Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1703/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1173/20 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 1173/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę J. J. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej zwanego "SKO") z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 780 na odcinku stanowiącym nowo wybudowaną obwodnicę [...] do działki nr [...] w miejscowości [...], jako dojazd do pola uprawnego.

W dniu [...] września 2019 r. została dokonana wstępna wizja w terenie na miejscu lokalizacji wnioskowanego zjazdu. W czasie tych czynności stwierdzono, że działka Skarżącego nie ma bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 780, a istniejąca droga serwisowa, zlokalizowana wzdłuż obwodnicy, nie obejmuje przedmiotowej działki (kończy się na działce sąsiedniej - nr [...]).

Z kolei w dniu [...] listopada 2019 r. została przeprowadzona wizja w terenie z udziałem Skarżącego. Podczas tych czynności stwierdzono m.in., że: 1) działka [...] stanowi pole uprawne i nie ma na niej jakiejkolwiek zabudowy, 2) działka ta jest usytuowana przy odcinku drogi wojewódzkiej nr 780, na którym dopuszczalna prędkość wynosi 90 km/h, 3) działka ta nie ma bezpośredniego połączenia z drogą wojewódzką nr 780 (drogą obwodową), przy czym droga ta na całej swojej długości nie ma żadnych zjazdów indywidualnych do działek przylegających do drogi, zaś obsługa komunikacyjna tych działek odbywa się po drogach serwisowych, 4) droga serwisowa przy obwodnicy kończy się na należącej do osoby fizycznej działce nr [...] sąsiadującej z działką Skarżącego, przy czym odległość działki Skarżącego od drogi serwisowej wynosi 80 m. Podczas oględzin Skarżący poinformował, że na działce nr [...] planuje zabudowę związaną z prowadzoną działalnością rolniczą, zbiornik retencyjny, halę magazynową oraz zabudowania gospodarcze, co wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, a warunkiem wydania takiej decyzji jest dostępność komunikacyjna do drogi publicznej.

Pismem z 7 stycznia 2020 r. [...] S.A. (generalny wykonawca drogi obwodowej) udzieliła informacji, że inwestycja w postaci drogi obwodowej w miejscowości [...] w żaden sposób nie spowodowała utraty dostępu do drogi publicznej przez przedmiotową działkę, ponieważ formalnie taki dojazd nie istniał, a odbywał się w sposób nieuregulowany i nieformalny po terenach nieurządzonych wzdłuż potoku [...]. Ponadto w odpowiedzi na prośbę organu Wójt Gminy [...] oświadczył m.in., że działka nr [...] nie utraciła dostępu do drogi publicznej po wybudowaniu obwodnicy, ponieważ formalnie taki dojazd nie istniał, a wcześniej dojazd do działki był realizowany przez działki stanowiące własność osób prywatnych oraz własność Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Zarząd Województwa Małopolskiego odmówił wydania Skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 780 do działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Organ ten uznał, że wniosek Skarżącego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z warunków technicznych, określonych w przepisach wykonawczych oraz ze względu na zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał, że droga wojewódzka nr 780 jest drogą klasy G, a § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MTiGM z 2 marca 1999 r.") ustanawia zasadę ograniczenia do niezbędnego minimum liczby zjazdów z dróg klasy G. Zdaniem organu, wyłom od tej zasady mogą stanowić jedynie takie stany faktyczne i prawne, w których nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał też, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu znajduje się poza obszarem zabudowanym, na odcinku drogi obwodowej o dopuszczalnej prędkości 90 km/h, a zatem wjazd sprzętem rolniczym po wybudowaniu zjazdu bezpośrednio z obwodnicy mógłby stanowić zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. SKO, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej zwanej "udp") w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego. SKO stwierdziło, że kryteria udzielania przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie zostały jednoznacznie sprecyzowane przez przepisy, natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej, organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wynikającymi z § 77 - 79 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. SKO wskazało, że z § 77 tego rozporządzenia wynika, że zjazd z drogi powinien być m.in. dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, a z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika m.in., że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni. Zdaniem SKO, Zarząd Województwa Małopolskiego prawidłowo uznał, że skoro droga wojewódzka nr 780 jest drogą klasy G, to należy na niej ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, a ponadto z uwagi na natężenie ruchu pojazdów na tej drodze i ich tonaż mogłoby dojść do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w przypadku korzystania ze zjazdu przez sprzęt rolniczy i transportowy, taki jak traktor, kombajn, czy samochód ciężarowy, o jakich mówił Skarżący podczas oględzin w dniu [...] listopada 2019 r. SKO podkreśliło również, że przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję SKO.

