Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1351/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 3, art. 9 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 20 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skarg: Spółki A, Spółki B, Spółki C na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 maja 2015 r. nr VII/164/2015 w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego I. stwierdza nieważność uchwały nr VII/164/2015 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 maja 2015 roku w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego, w części dotyczącej załącznika do niniejszej uchwały: 1) w rozdziale II pt. Polityka przestrzenna województwa a) w pkt 1 w zakresie treści: "- zasada przezorności – przewiduje, że działania wobec pojawiających się problemów powinny być podejmowane już wówczas, gdy pojawia się uzasadnione prawdopodobieństwo, że problem wymaga rozwiązania, a nie wtedy, gdy istnieje pełne jego naukowe potwierdzenie. Zasad wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia;" b) w pkt 2 pt. Kierunki polityki przestrzennej w podrozdziale 2.7.5.: - w ust. 1 lit. b) w zakresie słów: "za wyjątkiem dużej energetyki wiatrowej, dla której ustala się strefy zakazu lokalizacji oraz strefy ograniczonego rozwoju." -) w ust. 1 lit. c) w zakresie treści: "- zasada przezorności – zobowiązująca każdego, kto planuje, wyraża zgodę lub podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane (między innymi ze względu na niedostatki w wiedzy, rozbieżność stanowisk ekspertów), do kierowania się przezornością i podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych. Zasada wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. W zakresie ocen środowiskowych efektem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięć, których skutki, w tym skutki dla zdrowia człowieka są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne. Negatywne oddziaływanie na środowisko farm wiatrowych nie jest w pełni rozpoznane i nie jest wykluczone." - w ust. 2 lit. a) w zakresie słów: " – tereny o planowanej funkcji uzdrowiskowej, gdzie prowadzone są działania w kierunku uzyskania statusu uzdrowiska, - tereny w pasie szerokości 2000 m od granic obszarów objętych ochroną prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody" - w ust. 2 lit. b) w zakresie słów: "Ustala się strefę rozwoju dużej energetyki wiatrowej z ograniczeniami (Strefa B). Strefa B obejmuje pozostałe obszary województwa (nie zaliczone do Strefy A). W Strefie B ustala się: - zakaz lokalizowania dużej energetyki wiatrowej w odległości do 2000 m od zabudowy mieszkaniowej (istniejącej i wyznaczonej w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), - zakaz lokalizowania farm wiatrowych* w odległości od siebie mniejszej niż 5 km (liczonej od skrajnych turbin w farmach) – ze względu na konieczność osłabienia skumulowanego oddziaływania na przestrzeń, - zakaz lokalizowania turbin wiatrowych w obrębie farmy w odległości większej niż 2 km pomiędzy turbinami – ze względu na zapobieganie zjawisku "rozlewania się" farm w przestrzeni. Ponadto obowiązują ograniczenia i zakazy lokalizowania dużej energetyki wiatrowej wynikające z odpowiednich przepisów odrębnych." 2) w zakresie mapy o nr 50 pt. Strefy rozwoju dużej energetyki wiatrowej. II. oddala skargi w pozostałych zakresie; III. zasądza od Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz: - Spółki A kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - Spółki B kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - Spółki C kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 27 maja 2015r. podjął uchwałę nr VII/164/15 w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego (dalej jako: plan województwa).

Na powyższą uchwałę, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnieśli: Spółka A, Spółka B, Spółka C.

1). Spółka A w skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sprzecznych z prawem i naruszających interes prawny Spółki ustaleń dotyczących zakazów i ograniczeń odnośnie realizacji na obszarze województwa warmińsko-mazurskiego, a w szczególności w gminach P. i B., inwestycji w zakresie "dużej" energetyki wiatrowej. Spółka zakwestionowała postanowienia planu dotyczące:

1. zakazu lokalizowania "dużej" energetyki wiatrowej w odległości do 2000 m od zabudowy mieszkaniowej (istniejącej i wyznaczonej w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego);

2. zakazu lokalizowania farm wiatrowych w odległości od siebie mniejszej niż 5 km (liczonej od skrajnych turbin w farmach);

3. zakazu lokalizowania turbin wiatrowych w obrębie farmy w odległości większej niż 2 km pomiędzy turbinami.

Uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP poprzez określenie bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem kompetencji rad gmin minimalnej odległości "dużej" energetyki wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej, minimalnej odległości farm wiatrowych od siebie oraz maksymalnej odległości lokalizowania turbin w ramach farmy wiatrowej;

- art. 22 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 584) dalej jako: u.s.d.g., poprzez wprowadzenie w dokumencie, który nie ma rangi ustawy zakazów i ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w zakresie "dużej" energetyki wiatrowej, oraz ustaleń dyskryminujących podmioty prowadzące działalność w tym sektorze;

- art. 39 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 38 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199) dalej jako: u.p.z.p., oraz art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 2 Konstytucji RP, poprzez uregulowanie w planie województwa zagadnień dotyczących

lokalizowania urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy

przekraczającej 100 kW, określenie obszarów ich lokalizacji oraz określenie granic stref

ochronnych (a zatem również ich szerokości), należących do wyłącznej kompetencji gmin w ramach przyznanego gminom władztwa planistycznego;

- art. 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U.

z 2015 r. poz. 1392) dalej jako: u.s.w., poprzez zamieszczenie w planie województwa

szczegółowych regulacji dotyczących lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, określenie obszarów ich lokalizacji oraz określenie granic stref ochronnych (a zatem również ich szerokości),

należących do wyłącznej kompetencji gmin w ramach przyznanego gminom władztwa

planistycznego;

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) dalej jako: P.o.ś., poprzez wprowadzenie do planu

województwa definicji zasady przezorności niezgodnej z definicją ustawową;

