Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 215/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) po rozpatrzeniu odwołania Z. W. (inwestor) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) z dnia 20.12.2021 r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 27 i 28 ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, 695 i 782) oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania nałożonych obowiązków w tym zakresie orzekając wykonanie obowiązku w terminie do dnia [...].05.2022 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...].09.2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] w Ż. (oznaczone nr [...]), podczas której ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalno-restauracyjny (w części parteru restauracja, piętro część mieszkaniowa) - na dz. nr [...] oraz budynek usługowo-handlowy - na dz. nr [...]. Ustalono, że Z. W. na podstawie zgłoszenia z dnia [...].05.2019 r. do Starosty [...], wykonał zmianę sposobu użytkowania parteru jednorodzinnego budynku mieszkalnego na cele usługowe (restaurację) na dz. nr [...], (znak: [...]). PINB dokonał pomiarów i stwierdził, że aktualny stan budynku nie pokrywa się z częścią graficzną projektu dołączonego do zgłoszenia. Zmiany dotyczą dobudowy w elewacji tylnej budynku, ponadto stwierdzono, że pomieszczenie WC ma wysokość [...] m.

W sprawie budynku usługowo-handlowego organ powiatowy dysponuje dokumentację dotyczącą:

- zmiany sposobu użytkowania budynku stolarni na cele lokalu gastronomicznego (zaplecze kuchenne) wraz z rozbudową,

- rozbudowy budynku handlowo-gastronomicznego,

- rozbudowy budynku usługowo-handlowego.

PINB stwierdził brak dokumentów potwierdzających zakończenie inwestycji.

Po analizie zebranych dokumentów (kontrola, pozwolenia i zgłoszenia) organ powiatowy ustalił, iż brak dokumentów potwierdzających legalność wykonania:

- dobudowy łącznika pomiędzy budynkiem handlowo-gastronomicznym (dz. nr [...]) i budynkiem mieszkalno-usługowym (restauracja),

- rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego (restauracja).

PINB pozyskał dokumenty związane z pozwoleniem na budowę dot. zabudowy dz. [...] - rozbudowa warsztatu stolarskiego (znak: [...]) oraz dotyczące zmiany pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę warsztatu stolarskiego na piwiarnię piwa (znak: [...]).

W dniu [...].12.2020 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. W jej trakcie organ stwierdził, że podczas realizacji pozwolenia z dnia [...].12.2005 r. (znak: [...]), inwestor dokonał zmiany w układzie pomieszczeń kuchni. Stwierdzono, że wszystkie pomieszczenia są umeblowane, wyposażone w sprzęty i meble gastronomiczne, nie prowadzono robót budowlanych. Inwestor nie okazał dziennika budowy oraz nie dokonał formalnego zakończenia budowy. Obiekt w trakcie kontroli był użytkowany. Ustalono, że przy budynku zrealizowano łącznik, inwestor oświadczył, że nie pamięta daty realizacji dobudówki. Pouczono inwestora co do procedur dotyczących zakończenia budowy i konsekwencji nielegalnego użytkowania obiektu.

W związku z powyższym w dniu [...].03.2021 r. PINB wydał decyzję (znak: [...]), nakazującą inwestorowi w terminie do dnia [...].06.2021 r. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na cele lokalu gastronomicznego (zaplecze kuchenne) wraz z rozbudową na dz. nr [...] w Ż., zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2005 r. nr [...] znak: [...]

WWINB decyzją z dnia [...].05.2021 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB ponownie rozpatrując sprawę winien poddać analizie roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku pod względem ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i zgodności z przepisami oraz rozważenie zmiany zakresu postępowania. Wtedy dopiero organ będzie miał podstawy do przeprowadzenia stosownego postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Szkic wykonany w celu identyfikacji obiektów i robót budowlanych objętych postępowaniami organu powiatowego udostępniono stronom w dniu [...].06.2021 r.

