Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1578/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 59 , art. 62 ust. 1 , art. 66 , art. 67 , art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 , art. 75 ust. 1 pkt 4 , art. 77 ust. 1 , art. 80 , art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 135 , art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skarg E. W. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 października 2015 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – E.W. oraz strony skarżącej - Stowarzyszenia "[...] z siedzibą w T. , od decyzji z dnia 17 marca 2015 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza T. , znak: [...] , ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Przebudowa i modernizacja instalacji sortowni odpadów komunalnych w T. przy ul. [...]" realizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] ,[...] obręb [...] , jednostka ewidencyjna T. - miasto; działając na podstawie:

- przepisów art. 59, art. 62 ust. 1, art. 66, art. 67, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 1235 ze zm., zwanej dalej ustawą);

- § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., zwany dalej k.p.a.);

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

zaskarżoną decyzją Organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i modernizacji instalacji sortowni odpadów komunalnych w T. przy ul. [...] , realizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] ,[...] obręb [...] , jednostka ewidencyjna T. - miasto. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a także powody, jakie legły u podstaw wydania decyzji. Uzyskano wymagane prawem opinie - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (który stwierdził brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko), a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. , którego uwagi wyrażone w opinii sanitarnej doprowadziły do nałożenia przez organ I instancji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Został sporządzony raport (który był kompletny po jego uzupełnieniu), a także zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, m. in. przez obwieszczenie o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także rozpatrzono złożone w toku postępowania wnioski (sposób ich rozpatrzenia szczegółowo wskazano na stronie 12 i 13 uzasadnienia decyzji). Uzyskano następnie wymagane prawem uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (który postanowieniem z 21 stycznia 2015 r. znak: [...] uzgodnił pozytywnie przedsięwzięcie), a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (ten organ w opinii sanitarnej z 23 grudnia 2014 r. znak: [...] wskazał na 26 zaleceń, które zostały włączone do treści decyzji).

Organ I instancji wskazał także, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na kwestię prejudycjalną. Z uwagi na skalę przedsięwzięcia oraz jego odległość od obszarów specjalnie chronionych przyrodniczo, w tym obszarów NATURA 2000, nie określano szczególnych wymagań i ograniczeń dla przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać transgranicznie. Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przy spełnieniu warunków zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, z uwzględnieniem obowiązków wynikających z decyzji, przedsięwzięcie nie będzie powodować ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu. Nadto uciążliwości związane z realizacją przedsięwzięcia będą przejściowe i zakończą się wraz z rozpoczęciem jego eksploatacji. Wskazano sposoby gospodarowania odpadami. Wskazano, iż z uwagi na ustalenia poczynione w sprawie, w tym uzyskane uzgodnienia, nie będzie konieczne ponowne przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na budowę, wykonanie kompensacji przyrodniczej, czy też przedstawienie analizy porealizacyjnej. Nie było podstaw do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ze względu na wielkość przedsięwzięcia nie ustalono wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, a dla terenu inwestycji nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyli E.W. oraz Stowarzyszenie "[...] " z siedzibą w T.

W odwołaniu skarżący wskazał, że obecnie zakład - sortownia działa nielegalnie od 2009 r. Jego zdaniem, wydanie decyzji środowiskowej spowoduje legalizację nielegalnie działającej sortowni. Podniósł ponadto, że Spóła [...] sp. z o.o. posiadając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, nielegalnie postawiła zakład. W jego ocenie, zbudowanie sortowni na terenie pogórnicznym jest nielegalne. Wskazał, że lokalizacja zakładu realizuje znamiona czynów zabronionych z kodeksu karnego i brak jest dojazdu do zakładu oraz brak zabezpieczenia przeciwpożarowego. Ponadto jego zdaniem sortownia stanowi źródło zagrożenia biologicznego, chemicznego, środowiskowego.

