływanego paragrafu. Argumentacja organów I i II instancji jest zbieżna i opiera się na stwierdzeniu, że przedmiotowy przepis należy interpretować w sposób wykluczający dopuszczalność przeniesienia części gospodarstwa rolnego. W opinii skarżącego z rozpatrywanego przepisu jednoznacznie wynika możliwość przeniesienia przez beneficjenta płatności ONW jedynie niektórych posiadanych przez niego działek, deklarowanych we wniosku o płatność, z jednoczesnym zachowaniem prawa do ubiegania się o pomoc finansową z tytułu ONW przez podmiot przejmujący posiadanie tylko części gospodarstwa rolnego, której nie stanowią wszystkie działki danego gospodarstwa położone na obszarach ONW. Zdaniem skarżącego taką interpretację przepisów § 6 ust. 1 uzasadniają rezultaty zarówno wykładni literalnej jak i systemowej, funkcjonalnej oraz historycznej. Ponadto redakcja § 6 Rozporządzenia nie może prowadzić do wniosków interpretacyjnych stojących w opozycji do regulacji wprowadzonej z przepisami o wyższej randze. Zgodnie z obowiązującą hierarchią aktów prawnych przepisy przedmiotowego Rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu względem ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich muszą być zgodne z jej przepisami. W tym zakresie skarżący wskazał na brzmienie art. 25 ust.1 i ust.2, art. 26, art. 29 ust.1 pkt 1 lit e. i nie zgodność wykładni przyjętej przez organy z ww. przepisami wyższego rzędu. Skarżący zarzucił, że także wykładnia celowościowa rozpatrywanych przepisów nie uzasadnia nie przyznania przez organ prawa do ubiegania się o pomoc finansową podmiotowi, który przejął część zadeklarowanych we wniosku działek rolnych.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010r.strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w tym także decyzje wydane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Istotą sporu jest ustalenie, czy zawarte pomiędzy skarżącym a uczestnikiem postępowania porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania określonych działek w celu prowadzenia działalności rolniczej uprawnia skarżącego do płatności ONW.

Zagadnieniami spornymi do rozważenia w niniejszej sprawie, na tle nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, są: po pierwsze wykładnia przepisu § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm. w Dz. U. z 2008 r. Nr 110, poz. 704 zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem" )., po drugie problem czy prawidłowo organ II instancji uznał, że brak po stronie skarżącego posiadania działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności, wyklucza skarżącego od przyznania płatności ONW, czy skarżący legitymowany jest do starania się o taką pomoc.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do problemu wykładni § 6 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. W tym miejscu uzasadnione jest powołanie się na sygnatury wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i ich uzasadnień, które odniosły się do problemu, i których stanowisko podziela Sąd orzekający w tej sprawie, a są to wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 565/08 oraz sygn. akt. VIII SA/Wa 564/08 i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 599/09, z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 616/09.

Zgodnie z treścią spornego § 6 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującego w stanie prawnym sprawy: "Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi:

jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW;

na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW."

W uzasadnieniu decyzji Organy Agencji wyjaśniły, że przez zwrot "przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW" należy rozumieć, że w każdym przypadku przeniesienia posiadania, tenże transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie. Skoro skarżący na podstawie porozumienia w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych zawartego w dniu [...] września 2008 r. przejął nie wszystkie, lecz jedynie niektóre działki, płatności z omawianego tytułu ,mu nie przysługują. Zdaniem organu -ustawodawca posługując się w § 6 ust. 1 rozporządzenia określeniem "części działek rolnych" miał na myśli wyłącznie sytuacje, gdy obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Zdaniem organów administracji publicznej ustawodawca przewidział zatem przypadek, gdy tylko część działki rolnej uprawniona jest do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.).

W opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie (tak jak i w ocenie przywołanych wyroków), interpretacji spornego przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia powinno się dokonać w pierwszej kolejności w ramach reguł wykładni systemowej, przy czym nie tylko na tle systematyki wewnętrznej tego aktu, ale także w ramach norm ustawowych oraz prawa unijnego.

Należy więc wskazać na ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), gdzie w art. 25 ust. 1 określono, że w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Dalej w ust. 2 stanowi się, że w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli :1.spełnia on warunki przyznania pomocy;2.nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc;3.zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą;4.środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone.

Stosownie zaś do brzmienia art. 26 ustawy - jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. W prawie unijnym trzeba natomiast wskazać na regulacje - dotyczące także omawianych płatności rolnych - zamieszczone w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.368.15) - ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W sekcji 2 zatytułowanej " Przepisy wspólne mające zastosowanie dla wielu środków" - w artykule 44 ust. 1 postanowiono, że w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres.

