Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2950/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust 1 p 5, art. 1 ust. 1, art 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 32 ust. 1, art. 33, art. 34 i art. 35
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 690/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w Warszawie na decyzję PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w Warszawie na rzecz PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 690/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, dalej także: strona skarżąca, na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powołując się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o sygn. akt C - 512/10 z dnia 30 maja 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosły o udostępnienie informacji publicznej określającej sposób kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie, tj. kalkulacji stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych naliczanych za dostęp do infrastruktury kolejowej dla rozkładów jazdy pociągów edycji 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 oraz 2012/2013 (w latach 2009-2013), w szczególności informacji dotyczących stosowanych metod i rozwiązań systemowych w zakresie wyliczania stawek poprzez:

wskazanie, jakie składowe zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. były przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wliczane w kolejnych latach do opracowywanej przez Zarządcę infrastruktury "bazy kosztowej" służącej do alokacji kosztów działalności na poszczególne linie kolejowe, ich odcinki, kategorie odcinków i przedziały mas brutto;

określenie, jakie wartości kwotowe były przypisywane w poszczególnych latach wykazanym w punkcie 1 składowym wliczanym przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do "bazy kosztowej";

określenie, w jakim zakresie poszczególne składowe kosztowe wchodziły do "bazy kosztowej" - czy 100% wartości, czy może określony ich udział;

wykazanie, jakie koszty przypisane do poszczególnych składowych były i są przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. ponoszone stricte w następstwie prowadzenia ruchu kolejowego, tj. przejazdu pociągów i usuwania szkód powstałych w infrastrukturze w następstwie zrealizowanych jazd pociągowych, o czym mowa w sentencji wyroku ETS;

mając na względzie art. 33 ust. 5a ustawy o transporcie kolejowym, określenie jaki poziom dotacji pomniejszającej wartość "bazy kosztowej", był przyznawany w latach 2009-2013 spółce PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z budżetu państwa, funduszy jednostek samorządu terytorialnego oraz Funduszu Kolejowego;

6) określenie, w jakim zakresie Zarządca infrastruktury uwzględnił przyznane dotacje, pomniejszając wartość "bazy kosztowej"

oraz przedstawienie zasad dokonywania przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w czasie opracowywania Cenników stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej, obowiązujących dla rozkładów jazdy pociągów edycji 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 oraz 2012/2013:

rozdziału przyjętych do ww. "bazy kosztowej" kosztów na poszczególne kategorie linii kolejowych;

2. rozdziału kosztów ujętych w "bazie kosztowej" na poszczególne odcinki linii;

3. rozdziału kosztów na poszczególne przedziały mas brutto składów pociągów przypisanych poszczególnym kategoriom linii kolejowych w latach 2009-2013.

W odpowiedzi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. poinformowały, że Spółka w opracowywanym na kolejny rozkład jazdy pociągów regulaminie przydzielania tras pociągów, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, podawała sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Do takich działań obligowały Zarządcę również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Szczegółowe metody kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej Zarządca przedstawił prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego we wniosku o zatwierdzenie cennika opłat na dany rozkład jazdy pociągów. Przewoźnicy kolejowi, stosownie do art. 33 ust. 7 i 8 ustawy o transporcie kolejowym, nie są stroną postępowania administracyjnego w zakresie zatwierdzenia stawek dostępu, natomiast uczestniczące w charakterze strony podmioty reprezentujące interesy przewoźników, np. Fundacja Pasażerów Synergia, Izba Gospodarcza Transportu Lądowego, choć miały dostęp do akt ww. postępowania, to jednak z ograniczeniem (postanowienia Prezesa UTK), wynikającym z faktu, że wnioski w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej składane przez PKP PLK S.A. opatrzone były klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. W tej sytuacji brak jest po stronie wnioskodawcy przesłanek do żądania wnioskowanych informacji.

