Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1069/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 i 2, 6, 9, art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 31
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
article: art. 75a
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
journal: Dz.U. 2007 nr 17 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie krakowskiej specjalnej strefy ekonomicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obecnie L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2016 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2016 r. odmawiającą R. sp. z o.o. w [...] stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] stycznia 2005 r. w punkcie 2 dotyczącym terminu obowiązywania zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej [...] Park Technologiczny.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Przedsiębiorca R. sp. z o.o. (obecnie R. sp. z o.o.) w dniu [...] czerwca 1999 r. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej [...] Park Technologiczny. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. uzupełnionym pismem z dnia 29 września 2015 r. R. sp. z o.o. zwrócił się do Ministra Gospodarki na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zwanej dalej "Decyzją Zmieniającą", w pkt 2 dotyczącym terminu obowiązywania zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej [...] Park Technologiczny. Pełnomocnik Spółki zarzucił, że Decyzja Zmieniająca wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282), zwanej dalej "ustawą o sse" w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r., o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 188, poz. 4840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse z 2003 r.". Jednocześnie pełnomocnik wniósł o nadanie pkt I ww. zezwolenia brzmienia: "Zezwolenia udziela się na okres, na jaki została ustanowiona strefa".

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności Decyzji Zmieniającej.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Utrzymując w mocy wskazaną decyzję Minister Gospodarki wskazał przesłanki, którymi kieruje się organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparty o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym podkreślił, iż ocena tych przesłanek dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji.

Organ uznał, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka braku podstawy prawnej w dacie wydania Decyzji Zmieniającej, bowiem 18 stycznia 2005 r. istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej pozwalająca na wydanie przedmiotowej decyzji.

Takim przepisem w przedmiotowym przypadku był art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. We wniosku tym przedsiębiorca mógł także wnieść o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do dnia 31 grudnia 2007 r.

Organ podkreślił, że możliwość złożenia wniosku o zmianę zezwolenia w ww. trybie była swego rodzaju rekompensatą za korzyści utracone w wyniku ustaleń z negocjacji akcesyjnych z Komisją Europejską przez przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref ekonomicznych do końca 2000 r. Zakres zmian dopuszczalnych w tym trybie był znacznie szerszy aniżeli zakres wynikający z ówczesnego brzmienia art. 19 ust. 4 ustawy o sse regulującego kwestie zmiany zezwoleń (np. możliwe było obniżenie poziomu zatrudnienia). Przedsiębiorcy, którzy dokonali takiej zmiany mają możliwość skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości czy skorzystania z dofinansowania do nowej inwestycji ze środków Funduszu Strefowego. Niemniej jednak nowe zasady dotyczące udzielania pomocy publicznej ww. przedsiębiorcom, określone w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. obowiązują ex lege od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca wystąpił o zmianę zezwolenia w trybie art. 6 tej ustawy, czy też nie. Stanowi o tym ww. art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r., którego treść jest wynikiem transponowania do prawa polskiego postanowień Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej.

Przedsiębiorca R. sp. z o.o. skorzystał z ww. możliwości zmiany zezwolenia Nr [...]. W dniu [...] stycznia 2005 r. na podstawie wniosku przedsiębiorcy, w trybie ww. przepisu ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r., Minister Gospodarki i Pracy wydał decyzję Nr [...], którą wydłużył termin obowiązywania zezwolenia do dnia 1 stycznia 2018 r., tj. ostatniego dnia funkcjonowania strefy wynikającego z § 1 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie ustanowienia [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 220, poz. 2232, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem", zgodnie z żądaniem Spółki. Zatem, zdaniem organu, Decyzji Zmieniającej zezwolenie nie można zarzucić, że została wydana bez podstawy prawnej.

W ocenie organu, również zarzut wydania Decyzji Zmieniającej z rażącym naruszeniem prawa jest bezpodstawny. Nowy termin obowiązywania zezwolenia był bowiem zgodny z okresem działania strefy [...] wynikającym z ww. Rozporządzenia. Organ wydający Decyzję Zmieniającą nie naruszył zatem przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Organ zaznaczył, że zarzut braku podstawy prawnej do wskazania w Decyzji Zmieniającej konkretnej daty ważności zezwolenia jest także bezzasadny. Otóż postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana Decyzja Zmieniająca zostało wszczęte na wniosek przedsiębiorcy. To sam przedsiębiorca we wniosku żądał określenia daty obowiązywania zezwolenia Nr [...] na dzień 1 stycznia 2018 r., a organ uwzględnił jego żądanie. Organ zauważył, że nie było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. "dostosowały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 117, poz. 1128, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zmieniającą ustawą o sse z 2000 r.". Ponadto organ podkreślił, że na mocy tej ustawy zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Jedynie art. 5 tej ustawy określał zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r. Jednak przepis ten nie regulował kwestii terminu ważności tych zezwoleń.