Przytoczone unormowania prawa unijnego jak i krajowego rangi ustawowej, wskazują że przedmiotem przeniesienia posiadania może być nie tylko całość, ale i część gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie - przeniesienie posiadania może dotyczyć także części działek rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego, a nie wyłącznie całego gospodarstwa (wszystkich jego działek), czego wyrazem jest przedmiotowy zakres delegacji zawartej w przepisie art. 29 ust 1 powołanej ustawy, w którym także jest mowa o części gospodarstwa rolnego a nie jedynie jego całości. Udzielając upoważnienia dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do wydania rozporządzenia, ustawodawca umocował ten organ (w ust.1 pkt 1, lit. e) między innymi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty w ramach poszczególnych działań objętych programem, w szczególności do określenia działań i przypadków, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy. I tego rodzaju przypadki zostały określone w omawianym akcie wykonawczym, o czym wprost w § 1 pkt 4), tj., w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności.

Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia nie mogą być interpretowane w sprzeczności z unormowaniami aktu wyższego rzędu, w szczególności nie zachodzą podstawy do przyjęcia by zakres zdarzeń uprawniających do udzielenia pomocy, czyli przydających prawa stronom, był węższy niż przewidziany ustawą

Ustalony obszar strefy ONW nie zawsze obejmuje cały areał zgłoszony przez rolnika jako jedna działka rolna oraz że przyznanie omawianych płatności rolnych może dotyczyć wyłącznie tych działek rolnych lub tych ich części, które położone są na terenie kwalifikowanym jako obszar ONW. Celem bowiem przyjętych regulacji prawnych jest wsparcie rolników gospodarujących na terenach uznawanych za niekorzystne dla prowadzenia i utrzymania działalności rolniczej oraz zrekompensowanie utrudnień stąd wynikających. Nie oznacza to jednak, że w razie późniejszego nabycia tudzież przeniesienia posiadania działek rolnych pomoc udzielana z tego tytułu będzie warunkowana faktem nabycia lub przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub wszystkich części działek rolnych będących w dotychczasowym posiadaniu zbywcy lub przekazującego posiadanie.

Tym bardziej, że treści 3 pkt 2) i ust. 6 przedmiotowego paragrafu oraz § 9 ust. 2 -stanowi się o przeniesieniu posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, bez dodania słowa "wszystkich". Ponadto trzeba też zwrócić uwagę na brzmienie § 9 ust. 1 - dotyczące zwrotu całości płatności - w którym rozróżniono przypadki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych (pkt 1 lit.a) od sytuacji zaniechania prowadzenia tej działalności na części działki rolnej lub działek rolnych (lit.b).

Trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, że organy ARiMR dokonały nieprawidłowej wykładni zastosowanego przepisu prawa - § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Zawężenie bowiem rozumienia normy § 6 ust. 1 rozporządzenia tylko do przypadków, w których transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i wszystkich tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie - nie znajduje oparcia w normach ustawowych i treści rozporządzenia. Wyrażenie "wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku" zawiera dwie frazy połączone spójnikiem "lub", który łączy zdania lub ich człony i wyraża możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zdania. Zwrot "ich części" może zatem odnosić się także do niektórych działek rolnych lub niektórych części działek rolnych deklarowanych przez poprzedniego posiadacza, położonych na terenach ONW, o ile spełnione zostaną pozostałe wymogi prawne.

Natomiast zasadniczym wymogiem "przejęcia płatności", stosownie do przywołanej regulacji, jest przede wszystkim zmiana posiadacza gruntów objętych pomocą. W tym miejscu uzasadnienia należy ponownie przywołać treść § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym "Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi". Zgodnie natomiast z treścią § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia "Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 podmiot przejmujący posiadanie dołącza umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę w wyniku, której nastąpiło przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW".

Skarżący do wniosku o dopłaty- na dowód przeniesienia posiadania spornych działek - dołączył zawarte z uczestnikiem postępowania w dniu [...] września 2008 r. porozumienie. Z treści tego porozumienia wynika, że P R - posiadacz gruntów określonych w porozumieniu - zobowiązuje się do wspólnego ze skarżącym ich użytkowania, w celu prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem Sądu wspólne użytkowanie gruntów, nie może być jednak rozumiane jako "przeniesienie posiadania", czego wymaga § 6 ust. 1 rozporządzenie, aby uzyskać płatność ONW. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że uzyskanie tych dopłat przy sukcesji płatności uzależnione jest od posiadania określonych gruntów. Zawarte przez skarżącego i uczestnika postępowania porozumienie może być uznane jedynie za współposiadanie proindivisio, przy którym istnieje niepodzielne władztwo współposiadaczy w stosunku do tej samej rzeczy, w przedmiotowej sprawie części działek rolnych będących w posiadaniu P R. Nie można w tym wypadku mówić o posiadaniu zależnym po stronie skarżącego. Wyznacznikiem stanu posiadania jest sama możliwość władania rzeczą, nie zaś faktyczne władztwo nad rzeczą. Tylko w przypadku oddania przez właściciela rzeczy w posiadanie zależne mamy do czynienia z dwoma posiadaczami tej samej rzeczy. Zawarte przez skarżącego i P R porozumienie tych wymogów nie spełnia.Z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), wynika, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny) jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że tematyka dopłat unijnych jest instytucją Unii Europejskiej i przez ten pryzmat winna być bezwzględnie oceniana, zarówno przez organy administracyjne, jak i Sądy, które kontrolują legalność ich decyzji. Wdrażanie europejskich instytucji i stosowanie ich na poziomie krajowym, musi zostać podporządkowane pewnym regułom. Instrumentem służącym zapewnieniu skuteczności dyrektyw wspólnotowych jest m.in. prowspólnotowa interpretacja regulacji krajowych. Obowiązek transpozycji dyrektywy dotyczy wszystkich organów władzy publicznej w Państwach Członkowskich UE w zakresie ich kompetencji. Zobowiązanymi do wykładni prawa krajowego według zasady interpretacji zgodnej z prawem UE, w tym zgodnej z dyrektywami, są także sądy krajowe (vide: "Zapewnienie efektywności prawu Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym. Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej" - dokument opublikowany przez UKIE, opracowany przez prof. dr hab. J. Barcza i.in., zaakceptowany przez Rządowe Centrum Legislacji, Warszawa 2003; E. Galewska - "Implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych", Oficyna 2007; K. Kowalik-Bończyk - "Prowspólnotowa wykładnia prawa polskiego", Europejski Przegląd Sądowy, grudzień 2005).

