Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1321/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 105 poz 1 art. 2 pkt 15 lit. b, art. 5 ust. 1 lit. b i ust. 4 lit. a, art. 34 ust. 1 lit. a i ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) NR 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad  regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen).
article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 462 ust. 1, 2 i 3 pkt 2, art. 28 ust. 1 pkt 1, art. 459 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt IVSA/Wa 1289/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa "A" Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i III i w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa "A" Spółki z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 200,00 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1289/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika

1. uchylił zaskarżoną decyzję;

2. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

3. zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 5.217 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 15 września 2015r. przeprowadzono kontrolę na granicy Rzeczypospolitej Polskiej autobusu m-ki B., nr rej. [...] relacji Lwów (UA) - Kraków (PL) należącego do przewoźnika Przedsiębiorstwo "A" Spółki z o.o. z siedzibą w K., wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Do odprawy granicznej w drogowym przejściu granicznym w K. na kierunek wjazdu na terytorium RP zgłosiła się podróżująca ww. autobusem obywatelka Ukrainy R. S. Do kontroli granicznej okazała paszport nr i seria [...] wydany przez władze Ukrainy w dniu [...] sierpnia 2012 r. ważny do dnia [...] sierpnia 2022 r., kartę pobytu nr [...], wydaną przez władze Hiszpanii, której ważność upłynęła w dniu 31 sierpnia 2015 r. oraz dokument o nazwie Autorización de regreso, wydany przez władze Hiszpanii, ważny do dnia [...] października 2015 r. Ponieważ okazana do kontroli hiszpańska karta pobytu, utraciła swą ważność, a dokument o nazwie Autorización de regreso wydany do celów powrotu na terytorium Hiszpanii nie był zamieszczony w publikowanym wykazie dokumentów pobytowych, o którym mowa w art. 2 ust. 15 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen,Dz.U.UE.L.2006 nr 1050)

i nie uprawniał do wjazdu i pobytu na terytorium RP, Komendant Placówki Straży Granicznej w K., działając na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, decyzją z dnia 15 września 2015 r. odmówił R. S. wjazdu na terytorium RP.

W tym samym dniu Komendant Placówki Straży Granicznej w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary administracyjnej na ww. przewoźnika ze względu na przywiezienie autobusem obywatelki Ukrainy R. S., która w dniu podróży, tj. [...] września 2015 r., nie posiadała wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego ją do wjazdu i pobytu na terytorium RP. R. S., przesłuchana w dniu [...] września 2015 r., zeznała, że jechała do K., aby stamtąd samolotem udać się do Hiszpanii gdzie ma prawo pobytu. Oświadczyła, że ma czasowo już nieważną hiszpańską kartę pobytu, posiada jednak również hiszpański dokument Autorización de regreso, który został jej wydany w zastępstwie karty pobytu; nie wiedziała, że ten drugi dokument nie został ujęty przez stronę hiszpańską, jako dokument pobytowy, który uprawniałby do przekraczania zewnętrznej granicy państw obszaru Schengen. Oświadczyła, że kierowca popatrzył na jej kartę pobytu i nic nie mówił. Przedstawiając kierowcy nieważną już kartę pobytu miała nadzieję, że nie zobaczy daty ważności karty pobytu, a nie wiedziała, czy będzie chciał ją wziąć do Polski na Autorización De Regreso.