WSA oddalił skargę.

WSA wskazał, że stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 4 udp wskazuje, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zdaniem WSA, użyte w tym przepisie sformułowanie "może" wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu, przy czym granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. WSA stwierdził, że uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły ram uznania administracyjnego. Dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, w tym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

WSA za trafne uznał stanowisko SKO, że kierując się art. 29 ust. 4 udp i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy G zostało bardzo mocno ograniczone. Zdaniem WSA, zawarty w przywołanym przepisie rozporządzenia postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy - z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego - uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Zdaniem WSA, dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośrednio z drogi. WSA uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie Skarżący ma zapewniony dojazd do swojej działki nr [...] przez sąsiednią działkę nr [...], a następnie przez drogę serwisową drogi wojewódzkiej nr 780 oraz działkę nr [...] (drogę wewnętrzną gminną, która ma istniejące włączenie komunikacyjne do drogi gminnej publicznej - ul. [...]), to niezasadna jest argumentacja Skarżącego o utracie dostępu do drogi publicznej. W ocenie WSA, tylko rzeczywisty brak tego dostępu wymagał od Skarżącego uprzedniego ustalenia służebności drogowej, a na końcu pozostała mu dopiero możliwość zwrócenia się o udzielenie zezwolenia na budowę zjazdu.

WSA ocenił, że organy administracji zasadnie stwierdziły, że należy dać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem Skarżącego, posiadającego nieruchomość w pobliżu drogi wojewódzkiej. WSA zgodził się z oceną organów, że ewentualny wjazd wskazanymi przez Skarżącego pojazdami takimi jak kombajn, traktor, samochód ciężarowy przez wybudowany zjazd stanowiłoby zagrożenie dla innych uczestników ruchu po drodze klasy G - drodze wojewódzkiej nr 780, biorąc pod uwagę szybkość przemieszczających się po niej pojazdów.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 29 ust. 4 udp przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegającego na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, a wzięcie pod uwagę jedynie hipotetycznego naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego (nieudowodnionego), co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zezwolenia na zjazd z drogi wojewódzkiej nr 780, a także uznanie, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej powinno poprzedzać ewentualne złożenie wniosku o lokalizację zjazdu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu o tym nie stanowi;

- § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przez de facto uznanie, że przepis zakazuje budowy nowych zjazdów, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu oznacza, że należy jedynie ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z dróg niższych klas;

- § 113 ust. 7 rozporządzenia MTiGM przez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, gdyż organy orzekające w sprawie nie powinny się na niego powoływać, z uwagi na okoliczność, że żadna z przesłanek negatywnych w tym przepisie wymieniona nie występuje w przedmiotowym stanie faktycznym;

- § 77 - 79 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w realiach niniejszej sprawy zachodzą okoliczności, które warunkują wydanie decyzji o odmowie lokalizacji wnioskowanego zjazdu, podczas gdy w rzeczywistości budowa wnioskowanego zjazdu spełnia kryteria wymienione w tych przepisach, dlatego też nie istnieją przeszkody techniczne, by w tym miejscu zjazd wybudować;

