Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 372/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 25a, art. 25b, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12 pkt 8 lit. a, art. 77, art. 79, art. 85
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 58, art. 365
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 luty 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów najmu/dzierżawy na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Rada Powiatu – powołując się na art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. – w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały), dalej w skrócie u.s.p. oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały), dalej w skrócie u.g.n., wyraziła zgodę na zawarcie z tymi samymi stronami kolejnych umów najmu/dzierżawy pomieszczeń i placów postojowych nieruchomości Powiatu, położonej [...], oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr: [...] o powierzchni 7,0230 ha, [...] o powierzchni 0,7099 ha, [...] o powierzchni 3,1248 ha, [...] o powierzchni 8,8444 ha, [...] o powierzchni 1,2641 ha, dla której Sąd Rejonowy Wydział ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] – na okres do 10 lat i odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia tych umów. Wykonanie uchwały – w myśl § 2 – powierzono Zarządowi Powiatu. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, tj. w dniu [...] lutego 2015 r. (§ 3).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2015r. nr [...], Wojewoda, powołując się na art. 79 ust. 1 u.s.p. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów najmu/dzierżawy na okres 10 lat oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów.

Organ nadzoru stwierdził, iż uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. oraz art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.g.n.

Przepis art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. przekazuje do wyłącznej właściwości rady powiatu podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wskazany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest jednym z szeregu przepisów regulujących gospodarowanie mieniem powiatowym i jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę kompetencji zarządu powiatu odnośnie gospodarowania tym mieniem.

Zatem uprawnienie rady powiatu przewidziane w art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących mienie powiatu, w tym również stanowiących zasób nieruchomości, do którego w myśl art. 25a u.g.n. należą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu.

Organ nadzoru ustalił, że umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r., zawartą w formie aktu notarialnego przed asesorem notarialnym K.P., zastępcą notariusza M.L. prowadzącego Kancelarię Notarialną, Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę sprzedał Powiatowi, reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu, nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...]. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda na zasadzie art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wyraził zgodę na zbycie powyższej nieruchomości na rzecz Powiatu, jednak zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę uchylone, natomiast kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie tej nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy. Zatem nieruchomość będąca przedmiotem badanej uchwały nie stanowi mienia Powiatu, w tym w szczególności nie wchodzi w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Starosta nie mógł bowiem skutecznie zbyć tej nieruchomości wchodzącej przecież w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą Wojewody (art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Powiat nie nabył więc nieruchomości na podstawie wskazanej powyżej umowy sprzedaży. Nie nabył tej nieruchomości również w drodze innej umowy czy też w sposób pierwotny.

Organ nadzoru podkreślił, że powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje oparcie w wyrokach NSA: z dnia 27 marca 2014 r., I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 oraz z dnia 27 stycznia 2015 r. I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14.

Powiat zaskarżył w całości powyższe rozstrzygnięcie organu nadzoru do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (aktualny tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 790 – określanej dalej jako u.k.w.h.) oraz art. 1 i art. 2 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.) przez brak uprzedniego obalenia w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej numer [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne ;

2. naruszenie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust 1 u.s.p. w z w. z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. przez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 (art 76 i nast.) u.s.p. czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013 r., chociaż wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży może być zgodnie z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. sąd powszechny.