Następnie decyzją z dnia [...].12.2021 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 25 i 28 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, 695 i 782), PINB nakazał inwestorowi, w terminie do dnia [...].03.2022 r. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na cele lokalu gastronomicznego (zaplecze kuchenne) wraz z rozbudową na dz. nr [...] w Ż. (oznaczone nr [...]), zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2005 r. nr [...] znak: [...] wraz z rozbudową budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w m. Ż. (oznaczone nr [...]). Wskazano, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać w szczególności wymogi art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane i winien być sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Odwołanie w ustawowym terminie złożył Z. W.. Podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego musi wskazywać na związki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto wg inwestora PINB zobowiązany był wskazać od czego odbiegają wykonane roboty jak również precyzyjnie wskazać na przedmiot nakazu, czy ma to być projekt zagospodarowania działki lub terenu czy projekt architektoniczno-budowlany zamienny, gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zawiera pojęcia projektu budowlanego zamiennego.

Rozpoznając sprawę WWINB wskazał na wstępie, że ustawa z dnia 13.02.2020 r. wprowadziła m.in. nowe brzmienie art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie zaś z art. 28 Prawa budowlanego - do spraw, o których mowa w art. 25-27: 1) stosuje się: a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; b) przepisy art. 26a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1. Zgodnie z pkt 2 Prawa budowlanego - nie stosuje się przepisów art. 36a ust 5 a ustawy zmienianej w art. 1.

Dalej podniesiono, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, ale tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawiera katalog istotnych odstępstw.

WWINB podniósł, że zgodnie z art. 36a ust 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wprawdzie cytowany przepis stwierdza jedynie, że to projektant dokonuje kwalifikacji odstąpienia jako istotne bądź nieistotne, to jednak - jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - ostatecznie ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust 5 Prawa budowlanego (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 34 do art. 36a).

Przechodząc do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego WWINB stwierdził, że w sprawie bezspornie doszło do wykonania robót budowlanych realizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2005 r. nr [...] wraz z rozbudową budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w m. Ż. z istotnymi odstępstwami.

PINB wskazał, iż inwestor formalnie nie zakończył ww. budowy zatem wszystkie zmiany wykonane w zakresie tego budynku mogą być oceniane jako zmiany wykonane w trakcie legalnej budowy i zastosowanie może mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W trakcie przeprowadzonych kontroli organ powiatowy ustalił, że inwestor wykonał zmiany w układzie funkcjonalnym budynku gastronomicznego poprzez zmianę rozkładu pomieszczeń, zmiany w zakresie wykonania otworów drzwiowych, schodów wejściowych, a inwestor nie dysponuje projektem zamiennym, w którym ponownie dokonano by uzgodnień z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, rzeczoznawcą ds. wymagań higieniczno-zdrowotnych oraz W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (takich samych jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym).

Oznacza to, że zmiany te są zmianami istotnymi, gdyż zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d.

Ponadto zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt b Prawa budowlanego, inwestor dokonał istotnych zmian co do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących szerokości obiektu w zakresie przekraczającym 2%. Zgodnie z projektem szerokość budynku miała wynosić [...] m, dobudowano pomieszczenie o pow. [...] m˛ i szerokości [...] m. Jak wynika z obliczeń dopuszczalna zmiana w szerokości tego budynku (dopuszczalne 2%) mogło wynosić [...] m. Dobudowa zwiększa szerokość budynku o ok. 11%.

WWINB podkreślił, że wykonanie robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo, obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego (w brzmieniu wcześniej obowiązującym).

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że PINB w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 25 i 28 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wydał zaskarżoną decyzję. Podstawę tę należało jednak skorygować bowiem art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. nie ma zastosowania, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...].01.2021 r.

Niemniej jednak zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13.02.2020 r. - do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,

2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia

- przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13.02.2020 r. - jeżeli projekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 3, uzgodnień tych należy dokonać na podstawie przepisów tych ustaw w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno- budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Dopiero w dniu 13.05.2021 r. ustawodawca wprowadził do art. 51 Prawa budowlanego określenie projektu zamiennego jako: projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego. Wcześniej określenie "projekt budowlany" zawierało w swym zakresie zarówno projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany.