- art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) dalej jako: ustawa o informacji o środowisku, poprzez wprowadzenie do planu województwa ustaleń modyfikujących postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności co do stosowania zasady przezorności, której Sejmik Województwa nadał treść odmienną niż wynika to z przepisów ww. ustawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka w pierwszej kolejności podniosła, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego uchwalonym aktem. Spółka realizuje bowiem na terenie województwa warmińsko-mazurskiego inwestycje z zakresu energetyki wiatrowej, polegające na budowie parków wiatrowych w gminie P., obr. Z. i gminie B., obr. K. i M. oraz K. – S. -L. Wskazano, że plan województwa nie stanowi aktu prawa miejscowego, jednak przepisy u.p.z.p. przewidują wprowadzenie ustaleń planu województwa do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a poprzez wymóg zgodności planu miejscowego ze studium także do planu miejscowego. Zatem ustalenia planu województwa, w szczególności te mające charakter zakazów, ograniczeń i nakazów, mają niewątpliwie bezpośredni wpływ na treść studiów i planów miejscowych uchwalanych przez rady gmin, a także mają wpływ na prawa i obowiązki podmiotów realizujących inwestycje na obszarze objętym planem województwa, w tym na prawa i obowiązki skarżącej Spółki jako inwestora realizującego konkretne inwestycje. Podkreślono, że na skutek uchwalenia planu województwa i jego zapisów, kwestionowanych w skardze, a następnie implementowania ustaleń tego planu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin P. i B., niemożliwi to lub co najmniej znacznie ograniczy realizację planowanych i rozpoczętych przez Spółkę parków wiatrowych na tym terenie. Nadto wprowadzanie przez Sejmik Województwa do planu województwa zapisów dyskryminujących niektóre rodzaje działalności gospodarczej, takie jak "duża" energetyka wiatrowa i preferowanie innych, takich jak małe i mikroinstalacje, pracujące w układzie kogeneracji, pracujące w systemie prosumenckim, dających wymierne korzyści ekonomiczne producentom, jest równoznaczne z dyskryminowaniem określonych rodzajów działalności gospodarczej oraz podmiotów wykonujących tę działalność. Oznacza to naruszenie interesu prawnego Spółki, która w zgodzie z obowiązującym prawem podjęła i realizuje budowę parków wiatrowych. Zdaniem skarżącej, Sejmik Województwa wprowadził do planu województwa ustalenia zawierające zakazy, nakazy i ograniczenia dotyczące "dużej" energetyki wiatrowej, sformułowane w sposób kategoryczny, z niewątpliwą intencją pozbawienia gmin władztwa planistycznego w tym zakresie i uniemożliwienia

realizacji inwestycji z zakresu energetyki wiatrowej na przeważającym obszarze województwa warmińsko-mazurskiego, w tym na terenach, na których realizuje parki wiatrowe.

Spółka jako sprzeczne z prawem wskazała następujące zapisy planu:

I. "Przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom mającym wpływ na jakość krajobrazu w wymiarze wielkoobszarowym, do których zaliczają się np. siłownie wiatrowe o wysokości 100-200m, widoczne z odległości wielu kilometrów, agresywnie oddziaływujące na odległość kilku kilometrów." (str. 151 planu);

II. "Zapobieganie dewastacji przestrzeni w otoczeniu zabytków oraz niekorzystnym zmianom krajobrazu, w tym pojawianiu się agresywnych dominant krajobrazowych (siłowni wiatrowych, farm fotowoltaicznych), homogenizacji i zacieraniu cech fizjonomicznych krajobrazu oraz zjawiskom suburbanizacji." (str. 153 planu);

III. " Instalacje wykorzystujące energię z OZE mogą być lokalizowane na terenie całego

województwa, za wyjątkiem dużej energetyki wiatrowej, dla której ustala się strefy zakazu lokalizacji oraz strefy ograniczonego rozwoju. W stosunku do lokalizacji wszystkich instalacji obowiązują ograniczenia i zakazy wynikające z odpowiednich przepisów odrębnych." (str. 186 planu);

IV. "zasada przezorności - zobowiązująca każdego, kto planuje, wyraża zgodę lub podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane (między innymi ze względu na niedostatki w wiedzy, rozbieżność stanowisk ekspertów), do kierowania się przezornością i podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych. Zasada wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. W zakresie ocen środowiskowych efektem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięć, których skutki, w tym skutki dla zdrowia człowieka są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne. Negatywne oddziaływanie na środowisko farm wiatrowych nie jest w pełni rozpoznane i nie jest wykluczone." (str. 186-187 planu) oraz "zasada przezorności - przewiduje, że działania wobec pojawiających się problemów powinny być podejmowane już wówczas, gdy pojawia się uzasadnione prawdopodobieństwo, że problem wymaga rozwiązania, a nie wtedy, gdy istnieje pełne jego naukowe potwierdzenie. Zasad wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia" (str. 140 planu);

V. "W stosunku do wszystkich rodzajów instalacji wykorzystujących energię z OZE preferuje się rozwój instalacji:

- małych i mikroinstalacji.

- pracujących w układzie koqeneracji,

- pracujących w systemie prosumenckim, dających wymierne korzyści ekonomiczne producentom (obniżenie kosztów energetycznych funkcjonowania gospodarstwa) oraz wpływających na poprawę warunków środowiskowych w miejscu produkcji, w tym głównie poprzez zmniejszenie emisji niebezpiecznych dla zdrowia pyłów zawieszonych i tlenków węgla z palenisk domowych." (str. 187 planu);

VI. "Dla dużej energetyki wiatrowej ustala się strefy zakazu lokalizacji oraz strefy ograniczonego rozwoju:

Mapa 50

a) Ustala się strefę zakazu lokalizacji dużej energetyki wiatrowej (Strefa A). (...)

b) Ustala się strefę rozwoju dużej energetyki wiatrowej z ograniczeniami (Strefa B). Strefa B obejmuje pozostałe obszary województwa (nie zaliczone do Strefy A). (...)" – str. 187-188 planu;

VII. "Poprawa bezpieczeństwa energetycznego: funkcjonowanie systemów zasilania w energię elektryczną i zaopatrzenia w gaz przewodowy, zmiany w zakresie rozwoju/ekspansji odnawialnych źródeł energii - szczególnie w postaci zagrażającej walorom krajobrazowym, kulturowym i przyrodniczym, np. dużej energetyki wiatrowej oraz wielkoobszarowych farm fotowoltaicznych." (str. 216 planu);

VIII. Mapa 50 "Plan zagospodarowania przestrzennego województwa warmińska-mazurskiego. Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Strefy rozwoju dużej energetyki wiatrowej." (str. 275 planu).

