Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2846/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. i B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2017 roku sygn. akt II SA/Gd 719/16 w sprawie ze skargi B. R. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2846/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Gd 719/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę B. R. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak ustalił to sąd wojewódzki, decyzją z dnia [...] października 2008 r., Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu 17 elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową i elektroenergetyczną w miejscowości [...] na enumeratywnie określonych działkach. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2011 r. B. R. zwróciła się o podjęcie decyzji w sprawie konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko budowy elektrowni wiatrowej w miejscowości [...] wywodząc, że na jaw wyszły nowe okoliczności uzasadniające konieczność przeprowadzenia takiej oceny. Wnioskodawczyni eksponowała, iż część działek objętych oddziaływaniem inwestycji była badana ornitologicznie, a upoważniony ekspert z listy Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju wsi stwierdził występowanie tam rzadkich i chronionych gatunków ptaków, które mają tam miejsca lęgowe - czajek, derkaczy i kszyków. Ptaki te są wpisane w wykazie gatunków chronionych oraz siedlisk przyrodniczych w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który został sporządzony w związku z tzw. Dyrektywą Ptasią (2009/147AA/E z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa) Unii Europejskiej. Badania takie zostały przeprowadzone z powodu przystąpienia właściciela gruntów do programu rolno-środowiskowego rodzącego zobowiązania finansowe dopłat unijnych dla obszarów, gdzie takie ptactwo jest stwierdzone. W ocenie B. R. lokalizacja inwestycji wiatrakowej w tym miejscu jest niedopuszczalna i niezgodna z prawem.

Z wnioskiem o "ponowne rozpatrzenie sprawy" wystąpiło także Stowarzyszenie [...] (Stowarzyszenie), również powołując się na pojawienie się nowych faktów związanych z wynikami badań ornitologicznych. Zwrócono też uwagę na niewłaściwy sposób oceny poziomu emisji hałasu oraz brak przedstawienia symulacji dotyczących generowania tzw. infradźwięków. We wniosku wywodzono, iż w sprawie zaniżono odległości turbin wiatrowych od siedlisk ludzkich, zbagatelizowano skutki ewentualnych pożarów oraz destrukcji konstrukcji turbin wiatrowych; nie wspomniano o możliwym zanieczyszczeniu środowiska w wyniku użycia detergentów do mycia konstrukcji turbin. Według Stowarzyszenia świadczy to o tym, że wyznaczenie w/w terenów pod budowę farmy wiatrowej będzie skutkować negatywnym oddziaływaniem na środowisko i niszczeniem lokalnego ekosystemu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją środowiskową z dnia [...] października 2008 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ ten odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, następnie SKO w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wydaną w trybie wznowieniowym.

WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Gd 623/13, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji, uznając, że nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak też nie wykazano należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Sąd w wyroku tym wskazał, że organy nie zbadały okoliczności wynikających z programów rolno-środowiskowych na terenach przewidzianych pod inwestycję oraz wykonanych badań ornitologicznych terenu, a ponadto zwrócił uwagę na brak rozważenia kwestii legitymacji wnioskodawców do skorzystania z instytucji wznowienia postępowania.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją środowiskową z dnia [...] października 2008 r. jako bezprzedmiotowe. Rozpoznając odwołania od tej decyzji SKO w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie podzielając stanowiska organu gminy w kwestii statusu B. R. oraz Stowarzyszenia w aspekcie legitymacji podmiotów uprawnionych do domagania się wznowienia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji.

Jak dalej w obecnie kontrolowanym wyroku wskazano, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że działka oznaczona nr geodezyjnym [...] w miejscowości [...], będąca własnością B. R. i B. R. bezpośrednio nie sąsiaduje z działką o nr [...], na której położona jest inwestycja, lecz ze względu na jej niewielką odległość od granicy (ok. 1,5 - 2,0 m) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wiatrakowej, w związku z tym uznano za stronę m. in. B. R. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że otrzymał od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] kserokopie badań ornitologicznych wykonanych w miejscowości [...], opracowanych na potrzeby programu rolno-środowiskowego na lata 2009-2013 dla działek nr [...],[...] oraz dla działek nr [...],[...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. R., W. M. oraz Stowarzyszenie, którzy podkreślili, że Wójt Gminy [...] wskazał jedynie, iż włączył do materiału dowodowego otrzymaną od RDOŚ w [...] ekspertyzę - raport z badań ornitologicznych, nie dokonał jednak oceny tego dowodu. Odwołujący powołując się na pisma RDOŚ w [...] wywodzili, iż z nich wynika, że na analizowanym terenie występują gatunki lęgowe ptaków, czego nie uwzględniono w raporcie oraz w decyzji środowiskowej. Okoliczności powyższe istniały już w dniu wydania pierwotnej decyzji, nie były zaś znane organowi, który ją wydał. Dodatkowo zaznaczono, że W. M. nie brała w pierwotnym postępowaniu udziału bez własnej winy. W ocenie odwołujących organ I instancji nadal nie wywiązał się z zaleceń sądu zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2013 r. Stowarzyszenie zarzuciło także brak odniesienia się przez organ gminy do przywołanym w odwołaniu opracowań dotyczących wpływu elektrowni wiatrowych na otoczenie.