W odwołaniu strony skarżącej, wskazała ona, że nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko w zakresie rodzajów i ilości zanieczyszczeń, co może powodować kumulację oddziaływania, gdyż w pobliżu znajduje się istniejące składowisko odpadów. Brak jest nadto metod prognozowania oddziaływania na środowisko, obejmującego bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe, długoterminowe, stałe i chwilowe. Nie wykonywano analizy emisji związków organicznych, aromatycznych oraz odorowych. W ocenie strony skarżącej, autor raportu nie zastosował się do norm prawa w zakresie niektórych substancji. Wskazała, że nie wykonano obliczeń i graficznej oceny emisji substancji złowonnych i odorowych do środowiska. Nie wykazano, że planowane przedsięwzięcie zminimalizuje emisję substancji złowonnych i odorowych.

Inwestor –[...] sp. z o.o. z siedzibą w M. odniósł się od zarzutów obu odwołań. Podniósł, że decyzja środowiskowa nie stanowi o pozwoleniu na budowę lub modernizację, a stanowi swoistą promesę środowiskową, która będzie wzięta pod uwagę na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W związku z czym to nie na etapie decyzji środowiskowej, a na etapie pozwolenia na budowę winny zostać ustalone szczegółowo jej parametry. Podkreślił, że odniósł się w raporcie do problemu ograniczenia emisji odorowych oraz oddziaływania skumulowanego. Podniósł także, że Raport zawiera prognozę oddziaływania na środowisko w aspekcie poszczególnych komponentów.

W przedmiocie legalności decyzji w kontekście dotychczasowego funkcjonowania sortowni wskazał, iż sortownia działa na podstawie wydanego pozwolenia, a nadto wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. II SA/Kr 300/15 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty C. z dnia 2 listopada 2011 r. znak: [...] Wskazał, że dojazd do nieruchomości objętej postępowaniem odbywa się zjazdem z drogi wojewódzkiej [...] (ul. [...] ), a dojazd odbywa się po działkach firmy Usługi Komunalne "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w T. , z którą to Spółka ma zawartą umowę dzierżawy.

Kolejnym pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. skarżący powtórzył niektóre zarzuty odwołania, a nadto wskazał, że decyzja ma szereg braków formalnych i narusza szereg przepisów prawa krajowego i prawa UE. Takie samo pismo (co do treści) złożyła B.G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 77 ust. 1 ustawy, art. 80 ust. 2 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji poprawnie stwierdził, iż dla nieruchomości objętej wnioskiem nie na uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu, nie ma racji skarżący wskazując, iż decyzja skarżona w sprawie jest wadliwa, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone wydaniem innych decyzji, które wskazuje w swych pismach. Tak jak podnosi Inwestor, skarżona decyzja jest decyzją, która sama w sobie musi poprzedzać wydanie innych decyzji, także o pozwoleniu na budowę (patrz art. 72 ust. 1 ustawy). Nadto przepisy prawa nie wymagają (co do zasady) poprzedzenia jej wydania innymi aktami administracyjnymi, poza opiniami lub uzgodnieniami, które w niniejszej sprawie zostały uzyskane, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że rację ma Inwestor wskazując, że w Raporcie odniesiono się do problemu ograniczenia emisji odorowych (rozdział 7.5. Raportu - Oddziaływanie zapachowe (emisja odorów), str. 55 Raportu), analizowano oddziaływania skumulowane (rozdział 7.8. Raportu - Oddziaływanie skumulowane, str. 56 Raportu). W pkt 3.5 skarżonej decyzji znajduje się ponadto wymóg prowadzenia przez inwestora monitoringu w zakresie pomiaru substancji złowonnych (str. 5 skarżonej decyzji). Raport oddziaływania na środowisko zawiera także prognozę oddziaływania na środowisko w aspekcie poszczególnych komponentów (rozdział 8 Raportu - Uzasadnienie wybranego wariantu, ze wskazaniem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności na ludzi, zwierzęta, rośliny, powierzchnię ziemi, wodę, powietrze, klimat, dobra materialne, dobra kultury, krajobraz oraz wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami, str.[...] Raportu), a także Opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio-, i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystania zasobów środowiska, emisji (Rozdział 9 Raportu, str. 60-62).

