Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2787/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. P., E. P. i R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister/organ) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2 z nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność B. P. i M. P.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197) wywłaszczona została nieruchomość położona w G. przy ul. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili M. P. i E.P., spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości. Z orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1952 r. wynika, że wydający je organ przyjął, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi niepodzielną własność B. P. i M. P. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego darowizny z dnia [...] grudnia 1948 r., rep. nr [...], wynika, że współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości M. P. darował swoją część nieruchomości żonie A. P. oraz małoletnim dzieciom M. M. i E. P. Wskazany akt notarialny i protokół z dnia [...] lipca 1950 r. w sprawie przekazania placu pod budowę [...], spisany w biurze Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wskazują, że w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli B.P. i osoby wskazane w akcie notarialnym, mimo to akta sprawy nie wskazują aby organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak należy stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe naruszył art. 13, 15, 17 ust. 1 pkt 4, art. 19, 21, 22 i 26 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez zaniechanie wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto rażąco naruszony został art. 7 tego dekretu. W aktach brak jest bowiem stosownego pisma wnioskodawcy wywłaszczenia wzywającego właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia za cenę ustaloną zgodnie z art. 28 dekretu. Stanowi to rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), określanej dalej jako k.p.a. Wobec stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Jednocześnie organ nie stwierdził aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Zarząd Miasta G. podnosząc, że po wywłaszczeniu na działce nr [...] oraz na działkach przyległych został wybudowany budynek, w którym aktualnie mieści się kino, G. Ośrodek Kultury i Miejsko-Powiatowa Biblioteka Publiczna. Zdaniem skarżącego cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany. Działki, na których stoi budynek mają już nowe granice i są zabudowane tak, że nie jest możliwy powrót do ich poprzednich granic. W ocenie Zarządu Miasta G. ma to wpływ na ustalenie, czy w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., [...], uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. i stwierdził, że decyzja Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do rażącego naruszenia prawa, ale uznał, że wobec tego, iż znajdujący się na gruncie budynek Ośrodka Kultury, posadowiony jest także na sąsiednich działkach i nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego nieruchomości sprzed wywłaszczenia "skoro nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia na gruncie". Oznacza to, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 1952 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Burmistrz Miasta G. zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie i niewyjaśnienie, czy współwłaściciele nieruchomości E. i M. P. mieli zdolność do działań prawnych. W dniu wywłaszczenia osoby te były małoletnie, a M. P. jako ich ojciec był przedstawicielem ustawowym małoletnich i działał w ich imieniu z mocy samego prawa. Z protokołu z dnia [...] lipca 1950 r. wynika, że działał także w imieniu swojej żony A. Z akt sprawy wynika, że były prowadzone pertraktacje ze współwłaścicielami o odstąpienie nieruchomości za ustaloną cenę. Organ wskazał, że z uwagi na skłócenie współwłaścicieli odstąpiono od formalnego wezwania do odstąpienia. Nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa ogrodniczego, dlatego na organach administracji nie spoczywał obowiązek zaoferowania działki zamiennej. Stan prawny nieruchomości w dniu wywłaszczenia nie budził wątpliwości i wobec tego żądanie zaświadczenia o braku księgi wieczystej lub zbioru dokumentów byłoby bezprzedmiotowe. Powołane przez organ przepisy: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 1 dekretu, nie obowiązywały już w dniu wywłaszczenia i wobec tego nie było podstaw do wskazania ich, jako uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli także M.P.,E.M.T.P. (następcy prawni A. i M. P.), R. P. i T. P. (następcy prawni B. P.). Skarżący podnieśli, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo, co nie jest kwestionowane w decyzji. Nieruchomość jest nadal własnością Miasta G., co umożliwia jej zwrot w naturze. Stojący na gruncie budynek Ośrodka Kultury nie jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności i fakt jego wybudowania na wywłaszczonym gruncie może mieć wpływ na możliwość przyjęcia dobrej wiary posiadacza gruntu w warunkach art. 231 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017, poz. 459 ze zm.) – dalej k.c. W tym trybie posiadacz gruntu może realizować swoje roszczenie w ramach prawa cywilnego. W uzasadnieniu decyzji dokonano błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., skoro z rażącym naruszeniem art. 46 § 1 k.c. stwierdzono, że nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia na gruncie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu powyższych skarg wyrokiem z 8 lutego 2005 r. ( sygn. akt I SA/Wa 2063/04) uchylił zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2002 r. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skargi zostały uwzględnione, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 §1 i art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.

Sąd podniósł, że skarżący M.P., E. M. T. P., R. P. i T. P. podnieśli, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Sąd uznał, iż przedstawione przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast okoliczności, wybudowanie na części wywłaszczonej gruntu budynku Ośrodka Kultury w G., mające uzasadnić zastosowanie w sprawie art. 156 § 2 k.p.a., nie odnoszą się do skutków prawnych, o jakich mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu organ dokonał błędnej oceny skutków faktycznych decyzji z dnia [...] lutego 1952 r. kwalifikując je jako nieodwracalne skutki prawne. Skutki faktyczne decyzji nie są objęte art. 156 § 2 k.p.a., który określa wyczerpująco przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącej podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Wskazanie w art. 156 § 2 k.p.a. na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji.