Sąd wojewódzki wskazał następnie, że SKO w [...] – powołując się w podstawie prawnej m. in. na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej K.p.a.) – decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym. Kolegium wyjaśniło, że w razie powoływania się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wymagane jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowody miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.

Kolegium wyjaśniło, że we wnioskach o wznowienie postępowania powoływano się na przeprowadzenie badań ornitologicznych wykonanych w miejscowości [...], opracowanych na potrzeby tzw. programu rolno-środowiskowego na lata 2009-2013 dla oznaczonych działek w obrębie geodezyjnym [...]. Na przedmiotowych działkach, na których mają być wybudowane wiatraki oraz na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie ekspert ornitologiczny stwierdził występowanie rzadkich i chronionych gatunków ptaków, które mają też tam miejsca lęgowe, na podstawie właśnie tej przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. prowadzone było przez wójta gminy postępowanie wznowieniowe. Kolegium stwierdziło, że dokumentacja przyrodnicza na potrzeby programu rolno-środowiskowego dotycząca okresu 2009-2013, powstała po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2008 r., której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, zatem dokument ten nie istniał w chwili wydania decyzji dotychczasowej z dnia [...] października 2008 r.

B. R., B. R. i W. M. wnieśli do WSA w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Kolegium, w której domagali się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący nie akceptują zamierzonej inwestycji z powodu jej negatywnego wpływu na ich nieruchomości. W skardze sformułowali przede wszystkim zarzuty pod adresem samej decyzji środowiskowej, której nie mogli skarżyć w toku instancji z powodu braku doręczenia im tej decyzji. Skarżący zarzucili uchybienia procesowe, które wpłynęły na brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i oceny okoliczności faktycznych w świetle całokształtu materiału dowodowego. Nie zgodzili się z wnioskiem Kolegium, że dowód w postaci badań ornitologicznych nie istniał w dacie wydania decyzji dotychczasowej. Organ I instancji oparł się na raporcie opracowanym w lipcu 2008 r., czyli w okresie, gdy przeprowadzone już zostały badania przyrodnicze przez eksperta w związku z programem rolno-środowiskowym na lata 2009-2013, a także istniały inne dokumenty przyrodnicze. Okoliczność ta nie znana organowi pierwszej instancji w chwili wydawania decyzji z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uwarunkowań zgody na realizację inwestycji "wiatrakowej" ma istotne znaczenie. Z raportu z lipca 2008 r., na którym oparł się wójt gminy wynika bowiem, że inwestycja nie wpłynie znacząco na pogorszenie się stanu środowiska i nie ma przeciwwskazań do realizacji tej inwestycji, zaś z dokumentacji opracowanej w tym samym czasie na potrzeby programu rolno-środowiskowego wynika szereg ograniczeń dla rolnika w związku z występowaniem na terenie tej inwestycji gatunków ptaków chronionych.

