Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1269/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi ,,A" Sp. z o.o. na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 29 października 2009 r. w przedmiocie dotacji do placówek oświatowych 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 8 i ust. 13, § 3 ust. 6 i ust. 9 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 października 2009 r.; 2. określa, że uchwała w części opisanej w pkt.1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 października 2009 r. Rada Miasta [...] , działając na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 80 ust. 3c-3g i 4 oraz art. art. 90 ust. 3c-3g i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W powyższej uchwale zawarto m.in. następujące postanowienia:

§ 2 ust. 8: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których jest realizowany obowiązek nauki otrzymują dotacje na każdego ucznia w wysokości 50% planowanych wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia".

§ 2 ust. 13 "Podstawą do obliczenia wysokości dotacji są planowane wydatki bieżące zapisane w uchwale budżetowej gminy wg stanu na początek roku budżetowego, ponoszone odpowiednio w szkołach i placówkach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez gminę".

§ 3 ust. 6: "W celu otrzymania dotacji w danym miesiącu, należy złożyć w Wydziale Edukacji Urzędu Miejskiego w Gdańsku w terminie do 6-tego dnia danego miesiąca, informację miesięczną o liczbie uczniów, o której mowa w ust. 4-5 niniejszego paragrafu, po uprzednim zarejestrowaniu w systemie informatycznym, o którym mowa w ust. 5, z zastrzeżeniem ust. 7 niniejszego paragrafu".

§ 3 ust. 9 "W przypadku gdy osoba prowadząca dotowaną placówkę złoży z opóźnieniem informację, o której mowa w ust. 6, należna jej dotacja zostanie wypłacona z opóźnieniem".

§ 4 ust. 3: "Na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta [...] , w kwocie ............. zł dotyczący ..........(nazwa dotowanej placówki)..............." oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej".

§ 4 ust. 4 "Placówka dotowana zobowiązana jest do sporządzania w systemie informatycznym, o którym mowa w § 3 ust. 5 niniejszej uchwały, comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni w terminie do 5-tego danego miesiąca zgodnie z załącznikiem nr 3 do niniejszej uchwały oraz złożenia go w Wydziale Edukacji w formie pisemnej w terminie do dnia 6-tego danego miesiąca."

§ 5 ust. 5 "Kontrolujący może żądać od kontrolowanej dotowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach."

Pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r., doręczonym w dniu 2 września 2010 r., A sp. z o.o. (dalej w skrócie zwana Spółką) wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 2 ust. 8 i 13, § 3 ust. 6 i 9, § 4 ust. 3 i 4, § 5 ust. 5 Uchwały nr [...] – w dalszej części zwanej w skrócie Uchwałą.

Rada Miasta [...] nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W ustawowym terminie Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do zapisów § 2 ust. 8 i 13, § 3 ust. 6 i 9 i § 4 ust. 3 i 4, § 5 ust. 5. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) – dalej w skrócie zwana u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem dotyczy ona sfery uprawnień i obowiązków Spółki jako podmiotu uzyskującego dotacje z Urzędu Miasta [...] w związku z prowadzeniem niepublicznej szkoły. Dalej skarżąca wskazała, że § 2 ust. 8 i 13 Uchwały odwołują się do"planowanych" wydatków, podczas gdy w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty mowa jest o ustalonych w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego wydatkach bieżących. Wydatki planowane mogą być niższe niż rzeczywiście poniesione, co oznacza, że tego rodzaju zapis Uchwały może ograniczyć prawo do otrzymania dotacji w pełnej wysokości. Natomiast § 3 ust. 6 Uchwały ustanawia swego rodzaju sankcję i dodatkowe warunki do uzyskania dotacji. Taka regulacja pozostaje jednak w sprzeczności z art. 90 ust. 4 u.s.o. i wykracza poza zakres delegacji zawartej w tym przepisie. Dalej strona podkreśliła, że art. 90 ust. 3f u.s.o. wprowadza dla organów dotujących uprawnienia kontrolne w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji. Brak jest jednak podstaw do tego, aby na beneficjenta nakładać dodatkowe obowiązki w postaci prowadzenia dokumentacji finansowej w szczególnej formie jak opisane jest to w § 4 pkt 3 Uchwały. Zdaniem Spółki za niezgodny z przepisem art. 90 ust. 4 u.s.o. należy także uznać § 4 ust. 4 Uchwały, albowiem wprowadza on miesięczny termin rozliczania dotacji, podczas gdy ich rozliczanie winno mieć miejsce w ujęciu rocznym. Z kolei zapis zawarty w § 5 ust. 5 Uchwały narusza art. 90 ust. 3f u.s.o., który daje organom dotującym wyłącznie prawo do wglądu do dokumentacji placówki dotowanej

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] za zasadny uznała zarzut naruszenia przepisów ustawy przez § 3 ust. 6 i ust. 9 uchwały. W pozostałym zakresie Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skargę wniesiono w terminie 60 dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego, że organ nie udzielił stronie odpowiedzi na to wezwanie, wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 ani też przepis art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego ani też art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie zwana p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministarcyjne, s. 124). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącej bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta [...]