Strona skarżąca ponowiła wniosek w dniu 9 stycznia 2014 r. z argumentacją, że skoro właścicielem pakietu większościowego Spółki PKP PLK jest bezpośrednio Skarb Państwa, a zadania przez nią wykonywane można zdefiniować zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są bowiem realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i w ustawach, to nie ulega wątpliwości, że Spółka PKP PLK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, w tym w szczególności finansowej będącej w jej posiadaniu. Podniosła ponadto, że odmowa udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, np. tajemnicy przedsiębiorcy, powinna zostać dokonana w formie decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Polskie Linie Kolejowe S.A., z powołaniem się na art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t.: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), odmówiły udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu Spółka podała, że art. 5 ust. 2 zd. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, dalej: u.d.i.p., wprowadza ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Tajemnica przedsiębiorstwa zdefiniowana została w art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej: u.z.k., stanowiącym, że pod pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na mocy uchwały Nr 321/2007 Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe SA", objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniły dyspozycję art. 11 ust. 4 u.z.k. w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP PLK S.A.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca uznała powyższą decyzję za niezasadną i powołała się na art. 33a ust. 4a ustawy o transporcie kolejowym. Ponadto podniosła, że PKP PLK zajmuje się świadczeniem usług powiązanych ze świadczeniem publicznego transportu zbiorowego jako Zarządca infrastruktury kolejowej, w związku z czym, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., każdą informację dotyczącą wykonywanych przez nią zadań należy traktować jako informację publiczną. Ponadto w § 16 ust. 3 rozporządzenia wskazuje się, że Zarządca na żądanie przewoźnika powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy, w związku z czym Zarządca powinien na żądanie przewoźnika udostępnić mu informacje dotyczące sposobu kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej. Zarzuciła też, że zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu nie wskazano, jakie negatywne skutki dla PKP PLK przyniosłoby udostępnienie żądanych informacji.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymały w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Spółka powtórzyła argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziła, że uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej wskazują uprawnienia przewoźnika do zapoznania się z projektem stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy. W jej ocenie uprawnienia te stanowią katalog zamknięty i traktowanie tego przepisu w sposób rozszerzający jest niedopuszczalne. Ponadto zarówno kalkulacja stawek dostępu, jak i ich wysokość, podlegają kontroli Prezesa UTK. Może on odmówić zatwierdzenia planowanych stawek dostępu, a także korzystać z wiedzy i doświadczenia biegłych i niezależnych ekspertów w przypadku wątpliwości co do zasadności przyjętego przez zarządcę infrastruktury wzrostu stawek.

Skoro zatem stawki dostępu podlegają kontroli w zakresie sposobu ich wyliczenia, a następnie zatwierdzeniu przez powołany w tym celu organ, tj. Prezesa UTK, to sposób ich kalkulacji może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w stosunku do innych podmiotów.

W skardze na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. zarzuciły:

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że kalkulacje stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1, w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594) w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie udzielenia skarżącej dostępu do sposobu kalkulacji stawek opłaty za dostęp do infrastruktury ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji, w której podmiot zobowiązany był udzielić skarżącej dostępu do informacji publicznej,

naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niewskazanie w wydanych w sprawie decyzjach imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 15 w zw. z art. 8, w zw. z art. 11, w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a., poprzez zaniechanie podwójnego rozpoznania sprawy i oparciu się w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] wyłącznie na twierdzeniach zawartych w decyzji ją poprzedzającej,

naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny faktów i dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie dokonały należytego rozważenia, czy zakres wnioskowanych informacji może zostać objęty tajemnicą przedsiębiorstwa ze względu na wartość gospodarczą informacji. Ponadto wydane w sprawie decyzje nie wskazywały, na czym polega wartość gospodarcza informacji określającej sposób kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej, ani nie określały zagrożeń płynących z upublicznienia ww. informacji. Ponadto, określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnica przedsiębiorcy powinna być oceniona w sposób obiektywny, w oderwaniu od woli konkretnego przedsiębiorcy. Przeciwne uznanie godziłoby w prawo dostępu do informacji publicznej, gdyż przedsiębiorca zobowiązany do udzielenia informacji posiadających walor informacji publicznej byłby upoważniony do objęcia tajemnicą przedsiębiorcy również takich informacji, którym nie można nadać takiego waloru.

