Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2304/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2007 roku sprawy ze skargi Gminy Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy Miasta Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił pozytywnie budowę odcinka ul. [...] od wlotu do ul. [...] ( droga krajowa nr [...]) do skrzyżowania z ulicą osiedlową, -jeśli wlot ul. [...] do drogi krajowej będzie posiadał ograniczoną dostępność do drogi (tylko wyjazd na drogę krajową) - według projektu organizacji ruchu, który inwestor winien uzgodnić z zarządcą drogi krajowej nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Urząd Miasta Z. przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie odcinka ul. [...] od wlotu ul. [...] do skrzyżowania z ulicą osiedlową - wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu w/w decyzji.

Ul. [...] w Z. znajduje się w ciągu drogi krajowej nr [...], jest zaliczana do klasy technicznej G (droga główna). Ulica ta w obrębie wnioskowanego wlotu ul. [...] posiada dużą ilość skrzyżowań i zjazdów publicznych. Na odcinku ok. 400 m występują skrzyżowania z ul. [...], ul. [...] oraz wlot ul. [...] do drogi krajowej. Ul. [...] posiada również podłączenie do drogi krajowej w innym miejscu, ponadto ulica ta posiada powiązania komunikacyjne z innymi ulicami miejskimi. Stan ten powoduje, że włączenie odgałęzienia ul. [...] do drogi krajowej nr [...] o pełnych parametrach - jest technicznie nieuzasadnione tym bardziej, że ul. [...] charakteryzuje się podwyższoną ilością wypadków.

Klasa techniczna drogi krajowej G powoduje, że droga ta powinna dla zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu posiadać m.in. właściwe odstępy między skrzyżowaniami (w tym na terenie zabudowanym).

Powołując się na §9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 mara 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999r. nr 43, poz. 430) organ wskazał, że odstępy pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami dla właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu - powinny być na terenie zabudowanym nie mniejsze niż 500 m a wyjątkowo nie mniejsze niż 400 m. W tym konkretnym przypadku odległość między skrzyżowaniami ul. [...] z ul. [...],[...] i [...] wynosi ok. 360 m, zatem budowa ul. [...] z jej poszerzeniem oraz budową skrzyżowania o pełnych parametrach powoduje wzrost ruchu poprzecznego w tym prawo- i lewo- skrętów) na drodze klasy technicznej G, który spowoduje, że stan obecny, który nie odpowiada w/w kryteriom ulegnie dalszemu pogorszeniu natomiast droga klasy technicznej G zamiast zbliżać się do wymaganych dla niej parametrów technicznych będzie się oddalać, co nie może mieć miejsca. Dlatego też, jeśli wlot drogi krajowej nr [...] z odcinka ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] musi funkcjonować to należy przynajmniej ograniczyć dostępność ruchu w/w odcinka z dopuszczeniem tylko wyjazdów z w/w ulicy na drogę krajową z możliwością ustawienia się tylko jednego rzędu pojazdów włączających się do ruchu na wlocie ul. [...] do drogi krajowej i zaprojektowanej takiej geometrii wlotu, która spełni w/w wymogi.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2006r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GDDKiA wskazał, że zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut strony, że zarządca drogi krajowej wykroczył poza zakres określony w art. 54 ustawy o planowaniu przestrzennym i poza swoje ustawowe kompetencje uzgadniając projekt decyzji lokalizacyjnej pozytywnie pod warunkiem, że włączenie przebudowywanej ulicy [...] do drogi krajowej będzie funkcjonować tylko jako wjazd na drogę krajową jest niezasadny.

Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt.9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w stosunku do obszarów przyległych do pasa drogowego. Na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w ramach uzgodnienia z zarządcą drogi może określać warunki lokalizacji i podłączenia inwestycji do drogi. Natomiast przebudowa wlotu ul. [...] do drogi krajowej nr [...] w taki sposób, jak chce tego inwestor, czyli poprzez stworzenie skrzyżowania będzie sprzeczne z obowiązującymi zasadami bezpieczeństwa ruchu - poprzez nadmierną częstotliwość skrzyżowań i brak normatywnych odstępów pomiędzy nimi. Organ wskazał na §9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Odległość od istniejącego skrzyżowania z ulicą [...] wynosi ok. 200m jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż istnieje już tymczasowe podłączenie wlotu ul. [...] do drogi nr [...] oraz interesy mieszkańców posesji zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanego wlotu, GDDKiA korzystając z uprawnień wynikających z art. 18 ust. 2 pkt. 6 cyt. wyżej ustawy o drogach publicznych uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dot. podłączenia ulicy [...] do drogi krajowej warunkując jednak to podłączenie możliwością tylko wyjazdu na drogę krajową z w/w ulicy. Powoduje to, że mimo przebudowy wlotu ul. [...] do drogi krajowej z racji eliminacji wjazdu na w/w ulicę stan jw. nie powinien przyczynić się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, Natomiast ul. [...] posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] w innym miejscu. Podsumowując: w myśl cyt. przepisów zarządca drogi krajowej nr [...] miał prawo uzgodnić negatywnie planowaną inwestycję, jednakże biorąc pod uwagę słuszny interes społeczny uzgodniono pozytywnie przedm. inwestycję na w/w warunkach. Zarzut ze strony inwestora, jakoby organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy a w szczególności nie dokonał analizy dot. istniejących uwarunkowań, przede wszystkim natężenia ruchu i powiązań z istniejącymi drogami uznano za całkowicie bezzasadny.

Odnośnie natężenia ruchu, GDDKiA rozważył całą sytuację dot. planowanej inwestycji biorąc pod uwagę analizę natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku tj. średniodobowe natężenie ruchu drogi krajowej oraz odnotowaną przez policję analizę wypadków i kolizji drogowych na w/w ulicy. Dokonano również analizy istniejących powiązań ul. [...] z sąsiednimi ulicami w obrębie projektowanej inwestycji oraz powiązań ul. [...] z innymi drogami. Ul. [...] ma podłączenie do drogi krajowej w innym miejscu, ok. 400 m. od planowanej inwestycji. Ponadto ul. [...] poprzez ul. [...] również poprzez bezpośrednie skrzyżowanie łączy się z ul. [...], która wpisuje się w układ komunikacyjny miejscowości Z.

Brano także do rozważań jako materiał pomocniczy projekt organizacji ruchu opracowany dla adaptacji hali byłej tkalni "Z." o podłączeniach w/w obiektu do drogi krajowej.

Gmina Miasto Z. złożyła skargę na postanowienie GDDKiA z dnia [...] października 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 53 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem drogowym oraz wykonania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729.) poprzez wykroczenie poza uprawnienia wynikające z tego przepisu i wpisanie do treści uzgodnienia decyzji warunku możliwego do wprowadzenia jedynie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Na rozprawie dnia 5 lutego 2007r. skarżąca dodatkowo podniosła, iż być może będzie istniała konieczność ograniczenia dostępności ul. [...] do drogi krajowej jednakże powyższe wiąże się z kwestią organizacji ruchu na tej ulicy a ta sprawa winna być rozstrzygnięcia na dalszym etapie - niż decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak też poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi być poprzedzona uzgodnieniem z właściwym zarządcą drogi. W niniejszej sprawie organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia był zatem GDDKiA jako zarządca drogi krajowej nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ pozytywnie uzgodnił decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy drogi wprowadzając warunek dotyczący ograniczenia dostępności ul. [...] do drogi krajowej. Zarówno z treści odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) jak i treści uzasadnienia skargi wynika, że sporne pomiędzy stronami w niniejszej sprawie jest, czy organ uzgadniający mógł - działając w zakresie swej kompetencji - w postanowieniu uzgadniającym lokalizację inwestycji zawrzeć warunek dotyczący ograniczenia dostępności do drogi krajowej. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącej, iż omawiana kwestia nie powinna być rozstrzygana na tym etapie realizacji inwestycji a dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego lub dalszym - to jest użytkowania drogi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca w art. 54 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora poprzez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego wobec danego terenu. Obowiązkiem organu prowadzącego takie postępowanie jest ustalenie: rodzaju inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na sporządzonej mapie ( załącznik graficzny). Oznacza to zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż wymienione w treści art. 54. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie ten jest związany treścią wniosku inwestora.

