Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 27/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant Sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg W. K., [...] Sp. z o.o. PRO Sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K., W. Sp. z o.o. PRO Sp. k. kwotę [...]zł ( [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 28 lipca 2017 r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia 14 listopada 2007 r. wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie na działkach nr [...] położonych w m. P. jednej elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem energetycznym, słupem energetycznym, drogą dojazdową i placem manewrowym – w części dotyczącej zapisu pkt. 2 ppkt b) i c), tj. ustalenia średnicy wirnika do V 90m i wysokości zawieszenia wirnika ok. 110m.

Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Spółka z o.o. PRZ Spółka komandytowa w I. (dalej też jako: Wnioskodawca, Spółka) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie na działkach nr [...] jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem energetycznym, słupem energetycznym, drogą dojazdową i placem manewrowym - w części - dotyczącej zapisu pkt 2 ppkt b) i c) tj. ustaleń dotyczących średnicy wirnika elektrowni wiatrowej do V 90 m i wysokości zawieszenia wirnika ok. 110m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia 14 listopada 2007r.

Decyzją nr [...] z dnia 14 września 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 28 lipca 2017r.

Na skutek zaskarżenia decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2018r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił decyzję z dnia 14 września 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro w skardze skarżąca podniosła, że nie istnieje przepis prawa, który upoważniałby burmistrza do rozstrzygania o średnicy wirnika elektrowni wiatrowej i wysokości zawieszenia wirnika, to rolą Kolegium stojącego w niniejszej sprawie na przeciwnym stanowisku, było wskazanie na konkretny przepis, z treści którego uprawnienie dla burmistrza wynikało. W ocenie Sądu w okolicznościach badanej sprawy tego jednoznacznego powołania przepisu uprawniającego burmistrza do orzeczenia o średnicy wirnika elektrowni wiatrowej i wysokości zawieszenia wirnika zabrakło. W zakresie uzasadnienia prawnego decyzji nie było wystarczające samo przywołanie treści przepisów przez Kolegium, ale konieczne było również przedstawienie wykładni przywołanych przepisów art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli to w nich organ upatruje podstawy prawnej upoważaniającej Burmistrza R. do orzeczenia o średnicy wirnika elektrowni wiatrowej i wysokości zawieszenia wirnika. Jakkolwiek zatem jasne jest, że Kolegium nie podziela stanowiska wnioskodawcy, co do nieważności decyzji Burmistrza R. we wskazanym zakresie, to jednocześnie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozawala na kontrolę zasadności stanowiska organu, ponieważ organ całkowicie przemilczał argumenty strony podniesione zarówno we wniosku inicjującym postępowanie, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie po pierwsze powołanie przepisów ustalających właściwość rzeczową burmistrza i starosty, ze szczególnym odniesieniem treści tych uregulowań do zakwestionowanego przez skarżącą stronę elementu – decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślić, bowiem trzeba, że przedmiotem żądania Skarżącej nie było stwierdzenie nieważności całej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie jej elementu. W następnej kolejności będzie rzeczą organu dokonanie oceny zasadności podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie rażącego naruszenia przepisów decyzją ustalającą warunki zabudowy, z odwołaniem do konkretnych okoliczności badanej sprawy, a w szczególności wskazanych przez Skarżącą elementów decyzji, które w jej ocenie dotknięte są wadą nieważności.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO w P. decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 28 lipca 2017 r.

W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzonej jest na wniosek, którego wymogi określone zostały w art. 52, w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą, który w ust. 2 pkt 2 stanowi, że wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Następnie przywołano treść przepisu art. 54 w zw, z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Kolegium ponownie wskazało, że Wnioskodawca we wniosku z dnia 27 listopada 2006 r. określił rodzaj inwestycji jako wolnostojąca elektrownia wiatrowa wraz z przyłączem energetycznym, słupem energetycznym i drogą dojazdową i placem manewrowym w prognozowanym okresie czasu inwestycji. W charakterystyce inwestycji stanowiącej integralną część wniosku Inwestor podał parametry elektrowni, w tym średnicę wirnika - 90 m i wysokość jego zawieszenia na wieży - 110 m. Badaną decyzją organ określił przedmiot postępowania zgodnie z wnioskiem strony, a w części obejmującej pkt 2 ppkt 2 określił parametry planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia.