Sąd podniósł również, że skarżący we wniosku z dnia [...] maja 1998 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1952 r. podali, że z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...], którego niepoświadczoną kserokopię dołączyli do wniosku, jednoznacznie wynika, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka [...] byli wraz z B. P. A.P. i jej dzieci, a nie M. P.

Sąd w omawianym wyroku, wskazał, że jest to stanowisko, które nie znajduje potwierdzenia w tym akcie notarialnym. Z aktu tego wynika (§ 1), że P. i M. małż. P. opisane w nim nieruchomości nabyte przez nich na mocy aktu zeznanego [...] lutego 1936 r., nr [...] sprzedali M. i B. P., w częściach równych, z wyłączeniem na swoją rzecz oficyny z placem pod nią i [...] m² ogrodu za oficyną oraz 1/4 części budynków gospodarczych. Akt sprzedaży nr [...], uzupełniony został aktem z [...] kwietnia 1936 r., nr [...]. Z paragrafu 2 aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1948 r. wynika, że M. P. nabytą na podstawie aktów nr [...] i [...] część nieruchomości darował żonie A. P. w 1/3 niepodzielnej części oraz dzieciom T. E. i M. Darczyńca równocześnie oświadczył, że cały przedmiot niniejszej darowizny pozostawia w swoim dożywotnim i bezpłatnym użytkowaniu, zgadzając się na przepisanie tytułu własności na obdarowanych.

Dalej Sąd wywodził, że powołany akt, który zdaniem wnioskodawców i jak przyjął organ oceniający decyzję o wywłaszczeniu, nie określa jednak, jaka konkretna nieruchomość została przez M. P. darowana żonie A. i małoletnim dzieciom. Dlatego dla ustaleń w tym zakresie organ powinien zwrócić się do skarżących o dołączenie do wniosku aktów notarialnych nr [...] i [...], do których odwołuje się akt z [...] grudnia 1948 r., a których brak w aktach administracyjnych sprawy lub by w inny sposób wykazali, że M. P. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w dniu jej wywłaszczenia. W ocenie Sądu, bez szczegółowego określenia nieruchomości darowanych przez M. P. nie można ustalić, czy decyzja wywłaszczeniowa skierowana była do osoby będącej stroną w sprawie.

W ocenie Sądu słuszny okazał się natomiast zarzut Burmistrza Miasta G., iż nie było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepisy te bowiem w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] lutego 1952 r.) nie obowiązywały. Zostały skreślone ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, które nastąpiło 31 stycznia 1952 r. Z tych samych przyczyn nie obowiązywały art. 19 i 21 dekretu, których rażącego naruszenia dopatrzył się organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na elementy prawne, świadczące o tym, że postępowaniu nieważnościowemu należy przypisać szczególny charakter.

Nadto wywodził, że działanie organu, w postaci przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, winno się ostać w obrocie zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, zaś w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanej decyzji, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym.

W ocenie Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji, ponieważ w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 17 lipca 1950 r., dokumentujący negocjacje przeprowadzone przez przedstawicieli Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z B. P., i M. P., dotyczące odstąpienia od nieruchomości, bowiem na proponowane warunki nie zgodził się B. P. W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 20 i 21 dekretu, bowiem wywieszone zostało obwieszczenie z dnia 20 lipca 1950 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Miejskiej w G., co potwierdza udział w rozprawie B. P. i M. P.

Organ podkreślił, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów (art. 21 dekretu).

Ponadto organ podkreślił, że do dnia wydania ocenianego orzeczenia nie odpadły przesłanki do jego wydania, co świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powołanie błędnej daty orzeczenia w decyzji z dnia [...] lutego 1953 r., nie stanowi wady skutkującej koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego, lecz oczywistą omyłkę.

Minister podkreślił również, że w badanym orzeczeniu z [...] lutego 1952 r. jako współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wskazano M. P., który umową z [...] grudnia 1948 r. darował w całości swój udział w ww nieruchomości na rzecz A. P., E. P. i M. P., a zatem w dacie wywłaszczenia nie był on już współwłaścicielem ww. nieruchomości. Zdaniem Ministra wskazanie jednak M. P. w ww. orzeczeni miało charakter wyłącznie procesowy, gdyż pozwalało mna jego zawiadomienie w trybie przewidzianym przepisami dekretu tj. przez wywieszenie zawiadomienia na urzędowej tablicy ogłoszeń. W rzeczywistości zaś orzeczenie wywłaszczeniowe ukształtowało prawa osób, którym faktycznie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości tj. B. P., A.P., E. P. i M.P. Orzeczenie to bowiem (jako rozstrzygnięcie o charakterze rzeczowym) nie odbierało praw oznaczonym osobom, lecz skutkowało nabyciem prawa do nieruchomości przez Skarb Państw niezależnie od osoby właściciela.

