Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 467/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 740/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 listopada 2019 r., II SA/Ol 740/19, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Wójt Gminy M. (dalej jako: "Wójt") odmówił A. S. (dalej jako: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem wobec faktu przebywania na urlopie wychowawczym, a więc pozostawania w zatrudnieniu.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r.") wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium istotą korzystania z uprawnień pracowniczych, do jakich należą uprawnienia urlopowe, jest faktyczne niewykonywanie pracy zarobkowej, co nie oznacza, że przebywający na urlopie pracownik rezygnuje z zatrudnienia. Kolegium podkreśliło, że rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia, tj. rozwiązanie stosunku pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przez błędną ich wykładnię. W ocenie skarżącej prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że pojęcie "zatrudnienia" nie obejmuje osób korzystających z urlopu wychowawczego, przez co osobom tym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej rzeczywistą intencją ustawodawcy było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które same pozbawiają się dochodów albo przez to, że rezygnują całkowicie z zatrudnienia, czyli rozwiązują stosunek pracy albo rezygnują tylko z zarabiania pieniędzy, czyli ze świadczenia pracy za pieniądze, jak w przypadku osób pozostających na urlopie wychowawczym. W ocenie skarżącej literalna wykładnia zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" byłaby jawnym zaprzeczeniem idei towarzyszącej ustawodawcy na etapie tworzenia prawa, aby nie pozostawić bez wsparcia finansowego osób decydujących się, w zamian za pracę, a często i rozwój kariery zawodowej, na trud wychowania niepełnosprawnego dziecka. Wynika to z istoty świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia o charakterze kompensacyjnym. Zdaniem skarżącej nietrafny jest przy tym argument, że osoba decydująca się na urlop wychowawczy, której nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, otrzymuje ekwiwalent zarobków w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Dodatek ten ma bowiem wielkość symboliczną w stosunku do wielkości zarobków, ukształtowanych chociażby na poziomie płacy minimalnej i z pewnością nie rekompensuje utraty dochodów wynikających z rezygnacji z zarobkowego świadczenia pracy (nie z zatrudnienia).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji przyjął, że skarżąca samotnie wychowuje córkę legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca jest zatrudniona w Komendzie Powiatowej Policji w M. Od 1 kwietnia 2019 r. do 31 października 2020 r. udzielono jej urlopu wychowawczego.

Sądu I instancji wskazał, że art. 3 pkt 22 u.ś.r. definiuje pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przedmiotowe pojęcie jest zatem związane z określonymi stosunkami prawnymi, a nie okolicznościami faktycznymi.

Sąd I instancji wskazał, że w pełni podziela argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyrokach o sygn. akt: I OSK 572/16 i I OSK 1703/15, zgodnie z którą "nie sposób uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym spełniała warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Urlop wychowawczy powoduje jedynie czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku zatrudniania go i świadczenia wynagrodzenia. Jego celem jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika (...). Urlop wychowawczy jest zatem uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. Okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się także do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z zatrudnienia". Równocześnie Sąd I instancji potwierdził, że w orzecznictwie zaprezentowany został również pogląd odmienny, na który powołuje się skarżąca (wyrok w sprawie I OSK 1867/15 ).

Zdaniem Sądu I instancji zarzut wadliwego rozumienia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie jest słuszny, skoro definicja z art. 3 pkt 22 w zw. z normą art. 17 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości, że nie chodzi o okoliczności faktyczne (niezarabianie pieniędzy), lecz nieuczestniczenie w wymienionych enumeratywnie stosunkach prawnych (m.in. stosunku pracy).

Sąd I instancji podkreślił również, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko i wyłącznie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia, a nie czasowego zaprzestania wykonywania pracy na skutek udzielenia urlopu. Tylko i wyłącznie od decyzji skarżącej zależało to, czy w związku z opieką nad dzieckiem zrezygnuje ona z wykonywanej pracy, co umożliwi jej ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy też będzie ona nadal pozostawała w zatrudnieniu uzyskując prawo do urlopu wychowawczego. Skarżąca dokonała tego wyboru i skoro nadal pozostaje w zatrudnieniu i zachowuje część uprawnień pracowniczych, to świadczenie pielęgnacyjne, ściśle związane z rezygnacją z zatrudnienia, nie mogło być jej przyznane.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zdefiniowane w art. 3 pkt 22 pojęcie "zatrudnienia" oznacza pozostawanie w stosunku pracy bez względu na rzeczywiste świadczenie pracy i otrzymywanie wynagrodzenia, a nadto że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca reguły celowościowe i systemowe, winna prowadzić do wniosku, że pojęcie "zatrudnienia" nie obejmuje osób korzystających z urlopu wychowawczego, przez co osobom tym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenia powołane przez Sąd I instancji, jakkolwiek dotyczą tej samej problematyki, to jednak nie są odpowiednie dla uzasadnienia tezy, jakoby osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie mogła być uznana za osobę niepodejmującą lub rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazane rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego bardziej skupiły się bowiem na krytyce ułomności skarg kasacyjnych, aniżeli na analizie samego pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Odnoszą się one wprawdzie do znaczenia zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia", jednak zupełnie pomijają dalszą jego część, tj. "rezygnację z innej pracy zarobkowej". Semantyczne znaczenie całego pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wskazuje, że ustawodawca posłużył się alternatywnym podejściem do obu jego członów, traktując pojęcie "zatrudnienia" jako zwrotu innego znaczeniowo, aniżeli "inna praca zarobkowa". Skarżąca kasacyjnie jest zdania, że powyższy zwrot, jako całość, został skonstruowany niefortunnie, tworząc przez użycie spójnika "lub" mylne wrażenie, jakoby chodziło o rezygnację z zatrudnienia jako pracy "na etacie" lub rezygnację z innej pracy zarobkowej jako np. własnej działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej kasacyjnie rzeczywistą intencją ustawodawcy było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które same pozbawiają się dochodów albo przez to, że rezygnują całkowicie z zatrudnienia, czyli rozwiązują stosunek pracy, albo rezygnują tylko z zarabiania pieniędzy, czyli ze świadczenia pracy za pieniądze, jak w przypadku osób pozostających na urlopie wychowawczym. Ścisła wykładnia semantyczna zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" byłaby jawnym zaprzeczeniem idei towarzyszącej ustawodawcy na etapie tworzenia prawa, aby nie pozostawić bez wsparcia finansowego osób decydujących się, w zamian za pracę, a często i rozwój kariery zawodowej, na trud wychowania niepełnosprawnego dziecka. Wynika to z istoty świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia o charakterze kompensacyjnym.