W uzasadnieniu Powiat wskazał, że przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczenia NSA zapadły w sytuacji, gdy Sąd Okręgowy, uwzględniając apelacje Prokuratora Okręgowego, postanowieniami o sygnaturach odpowiednio: [...] oddalił wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu. Na skutek skarg kasacyjnych Powiatu oba te postanowienia zostały przez Sąd Najwyższy uchylone i kolejnym postanowieniem (dotyczącym przedmiotowej nieruchomości) z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy oddalił apelację Prokuratora Okręgowego i tym samym wpis prawa własności na rzecz Powiatu stał się prawomocny. Obecnie bezspornym jest, że postępowanie nieprocesowe w przedmiocie wpisu prawa własności zostało ostatecznie zakończone i podmiotem wpisanym do działu II księgi jest skarżący. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Na mocy zaś art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu wydane w postępowaniu cywilnym wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Jest to oczywiście domniemanie prawne wzruszalne, jednakże nie może go wzruszyć organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym. Skarżący Powiat powołał się ponadto na wyrok NSA z 10 maja 2006 r., sygn. I OSK 755/05, w którym stwierdzono, że błędna jest teza, że obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. może nastąpić w każdym postępowaniu i wszelkimi dowodami, w tym w postępowaniu administracyjnym. Oczywiste jest natomiast stanowisko odmienne, iż obalenie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej może nastąpić w każdym postępowaniu, ale o charakterze cywilnym. Zdaniem skarżącego w świetle treści księgi wieczystej niezasadne jest twierdzenie, iż Zarząd Powiatu nie jest organem właściwym do podjęcia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. W orzeczeniach z dnia 11 lutego 2015 r. wydanych w sprawach I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14 NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sądom administracyjnym i organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – określanej dalej jako k.c.). Ważność umowy notarialnej z dnia [...] lutego 2013 r. nie została skutecznie zakwestionowana, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, należy do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 k.p.c.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie była umowa sprzedaży nieruchomości, lecz uchwała Rady Powiatu. Nadzór sprawowany jest nad działalnością powiatu i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania powiatowego samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dotyczy to zatem zarówno działalności podejmowanej w formach właściwych dla prawa administracyjnego oraz w formach właściwych dla prawa cywilnego. Podkreślił jednocześnie, że nie stwierdził nieskuteczności czy nieważności umowy sprzedaży, a jedynie rozważył wpływ zbycia nieruchomości bez zgody wojewody na ważność badanego aktu organu wykonawczego. Stwierdził, że stanowiące podstawę aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2013 r. zarządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości nie istniało w obrocie prawnym, bowiem zostało uchylone zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Zbycie nieruchomości nastąpiło zatem z naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n. To zaś miało dalsze konsekwencje dla możliwości wynajmowania lub innego rozporządzania nieruchomościami nabytymi bez wymaganej ustawowo zgody i skutkowało nieważnością spornej uchwały Rady Powiatu. Wojewoda powołał się na orzeczenie wydane przez NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1984/14, w którym potwierdzono zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody skierowanego do aktu rozporządzania nieruchomością, pomimo braku obalenia w postępowaniu cywilnym domniemania zgodności wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Jednocześnie organ nadzoru pozostawił pod rozwagę sądu rozpoznającego sprawę kwestię zawieszenia postępowania sądowego, albowiem w Sądzie Rejonowym w czasie, gdy sporządzana była odpowiedź na skargę, toczyło się postępowanie cywilne o sygn. akt [...] z powództwa Skarbu Państwa – Wojewody przeciwko Powiatowi o uzgodnienie treści księgi wieczystej nieruchomości objętej badanym aktem prawnym z rzeczywistym stanem prawnym.

Postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 598/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy pod sygnaturą [...] w sprawie usunięcia niezgodności pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej.

W dniu 15 września 2016 r. do akt niniejszej sprawy włączono kserokopię pisma Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia [...] września 2016 r. wraz z kopią dołączonego do niego odpisu wyroku z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt [...] ze stwierdzeniem prawomocności tego wyroku od dnia 21 lipca 2016 r. Z pkt. I tego wyroku wynika, iż wyżej wskazany sąd powszechny usunął niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II księgi wieczystej [...] w miejsce Powiatu wpisał Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę.

Niniejsze postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 372/15. W trakcie rozprawy w dniu 2 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego Powiatu złożył kserokopie zawiadomień z dnia [...] września 2016r. Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego o wpisach dokonanych w księgach wieczystych o numerach [...]. Oświadczył, że do dnia uprawomocnienia się wyroku Powiat był uprawniony do podejmowania czynności prawnych dotyczących spornych nieruchomości. Z kolei pełnomocnik organu podkreślił, że wyrok sądu powszechnego potwierdza, że w dacie dokonania czynności i podjęcia uchwały Powiat nie był właścicielem spornych nieruchomości. Wniósł również wniosek o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. dopuścił dowód z odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2015 r. o sygn. akt [...], znajdującego się w aktach sprawy II SA/Go 507/16, którego kopia została dołączona do akt niniejszej sprawy, a także z kserokopii zawiadomień z dnia [...] września 2016 r. Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego o wpisach dokonanych w księgach wieczystych o numerach [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów najmu/dzierżawy na okres 10 lat oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów podjętej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n.