Dalej podniesiono, że wniosek inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji powinien, zgodnie z cyt. art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. ustawy obligatoryjnie zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (pkt 2 lit. c). Do inwestora należało więc przedstawienie parametrów technicznych planowanej elektrowni wiatrowej, a z akt sprawy wynika, że obowiązek ten został wypełniony albowiem inwestor podał te parametry wskazując min. długość śmigieł i wysokość zawieszenia wirnika na wieży. Organ orzekający podejmując decyzję w zakresie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wymogami określonym w art. 54 ustawy, był więc związany parametrami technicznymi określonymi przez inwestora w założonym wniosku o wydanie warunków zabudowy. Podkreślić też trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy określa, czy w świetle obowiązujących przepisów regulujących zachowanie ładu przestrzennego dana inwestycja o określonych cechach i parametrach technicznych (gabarytach, formie architektonicznej i parametrach technicznych wskazanych przez inwestora) oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy zawiera właśnie taką analizę inwestycji o parametrach wskazanych przez inwestora. Podkreślono, że decyzja ta nie określa parametrów technicznych wykraczających poza zakres wniosku, jak i nie podaje szczegółowych danych technicznych planowanej elektrowni wiatrowej w tym np. typu czy modelu turbiny, zatem w ocenie Kolegium organ orzekający nie przekroczył granic swej właściwości.

Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi o różnice w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób oczywisty. Błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną nie mieści się w przesłankach nieważności decyzji, co wynika jednoznacznie z orzecznictwa ( - por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51)

Zatem, w ocenie organu, określenie w badanej decyzji parametrów technicznych w zakresie średnicy wirnika i wysokości jego zawieszenia nie wykracza poza właściwość organu I instancji i nie jest zapisem wprowadzonym z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz R. w badanym zakresie nie naruszył przepisów o właściwości i nie wydał rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie ziściła się wskazana przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję SKO wywiodła do Sądu [...] Spółka z o.o. PRZ Spółka komandytowa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji własnej. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych, co do dalszego postepowania zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 07 marca 2018 r.;

- art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej uprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu, podczas gdy w niniejszej sprawie Burmistrz R. nie był legitymowany do ustalenia w decyzji o warunkach i zabudowy średnicy wirnika elektrowni wiatrowej oraz wysokości zawieszenia tego wirnika; a ustaleń tych powinien dokonać organ architektoniczno-budowlany, tj. Starosta O. w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, podczas gdy przesądzenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów technicznych elektrowni, tj. średnicy wirnika oraz wysokości zawieszenia wirnika stanowi przekroczenie kompetencji organu z uwagi na brak podstawy prawnej do zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo, w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w tym poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy ustaleń faktycznych. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określone zagadnienia byłyby odmiennie oceniane w kolejnych decyzjach organów lub orzeczeniach sądu. Wobec tego, nie można na dalszych etapach postępowania skutecznie podnosić argumentacji sprzecznej lub powielającej wytknięte uprzednio błędy w kwestiach natury faktycznej lub prawnej, wykazane przez sąd w wydanym uprzednio wyroku.

W ocenie składu orzekającego, który związany jest oceną prawną zawartą w wyroku tut. Sądu z dnia 07 marca 2018 r., IV SA/Po 1243/17, taka właśnie sytuacja, skutkująca naruszeniem art. 153 p.p.s.a. wystąpiła w rozpoznawanej obecnie sprawie.

W wyroku z dnia 07 marca 2018 r. Sąd podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organ po pierwsze powoła przepisy ustalające właściwość rzeczową burmistrza i starosty, ze szczególnym odniesieniem treści tych uregulowań do – zakwestionowanego przez skarżącą stronę elementu – decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślono, bowiem, że przedmiotem żądania Skarżącej nie było stwierdzenie nieważności całej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie jej elementu. W następnej kolejności organ dokona oceny zasadności podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie rażącego naruszenia przepisów decyzją ustalającą warunki zabudowy, z odwołaniem do konkretnych okoliczności badanej sprawy, a w szczególności wskazanych przez Skarżącą elementów decyzji, które w jej ocenie dotknięte są wadą nieważności.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Kolegium - po raz kolejny i wbrew zaleceniom Sądu zawartym w ww. wyroku z dnia 07 marca 2018 r. - nie wskazało przepisów ustalających właściwość rzeczową burmistrza i starosty, ze szczególnym odniesieniem treści tych uregulowań do – zakwestionowanego przez skarżącą stronę elementu – decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie dokonano też oceny zasadności podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie rażącego naruszenia przepisów decyzją ustalającą warunki zabudowy, z odwołaniem do konkretnych okoliczności badanej sprawy, a w szczególności wskazanych przez Skarżącą elementów decyzji, które w jej ocenie dotknięte są wadą nieważności.

Zasadniczo uchylona wcześniej decyzja SKO niewiele różni się od decyzji Kolegium wydanej już po wyroku Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonej ponownie decyzji, SKO dodało zaledwie dwa akapity: jeden przywołujący treść przepisów art. 52, w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drugi definiujący pojęcie "infrastruktury technicznej".

Powyższe uzupełnienie uzasadnienia decyzji nie ma nic wspólnego z wykonaniem wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 07.03.2018 r.

W tych okolicznościach sprawy, uznać należy, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Kolegium lekceważy zalecenia wynikające z wyroku Sądu i po raz kolejny powiela błędy popełnione na etapie postępowania poprzedzającego wydanie ww. wyroku.

Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1243/17.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).