Zdaniem skarżącej, wskazane postanowienia planu województwa są rażąco sprzeczne z obowiązującym prawem, a istotę naruszeń prawa stanowi:

- dyskryminowanie przedsięwzięć w zakresie energetyki wiatrowej, które została określona w planie województwa jako "duża energetyka wiatrowa" (przy czym termin ten nie został w planie zdefiniowany);

- wprowadzenie zakazów, nakazów i ograniczeń w zakresie lokalizowania "dużej energetyki wiatrowej" bez podstawy prawnej, w szczególności dotyczących minimalnej odległości od zabudowy mieszkaniowej, obszarów objętych ochroną prawną, oraz w zakresie odległości turbin wiatrowych od siebie;

- wkroczenie przez Sejmik Województwa w kompetencje rad gmin w zakresie lokalizowania przedsięwzięć w zakresie energetyki wiatrowej i ich stref ochronnych.

2). Z kolei Spółka B w złożonej skardze, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP, art. 6 u.s.d.g., art. 38 i 39 ust. 3 u.p.z.p., art. 18 pkt 3 w związku z art. 11 i art. 14 u.s.w.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżony plan województwa narusza interes prawny Spółki, która jest inwestorem dużej energetyki wiatrowej na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, aktualnie realizującej projekt farmy wiatrowej na terenie gminy K. Wskazano, że w celu wyeliminowania dużej energetyki wiatrowej na terenie województwa ustalono strefę zakazu lokalizacji dużej energetyki wiatrowej (Strefa A) oraz strefę rozwoju dużej energetyki wiatrowej z ograniczeniami (Strefa B). Na terenie województwa brak jest strefy rozwoju dużej energetyki wiatrowej bez ograniczeń. Zaskarżona uchwała, w ocenie Spółki, w sposób arbitralny wprowadza zakaz lokowania dużej energetyki wiatrowej w odległości do 2000 m od zabudowy mieszkaniowej i tym samym w sposób bezpośredni prowadzi do ograniczenia możliwości wznoszenia przez Spółkę turbin wiatrowych na terenie województwa. Żadna ustawowa regulacja nie przewiduje zakazu sytuowania farm wiatrowych w odległości do 2000 m od zabudowy mieszkaniowej. Także obowiązujące przepisy nie przewidują zakazu lokalizowania farm wiatrowych w odległości od siebie mniejszej niż 5 km, czy zakazu lokalizowania turbin wiatrowych w obrębie farmy w odległości większej niż 2 km pomiędzy turbinami. Założenia przyjęte w planie województwa dyskryminują sektor dużej energetyki wiatrowej na terenie województwa warmińsko-mazurskiego poprzez preferowanie rozwoju małych i mikroinstalacji, instalacji pracujących w układzie kogeneracji lub pracujących w systemie prosumenckim. Spółka podniosła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, organy województwa nie są upoważnione do stanowienia szczegółowych regulacji w zakresie planowania przestrzennego, kompetencja ta należy bowiem do organów gminy.

3). Spółka C w skardze, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniosła o stwierdzenie nieważności planu województwa, zarzucając mu naruszenie:

- art. 20, art. 22 i art. 87 Konstytucji RP, art. 6 u.s.d.g., art. 38 i 39 ust. 3 u.p.z.p., art. 18 u.s.w., art. 140 kodeksu cywilnego, uchwały Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie przyjęcia Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (MP z 2012r., poz. 252). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej na terenach objętych planem województwa, tj. na terenie gminy K. Spółka poczyniła znaczne nakłady finansowe związane z inwestycją na terenie tej gminy (m.in. zakup działek w celu rozbudowy infrastruktury, uiszczany czynsz dzierżawny). Utrzymanie w mocy zapisów zaskarżonej uchwały spowoduje przeniesienie ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwi realizację zaplanowanej inwestycji polegającej na budowie kolejnej farmy wiatrowej w gminie K. Zdaniem Spółki, przepis planu województwa, definiujący minimalną odległość 2000 m w zakresie lokalizacji turbin wiatrowych od terenów zabudowy mieszkalnej jest sprzeczny z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Żaden ustawowy przepis nie przewiduje arbitralnego zakazu sytuowania farm wiatrowych w odległości 2000 m od zabudowy mieszkalnej. Ustanowienie w planie województwa takiej minimalnej odległości sytuowania farm wiatrowych i wymuszanie na organach gmin przeniesienia tych zapisów do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za obejście prawa i ograniczanie działalności gospodarczej. Regulacje zawarte w skarżonej uchwale naruszają uprawnienia planistyczne gminy. Spółka wskazała poza tym, że z Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 wynika, iż zadaniem planowania przestrzennego jest m.in. wyznaczenie stref dla rozwoju energetyki odnawialnej, tymczasem w planie województwa obszar całego województwa został podzielony na: strefę zakazu oraz strefę, w której obowiązują ograniczenia wobec dużej energetyki wiatrowej.

W odpowiedzi na skargi Marszałek Województwa wniósł o ich oddalenie podnosząc, że skarżące Spółki nie wykazały naruszenia ich własnego interesu prawnego. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie stanowi źródła prawa dla skarżących. Poza tym plan województwa jako dokument o charakterze opisowym, ogólnym, nie określa szczegółowo granic terenu Stref A i B, odnoszących się do lokalizacji urządzeń energetyki wiatrowej. Granic tych nie określa również załączona do planu mapa (50) i w tej sytuacji nie można ustalić, czy zarzucane w skargach naruszenia przepisów faktycznie mogą mieć miejsce. Organ wyjaśnił, że wyznaczenie w strefach A i B minimalnych odległości od zabudowy mieszkaniowej i pomiędzy farmami wiatrowymi zostało ustalone w oparciu o powszechnie stosowaną w krajach UE zasadę przezorności w dziedzinie ochrony środowiska. Turbiny wiatrowe są źródłem negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzkie, w szczególności poprzez wytwarzany hałas, wibracje i efekt migotania cieni. Dla wykluczenia tych zagrożeń, jako bezpieczna odległość turbin wiatrowych od siedzib ludzkich wskazuje się odległość 2-4 km. Organ wskazał również, że na podstawie art. 39 ust. 4 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Przyjęta w dniu 13 grudnia 2011r. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 w Rozdziale V, Cel 5, podrozdziale 5.1.6. nałożyła obowiązek m.in. wyznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego województwa stref dla rozwoju energetyki wiatrowej. W dalszych postanowieniach Koncepcji Przestrzennej Kraju wprost zapisano, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zostaną wyznaczone strefy zakazu wykorzystania lub ograniczonego rozwoju różnych form energetyki odnawialnej.