- art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, co nastąpiło na skutek odmowy lokalizacji zjazdu na nieruchomość z drogi wojewódzkiej nr 780, podczas gdy w odległości ponad 0,5 km od wnioskowanego zjazdu są zjazdy indywidualne z drogi wojewódzkiej nr 780, jak również z ul. [...] zlokalizowanej w niedalekiej odległości drogi nr 780 także są zjazdy indywidualne;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 ppsa w związku z art. 7, art. 77, art. 80 kpa oraz w związku z art. 8 kpa przez brak wszechstronnego zbadania sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niezauważenia przez WSA, że organy administracji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanych decyzji, skutkiem czego było wydanie wyroku oddalającego skargę, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być wydanie wyroku kasatoryjnego na podstawie "art. 145 § 1 pkt c" ppsa;

- art. 1 ppsa w związku z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że charakter sprawy nie wymaga przeprowadzenie rozprawy, podczas gdy z uwagi na skomplikowaną materię, jakiej dotyczy niniejsze postępowanie, przeprowadzenie rozprawy przed WSA było konieczne, a brak zawiadomienia Skarżącego o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne uniemożliwił Skarżącemu skorzystanie z uprawnienia stypizowanego w art. 90 § 2 ppsa i skierowanie sprawy na rozprawę;

- art. 1 ppsa w związku z art. 10 § 1 kpa przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, z uwagi na okoliczność, że przed wydaniem decyzji przez Zarząd Województwa Małopolskiego strona najpierw została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy na podstawie art. 10 § 1 kpa, a następnie organ dalej prowadził postępowanie dowodowe, zwracając się do generalnego wykonawcy drogi oraz wójta gminy [...], a o dowodach tych Skarżący dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji tego organu, skutkiem takiego działania był brak możliwości wypowiedzenia się Skarżącego co do tych dowodów i dopuszczenia dowodów z przesłuchania np. świadków;

- art. 1 ppsa w związku z art. 79a § 1 kpa przez niepoinformowanie strony przed wydaniem decyzji przez Zarząd Województwa Małopolskiego o okolicznościach i przesłankach, które nie zostały spełnione i które skutkowały wydaniem decyzji negatywnej, co uniemożliwiło Skarżącemu złożenie dodatkowych wniosków, np. o przesłuchanie świadków;

- art. 141 § 4 ppsa przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia prawnego wyroku WSA i niedokonanie pogłębionej analizy przepisów prawa; WSA powołał się jedynie na przepisy prawa materialnego bez uzasadnienia dlaczego je zastosował.

W uzasadnieniu wskazano argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Przechodząc do analizy jej zarzutów należy stwierdzić, że istota sporu w prawnego w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. WSA uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że Skarżący ma w rzeczywistości zapewniony dojazd do swojej działki, zatem niezasadna okazała się jego argumentacja o utracie dostępu do drogi publicznej. Za trafne uznał stanowisko organów, że w sytuacji, gdy dojazd taki faktycznie jest zapewniony, to z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego na drodze klasy G budowę przedmiotowego zjazdu należało uznać za wyłączoną. Budowa takiego zjazdu pozostawałaby w sprzeczności z przepisami art. 29 ust. 4 utd oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 ppsa autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie zarówno przepisów regulujących prowadzenie postępowania i zbieranie materiału dowodowego (art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 8 kpa i w zw. art. 1 ppsa), jak i stanowiących gwarancję należytego przestrzegania praw strony, umożliwiających Skarżącemu efektywną obronę swoich interesów w prowadzonych postępowaniach – administracyjnym i sądowoadministracyjnym (art. 15zzs4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, art. 141 § 4 ppsa, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 kpa).

