Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 737/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem" lub "wnioskodawcą") wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i przebudowie skrzyżowania dróg gminnych ulic: K. – P. – W. we W. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb: [...] W., jednostka ewidencyjna: W. – miasto (zwanej dalej "inwestycją").

Starosta [...] (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. zawiadomił Skarb Państwa – reprezentowany przez Starostę [...], a ponadto E. R. (zwaną dalej "Skarżącą"), F. J., J. J., W. W., E. W. (zwanych dalej łącznie "stronami postępowania") oraz wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego celem udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji.

W dniu 25 czerwca 2018 r. Skarżąca, a w dniu 27 czerwca 2018 r. pozostałe strony postępowania zapoznały się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożyły pismo, w którym nie wyraziły zgody na zajęcie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] pod budowę ronda. Strony postępowania zażądały powołania biegłego, niezależnego do oceny czy rozbudowa skrzyżowania, o którym mowa, budowa ronda jest jedynym rozwiązaniem. Strony postępowania podniosły także, że nie było żadnych konsultacji z właścicielami działek w przedmiocie wywłaszczenia.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik Skarżącej – r. pr. D. Z. zwrócił się do Starosty o dokonanie oceny czy poszczególne elementy inwestycji, w kształcie opisanym przez wnioskodawcę mogą być uznane za niezbędne do realizacji określonego celu publicznego. Dokonując wnioskowanej oceny, organ I instancji powinien ustalić czy istnieją jakieś alternatywne rozwiązania i w związku z tym wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponadto, pełnomocnik wskazał, że zakres i przedmiot postępowania ingeruje w konstytucyjne prawo własności w sposób najdotkliwszy, stąd wniosek inwestora powinien zostać zbadany pod kątem spełnienia przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia.

Burmistrz zapytany przez Starostę o stanowisko wobec wniosku pełnomocnika Skarżącej, uznał, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest zbędne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Starosta udzielił zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji (pkt I. sentencji), zatwierdził podział nieruchomości, w tym działki [...] na działki [...] oraz [...] (pkt II. sentencji), ustalił nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy W. (pkt. III sentencji), zatwierdził projekt budowlany na wykonanie inwestycji (pkt IV. sentencji) oraz ustalił obowiązek i jednocześnie udzielił zgody na budowę lub przebudowę zjazdów w tym na działce [...] (pkt VII. sentencji).

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyłożył zasadność przesłanek, jakimi się kierował rozpoznając sprawę. Starosta odniósł się także do wniosków oraz zastrzeżeń stron postępowania, uznając przede wszystkim, że powoływanie biegłego było niecelowe, gdyż to wnioskodawca samodzielnie decyduje o określonym rozwiązaniu technicznym swojej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu braku konsultacji, organ I instancji wyjaśnił, że odszkodowania z tytułu wywłaszczenia będą ustalane na gruncie odrębnych postępowań administracyjnych. Starosta odniósł się także do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, uznając go za nieuzasadniony, z uwagi na brak przesłanek zastosowania takiego trybu gromadzenia dowodów w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Starosta sprostował oczywistą omyłkę w swojej decyzji w ten sposób, że rozstrzygnięcie dotyczące terminu rozbiórki "istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania – nie dotyczy" zastąpiono brzmieniem: "istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania – nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy".

Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Starosta uzupełnił z urzędu swoją decyzję w ten sposób, że w pkt VII. sentencji wprowadził dodatkowy zapis o treści: "W związku z powyższym ograniczam korzystanie z części nieruchomości – działek do których będą przebudowywane zjazdy, na czas niezbędny do wykonania robót budowlanych związanych z tą przebudową." Z kolei w pkt IX. sentencji wprowadził zapis: "Ustalam obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiekty budowlanego objętego niniejszą decyzją."

Odwołanie od ostatecznego kształtu decyzji organu I instancji wniosła Skarżąca żądając jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 77 § 1 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą") przez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego z uwagi na nieustalenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

2) art. 89 § 2 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo tego, że zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron postępowania;

3) art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji;

4) art. 18 ust. 1e pkt 3 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy przez skrócenie ustawowego terminu na wydanie nieruchomości;

5) art. 388 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zmianami, zwanej dalej "Prawem wodnym") przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo nieuzyskania zgody wodnoprawnej.