Organ wskazał, że ze względu na obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz sporządzenie Raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sprawie uzgadniano warunki realizacji przedsięwzięcia z organami wyspecjalizowanymi - Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w C . . Organy te nie zgłosiły swoich uwag w zakresie zawartości Raportu, jedynie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. w swej opinii sanitarnej z 23 grudnia 2014 r. znak: [...] wskazał na 26 zaleceń, które zostały włączone do treści skarżonej decyzji.

W zakresie dostępu do działki, organ wskazał, że dojazd do nieruchomości objętej postępowaniem odbywa się zjazdem z drogi wojewódzkiej [...] - ul. [...] Organ podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji znalazł się sposób rozstrzygnięcia uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania przez przedstawicieli stron i społeczeństwa. Organ I instancji także na podstawie tych uwag i wniosków wydał prawidłową w swej treści decyzję.

Z uwagi na brak tzw. kwestii prejudycjalnej w sprawie Organ I instancji prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania.

Organ w toku postępowania nakazał sporządzenie raportu, który był podstawą zasięgnięcia uzgodnień i wydał swe rozstrzygnięcie uwzględniając treść prawidłowego i dokładnego Raportu, biorąc pod rozwagę treść uzyskanych uzgodnień (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 21 stycznia 2015 r. znak: [...] postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z 23 grudnia 2014 r. znak:[...] ) oraz uwagi i wnioski zgłaszane przez uczestników postępowania. W toku postępowania Organ analizował także wpływ przedsięwzięcia na krajobraz i obszary chronione. Planowane przedsięwzięcie znajduje się poza obszarem Natura 2000, a oddziaływanie przedsięwzięcia nie będzie miało charakteru transgranicznego. Kolegium zgodziło się ze stwierdzeniem Organu I instancji, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przy spełnieniu warunków zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, z uwzględnieniem obowiązków wynikających z decyzji, przedsięwzięcie nie będzie powodować ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu. Nadto z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, iż uciążliwości związane z realizacją przedsięwzięcia będą przejściowe i zakończą się wraz z rozpoczęciem jego eksploatacji. W skarżonej decyzji szczegółowo wskazano sposób gospodarowania odpadami powstałymi na terenie zamierzonego przedsięwzięcia.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzje wniósł skarżący – E.W. podnosząc, iż niezgodne z prawdą jest stwierdzenie SKO, że dojazd do sortowni odpadów Spółki [...] z drogi [...] prowadzony jest po działkach firmy Usługi Komunalne. Dojazd prowadzony jest po prywatnym terenie A.D. nr działki [...] . Skarżący wniósł , aby strona pozwana przedstawiła rachunki opłat za płacenie opłaty gruntowej lub umowę dzierżawy drogi dojazdowej.

Wskazał, na fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. znak[...] .Iz dnia 02.11.2011 r. z urzędu, w której zmieniono na wniosek SRS [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. decyzję Starosty C., znak [...] z dnia 20.11.2009r. m.in poprzez zmianę pkt II ppkt 2 decyzji Starosty C. znak [...] z dnia 20.11.2009 r. w taki sposób, że zgodnie z treścią zmienionej decyzji działalność w zakresie odzysku odpadów prowadzona jest w północno-zachodniej części działki nr [...] położonej w T. przy ul. [...] i poprzez zmianę punktu II ppkt 3 decyzji Starosty C. znak [...] z dnia 20.11.2009 r. w taki sposób, że zgodnie z treścią zmienionej decyzji niesegregowane (zmieszane odpady komunalne oraz odpady z targowisk będą magazynowane we wschodniej części dziatki o nr działki numer [...] zlokalizowanej w T. przy ul. [...]