Skarżący podnoszą, że dokumentacja opracowana przez eksperta – A. K. – zawiera dokumentację fotograficzną wykonaną przed dniem wydania decyzji dotychczasowej, a jedynie sporządzenie dokumentu – dokumentacji przyrodniczej nastąpiło w dniu [...] listopada 2008 r. (w przypadku działek sąsiadujących z inwestycją) oraz w dniu 1 grudnia 2008 r. (w przypadku działek należących do inwestycji). Istnienie dwóch raportów środowiskowych, zawierających odmienne wnioski co do tego samego środowiska (w jednym twierdzi się, że nie występuje jakiekolwiek oddziaływanie projektowanych elektrowni wiatrowych na awifaunę tego obszaru i nie stwierdza się występowania ptaków chronionych, a w drugim sporządzonym w tym samym okresie twierdzi się, że występują ptaki chronione i konieczne jest ograniczenie działań właściciela gruntu) oznacza, że w obrocie prawnym "funkcjonuje absurd". To z kolei uzasadniało uchylenie decyzji środowiskowej. Skarżący zwrócili uwagę na zasadnicze rozbieżności pomiędzy raportem z lipca 2008 r., na którym oparto decyzję środowiskową, a dokumentacją przyrodniczą sporządzoną na potrzeby programu rolno-środowiskowego (ornitologicznego), z której wynika, że na terenie objętym inwestycją oraz w obszarze jej oddziaływania występują lęgowiska ptaków objętych ochroną. W skardze podnoszono, że prawdopodobnie istnieje także wcześniejsza dokumentacja przyrodnicza, nadto zarzucono organom, że nie wzięły pod uwagę podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w odniesieniu do W. M., która nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową, oraz zaprzeczono twierdzeniom organów, że na bieżąco poprzez ogłoszenia informowali społeczność lokalną o wszystkich czynnościach podejmowanych w związku z planowaną inwestycją.

WSA w Gdańsku odrzucił skargi W. M. oraz Stowarzyszenia, rozstrzygnięcia w tych kwestiach stały się prawomocne.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) oddalił skargę B. R. i B. R., uznając iż nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wojewódzki wskazał w swym wyroku, iż decyzje poddane jego kontroli podjęte zostały w wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją środowiskową, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Według wnioskodawców wznowienia wyszły na jaw okoliczności i dowody potwierdzające obecność na terenie objętym inwestycją oraz w jej obszarze oddziaływania lęgowisk ptaków objętych ochroną. Dowody te, według skarżących, istniały w dacie orzekania o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie były znane organowi, a mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wyeksponowano, że zaskarżoną decyzję podjęto w warunkach związania oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania sformułowanymi przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Gd 623/13, przywołując zasadnicze wytyczne zawarte w tym orzeczeniu. Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę w zgodzie z art. 153 Ppsa, przeprowadził postępowanie usuwając dotychczasowe uchybienia, które zaważyły na bycie prawnym poprzedzających ją rozstrzygnięć. Zauważono, co wynikało z akt administracyjnych organu II instancji, że umorzone zostało postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2008 r. w części dotyczącej żądania Stowarzyszenia, gdyż jako organizacja ekologiczna (dopuszczona do udziału w postępowania na prawach strony w postępowaniu nadzwyczajnym) nie był to podmiot legitymowany do żądania wznowienia postępowania, opartego na tej samej podstawie prawnej i faktycznej co żądanie B. R. i z jej wniosku.

W dalszych wywodach sąd pierwszej instancji przywołał istotę wznowienia postępowania, zaś odnosząc się do realiów sprawy wskazał, że wnioskodawczyni powołała jako podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując na nowe okoliczności wynikające z dokumentacji sporządzonej na potrzeby programu pomocowego rolno-środowiskowego dla obszarów wiejskich, m. in. wchodzących w skład terenu objętego inwestycją, na lata 2009-2013. W konsekwencji organy uprawnione do rozpoznania wniosku, w ściśle zakreślonych przez podstawę wznowienia granicach, zweryfikowały istnienie tej podstawy oraz wymogi formalne wniosku. Sąd a quo stwierdził przeto, iż nie można zarzucić organom błędu, że dla potwierdzenia okoliczności wskazywanych przez wnioskodawców nie sięgnęły do dowodów wynikających z wcześniejszej dokumentacji towarzyszącej programom pomocowym, w których uczestniczyli rolnicy z tego terenu.