W uzasadnieniu odwołania Skarżąca podniosła, że w związku z wywłaszczeniem nowopowstałej działki nr ew. [...], Skarżąca, która wynajmuje pozostałą nieruchomość przedsiębiorstwu [...] Polska S.A., utraci źródło dochodu w związku z tym, że wywłaszczenie ograniczy możliwość zorganizowania parkingu przed sklepem, a realizacja umowy najmu stanie się niemożliwa. Skarżąca podniosła także jak we wniosku z 25 czerwca 2018 r., że planowana inwestycja jest niecelowa oraz nieproporcjonalna w zakresie ingerencji w jej własność. Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w myśl art. 13 k.p.a. – zasady polubownego załatwiania spraw administracyjnych, organ I instancji powinien przystać na żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem znalezienia alternatywnego rozwiązania, które zadowoliłoby wszystkie strony postępowania. Propozycją ze strony Skarżącej była instalacja sygnalizacji świetlnej. Zdaniem Skarżącej doszło także do naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 3 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy przez skrócenie terminu na wydanie nieruchomości, a tym samym ograniczył prawo do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Naruszenie art. 388 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego miało mieć miejsce poprzez brak pozyskania stosownego zezwolenia wodnoprawnego w związku z planowanym w ramach inwestycji remontem sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji deszczowej.

Odwołanie wnieśli także E. oraz W. W. reprezentowani przez adw. J.M., żądając uchylenia decyzji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. W treści odwołania, strony postępowania – małżonkowie W. podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 80 oraz art. 89 § 2 k.p.a.

Skarżąca wniosła także zażalenie na postanowienie Starosty w przedmiocie sprostowania decyzji wydanej w I instancji uważając, że doszło do zmiany treści rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty o sprostowaniu decyzji wydanej w I instancji, uznając, że wprowadzona do jej treści zmiana nie nosi znamion oczywistej omyłki pisarskiej, błędu pisarskiego oraz rachunkowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda:

1) orzekł poprzez zastąpienie w punkcie 1. na stronie 1. zaskarżonej decyzji, słów: "Ulica K. posiadać będzie klasę techniczną »Z« - droga zbiorcza i kategorię drogi gminnej. Natomiast ulica P. i W. posiadać będą klasę techniczną »L« - droga lokalna i kategorię drogi gminnej." słowami: "Ulice: K. , P. posiadać będą klasę techniczną »L« - droga lokalna i kategorię drogi gminnej.";

2) orzekł poprzez wykreślenie w punkcie 2.2. na stronie 1. zaskarżonej decyzji w tirecie pierwszym numerów [...] oraz [...];

3) uchylił w całości mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren (Rys. Nr [...] – Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu), stanowiącą załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia nowego załącznika: mapy zawierającej linie rozgraniczające teren (Rys. Nr [...] – Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu), który stanowi integralną część decyzji Wojewody jako jej załącznik nr [...];

4) orzekł poprzez zastąpienie w punkcie 6.10. na stronie 3. zaskarżonej decyzji słów: "od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji" słowami: "od dnia, w którym niniejsza decyzja zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna";

5) orzekł poprzez zastąpienie w pkt IV. na stronie [...] zaskarżonej decyzji, w wierszu [...] licząc od dołu strony, w nawiasie zawierającym wskazanie kategorii obiektu, numer [...];

6) uchylił w całości tom [...] projektu budowlano-wykonawczego – Projektu zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego załącznika: tomu [...] Projektu budowlano-wykonawczego – Projektu zagospodarowania terenu, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...];

7) uchylił w całości strony [...]. i [...]. w części opisowej tomu [...] Projektu budowlano-wykonawczego – branży drogowej oraz rysunek nr [...] Przekroje normalne i szczegóły tego tomu, stanowiące część załącznika nr [...] do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie przez zatwierdzenie w miejsce uchylenia, nowych załączników: stron [...]. i [...]. oraz rysunku nr [...] Przekroje normalne i szczegóły, które stanowią integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako jej załączniki nr [...] i [...];

8) orzekł przez zastąpienie w punkcie [...] na stronie [...] zaskarżonej decyzji, słów: "nie dłużej niż 30 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy" słowami: "nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie";

9) uchylił w całości pkt [...] na stronie [...] zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia następującego zapisu:

"3. Terminy rozbiórki:

3.1. Ustalam obowiązek i zezwalam na rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

3.2. Ustalam obowiązek i zezwalam na rozbiórkę budynku gospodarczego na nieruchomości obejmującej działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału działki [...] ark. [...] obr. [...] W., w zakresie wyznaczonym linią przerywaną koloru zielonego w załączniku nr [...] do niniejszej decyzji.