Na rozprawie w dniu 9 lutego 2016r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Spółki A, Spółki B, Spółki C i prowadzić je pod sygn. II SA/Ol 1351/15. Pełnomocnik Spółki C przedłożył do akt pismo procesowe z dnia 9 lutego 2016r., w którym wniósł:

- o zwrot pisma Sejmiku zatytułowanego "odpowiedź na skargę" z uwagi na brak doręczenia odpisu tego pisma bezpośrednio pełnomocnikowi Spółki;

- stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej rozwoju dużej energetyki wiatrowej, w szczególności zapisów z podrozdziału 2.7.5. Odnawialne źródła energii pkt 2 lit. a tiret 5 oraz lit. b.

W piśmie tym podkreślono, że chociaż plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie stanowi norm prawa powszechnie obowiązującego, to organy uchwałodawcze nie są uprawnione do umieszczenia w jego treści zapisów sprzecznych z obowiązującymi przepisami. Wskazano również, że skarżony plan województwa w ogóle nie przewiduje stref rozwoju dla energetyki wiatrowej, zawiera jedynie strefy ograniczonego rozwoju i strefy całkowitego zakazu realizowania inwestycji tego typu, co jest niezgodne z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Stwierdzono, że wyspecjalizowane podmioty, które biorą udział w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko (np. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) są uprawnione do stwierdzenia, czy zgodnie z zasadą przezorności dane przedsięwzięcie może zostać zrealizowane czy nie. W tej sytuacji nie ma potrzeby ani podstaw prawnych do wprowadzania dodatkowych ograniczeń w tym zakresie. Nadto pełnomocnik podtrzymał skargę w całości, ewentualnie wniósł o stwierdzenie nieważności planu województwa w części określonej w pkt 3 przedłożonego na rozprawie pisma procesowego.

Z kolei pełnomocnik Spółki A podtrzymując wniesioną skargę podniósł, że w planie województwa znajdują się zapisy dotyczące dużej energetyki wiatrowej, jednak pojęcie to nie zostało zdefiniowane w jakimkolwiek akcie rangi ustawowej. Oznaczać to będzie pełną arbitralność w określaniu zamierzeń inwestycyjnych podmiotów. Ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności planu województwa w całości, ewentualnie w części wskazanej w pkt IV skargi oraz na stronach 9-11.

Pełnomocnik Spółki B podtrzymując wniesioną skargę dokonał modyfikacji wniosku zawartego w skardze w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności planu województwa w całości, ewentualnie w części dotyczącej zapisów energetyki wiatrowej.

Pełnomocnik Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia całego planu województwa, skoro przedstawione w skargach zastrzeżenia Spółek dotyczą jedynie niewielkiej części zapisów planu. Przyznał, że w planie brak jest definicji pojęcia "dużej energetyki wiatrowej", jednak nie potrafi wskazać przesłanek, którymi planiści posługiwali się dla określenia zapisów dotyczących tego rodzaju działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej jako: ustawa ppsa.

W myśl art. 147 § 1 ustawy ppsa. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargi wniesione w tej sprawie okazały się uzasadnione choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, bądź na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesione skargi podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a zatem czy spełnione zostały wymogi formalne, do których zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Kolejnym niezbędnym warunkiem skuteczności skargi na uchwałę jest wykazanie przez stronę skarżącą, że dana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

W kontrolowanym przez sąd postępowaniu, jak wynika z przekazanych akt sprawy, spełnione zostały warunki formalne umożliwiające wniesienie skarg do sądu administracyjnego przez skarżące Spółki: A, B oraz C, w tym wezwano organ - Sejmik Województwa Warmińsko - Mazurskiego do usunięcia naruszenia prawa, zatem, w świetle art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w, konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżących Spółek do zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z 27 maja 2015r. Nr VII/164/15 w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko- mazurskiego.

Wskazać należy, że składając skargę, skarżący muszą wykazać, że został naruszony ich własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy skarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżących, tym samym gwarantując im ochronę prawną. W innych przypadkach bowiem mamy do czynienia wyłącznie z interesem faktycznym strony, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego (o ile w danej sprawie niezgodność taka rzeczywiście ma miejsce), ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl).

Przystępując do zbadania legitymacji skarżących Spółek w skarżeniu uchwały dot. planu województwa, należało wskazać, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa, stosownie do art. 42 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy jednak zaznaczyć, że w ustawie tej nie ma odpowiednika art. 54c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), który stwierdzał, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego. W komentarzu do u.p.z.p pod red. Z. Niewiadomskiego, wskazuje się, że z powyższego nie można wyprowadzać wniosku, iż skoro ustawodawca nie zawarł w tej mierze takiego przepisu, to plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem prawa miejscowego (red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2011; s. 319-320). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie ukształtował się podgląd potwierdzony przez judykaturę, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Zatem treść planu, nie może zawierać norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanawiających wobec określonych adresatów, w określonych okolicznościach, nakazy i zakazy określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015r. sygn. II OSK 1598/13, dostępny CBOSA) W tej sprawie jednakże wbrew takiemu ustawowemu charakterowi planu wojewódzkiego znalazły się zapisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Należy podzielić stanowisko skarżących Spółek, że kontrolowana uchwała dotyczy ich interesu prawnego, bowiem wykazały, że konkretne zapisy planu naruszają ich interes prawny.

Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie województwa, wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która musi uwzględnić skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w szczególności w jaki sposób zapis takiego planu oddziałuje na sytuację prawną skarżących Spółek. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy winna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich.

Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wpływ ustaleń planu wojewódzkiego na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa - art. 3 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to, że uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego województwa sejmik województwa określa w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, system obszarów chronionych, w tym obszary ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony uzdrowisk oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym oraz, w zależności od potrzeb, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu regionalnym, obszarów zagrożonych powodzią i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla - art. 39 ust. 3 u.p.z.p. Jakkolwiek plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, jednakże jako akt planistyczny może wpływać na treść studium i w efekcie na końcowy kształt planu miejscowego gmin.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bowiem, stosownie do zapisu art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta uwzględnia zasady określone m.in. w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitarnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Jak z powyższego wynika organ wykonawczy gminy uwzględnia zasady określone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a skoro określone w planie województwa zapisy m.in. dotyczące lokalizowania w strefie B dużej energetyki wiatrowej przewidują liczne ograniczenia w zainwestowaniu, zaś w strefie A wprowadzają całkowity zakaz lokalizowania dużej energetyki wiatrowej, to nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że w tym zakresie zapisy planu wojewódzkiego, mimo, że nie wywołują skutków właściwych dla aktu prawa miejscowego, w szczególności planu miejscowego i nie kształtują bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak będąc wiążące przy sporządzaniu i uchwalaniu studium i planu miejscowego, jednoznacznie wpływają na kształtowanie uprawnień stron skarżących pośrednio poprzez wpływ na kształt studium oraz samego planu miejscowego. Poza tym jak wynika z treści art. 39 ust. 3 u.p.z.p. plan wojewódzki winien określać jedynie zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych, a skoro w niniejszej sprawie nie określają one zasad lecz zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co do określenia parametrów dotyczących lokalizowania "dużej energetyki wiatrowej" wprowadzając minimalne i maksymalne odległości dla lokalizowania siłowni od zabudowań mieszkalnych, pomiędzy skrajnymi turbinami od elektrowni wiatrowych, czy też pomiędzy poszczególnymi turbinami elektrowni wiatrowych, to nie może budzić wątpliwości, że w takim zakresie naruszają wskazane zapisy interes prawny skarżących Spółek, skoro na terenach oznaczonych jako strefa A i B rozpoczęły zainwestowanie w taką energetykę wiatrową.

Nadto wskazać pozostaje, ze stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w takim zakresie moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy zależy miedzy innymi od treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleń w nim przyjętych, poprzez stosowne zapisy w studium.

W tym miejscu należy także wyjaśnić, że uwzględniając treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można z góry wykluczyć możliwości naruszenia uprawnień czy interesu prawnego właścicieli nieruchomości, czy też podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenach objętych ustaleniami planu wojewódzkiego, na podstawie umów dzierżawy czy legitymujących się prawem własności do terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego województwa, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a aktami planistycznymi gminy w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują te akty. Nie każdy bowiem plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienia właścicieli nieruchomości tylko z tego faktu, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Jednakże taka sytuacja będzie miała miejsce, gdy strona skarżąca wykaże, że konkretne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa skutkują dla treści ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie dla ustaleń samego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego konkretnymi regulacjami, które doprowadzą do ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, co należy uznać w takim przypadku za naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W rzeczonej sprawie skarżące Spółki, wbrew stanowisku Sejmiku Województwa wykazały, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego czy uprawnienia skarżonymi zapisami planu wojewódzkiego.

I tak w odniesieniu do Spółki A strona ta wykazała, że na terenie gminy P. realizuje inwestycję w postaci lokalizacji 7 turbin wiatrowych w obrębie geod. Z. pt. "Park Wiatrowy A", dla którego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. - uchwałą z dnia 29 czerwca 2010r. Nr [...], przewidziano lokalizację turbin wiatrowych, jak również w dniu 12 sierpnia 2014r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Wprawdzie na skutek skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2015r. sygn. akt II SA/Ol 26/15 stwierdzono nieważność części zapisów tego planu, skarga kasacyjna Gminy została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to niezależnie od powyższego Rada Gminy podjęta uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych we wsi Z. Spółka pozyskała już tytuły prawne uprawniające do nieruchomości, na których zlokalizowany zostanie "Park Wiatrowy A" pod turbiny oraz linie elektroenergetyczne. Przeprowadzone zostały wymagane monitoringi (ornitologiczny i chiropterologiczny), jak również uzyskano decyzją Wójta Gminy z dnia [...] środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej A. Tymczasem obręb geodezyjny Z. znajdujący się w południowej części gminy P., znalazł się w całości w strefie A planu wojewódzkiego objętej zakazem lokalizacji dużej energetyki wiatrowej. Nadto podkreślenia wymaga, że w piśmie skierowanym do Wójta Gminy z dnia 22 września 2015r. Zarząd Województwa Warmińsko - Mazurskiego, odpowiadając na zawiadomienie o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego wskazał, że teren objęty przedmiotowym zamiarem planistycznym w całości położony jest w strefie A planu województwa, gdzie istnieje zakaz lokalizacji dużej energetyki wiatrowej. W ocenie Sądu, tylko z uwagi na taki zapis planu województwa oraz konieczność uwzględnienia jego zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, które pozostają w sprzeczności z dotychczas obowiązującymi zapisami studium tej Gminy wynikającymi z uchwały z 29 czerwca 2010r. Nr XXXI/176/27/2010 stanowi o istnieniu naruszonego interesu prawnego tej Spółki, która mając na względzie zapisy dotychczasowego studium oraz planu miejscowego rozpoczęła realizację inwestycji "Park Wiatrowy A" pozyskując tytuł prawny do inwestowania na wskazanym terenie..

Nadto Spółka ta rozpoczęła także realizację inwestycji pt. Park Wiatrowy B, która zaplanowana została na terenie gminy B.w obrębie M. i K. (4 turbiny) oraz K.-S.-L. (3 turbiny). Dla wskazanego terenu przewidziano w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy lokalizację turbin wiatrowych, jak również uchwałą z dnia 13 czerwca 2013r. Rada Miejska w B. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części M. i K. Inwestor pozostał tytuły prawne - umowy dzierżawy do nieruchomości, na których zlokalizowany ma być Park Wiatrowy B, wykonane zostały monitoringi, złożony został wniosek o środowiskowe uwarunkowania zgody. Obszar projektowanego Parku także został objęty tzw. strefą A planu wojewódzkiego z zakazem lokalizacji dużej energetyki wiatrowej.

Powyższe zapisy planu województwa są niezgodne z istniejącym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obu gmin, co uniemożliwi wprost inwestowanie na terenie gm. P. i B. stronie skarżącej, pomimo dotychczasowych zapisów pozwalających na takie inwestycje.