W skardze wywiedzionej przez M.P.,R.P. i E. P. w dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący podnieśli:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszenie wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności, co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...], podczas gdy rzetelna i dokładna ocena materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż decyzja o wywłaszczeniu wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w całym postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości;

2. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w całkowitym pominięciu i zignorowaniu treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1948 r. (rep. nr [...]), stanowiącego, iż M. P. w 1948 r. darował swój udział w prawie własności nieruchomości swojej żonie A. P., córce E. P. i synowi M. P., dlatego też nie mógł brać udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, co więcej decyzja o wywłaszczeniu nie mogła być do niego skierowana, a więc winna zostać uznana za nieważną;

3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 16 K.p.a., w wyniku działania w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz z zasadą równego traktowania, poprzez uznanie, iż rażąco sprzeczne z prawem działanie organu winno się ostać, zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, zaś w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, dotyczących kontrolowanej decyzji po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy jasno wskazuje, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brały udziału osoby będące właścicielami przedmiotowej nieruchomości, tym samym organ rażąco naruszył prawo poprzez fakt zaniechania wezwania wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym przy wykonywaniu poszczególnych jego czynności - dlatego decyzja winna zostać uznana za nieważną

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], podczas gdy wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 dekretu sprzed nowelizacji, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 18 ust. 1, 2, 3, i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

5. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], podczas gdy rzeczone orzeczenie skierowane zostało do M. P., a więc osoby, która nie była współwłaścicielem nieruchomości, zatem nie dotyczyła jej interesu prawnego lub obowiązku.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 7 dekretu sprzed nowelizacji) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem bez wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną w art. 28 ww. dekretu, podczas gdy była to czynność niezbędna, której zaniechanie czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości;

2. art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 dekretu, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem bez udziału współwłaścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, mimo zawiadomienia przez M. P., kto jest obecnym właścicielem nieruchomości, wskutek czego A.P., E. P. oraz M. P. nie brali udziału w całym postępowaniu wywłaszczeniowym, wobec nich nie została również wydana decyzja wywłaszczeniowa, bowiem organ wydał ją w stosunku do M. P., co również stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. i stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Andrea E. P. również zaskarżyła powyższą decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zgodności obszaru rzeczywiście zajętego pod dom kultury w G. z obszarem określonym w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].02.1952 r. nr [...] - pomimo zgłaszanych w tym zakresie w toku postępowania wątpliwości, że poza częścią działki nr [...] doszło do zajęcia części innych działek, (działki [...]) co prowadzi do wniosku, że w decyzji nieprawidłowo określono przedmiot wywłaszczenia i doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (zwanego dalej dekretem);

II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].02.1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].02.1952 r. nr [...] w części dot. nieruchomości o pow. [...] m2 z nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] - pomimo tego, że decyzja z [...].02.1952 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie: art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w brzmieniu po nowelizacji polegającym na wydaniu decyzji pomimo braku opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, która zgodnie z tymi przypisami była wymagana w dniu wydania decyzji, art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 3 pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust 2, art 24 ust 1 dekretu poprzez nieprawidłowe ustalenie właścicieli nieruchomości i co za tym idzie stron postępowania wywłaszczeniowego i zaniechanie wezwania ich do udziału w sprawie,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 767/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu powyższych skarg M. P., E. P., R.P. oraz A. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności wskazał, że Minister nie mógł pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04, odnoszących się do konieczności wyjaśnienia kwestii strony postępowania, w aspekcie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną tego postępowania, co stanowi pozytywną przesłankę do stwierdzenie nieważności. Sąd nie wskazał zatem, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną tego postępowania jest okolicznością irrelewantną dla wyniku tego postępowania, w przeciwnym razie nie nakazywałby przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku zbadania treści aktów notarialnych, w tym aktu z dnia [...] grudnia 1948 r.

W ocenie Sądu rozstrzygające znaczenie dla brzmienia powołanego wyroku ma okoliczność, że nie przesądzono w nim, że organ powinien podjąć postępowanie, mające na celu wyjaśnić, czy zaistniała sytuacja skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu. W toku postępowania organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r. Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. [...] m2, z nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność B.P. oraz A. i M. P. Decyzją z dnia [...] lutego 1953 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. w ww. części.

Sąd nie podzielił przedstawionej przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności, z dwóch powodów.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny Sąd wskazał, że po pierwsze to adresat decyzji jest stroną postępowania – decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jest zatem konieczne skierowanie decyzji do wszystkich stron postępowania oraz wyłącznie do nich. Treść rozstrzygnięcia przesądza o tym, do kogo dane rozstrzygnięcie jest skierowane. Zdaniem Sądu błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu – według treści rozstrzygnięcia – organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Nie prowadzi natomiast do nieważności decyzji oznaczenie strony, które jest niepełne lub zawiera oczywisty błąd.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie zachodzi, bowiem powołanie darczyńcy w orzeczeniu, co skutkowało brakiem udziału w postępowaniu rzeczywistych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, nie można postrzegać jako oczywistej omyłki nie mającej przełożenia na treść rozstrzygnięcia. Nie chodzi również o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. Przez sformułowanie "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, nie ma natomiast istotnego znaczenia sam fakt doręczenia decyzji. Pogląd taki wyrażany jest niezależnie od przedmiotu postępowania. Jako przykład Sąd powołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1986 r. sygn. akt II SA 2562/85, zgodnie z którym decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego skierowana do jego użytkownika, który nie jest właścicielem ani zarządcą tego obiektu, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po drugie Sąd nie podzielił uczynionego a priori założenia, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, przy jednoczesnym braku udziału w postępowaniu, nie wywołało negatywnych skutków dla rozstrzygnięcia. Organ nie przedstawił argumentów, które przemawiały by na rzecz tej tezy, co jest o tyle istotne, że stoi ona w sprzeczności ze stwierdzeniami prezentowanymi przez skarżących.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. przesądzono, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzje skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie zostają bowiem konwalidowane po upływie 10 lat oraz wówczas, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ma to o tyle istotne znaczenie, że błąd wobec osoby wywołuje natomiast nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy. Kryterium to, choć niezbyt ostre, ma bardzo istotne znaczenie. Decyzje rażąco naruszające prawo nie mogą zaś być konwalidowane tylko ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji nieodwracalnych skutków prawnych.