3.3. Dla realizacji obowiązku określonego w pkt. 3.2. ograniczam sposób korzystania z nieruchomości na czas wykonania rozbiórki. Jednocześnie wskazuję, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z rozbiórką. Obowiązek udostepnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

3.4. Ustalam obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie."

10) uchylił w całości punkt [...] na stronie [...] zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

"[...] Ustalam obowiązek i zezwalam na przebudowę innych dróg publicznych.

Ustalam obowiązek przebudowy innych dróg publicznych na nieruchomościach przedstawionych w poniższej tabeli, w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru jasnoniebieskiego w załączniku nr [...] do niniejszej decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją, oraz zezwalam na wykonanie obowiązku przebudowy innych dróg w tym zakresie. (...)" [następnie przedstawiono tabelę].

11) uchylił w całości punkt [...]., znajdujący się na stronach [...] i [...]. zaskarżonej decyzji;

12) uchylił w całości punkt [...]., wprowadzony postanowieniem Starosty z dnia [...] września 2018 r.;

13) w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda obszernie wyjaśnił zasadność licznie dokonanych zmian w kontrolowanej decyzji organu I instancji. Ponadto, odniósł się także do zarzutów podniesionych we wniesionych odwołaniach. Organ II instancji uznał za zasadny jedynie zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 3 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, w związku z czym uchylił zakwestionowaną część zaskarżonej decyzji i orzekł merytorycznie w tym zakresie.

W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie:

1) art. 77 § 1, art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy przez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego z uwagi na nieustalenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, przy całkowitym pominięciu przez organ twierdzeń Skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty;

2) art. 136 § 1 w związku z art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; w szczególności dopuszczenie przez organ na etapie postępowania w drugiej instancji nieznanych wcześniej dokumentów oraz dodatkowych wyjaśnień Burmistrza w tym m.in. nowego wniosku o realizację inwestycji wraz z mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz projektem zagospodarowania terenu;

3) art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi ma brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji;

4) art. 388 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji przez Wojewodę albo przez Sąd, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zarzuty uznał za nieuzasadnione, w związku z czym wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W związku z wniesionym zażaleniem na postanowienie tut. Sądu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt II OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze. Podkreśliła szczególnie zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz to, że poprzez przebudowę wjazdu dojdzie do uniemożliwienia funkcjonowania sklepu znajdującego się na jej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty odpowiadają prawu. Sąd oddalił skargę w całości według następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji będącej przedmiotem sądowej kontroli jest przepis art. 11a ust. 1 ustawy, który stanowi: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi." Katalog taksatywnie wymienionych elementów obligatoryjnie zawartych w treści decyzji został uregulowany w art. 11f ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, Sąd stwierdza, że zarzut jest nieuzasadniony. Skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego, a następnie w treści uzasadnienia skargi, że organy administracji publicznej nie rozważyły możliwości zastosowania innych rozwiązań technicznych dla usprawnienia ciągu komunikacyjnego na ulicach: K. – P. – W. we W.. To miało, zdaniem Skarżącej, doprowadzić do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy – wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie sposób się zgodzić z takim argumentem. Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na treść art. 11d ustawy, w którym mowa jest o elementach, jakie musi zawierać wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji drogowej. W treści tego przepisu, ani także w innych, ustawodawca w żaden sposób nie uregulował kwestii obowiązkowego rozważenia przez inwestora ostatecznego kształtu inwestycji przez poszukiwanie alternatywnych rozwiązań. Wniosek ma spełniać określone wymagania, jednakże pierwotny zamysł nad charakterem inwestycji pozostaje w gestii inwestora. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny: "Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo" (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 580/18, https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi więc do wniosku, że to inwestor decyduje o tym, w jakim kształcie ma powstać zamierzona inwestycja, gdyż to on wie jakie są najkorzystniejsze rozwiązania. Organ administracji publicznej rozpoznający sprawę powinien ograniczyć się tylko do tego, aby dokonać weryfikacji czy wniosek wraz z projektem są kompletne i czy odpowiadają wymogom stawianym przez przepisy prawa.