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie można bezkrytycznie przyjmować i stosować krajowych uregulowań posiadania, do posiadania jako warunku otrzymania pomocy unijnej. Każdy przypadek winien być oceniony w świetle regulacji europejskich, zgodnie z celem ich powstania. Pozostawione jest poza sporem, że szczególną cechą prawa do płatności jest ścisły związek tego prawa z gospodarstwem rolnym, służy ono bowiem do realizacji określonych celów, dotyczących gospodarstwa rolnego i przysługuje posiadaczowi tego gospodarstwa, który spełnia określone wymagania. Kwestia posiadania ma więc kluczowe znaczenie dla przyznania płatności i pomocy. We wniosku o przyznanie płatności rolnik (producent rolny) powinien zadeklarować grunty będące w jego posiadaniu, czyli te, które są przez niego faktycznie użytkowane rolniczo. Posiadanie przedstawia się więc jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i nie wystarcza do tego jedynie wykonywanie pewnego rodzaju władztwa nad rzeczą, ale niezbędnym elementem posiadania jest wola wykonującego to władztwo, aby rzecz dla siebie zachować i władać nią jak właściciel.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W słusznie zauważył, że przedstawione przez skarżącego "porozumienie" nie przenosiło władania działkami na jego osobę w tym rozumieniu, wyraźnie bowiem z tego "porozumienia" wynika, że skarżący może wymienione działki jedynie współużytkować z P R. W ocenie Sądu oznacza to, że skarżący nie może np. podjąć samodzielnie decyzji co do rodzaju upraw, kierunku rozwoju działek czy terminów siewu i zbierania plonów, innymi słowy działki te nie są przez niego faktycznie rolniczo użytkowane. Może w tym zakresie jedynie współdziałać z P R. W takiej sytuacji zaś trudno mówić o możliwości władania tymi działkami jak właściciel, co z kolei jest niezbędnym warunkiem wykonywania posiadania. Porozumienie nie zawiera bowiem żadnych szczegółowych regulacji co do zakresu wykonywania "wspólnego użytkowania", rozgraniczenia np. obszarowego, określenia do czego zobowiązany jest każdy ze współużytkowników na określonym obszarze. W takiej sytuacji uznać należy, że zarówno skarżący jak i uczestnik postępowania są jedynie współużytkownikami opisanych w porozumieniu areałów.

Europejskie regulacje pomocowe dla rolników znają jedynie dwa przypadki współużytkowania, czy współposiadania gruntów, które uprawniają współużytkowników do uzyskania dopłat. Są to spółka cywilna (pod pewnymi dodatkowymi warunkami, jak wpis do ewidencji producentów rolnych i wskazanie beneficjenta pomocy) oraz małżeństwo. W każdym z tych przypadków współużytkowania konieczne jest zgodne wskazanie przez pozostałych współużytkowników osoby, która będzie beneficjentem udzielanej pomocy. W omawianym przypadku nie występuje żadna z tych instytucji, co dyskwalifikuje skarżącego do starania się o kontynuację płatności ONW.

. Podnieść również należy że ustanowiona w art. 15 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.")., zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym pojęcie "rozstrzygnięcia" obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne.

Należy zwrócić uwagę, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w.) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, utrzymanie zaś w mocy decyzji - jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również i pod względem celowości. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Prawidłowo zatem, w ramach powierzonych kompetencji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W, ponownie rozpoznał całość przedstawionej mu sprawy i uznał, badając sprawę w ramach swej właściwości, że skarżący nie jest posiadaczem -w rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia i nie jest osobą uprawnioną do uzyskania płatności ONW.

Powyższe pozwala stwierdzić, że decyzja czyni zadość wymaganiom określonym przede wszystkim w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Tak więc mimo zasadności zarzutu skarżącego dokonania przez organ drugiej instancji błędnej wykładni § 6 ust. 1 rozporządzenia, zaskarżona decyzja jako odpowiadająca prawu powinna pozostać w obiegu prawnym, tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Wobec wszystkich przedstawionych okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a i orzekł jak w sentencji wyroku.