Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. w B. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz W. w B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. [...] Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], znak: [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W następstwie rozpoznania wniosku złożonego dnia [...] września 2017 r. przez uczestnika postępowania A. K. (powoływanego dalej również jako "inwestor"), Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, obejmującego: budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazową i wentylacyjną mechaniczną oraz instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji teletechnicznej, gazową i elektroenergetyczną oraz rekonstrukcję murowanego ogrodzenia zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz rozbiórkę budynku niemieszkalnego oraz muru oporowego zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] wraz z nadbudową kominów na sąsiednim budynku istniejącym, zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w B., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) niezgodność projektu budowlanego z uchwałą Rady M. B. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w B. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [...], poz. [...], dalej powoływaną jako "m.p.z.p.");

2) wydanie decyzji niepopartej ekspertyzami technicznymi osób uprawnionych, a w szczególności w kwestii badań geologiczno-technicznych, tj. naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1332 ze zm., dalej powoływanej jako "p.b.");

3) naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI"), w części dotyczącej odległości usytuowania kominów inwestora;

4) naruszenie § 39 rozporządzenia MI w części urządzenia terenu zieleni na projektowanej inwestycji;

5) pozostawienia niewyjaśnionej kwestii realnego zagrożenia w kwestii stabilności posadowienia planowanej inwestycji oraz oddziaływania realizacji inwestycji na sąsiednie nieruchomości w tak ciasnej zabudowie na górzystym terenie – skarpie w obszarze rzeki [...];

6) niezgodność planowanej inwestycji w obszarze ekofizjograficznym, w szczególności w zakresie zapewnienia ochrony walorów krajobrazowych w szczególnym obszarze zabytkowej zabudowy śródmiejskiej Starego Miasta, tj. naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie przyrody (właściwie: ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.).

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1305/18 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że: organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie całkowicie pominął dwa dokumenty złożone przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego, tj. pismo skarżącej podnoszące dodatkowe zarzuty wobec decyzji i postępowania organu I instancji (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2018 r.) oraz zawiadomienie z dnia [...] września 2018 r. o podjęciu przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbiórce muru oporowego; organy nie dołożyły w sprawie należytej staranności w zakresie wyjaśnienia funkcji muru oporowego oraz jego wpływu na stabilność terenu, regulację stosunków wodnych, warunki sanitarne oraz stan środowiska; organ odwoławczy nie zweryfikował okoliczności związanych z rozpoczęciem robót budowlanych, niezgodnych z treścią udzielonego, niewykonalnego pozwolenia na budowę; organy nie wyjaśniły wszechstronnie wszystkich okoliczności niezbędnych dla oceny kompletności przedłożonej dokumentacji i zgodności z prawem zamierzenia w zakresie rozbiórki muru oporowego; organy nie wyjaśniły kwestii dotyczących potrzeby uzyskania stosownych zezwoleń, czy też dokonania zgłoszeń w zakresie wymogów wodnoprawnych, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę; oraz że organy nie przeprowadziły dostatecznej analizy w zakresie zgodności projektu budowlanego z obowiązującą na tym terenie uchwałą Rady M. B. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w B. (Dz.Urz.Woj.[...] r. Nr [...], poz. [...], dalej powoływaną jako "m.p.z.p."), w szczególności w zakresie wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, właściwości ustalenia miejsc postojowych dla całego budynku mieszkalno-usługowego, oceny zgodności planowanego dachu.

W następstwie wydania powyższego wyroku, Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał w pierwszej kolejności, że mając na względzie wskazania z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2019 r., wystąpił o przedłożenie wyjaśnień do inwestora oraz odpowiednich instytucji, w wyniku czego ustalił, że inwestor rozpoczął prace budowlane polegające na rozbiórce muru oporowego, zatwierdzone decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. W związku z tym, powołując się jednocześnie na wytyczne z ww. wyroku, organ odwoławczy stwierdził, iż zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę muru oporowego i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji, za bezprzedmiotowe uznał tym samym rozważenie funkcji muru oporowego, ewentualnego wpływu tego muru na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska, a także ocenę kompletności przedłożonej dokumentacji w zakresie rozbiórki muru oporowego jak i ustosunkowanie się do zarzutu wskazanego w piśmie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. i treści pisma z dnia [...] września 2018 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 17 ust. 2 lit. g m.p.z.p., dotyczącego dostosowania geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym [...], przeznaczonym pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną oraz że organ przy badaniu zgodności inwestycji z m.p.z.p. przyjął, że zabudowa sąsiednia to tereny o tym samym przeznaczeniu. Na podstawie tego ustalił, że projektowany płaski dach jest zgodny z m.p.z.p., gdyż jest dostosowany do geometrii dachów zabudowy sąsiedniej, przy czym wskazał na poszczególne działki o płaskich dachach – tj. na działki: nr [...] na terenie [...], nr [...] na terenie [...], [...] na terenie [...]