Organ potwierdził, że ze względu na kasacyjny charakter decyzji wydawanych w oparciu o art. 156 kpa nie jest możliwe rozpoznanie wniosku w zakresie zmiany Konwersji Zezwolenia w części dotyczącej obowiązywania zezwolenia poprzez wskazanie w jej treści wyrażenia: "Zezwolenia udziela się na okres, na jaki została ustanowiona strefa".

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła R. Spółka z o.o.

Zarzuty skargi obejmowały:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez Organ nieważności Konwersji Zezwolenia, która została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, z uwagi na utrzymanie w Konwersji Zezwolenia w części dotyczącej punktu 2, bez podstawy prawnej, ograniczenia czasowego obowiązywania Zezwolenia,

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów materialnego, tj.:

• art. 19 ust. 1 ustawy o sse w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że w dniu wydania Konwersji Zezwolenia, istniały podstawy prawne do utrzymania ograniczenia czasowego obowiązywania Zezwolenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi, rozwijając przytoczone zarzuty skarżąca podniosła m.in., że Konwersja Zezwolenia została wydana w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r., który stanowił, że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc taki jak Spółka) mógł wystąpić z wnioskiem do Ministra o jego zmianę (konwersję) polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowego reżimu prawnego udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych wynikającego z ustawy nowelizującej z 2003 r. (w tym zasad określonych w art. 5 tej ustawy), który wprowadzał:

- nowe zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych dla wszystkich inwestorów (pomoc limitowaną czasowo zmienił na pomoc limitowaną kwotowo);

- procedurę zmiany (konwersji) zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w celu potwierdzenia stosowania nowych zasad wynikających z ustaw nowelizujących z 2000 r. i z 2003 r.;

- zmianę w art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którą "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa ".

Zdaniem skarżącej, oznacza to, że w wyniku zmian w przepisach dotyczących prowadzenia działalności na terenie specjalnych stref ekonomicznych, do wszystkich zezwoleń, tj. zarówno do tych wydanych przed 1 stycznia 2001 r., jak i po tej dacie, zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy o sse, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Dodatkowo, potwierdzeniem stosowania nowych zasad do Spółki jest otrzymana Konwencja Zezwolenia.

Skarżąca wskazywała, iż nie budzi wątpliwości, że w dniu wydania Konwersji Zezwolenia istniała podstawa prawna rangi ustawowej do wydania przez niego decyzji jako takiej (tj. art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r.).

Jednocześnie jednak pozbawione podstaw prawnych było wskazanie przez Ministra w treści przedmiotowej decyzji daty dziennej, wyznaczającej ważność posiadanego Zezwolenia.

Wydając Konwersję Zezwolenia, Organ był zobowiązany uwzględnić z urzędu, że w dacie jej wydania:

- obowiązywał art. 19 ust. 1 ustawy o sse, o następującym brzmieniu: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.";

- nie obowiązywał żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który dopuszczałby możliwość odstępstwa od reguły wskazanej powyżej i wprowadzenia ograniczenia obowiązywania zezwolenia strefowego.

Spółka kwestionuje więc nie tyle brak podstawy prawnej do wydania Konwersji Zezwolenia jako takiej, lecz brak podstawy prawnej do wskazania konkretnej daty ważności Zezwolenia.

Zdaniem skarżącej, całkowicie chybiona jest również argumentacja Organu, wskazująca, że skoro Spółka sama wnioskowała o wskazanie daty dziennej terminu końcowego obowiązywania Zezwolenia, to Konwersja Zezwolenia nie mogła zostać wydana bez podstawy prawnej.

Utożsamianie spełnienia żądania strony postępowania w wydanej przez organ decyzji z jej zgodnością z prawem, nie znajduje oparcia w przepisach ani w zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej.

Wskazać bowiem należy, że dacie wydania Konwersji Zezwolenia nie było podstaw prawnych do limitowania pomocy Spółce poprzez cezurę czasową, tj. poprzez wyraźne wskazanie dziennej daty ważności Zezwolenia. Podkreślić należy, że zmiany o regulacjach prawnych dotyczących zezwoleń strefowych dokonane w tamtym czasie były następstwem konieczności dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej.

Skarżąca podnosiła też, że brak podstawy prawnej działania Organu w czasie wydawania Konwersji Zezwolenia uwidacznia się w kontekście zmian w rozporządzeniach w sprawie SSE KPT.