Odnośnie istnienia naruszonego interesu prawnego po stronie Spółki B zapisami planu wojewódzkiego wyjaśnić pozostaje, że na terenie gminy D. Spółka wybudowała Farmę Wiatrową C i obecnie takie zainwestowanie następuje na terenie gminy K., gdzie zawarto szereg umów dzierżawy pod tereny dla inwestycji, wystąpiono o wydanie decyzji środowiskowej. Wprowadzone zapisy planu wojewódzkiego przewidujące liczne ograniczenia w strefie B, gdzie jedynie dopuszczono możliwość lokalizowania dużej energetyki wiatrowej, przy całkowitym jej wyeliminowaniu z innych terenów objętych strefą A, bez możliwości wskazania miejsca, gdzie dopuszcza się taką lokalizację energetyki wiatrowej stanowi o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej, która w zaufaniu do dotychczasowych regulacji prawnych rozpoczęła inwestowanie na terenie gm. K. Wprowadzenie arbitralnego zapisu o zakazie lokalizowania dużej energetyki wiatrowej w odległości 2000 m od zabudowy mieszkaniowej stanowi, że rozpoczęta inwestycja nie będzie mogła spełniać wskazanych obostrzeń, co skutkuje bezpośrednim wpływem na prawa i uprawnienia nie tylko gmin ale także podmiotu realizującego wskazaną działalność na terenie gm. K.

W zakresie istnienia naruszonego interesu prawnego ostatniej ze Spółek C podnieść pozostaje, że strona ta wykazała także naruszenie swego interesu prawnego wprowadzonymi zapisami planu województwa. Spółka ta nie tylko pozostaje właścicielem terenów, jak również podpisała umowy dzierżawy na korzystanie z nieruchomości, na których planuje rozbudowę istniejącej farmy wiatrowej o łącznej mocy 70 MW, która funkcjonuje jako "Farma Wiatrowa D" oraz "Farma Wiatrowa E", polegającej na rozbudowie istniejącej o kolejne 38 MW. Strona uzyskała w dniu [...] decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie maksymalnie 19 turbin wiatrowych - prawomocną, uzyskała decyzję z dnia 14 kwietnia 2015r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie stacji elektroenergetycznej 110/30 kV wraz z infrastrukturą towarzysząca, uzyskała w dniu [...] decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej średniego napięcia 30 kV wraz z siecią teleinformatyczną, przeprowadziła roczne przedrealizacyjne monitoringi płatków i nietoperzy, ustanowiła akty służebności przesyłu dla linii średniego napięcia, w toku pozostają uzgodnienia celem przygotowania projektu budowlanego. Podała Spółka, że dotychczas poniesione zostały koszty w wysokości 5.000.000 zł z tytułu przygotowania planowanej inwestycji. Wobec powyższych okoliczności, nie budzi wątpliwości Sądu, że wprowadzone zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie kształtowania norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym co do lokalizowania dużej energetyki wiatrowej w odniesieniu do tej skarżącej Spółki także naruszają jej interes prawny, bądź uprawnienie w zakresie dalszego inwestowania na terenie objętym planem, którego zapisy bezpośrednio dotyczą gm. K.

Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w zakresie wyeliminowania konkretnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które zostały we wniesionych skargach uznane przez Spółki za naruszające przepisy prawa i w efekcie skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności, w pierwszej kolejności należało podzielić trafność stawianych w skargach zarzutów w kwestii naruszenia zapisami planu dotyczącymi zakazów określonych dla strefy B dużej energetyki wiatrowej art. 38 i art. 39 ust. 3 ustawy o p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy.

Z przywołanego już art. 39 ust. 3 u.p.z.p. regulującego zakres planu wynika, że wskazany w nim przedmiot planu województwa nie jest kompletny, jednak analizując sposób określenia koniecznych jego ustaleń, a mianowicie użycie takich sformułowań, jak: "podstawowe elementy", "obszar", "system obszarów", "granice terenów", "zasady", należało dojść do wniosku, że omawiany plan nie powinien i nie może zawierać wypowiedzi szczegółowych. Jak podkreśla się w doktrynie plan taki charakteryzuje się wysokim stopniem ogólności, wskazuje w sposób głównie opisowy koncepcje przyjętych zasad organizacji przestrzennej województwa. Bez konkretyzacji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa w aktach planowania na poziomie gminy, głównie w planach miejscowych, nie jest możliwe precyzyjne określenie granicy zawartych w planach wojewódzkich przedsięwzięć. Tak wynika z założeń ustawodawcy w odniesieniu do zakresu planu województwa, jednakże w rzeczonej sprawie skarżone zapisy planu nie zawierają takich jedynie opisowych koncepcji przyjętych zasad organizacji przestrzennej województwa ale także zapisy konkretne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakteru takiego niewątpliwie nie mogą zawierać zapisy planu województwa, co wynika wprost z przytoczonego art. 39 ust. 3 u.p.z.p. Jednakże taki właśnie charakter posiadają niewątpliwie zapisy planu w odniesieniu do przyjętych rozwiązań w zakresie dużej energetyki wiatrowej, w kwestii wprowadzonych ograniczeń w zainwestowaniu na terenie strefy B, w której przyjęto konkretne rozwiązania wraz ze wskazaniem odległości niezbędnych dla inwestowania w tym przedmiocie. Nadto z załączonej mapy nr 50 wynika niezbicie podział województwa na strefę A całkowitego zakazu w zakresie inwestowania w dużą energetykę wiatrową oraz niewielkie tylko obszary strefy B z określonymi szczegółowo kryteriami dopuszczającymi takie zainwestowanie. Pomijając już sam fakt, że z samego charakteru planu województwa wynika, ze zapisy tego planu powinny mieć charakter opisowy o wysokim stopniu ogólności i stanowić zasady, to z zakwestionowanych zapisów wprowadzających ograniczenia w tym zakresie wynika, że wprost konkretyzują one uprawnienia skarżących Spółek, na których prawa będą oddziaływać pośrednio poprzez zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie słuszny pozostaje zatem zarzut Spółek, że w tym zakresie zarówno zapisy planu wykraczają poza upoważnienie wynikające z treści art. 39 ust. 3 u.p.z.p., jak również naruszają treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W myśl art. 10 ust. 2a ww. ustawy, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Wobec tego nie budzi wątpliwości Sądu, że w tym zakresie zapisy planu województwa wprowadzając konkretne rozwiązania i ograniczenia naruszyły kompetencje organu wykonawczego gminy, jako uprawnionego do określenia takich wymogów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Następnie natomiast to rada gminy w uchwalanym planie miejscowym na zasadzie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. określa granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz wystąpieniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Reasumując wskazanie w planie wojewódzkim na mapie nr 50 granic terenów objętych strefą A z całkowitym zakazem dużej energetyki wiatrowej oraz strefą B ze znacznymi ograniczeniami w zainwestowaniu dużej energetyki wiatrowej, gdzie przewidziano liczne ograniczenia dotyczące odległości ich lokalizowania od zabudowań mieszkaniowych, od istniejących elektrowni wiatrowych oraz poszczególnych siłowni w sposób oczywisty naruszają przepisy prawa dotyczące kompetencji organów gminy w lokalizowaniu takich obiektów na swoim terenie tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Odnosząc się do zakwestionowanych w skardze zapisów definiujących pojęcie "zasady przezorności" wyjaśnić pozostaje, że trafny jest zarzut Spółki A, która podkreśliła, iż w tym zakresie w planie województwa w rozdziale II pt. Polityka przestrzenna województwa w pkt 1 oraz w pkt 2 w podrozdziale 2.7.5 w ust. 1 lit. c dokonano nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej zaostrzając konsekwencje wynikające z zastosowania zasady przezorności, które w realizacji planu województwa skutkują zaprzestaniem możliwości inwestowania. Wskazać należy, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. Z 2013 r. poz. 1232, ze zm) określa zasadę przezorności, w myśl której kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie środki zapobiegawcze. W definicji tej brak jest natomiast stwierdzenia zawartego w planie województwa, że w razie braku rozpoznania negatywnego oddziaływania na środowisko należy zaniechać takiej inwestycji.