W ocenie skarżącej, odebranie licencjonowanemu przewoźnikowi prawa dostępu do informacji publicznych w zakresie sposobu skalkulowania stawek opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, stanowi naruszenie prawa przewoźnika do zapoznania się z projektem stawek, a co za tym idzie, uniemożliwienie kontroli nad ustalonymi odgórnie stawkami ponoszonych przez niego opłat za korzystanie z infrastruktury.

Wskazała również, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 30 maja 2013 r., sygn. C-512/10 stwierdził, że polski ustawodawca uchybił zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa, zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez umożliwienie Zarządcy infrastruktury na skalkulowanie stawek opłat za korzystanie z infrastruktury przy uwzględnieniu kosztów, których nie można uznać za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Konsekwencją ww. wyroku jest prawo przewoźnika, w tym skarżącej, do wystąpienia z powództwem wobec Skarbu Państwa o odszkodowanie obejmujące zwrot niezasadnie naliczonych przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej w latach 2009-2013 na podstawie art. 4171 kodeksu cywilnego. Mając na uwadze obowiązek skarżącej udowodnienia wysokości poniesionej szkody, jedynie dokładna znajomość kosztów składowych dotyczących działalności zarządcy infrastruktury kolejowej w latach 2009-2013 wliczanych w kolejnych latach do "bazy kosztowej", na podstawie której przeprowadzana była alokacja tych kosztów na linie kolejowe oraz zasad rozdziału tych kosztów na poszczególne linie, kategorie odcinków tych linii i przypisane im przedziały mas brutto pociągów, umożliwi skarżącej dokonanie właściwego wyliczenia i dochodzenie swoich praw na drodze sądowej.

W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wniosły o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest ona zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. są podmiotem, w którym pakiet większościowy (64,02%) posiada Skarb Państwa, zaś pozostałe akcje znajdują się w posiadaniu PKP S.A. (35,98%). PKP PLK S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W ocenie tego Sądu, nie ulega wątpliwości, że PKP PLK S.A., będąca Zarządcą infrastruktury Kolejowej w Rzeczpospolitej Polskiej, a więc faktycznym monopolistą w tym obszarze działalności gospodarczej, zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Nie ma także podstaw do kwestionowania przesłanki przedmiotowej stosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie. Żądanie skarżącej dotyczy zasad funkcjonowania PKP PLK S.A. w obszarze wykonywania zadań Zarządcy infrastruktury kolejowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz w pewnym zakresie majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, konstytucyjne prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym, podlega ograniczeniu, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: u.z.k. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W ocenie Sądu I instancji, informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi mającymi istotne znaczenie z punktu widzenia działalności PKP PLK S.A. Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie sposób utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen, które są jawne. Kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy o transporcie kolejowym, Zarządca (PKP PLK S.A.) określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej (ust. 1). Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK (ust. 7). Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35 (ust. 8).

Natomiast w myśl § 16 ww. rozporządzenia, Zarządca, nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów, przedkłada do zatwierdzenia Prezesowi UTK projekt:

stawek jednostkowych opłaty podstawowej,

stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy. ( ust.1).

Do projektu o którym mowa w ust. 1, Zarządca dołącza wykaz zarządzanych linii kolejowych z przyporządkowania im stawek dla pociągów, o których mowa w § 7, oraz zasady zwiększania stawek wraz ze współczynnikami, o których mowa w § 11, a także zasady przyznawania ulg w opłacie, o których mowa w § 9 (ust. 2). Na żądanie przewoźnika zarządca powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem, o którym mowa w ust. 1, a także z wykazem, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3).

Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji wynika, że ustawodawca odróżnia pojęcie projektowanych stawek jednostkowych od pojęcia sposobu ich kalkulacji.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie występuje również niewątpliwie formalny element tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych informacji. W świetle bowiem uchwały Nr 321/2007 Zarządu PKP PLK z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S. A.", tajemnicą przedsiębiorcy objęte zostały m. in. informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone usługi. Ponadto Spółka konsekwentnie chroni przedmiotowe informacje przed innymi przedsiębiorcami, o czym świadczy uzyskanie ich ochrony w toku postępowania przed Prezesem UTK w sprawie zatwierdzenia opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, odmowa udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji uznał, że nie są one zasadne. Wskazał, że postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku którego została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym uregulowanym w k.p.a., na co wskazuje art. 16 i 17 u.d.i.p. Z przepisów tych wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się w ograniczonym zakresie, a mianowicie jedynie w odniesieniu do decyzji, a nie do całego postępowania, i to nie wprost, a odpowiednio.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji wskazał, że brak w decyzjach informacji określonej w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie miał wpływu na wynik sprawy, ani nie daje podstaw do wznowienia postępowania, jeśli wziąć pod uwagę, że w odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A. żądane informacje podała.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciły powyższemu wyrokowi:

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przesłanka wartości gospodarczej informacji nie jest wymagana dla określenia, czy dane informacje mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy o uznaniu danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy nie może decydować jedynie wola przedsiębiorcy, ale wymagane jest spełnienie również innych przesłanek, o których stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w tym jaką wartość gospodarczą posiada określona informacja, co skutkowało odmową udzielenia skarżącej dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji w której podmiot zobowiązany był udzielić skarżącej informacji publicznej,

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz.U. Nr 35, poz. 274), polegające na przyjęciu, że kalkulacje stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy dane co do kalkulacji stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych określają przepisy prawa, a zatem nie mogą one stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż nie są sposobem kształtowania polityki cenowej, co skutkowało odmową udzielenia skarżącej dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji, w której podmiot zobowiązany był udzielić skarżącej dostępu do informacji publicznej,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez PKP PLK S.A. § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej poprzez odebranie skarżącej (jako licencjonowanemu przewoźnikowi) prawa dostępu do informacji posiadających walor informacji publicznej w zakresie sposobu skalkulowania stawek opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, podczas gdy zgodnie z § 16 ust. 3 ww. rozporządzenia Zarządca ma obowiązek umożliwienia przewoźnikowi kontroli nad ustalonymi odgórnie stawkami ponoszonych przez niego opłat za korzystanie z infrastruktury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późń. zm.), polegające na oddaleniu skargi wskutek uznania, że przepisy k.p.a. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej stosuje się "w ograniczonym zakresie, a mianowicie jedynie w odniesieniu do decyzji", podczas gdy użyty w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrot "do decyzji" oznacza nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji, tj. przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez PKP PLK S.A. art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewskazanie w wydanych w sprawie decyzjach odmawiających dostępu do informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy z ww. przepisów wynika taki obowiązek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez PKP PLK S.A. art. 15 w zw. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy polegające na oparciu się w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wyłącznie na twierdzeniach zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., czego skutkiem było niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które ww. podmiot uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przez co naruszona została zasada wzbudzania zaufania do podmiotu wydającego decyzję, tj. art. 8 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez PKP PLK S.A. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej go decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] lutego 2014 r., a także zasądzenie od PKP PLK S.A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie wniosły o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa wprowadza wyjątek stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Dokonując oceny w powyższy sposób podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie występuje zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa uzasadniająca stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późń. zm.), dalej: u.d.i.p. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. są bowiem podmiotem, w którym pakiet większościowy (64,02 %) posiada Skarb Państwa zaś pozostałe akcje znajdują się w posiadaniu PKP S.A. (35,98 %). Zatem PKP PLK S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Spełniona jest także przesłanka podmiotowa stosowania u.d.i.p. bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy zasad funkcjonowania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w obszarze wykonywania zadań zarządcy infrastruktury kolejowej (art. 6 ust. 1 p. 5 u.d.i.p.).