Co prawda, na moment wydania Konwersji Zezwolenia, w rozporządzeniu w sprawie SSE KPT, w § 1 ust. 3 wskazane zostało, że "Strefa działa do dnia 1 stycznia 2018 r.", ale wpisanie przez Organ konkretnej daty dziennej należy uznać za niezgodne z art. 19 ustawy o sse oraz intencją Spółki wyrażoną we wniosku o Konwersję Zezwolenia, czyli zagwarantowaniem możliwości korzystania z Zezwolenia do końca funkcjonowania SSE KPT. Późniejsze zmiany okresu funkcjonowania SSE KPT uwidaczniają różnicę pomiędzy wpisaniem określonej daty dziennej a sformułowaniem "do końca funkcjonowania strefy".

Skutkiem zastosowania przez Ministra niewłaściwej metody uregulowania kwestii okresu ważności Zezwolenia (wskazanie konkretnej daty jego obowiązywania), jest sytuacja, w której mimo obowiązujących Spółkę nowych zasad udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych, okres ważności jej Zezwolenia nie jest każdorazowo skorelowany z datą graniczną funkcjonowania SSE KPT (obecnie do 31 grudnia 2026 r.), a zatem jest bezpodstawnie ograniczony.

W konsekwencji, w ocenie Spółki wprowadzenie w punkcie 2 Konwersji Zezwolenia zapisu, że "Zezwolenia udziela się do dnia 1 stycznia 2018 r.", zamiast postanowienia zgodnego z nowymi zasadami, tj., że Zezwolenia udziela się na okres, na który została ustanowiona strefa.", powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej części decyzji, bowiem obarczona jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ brak było podstawy prawnej dla takiego działania organu poprzez określenie konkretnej daty ważności Zezwolenia, organ doprowadził do niedopuszczalnego w świetle obowiązujących w okresie wydania Konwersji Zezwolenia przepisów prawa ograniczenia czasowego możliwości korzystania z Zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie pozostając na stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2016.718 j.t.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanym przypadku skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. zmieniającej udzielone jej w 1999 r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej [...] Park Technologiczny w części dotyczącej pkt II, którym wydłużono pierwotny termin zezwolenia (31 grudnia 2009 r.) do dnia 1 stycznia 2018 r.

Oceniając, czy w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie, istniała podstawa prawna do określenia przez organ w wydanym zezwoleniu okresu jego obowiązywania, Sąd prezentuje stanowisko, że wyrażona w art. 6 k.p.a. konstytucyjna zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (odpowiadająca regulacji zawartej w art. 7 Konstytucji RP) oznacza, że kompetencja do działania organu musi mieć wyraźne oparcie w obowiązujących normach prawnych i nie można jej domniemywać. Wydanie decyzji może więc nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do podjęcia takiego działania przez organ administracji.

Zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej określa ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

Art. 16 ust. 9 ustawy o s.s.e. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2001 r. - stanowił, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony".

Na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 1 stycznia 2001 r., m.in. art. 16 ustawy o s.s.e. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym (po zmianie) nie ma już zapisu o udzielaniu zezwoleń na czas oznaczony.

Kolejne zmiany do ustawy o s.e.e. zostały wprowadzone ustawą z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 5 listopada 2003 r.).

Opisane zmiany ustawy o s.s.e. wskazują jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony.

Jednocześnie wbrew stanowisku organu art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s.e.e. z 2003 r. nie mógł stanowić podstawy do określenia przez ministra udzielającego zezwolenia daty, do której zezwolenia udzielono.

Przepis ten stanowił, że: "1. Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r.

2. We wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych.

3. Minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, może odmówić zmiany zezwolenia, o której mowa w ust. 1, jeżeli przedsiębiorca wnosi o zmianę przedmiotu działalności gospodarczej, która w istotny sposób narusza lub grozi naruszeniem konkurencji przez uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców lub produkcji niektórych towarów.

4. Do zmiany zezwolenia, o której mowa w ust. 1-3, nie stosuje się art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1.

5. Termin złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, upływa z dniem 31 grudnia 2007 r. informacje o jednostce".

Istotnie, fakt użycia przez ustawodawcę w przytoczonym art. 6 ust. 2 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog warunków, które mogą zostać określone w decyzji zmieniającej zezwolenie, nie jest katalogiem zamkniętym.

Nie znaczy to jednak, że powołany przepis uprawnia organ do określenia w zezwoleniu okresu, na jaki zostało ono udzielone. Takie stanowisko pozostawałoby bowiem w sprzeczności z treścią art. 19 ustawy. Dodatkowo ustawodawca w ustępie 4 cytowanego artykułu wyłączył jedynie stosowanie art. 19 ust. 4 zatem pozostałe przepisy miały zastosowanie.

Na podstawie powołanej wyżej ustawy zmieniającej art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e. otrzymał bowiem brzmienie, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Omówione wyżej odejście przez ustawodawcę od reguły udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony (art. 16 ust. 9 przed zmianami) z jednoczesnym wprowadzeniem zasady, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona Specjalna Strefa Ekonomiczna, oznacza, że powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania strefy należy odróżnić od uprawnienia organu do udzielania zezwoleń na czas oznaczony.