Zdaniem Sądu powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. zawiera zatem dyrektywy interpretacyjne, które nie są zbieżne z wykładnią, dokonaną przez Ministra. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku jest wiążąca, a zatem organ nie mógł pomijać zagadnień wyeksponowanych w uzasadnieniu tego wyroku.

Sąd wskazał także, że kolejną wadą decyzji, było niewyjaśnienie wszystkich zarzucanych przez strony przepisów dekretu. O ile w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. przesądzono, że nie było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 19, 20 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bowiem przepisy te w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] lutego 1952 r.) nie obowiązywały (skreślone zostały ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25, która weszła w życie z dniem ogłoszenia, które nastąpiło 31 stycznia 1952 r.), o tyle organ nie wyjaśnił czy doszło naruszenia, mającego kwalifikowaną postać, art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4 (m.in. w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli, a nie jedynie formy powiadomienia), art. 24 ust. 1 i 2 tego aktu, obszaru wywłaszczenia, o czym mowa w skardze wywiedzionej dnia [...] lutego 2018 r. przez A. P. Organ nie odniósł się ponadto do formułowanego zarzutu konieczności uzyskania pozytywnej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 6 pkt 2 dekretu).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zarzucając naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na powołaniu w uzasadnieniu wyroku nierelewantnego orzecznictwa sądowego (dotyczącego prawa budowlanego, nie zaś przejęcia nieruchomości);

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędne uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04 sformułował wykładnię art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i ocenił, że w przypadku ustalenia (po uzupełnieniu materiału dowodowego) okoliczności zbycia przez M. P. udziałów w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, na rzecz A.P., M.P. i M. P., organ powinien stwierdzić, że decyzja z dnia [...] lutego 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] lutego 1952 r. zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, podczas gdy w ww. wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. Sąd wskazał jedynie na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez należytej analizy całości akt sprawy, w tym w szczególności bez analizy treści kontrolowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., co przejawia się w:

a) niedostrzeżeniu w aktach sprawy opinii geodezyjnej z dnia 23 grudnia 2016 r., dotyczącej ustalenia aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości;

b) niezasadnym postawieniu zarzutu nieodniesienia się przez organ nadzoru do szeregu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przy ocenie legalności przedmiotowych rozstrzygnięć, podczas gdy organ odniósł się do tych kwestii w sposób wystarczający;

c) tym, że Sąd I instancji nie podjął próby oceny zasadności zarzutów zawartych w skargach, z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, lecz bezkrytycznie przyjął zasadność tych zarzutów;

d) błędnym odczytaniu treści zaskarżonej decyzji i przedstawieniu w sposób zniekształcony istotnych motywów zaskarżonej decyzji oraz w powołaniu tez, które w decyzji w sposób oczywisty nie zostały sformułowane;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sformułowanie uzasadnienia wyroku, co przejawia się m.in. w:

- bezkrytycznym przyjęciu stanowiska skarżących, którzy podnieśli, że organ nie wyjaśnił zachowania wymogu uzyskania pozytywnej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, przy jednoczesnym błędnym wskazaniu przepisu dekretu, regulującego ten wymóg (art. 6 pkt 2 dekretu, wskazany przez Sąd dotyczy kwestii opisu nieruchomości przed jej zajęciem przez inwestora);

- chaotycznych, nieskładnych i ogólnikowych wywodach Sądu, w których brak jest wskazania konkretnych wad zaskarżonej decyzji, których stwierdzenie doprowadziło do jej uchylenia, z odniesieniem się do jej konkretnych zapisów;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, co w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku w obecnym kształcie, uniemożliwi organowi odczytanie intencji Sądu w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu powyższej skargi wyrokiem z 9 grudnia 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Naczelny podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Sąd wskazał, że skarga kasacyjna sporządzona w niniejszej sprawie nie spełnia wszystkich wymogów, zarówno co do sposobu sformułowania samych zarzutów, jak również co do uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym skarżący wielokrotnie odwołuje się do przepisów, które nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie o tym komu przysługiwała legitymacja strony w postępowaniu zwykłym rozstrzygał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Stąd też formułując zarzut naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy równocześnie wskazać właściwe przepisy materialnoprawne, w tym przypadku powołany dekret. Nadto zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na powoływaniu w uzasadnieniu wyroku orzecznictwa sądowego dotyczącego prawa budowlanego jest niezasadny również dlatego, że przesłanka nieważności decyzji polegająca na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną ma pewien walor uniwersalny, a niektóre z problemów jakie pojawiają się w związku z jej stosowaniem występują w różnych pod względem merytorycznym sprawach. Dlatego też zarzut ten jest niezasadny.