Brak podjęcia się poszukiwania alternatywnych rozwiązań w zakresie skrzyżowania ulic we W., jak np. zaproponowana instalacja sygnalizacji świetlnej nie może być uznana za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, szczególnie przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż nie ma takiego obowiązku, z uwagi na samodzielne podejmowanie decyzji przez inwestora w zakresie kształtu inwestycji. Nie sposób też nie zauważyć, ze w toku postępowania organy obu instancji uzyskały stanowisko Burmistrza co do zgłaszanych przez strony postępowania wniosków i zastrzeżeń (pisma z [...] sierpnia 2018 r. i [...] listopada 2018 r.), nie można więc uznać, że przed podjęciem rozstrzygnięć organy zaniedbały obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Argument o naruszeniu art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy także nie może zostać uznany za zasadny. Podział nieruchomości jaki nastąpił w związku z wydaniem inkryminowanej decyzji, a w następstwie tego, przejście prawa własności powstałej działki na rzecz Gminy W. nie świadczy o braku ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem te interesy są zabezpieczone konstytucyjnym prawem żądania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. "Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem" (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19, CBOSA). Nie jest zatem tak, że w wyniku wydania decyzji, Skarżąca została pozostawiona ze szkodą wynikającą z działalności organu administracji publicznej, co byłoby niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Poza tym, pojęcie nieostre jakim posługuje się ustawodawca "uzasadnione interesy osób trzecich" nie może być wykładane w sposób zaprzeczający ratio legis będącego podstawą ustawy – uproszczenia procedur związanych z realizacją inwestycji drogowych. Cel jaki przyświeca ustawodawcy wynika już z samego tytułu ustawy – "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Szczególne zasady realizacji inwestycji drogowych podkreślają wyjątkowość, niecodzienność uregulowań prawnych w tym zakresie, co oznacza, że przepisy regulujące daną materię w sposób "klasyczny" nie mają zastosowania. "Tytuł aktu normatywnego może mieć także doniosłe znaczenie dla procesu wykładni prawa, w szczególności może być pomocny przy dokonywaniu wykładni systemowej lub funkcjonalnej (celowościowej). (...) Zgodnie z wymaganiami adekwatności w tytule należy podać informacje jedynie o sprawach w tym akcie normowanych, ale zarazem o wszystkich podstawowych sprawach będących przedmiotem unormowania" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 57-60).

Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia przez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 149/19, CBOSA). "Pojęcie »uzasadnionych interesów osób trzecich« powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa" (wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 246/19, CBOSA).

W uzasadnieniu omawianego zarzutu, Skarżąca powołała treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją RP") oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.n."). Powołanie się na treść art. 112 ust. 3 u.g.n. nie może być skuteczne, bowiem kwestie dotyczące wywłaszczenia na gruncie niniejszej sprawy nie regulują przywołane przepisy. Niezbędne jest w tym miejscu przywołanie art. 2 pkt 10 u.g.n., zgodnie z którym, przepisy u.g.n. nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy będącej podstawą realizacji inwestycji drogowych. Tym samym, zasady i tryb postępowania w sprawie ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę inwestycji drogowej regulowane jest przepisami ustawy, a nie u.g.n., choć z odpowiednim zastosowaniem tej drugiej w sprawach nieuregulowanych. Nie zmienia to faktu, że sytuacja Skarżącej, która w wyniku wydania decyzji doznała uszczerbku w swoim majątku przez wywłaszczenie, pozostaje zabezpieczona poprzez regulacje implikujące wypłatę odszkodowania, co czyni zadość art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji nieuznania ww. zarzutów, należy także stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. także nie mogą zostać uznane za zasadne. Wojewoda wyjaśnił dlaczego podjął takie rozwiązanie, a nie inne motywując także konieczność dokonania tak licznych zmian w decyzji organu I instancji. Mając na względzie to, że organy administracji publicznej nie są kompetentne do badania celowości realizacji zamierzonej inwestycji, prawidłowe było odstąpienie od rozważań dla realizacji alternatywnego rozwiązania co jednocześnie przyczyniło się do realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 § 1 w związku z art. 15 k.p.a., które stanowią odpowiednio:

"Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję."

oraz

"Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej."