W ocenie WWINB projekt budowlany zamienny nie może sankcjonować istotnych odstępstw sprzecznych z przepisami prawa, w tym decyzją o warunkach zabudowy (lub planem miejscowym), której treścią organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest związany tak samo jak organ administracji architektoniczno-budowlanej podczas wydawania pozwolenia na budowę.

Zdaniem WWINB organ powiatowy prawidłowo odstąpił od nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedłożony projekt winien zawierać rozwiązania mające doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, niemniej jednak uzasadnione było pozostawienie w tym zakresie projektantowi, który opracuje projekt zamienny, możliwości samodzielnego zaprojektowania takich rozwiązań, które zapewnią zgodność wykonanych robót z przepisami, tak w zakresie możliwości uzyskania koniecznych uzgodnień np. z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, rzeczoznawcą ds. wymagań higieniczno-zdrowotnych oraz W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (takich samych jak w zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym).

Zdaniem WWINB również zarzut skarżącego, że organ wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wskazał na związki rozstrzygnięcia z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, jest nieuzasadniony.

Ponadto podniesiono, że w stosunku do obiektów już wykonanych, ma zastosowanie równocześnie art. 51 ust. 7 (jeśli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1), tj. organ nadzoru budowlanego nie wstrzymuje robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, gdy roboty te zostały zakończone.

Końcowo WWINB zauważył, że ze względu na upływ czasu związany z przeprowadzeniem niniejszego postępowania odwoławczego, a także ze względu na charakter nałożonego decyzją obowiązku, który wymaga zaangażowania czasowego i finansowego zobowiązanego zasadna jest zmiana terminu do przedstawienia określonych dokumentów do dnia [...].05.2022 r. W związku z powyższym konieczne było zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, Z. W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego organy błędnie ustaliły, że zmiany w układzie funkcjonalnym budynku objętym pozwoleniem na budowę z [...].12.2005 r., a polegające na zmianie rozkładu pomieszczeń, zmianie w zakresie wykonania otworów drzwiowych i zmianie schodów wejściowych, są zmianami istotnymi.

Skarżący nie zgodził się z organem że dokonano istotnego odstępstwa w zakresie szerokości obiektu przekraczającym 2%. Zauważył, że przed rozbudową szerokość budynku wynosiła [...] m (rzut przyziemia). Po rozbudowie, zgodnie z projektem szerokość powinna wynosić [...] m i taką też szerokość rozbudowany budynek posiada. W tych okolicznościach o żadnym istotnym odstępstwie nie może być mowy. Inwestor dodatkowo wykonał obok schodów wejściowych (od strony południowej) pomieszczenie o pow. [...] m˛. Odstępstwo to nie jest istotne z uwagi na to, że powierzchnia ta nie przekracza 5% powierzchni zabudowy (art. 36a ust. 5 pkt 2a Prawa budowlanego). Zgodnie z opisem technicznym (opis w załączeniu) powierzchnia zabudowy projektowanego budynku miała wynosić [...] m˛ (100 %), to 5% tej wartości to powierzchnia zabudowy o wartości [...] m˛. Skoro zatem przekroczono powierzchnię zabudowy tylko o [...] m˛, to nie doszło do istotnego odstępstwa, gdyż jest to wartość mniejsza niż 5 %.

Zdaniem skarżącego w sprawie należało zastosować przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Skoro zatem przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest związany z w/w przepisem, to należało zbadać inwestycję pod kątem tego przepisu w brzmieniu znowelizowanym. Ponadto przywołany przez organy przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stosuje się do "robót realizowanych" a nie zrealizowanych. Znajduje on zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych będących w trakcie realizacji na dzień 19 września 2020 roku. W przedmiotowej sprawie roboty zostały już dawno zakończone, a zatem i z tego powodu powinny mieć zastosowanie przepisy znowelizowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło - wbrew stanowisku skarżącego - do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym.

Pierwszą kwestią, którą Sąd uznał za konieczną do rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, była ocena dokonanego przez organy wyboru przepisów ustawy Prawo budowlane, które mają zastosowanie w tym przypadku. Ocena ta jest istotna dlatego, że z dniem 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy tej ustawy, także w zakresie regulacji dotyczących tzw. postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51 (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 z późn. zm., zwana dalej ustawą nowelizującą).

Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, ustawodawca wskazał, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednakże w myśl art. art. 27 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13.02.2020 r. - do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,

2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia

- przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej - jeżeli projekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 3, uzgodnień tych należy dokonać na podstawie przepisów tych ustaw w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie zaś do art. 28 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ponieważ wszczęcie niniejszego postępowania nastąpiło w dniu [...].01.2021 r. art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. nie miał w sprawie zastosowania. W konsekwencji WWINB prawidłowo zmienił podstawę prawną decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno - budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Nie ma racji organ odwoławczy, twierdząc, że dopiero w dniu [...].05.2021 r. wprowadzono do art. 51 Prawa budowlanego określenie projektu zamiennego jako: projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, zaś wcześniej określenie "projekt budowlany" zawierało w swym zakresie zarówno projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany. Zmiana ta nastąpiła bowiem już 19.09.2020 r. Decyzja organu I instancji posługująca się wcześniejszą terminologią jest zatem nieprecyzyjna. To formalne uchybienie ta nie skutkuje jednak koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Posługując się terminem "projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych", PINB jednocześnie wskazał na konieczność spełnienia wymogów z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis wskazuje, że projekt budowlany zawiera m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno budowlany. Lektura decyzji PINB (także jej uzasadnienia wskazującego rodzaj istotnych odstąpień) nie pozostawia zatem wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku.

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Organ prawidłowo uznał, iż inwestor formalnie nie zakończył ww. budowy zatem wszystkie zmiany wykonane w zakresie tego budynku mogą być oceniane jako zmiany wykonane w trakcie legalnej budowy i zastosowanie może mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie nie budzą wątpliwości kluczowe okoliczności badane przez organy. Roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...].12.2005 r. (znak: [...]) wraz z rozbudową budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] w m. Ż. z istotnymi odstępstwami. W układzie funkcjonalnym budynku gastronomicznego dokonano zmiany rozkładu pomieszczeń, zmiany w zakresie wykonania otworów drzwiowych, schodów wejściowych, a inwestor nie dysponuje projektem zamiennym, w którym ponownie dokonano by uzgodnień z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, rzeczoznawcą ds. wymagań higieniczno-zdrowotnych oraz W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (takich samych jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym).

Oznacza to, że zmiany te są zmianami istotnymi, gdyż zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d.

Ponadto zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego, inwestor dokonał istotnych zmian, co do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących szerokości obiektu w zakresie przekraczającym 2%. Zgodnie z projektem szerokość budynku miała wynosić [...] m, dobudowano pomieszczenie o pow. [...] m˛ i szerokości [...] m. Jak wynika z obliczeń dopuszczalna zmiana w szerokości tego budynku (dopuszczalne 2%) mogła wynosić [...] m. Dobudowa zwiększa szerokość budynku o ok. 11%.

Organ prawidłowo wykazał, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były istotne. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W przedstawionym stanie rzeczy PINB nie był zatem upoważniony do zastosowania innych przepisów niż powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Z uwagi na wskazaną w hipotezie normy okoliczność istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, przepis ten ma charakter regulacji wyjątkowej (lex specialis), a zatem podlegał zastosowaniu z wyłączeniem innych przepisów P.b. dotyczących legalności wykonywanych robót budowlanych.

Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie daje podstaw, by w rozstrzygnięciu decyzji wydawanej na jego podstawie zawierać wyliczenie zmian, które mają zostać uwzględnione podczas sporządzania projektu zamiennego. Rolą organu nadzoru budowlanego jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 6.12.2019 r., II OSK 202/18, LEX nr 2785932).

Po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy Sąd uznał zatem, że w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie należy uznać za kompletny i dostatecznie szczegółowy dla podjęcia decyzji w przedmiocie zapewnienia legalności prac budowlanych prowadzonych na działkach o. nr [...] w m. Ż.. Również uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i umożliwiły przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani uchybień prawa procesowego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).