W przekonaniu skarżącej kasacyjnie nietrafny jest argument, że osoba decydująca się na urlop wychowawczy, której nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, otrzymuje ekwiwalent zarobków w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Z punktu widzenia wspomnianej wykładni celowościowej, nie jest argumentem pozaprawnym okoliczność, że dodatek ten ma wielkość symboliczną w stosunku do wielkości zarobków, ukształtowanych chociażby na poziomie płacy minimalnej i z pewnością nie rekompensuje utraty dochodów wynikających z rezygnacji z zarobkowego świadczenia pracy (nie z zatrudnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni należy wskazać naruszone dyrektywy wykładni oraz podać prawidłowe rozumienie przepisu. Argumentacja w tym zakresie nie może jednak bazować na tezie o wadliwej ("niefortunnej") redakcji przepisu i sugestii, jakoby prawodawca posłużył się spójnikiem "lub" w sposób niezamierzony, wypaczając tym samym rzekomy swój zamiar przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego również osobom rezygnującym z dochodów, a nie tylko z możliwości ich uzyskiwania. Żadne okoliczności nie wskazują, aby ustawodawca redagując art. 17 ust. 1 u.ś.r. popełnił błąd. Użyty spójnik nie prowadzi do jakichkolwiek sprzeczności w treści przepisu, nie czyni go pozbawionym znaczenia. Zwrot "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" został zdefiniowany w ustawie, co także sprzeciwia się tezie o wadliwej redakcji przepisu. Warunkiem prowadzenia wykładni jest założenie, że tekst prawny nie jest zredagowany w sposób przypadkowy, założenie to bywa określane mianem "racjonalności ustawodawcy". Z tych względów zarzut błędnej wykładni nie jest poprawnie skonstruowany, jeżeli dla jego uzasadnienia arbitralnie zakładany jest błąd w redakcji przepisu.

Nie jest także uzasadniona teza skargi kasacyjnej, że względy celowościowe i systemowe oraz kompensacyjny charakter świadczenia wymagają objęcia świadczeniem pielęgnacyjnym osób przebywających na urlopie wychowawczym, a to z tego względu, że nie uzyskują one w tym okresie wynagrodzenia. Wsparcie finansowe państwa dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi przybiera zróżnicowane formy, ich wybór pozostawiony jest osobom zainteresowanym. W przypadku osób pozostających w zatrudnieniu mogą one skorzystać z urlopu wychowawczego o wydłużonym okresie, w czasie którego opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, w rodzinach uzyskujących dochód na osobę określony w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wypłacany jest też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub też z nich rezygnują. Oprócz środków utrzymania, objęcie tym świadczeniem zapewnia beneficjentom opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne. Celem tego świadczenia jest wsparcie osób, która mimo możliwości pozostawania w zatrudnieniu, rezygnują z niego bądź go nie podejmują ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.

Względy systemowe nie dają podstaw do przyjęcia, że w zamiarze ustawodawcy leżało utożsamienie utraty dochodów z tytułu zatrudnienia z zaprzestaniem wykonywania pracy. Przeczy temu fakt, że ustawa zna pojęcie utraty dochodu. W szczególności jest nią utrata dochodu spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 ust. 23 u.ś.r.). Uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego skutkuje zatem utratą dochodu i nie jest tożsame z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W kwestii wykładni art. 3 pkt 22 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, względnie ugruntowane w orzecznictwie, że definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej służy określeniu podstaw prawnych, na jakich praca może być wykonywana i łączy definiowane pojęcie z określonymi stosunkami prawnymi, a nie okolicznościami faktycznymi, w szczególności z faktycznym wykonywaniem czynności zawodowych, świadczeniem usług czy faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 572/16, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2425/10).

Poza sporem pozostaje, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, zawieszenie obowiązków i uprawnień w tym zakresie ma jednak charakter czasowy. Skoro w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 8 maja 2013 r., I OSK 2250/12, z 8 lutego 2017 r., I OSK 1703/15, z 2 czerwca 2017 r., I OSK 572/16. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przyjmując, że osoba przebywająca na urlopie wychowawczym nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, warunek ten oznacza bowiem rezygnację ze stosunku prawnego będącego podstawą zatrudnienia lub wykonywania czynności zawodowych.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.