- Sąd w składzie orzekającym uznaje go za nieuzasadniony. Skarżąca uznała okoliczność, w której Burmistrz złożył dodatkowe wyjaśnienia, a także przedłożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, projekt zagospodarowania terenu, analizę powiązań z drogami publicznymi oraz korektę projektu budowlano-wykonawczego – za naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia. Należy przytoczyć stanowisko, które reprezentuje jednolite w tym zakresie orzecznictwo, zgodnie z którym uzupełnienie projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje zmiany zamierzenia budowlanego, a więc takie uzupełnienia nie godzą w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 203/18, CBOSA). Wyjaśnienia złożone przez Burmistrza jak i dokumenty przez niego nadesłane nie spowodowały zmiany przedmiotu sprawy, zwiększenie ilości stron postępowania administracyjnego, zmiany charakteru jak i funkcji planowanej inwestycji. Organ II instancji wzywając inwestora wykazał się prawidłowym podejściem do realizacji zasady dwuinstancyjności, bowiem nie ograniczył się jedynie do skontrolowania decyzji Starosty, ale przede wszystkim podjął wyczerpujące działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego. Wskazuje na to choćby to, że w sentencji zaskarżonej decyzji dokonał wielopoziomowej ingerencji w decyzję organu I instancji, samodzielnie rozstrzygając te zagadnienia, które wymagały zweryfikowania. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA).

Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. o uniemożliwieniu funkcjonowania sklepu, należy zwrócić uwagę, że realizacja inwestycji nie doprowadzi do likwidacji parkingu przed sklepem, co najwyżej ograniczy wjazd na parking do jednego określonego zjazdu poprzez powstanie krawężnika, który nie stanowi elementu zjazdu dla pojazdów mechanicznych, a nie jak dotąd z całej długości nieruchomości przylegającej do drogi. Ograniczenie wjazdu nie stanowi przesłanki wpływającej na utratę czy też zmniejszenie dochodów z tytułu umowy najmu.

Ostatni z podniesionych zarzutów tj. naruszenie art. 388 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego także nie może zostać uznany za uzasadniony. Powołany przepis stanowi: Wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1, następuje przed uzyskaniem: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 oraz z 2019 r. poz. 1716).

Dokonując oceny zasadności tego zarzutu, należy odnieść się do przepisów Prawa wodnego, które wskazują okoliczności, w których uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest niezbędne. Odpowiednio, zgodnie z art. 389 oraz art. 390 ust. 1 Prawa wodnego:

"Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na:

1) usługi wodne;

2) szczególne korzystanie z wód;

3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej;

4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych;

5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;

6) wykonanie urządzeń wodnych;

7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych;

8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód;

9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów;

10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych."

oraz

"Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na:

1) lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią:

a) nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

b) nowych obiektów budowlanych;

2) gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ścieków, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenie na tych obszarach przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ust. 3."

Z kolei w myśl art. 16 pkt 65 Prawa wodnego urządzeniami wodnymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym:

1) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,

2) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami,

3) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji,

4) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych,

5) obiekty energetyki wodnej,

6) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych,

7) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,

8) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych,

9) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie,

10) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych;

Spośród powołanych przepisów Prawa wodnego żadne nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewoda wskazał (k. [...] decyzji), że w związku z realizacją inwestycji, dojdzie do wykonania odwodnienia przez projektowane wpusty ściekowe, które poprzez przykanaliki zostaną podłączone do istniejącego kolektora kanalizacji deszczowej. Planowane czynności, a więc wykonanie przykanalików, wpustów ulicznych i krawężnikowo-jezdniowych wraz z dwoma studniami kanalizacji deszczowej w istniejącej kanalizacji deszczowej nie wpisują się bowiem w katalog urządzeń wodnych z art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, a więc skoro nie jest to urządzenie wodne, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego rozbudowa czy też przebudowa nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. W związku z tym, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w sentencji wyroku.