Utrwalony w orzecznictwie sądowym pozostaje pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja przez akty prawa lokalnego stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujący. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo - CBOSA).

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że dokonanie przez organ stanowiący województwa w planie województwa modyfikacji regulacji ustawowych przez akt wykonawczy niższego rzędu narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym, stanowi bowiem przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, z którego wynika niezbicie, że samorząd województwa uprawniony został do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a w szczególności zasad i obszarów wynikający z zapisu ust. 3 art. 39 u.p.z.p., nie zaś do modyfikowania pojęcia zasady przezorności.

Poza tym, jak słusznie podnosi Spółka A i C wprowadzenie tak pojmowanej zasady przezorności pozostaje w sprzeczności z treścią art. 80 i 81 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), które określają warunki niezbędne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a z których nie wynika aby efektem zastosowania zasady przezorności w rozumieniu planu województwa była odmowa wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięć, których skutki, w tym skutki dla zdrowia człowieka są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne.

Zasadny pozostaje także zarzut braku upoważnienia do dokonywania w planie rozróżnienia podmiotów prowadzących działalność w zakresie odnawianych źródeł energii w kontekście wielkości prowadzonej działalności gospodarczej. Samorząd województwa w przyjętym planie województwa posłużył się bowiem pojęciem małych przedsiębiorstw, które będą wspierane oraz przedsiębiorstw dużej energetyki wiatrowej, w stosunku do których określono obszar działalności wprowadzając znaczące ograniczenia oraz zakazy. Pomijając już sam fakt, iż w tym zakresie organ nie dokonał niezbędnego rozróżnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "dużej energetyki wiatrowej", gdyż żaden z obowiązujących aktów prawa nie zawiera takiej definicji, czy też rozróżnienia, co samo w sobie stanowić może potencjalnie niedopuszczalną dowolność zastosowania wskazanej regulacji w odniesieniu do bliżej nieokreślonych podmiotów prowadzących działalność w zakresie energetyki wiatrowej, to zapisy takie, mając na uwadze brak upoważnienia ustawowego stanowią naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 584), jak również zapisy art. 7, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast zgodnie z art. 22 ww. ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, zaś stosownie do art. 32 ust. 1 wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. .

Powyższe oznacza, że w całości na uwzględnienie zasługuje stanowisko wyrażone w skargach, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej może być dopuszczone tylko w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. W tym miejscu należy podnieść, że wprawdzie Sejmik Województwa w odpowiedzi na skargę wskazał, że takie ograniczenie co do dużej energetyki wiatrowej jest konieczne z uwagi na przedstawione opinie dotyczące szkodliwego działania dużej energetyki wiatrowej na środowisko oraz zdrowie człowieka - pismo Ministerstwa Zdrowia z dnia 27 lutego 2012r. (karta 112 akt sadowych), lecz w ocenie Sądu, gdyby faktycznie potwierdzone zostało w sposób naukowy takie negatywne odziaływanie na zdrowie ludzkie oraz środowisko, co jest okolicznością niepewną - pismo Ministerstwa Zdrowia z dnia 15 października 2013r. (karta 168 akt sądowych), to okoliczność ta mogłaby zostać uznania za ważny interes publiczny. Jednak w takim wypadku odpowiednie zapisy dotyczące ograniczenia działalności w dużą energetykę wiatrową winny się znaleźć w akcie rangi ustawowej nie zaś w uchwale sejmiku województwa, jak w tej sprawie.

Na uwzględnienie zasługują także zarzuty dotyczące błędnego stanowiska Sejmiku Województwa w kwestii podnoszonej konieczności umieszczenia zapisów w planie województwa określających strefy zakazu i ograniczenia w zakresie inwestowania w dużą energetykę wiatrową, które to obowiązki wynikały z treści uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (MP. z 2012r. poz. 252) dalej: Koncepcja. Jak wynika z treści tej uchwały w podrozdziale 5.1.6. dot. zwiększenia produkcji energii ze źródeł odnawialnych znalazł się zapis, iż "zadaniem planowania przestrzennego będzie wyznaczenie stref dla rozwoju energetyki wiatrowej (na poziomie krajowym i wojewódzkim), i innych źródeł odnawialnych, wskazanie warunków wykorzystania istniejących i planowanych budowli hydrotechnicznych do produkcji energii wodnej, określenie obszarów wykorzystania energii geotermalnej oraz lokalizacji wieloletnich plantacji roślin energetycznych (delimitacja na poziomie pzpw), przy jednoczesnym ograniczeniu jej niekontrolowanej ekspansji na innych obszarach, zwłaszcza cennych przyrodniczo. W pzpw zostaną wyznaczone strefy zakazu wykorzystania lub ograniczonego rozwoju (wraz z określeniem rodzaju i zakresu tego ograniczenia) różnych form energetyki odnawialnej". Z powołanej treści zapisu Koncepcji nie wynika, jak podnosi to w odpowiedzi na skargę organ, że zobowiązany został do określenia w planie województwa stref zakazu oraz ograniczonego rozwoju dużej energetyki wiatrowej, bowiem z przytoczonych zapisów o charakterze bardzo ogólnym wynika jedynie, że w planie województw należy wyznaczyć strefy rozwoju, a także strefy zakazu oraz ograniczonego inwestowania, w określone źródła energii odnawialnej, gdy tymczasem we wskazanym planie województwa jedynie określono strefę zakazu, obejmującą zdecydowaną część województwa, oraz niewielkie obszary ograniczonego inwestowania, przy wprowadzeniu ograniczeń o charakterze konkretnym i indywidualnym czym, jak wskazano wyżej naruszono zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,.