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 39 rozporządzenia MI, Wojewoda wskazał, że powierzchnia biologicznie czynna na terenie inwestycji wynosi [...], a powierzchnia terenu inwestycyjnego – [...] m2, a zatem powierzchnia biologicznie czynna stanowi 15,08 % całego terenu inwestycyjnego, co spełnia wymogi m.p.z.p. Zaznaczył ponadto, że w projekcie budowlanym znajdują się oświadczenia osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy nie mają kompetencji do weryfikacji sposobu wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznej.

Za spełniony, Wojewoda uznał również, wymóg m.p.z.p. w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, wskazując, że zgodnie z projektem zapewniono 8 miejsc parkingowych, przy zaprojektowanych 9 lokalach mieszkalnych i powierzchni usługowej [...] m2, co odpowiada zapisom miejscowego planu.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał także zarzut wydania decyzji niepopartej ekspertyzami technicznymi osób uprawnionych, w szczególności w kwestii badań geologiczno-technicznych, gdyż jak wskazał, opinia geotechniczna z badań podłoża ustaliła, że projektowany obiekt należy do II kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowo-wodnych, co zgodnie z przepisami rozporządzenia MI wymagało ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu ujętego w ww. opinii, dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, co w przedmiotowej sprawie zostało sporządzone. Jednocześnie zwrócił uwagę na okoliczność złożenia przez projektanta stosownego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wskazując, że zgodnie z art. 124 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia nie wymaga odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, a także wykonanie służących do tego urządzeń wodnych, jedynie w przypadku jeżeli zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem, Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zasięg leja depresji, zgodnie z przedłożoną dokumentacją, nie przekroczy granicy działek inwestycyjnych, wobec czego nie zachodzą przesłanki uzasadniające uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że głębokość posadowienia ściany żelbetowej spowoduje gromadzenie się wód gruntowych na działce [...], organ odwoławczy wskazał w szczególności, że z przedłożonej dokumentacji badań podłoża gruntowego wynika, że występowanie wód gruntowych o zwierciadle ciągłym i swobodnym stabilizuje się na gł. 1,19-3,63 m p.p.t., tj. na rzędnych 35,44-35,73 m n.p.m., czyli poniżej planowanego posadowienia ław fundamentowych. Ponadto zaznaczył, że z wyjaśnień przedłożonych przez mgr inż. T. S. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że kierunek spływu wody gruntowej jest niemal równoległy do lokalizacji projektowanej ścianki szczelinowej, która będzie ustawiona równolegle lub co najwyżej lekko skośnie względem kierunku spływu wód, co spowoduje swobodne opłynięcie jej w gruncie. Wobec tego obawy w zakresie gromadzenia się wód gruntowych na działce [...] w ocenie Wojewody są nieuzasadnione.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 13 rozporządzenia MI, organ wskazał, że przepisy działu IV rozdziału 5 ww. rozporządzenia nie określają odległości kominów wobec siebie, przy czym jak wynika z projektu przedłożonego przez inwestora odległość projektowanej zabudowy od kominów w budynku istniejącym wynosi 15,9 m, czym spełnia wymagania Polskiej Normy PN-89/B-10425.

Uznając zarzut w zakresie naruszenia przez planowaną inwestycję walorów krajobrazowych środowiska w obszarze zabytkowej zabudowy śródmiejskiej Starego Miasta za bezpodstawny, Wojewoda wyjaśnił, że Miejski Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze Starego Miasta, wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...].