W myśl art. 79 ust.1 u.s.p. o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Uchwała nr [...] została doręczona Wojewodzie w dniu [...] marca 2015 r., zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] marca 2015 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia (art. 85 ust. 1 u.s.p.). Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 u.s.p.). Powyższe przesłanki zostały spełnione przez Powiat, a zatem skarga jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu przez Sąd.

W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy wskazana powyżej uchwała podlegała w ogóle kontroli organu nadzoru.

W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, iż nadzór jest sprawowany nad działalnością gminy (odpowiednio – powiatu) i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego (odpowiednio – powiatowego) samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna (odpowiednio – powiatowa). Nie ma znaczenia czy chodzi o działalności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 870 – 871). Stąd w orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, iż skoro nieruchomości samorządu terytorialnego są mieniem publicznym, to gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji. Prowadzić to musi do wniosku, iż akty jednostek samorządu terytorialnego podejmowane na podstawie art. 35 ust.1 u.g.n. podlegają zarówno kognicji organu nadzoru, jak i sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1284/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 2085/12). Zatem Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru posiadał kompetencję do kontroli uchwały organu Powiatu, której przedmiotem było przeznaczenie określonej nieruchomości do najmu.

Stosownie do treści art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pozostaje to w zgodzie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z którego wynika, iż nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na powyższym kryterium. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków. Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2).

W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały, uznając, że istotnie narusza ona prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n., albowiem Rada Powiatu wyraziła zgodę na zawarcie kolejnych umów najmu/dzierżawy na okres 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, wobec nieruchomości nie objętej zasobem nieruchomości Powiatu, a także wobec której Powiat nie legitymował się uprawnieniem do rozporządzania nią. Organ nadzoru uznał bowiem, iż umowa z dnia [...] lutego 2013 r. sprzedaży nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej [...], zawarta pomiędzy Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Starostę z Powiatem jest nieważna, gdyż zawarto ją bez zgody Wojewody.

Zważyć należy, iż starosta dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z u.g.n. bądź ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody wojewody na zbycie nieruchomości. Zgoda ta jest wyrażana w formie zarządzenia (art. 11 ust. 2 u.g.n.). Oznacza to, iż starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym, w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Dnia [...] lutego 2013 r., przystępując do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, obejmującej sprzedaż między innymi działek nr [...] A.B. – Starosta reprezentujący Skarb Państwa, przedłożył zarządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Starosta wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n., nie przedłożył natomiast asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...] o uchyleniu zarządzenia Wojewody z [...] listopada 2011 r. nr [...], ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformował tegoż asesora, mimo że od dnia [...] stycznia 2012 r. o wydaniu tego zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. wiedział Starosta, jak i Powiat (co jest Sądowi znane z urzędu ze sprawy o sygn. akt II SA/Go 418/14). Przedłożenie zarządzenia Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (Dz. U. z 2008 r. nr 189 poz. 1158 ze zm.).

Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 582850). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 u.g.n.) i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 4 marca 2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., II SA/Łd 424/07, Lex nr 973143). Zarządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.g.n., zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna ( por. J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski,K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5) czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. 61, 63, 82-88 k.c.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż zarówno starosta, jak i wojewoda są reprezentantami tego samego podmiotu, tj. Skarbu Państwa, stąd nawet zastosowania do powyższej zgody cywilistycznej konstrukcji oświadczenia woli powoduje, iż nie jest możliwe uznanie, iż zgoda ta jest składana innej osobie, a tym samym, odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 zd. 2 k.c). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak i na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie – Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.). Zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 u.g.n. musi być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 k.c.) i jako taka jest nieważna (por. G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik /w/ S. Kalus /red./, U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 176, uw. 12).

Powyższa ocena ważności wspomnianej umowy z dnia [...] lutego 2013 r., zbieżna z oceną dokonaną przez Wojewodę, wynika zarówno z wyroków NSA, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę organ nadzoru (I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14), jak również z wyroków NSA, na które powołuje się w skardze Powiat (I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14).

Istota sporu przeniosła się na inną płaszczyznę, a mianowicie, czy organowi nadzoru, a w konsekwencji również sądowi administracyjnemu przysługuje samodzielna kompetencja do kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta jest kontrowersyjna w orzecznictwie, o czym świadczą choćby wyroki wydane w powyżej wskazanych sprawach, na tle innych uchwał podejmowanych przez organy Powiatu w stosunku do nieruchomości, które zostały nabyte na podstawie opisanej powyżej umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r.

