Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 330/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 576/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ol 576/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO w O.) z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania,

2) przyznanie skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (podstawa kasacyjna, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.):

1) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez przeprowadzenie postępowania w sprawie z pominięciem stron postępowania, które wykazały swój interes w postępowaniu, które toczyło się w analogicznej sprawie przed organem I instancji pod znakiem: [...]. "ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.)", przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego zaniechano poinformowania w formie pisemnej wszystkich stron postępowania (a nie tylko skarżącej), które wykazały swój interes w postępowaniu, które toczyło się w analogicznej sprawie przed organem I instancji pod znakiem: [...];

2) art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) przez zaniechanie prawidłowej kontroli decyzji administracyjnej w sposób opisany wyżej w pkt 1;

3) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne nieuwzględnienie skargi przez WSA, pomimo istnienia ku temu podstaw;

4) art. 53 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez zaniechanie poinformowania w formie pisemnej wszystkich stron postępowania, które wykazały swój interes w postępowaniu, które toczyło się w analogicznej sprawie przed organem I instancji pod znakiem: [...].

W skardze kasacyjnej zrzeczono się wyznaczenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w analogicznej sprawie toczyło się przed organem I instancji postępowanie pod sygnaturą [...]. Wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie również była [...] spółka z o.o. w W. i podstawą wniosku również był projekt o numerze [...], którego przedmiotem była lokalizacja inwestycji celu publicznego na nieruchomości – działce nr [...], obręb [...], położonej w O. przy ul. [...]. W opisywanym postępowaniu organ I instancji wydał w dniu [...].12.2017 r. decyzję nr [...] (kopia decyzji w aktach sprawy). Powyższa decyzja została uchylona w całości przez SKO w O. decyzją z [...] lutego 2018 r. ([...], kopia decyzji w aktach sprawy).

W związku z wszczęciem przez organ I instancji postępowania w sprawie [...] skarżący zwrócił się o udzielenie informacji o etapie, na jakim znajduje się postępowanie toczące się pod sygnaturą [...]. Pismem z [...] grudnia 2018 r. organ I instancji poinformował, że wniosek w sprawie [...] został pozostawiony beż rozpoznania. O takim sposobie załatwienia sprawy nie został poinformowany pełnomocnik skarżącego (vide art. 40 § 2 k.p.a.) ani żadna inna strona postępowania.

W opisanym wyżej postępowaniu stronami było ponad 40 (czterdzieści) podmiotów (vide opisane wyżej decyzje Organu I instancji oraz SKO), wśród nich w szczególności mieszkańcy sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji budynków położonych przy ul. [...],[...],[...]. Były to podmioty, które bezskutecznie oczekiwały na wydanie przez organ I instancji kolejnego orzeczenia w sprawie [...] po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez SKO.

W skardze kasacyjnej stwierdzono, że nikt (w tym skarżąca) nie spodziewał się wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie lokalizacji celu publicznego na tej samej nieruchomości w sytuacji, gdy strony nie zostały poinformowane o zakończeniu postępowania, które toczyło się wcześniej.

Skarżąca uzyskała informację o nowym postępowaniu bezpośrednio od organu I instancji, który przesłał jej zawiadomienie o wszczęciu kolejnego postępowania, a następnie dopiero (na wniosek strony) poinformował, że postępowanie [...] zakończyło się (wniosek został pozostawiony bez rozpoznania).

W ocenie skarżącej kasacyjnie, zestawienie kręgu stron w obu porównanych wyżej postępowaniach administracyjnych prowadzić musi do konkluzji, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ I instancji nieprawidłowo ustalił strony przedmiotowego postępowania. Stanowisko takie jest uzasadnione również pozostawieniem bez rozpoznania wniosku w sprawie [...], gdzie strony (w tym i skarżąca) oczekiwały na dalsze działania organu i ostatecznie wydanie kolejnej decyzji po przeprowadzeniu postępowania stosownie do wytycznych wskazanych przez SKO w O. Trudno bowiem przyjąć, żeby podmioty będące stronami w sprawie [...], nie były również zainteresowane rozstrzygnięciem przedmiotowego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na brzmienie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Według skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie organ I instancji poinformował w formie pisemnej skarżącą, która nie jest podmiotem wskazanym w zdaniu drugi ww. przepisu. Pomimo to została ona poinformowana pisemnie o toczącym się przedmiotowym postępowaniu, a zaniechano takiego sposobu poinformowania pozostałych stron postępowania [...]. Trzeba zatem uznać taki sposób informowania stron postępowania za "sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Nie można bowiem zgodzić się z wybiórczym traktowaniem stron innych niż wymienione w art. 53 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. i zawiadamianiem jednych z nich w formie pisemnej, a innych w formie obwieszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wszystkie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest bowiem podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 ustawy 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. Artykuł 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te uregulowane są w p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, a w skardze kasacyjnej tego powiązania nie przedstawiono.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w sytuacji gdy zarzut ten dotyczył innej osoby niż skarżąca, gdyż prawami procesowymi rozporządza strona. Nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi.