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem zawartym skardze, iż jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta [...] , skarżąca Spółka ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, tym samym posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną Uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta [...] dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do zakwestionowanej w skardze regulacji dotyczącej możliwości zastosowania wobec adresata dotacji, sankcji w postaci opóźnienia wypłaty dotacji w danym miesiącu w przypadku złożenia z opóźnieniem informacji miesięcznej o liczbie uczniów (§ 3 ust. 6 i 9 Uchwały) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest to sankcja, która nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, a także pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem warunkiem nieudzielenia dotacji jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zarzut podniesiony w skardze odnośnie § 3 ust. 6 i 9 Uchwały został zresztą przez Radę Miasta uznany w odpowiedzi na skargę za zasadny.

Zakaz ograniczania prawa do dotacji potwierdzony jest w licznych wyrokach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 30/09) stwierdził, że podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Można przytoczyć także tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 97/06 (Lex nr 265689), który stwierdził, iż “z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej", jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 42/10 z dnia 15 kwietnia 2010 r.

Dokonując oceny legalności zakwestionowanego w skardze zapisu § 2 ust. 8 i 13 zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, iż w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Tymczasem lokalny prawodawca działający na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w § 2 ust. 8 i 13 Uchwały postanowił, że szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których jest realizowany obowiązek nauki otrzymują dotacje na każdego ucznia w wysokości 50% planowanych wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia oraz że podstawą do obliczenia wysokości dotacji są planowane wydatki bieżące zapisane w uchwale budżetowej gminy wg stanu na początek roku budżetowego, ponoszone odpowiednio w szkołach i placówkach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez gminę. W ocenie Sądu skoro ustawodawca w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty odwołuje się do wydatków bieżących ustalonych w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to modyfikacja tej wyraźnej treści normatywnej w akcie prawa miejscowego nie jest dopuszczalna. Odwołanie się w § 2 ust. 8 i 13 zaskarżonej Uchwały do planowanych wydatków bieżących i to wg stanu na początek roku budżetowego, w miejsce ustawowego określenia odnoszącego się do ustalonych w budżecie wydatków bieżących jest sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia 14 października 1999r. sygn. akt Sa/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17). Z tego względu argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, że o planowanych wydatkach bieżących mowa jest w ustawie o finansach publicznych, nie może zostać uwzględniona. Zaskarżona uchwała wydana została w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o systemie oświaty i musi mieścić się w granicach zakreślonych przez tę właśnie delegację. Z tego względu uznać należy, że przepis § 2 ust. 8 i 13 Uchwały w sposób istotny narusza art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia.

W pozostałym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona Uchwała, w zakresie regulacji zawartych w § 4 ust. 3 i 4, a także § 5 ust. 5 nie jest niezgodna z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz nie narusza postanowień art. 94 Konstytucji.

Jak już wcześniej podniesiono, powoływany wyżej przepis ustawy o systemie oświaty zawiera ustawową delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania organ może uwzględniać w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zakwestionowane przez Spółkę zapisy Uchwały obligują podmiot otrzymujący dotację do umieszczania na fakturach zakupu podpisanej przez dyrektora lub osobę prowadzącą informacji o tym, w jakiej części poniesiony wydatek był finansowany z udzielonej dotacji. Ponadto na beneficjenta środków publicznych nałożono obowiązek sporządzania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni, a także obowiązek sporządzenia, na żądanie kontrolującego, niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu wiedzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Pozostaje zatem rozważyć, jak należy rozumieć przyznane przez ustawodawcę uprawnienie do określenia trybu i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz czy zakwestionowane zapisy Uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji.

Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W ocenie Sądu zakwestionowane zapisy Uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji.

