Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 925/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 671/18 w sprawie ze skargi R. W., B. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 671/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi R. W., B. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Leszna z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących R. W. i B. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Leszna na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej "P.b.") zobowiązał R. W. oraz B. W. do wykonania i przedłożenia do 30 kwietnia 2018 r. ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego w Lesznie przy ul. Ś.4 na działce o nr geod. A.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że 3 sierpnia 2017 r. wpłynęło do organu pismo A. M., właściciela działki nr B położonej w Lesznie przy ul. Ś. 5 - z zawiadomieniem "o grożącej zawaleniem ścianie w elewacji zachodniej obiektu przy ul. Ś. 4 w Lesznie, co może powodować w konsekwencji katastrofę budowlaną i zawalenie się całego budynku". W dniu 23 sierpnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę obiektu przy ul. Ś. 4, ale wobec nieobecności właścicieli tego obiektu nie było możliwości wejścia zarówno do budynku jaki i na teren nieruchomości, dlatego kontrolę przeprowadzono tylko z zewnątrz budynku od strony ulicy Ś.. W wyniku oględzin przedmiotowego budynku stwierdzono spękania w ścianie frontowej budynku, ubytki w pokryciu dachu oraz brak rynien i rur spustowych.

PINB ustalił, że budynek mieszkalny przy ul. Ś. 4 jest zabytkiem architektury i budownictwa wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1989 r. pod numerem rejestru [...]. PINB wyjaśnił również, że postępowanie prowadzone jest pod kątem ewentualnego zastosowania art. 68 P.b.

PINB wskazał, że w dniu 10 stycznia 2018 r. dokonał ponownej kontroli budynku położonego w Lesznie przy ul. Ś. 4 i stwierdził, że na działce o nr geod. A przy ul. Ś. 4 w Lesznie znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny, z dachem stromym (czterospadowym) pokrytym dachówką. Wymiary zewnętrzne budynku to około 6,4x17,8 m. Budynek krótszym bokiem - od strony frontowej - usytuowany jest w granicy z ulicą Ś., natomiast dłuższym bokiem usytuowany jest w granicy z nieruchomością sąsiednią należącą do A. M. (działka nr B). W ścianie dłuższej budynku od strony działki nr B stwierdzono dwa pionowe pęknięcia ściany na całej jej wysokości - szerokość szczeliny to 5-10 mm, ponadto mniej więcej w połowie między tymi pęknięciami stwierdzono widoczne wybrzuszenie się ściany granicznej w stronę zewnętrzną. W ścianie frontowej stwierdzono:

- pionowe pęknięcia pomiędzy parapetem okna na 1 piętrze, a łukowym nadprożem nad wejściem głównym do budynku (rysa szerokości około 5 mm),

- pionowe pęknięcia pomiędzy parapetem okna na 1 piętrze, a nadprożem nad oknem na parterze (rysa szerokości około 5 mm),

- pionowe pęknięcia pomiędzy okapem, a nadprożem nad oknami na 1 piętrze,

- podłużne i poprzeczne spękania nadproża łukowego nad wejściem głównym do budynku (rysy szerokości około 5 mm).

Ponadto, w połaciach dachowych widocznych od strony ulicy Ś. oraz od strony działki nr B stwierdzono widoczne gołym okiem nieszczelności i braki w pokryciu m.in. brak gąsiorów w kalenicy oraz na krawędzi ukośnej łączącej sąsiednie połacie. Stwierdzono także brak rynien i rur spustowych. Na połaci podłużnej - od strony działki sąsiedniej nr B - widoczne gołym okiem "falowanie" połaci dachowej mogące świadczyć o ponadnormatywnych ugięciach konstrukcji dachu powstałych najprawdopodobniej w wyniku nieodpowiedniego stanu technicznego tej konstrukcji.

W ocenie PINB, stwierdzone widoczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych budynku, braki w pokryciu dachu oraz brak realizacji nakazów nałożonych na właścicieli budynku decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegaturę w Lesznie, budzą uzasadnione podejrzenia i wątpliwości co do stanu technicznego tego budynku, a w następstwie możliwości powstania stanu zagrożenia dla ludzi i mienia.