Zauważyć należy, że ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Może podlegać ograniczeniu wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. (por. wyrok WSA w Warszawie z 08.12.2011 r., sygn. II SA/Wa 1844/1, Lex nr 1153551).

Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika zasada jawności informacji publicznej. Ograniczenia prawa do informacji publicznej ustanowione zostały w art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 ustanawia ograniczenia ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy, wobec czego do katalogu tajemnic , o których mowa w ww. przepisie prawa nie można zaliczyć tajemnic ujętych w aktach niższej rangi. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Na potrzeby stosowania u.d.i.p. przyjmuje się, że definicję pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: u.z.n.k. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności(nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 05.04.2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 05.07.2013 r., sygn. I OSK 511/13, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za drugim z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Jakkolwiek bowiem przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj., by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą, jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku strony skarżącej w niniejszej sprawie było żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej sposobu kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Wskazać należy, że kwestie związane ze sposobem ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej oraz podawaniem do publicznej wiadomości wysokości i rodzaju stawek opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych, jak również podmiotu uprawnionego do kontroli kalkulacji ich wysokości regulują przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274).

Ustawa ta w art. 32 ust. 1 stanowi, że zarządca opracowuje regulamin określający w szczególności: pkt 3) sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej. Przepis ten w ust. 2 – 5c ustala sposób obliczania opłaty podstawowej i opłat dodatkowych oraz stawek jednostkowych opłaty podstawowej. Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK (ust. 7). Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35 (ust. 8).

Natomiast w myśl § 16 ww. rozporządzenia, zarządca, nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów, przedkłada do zatwierdzenia Prezesowi UTK projekt: 1) stawek jednostkowych opłaty podstawowej, 2) stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy. ( ust.1). Do projektu o którym mowa w ust. 1, Zarządca dołącza wykaz zarządzanych linii kolejowych z przyporządkowania im stawek dla pociągów, o których mowa w § 7, oraz zasady zwiększania stawek wraz ze współczynnikami, o których mowa w § 11, a także zasady przyznawania ulg w opłacie, o których mowa w § 9 (ust. 2). Na żądanie przewoźnika zarządca powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem, o którym mowa w ust. 1, a także z wykazem, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3).

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że Zarząd PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. podjął w dniu 28 sierpnia 2007 r. uchwałę Nr 321/2007 w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.", mocą której objął tajemnicą przedsiębiorcy informacje dotyczące kalkulacji opłat na świadczone usługi.

W świetle powyższego za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 u.z.n.k.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że żądane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy oraz, że w sprawie został spełniony zarówno aspekt formalny, jak i materialny tajemnicy przedsiębiorcy. O spełnieniu aspektu materialnego świadczy fakt, że żądane informacje są niewątpliwie związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. Żądane przez skarżącego informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi mającymi istotne znaczenie z punktu widzenia działalności PKP PLK. Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania oferty handlowej. Z powyższego wynika, że o ile Sąd I instancji przychylił się do stanowiska o braku konieczności spełnienia przesłanki wartości gospodarczej przy ustalaniu pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o tyle ustalił, że informacje objęte przez PKP PLK S.A. tajemnicą przedsiębiorcy w niniejszej sprawie faktycznie posiadają określoną wartość gospodarczą, bowiem są związane ściśle z prowadzoną przez PKP PLK S.A. działalnością gospodarczą i z punktu widzenia tej działalności mają znaczenie istotne. Informacje te odnoszą się do sposobu kształtowania polityki cenowej tego przedsiębiorcy i z tego powodu mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. O spełnieniu zaś aspektu formalnego świadczy fakt, że żądanym informacjom w postaci kalkulacji cen na świadczone usługi została nadana klauzula tajemnicy przedsiębiorcy mocą ww. uchwały Nr 321/2007 Zarządu PKP PLK z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.".

Nieusprawiedliwiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274). Za nietrafne uznać należało stanowisko skarżącego kasacyjne, według którego, skoro przepisy ww. rozporządzenia określają zasady kalkulacji opłat, to dane źródłowe PKP PLK przyjęte jako podstawy tych kalkulacji nie mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków dostępu określały rodzaje kosztów działalności zarządcy infrastruktury, które zarządca mógł przyjmować do kalkulacji stawek opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej (§ 8 ust. 1), czynniki różnicujące lub niemogące różnicować wysokości stawek opłat (§ 8 ust. 2 i 3), sposób zestawiania stawek opłat w tablicach (§ 8 ust. 4) oraz maksymalne wielkości przydzielanych przez zarządcę ulg w opłacie podstawowej (§ 9). Z przepisów tych nie sposób jednak odtworzyć normy prawnej, zgodnie z którą dane źródłowe przyjmowane za podstawę kalkulacji stawek opłat miałyby podlegać ujawnieniu.

Z treści ww. przepisów prawa wynika, że czym innym są zasady ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, a czym innym faktyczny sposób kalkulacji stawek ww. opłat. Zasady określone są przepisami prawa powszechnie obowiązującego i są jawne. Natomiast faktyczny sposób kalkulacji stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej odbywa się według ww. jawnych zasad, ale na podstawie danych źródłowych zarządcy infrastruktury, które nie muszą być znane ogółowi. Dane takie (stanowiące podstawę kalkulacji stawek opłat) mogą więc zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Dane źródłowe przyjęte za podstawę wyliczenia stawek opłat są danymi takiego rodzaju, że mogą być objęte tajemnica przedsiębiorcy skoro dotyczą określonych rodzajowo kosztów prowadzonej działalności. Trafnie Sąd I instancji przyjął w tej sytuacji, że informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat mają walor tajemnicy przedsiębiorcy. Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej.

Wbrew zarzutom skarżącego, zarządca infrastruktury kolejowej ma wpływ na kształt swojej polityki cenowej, tj. na wysokość opłat pobieranych od przewoźników, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym, zarządca określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej. Zatem, jeśli nawet przepisy prawa powszechnie obowiązującego ustalają, na jakich zasadach stawki opłat powinny być kalkulowane, to wyliczenie określonych wartości liczbowych dokonywane jest przez zarządcę na podstawie jego własnych danych źródłowych. Sposób kalkulacji stawek opłat, dokonywany wyłącznie przez zarządcę, prowadzi ostatecznie do ustalenia wysokości stawek opłat dla określonych rodzajów pociągów.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, opłaty pobierane przez zarządcę za udostępniania przewoźnikom infrastruktury kolejowej mają charakter cywilnoprawny. Pobierane są bowiem na podstawie cywilnoprawnej, odpłatnej umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej, o której mowa w art. 29 ust. 1c ustawy o transporcie kolejowym. Stanowią zatem ofertę handlową.

Ponadto stawki opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej wraz z kalkulacją ich wysokości zarządca przekazuje Prezesowi UTK (art. 33 ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym). Stawki te są kształtowane przez zarządcę i zatwierdzane przez Prezesa UTK. Prezes UTK bada, czy stawki te zostały wyliczone zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy i rozporządzenia i w terminie określonym w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami ich ustalania określonymi w przepisach ustawy oraz rozporządzenia. Z powyższego wynika, że Prezes UTK nadzoruje sposób obliczania stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, które wyliczane są przez samego zarządcę.