I tak w sprawach o sygnaturze akt I OSK 3043/13, I OSK 44/14, I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14 NSA wskazał, iż organ nadzoru, wykonując obowiązki z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązany był badać, czy zarząd powiatu wydając zakwestionowane uchwały na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n., nie podjął ich w sytuacji, w której umowa, z której Powiat wywodził skutki prawne dla nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie była dotknięta nieważnością (art. 58 § 1 k.c.) bądź była bezskuteczna. Organ nadzoru nie orzekał o sprawie cywilnoprawnej, dotyczącej obywateli czy podmiotów prawa prywatnego, a jedynie przesłankowo w postępowaniu nadzorczym ocenił, że zdarzenia, w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), prowadziły do nieważności umowy z [...] lutego 2013 r. (art. 58 § 1 k.c.). Nie narusza to w szczególności art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. , gdyż organ nadzoru czy sąd administracyjny rozstrzyga jedynie o ważności uchwały rady powiatu podjętej na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., nie zaś o ważności samej umowy sprzedaży, ze skutkami wiążącymi dla innych sądów oraz organów państwowych, to bowiem należy do kognicji sądu cywilnego, orzekającego na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego (art. 365 § 1 k.p.c.).

Odmienne stanowisko wyraził natomiast NSA w sprawach o sygnaturze akt I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14, podkreślając, iż w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sądom administracyjnym i organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c.

Rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie występują również w innych sprawach, w których pojawia się kwestia dopuszczalności obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. , I OSK 1114/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 2366/15). Powyższy spór w kontrolowanej sprawie stracił jednak na znaczeniu w sytuacji, gdy zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2015 r. , sygn. akt [...], wydany na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. nakazujący usunąć niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II księgi wieczystej [...] w miejsce Powiatu wpisać Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę. Sąd obowiązany był uwzględnić powyższą okoliczność w postępowaniu wywołanym złożeniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym również sądy administracyjne) i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl., A. Zieliński, K.p.c. Komentarz, C.H.Beck 2016, t. 1 do art. 365 ). Wprawdzie związanie to dotyczy jedynie sentencji, jednakże nie sposób abstrahować od przyczyn, które spowodowały wydanie rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści. Sąd Rejonowy uznał bowiem, iż opisana powyżej umowa sprzedaży, która była podstawą ujawnienia Powiatu jako właściciela nieruchomości w dziale II księgi wieczystej [...], jest nieważna z uwagi na cofnięcie przez Wojewodę zgody na zbycie nieruchomości, podzielając w tym zakresie poglądy wyrażone w powołanym wyroku NSA wydanym w sprawie I OSK 3043/13, a które są zbieżne z oceną dokonaną przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba, że właściwy przepis przewiduje inny skutek w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. W niniejszej sprawie nieważność czynności prawnej – umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. spowodowana była naruszeniem art. 11 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., tj. brakiem uzyskania przez Starostę uprzedniej zgody Wojewody na zbycie nieruchomości na rzecz Powiatu. Jednocześnie brak jest przepisu, który przewidywałby dla tego naruszenia inny skutek niż nieważność.

Nieważną czynność prawną scharakteryzować można za pomocą zespołu następujących cech: czynność prawna jest nieważna od początku (ab initio-ex tunc) i z mocy prawa (ipso iure – bez konieczności powoływania się na ten fakt, orzeczenie stwierdzające nieważność czynności prawnej ma charakter deklaratywny), nieważna czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co nie oznacza, że zachowanie osób dokonujących nieważnej czynności prawnej nie wywołuje żadnych skutków prawnych – zachowanie takie może być kwalifikowane jako czyn niedozwolony i rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą, prowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia, skutkować przepadkiem świadczenia na rzecz Skarbu Państwa (por. E. Till, O nieważności, s. 24, Z. Radwański, /w/ System Prawa Prywatnego, t. 2, 2008, s. 431–432, Nb 6; S. Rudnicki, /w/ K.c. Komentarz, Księga I, 2011, s. 288). Ponadto czynność dotknięta nieważnością nie wywołuje skutki nieodwracalnie; następcze usunięcie przeszkód, z powodu których czynność była nieważna, nie nada jej cech ważnej czynności prawnej; co nie wyklucza oczywiście późniejszego prawidłowego dokonania takiej samej czynności (por. P. Machnikowski /w/ E. Gniewek /red./, K.c. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 4 do art. 58). Adresatem norm prawnych przewidujących bezwzględną nieważność czynności prawnej są w pierwszym rzędzie organy stosujące prawo tj. sądy oraz organy władzy publicznej (por. P. Sobolewski /w/ K. Osajda/red./, K.c. Komentarz, C.H. Beck 2017, t. 15 do art. 58). W kontekście powyższych rozważań, dotyczących skutków czynności prawnej sprzecznej z ustawą, w sposób oczywisty błędne jest stanowisko Powiatu, wiążące się z uznaniem dopuszczalności – do daty uprawomocnienia się powołanego wyroku Sądu Rejonowego – podejmowania przez Radę Powiatu czynności, w tym również zakwestionowanej uchwały, związanych z gospodarowaniem mieniem, nabytym na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. Jest ona bowiem nieważna od samego początku, tj. od chwili jej zawarcia, a nie od uprawomocnienia się powyższego wyroku.