W związku z widocznymi uszkodzeniami konstrukcji budynku oraz koniecznością przeprowadzenia wnikliwej fachowej analizy stanu technicznego przedmiotowego obiektu, w oparciu o art. 81c ust. 2 P.b. nałożono wskazany w postanowieniu obowiązek.

W zażaleniu na powyższe postanowienie R. W. i B. W. zarzucili:

- naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. polegające na braku wykazania przez organ, iż zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające wydanie ww. postanowienia;

- naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a., polegające na udzieleniu stronie niezgodnego z prawem pouczenia;

- brak przeprowadzenia wizji lokalnej, pozwalającej na ustalenie, czy zachodzą przesłanki ustawowe do wydania zaskarżonego postanowienia.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 K.p.a., uchylił postanowienie PINB w części, w jakiej określono termin dostarczenia ekspertyzy technicznej i w tym zakresie określił termin dostarczenia ekspertyzy technicznej "do dnia 31 lipca 2018 r.," a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie PINB.

W ocenie WINB, stan techniczny budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr A, położonej przy ul. Ś. 4 w Lesznie budzi uzasadnione wątpliwości. Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, w aktach sprawy zostały już zgromadzone dowody i materiały jednoznacznie wskazujące, iż owe wątpliwości są uzasadnione. Wynikają one z ustaleń poczynionych przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 2018 r. Zastrzeżenia organu znajdują dodatkowo potwierdzenie w treści (tj. zarówno w samym rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu) ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2014 r., a także w treści uzasadnień decyzji wydanych przez organy ochrony zabytków na podstawie art. 155 K.p.a. (tzn. decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2017 r., sygn. [...] oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. [...]).

Skoro istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, to obowiązkiem PINB było zastosowanie art. 81c ust. 2 P.b. Trafnie PINB, mając do wyboru nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy, zdecydował o konieczności przedłożenie ekspertyzy bowiem pozwoli ona przedstawić pełen obraz istniejącego stanu faktycznego, a ponadto pozwoli wskazać rozwiązania ujawnionych problemów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. i B. W. zarzucili postanowieniu WINB:

- naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. polegające na braku wykazania przez WINB jak i organ I instancji, iż zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające wydanie ww. postanowienia;

- naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. polegające na udzieleniu stronie niezgodnego z prawem pouczenia;

- brak przeprowadzenia wizji lokalnej, pozwalającej na ustalenie, czy zachodzą przesłanki ustawowe do wydania zaskarżonego postanowienia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia PINB.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienia organów obu instancji.

Sąd wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania.

Nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 K.p.a. Art. 81c ust. 2 P.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 K.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Nadzór budowlany jest bowiem fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Organy te zatrudniają bowiem pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 P.b. winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że elementy konstrukcyjne budynku mieszkalnego położonego w Lesznie przy ul. Ś. 4 na działce o nr geod. A posiadają pęknięcia i rysy, a powstałe szczeliny mają szerokość od 5 mm do 10 mm, ściana boczna jest wyraźnie wybrzuszona, konstrukcja dachu budzi wątpliwości z uwagi na odnotowanie falowanie powierzchni połaci dachowej, które może świadczyć o ponadnormatywnym ugięć konstrukcji połaci dachowej powstałej w wyniku dużego zużycia drewnianej konstrukcji dachu, pokrycie dachu jest nieszczelne i wykazuje braki, brak jest rynien i rur spustowych. Okoliczności te, w ocenie organów nadzoru budowlanego, uzasadniały wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego powyższego budynku.