Ma rację Sąd I instancji, że akcentowana w skardze okoliczność, że w toczącym się wcześniej postępowaniu dotyczącym lokalizacji podobnej inwestycji celu publicznego na tej samej nieruchomości, organ doręczał decyzję wszystkim stronom w rozumieniu art. 28 k.p.a., uznając także interes prawny mieszkańców poszczególnych lokali mieszkalnych, a nie jak w niniejszym postępowaniu, w którym doręczeń dokonywano tylko wobec Spółdzielni Mieszkaniowej, wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, nie oznacza w ogóle, że nie uwzględniono interesu prawnego mieszkańców sąsiednich budynków i pominięto ich jako strony postępowania. Sąd I instancji ocenił prawidłowość zastosowania przez SKO w O. art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i ocena ta zasługuje na akceptację.

Przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji. To, czy strona podjęła czynności poznania treści decyzji nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o decyzji (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., II OSK 447/12, LEX nr 1559766). W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], SKO w O. wyjaśniło, że rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium wystąpiło do organu z zapytaniem, w jaki sposób zakończyło się postępowanie, w którym decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], organ ten uchylił decyzję Prezydenta O. z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w O., na działce nr [...], obręb geodezyjny [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe organ wyjaśnił, że w związku z wezwaniem Spółki do przedłożenia decyzji środowiskowej i brakiem zadośćuczynienia Spółki temu wezwaniu, wniosek z [...] sierpnia 2015 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Wniosek z [...] listopada 2018 r. nie jest tożsamy z wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r., gdyż zmianie uległy parametry techniczne instalacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 3 ust. 1" p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 3 p.p.s.a. nie wyodrębniono jednostek redakcyjnych w postaci ustępów lecz przepis ten zawiera paragrafy. Zatem oznaczony w skardze kasacyjnej przepis nie istnieje. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 2029/17, LEX nr 2696289).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 p.p.s.a.". Przepis ten jest podzielony na kilka jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 2925/19, LEX nr 3012149).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie uważa, że naruszenie tego przepisu nastąpiło przez zaniechanie poinformowania w formie pisemnej wszystkich stron postępowania, które wykazały swój interes prawny w postępowaniu, które toczyło się w analogicznej sprawie prze organem I instancji pod znakiem: [...]. Wykładnia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przedstawiona w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ w każdej sprawie odrębnie ustala kto jest stroną postępowania. Ponadto wykładnia art. 53 ust. 1 u.p.z.p., przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest sprzeczna z literalnym brzemieniem tego przepisu, który wyraźnie wskazuje w zdaniu drugim tego przepisu, że "inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie". Powołany przepis reguluje dwie kwestie. Po pierwsze, rozstrzyga o zakresie przedmiotowym zawiadomień – nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania, o wydanych postanowieniach oraz o decyzji kończącej postępowanie. Po drugie, formułuje warunki prawidłowości zawiadomień – obliguje do zawiadamiania poprzez obwieszczenie i jednocześnie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Odmiennie zatem od reguły wynikającej z treści art. 49 k.p.a., organ nie ma możliwości wyboru sposobu zawiadomienia, lecz powinien dokonać go w obu trybach, wskazanych treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 2873/18, LEX nr 2865679 oraz powołane tam orzecznictwo). W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza więc zmianę w postępowaniu administracyjnym ogólnym, polegającą na odmiennym niż w k.p.a. uregulowaniu spraw związanych z zawiadamianiem stron o czynnościach procesowych. Przepis ten stosuje się tylko do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli postępowanie dotyczy takiej decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Rozwiązanie takie likwiduje praktyczne trudności z właściwym zawiadomieniem stron, które stanowią czynnik przedłużający procedurę. Obwieszczenia dokonuje się, zależnie od miejscowych warunków, w prasie lokalnej, w innym medium publicznym, np. w Internecie, również przez zamieszczenie go na tablicy ogłoszeń urzędu gminy czy w innym miejscu publicznym. Oprócz tego niezbędne jest skorzystanie ze sposobów zwyczajowo przyjętych w danym miejscu. Ustawa wymienia wąską kategorię podmiotów, których zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno nastąpić na piśmie, czyli w sposób zindywidualizowany. Są to inwestor, właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Przepis ten wskazuje tylko uprawnionych do nieruchomości położonych na obszarach realizacji inwestycji, nie zaś w kręgu oddziaływania inwestycji (zob. red. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2019).

Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.