Podniósł, iż decyzja Starosty C. znak [...] z dnia 20.11.2009 r. po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. została zaś zmieniona decyzją Starosty C. znak [...] z dnia 02.11.2011 r. Zaskarżoną decyzją dokonano zmiany m.in. w zakresie:

pkt II ppkt 2 decyzji Starosty C. znak [...] z dnia 20.11.2009 r. w taki sposób, że zgodnie z treścią zmienionej decyzji działalność w zakresie odzysku odpadów prowadzona jest w północno-zachodniej części działki nr [...] położonej w T. przy ul. [...] pkt II ppkt 3 decyzji Starosty\ C. dnia 20.11.2009 r. w taki sposób, że zgodnie z treścią zaskarżanej decyzji niesegregowane zmieszane odpady komunalne oraz odpady z targowisk będą magazynowane we wschodniej części działki o nr [...]

2) pkt III ppkt 2 decyzji Starosty C. dnia 20.11.2009 r. w taki sposób, że zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji "W/w odpady zbierane będą na wydzielonym, ogrodzonym, posiadającym nieprzepuszczalne, uszczelnione dwuwarstwową membraną foliową podłożu betonowym, położonym północno - zachodniej części działki numer [...] zlokalizowanej wT. przy ul[...] – brak dokumentów potwierdzających wykonanie zgodnie z załącznikami.

Skarżący zarzucił nieprzestrzeganie prawa międzynarodowego w tym wskazanych wcześniej Dyrektyw Unijnych z zakresu emisji odorowych narażając mieszkańców mieszkających w sąsiedztwie na utratę zdrowia i życia ze szczególnym okrucieństwem. Zarzucił również brak opracowania narażenia na zagrożenia biologiczne i inne oraz sposobu zabezpieczenia mieszkańców. Zarzucił również nieprawidłowości związane z prowadzeniem sortowni stwierdzone przez WIOŚ oraz brak uwzględnienia przez SKO miejsca prowadzenia działalności sortowni, tj. działek nie spełniających wymogów prawnych tj., nieprzekwalifikowanych na przemysłowe. Podniósł, brak pozwoleń budowlanych art 29 prawa budowlanego. Wskazał, iż weszła w życie ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. Nr 119, poz. 804). Podniósł brak powiadomienia skarżącego o planowaniu modernizacji sortowni oraz całkowite pominięcie przez komisję SKO zapisu rozporz. Min. Środowiska z 24 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji poszczególnych typów składowisk.

Na powyższą decyzję skargę wniosła również strona skarżąca Stowarzyszenie "[...] ", domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja w uzasadnieniu podaje, że w wyniku nałożenia przez Organ l instancji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia został sporządzony Raport oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który był kompletny po jego uzupełnieniu.

W ocenie strony skarżącej, Raport nie był kompletny i nie mógł być podstawą wydania poprawnej decyzji.

Zdaniem strony skarżącej, w Raporcie sporządzonym we wrześniu 2014 roku pominięto mający kluczowe znaczenie fakt, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ulicy [...] w T. od maja 2014 r. wstrzymano przyjmowanie odpadów. Co więcej, Organ I instancji wydając decyzję w marcu 2015 roku w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że Marszałek Województwa [...] 14 stycznia 2015 r. wydał decyzję wyrażająca zgodę na zamknięcie w/w składowiska. Obecnie zakończono proces rekultywacji składowiska.

W ocenie strony skarżącej Organ l instancji:

nie przedstawił informacji o planowanym miejscu dalszego przetwarzania wydzielonego strumienia odpadów biodegradowalnych wobec wstrzymania ich przyjmowania na składowisko odpadów przy ul. [...] nie odniósł się do konieczności magazynowania pozostałości po sortowaniu, których wywiezienie w danym dniu do odległej instalacji regionalnej nie będzie możliwe;

nie zauważył, że przedstawione w Raporcie obliczenia nie są adekwatne, bo nie uwzględniają wzmożonego ruchu pojazdów na drodze dojazdowej wywożących pozostałości po sortowaniu do odległych instalacji regionalnych.