Sąd uznał, że zarzuty sformułowane w pkt II skargi kasacyjnej są niezasadne jednakże za zasadne uznał stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04 Sąd nie dokonywał wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast niezasadne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w obecnie zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że taka wykładnia została sformułowana w sprawie I SA/Wa 2063/04. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza stanowiska skarżącego kasacyjnie. W zaskarżonym wyroku Sąd odwołuje się do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumienia tego przepisu w literaturze i orzecznictwie sądowym, dokonując jego wykładni, ale jest to wykładnia dokonana przez Sąd w obecnie zaskarżonym wyroku.

Za niezasadny NSA uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wskazał, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Przepis ten mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. W ramach zarzutu art. 133 § 1 ustawy nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. może dojść również wówczas, gdy sąd przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przepisów materialnoprawnych jak i procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadne dwa zarzuty dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Podniósł, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Dodatkowo w przypadku uwzględnienia skargi uzasadnienie powinno zawierać jednoznaczne wskazania dla organu co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wymagań określonych w powołanym przepisie.

Przede wszystkim nie można w sposób jednoznaczny ustalić jakie jest stanowisko prawne Sądu w przedmiotowej sprawie. Mianowicie Sąd stwierdza, że nie podziela przedstawionej wykładni co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dwóch powodów. Po pierwsze Sąd wyjaśnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej stwierdza ważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; stwierdzając, że w niniejszej sprawie przesłanka została spełniona. Po drugie Sąd nie podziela uczynionego a priori założenia, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie nie wywołało negatywnych skutków dla rozstrzygnięcia, co stoi w sprzeczności z twierdzeniami skarżących. To stanowisko jest niejednoznaczne zważywszy, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest powiązana z dodatkowymi okolicznościami.

W kolejnym akapicie Sąd stwierdza, że decyzje skierowane do osoby niebędącej stroną zostają konwalidowane po 10 latach (czyli art. 156 § 2 k.p.a.), a dalej stwierdza, że błąd wobec osoby wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, a decyzje rażąco naruszające prawo nie mogą być konwalidowane ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji nieodwracalnych skutków prawnych. To stanowisko Sądu, iż decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślenie NSA) nie zostało poparte żadnymi argumentami, jak również orzecznictwem, ani wypowiedziami doktryny. Stanowisko Sądu prowadzi do takiego rezultatu, iż ta sama okoliczność skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, wypełniałaby dwie odrębne, samodzielne przesłanki stwierdzenia nieważność decyzji, a więc rezultatu, który z punktu widzenia prawidłowej wykładni trudno zaakceptować. Wojewódzki Sąd Administracyjny formułując powyższe stanowisko o rażącym naruszeniu prawa nie powoływał art. 156 § 2 k.p.a., jak również wskazując w ostatnim zdaniu uzasadnienia jakie przepisy zostały naruszone nie powołuje art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym powyższe stanowisko prawne Sądu pierwszej instancji jest niejasne. Nadto Sąd zarzuca organowi, iż nie wyjaśnił czy doszło do naruszenia, mającego kwalifikowaną postać art. 8 ust. 1, 3, 4 dekretu, art. 18 ust. 1, 2, 3, 4, organ w uzasadnieniu decyzji odnosi się do powyższych przepisów, lecz Sąd enigmatycznie stwierdza, że organ nie wyjaśnił, czy doszło do naruszenia m.in. w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli, a nie jedynie formy powiadomienia. Dalej Sąd w uzasadnieniu wyroku niezasadnie wskazał, że organ nie wyjaśnił konieczności zachowania wymogu uzyskania pozytywnej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, błędnie przy tym wskazując na art. 6 pkt 2 dekretu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 4 ostatni akapit): "W przedmiotowym postępowaniu nie była wymagana opinia właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji, albowiem zezwolenie zostało wydane w dniu 10 lipca 1950 r., a więc przed nowelizacją dekretu, która weszła w życie z dniem 31 stycznia 1952". Sąd stwierdza również, że organ nie wyjaśnił obszaru wywłaszczenia, podczas gdy w aktach sprawy jest opinia geodezyjna z dnia 23 grudnia 2016 r. wraz z mapą ewidencyjną dotycząca powyższej kwestii.

Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził: "Wspomniany wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. zawiera dyrektywy interpretacyjne, które w ocenie składu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie są zbieżne z wykładnią dokonaną przez Ministra. Jak wyżej wspomniano ocena prawna, wyrażona w tym wyroku jest wiążąca, zatem organ nie mógł pomijać zagadnień wyeksponowanych w uzasadnieniu tego wyroku". Natomiast w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/04 Sąd wypowiedział się, że wskazanie w art. 156 § 2 k.p.a. na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, albowiem bez szczegółowego określenia nieruchomości darowanych przez M. P. nie można ustalić, czy decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Sąd wskazał również, że art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie obowiązywały w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Jeśli zaś chodzi o wskazania dla organu co do dalszego postępowania Sąd ograniczył się do stwierdzenia: "W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przeanalizuje wskazane elementy prawne, uwzględniając ocenę prawną, wyrażoną w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. I SA/Wa 2063/04 oraz w niniejszym wyroku". Mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi dotyczące samego uzasadniania wyroku, wskazania dla organu są niejasne i niewystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponowie rozpoznając skargi M. P., R. P., E. P. i A.P., zważył, co następuje:

w ocenie Sądu skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie jednak Sąd wskazuje, że wprawdzie w sentencji wyroku z przyczyn technicznych nie zostało zamieszczone nazwisko A. P. to jednak skarga ta była przedmiotem rozpoznania na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2021 r. zgodnie z postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r, o połączeniu spraw na podstawie art. 111 § 1 ppsa do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zaś stronie na podstawie art. 157 ppsa przysługuje wniosek o uzupełnienie wyroku w tym zakresie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1369, ze zm., określanej dalej w skrócie jako P.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została ponownie poddana decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2008 r., w której Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].02.1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].02.1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2 z nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność B. P.i M. P.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W terminie "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak NSA w wyroku z 1 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2029/14, LEX nr 2118970).