W ocenie Sądu, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organy obydwu instancji nie wykazały wystarczających podstaw do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 P.b. O ile bowiem zły stan techniczny przedmiotowego budynku znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy protokołach z kontroli, to jednak organy nadzoru budowlanego nie wykazały zasadności zastosowania omawianego środka dowodowego oraz tego, że w ramach własnych działań nie są w stanie w żaden sposób dokonać ustaleń faktycznych co do stanu technicznego budynku oraz co do ewentualnej konieczności wykonania niezbędnych prac. W szczególności nie sposób uznać aby ocena kwestii związanych z nieszczelnością pokrycia dachowego lub też braku rynien i rur spustowych wykraczała poza wiedzę organów nadzoru budowlanego i uzasadniała zobowiązywanie właścicieli budynku do przedłożenia stosownej ekspertyzy. Organy nie wykazały tych okoliczności również w stosunku do pozostałych uchybień w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji stwierdzenia wielu uchybień dotyczących stanu technicznego budynku organy przedwcześnie uznały, iż każde z nich wiąże się z koniecznością sporządzenia ekspertyzy technicznej. W ocenie Sądu, przynajmniej w części stwierdzonych uchybień stanu technicznego budynku, ani ich rodzaj, ani też stopień skomplikowania nie zwalniały organu z obowiązku dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. Ustawodawca, wyposażając właściwe organy w uprawnienie do nałożenia na podmioty wskazane w art. 81c. ust. 1 P.b. obowiązku przedłożenia określonej ekspertyzy, nie zamierzał przerzucić na stronę ciężaru dowodu w sprawie, ani zwolnić organu od dążenia we własnym zakresie do wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. W tym kontekście, nie bez znaczenia może pozostawać okoliczność nakazania skarżącym, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykonania określonych prac przy przedmiotowym budynku, których zakres przynajmniej w części pokrywa się z uchybieniami w zakresie stanu technicznego budynku stwierdzonymi przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez kwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych nadzoru budowlanego, że na ich podstawie dopuszczalne było wydanie w dniu 22 lutego 2018 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej Prawo budowlane) postanowienia zobowiązującego do wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego przy ul. Ś. 4 w Lesznie ([...]) oraz przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. ([...]),

2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., art. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Leszna wydali postanowienia przedwcześnie, bo jakoby organy nadzoru budowlanego nie wykazały zasadności zastosowania omawianego środka dowodowego oraz, że w ramach własnych działań nie są w stanie w żaden sposób dokonać ustaleń faktycznych co do stanu technicznego budynku oraz co do ewentualnej konieczności wykonania niezbędnych prac.

3. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., art. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Leszna wydali postanowienia bez dokonania ustaleń we własnym zakresie: "(...) w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji stwierdzenia wielu uchybień dotyczących stanu technicznego budynku organy przedwcześnie uznały, iż każde z nich wiąże się z koniecznością sporządzenia ekspertyzy technicznej. W ocenie Sądu, przynajmniej w części stwierdzonych uchybień stanu technicznego budynku, ani ich rodzaj, ani stopień skomplikowania nie zwalniały organu z obowiązku dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie."

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. i B. W. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego organu na rzecz każdego ze skarżących oddzielnie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu, wywołanych skargą kasacyjną, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej w sposób oczywiście błędny określono organ pierwszej instancji jako PINB dla Miasta Kalisza. Błąd ten nie uniemożliwia jednak merytorycznego rozpoznania kasacji.

Analizę podstaw kasacji rozpocząć należy od spostrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji zajął wadliwe stanowisko co do stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego, który to stan faktyczny był istotny z punktu widzenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie normą prawa materialnego, stanowiącą podstawę wydania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB w Lesznie, był przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

Jest oczywiste, że w postępowaniu w określonym przedmiocie, kończącym się wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji administracyjnej, np. na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis art. 81c ust. 2 ma charakter normy procesowej należącej do przepisów z zakresu postepowania wyjaśniającego.

Jednak w odniesieniu do postanowienia dowodowego wydawanego na podstawie art. 81c ust. 2 przesłanki warunkujące wydanie tego postanowienia mają charakter norm materialnoprawnych.

Zastosowanie tego przepisu jest uwarunkowane prawidłowym ustaleniem okoliczności wyczerpujących przesłanki hipotezy normy w nim zawartej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. zasługuje na merytoryczne rozważenie.