W dniu 15 września 2015 r. przeprowadzono również dowód z przesłuchania świadka W. S. S. - kierowcy autobusu, którym podróżowała cudzoziemka. Zeznał on, że wszystkim pasażerom autobusu sprawdził ważność posiadanych przez nich paszportów, wiz i innych dokumentów na podstawie których mogli wjechać do Polski. Nie wiedział, że przewożona przez niego R. S. nie posiada ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu, na podstawie którego mogłaby wjechać i przebywać na terytorium RP. Świadek wyjaśnił, że przez swoje problemy ze wzrokiem nie dojrzał daty ważności hiszpańskiej karty pobytu, która była napisana bardzo małą czcionką. Oświadczył, że cudzoziemka nie pokazała mu dokumentu Autorización de regreso. Potwierdził, że wie o obowiązku wynikającym z art. 459 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, tj. o konieczności podjęcia działań dla upewnienia się, że cudzoziemiec, który zamierza wjechać na terytorium RP posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K. nałożył na przewoźnika - Przedsiębiorstwo "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. karę administracyjną w wysokości 3000 euro, której wysokość po przeliczeniu jej równowartości na złote według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji wynosi 12.732,30 zł. Po rozpatrzeniu odwołania przewoźnika, Komendant Główny Straży Granicznej opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że R. S. nie należy do kategorii osób określonych w art. 5 ust. 4 kodeksu granicznego Schengen. Ponadto przedstawiony przez cudzoziemkę podczas kontroli granicznej dokument Autorización de regreso, wydany przez władze Hiszpanii, ważny w dacie przekraczania granicy RP nie powinien być uznany przez organ I instancji za dokument uprawniający do wjazdu na terytorium RP, ponieważ nie jest zamieszczony w publikowanym wykazie dokumentów pobytowych, o którym mowa w art. 2 ust. 15 ww. kodeksu (z dnia 26 czerwca 2015 r. - 2015/C 210/06). R. S. nie spełniała więc warunków wjazdu na terytorium Polski, określonych w art. 23 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 5 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Posiadane przez cudzoziemkę dokumenty, zarówno hiszpańska karta pobytu, jak też dokument Autorización de regreso, na podstawie których zamierzała przekroczyć granicę państwową Polski nie uprawniały do wjazdu na to terytorium w dniu [...] września 2015 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 462 ust. 1 w zw. z art. 23 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przez błędne jego zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przewoźnik dokonał przewozu do granicy RP cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży, który uprawniałby do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, które to zezwolenie było wymagane;

2) naruszenie prawa materialnego : art. 462 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 459 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że zatrudniony przez skarżącą Spółkę kierowca S. S. nie dochował należytej staranności podczas kontroli dokumentów uprawniających do wjazdu na teren RP i tym samym przyjęcie, że w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej;

3) naruszenie przepisów postępowania: art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego przesłuchania kierowcy - S. S. na okoliczność udzielonych mu przez cudzoziemkę informacji dotyczących posiadanych przez nią dokumentów oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania przedstawiciela przewoźnika;

4) nieuwzględnienie przy wykładni przepisów ustawy o cudzoziemcach postanowień dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985r., a także kodeksu granicznego Schengen, podczas gdy unormowania znajdujące się w polskim porządku prawnym winny być stosowane zgodne z brzmieniem przepisów prawa unijnego;