Analizując przesłankę wznowienia ujętą w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podkreślono, że aby z tej przyczyny wznowić postępowanie muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wreszcie po trzecie, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Przywołując orzecznictwo eksponowano, że wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., którego skutków nie należy tolerować z punktu widzenia wymogu praworządności, co oznacza, że istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą istnieć w dniu wydania decyzji. Takiej podstawy nie stanowią zaś okoliczności zaistniałe po podjęciu decyzji ostatecznej, a z taką sytuacją, w ocenie WSA w Gdańsku, miano do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z wniosku skarżącej wynikało, że wskutek sporządzenia dokumentacji przyrodniczej na potrzeby programu rolno-środowiskowego na lata 2009-2013, opartego na badaniach, w tym ornitologicznych, obszaru objętego m. in. przedmiotową inwestycją, ujawniono okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie o środowiskowych uwarunkowaniach budowy farmy wiatrowej w miejscowości [...]. Z akt wynika, że opracowanie dokumentacji ornitologicznej przez eksperta A. K. nastąpiło w dniu 1 grudnia 2008 r. W ocenie sądu pierwszej instancji oznacza to, że dowód w postaci dokumentacji przyrodniczej, z której wynikają okoliczności mające istotne znaczenie dla ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji, powstał niewątpliwie po wydaniu decyzji środowiskowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nie miał sąd wojewódzki przy tym wątpliwości, że treść dokumentacji przyrodniczej potwierdza, że badania w terenie, które dostarczyły materiału do jej sporządzenia, miały miejsce w okresie kwietnia, maja i czerwca 2008 r. Efekty tych badań w terenie przybrały jednak swoją materialną postać dokumentacji przyrodniczej i wynikających z niej wniosków dopiero z datą jej sporządzenia, tj. w dniu 1 grudnia 2008 r. Tym samym dopiero sporządzony dokument przyrodniczy mógł stanowić źródło informacji o okolicznościach mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie o środowiskowych uwarunkowaniach. Gdyby istniała ta dokumentacja w dniu rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji, a organ nie uwzględniłby jej przy orzekaniu, wówczas zaktualizowałaby się podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zdaniem WSA w Gdańsku w okolicznościach niniejszej sprawy ani dokumentacja przyrodnicza sporządzona na potrzeby programu rolno-środowiskowego na lata 2009-2013, ani okoliczności z niej wynikające nie mogły stanowić nowych dowodów ani nowych okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i otworzyć drogi do merytorycznej weryfikacji decyzji środowiskowej z dnia [...] października 2008 r. Sąd ten stwierdził dalej, że ze względu na nadzwyczajny charakter trybu wznowieniowego, w toku którego wzruszeniu podlegają decyzje ostateczne, przesłanki wznowienia należy interpretować ściśle, nie dopuszczając rozszerzających wyjątków.

Skutku nie mogła również – zdaniem sądu a quo – odnieść okoliczność powoływana w skardze, a odnosząca się do pozbawienia W. M. udziału w sprawie zakończonej decyzją środowiskową bez jej winy z uwagi na fakt zainicjowania postępowania wznowieniowego na wniosek B. R. i na podstawie oznaczonej przesłanki.

W konkluzji swego wyroku sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja podjęta została zgodnie z prawem, a odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej uzasadniona była brakiem podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi skierowane przeciwko decyzji z dnia [...] października 2008 r. jako wadliwej nie mogły zostać uwzględnione, gdyż brak przesłanki wznowienia postępowania uniemożliwił ocenę postępowania zakończonego tą decyzją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości wnieśli – reprezentowani przez radcę prawnego – B. R. i B. R., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie stwierdził naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie uchylił decyzji obu instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy wskazane w tych przepisach. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący zgadzają się ze stwierdzeniem sądu pierwszej instancji, że w chwili wydania decyzji środowiskowej przez Wójta Gminy [...] wskazany jako nowy dowód badań ornitologicznych opatrzony datą [...] grudnia 2008 r., został wytworzony w istocie po wydaniu ostatecznej decyzji dotychczasowej. Podkreślają zarazem, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie tylko nowe dowody stanowią podstawę do wznowienia, ale także nowe okoliczności faktyczne. Ekspertyza przyrodnicza z 1 grudnia 2008 r. nie stanowi nowej okoliczności, lecz nowy dowód, podstawą jednak tej ekspertyzy były okoliczności faktyczne, które z niej wynikają. Tym samym fakty wynikające z tej ekspertyzy, stanowią – w ocenie skarżących kasacyjnie – wystarczającą podstawę do wznowienia postępowania środowiskowego, a to pominąć miał sąd pierwszej instancji. Odwołując się do przykładów zaczerpniętych z orzecznictwa podkreślano w skardze kasacyjnej, że pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z nowym dowodem, z ekspertyzy powstałej po wydaniu decyzji środowiskowej wynikać mają nowe fakty – istnienie na obszarze inwestycji ptaków podlegających ochronie. To te okoliczności miały być nie znane organowi gminy. W ocenie skarżących istnieją przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie ma uzasadnienia dla oddalenie skargi na decyzję SKO w [...] z dnia [...] października 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, z tego względu Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 4 Ppsa).