Zaskarżona decyzja została wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/04, który jest prawomocny.

W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [...] 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w jego ocenie bez szczegółowego określenia nieruchomości darowanych przez M. P. nie można ustalić, czy decyzja wywłaszczeniowa skierowana była do osoby będącej stroną w sprawie. Za słuszny natomiast Sąd uznał zarzut Burmistrza Miasta G., iż nie było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepisy te w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] lutego 1952 r.) nie obowiązywały. Zostały skreślone ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, które nastąpiło 31 stycznia 1952 r. Z tych samych przyczyn nie obowiązywały art. 19 i 21 dekretu, których rażącego naruszenia dopatrzył się organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Stanowisko to wiąże Sąd w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania nadzorczego były orzeczenia wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, ze zm.), zwanego dalej dekretem oraz art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej rozporządzenie). Wobec wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie, czy całe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było zgodnie z trybem i zasadami określonymi w przepisach dekretu oraz czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] lutego 1953 r. i utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] lutego 1952 r., wydane na podstawie art. 100 wskazanego wyżej rozporządzenia zostało wydane w zgodzie z jego treścią. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest bowiem jak już wskazano, ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu administracyjnym nie została wydana z ciężką kwalifikowaną wadą wynikająca z art. 156 § 1 kpa. Przy czym należy przypomnieć, że artykuł 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Dlatego istotne znaczenie ma prawidłowa ocena i właściwe wskazanie przez organ nadzoru przyczyn ewentualnej wadliwości kontrolowanej decyzji administracyjnej.

Podkreślić także należy, że wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dlatego też organ nadzoru winien z należytą starannością określić przedmiot prowadzonego postępowania nadzorczego, a swoje racje decyzyjne jasno przedstawić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

W ocenie Sądu orzekającego tym wymogom sprostał organ nadzoru w przedmiotowej sprawie.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne dotyczące stosowania przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., gdyż postępowanie wywłaszczeniowe będące przedmiotem kontroli zostało wszczęte przed dniem 31.01.1952 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej: ustawa). W myśl bowiem art. 4 powołanej ustawy, postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Badane w postępowaniu nadzorczym postępowanie, w chwili wejścia w życie ustawy, niewątpliwie było prowadzone na podstawie przepisów dekretu. Z porównania treści norm przechodnich art. 4 i 5 ustawy z 29 grudnia 1951 r. wynika, że istota regulacji z art. 4 polegała na wprowadzeniu nowych rozwiązań materialnych i procesowych do trwających postępowań, odpowiednio do fazy w jakiej postępowania te się znalazły. Świadczy o tym użycie w art. 4 in principio zwrotu "będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy". Sens unormowania art. 5 polegał zaś na tym, aby postępowania inne, niż prowadzone na podstawie dekretu dostosować do procedury nabywania i przekazywania nieruchomości określonej w dekrecie. Regulacja ta nie odnosiła się do postępowań prowadzonych już na podstawie dekretu. Trafne jest zatem stanowisko, według którego do postępowań już wszczętych a nie zakończonych należy stosować przepisy nowe w zakresie czynności, które podejmowano już po wprowadzeniu zmian. Czynności zaś dokonane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej pozostały w mocy według przepisów dotychczasowych. Tym samym wymóg uzyskania opinii przed wydaniem zezwolenia zaczął obowiązywać w stosunku do zezwoleń wydawanych po wejściu w życie noweli, a więc od dnia 31 stycznia 1952 r. W konsekwencji wymóg uzyskania opinii nie odnosił się do postępowań, w których zezwolenie zostało już wydane. W związku z powyższym skoro wniosek wywłaszczeniowy został złożony przed nowelizacją dekretu spełniając w tej dacie wszystkie wymogi formalne, gdyż m.in. załączono do niego prawidłowo wydane, zgodnie z ówczesnymi przepisami, zezwolenie na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu) to tym samym nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 5.

Jak już wskazano Sąd jest związany ustaleniem, że nie było także podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. gdyż przepisy te w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] lutego 1952 r.) nie obowiązywały. Przepisy te zostały skreślone właśnie ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, które nastąpiło 31 stycznia 1952 r. Z tych samych przyczyn nie obowiązywały art. 19 i 21 dekretu.

W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 8 dekretu. Artykuł ten generalnie nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek złożenia właścicielowi nieruchomości oferty zakupu, która powinna określać cenę. Zatem oferta ta powinna być skierowana do właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych rokowania były prowadzone przez M. P. oraz B. P. Podczas tych rokowań M.P. poinformował, iż nie jest formalnie właścicielem nieruchomości bowiem "aktem rejentalnym w drodze darowizny przekazał ją na rzecz żony i małoletnich dzieci". Zatem konieczne było ustalenie czy M. P. posiadał interes prawny w tym postępowaniu a w konsekwencji czy organ w toku postępowania wywłaszczeniowego rażąco naruszył przepisy postępowania gdyż jako stronę postępowania uznał M. P.