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, ma wymaganą formę, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, które złożyły ponadto stosowne oświadczenia o których mowa w przepisach p.b. oraz jest zgodny z obowiązującym m.p.z.p. W związku z powyższym, skoro spełnione były wymagania z art. 35 ust. 4 p.b., organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzję skarżąca w całości zaskarżyła do WSA w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wskazując przy tym na zarzuty:

1. naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez:

a) niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy polegające na oparciu rozstrzygnięcia w całości na oświadczeniach inwestora oraz autorów projektu budowlanego,

b) wydanie decyzji bez przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie,

c) błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego,

d) pominięcie zarówno treści zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, jak i wiążących wytycznych udzielonych przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1305/18,

- co w konsekwencji doprowadziło do szeregu naruszeń szczegółowo opisanych w punktach 2-9 niniejszej skarg, a także do utrzymania w mocy błędnej decyzji Prezydenta M. B.;

2. naruszenia przepisów art. 9 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3,123a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.1566 ze zm.), poprzez brak odniesienia w treści decyzji do kwestii muru oporowego jego rozbiórki i rekonstrukcji jako urządzenia kształtującego zasoby wodne oraz korzystanie z nich, a w konsekwencji pominięcie kwestii konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ewentualnie zgłoszenia właściwym organom odprowadzania wód z wykopów budowlanych czy odwodniania wykopów budowlanych;

3. naruszenia przepisu art. 124 ust. 6 oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne obowiązującego w dacie wydania decyzji poprzez przyjęcie, że zasięg oddziaływania prac na nieruchomości nie wykracza poza granice terenu, których inwestor jest właścicielem w oparciu o dokumenty przedłożone przez inwestora, podczas gdy z treści zgromadzonych w toku postępowania materiałów jednoznacznie wynika, że dla terenu przedmiotowej inwestycji powinno zostać wydane pozwolenie wodnoprawne;

4. naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne zw. z art. 545 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez brak rozważenia przez organ czy planowane na nieruchomości prace rozbiórkowe budynku niemieszkalnego oraz prace budowlane doprowadzą do zmiany stanu wody na gruncie oraz sposobu odprowadzania wód na grunty sąsiednie;

5. naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z m.p.z.p.;

6. naruszenia przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r., Nr 138, poz. 1554) w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której nie określono specjalności inspektora nadzoru inwestorskiego, do ustanowienia którego zobowiązano w punkcie 2 sentencji decyzji organu I instancji;

7. naruszenia przepisu art. 105 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 pkt 6 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w zakresie rozbiórki muru oporowego bez wskazania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a także z pominięciem kwestii funkcji muru oporowego dla stosunków wodnoprawnych na nieruchomości, podczas gdy rozpoczęcie rozbiórki przez inwestora nie skutkuje jednocześnie rozwiązaniem problemu oceny technicznej muru oporowego dla stabilności terenu oraz pogorszenia stosunków wodnych, sanitarnych oraz stanu środowiska na terenie inwestycji i nieruchomości sąsiednich;

8. naruszenia przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") poprzez brak uwzględnienia w toku wydawania decyzji oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1305/18;

9. naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo jej wadliwości, opisanej szczegółowo w uzasadnieniu niniejszej skargi oraz przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo powinności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia [...] lutego 2020 r. uczestnik postępowania R. C. wniósł o oddalenie skargi, a przy ewentualnym uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, o rozważenie możliwości uchylenia także decyzji organu I instancji. Wskazał, że na zlecenie inwestora wykonana została ekspertyza hydrologiczna, z której wynika, że nie zostały naruszone stosunki wodne na nieruchomości inwestycyjnej i sąsiednich. Uczestnik postępowania A. K. przyłączył się do powyższych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazać również należy, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia, rozpoznawana była przez organ w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 1305/18), którym uchylono decyzję Wojewody [...] wydaną [...] września 2018 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn.. akt II OSK 1490/17 – dostępny na stronie j.w.).

Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r I GSK dostępny w bazie Legalis – nr 2395/05). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. (Komentarz do Prawo o Postępowaniu Przed Sądami Administracyjnymi pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str. 593).

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji.

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę nie sprostał wszystkim wskazaniom, o jakich mowa w wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2019 r. i przede wszystkim z tego powodu Sąd uwzględnił skargę.