Dojazd do terenu inwestycyjnego istniejącym zjazdem z drogi wojewódzkiej [...] z ul. [...] przebiega przez działki o numerach [...] oraz [...] , gdzie nie ma wyodrębnionej drogi. W ocenie strony skarżącej, zarówno Usługi Komunalne [...] " Sp. z o.o., jak i spółka [...] przejeżdżają przez te działki nie mając ku temu żadnego tytułu prawnego. Właściciele tychże działek zmarli wiele lat temu, a postępowanie spadkowe do dnia dzisiejszego nie zostało przeprowadzone.

Jednym ze spadkobierców jest A.D. który opłaca podatek od nieruchomości od działek o numerach [...] oraz [...] . Spadkobierca ten nie wyraża zgody na to, aby Usługi Komunalne "[...] " sp. z o.o. czy też [...] oraz ich pracownicy i inne osoby im podległe samowolnie przejeżdżali przez posesję, której jest współwłaścicielem (gdyż nabył udział w spadku z jego otwarcia).

Strona skarżąca podniosła, iż w Raporcie powinien zostać przedstawiony inny wariant drogi dojazdowej, możliwy do realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skargi zostały uwzględniona aczkolwiek nie bezpośrednio z uwagi na zarzuty i wnioski wniesionych skarg.

Na samym początku wypowiadając się o istocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, trzeba stwierdzić, że w myśl art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 1235 ze zm., zwanej dalej ustawą):

"1. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Ustawa w art. 72 wskazuje przypadki, w których wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązkowe, stanowiąc, że:

"1. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem:

1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.)".

Mając na względzie istotę, charakter prawny i cel bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynikający z treści powyżej przywołanych przepisów, Sąd podziela stanowisko organów administracyjnych, nie powtarzając po raz drugi ich trafnej w tym zakresie argumentacji, stwierdzające - wobec zarzutów skarżących, że w sprawie nie rozstrzygnięto kwestii legalności budowy i funkcjonowania przedmiotowej sortowni odpadów a także tytułu prawnego do drogi prowadzącej do tego przedsięwzięcia - iż kwestie te będą rozpatrywane na dalszych etapach procedowania prowadzonych pod rządami Prawa budowlanego.

Uchylając obie kontrolowane decyzje administracyjne, Sąd kierował się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wymogami art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. - a to wskutek wyników kontroli Sądu w zakresie legalności postępowania organu I instancji, szczególnie w jego zakresie dotyczącym zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu i w zakresie zbadania kompletności Raportu w przedmiocie przedłożenia rozwiązań alternatywnych.

W przekonaniu Sądu, w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nastąpiło naruszenie prawa mogące mieć istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy, czego nie dostrzegł organ II instancji. Organ II instancji bardzo ogólnikowo skwitował przebieg postępowania administracyjnego przed organem I instancji, przedwcześnie formułując stanowisko, że postępowanie to było zgodne z prawem.

W myśl art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 5, należy wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami oraz wymagane przez przepisy postanowienia organu właściwego do wydania decyzji i stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków.

W związku z tym, że objęta niniejszym postępowaniem inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, przedmiotowy raport stanowi niezbędny element dokumentacji sprawy, który, stosownie do treści art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r., powinien być udostępniony do publicznej wiadomości.

Jeżeli dokument ten jest uzupełniany, to zdaniem Sądu, ta okoliczność także powinna być podana do publicznej wiadomości i odpowiednio procedowana.

Z obowiązkiem umożliwienia społeczeństwu zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym z treścią raportu, wiąże się również obowiązek podania przez organ do publicznej wiadomości informacji o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków i wyznaczenia 21 - dniowego terminu na ich składanie (art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r.).