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, bowiem uznanie jego zasadności mogłoby wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut ten okazał się niezasadny. Naruszenie tego przepisu miało, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wyrażać się w nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia, w którym nie dokonano pogłębionej analizy zastosowanych przepisów prawa. W tym zakresie należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jakie przepisy prawne zostały w tej sprawie zastosowane i czy Sąd tę ocenę prawną organu zaakceptował. WSA obszernie wyjaśnił jaki charakter ma decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 4 udp i jakie znaczenie w sprawie miał § 113 ust. 7, a przede wszystkim § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA nie uznał, że w przypadku zgody na lokalizację zjazdu naruszone zostałyby § 77- 79 ww. rozporządzenia, a jedynie w części historycznej wymienił te przepisy, przytaczając stanowisko SKO, które zwróciło na nie uwagę tylko dla ogólnego zobrazowania kryteriów wymaganych dla zjazdów publicznych i indywidualnych. Tym samym całkowicie nietrafiony jest też zarzut naruszenia prawa materialnego – dotyczący tych ostatnich przepisów (zarzut z pkt 1 tiret 4 petitum skargi kasacyjnej), gdyż WSA tych przepisów ani nie stosował, ani nie wypowiadał się o ich zastosowaniu.

Reasumując, co wcześniej powiedziano - to, że Skarżący nie zgadza się z dokonaną przez WSA oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony art. 141 § 4 ppsa. Za pomocą takiego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez WSA podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r. o sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r. o sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutowi zawartemu w pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, nie wystąpiło w sprawie opisane w zarzucie naruszenie przepisów postępowania – spowodowane skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne (bez zawiadomienia Skarżącego) i wydaniem wyroku na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał przeprowadzenia rozprawy przed WSA. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba, że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jak zatem wynika z tych przepisów, ustawodawca zdecydował się – w sytuacji nadzwyczajnej spowodowanej stanem zagrożenia epidemicznego i stanem epidemii - na wprowadzenie rozwiązań umożliwiających z jednej strony załatwianie spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z drugiej strony czynienie tego w sposób zapobiegający, czy co najmniej ograniczający szerzenie się COVID–19. Ocenę sytuacji oraz decyzję co do tego, czy rozpoznanie sprawy należało uznać za konieczne i czy przeprowadzenie rozprawy wywołałoby nadmierne zagrożenie opisane w przepisie oraz czy ewentualnie istnieje możliwość przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pozostawiono przewodniczącemu wydziału. W rozpoznawanej sprawie – Zastępca Przewodniczącego Wydziału WSA, po dokonaniu ww. oceny zdecydował o rozpoznaniu sprawy i skierowaniu jej na posiedzenie niejawne zarządzeniem z 19 listopada 2020 r., o czym zostały powiadomione strony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zawiadomienie takie zostało skierowane i doręczone również Skarżącemu (treść zawiadomienia - k. 23 akt sądowych; dowód doręczenia - k. 30 akt sądowych). Zatem zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż po pierwsze został oparty na stanowisku niemającym oparcia w istniejącym stanie faktycznym, ponadto nie doszło do naruszenia przez WSA przepisów postępowania. Skorzystanie przez WSA z uprawnień, jakie dała mu ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie może być poczytane bowiem za naruszenie przepisów. Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z urzędu jest mu wiadomo, że we wspomnianym okresie ze względu na ograniczenia techniczne, brak było możliwości przeprowadzania rozpraw na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, w szerszym zakresie.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia postępowania związanych z uchybieniem przepisom regulującym prowadzenie postępowania dowodowego oraz ocenę zebranych w sprawie materiałów (pkt 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej), to ze względu na komplementarny charakter zasadne jest rozpatrzenie ich łącznie z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zauważyć, że podstawą odmowy zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu był m.in. wskazany w decyzjach § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. Zgodnie z tym przepisem – w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L ( wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy niemniejsze niż 600m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. WSA prawidłowo wyłożył, że z przepisu tego wynika zalecenie ograniczania liczby i częstości zjazdów, co należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe dojazd do dróg kategorii G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Zdaniem WSA, dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej. Należy to rozumieć w ten sposób, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno wyprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej, gdyż ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny. Dla wzmocnienia stanowiska o konieczności ostrożnego podejścia do wyrażania zgód na lokalizację zjazdów na drogi publiczne WSA przytoczył również § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, po czym przykładowo zostały wymienione takie miejsca.