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, albowiem zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W rozpoznawanej sprawie żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie dostrzeżono, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

Skarga kasacyjna jako środek zaskarżania wyroków sądów I instancji została ukształtowana jako profesjonalny i sformalizowany środek prawny. Jej zakres wyznacza granice sprawy kasacyjnej, których Naczelny Sąd Administracyjny przekroczyć nie może. Z treści art. 176 § 1 pkt 1-3 Ppsa wynikają warunki formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, aby mogła stanowić podstawę oceny skarżonego wyroku. Brak spełnienia któregokolwiek z tych warunków prowadzi do uznania, że skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom prawa. Określenie podstaw, zarzutów oraz zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku jest wyłącznym uprawnieniem strony, sąd kasacyjny może tylko ocenić poprawność zrealizowania przez stronę wymogów formalnych i w zależności od poczynionych ustaleń wskazać na ich konsekwencje. Przy czym nie może tych konsekwencji określać, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia prawem określonych wymogów. W judykaturze ten formalizm został w części przełamany uchwałą Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publik. ONSAiwsa z 2010 r. nr 1, poz. 1), jednak nawet i na gruncie tam sformułowanego stanowiska, Sąd Naczelny dokonując oceny skargi kasacyjnej nie może pominąć poprawności stawianych zarzutów w ramach prawidłowych podstaw kasacyjnych z art. 174 Ppsa oraz ich uzasadnienia. Oznacza to, że kwalifikuje się do rozpoznania nawet wadliwa formalnie skarga kasacyjna, jeżeli z treści jej zarzutów wynika w ramach jakiej podstawy kasacyjnej są stawiane oraz z uzasadnienia daje się w pełni ustalić stanowisko strony.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Ppsa).

A. Autor przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazał jako jej podstawę przepis art. 174 pkt 1 Ppsa, nie określając przy tym, czy chodzi o błędną wykładnię oznaczonego przepisu prawa materialnego, czy też jego niewłaściwe zastosowanie. Jako mający być naruszony przez sąd pierwszej instancji wskazano natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, który to przepis nie ma charakteru materialnoprawnego, ale procesowy, stanowiąc jedną z podstaw uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa ma charakter przepisu ogólnego i wynikowego, będąc w istocie następstwem oceny sądu administracyjnego odnośnie do skuteczności wniesionej skargi. Powyższego przepisu WSA w Gdańsku nie stosował, skoro skargę oddalił. Zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w skardze kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono. Autor skargi kasacyjnej zdaje się mylić kwestie zasadności uchylenia dotychczasowej decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z 2008 r. w trybie wznowieniowym z ewentualnymi naruszeniami prawa odnośnie do zaskarżonej decyzji SKO w [...], dającymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą ostatnią decyzją. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego naruszenia prawa, którego miałoby się dopuścić SKO w [...] rozpoznając wniesione odwołanie, a które stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania, czego miałby z kolei nie dostrzec WSA w Gdańsku, skoro nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa jest zupełnie chybiony.

B. Co się tyczy podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jako przepisu prawa materialnego, to uzasadnienie skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, że jej autorowi chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu, skoro w motywach środka zaskarżenia wskazuje się, iż zdaniem skarżących w sprawie istnieją łącznie przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz iż "nie ma uzasadnienia w obowiązującym prawie dla oddalenia skargi". Przyjdzie przeto uznać, że w istocie chodzi o wadliwe oddalenie skargi na podstawie art. 151 Ppsa wskutek wadliwego niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tak rozumianego zarzutu w realiach kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Niesporne jest, że sporządzona w dniu [...] grudnia 2008 r. ekspertyza przyrodnicza nie mogła być potraktowana jako dowód, dający podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2008 r. w trybie wznowieniowym, skoro nie istniała w dacie podejmowania powyższej decyzji. Wnioski wynikając z powyższej ekspertyzy nie mogą być potraktowane jako w kategorii nowych okoliczności faktycznych, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ekspertyza ta stanowi w istocie nowy dowód, wnioski jej autora to oznaczony pogląd w kwestii istnienia stanowisk lęgowych ptaków chronionych na oznaczonym obszarze, nie zaś "nowa okoliczność faktyczna". Z tych przyczyn stanowisko WSA w Gdańsku wyrażone w zaskarżonym wyroku było prawidłowe.

C. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były oparte na usprawiedliwionej podstawie, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.