5) naruszenie prawa procesowego: art. 11 oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że stosownie do art. 34 ust. 1 lit. a i ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, Państwa Członkowskie zgłaszają Komisji wykaz dokumentów pobytowych, oddzielnie dla dokumentów objętych zakresem art. 2 pkt 15 lit. a) oraz dokumentów objętych zakresem art. 2 pkt 15 lit. b), wraz z wzorem dokumentów pobytowych objętych zakresem art. 2 pkt 15 lit. b). Komisja Europejska uaktualnia wykaz dokumentów pobytowych, o których mowa w art. 2 pkt 15 ww. kodeksu. Zgodnie z aktualizacją wykazu dokumentów pobytowych, o których mowa w art. 2 ust. 15 obowiązującym w dniu 15 września 2015 r., Hiszpania, zastępując informacje opublikowane w Dz. U. C 3 z 8 stycznia 2009 r., zgłosiła, że obywatelom państw trzecich wydaje dokumenty pobytowe wydawane zgodnie z jednolitym wzorem – Permiso de residencia expedido a nacionales de terceros países (Dokument pobytowy wydawany obywatelom państw trzecich) oraz pozostałe dokumenty wydawane obywatelom państw trzecich równoważne z dokumentami pobytowymi – Tarjeta de extranjeros "régimen comunitario" (expedida a familiares de ciudadanos de la Unión Europea). Karta dla obcokrajowców zgodna z systemem wspólnotowym (wydawana krewnym obywateli Unii Europejskiej) przy czym karty nowego typu były wydawane od dnia 17 maja 2010 r., w związku z tym karty starego typu znajdują się w obiegu do dnia, w którym upływa ich data ważności; Tarjeta de extranjeros «estudiante» (Dokument tożsamości dla cudzoziemca "student") przy czym karty nowego typu są wydawane od dnia 17 maja 2010r., w związku z tym karty starego typu znajdują się w obiegu do dnia, w którym upływa ich data ważności; Lista de personas que participan en un viaje escolar dentro de l'Unión Europea (Lista uczestników wycieczki szkolnej na terenie Unii Europejskiej) oraz karty akredytacyjne wydane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Skonsolidowana wersja wykazu dokumentów pobytowych zawarta w aktualizacji wykazu dokumentów pobytowych zgodnie z art. 2 pkt 15 kodeksu granicznego Schengen (2011/C 201/01, Dz.U.UE.C.2011.201.1) wśród pozostałych dokumentów wydawanych obywatelom państw trzecich równoważnych z dokumentami pobytowymi przez Hiszpanię wymienia Autorización de regreso (Zezwolenie na powrót). Sąd uznał za bezsporne, że w dniu 15 września 2015 r. cudzoziemka R. S. podczas próby wjazdu z terytorium Ukrainy na terytorium Polski przedstawiła podczas kontroli granicznej nieważną kartę pobytu oraz ważny paszport i ważny dokument o nazwie Autorizacion de Regreso, wydany przez władze hiszpańskie, który tracił swoją ważność dopiero w dniu 6 października 2015 r. Z treści tego ostatniego dokumentu wynika, że cudzoziemce zostało przyznane pozwolenie na pobyt – Permiso de residencia numero (nr) [...]. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły jednak, czy ważny dokument Autorizacion de Regreso upoważniał cudzoziemkę do przekroczenia granicy RP, a tym samym granicy strefy Schengen. Sąd zarzucił, że organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż wskazany dokument nie jest zamieszczony w publikowanym wykazie dokumentów, o którym mowa w art. 2 ust. 15 kodeksu granicznego Schengen. W ocenie Sądu brak dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego sprawy, w tym w szczególności ewentualnego uprawnienia cudzoziemki do wjazdu na terytorium RP na podstawie ważnego dokumentu wystawionego przez Królestwo Hiszpanii pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy nie rozpatrzył całego dostępnego materiału dowodowego. Organ powinien więc wyjaśnić motywy, jakimi kierował się uznając, że cudzoziemka nie należy do żadnej kategorii osób wymienionych w 5 ust. 4 lit. a kodeksu granicznego Schengen, w tym w szczególności ustalić, czy ważny dokument Autorizacion de Regreso nie upoważniał cudzoziemki do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego w celu tranzytu, tak aby mogła dotrzeć do terytorium Hiszpanii, która wydała ww. dokument. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że dokument ten nie uprawiał cudzoziemki do przekroczenia granicy strefy Schengen, organ odwoławczy powinien ocenić czy przewoźnik wywiązał się z ciążącego na nim na mocy art. 459 ust. 1 i ust. 2 obowiązku zapewnienia, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, a w konsekwencji czy zostały spełnione przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 462 ust. 1, ust, 2, ust 4 i ust. 5 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem należało ją uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o uchylenie decyzji organu I instancji uznając, że brak było podstaw do zastosowania art.135 P.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę (pkt 2 wyroku).

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżył powyższy wyrok w części objętej pkt 1 i 3 zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 15 lit. b, art. 5 ust. 1 lit. b i ust. 4 lit. a oraz art. 34 ust. 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 ("kodeksu granicznego Schengen") w zw. z art. 23 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że dokument Autorización de Regreso był w dniu [...] września 2015 r. dokumentem uprawniającym R. S. do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego w celu tranzytu, wymienionym w aktualizacji wykazu dokumentów pobytowych;

2. prawa materialnego, tj. art. 462 ust. 2 w zw. z art. 462 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że charakter odpowiedzialności prawnoadministracyjnej przewoźnika wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż jest to konieczne dla ustalenia obiektywnego faktu niedołożenia przez przewoźnika należytej staranności w celu stwierdzenia, czy cudzoziemiec posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu na terytorium RP i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie;