Sąd rozpoznając rzeczona sprawę nie uznał za konieczne i dopuszczalne stwierdzenia nieważności wszelkich zapisów w planie wojewódzkim dotyczących zagadnień związanych z "dużą energetyką wiatrową". Jak bowiem wskazano już wcześniej, to samorząd województwa w zakresie posiadanego uprawnienia wynikającego z art. 39 ust. 3 u.p.z.p w rozwiązaniach opisowych przedstawia swoją koncepcję i założenia w kwestii energii pozyskiwanej ze źródeł odnawialnych. Z zapisów tych wprawdzie wynika, że nie wszelkie formy pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł będą preferowane na terenie objętym planem, jednak Sąd wyraża przekonanie, że takie zapisy, w których wyrażane jest jedynie stanowisko Sejmiku Województwa, co do negatywnych skutków lokalizacji farm wiatrowych na istniejący krajobraz (str. 151 planu), czy też stwierdzenie o dewastacji przestrzeni w otoczeniu zabytków oraz niekorzystnym zmianom krajobrazu, w tym pojawianiu się agresywnych dominant krajobrazowych m.in. siłowni wiatrowych (str. 153 planu) nie stanowi naruszenia kompetencji organu do wyrażania takiego stanowiska, jak również nie wpływa bezpośrednio ani pośrednio na kształtowanie praw i uprawnień skarżących Spółek, bowiem takie stwierdzenia stanowią jedynie uprawnioną ocenę. Same stwierdzenia natury ogólnej nie kształtują wprost prawa czy uprawnienia skarżących, a jedynie stanowisko uprawnionego organu oraz wskazanie kierunku preferowanego rozwoju pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł energii. Także zapisy, z których wynika, że rozwój województwa winien opierać się na preferowanym rozwoju małych i mikroinstalacji, instalacji pracujących w układzie kogeneracji lub pracujących w systemie prosumenckim ( str. 187 planu) nie może być uznany za wykraczający poza posiadane uprawnienia, czy też naruszające zasadę swobody działalności gospodarczej. W planie tym bowiem takie oceny opisowe o charakterze ogólnym mogą być zamieszczone, zwłaszcza, że wynikają one również z przyjętej strategii rozwoju województwa. Poza tym takie zapisy o charakterze ogólnym nie mogą naruszać interesu prawnego skarżących Spółek, zwłaszcza, ze w regulacji tej wskazuje się jedynie jakie kierunki będą preferowane, co nie oznacza, ze inne zostaną wyeliminowane, czy też będą niedopuszczalne. W tym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów Spółek i dlatego w tym zakresie oddalił skargi.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanego zapisu planu województwa w przedmiocie kryteriów określających tereny, na których wprowadzono całkowity zakaz lokalizowania inwestycji w zakresie dużej energetyki wiatrowej - strefa A, wyjaśnić pozostaje, że wbrew stanowisku skarżących uprawnienie do takiego określenia stref zakazu wynika zarówno z przytoczonej Koncepcji, jak również zapisu art. 39 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., gdzie wskazano uprawnienie do określenia systemu obszarów chronionych. W ramach powyższej regulacji Sąd uznał za niezgodne z przepisami prawa dwa zapisy, które jako naruszające uprawnienie organu samorządu województwa do ich stanowienia stwierdził ich nieważność.

Zapisy te dotyczą przewidzianego pasa szerokości 2000 m od granic objętych ochroną prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody oraz dla terenów o planowanej funkcji uzdrowiskowej, gdzie prowadzone są działania w kierunku uzyskania statusu uzdrowiska. Jak już wyżej wskazano zapisy pierwszego przypadku mają bezwzględnie charakter norm konkretnych i abstrakcyjnych skoro dokonują szczegółowej konkretyzacji strefy ochronnej nieprzewidzianej przez formy objęte prawną ochroną wynikającą z ustawy o ochronie przyrody, poza tym ustalenie stref ochronnych należy do zakresu działania samorządu lokalnego, więc próba zawarcia w planie województwa takich norm stanowi ingerencję w samodzielność gminy w zakresie planowania miejscowego. Poza tym fakt planowania na określonym terenie funkcji uzdrowiskowej terenu nie uprawnia w żadnym wypadku dla stanowienia zakazu lokalizowania obiektów energetyki wiatrowej, skoro zapisy takie mogą znaleźć odzwierciedlenie dopiero w sytuacji ustanowienia terenów uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej. Nadto zapis taki budzi uzasadnione wątpliwości co do pojęcia planowanej funkcji uzdrowiskowej, bez doprecyzowania tego pojęcia każdy przejaw planów bez ich realnego odzwierciedlenia w podejmowanych działaniach skutkowałby koniecznością stosowania wskazanego wyżej zakazu. Co do pierwszych trzech przesłanek określających strefy ochronne z uwagi na walory przyrodnicze oraz zakaz lokalizowania farm wiatrowych w granicach administracyjnych miast nie znalazł uznania Sądu, bowiem zapisy te nie naruszając przepisów prawa nie mogą również naruszać interesu prawnego skarżących Spółek.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa. stwierdził nieważność zakwestionowanych zapisów uchwały w części określonej w pkt I wyroku, natomiast w pkt II sentencji oddalił skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ustawy ppsa. W pkt III orzeczono o kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy ppsa. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 200 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 461, ze zm).