W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji podał informację o możliwości zapoznania się przez społeczeństwo z jej niezbędną dokumentacją w drodze obwieszczenia w dniu 28 października 2014 r., określając jednocześnie 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków (zob. s. [...] uzasadnienia decyzji organu I instancji).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że informacja ta była przedwczesna. Szybkość postępowania nie może, zdaniem Sądu, przeważać nad kwestiami materialnoprawnymi. Celem omawianej informacji jest bowiem umożliwienie społeczeństwu zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy toczącej się w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ewentualnego wniesienia wniosków bądź uwag do sprawy.

Jak wynika z akt sprawy uwagi i wnioski, które organ rozpatrywał wpłynęły: w dniu 16 listopada 2014 r. (pismo E. W. ), w dniu 16 listopada 2014 r. pismo Stowarzyszenia [...] . Z tego wynika, że udział społeczeństwa był zapewniony bez możliwości zapoznania się przez nie z całością dokumentacji istotnej w sprawie. Nadto trzeba zauważyć, że pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. Inwestor udzielił uzupełnień Raportu, z czego wynika, że udostępniony pierwotnie publicznie projekt Raportu do postępowania z udziałem społeczeństwa nie obejmował późniejszych uzupełnień.

Cel prawidłowego udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu nie mógł zostać zatem osiągnięty w kontrolowanym postępowaniu, a możliwość pisania wniosków i uwag ograniczona merytorycznie, skoro dopiero w terminie późniejszym uzyskano dopiero wymagane prawem uzgodnienia: 1) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (który postanowieniem z 21 stycznia 2015 r. znak: [...] uzgodnił pozytywnie przedsięwzięcie), a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (który w opinii sanitarnej z 23 grudnia 2014 r. znak: [...] wskazał na 26 zaleceń, które zostały włączone do treści decyzji).

Tym samym, wobec powyższych ustaleń, społeczeństwo zostało pozbawione możliwości wglądu do uzupełnionego raportu, będącego - w myśl art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r., podstawowym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację objętego niniejszym postępowaniem przedsięwzięcia, a także dwóch wymaganych prawem uzgodnień określających warunki dopuszczalności jego realizacji. Tym samym pozbawiono zainteresowane osoby możliwości składania wniosków i uwag do tych dokumentów. Powyższa konstatacja oznacza powinność powtórzenia postępowania z uwzględnieniem zapewnienia społeczeństwu pełnego, zgodnego z prawem udziału w postępowaniu zapewniającego dostęp do pełnej dokumentacji.

Sąd w swojej kontroli zwrócił także uwagę na treść art. 66 ustawy określającego treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, według którego:

"1. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać:

1) opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności:

a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania,

b) główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych,

c) przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia;

2) opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przy czym w przypadku gdy planowane przedsięwzięcie związane jest z działalnością polegającą na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża węglowodorów metodą otworów wiertniczych lub wydobywaniu węglowodorów ze złoża tą metodą, opis tych elementów powinien zawierać się w obszarze określonym promieniem 500 m od zewnętrznej granicy przedsięwzięcia;

3) opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

3a) opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane;

4) opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia;

5) opis analizowanych wariantów, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska

wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

6) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej określenie także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

7) uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na:

a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze,

b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz,

c) dobra materialne,

d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków,

da) krajobraz,

e) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-da,

f) bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej;

8) opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia,

b) wykorzystywania zasobów środowiska,

c) emisji;

9) opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru;

10) dla dróg będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko:

a) określenie założeń do:

– ratowniczych badań zidentyfikowanych zabytków znajdujących się na obszarze planowanego przedsięwzięcia, odkrywanych w trakcie robót budowlanych,

– programu zabezpieczenia istniejących zabytków przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz ochrony krajobrazu kulturowego,

b) analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia;

10a) dla instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW ocenę gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla, określoną na podstawie analizy:

a) dostępności podziemnych składowisk dwutlenku węgla,

b) wykonalności technicznej i ekonomicznej sieci transportowych dwutlenku węgla;

11) jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji, porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

12) wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, oraz określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; nie dotyczy to przedsięwzięć polegających na budowie drogi krajowej;

13) przedstawienie zagadnień w formie graficznej;

14) przedstawienie zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

15) analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem;

16) przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub użytkowania, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru;

17) wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport;

18) streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu;

19) nazwisko osoby lub osób sporządzających raport;

20) źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu.