3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu ww. naruszenia doprowadziły do niezastosowania art. 151 P.p.s.a w sytuacji, gdy brak było podstaw do uwzględnienie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 1 i 3 sentencji i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt 1 stwierdzono, że istotnie skonsolidowana wersja wykazu dokumentów pobytowych zawarta w aktualizacji wykazu dokumentów pobytowych zgodnie z art. 2 pkt 15 ówcześnie obowiązującego kodeksu granicznego Schengen wśród pozostałych dokumentów wydawanych przez Hiszpanię obywatelom państw trzecich, równoważnych z dokumentami pobytowymi, wymieniała dokument Autorización de Regreso (zezwolenie na powrót), jednakże w dniu [...] marca 2014 r. opublikowany został w Dzienniku Urzędowym UE wykaz dokumentów pobytowych, o których mowa w art. 2 pkt 15 kodeksu granicznego Schengen, z którego wynika, że Hiszpania, zgodnie z art. 34 tego kodeksu, przekazała Komisji informację, iż zastępuje informacje opublikowane w Dz.Urz. C 3 z 8 stycznia 2009 r. I tak, katalog pozostałych dokumentów wydawanych obywatelom państw trzecich, równoważnych z dokumentami pobytowymi nie wymienia Autorización de Regreso. W dacie orzekania przez organy obu instancji ww. dokument nie uprawniał więc R. S. do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego UE, w celu tranzytu do Hiszpanii.

W uzasadnieniu zarzutów z pkt 2 i 3 autor skargi kasacyjnej wskazał, że nakładanie kar administracyjnych określonych w art. 462 ustawy o cudzoziemcach ma na celu przeciwdziałanie stwarzaniu przez przewoźników warunków sprzyjających nielegalnej imigracji. Organ nie dysponuje przy tym uznaniowością, z wyjątkiem możliwości określenia wysokości kary. Przepis art. 459 ust. 1 ww. ustawy nakłada na przewoźników obowiązek celowego działania nakierunkowanego na poznanie uprawnień wjazdowych osób, które wiozą do granicy na podstawie okazywanych przez nie dokumentów. Pociągnięcie przewoźnika do odpowiedzialności z art. 462 ust. 3 cyt. ustawy jest efektem wykazania przez organ braku dochowania przez przewoźnika należytej staranności wymaganej przepisami. Błędne jest więc stanowisko, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy posiadany przez cudzoziemkę dokument uprawniał ją do wjazdu na terytorium RP oraz przekroczenia granicy obszaru Schengen. Rolą organu kontroli granicznej jest jedynie stwierdzenie, czy cudzoziemiec posiada uprawnienie, tj. sprawdzenie czy okazane do kontroli dokumenty uprawniają do wjazdu i pobytu na terytorium RP (obszaru Schengen), a nie badanie zasadności braku tego rodzaju dokumentu w wykazie. Organ podał, że w dniu 15 września 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K. wszczął w stosunku do R. S. postępowanie, które zakończyło się decyzją o odmowie wjazdu, do której strona nie wniosła odwołania. Decyzja ta była prawomocna w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o nałożeniu kary administracyjnej. Jest więc jako dokument urzędowy dowodem na okoliczności w niej stwierdzone.

Zdaniem organu materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wskazuje ewidentnie na niedochowanie przez kierowcę należytej staranności przy kontroli dokumentów. Kierowca S. S. zeznał bowiem, że przez swoje problemy ze wzrokiem nie dojrzał daty ważności (do 31 sierpnia 2015 r.) hiszpańskiego dokumentu pobytowego (karty pobytu) okazanej mu przez cudzoziemkę. Zeznał również, że cudzoziemka nie okazała mu dokumentu Autorización de Regreso. Organ wskazał, że z zeznaniami kierowcy korespondują zeznania R. S. W ocenie organu w sprawie wykazano, że przewoźnik przywiózł swoim autobusem cudzoziemkę bez dokumentów uprawniających do wjazdu do Polski, co było skutkiem nieprawidłowego wypełnienia przez przewoźnika obowiązków kontrolnych określonych w art. 459 ustawy o cudzoziemcach. Natomiast kwestia, czy z danego dokumentu pobytowego wynikają uprawnienia do przekroczenia granicy RP (obszaru Schengen) rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu, tj. postępowaniu dotyczącym odmowy wjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a. (strony zrzekły się rozprawy).

Komendant Główny Straży Granicznej zawarł w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo na błędnej wykładni art. 462 ust. 2 w zw. z art. 462 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach polegającą na uznaniu, że charakter odpowiedzialności prawnoadministracyjnej przewoźnika wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż jest to konieczne dla ustalenia obiektywnego faktu niedołożenia przez przewoźnika należytej staranności w celu stwierdzenia, czy cudzoziemiec posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu na terytorium RP i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie i w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy

Materialnoprawną podstawą nałożenia na przewoźnika, spółkę "B" kary administracyjnej w wysokości 3000 euro był art. 462 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o cudzoziemcach".