Przed dokonaniem oceny w tym zakresie należy przypomnieć, że z treści aktu notarialnego z [...] grudnia 1948 r. Nr [...] wynika, że (§ 1), że P. i M. małż. P. opisane w nim nieruchomości nabyte przez nich na mocy aktu zeznanego przed Notariuszem w [...] z [...] lutego 1936 za N. [...] sprzedali w częściach równych z wyłączeniem na swoją rzecz oficyny z placem pod nią i [...] m2 ogrodu za oficyną przy uliczce przejściowej oraz 1/4 części budynków gospodarczych B. i M. P. Akt sprzedaży nr [...] uzupełniony został aktem z [...] kwietnia 1936 r., nr [...]. Z paragrafu 2 aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1948 r. wynika, że M. P. nabytą na podstawie aktów nr [...] i [...] część nieruchomości darował żonie A. P. w jednej trzeciej niepodzielnej części oraz dzieciom E. i M. Darowizna obejmowała nieruchomości przy ul [...], w tym nieruchomości bedące przedmiotem wywłaszczenia. Darczyńca równocześnie oświadczył, że cały przedmiot niniejszej darowizny pozostawia w swoim dożywotnim i bezpłatnym użytkowaniu zgadzając się na przepisanie tytułu własności na obdarowanych. Zobowiązał się także do ponoszenia obciążeń fiskalnych – opłacania podatków skarbowych i komunalnych. Organ w toku niniejszego postępowania prawidłowo ustalił, że przedmiotem umowy darowizny był także udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej jak nr [...]. Organ ustalił także obszar przedmiotowej nieruchomości. W aktach znajduje się opinia geodezyjna z 23 lutego 2016 r, z której wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca część działki nr [...] stanowi obecnie grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] nr [...],[...] oraz część działek ewidencyjnych [...], [...], [...] z obrębu nr [...] Miasto G. Natomiast obszar objęty decyzją Wojewody S. z [...] maja 1994 orzekającą o zwrocie na rzecz byłych właścicieli i ich następców prawnych części nieruchomości wywłaszczonej w 1952 r. stanowi grunt oznaczony obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] Miasto G.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jak już wskazano, że to M. P. aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu. Z jego oświadczeń w których informował, że nie jest formalnie właścicielem nieruchomości wynikało, że działa w imieniu żony i dzieci. Nie ulega, w ocenie Sądu wątpliwości, że możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym także postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego przepisami dekretu, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej, która - co do zasady - winna być oceniana według przepisów prawa cywilnego (art.10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Zatem M.P. był uprawniony z mocy prawa do działania jako przedstawiciel ustawowy swoich małoletnich dzieci, zaś na podstawie art. 12 ust 4 występował jako pełnomocnik swojej żony. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 12 ust 4 rozporządzenia władza w sprawach mniejszej wagi może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli zastępcami osób interesowanych są członkowie rodziny, osoby należące do wspólnego gospodarstwa domowego lub ich pracownicy, a władza nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu uprawnienia do zastępstwa. W związku z tym należy uznać, że pomimo, że współwłaścicielami nieruchomości była A.P. (żona M.P.) oraz E.P. i M. P. (małoletnie dzieci M. P.) to jednak brali oni udział w toku całego postępowania poprzez aktywny udział M.P., który działał jako przedstawiciel małoletnich dzieci oraz pełnomocnik swojej żony. Wypowiadał się w imieniu swojej żony i małoletnich dzieci. Posiadał on jednocześnie ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości – dożywotnie prawo użytkowania. Ze zgromadzonego w sprawie po 60 latach materiału dowodowego nie wynika zatem, by A.P. oraz dzieci E. P. M. P. zostali pozbawieni możliwości wzięcia udziału w sprawie dotyczącej odjęcia im prawa własności. W aktach sprawy zachował się protokół z [...] lipca 1950 r. z którego wprost wynika, że M.P. działał w imieniu swojej żony A. i dzieci. Protokół ten potwierdza, że były prowadzone pertraktacje pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w imieniu którego zaproponowano odstąpienie placu położonego przy u [...] w zamian za plac [...] położony G. przy ul [...] ze współwłaścicielami – w tym z M.P. działającym w imieniu żony i dzieci oraz B. P. B. P. oświadczył, że nie wyraża zgody na te warunki pomimo, iż zgadzał się na warunki zaproponowane przez Rade rok wcześniej. M.P. natomiast oświadczył, że aktem rejentalnym odpisał swoją część na żonę i małoletnie dzieci jak również i na matkę i wskutek tego nie jest właścicielem. Nadto oświadczył, ze zgodziłby się w imieniu osób, którym odpisał plac pod warunkiem, że brat jego B. wyraziłby zgodę na zrzeczenie się swoich praw do pozostałego placu czyli ciężar wywłaszczenia spadłby na B.P. W treści protokołu wskazano, że wobec braku jednolitego stanowiska wśród współwłaścicieli oraz wobec faktu, że cały plac jest w posiadaniu M.P. i toczy się postępowanie w sprawie wyjścia z niepodzielności Prezydium uznało dalsze pertraktacje za bezcelowe. Także do protokołu z komisyjnego szacowania nieruchomości z [...] lipca 1950 r. wynika, że M. P. oświadczył, że prawa do współwłasności z bratem odpisał na żonę i dzieci i że od tej chwili nie uważa się za współwłaściciela nieruchomości. Oświadczył, że toczyło się postępowanie o wyjście z niepodzielności ale sprawa została umorzona. Z kolei protokół z [...] września 1951 r. pozwala ustalić przebieg rozprawy wywłaszczeniowej, kto na rozprawie był obecny, a także zweryfikować prawidłowość przygotowania i przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. Z treści tego protokołu wynika, że to M. P., a nie jego żona był obecny na rozprawie i oświadczył, że zamierzone do wywłaszczenia [...] m2 stanowią część należącej do niego i brata nieruchomości. B. P. te okoliczności potwierdził wskazując, że zamierzony przez nich podział nieruchomości przewiduje, że część gruntu zajęta pod budowę Domu Kultury miała być przeznaczona dla B.P. Z protokołu tego wynika także, że obecni na rozprawie nie kwestionowali prawidłowości obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz że obwieszczenie o rozprawie było podane do publicznej wiadomości od 3 września do 22 września 1951 r.