1a. Każdy z analizowanych wariantów drogi, w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej, musi być dopuszczalny pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego.

2. Informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru.

3. W razie stwierdzenia możliwości transgranicznego oddziaływania na środowisko, informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1-16, powinny uwzględniać określenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

4. Jeżeli dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, do raportu powinna być załączona poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Nie dotyczy to przedsięwzięć polegających na budowie drogi krajowej.

5. Jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami.

6. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji".

Porównanie treści przywołanego przepisu z treścią Raportu znajdującego się w aktach sprawy pozwala na stwierdzenie, że Raport ten nie zawiera wszystkich istotnych dla jego treści elementów wskazanych przez ustawodawcę i mających zarazem znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Pomijając brak tych elementów w raporcie i przechodząc nad tym brakiem bez większych refleksji, właściwe organy naruszyły obowiązki wynikające z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. a pozostawienie rozważań wynikających z braku elementów konstatujących Raport przeniosło się na niekompletność uzasadnienia decyzji organów obu instancji.

Brak, o którym jest mowa dotyczy faktycznego pominięcia przez autora Raportu zagadnień związanych z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż ustalenia w tym przedmiocie są ogólnikowe, nastawione na "wariant" proponowany i nie spełniające wymogów ustawy. Pomimo tego, że przedmiotem decyzji jest określenie uwarunkowań środowiskowych dot. "Przebudowa i modernizacja instalacji sortowni odpadów komunalnych w T. przy ul. [...] zarówno autorzy Raportu, jak i organy, nie powinni pomijać aspektu wielowariantowości rozwiązań w kontekście ustawowym, na ile pozwala na to specyfika przedsięwzięcia. Raport nie posługuje się pojęciem racjonalnego wariantu alternatywnego i nie nawiązuje do niego. W raporcie brak jest opisu i analizy wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Uzasadnienie wyboru analizowanych wariantów w znaczeniu ustawy dotyczy wyboru pomiędzy wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, wariantem racjonalnym alternatywnym i wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Wariant alternatywny został przyjęty i opisany w takiej wersji, która jest mniej przyjazna dla środowiska, niż wariant proponowany co automatycznie przemawia na rzecz wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Wskazany brak ogranicza zakres postępowania dowodowego wymaganego przez ustawę, w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Odnosząc się w następnie do kwestii odorowych podnoszonych w skardze, na uwagę zasługuje fakt, że wprawdzie art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) przewiduje, że ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszenie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane oraz zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach. Sąd zauważa, iż mimo wynikającego z art. 85 ww. ustawy obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo, iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru, merkaptanów i siarczanów (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 911/13). Sąd zauważa, że wobec powyższego, przy uzupełnieniu Raportu jego autorzy powinni także, mając na uwadze kierunek skarg, dążyć do dookreślenia w sposób jak najbardziej szczegółowy sposobów zapobiegania oddziaływania uciążliwości zapachowych. Uwagi skarżących co do niekompletności Raportu związane funkcjonalnie z wstrzymaniem przyjmowania na składowisko odpadów przy ul. [...] wynikają stąd, że pominęli kwestię jego uzupełnienia (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego powinno m.in. kompleksowo wyjaśnić ten zakres zarzutów skarżących, nie tylko przez bierne wskazanie przez organ, że kwestie te znajdują opracowanie w uzupełnionym Raporcie, gdyż to organ, a nie Raport określa uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane są zastosować się do wytycznych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na brak stosowanego wniosku.