Skarżący zwalczał takie stanowisko, którego przyjęcie było podstawą odmownego załatwienia jego sprawy i niewyrażenia zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego. Podnosił, że przyjęta w sprawie wykładnia omawianych przepisów, w zakresie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, faktycznie jest tożsama z zakazem budowy nowych zjazdów, natomiast § 113 ust. 7 rozporządzenia w ogóle nie miał zastosowania, gdyż w jego sprawie nie występuje żaden z przypadków wymienionych w przepisie (wnioskowany zjazd nie występuje w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, jak również na odcinku pochylenia drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%).

Takiej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Restrykcyjne stanowisko odnośnie do urządzania zjazdów z dróg klasy G (ale wcale nie tożsame z całkowitym zakazem budowy zjazdów) jest uzasadnione treścią § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. i zgodne z prymatem zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z uwzględnieniem w tym wypadku natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej (klasy G), tonażu przemieszczających się tam pojazdów oraz ich szybkości (dopuszczalna prędkość 90 km/godz.). Natomiast co do § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, to w istocie nie ma on zastosowania do sprawy Skarżącego, gdyż dotyczy wjazdów i wyjazdów z obiektów lub urządzeń obsługi uczestników ruchu drogowego. Jednak jego uregulowania, na co słusznie zwrócił uwagę WSA, wskazują także na nadrzędną zasadę, że wyjazd i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu drogowemu. Natomiast podane w przepisie miejsca zagrażające temu bezpieczeństwu zostały wymienione tylko przykładowo.

W konsekwencji prawidłowo zaakceptował WSA zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 4 udp.

W petitum zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 4 udp autor co prawda wskazał również na błędną wykładnię tego przepisu, ale nie wskazał jaką wykładnię przyjął WSA, ani jak powinna być prawidłowa, natomiast w uzasadnieniu skargi argumentował już tylko co do zastosowania tego przepisu. Zdaniem kasatora, przekroczono w sprawie granice uznania administracyjnego, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, a wzięto pod uwagę jedynie hipotetyczne naruszenie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego (nieudowodnionego).

Stanowiska tego nie można uznać trafne. Słusznie WSA zwrócił uwagę, że:

- prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, jeżeli wynikają one z przepisów prawa,

- takie ograniczenia wynikają m.in. z ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do niej;

- w konsekwencji obowiązujące uregulowania nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, zwłaszcza, gdy taki dostęp jest zapewniony w innej strony.

Wskazać należy, że interes społeczny, który należało wziąć pod uwagę (ważąc go ze słusznym interesem strony), przy wydawaniu decyzji uznaniowej opartej o art. 29 ust. 4 udp, najpełniej wyrażała podkreślana w sprawie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, niebezpieczeństwo naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej klasy G (głównej), z określoną przepisami dozwoloną wysoką prędkością poza obszarem zabudowanym (90 km/godz.), natężeniem ruchu i z uwzględnieniem rodzaju (tonażu) przemieszczających się nią pojazdów, przez wyjeżdżające z nieruchomości bezpośrednio na drogę maszyny rolnicze, w tym traktory, kombajny i samochody ciężarowe nie jest tylko hipotetyczne i teoretyczne, ale praktyczne. W sprawie zostały wykonane oględziny, podczas których ustalono ww. okoliczności dotyczące drogi, do której przylega nieruchomość Skarżącego, zatem niebezpieczeństwo zagrożeń w ruchu drogowym i jego płynności nie wymagało dalszego, szczegółowego dowodzenia, lecz przede wszystkim oceny, której w sprawie dokonano. Uwzględniono jednocześnie indywidualny interes Skarżącego (słuszny interes strony), wskazując że Skarżący ma zapewniony dojazd do swojej działki przez sąsiednią działkę nr [...], a następnie przez drogę serwisową drogi wojewódzkiej nr 780 oraz działkę nr [...] – drogę wewnętrzną gminną, mającą połączenie komunikacyjne do drogi gminnej publicznej – ul. [...]. Dopiero rzeczywisty brak dostępu powodowałby, że Skarżący – przed wystąpieniem w trybie administracyjnym o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy G - powinien był podjąć kroki w kierunku ustanowienia służebności drogowej. W tym kontekście nietrafne jest powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na zaniechania organu administracji w dokonywaniu ustaleń, czy rzeczywiście istnieje możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej, jak bowiem wyżej wskazano, organy administracji nie mają podstaw, ani kompetencji do rozstrzygania, czy tylko przewidywania rezultatu ewentualnego cywilnego (umownego lub sądowego) postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogowej.