Tak więc, ani przywołany przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o s.s.e. z 2003 r., ani art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o s.e.e. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., ani przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, co w istocie sprowadzałoby się do wydania zezwolenia na czas oznaczony.

Należy też zauważyć, że na mocy ustawy zmieniającej ustawę o s.s.e. w art. 16 w ust. 6 tej ustawy znalazł się zapis, że do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Prawo działalności gospodarczej jako zasadę ustaliło udzielanie zezwoleń na czas nieoznaczony, przewidując w art. 31, że zezwolenie wydaje się na czas nieoznaczony, a na czas oznaczony może być wydane na wniosek przedsiębiorcy lub jeżeli przepisy odrębne tak stanowią. Zezwolenie mogło być wydane na czas oznaczony również w przypadku, gdy wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej wszystkim wnioskodawcom spełniającym warunki nie było możliwe - zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi wykonywanie danego rodzaju działalności gospodarczej, co niewątpliwie nie jest przypadkiem udzielania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. Przepisy ustawy - Prawo działalności gospodarczej ograniczały zatem możliwość udzielania zezwoleń na czas oznaczony.

Dnia 21 sierpnia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), a z dniem jej wejścia w życie utraciła moc ustawa - Prawo działalności gospodarczej (poza wskazanymi przepisami tracącymi ważność w innych terminach, co nie dotyczyło art. 31).

Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do dnia 10 kwietnia 2010 r. nie zawierały regulacji w zakresie zasad udzielania zezwoleń: na czas oznaczony czy nieoznaczony. Regulację taką zawiera dopiero art. 75a tej ustawy, który wszedł w życie 10 kwietnia 2010 r. i stanowi, że koncesja, zezwolenie, zgoda, licencja albo wpis do rejestru działalności regulowanej uprawniają do wykonywania działalności gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony (ust. 1). Wprowadzenie wyjątku od zasady określonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przepisach ustaw odrębnych wyłącznie ze względu na nadrzędny interes publiczny (ust. 2).

Jak już wskazano, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji zmieniającej tj. [...] stycznia 2005 r. nie było przepisu upoważniającego organ orzekający do określenia terminu obowiązywania zezwolenia, zatem określenie tego terminu w decyzji zmieniającej uznać należy za działanie bez podstawy prawnej.

Dodatkowo argumentacja organu w tym zakresie jest wewnętrznie niespójna. Z jednej strony organ pozostaje bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do zezwoleń wydawanych przed 2001 r. aktualne pozostawały normy dotyczące określenia daty dziennej obowiązywania zezwolenia (nieobowiązujące w dacie wydawania decyzji zmieniającej), z drugiej strony decyzją zmieniającą zmieniono również okres obowiązywania zezwolenia dostosowując go do obowiązującej wówczas daty istnienia krakowskiej specjalnej strefy ekonomicznej.

Wbrew stanowisku organu również fakt, że termin określony w decyzji zmieniającej odpowiadał wnioskowi Spółki, a jednocześnie w dacie wydania tej decyzji był wynikającym z przepisów terminem ostatniego dnia funkcjonowania strefy nie powoduje, że decyzja zmieniająca miała podstawę prawną.

Jak słusznie wskazuje skarżąca utożsamienie spełnienia żądania strony postępowania w wydanej przez organ decyzji z jej zgodnością z prawem, nie znajduje oparcia w przepisach ani w zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej.

Poza sporem jest, że [...] Park Technologiczny został ustanowiony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 października 1997 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w [...] (Dz. U. Nr 135, poz. 912, z późn. zm.).

W dniu wydawania decyzji zmieniającej zezwolenie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U.2007.17.97), zgodnie z § 1 pkt 3 tego rozporządzenia strefa miała działać do dnia 1 stycznia 2018 r.

Obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U.2015.760 j.t.), zgodnie z § 1 pkt 3 tego rozporządzenia strefa działa do dnia 31 grudnia 2026 r.

Jednakże istota sprawy dotyczy istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w punkcie II. Przedmiotem sprawy nie było zaś ustalenie, w jakiej dacie zezwolenie udzielone skarżącej spółce wygasa.

Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. sygn. akt II GSK 939/13, z 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 136/13 i z 5 września 2014 r. sygn. akt 1095/13 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), które Sąd w składzie orzekającym podziela.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji zmieniającej tj. [...] stycznia 2005 r. nie było przepisu upoważniającego organ orzekający do określenia terminu obowiązywania zezwolenia, zatem określenie tego terminu w decyzji zmieniającej uznać należy za działanie bez podstawy prawnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przytoczone wyżej stanowisko.

Mając na względzie powyższe wywody Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.