W odniesieniu do okoliczności wyczerpujących przesłanki art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji zajął błędne stanowisko w trakcie kontroli sądowej. Postanowienie o nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy zostało oparte na tezie o potrzebie ustalenia stanu technicznego konstrukcji budynku oraz wskazania, czy budynek w obecnym stanie technicznym grozi katastrofą budowlaną i czy konieczne jest wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Tymczasem Sąd skupił się na tych elementach stanu technicznego budynku, które rzeczywiście są możliwe do ustalenia na podstawie obserwacji (oględzin, czy też kontroli) i które zostały ustalone przez organ nadzoru budowlanego: pęknięcia i rysy elementów konstrukcyjnych, brak rynien i rur spustowych, wybrzuszenie ściany bocznej, falowanie połaci dachowej.

Organ odwoławczy, nawiązując do stanowiska wyrażonego w piśmiennictwie, trafnie argumentował, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest ekspertyza, a nie ocena techniczna.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, według którego, co do zasady, organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do dokonywania ocen specjalistycznych, o jakich mowa w art. 81c ust. 2. Konieczne jest jednak wyraźne podkreślenie, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w sposób sprzeczny z regułą wynikająca z art. 84 § 1 K.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 84 § 1 K.p.a., jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

To, czy organy nadzoru budowlanego mogą poprzestać na własnych ocenach specjalistycznych, czy też powinny zobowiązywać stronę do przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz, wynika z indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.

Z pewnością znaczenie ma to, czy do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest ekspertyza, czy też wystarczy ocena techniczna. Zgadzając się z przedstawionym przez organ zażaleniowy rozróżnieniem tych dwóch czynności można przyjąć, że konieczność przeprowadzenia badań specjalistycznych odnoszących się do konstrukcji budynku wymaga przeprowadzenia ekspertyzy w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W sytuacji zaś, gdy wystarczające są oględziny organu i możliwe jest wyciągnięcie wniosków co do dalszych działań na podstawie oględzin, organ nie ma obowiązku zasięgania opinii biegłego.

W niniejszej sprawie nie było podstaw do kwestionowania potrzeby przeprowadzenia ekspertyzy. Kontrola obiektu pozwoliła jedynie na dokonanie ustaleń w zakresie wątpliwości co stanu konstrukcyjnego budynku. Natomiast ocena stanu technicznego konstrukcji budynku powinna być przeprowadzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Takie zastrzeżenie zostało zawarte w uzasadnieniu postanowienia PINB w Lesznie i stanowi ono logiczne wytłumaczenie stanowiska organu, który uznał że stopień skomplikowania problemu technicznego przekracza kompetencje fachowe pracowników.

Ponadto, czym innym jest działanie organu nadzoru budowlanego w sytuacjach niewątpliwych, gdy nakazy w sposób oczywisty zmierzają do zachowania lub poprawy stanu technicznego obiektu budowlanego, a czym innym ingerencja w samą istotę wykonywanie prawa własności. Do takiej ingerencji dochodzi zaś gdy są wydawane nakazy i podejmowane czynności na podstawie art. 68 i art. 69 Prawa budowlanego.

Wybór dalszych działań, w takiej sytuacji, co do zasady powinien być uzależniony od obiektywnej oceny specjalistycznej. Nie negując uciążliwości ekonomicznej dotykającej stronę, takie rozwiązanie stanowi jeden z instrumentów zapewniających zachowanie praw strony w postępowaniu. Przyjęcie, że organ jest uprawniony do oparcia się na własnej ocenie w tak szerokim zakresie, mogłoby wywołać wrażenie, że działalność organu stanowi niedopuszczalne, w postępowaniu administracyjnym, połączenie ról organu administracyjnego i roli biegłego.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wykazały zaistnienie okoliczności faktycznych, których specjalistyczna ocena powinna być przedmiotem ekspertyzy w rozumieniu art. 81c ust. 2. Niezależnie od powyższych rozważań dodać można, że stanowisko organów znajduje umocnienie w fakcie niepodejmowania przez wiele lat remontu obiektu oraz w ocenie o złym stanie obiektu z punktu widzenia organu konserwatorskiego. Nie bez znaczenia jest również brak współpracy właścicieli nieruchomości z organem nadzoru budowlanego, który przejawił się w nieobecności, mimo powiadomienia, w czynnościach kontrolnych pracowników organu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.