Zgodnie z art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Stosownie do art. 462 ust. 2, przepis ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego.

Zgodnie z art. 459 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (ust. 2).

Dyspozycja art. 459 ust. 1 oraz 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w sposób jednoznaczny nakłada na przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od podróżnego przedstawienia dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium RP oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie przekroczenia granicy RP(por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 80/16 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje nałożeniem na przewoźnika kary administracyjnej w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia ww. warunków. Zgodnie z art. 462 ust. 3 pkt 2 przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione.

W niniejszej sprawie organy ustaliły bezspornie, na podstawie zgromadzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, że obywatelka Ukrainy przedstawiła kierowcy przewoźnika nieważną w dacie próby wjazdu na terytorium RP hiszpańską kartę pobytu nr [...], a mimo to kierowca przywiózł ją do granicy. Tam z kolei przedstawiła do kontroli granicznej hiszpański dokument Autorización de regreso, ważny w dacie kontroli. Ustalenie te nie zostały przez żadną ze stron zakwestionowane. Bezsporne jest również, że ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 15 września 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K., działając na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, odmówił obywatelce Ukrainy wjazdu na terytorium RP uznając, że okazany dokument Autorización de regreso nie uprawnia jej do wjazdu na terytorium RP.

Odnosząc się do stanu prawnego tej sprawy należy wskazać , że profesjonalny przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym (z wyjątkiem ruchu przygranicznego) i zatrudnieni przez przewoźnika pracownicy, obowiązani są dokonywać badania dokumentów cudzoziemca, przed zawarciem z cudzoziemcem umowy przewozu, dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP, posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawiający do wjazdu i pobytu na terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli dokumenty takie są wymagane. W granicach tego obowiązku mieści się dokonanie oględzin każdego z tych dokumentów dla stwierdzenia w szczególności, że dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest ważny, że nie ma widocznych śladów przerobienia lub podrobienia. Przewoźnik i zatrudniony przezeń pracownik (np. kierowca autobusu rejsowego) obowiązani są wykonać ten obowiązek ze szczególną starannością, znamionującą profesjonalistę. Instrumentem prawnym przysługującym przewoźnikowi jest odmowa zawarcia z cudzoziemcem umowy przewozu do granicy i uniemożliwienie cudzoziemcowi wejścia na pokład autobusu.

Podkreślić przy tym należy, że przewoźnik (jego kierowca) nie jest uprawniony do autorytatywnej oceny, czy cudzoziemiec może przekroczyć granicę RP. Treść art. 459 ust. 1 i art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wskazuje wyraźnie, że odpowiedzialność z art. 462 ust. 2 tej ustawy ponosi przewoźnik, który nie dołożył należytej staranności przy sprawdzaniu, czy cudzoziemiec posiada wyżej wymienione ważne dokumenty podróży uprawniające do przekroczenia granicy. Innymi słowy, sankcji z art. 462 ust. 2 przewoźnik podlega nie za to, że przywiózł do granicy cudzoziemca nie posiadającego dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium RP, ale za to, że nie podjął wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP miał ważne dokumenty, a podczas kontroli granicznej stwierdzono, że takich dokumentów nie posiada. To, czy dokumenty przedstawione przez cudzoziemca uprawniają do wjazdu na terytorium RP ustala organ Straży Granicznej w postępowaniu w sprawie dot. odmowy wjazdu na terytorium RP, co wynika z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach ("cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium").