Tak więc, skoro znajdujące się w aktach dokumenty nie dają podstaw do przyjęcia, że byli współwłaściciele zostali pominięci w postępowaniu w sytuacji gdy byli reprezentowani przez M. P. a organ dokonał zawiadomienia także poprzez obwieszczenie, to wszelkie wątpliwości co do ustalenia, że orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym, zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 dekretu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 2 dekretu gdy postępowanie wywłaszczeniowe, tak jak w tym przypadku dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia w toku postępowania wywłaszczeniowego mogły być dokonywane za pomocną obwieszczeń wywieszanych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany mógł być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane. Wybór trybu publicznych ogłoszeń uprawniał organ do informowania stron o podejmowanych czynnościach w taki właśnie sposób. W związku z tym zarówno co do wszczęcia postępowania jak i doręczania odpisu orzeczenia (czynności odrębne od czynności polegających na wezwaniu właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości) obowiązywały te same zasady. Zastosowanie trybu ogłoszeń w trybie art. 18 ust. 2 zwalniało organ od doręczenia indywidualnego. W związku z powyższym nawet gdyby przyjąć, że jako adresat decyzji został wskazany wyłącznie M.P. a nie jego żona i dzieci to okoliczność ta, wobec zastosowanego trybu i zasad trwałości decyzji administracyjnych nie może skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Tryb ogłoszeniowy służył bowiem uproszczeniu a jednocześnie usprawnieniu postępowań wywłaszczeniowych, w których mogli wziąć udział wszyscy, którzy udowodniliby swe prawa do wywłaszczanej nieruchomości. Ważne było aby treść orzeczenia zawierała wszystkie istotne elementy tj. ustalała przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenia dokonano. Badane orzeczenie te wymogi spełnia. A. P. mogła zgłosić swój udział w sprawie jednak to M. P. po dokonanym obwieszczeniu stawił się na rozprawę administracyjną i zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, reprezentując prawa żony i dzieci. W świetle powyższych ustaleń Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie można uznać, ze orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa wobec jego skierowania do osoby, która nie była formalnie właścicielem skoro prawa właściciela były przez całe postępowanie wywłaszczeniowe reprezentowane. W ocenie Sądu organ dokonał w sposób rzetelny oceny zebranych dowodów pozwalającej na ustalenie, że w sprawie miał zastosowanie tryb o jakim mowa w art. 18 ust. 2 dekretu ustalając jednocześnie, że zastosowany tryb ogłoszeń był związany z wezwaniem i zawiadomieniem właścicieli. Sąd podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 14 września 2018 r w sprawie II FSK 1904/18 w którym wskazano, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo wskazano inny podmiot jako stronę. Przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie obejmuje bowiem każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji". Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2278/14, LEX nr 2082534). W niniejszej sprawie wskazane wady, nie zamieszczenie A. P. w sentencji orzeczenia wywłaszczeniowego. zdaniem Sądu, mogły stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie mogą być uznane za podstawę uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Prawa A.P. i jej dzieci przez czas trwania postępowania wywłaszczeniowego były reprezentowane przez jej męża i ojca dzieci a ich zamieszczenie w treści orzeczenia w tej sytuacji faktycznej nie zmieniłyby treści orzeczenia wywłaszczeniowego w tym znaczeniu, że przedmiotowa nieruchomość nadal pozostałaby przedmiotem wywłaszczenia na rzecz tego samego podmiotu.

Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego, w tym również przepisom powołanym w złożonych skargach. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia. Organ zasadnie także ocenił, że braki w dokumentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie pozwalają na pełną kontrolę prawidłowości jego przeprowadzenia niemniej jednak braki te po tak znacznym upływie czasu od daty jego przeprowadzenia nie mogą być oceniane na niekorzyść wydanych wówczas orzeczeń i wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Tym samym zarzuty skarg w tym zakresie również są nieuzasadnione. Organ bowiem podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do zgromadzenia archiwalnych akt wywłaszczeniowych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) - por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19)