Bez znaczenia jest również to, iż do dnia [...] września 2016 r. Powiat był ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej i działało domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., stanowiącego, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis prawa własności Powiatu na podstawie umowy sprzedaży miał charakter deklaratoryjny, sam w sobie nie tworzył prawa, tylko go dokumentował. W konsekwencji również z wykreśleniem Powiatu z księgi wieczystej nie była związana utrata prawa własności, gdyż prawa tego skarżący Powiat nigdy skutecznie nie nabył. Trzeba pamiętać, iż znaczenie przyjętego w art. 3 u.k.w.h. domniemania, jak każdego domniemania prawnego, sprowadza się jedynie do uruchomienia specyficznych ułatwień dowodowych w obrocie, postępowaniu sądowym i każdym innym postępowaniu urzędowym. Zazwyczaj bowiem ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Natomiast na skutek przyjętego domniemania następuje odwrócenie tego ciężaru dowodu. Faktu domniemanego nie trzeba dowodzić, natomiast drugą stronę obciąża ciężar obalenia domniemania (gdy zechce), powinna zatem udowodnić fakty zaprzeczające prawdziwości domniemania (por. E. Gniewek, U.k.w.h. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. III.A.2 do art. 3 ).

W niniejszej sprawie nie można również tracić z pola widzenia jeszcze jednej okoliczności, a mianowicie, iż to na skutek bezprawnych działań organów Powiatu doszło do zawarcia umowy sprzedaży między Skarbem Państwa – działającym poprzez Starostę a Powiatem – reprezentowanym przez członków Zarządu Powiatu, której przedmiotem były nieruchomości o wartości około 38 milionów złotych, bez zgody Wojewody, a następnie do ujawnienia Powiatu jako właściciela tych nieruchomości w księgach wieczystych [...]. Trzeba bowiem zauważyć, iż – jak to trafnie wskazał NSA w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 – Starosta po wydaniu zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. nr [...], winien był niezwłocznie zwrócić Wojewodzie zarządzenie z [...] listopada 2011 r. nr [...], tak by zapobiec możliwości dokonania przestępstwa z art. 231 Kodeksu karnego. Tak się jednak nie stało, co więcej przed notariuszem zatajono okoliczność wydania zarządzenia Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. Tego rodzaju zachowań organu administracji publicznej sąd administracyjny w procesie orzekania nie może nie dostrzegać i akceptować w demokratycznym państwa prawa, w którym to organy administracji publicznej – zgodnie art. 7 Konstytucji – obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Dlatego też należało uznać, iż zakwestionowana przez Wojewodę uchwała istotnie narusza art. 12 pkt 8 lit. a) u.s.p. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n., a to w związku z uprzednim naruszeniem przez Starostę art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., o czym przesądził wspomniany wyrok Sądu Rejonowego. Do powiatowego zasobu nieruchomości – zgodnie z art. 25a u.g.n. – należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Jak wykazano powyżej przedmiotowa nieruchomość nie weszła do zasobu nieruchomości Powiatu, a tym samym Rada Powiatu nie była uprawniona do wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów najmu czy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Gospodarowanie tą nieruchomością w zakresie oddawania jej w najem czy dzierżawę należało zatem do Starosty, jednak jako reprezentanta Skarbu Państwa zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7 a u.g.n.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.