Nie budzi wątpliwości, iż w powyżej wskazanym wyroku, którym to organ administracji w tej sprawie był związany, zobowiązał Wojewodę do dokonania oceny okoliczności rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji cech ostatecznego rozstrzygnięcia. Sąd dokonał wykładni art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. i zwrócił uwagę, że przystąpienie przez inwestora do wykonania nieostatecznej decyzji skutkować powinno umorzeniem postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy i ustalił, że po wniesieniu odwołania inwestor rozpoczął prace budowlane zatwierdzone zaskarżoną decyzją Prezydenta M. B. z [...] czerwca 2018 r. Inwestor dokonał rozbiórki muru oporowego istniejącego na działce nr [...]. Prawidłowo zatem, kierując się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu częściowym zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zasadnie też umorzył postępowanie w części dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę muru oporowego. Bezsporne okoliczności sprawy (dokonanie przez inwestora rozbiórki muru oporowego we wrześniu 2018 r.) uzasadniały zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. – w przeciwnym razie doszłoby do "zalegalizowania" samowoli inwestora. Sąd nie podzielił zatem zarzutu skargi dotyczącego naruszenia ww. przepisu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest bowiem kwestia prawidłowości udzielenia przez organ I instancji pozwolenia na budowę i wykonanie prac rozbiórkowych. W ramach tak wyznaczonego przedmiotu sprawy, ocena organów administracji architektoniczno – budowlanej obejmować może jedynie przyszłe zamierzenia budowlane. Ocena wykonanych już (w warunkach samowoli) robót budowlanych powinna być zaś przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Rację jednak ma strona skarżąca, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. albowiem organ odwoławczy nie rozważył wszechstronnie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny. Sąd chciałby przypomnieć, że stosowanie do art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymująca się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przepis zaś art. 35 ust. 3 p.b. stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niespełnienie tych wymaga winno zatem skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia nie tylko art. 153 p.p.s.a., ale także art. 35 ust. 1 i ust. 3 p.b. W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku z 24 kwietnia 2019 r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobligowany był do rozważenia, czy i w jakim zakresie objęte wnioskiem inwestora roboty budowalne wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego bądź dokonania zgłoszenia w trybie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Tymczasem, jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ograniczył się do powołania normy zawartej w art. 124 pkt 6 Prawa wodnego i przytoczenia zapisów projektu budowlanego wskazujących na doprowadzenie do obniżenia poziomu wód gruntowych (lej depresyjny) jedynie w granicach działek inwestycyjnych (tom II str. 5 projektu budowlanego). W oparciu o powyższe wnioskował następnie o braku przesłanek uzasadniających konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Z tak zaprezentowanym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić.