Gołosłowny okazał się też zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i odmówienie Skarżącemu możliwości wykonania zjazdu, podczas gdy w odległości ok.0,5 km od wnioskowanego zjazdu są zjazdy indywidualne. Porównanie sytuacji Skarżącego z innymi użytkownikami nieruchomości przylegających do drogi publicznej nie jest możliwe bez jakiejkolwiek wiedzy odnośnie do sytuacji tamtych użytkowników w kontekście posiadanych nieruchomości. Nie są znane uwarunkowania związane z dotychczasowym dostępem do drogi publicznej, ani możliwości innego dostępu do drogi tych nieruchomości. Dlatego też zarzut nierówności, w sytuacji, w której nie jest możliwe stwierdzenie, czy wszyscy posiadacze charakteryzujący się tożsamą cechą relewantną zostali potraktowani odmiennie, nie mógł zostać podzielony.

Z tych przyczyn bezzasadne były zarzuty naruszenia omówionych przepisów prawa materialnego postawione w zarzutach pkt 1 tiret pierwsze, drugie, trzecie i piąte oraz art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 8 kpa wymienionych w pkt 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej.

Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa oraz 79a § 1 kpa przez przeprowadzenie w pierwszej instancji administracyjnej, po zapoznaniu się przez stronę z materiałami zgromadzonymi w aktach organu, jeszcze dalszego postępowania, o czym Skarżący dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz niepoinformowanie strony przed wydaniem tej samej decyzji organu I instancji o okolicznościach i przesłankach, które nie zostały spełnione, a które skutkowały wydaniem decyzji negatywnej (zarzuty z pkt 2 tiret 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Warunkiem skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa (z którym to przepisem naruszenia organów administracji powinny być zresztą w skardze kasacyjnej powiązane, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji, a nie bezpośrednio – decyzje) może być tylko wykazanie, że uchybienia te mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik postępowania. Wobec tego, że Skarżący zarzuca uchybienia przed organem I instancji, co do zasady powinien wykazać, że spowodowanych tymi uchybieniami deficytów nie był w stanie uzupełnić, zniwelować, w drugiej instancji. Gołosłowne powoływanie się na pandemię COVID–19 i brak możliwości zapoznania się z przeprowadzonymi wcześniej dowodami (już w postępowaniu przed SKO), nie jest wystarczające. Jak wynika z akt administracyjnych – akta te zostały przekazane przez organ I instancji [...] lutego 2020 r. do SKO, a decyzja (postępowanie przed SKO było dwukrotnie przedłużane) w drugiej instancji zapadła dopiero [...] sierpnia 2020 r. Był więc czas na zapoznanie się z aktami, a w przypadku obaw związanych z pandemią i nieskorzystania z możliwości, jaką daje art. 73 § 1 kpa, Skarżący mógł skorzystać z uprawnienia do zażądania odpisów i kopii z akt, o którym mowa w art. 73 § 2 kpa. Na marginesie zauważyć też należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jak już wcześniej nadmieniono, Skarżący mógł bronić swoich praw w postępowaniu sądowym, argumentując również w sprawie przeprowadzonych/nieprzeprowadzonych dowodów, gdyż został prawidłowo zawiadomiony o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - na ponad 3 miesiące przed posiedzeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.