Powyższe oznacza, że organy współdziałające - na etapie postępowania uzgadniającego lokalizację inwestycji mogą - w zakresie swych kompetencji -wypowiadać się, co do kwestii objętych decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem - jeśli chodzi o zarządcę drogi - co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej komunikacji.

Jak trafnie wskazała skarżąca, kwestia dostępności do drogi mieści się w pojęciu "organizacji ruchu". Jak bowiem wynika z treści §1ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( Dz.U. nr 177, poz. 1729) przez organizację ruchu rozumie się, mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi.

Jednocześnie rozporządzenie to określa sposób w jaki realizowane są działania w zakresie zarządzania ruchem (§2 i 3 tego rozporządzenia). §4 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, że podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem.

Zatwierdzenia takiego dokonuje natomiast, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Nie negując zatem faktu, że GDDKiA będzie właściwym rzeczowo organem do zatwierdzenia organizacji ruchu, przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wprowadzenie organizacji ruchu może mieć miejsce na drodze nowowybudowanej. Omawiana norma prawna ma wprawdzie zastosowanie także do zmiany sposobu organizacji ruchu na drodze istniejącej (użytkowanej) jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje to bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Należy wszak zwrócić uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu organ uzgodnił projekt decyzji o lokalizacji zamierzonej inwestycji wprowadzając warunek dotyczący organizacji ruchu. A zatem określił sposób organizacji ruchu na drodze jeszcze nieistniejącej, co - samo przez się stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w aktach administracyjnych brak jest projektu organizacji ruchu i dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia w tym zakresie, na którą wskazują przepisy w/w rozporządzenia.

Reasumując - w ocenie Sądu trafny jest zarzut skarżącego co do tego, że w rozstrzygnięciu uzgadniającym lokalizację inwestycji celu publicznego ( w tym wypadku budowy ul. [...]) nieuprawnione było zawarcie warunku dotyczącego ograniczenia w zakresie dostępności do drogi krajowej. Rozstrzygnięcie w takim zakresie stanowi wszak określenie organizacji ruchu, co może mieć miejsce jedynie na dalszym etapie inwestycji.

Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że zawarty w postanowieniu warunek wskazywał tylko inwestorowi, iż projekt organizacji ruchu powinien uzgodnić z zarządcą drogi. Po pierwsze- zamieszczenie takiego rozstrzygnięcia byłoby zbędne, gdyż oczywistym jest, że pozwolenie na budowę (lub rozpoczęcie jej użytkowania) musi być zgodne z przepisami szczególnymi, w tym musi zawierać rozstrzygnięcie, co do organizacji ruchu, po wtóre zaś- zaskarżone postanowienie wyraźnie wskazuje jak organizacja ruchu na ul. [...] ma wyglądać.

Co więcej - w odpowiedzi na skargę- organ przyznał, że projekt organizacji ruchu tworzy się na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji określa się jedynie ( a organ współdziałający uzgadnia na podstawie właściwych przepisów) parametry inwestycji, w tym wypadku, czy droga o wskazanych parametrach, we wskazanych liniach rozgraniczających może być wybudowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych. Jeśli natomiast zarządca drogi przewiduje w przyszłości ograniczenia dostępu do drogi krajowej z ul. [...] a taka organizacja ruchu wymaga spełnienia określonych parametrów tego skrzyżowania to powinno znaleźć to wyraz w postanowieniu uzgadniającym. W niniejszej sprawie organ nie wypowiedział się czy zaproponowane w projekcie decyzji parametry planowanej inwestycji spełnią wymagania dla ewentualnej organizacji ruchu z ograniczonym dostępem do drogi krajowej.

Reasumując - zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2006r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 53 ust. 4 i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, które miały wpływ na wynik spawy a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Uzgadniając ponownie projekt decyzji ustalającej lokalizację ul. [...] na odcinku od wlotu Al. [...] (droga krajowa) do skrzyżowania z ulicą [...] organ winien wziąć pod uwagę jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych jak też przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze- na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 i 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.