Należy zauważyć, że powołanie się na art. 124 pkt 6 Prawa wodnego nie jest do końca zrozumiałe, a na pewno nie wystarczające w realiach rozpoznawanej sprawy. Przepis ten odnosi się bowiem do robót budowalnych polegających na wykonaniu wykopów budowlanych i służących do ich odwadniania urządzeń wodnych. Jeżeli zasięg oddziaływania tych robót nie wykracza poza granice terenu inwestycyjnego to możliwe jest zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak w odniesieniu do jakich konkretnych prac budowlanych (planowanych przez inwestora) uznał za zasadne zastosowanie ww. art. 124 pkt 6 Prawa wodnego. Z projektu budowlanego wynika, że wybudowany obiekt budowlany spowoduje wystąpienie leja depresyjnego w granicach działek inwestycyjnych. Długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, w myśl art. 122 pkt 13 Prawa wodnego, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W tym przypadku ustawodawca nie przewidział wyjątku w odniesieniu do zasięgu wystąpienia leja depresyjnego. Zdaniem sądu organ zatem w sposób niewystarczający rozważył, czy możliwe jest zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Uwaga ta odnosi się szczególnie do zaplanowanych przez inwestora robót budowlanych w postaci wykonania murów oporowych, które w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit h Prawa wodnego stanowią urządzenia wodne. W myśl art. 122 pkt 3 Prawa wodnego przed wykonaniem murów oporowych konieczne jest natomiast uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Z akt sprawy wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę dwóch murów oporowych (wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz wzdłuż zjazdu z ulicy pieszo-jezdnej oznaczonej symbolem [...]) oraz tymczasowej konstrukcji oporowej od strony granicy z działką nr [...]). Ocena kompletności projektu budowlanego wymagała zatem pogłębionych ustaleń co do funkcji, jakie będą pełnić te trzy konstrukcje oporowe – tj. czy będą przykładowo stanowić zabezpieczenie przed kierowaniem wód opadowych na teren przyległych nieruchomości, czy ich zadaniem ma być zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu – a w konsekwencji czy i jakie prace budowlane wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Oceny tych okoliczności zabrakło zarówno w rozważaniach organu I instancji, jak i organu odwoławczego, który zaniechał tym samym zrealizowania zaleceń tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Stanowisko organu co do kompletności projektu budowlanego wciąż uznać należy za co najmniej przedwczesne. Organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny mieć na uwadze, że przepisy ustawy Prawo wodne mają charakter lex specialis w stosunku do Prawa budowlanego i w przypadku murów oporowych (definiowanych jako urządzenia wodne w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19) wynik postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powinien mieć wpływ na tok i ostateczny wynik postępowania prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt IIOSK 858/16 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie ustaleń co do funkcji, jakie mają pełnić zaprojektowane mury oporowe w realiach sprawy ma znaczenie również w kontekście konieczności dokonania ich kwalifikacji jako obiektów budowlanych. W przypadku muru oporowego podstawową funkcją jest z pewnością zabezpieczenie przed oddziaływaniem mas ziemnych (osuwaniem się ziemi) lub wodnych z terenu położonego wyżej, a nie funkcja oddzielenia sąsiadujących ze sobą terenów. Zgodnie z projektem budowlanym inwestor zaplanował budowę muru oporowego i posadowienie na nim ogrodzenia. W rozpoznawanej sprawie inwestycja objęta udzielonym przez organ I instancji pozwoleniem na budowę ma polegać na "rekonstrukcji murowanego ogrodzenia". Także we wniosku inwestor wskazał jedynie na budowę ogrodzenia – bez wskazania zaprojektowanych konstrukcji oporowych. Powoduje to powstanie wątpliwości co do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę. Istotne jest przy tym, że budowa muru oporowego (jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.), zgodnie z art. 28 - 30 p.b., nie została zwolnienia z obowiązku uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia także art. 33 ust. 1 p.b. Zgodnie z ww. przepisem pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, jedynie na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b, dla całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie sądowym dopuszcza się co prawda dzielenie inwestycji na etapy, jednakże podstawowym warunkiem jest wówczas to, aby każda część inwestycji (każdy jej etap) stanowił kompletną całość, spełniającą wszystkie wymogi, wynikające z przepisów prawa. Etapowanie uznaje się za dopuszczalne tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować (vide: wyrok WSA w Lublinie z 30 grudnia 2009 r., II SA/Lu 652/09 – dostępny w bazie LEX nr 583029, wyrok NSA z 11 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2010/17 - dostępny na stronie j.w.). Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części stanowi obejście prawa. Wydanie pozwolenia na budowę obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego, nie mogącego samodzielnie prawidłowo funkcjonować stanowi naruszenie prawa, w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji naruszył przepis art. 33 ust. 1 p.b., a organ odwoławczy zaaprobował dotknięte wadą rozstrzygnięcie mimo wskazania w wyroku z 24 kwietnia 2019 r., że "ocena obiektu budowlanego określanego i ocenianego wyłącznie jako ogrodzenie nie jest z całą pewnością równoznaczna z oceną konstrukcji oporowej (muru oporowego)".

Nie ulega wątpliwości, że powyższe okoliczności powinny być przedmiotem rzetelnej analizy i wszechstronnych ustaleń przeprowadzanych przez organ architektoniczno-budowlany w toku postępowania, mającego na celu rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. To wszystko powoduje, że nie można uznać, że w sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także że organ odwoławczy uwzględnił wszystkie wskazania co do prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2019 r. Nie wyjaśnienie i nie wzięcie pod uwagę przez organ odwoławczy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postępowaniu wyjaśniająco-dowodowym, skutkować musiało uchyleniem decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz at. 153 p.p.s.a.

Oceniając pozostałe zarzuty skargi (zawarte w pkt. 5 i 6) Sąd uznał je za niezasadne. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej co do nie dookreślenia rodzaju specjalności inspektora nadzoru inwestorskiego, którego ustanowienie stanowi obowiązek inwestora.

Obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego powstaje w wyniku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 19 ust. 1 p.b. (wysoki stopień skomplikowania obiektu lub robot budowlanych bądź przewidywany wpływ na środowisko). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 p.b. zagadnienie to uregulowano szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554). W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ nakłada zatem na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru budowlanego, powołując się na przepisy tego rozporządzenia. Z uwagi na prawidłowe powołanie przez organ I instancji przepisu § 2 i 3 ww. rozporządzenia należy przyjąć, że inwestor ma obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego o specjalności budowlanej. Wynika to z analizy przepisów rozporządzenia wskazanych przez organ I instancji – jako podstawy prawnej wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Wprawdzie - przepis § 4 rozporządzenia wskazuje, iż właściwy organ, w decyzji o pozwoleniu na budowę, nakłada obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego określonej specjalności, z powołaniem odpowiedniego dla danego obiektu przepisu rozporządzenia, a organ I instancji nie dookreślił jakiej specjalności ma być inspektor nadzoru inwestorskiego (co zaakceptował organ odwoławczy) - to jednak w ocenie Sądu wskazane uchybienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Wypada bowiem zauważyć, że sama ustawa w art. 19 ust. 2 p.b. przewidując upoważnienie do wydania aktu wykonawczego ogranicza zakres delegacji jedynie do określenia rodzajów obiektów budowlanych, przy realizacji których wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, a także listę obiektów budowlanych i kryteria techniczne, jakimi powinien kierować się organ administracji architektoniczno – budowlanej podczas nakładania obowiązku na inwestora. Kwestię specjalizacji danego inspektora nadzoru inwestorskiego ustawodawca pozostawił wyłącznie inwestorowi, na którego taki obowiązek został nałożony decyzją. Przewidziany zatem w § 4 rozporządzenia nakaz ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego o odpowiedniej (określonej) specjalności nie wynika z umocowania ustawowego. Naruszenie w tej sytuacji przez organy administracji architektoniczno – budowlanej przepisu rozporządzenia wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej nie może skutkować przyjęciem wadliwości merytorycznej (sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego) zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał również za dostatecznie wyjaśnioną i zgodną z wymaganiami art. 35 ust. 1 p.b. kwestię zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania geometrii dachu oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem sądu organ odwoławczy odniósł się w sposób prawidłowy do zarzutów odwołania – z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku z 24 kwietnia 2019 r.

Dokonując oceny zgodności przedstawionego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie geometrii dachu, organ odniósł się do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach (w obszarze danej jednostki planistycznej). Powiązanie zaprojektowanej geometrię dachu z funkcją budynku sąd uznaje za dopuszczalne.

Wbrew zarzutom skargi uwzględnienie terenów biologicznie czynnych na dachu projektowanego budynku nie stanowi nieprawidłowości – taką możliwość przewidują bowiem przepisy techniczno-budowalne, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń.

Pomimo niezasadności wyżej przedstawionych kilku zarzutów skargi uchybienia organów, które ujawniono przy ocenie projektu budowlanego przesądziły o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji (naruszenie art. 33 ust. 1 p.b.). Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, w trybie przepisów Prawa budowlanego, organy będą zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak i w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1305/18.

W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy zamiarem inwestora jest etapowanie inwestycji (wobec nie objęcia wnioskiem konstrukcji oporowych) i czy taki sposób etapowania inwestycji zapewnia spełnienie wymogów określonych w art. 33 ust. 1 p.b. W dalszej kolejności organ powinien dokonać: pełnej oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym z ustaleniami obowiązującymi dla całego obszaru objętego planem – na co uwagę zwracał tut. sąd w uprzednio wydanym orzeczeniu) oraz zgodności całego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa – z uwzględnieniem treści art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Przede wszystkim zaś organ powinien dokonać wszechstronnej oceny kompletności przedstawionego projektu budowlanego w kontekście rozważenia konieczności uzyskania przez inwestora pozwoleń wodnoprawnych. Uwadze organu nie może też umknąć okoliczność utraty ważności w toku postępowania niektórych opinii, czy uzgodnień uzyskanych od gestorów sieci (wodociągowych, elektroenergetycznych, czy cieplnych).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w łącznej wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w wysokości [...] zł.