Analizując treść art. 90 ustawy o systemie oświaty należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma charakter podmiotowy, albowiem pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę (art. 90 ust. 2a). Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to explicite treść art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacje mają być przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy tym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez Spółkę zapisy Uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu, ustanowienie obowiązku opisywania faktur w sposób, o jakim mowa w § 4 ust. 3 Uchwały, wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Obowiązek wskazania, czy dany wydatek został sfinansowany, i w jakiej części, ze środków uzyskanych z dotacji daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Daje to możliwość przyporządkowania sumy wydatkowanej ze środków publicznych do oznaczonego wydatku i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy, a więc na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Niewątpliwie zestawienie treści faktury z umieszczoną na niej adnotacją pozwala także zweryfikować, czy przeznaczeniem poniesionego wydatku było zaspokojenie bieżących potrzeb szkoły lub placówki, czy też udzielona dotacja służyła pokryciu zaległych zobowiązań. Jest to o tyle istotne, że ze środków pochodzących z dotacji można pokrywać wyłącznie te wydatki, które związane są z zaspakajaniem aktualnych potrzeb szkoły lub placówki.

Zapisom zawartym w § 4 ust. 3 Uchwały nie sprzeciwiają się przy tym przepisy przywoływanego przez Spółkę rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług, do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług. Należy zauważyć, że przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia określa pewne minimum w zakresie danych, które muszą być zawarte w fakturze VAT. Wskazuje na to wprost użycie w tym przepisie określenia "co najmniej" w odniesieniu do wymienianych elementów faktury. Przepis nie sprzeciwia się natomiast temu, aby dokument faktury zawierał inne, dodatkowe zapiski czy informacje. Nie ma zatem prawnych przeszkód, aby faktury zakupu zawierały informacje o jakich mowa w zakwestionowanej Uchwale.

W ocenie Sądu także ustanowienie Uchwałą Rady Miasta [...] obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie sprawozdawczości stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Zatem § 4 ust. 4 Uchwały poprzez nałożenie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni nie sprzeciwia się delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Należy przy tym wskazać, że z treści przywoływanych w skardze przepisów nie sposób wywieść, że udzielona dotacja winna być rozliczana wyłącznie w ujęciu rocznym. Wskazywany przez Spółkę art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty wskazuje jedynie na to, w jakiej częstotliwości i w jakim terminie dotacje są przekazywane na rachunek beneficjenta. Określa zatem sposób postępowania organu samorządu terytorialnego przy wypłacaniu dotacji, nie ustanawia natomiast zasad i terminu, zgodnie z którymi ma ona być rozliczana. Podobnie rocznego sposobu rozliczania nie można wyinterpretować z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis ten określa jedynie termin do zwrotu niewykorzystanej części udzielonej dotacji. Co jednak istotniejsze ustawodawca wprost w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia terminu rozliczenia dotacji. W tym zakresie to akt prawa miejscowego ma decydujące znaczenie dla określenia terminu, w jakim następuje rozliczenie. Oczywistym jest przy tym, że termin ten nie może zostać oznaczony w sposób sprzeczny z treścią art. 90 ust. 3c u.s.o., a zatem obowiązek rozliczenia dotacji nie powinien zostać ustanowiony zanim upłynie termin do jej wypłaty. Taka sprzeczność z tym przepisem nie występuje jednak w treści zapisów zaskarżonej Uchwały.

Podobnie w ocenie Sądu § 5 ust. 5 Uchwały nakładający na beneficjenta dotacji obowiązek sporządzenia, na żądanie kontrolującego, niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, nie narusza art. 90 ust. 4 u.s.o. Powyższy zapis Uchwały nakłada na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym, przy czym obowiązek ten nie dotyczy, jak podnosi skarżąca, tworzenia nowych dokumentów księgowych, a jedynie sporządzenia odpisów lub wyciągów, a także zestawień i obliczeń opartych na istniejących już dokumentach. Niewątpliwie należy zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty określający uprawnienia kontrolne organu dotującego nie stanowi podstawy do wprowadzania dodatkowych obowiązków. Pogląd skarżącej, że z uwagi na taki ustawowy zapis podmiot uzyskujący dotację nie ma obowiązku podejmowania innych, dodatkowych czynności jest jednak nietrafny. Nie można bowiem tracić z pola wiedzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W ocenie Sądu analizowany zapis uchwały jest przy tym wystarczająco jednoznaczny i zrozumiały, aby możliwe było jego zastosowanie w praktyce. Tego rodzaju obowiązki stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Dla oceny legalności zapisów zaskarżonej Uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Takie zapisy zawarte w zaskarżonej Uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 8 i ust. 13, § 3 ust. 6 i ust. 9 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 29 października 2009 r. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie może być wykonana. W trzecim punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.