Jak wynika z akt sprawy, spółka "B" jest profesjonalnym przewoźnikiem, posiadającym zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Podstawę wymierzenia sankcji w postaci kary administracyjnej stanowiło ustalenie, że przewoźnik ten w dniu 15 września 2015 r. przywiózł do granicy RP obywatelkę Ukrainy, która przedstawiła mu nieważną w dacie kontroli hiszpańską kartę pobytu i której właściwy organ na podstawie art.28 ust.1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach odmówił wjazdu na terytorium RP. Zeznania złożone przez kierowcę przewoźnika wskazują, że miał on świadomość obowiązku dokładnego przeprowadzenia kontroli dokumentów pasażerów pod względem posiadania uprawnień na wjazd i pobyt na terytorium RP. Sprawdzenie posiadania takiego dokumentu mieści się w wymaganiach należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Okoliczność, że kierowca nie zauważył, iż hiszpańska karta pobytu, którą posiadała cudzoziemka nie uprawniała do wjazdu na terytorium RP, nie wyłącza odpowiedzialności przewoźnika. Problemy kierowcy z odczytaniem daty ważności na hiszpańskiej karcie pobytu z powodu, jak twierdził słabego wzroku i małej czcionki, nie usprawiedliwiają przewoźnika. Zachowanie kierowcy, który nie ma pewności, co do daty ważności przedstawionego mu dokumentu, a mimo to przywozi do granicy RP cudzoziemca, stanowi modelowy przykład zaniedbania, którego nie można usprawiedliwić na gruncie przepisów stosowanych w niniejszej sprawie. Przedstawiona kierowcy do kontroli przez obywatelkę Ukrainy hiszpańska karta pobytu utraciła ważność w dniu 31 sierpnia 2015 r., zatem nie mogła uprawniać do wjazdu na terytorium RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już tylko powyższe okoliczności faktyczne rodziły odpowiedzialność przewoźnika i uzasadniały zastosowanie w niniejszej sprawie przez organy straży granicznej art. 462 ust. 1 i 2 oraz art. 459 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Wobec tego wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji kwestia, czy przedstawiony do kontroli granicznej dokument Autorización de regreso uprawniał czy też nie uprawniał cudzoziemki do wjazdu na terytorium RP nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem racji zarzucając organom orzekającym w tej sprawie niewyjaśnienie, czy ważny dokument Autorización de regreso upoważniał cudzoziemkę do przekroczenia granicy RP, a tym samym wjazdu na obszar strefy Schengen. Poza tym kwestię tę rozstrzygnęła w/w decyzja o odmowie wjazdu R. S. na terytorium RP z dnia 15 września 2015 r., wydana na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, która obowiązuje w obrocie prawnym. Wydając tę decyzję organ ustalił, że dokument Autorización de regreso nie upoważniał R. S. do przekroczenia granicy Polski, a tym samym wjazdu na obszar strefy Schengen.

Podkreślić należy, że dokument Autorización de regreso nie został okazany kierowcy przewoźnika przez obywatelkę Ukrainy podczas kontroli dokumentów, okazała ona natomiast w dniu kontroli hiszpańską kartę pobytu, która utraciła wcześniej swoją ważność. W takiej sytuacji, gdy cudzoziemka właśnie z hiszpańskiej karty pobytu (wraz z paszportem) chciała wywieźć swoje uprawnienia wjazdowe, kierowca - predystynowany w ramach wewnętrznego podziału czynności przedsiębiorstwa przewoźnika do przeprowadzenia czynność kontrolnych wobec pasażerów- powinien był starannie sprawdzić ten dokument i na podstawie jego treści dokonać oceny, czy będzie on uprawniał do wjazdu na terytorium RP. Jak wyżej to wskazano mimo przedstawienia przez R. S. kierowcy przewoźnika nieważnej, w dacie kontroli tj. w dniu 15 września 2015r. hiszpańskiej karty pobytu została ona przywieziona do granicy RP.

Podsumowując należy wskazać, że niepodjęcie wszelkich niezbędnych środków w celu upewnienia się, czy obywatelka Ukrainy zamierzająca wjechać na terytorium RP miała wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na terytorium RP, względnie zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie i mimo to przywiezienie cudzoziemki do granicy RP, która nie mogła wykazać swojego uprawnienia do przekroczenia granicy, stanowiło w tej sprawie podstawę do nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej na podstawie art. 462 ust. 2 w zw. z art.462 ust.1 ustawy o cudzoziemcach. Okoliczności te potwierdza także decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z dnia [...] września 2015r. o odmowie wjazdu R. S. na terytorium RP , od której nie wniosła ona odwołania.

Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt I i III i w tym zakresie na podstawie art. 151P.p.s.a. oddalił skargę Przedsiębiorstwa "B" Sp. z o.o. z siedzibą w K. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

.