Z nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez PKP PLK S.A. § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że przewoźnicy mają prawo sprawować kontrolę nad sposobem kalkulacji stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Takie zadanie, zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, pełni Prezes UTK. Przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje nawet prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym z wniosku zarządcy infrastruktury kolejowej o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, że jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji (por. P. Zawadzka, Komentarz do art. 33 ustawy o transporcie kolejowym, Lex 2014).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, z przepisu § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej nie sposób wywieść, że zarządca ma obowiązek umożliwienia przewoźnikowi kontroli nad ustalonymi odgórnie stawkami ponoszonych przez niego opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z przepisu tego wynika jedynie, że na żądanie przewoźnika zarządca powinien umożliwić przewoźnikowi zapoznanie się z projektem stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz stawek opłat za usługi wymienione w części I załącznika do ustawy, a także z wykazem zarządzanych linii kolejowych (...).

Trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A., że umożliwienie przewoźnikowi zapoznania się z projektem stawek opłat może mieć na celu jedynie odpowiednio wcześniejsze poinformowanie przewoźnika, jakie są planowane w przyszłym roku stawki opłat, aby przewoźnik mógł sam odpowiednio wcześniej uwzględnić takie informacje w kalkulowanych przez siebie taryfach i cennikach. Przewoźnik nie ma przy tym żadnych uprawnień kontrolnych w stosunku do tego, w jaki sposób zarządca skalkulował projektowane stawki opłat. Takie uprawnienia przyznane są, jak to już wyżej wskazano, wyłącznie Prezesowi UTK.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, pojęcie "projektowanych stawek jednostkowych" nie jest tożsame z pojęciem "sposobu ich kalkulacji". "Projektowane stawki jednostkowe" oznaczają stawki opłat skalkulowane przez zarządcę zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i przedłożone do zatwierdzenia Prezesowi UTK. Są to więc stawki jednostkowe opłaty, które już co prawda zostały skalkulowane, to jednak jeszcze nie obowiązują. Zaczną obowiązywać po ich zatwierdzeniu przez Prezesa UTK i odpowiednim ogłoszeniu przez zarządcę. Natomiast "sposób kalkulacji stawek jednostkowych" odnosi się do jeszcze wcześniejszego etapu, tj. do etapu kalkulacji projektowanych stawek jednostkowych. Projektowane stawki są wynikiem tej kalkulacji.

Zapoznanie się z projektem stawek, o którym mowa w § 16 ust. 3 ww. rozporządzenie w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, nie jest więc tożsame z zapoznaniem się ze sposobem ich kalkulacji. Innymi słowy, prawo przewoźnika do poznania wysokości projektowanych stawek nie jest równoznaczne z prawem do zapoznania się ze sposobem ich kalkulacji, w tym w szczególności z prawem dostępu do danych źródłowych stanowiących podstawy wyliczeń.

Nie jest także zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku którego została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, na co wskazuje art. 16 i 17 u.d.i.p. Z przepisów tych wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się w ograniczonym zakresie, a mianowicie jedynie w odniesieniu do decyzji, a nie do całego postępowania, i to nie wprost, a odpowiednio. U.d.i.p. przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie oraz w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w niniejszej sprawie zastosowanie i to wprost.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w niczym nie uchybiły przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisom wskazanym w skardze.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo niewskazania w wydanych w sprawie decyzjach odmawiających dostępu do informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania administracyjnego, jak tego wymaga art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., co zdaniem skarżącej kasacyjnie miało wpływy na wynik sprawy.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że brak w wydanych w sprawie decyzjach informacji określonej w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie miał wpływu na wynik sprawy. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika również, że przedmiotowe dane zostały przez PKP PLK podane w odpowiedzi na skargę. Znając te dane, skarżący nadal podtrzymuje zarzut w powyższym przedmiocie. Zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i w skardze kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób brak podania przedmiotowych danych (aktualnie już znanych) mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie postępowania zarzut ten uznać zatem należało także za bezprzedmiotowy.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zrzuty okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.