Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1492/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 859
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] września 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Burmistrz J. W., działając na podstawie art. 2 pkt 10, art. 23 ust. 1 i ust. 8 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z dnia [...] czerwca 2015 r., poz. 859), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 276 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej J. K. nr MGOPS.[...] złożonego dnia [...] lipca 2015 r. – odmówił umorzenia zadłużenia wynikającego z nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w wysokości wyższej, niż bieżąco zasądzone alimenty za okres od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r., określonych ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] zobowiązano skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w wysokości wyższej niż bieżąco zasądzone alimenty za okres od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł.

Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, opisując swoją aktualną sytuację finansowo - rodzinną.

W prowadzonym postępowaniu organ administracyjny ustalił aktualną sytuację materialno - bytową na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynikało, że wnioskodawczyni prowadzi 6-osobowe gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i dziećmi: A., Ł., W., Z.. Źródłem utrzymania rodziny są świadczenia rodzinne w kwocie [...]zł miesięcznie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci: W. i Ł. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dochód męża z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł.

Podkreślono, że z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, iż pozostaje osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ż.. Ponadto z pisemnych oświadczeń składanych pracownikowi socjalnemu wynika, że nigdzie nie pracuje, natomiast w miarę możliwości finansowych pomaga pełnoletniemu synowi T. i, który studiuje w trybie dziennym i w trakcie roku akademickiego zamieszkuje w akademiku.

Z zaświadczenia pracownika socjalnego Ośrodka wynika, że od [...] marca 2010 r. wnioskodawczyni nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej; w rodzinie nie występują też żadne dysfunkcje.

Biorąc powyższe fakty pod uwagę w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie żądania oraz pozwalające na zastosowanie tak daleko idącej ulgi - jaką jest umorzenie zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w wysokości wyższej, niż bieżąco zasądzone alimenty, ponieważ ustawodawca w treści art. 23 ustawy określił możliwość umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, tym samym określił charakter tej czynności jako fakultatywny, a nie obligatoryjny, a zatem z treści tego artykułu wynika jedynie możliwość, nie zaś obowiązek umorzenia. Wskazano, że przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie precyzuje kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, odnosząc się jedynie do nieostrego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", natomiast ustalenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w tym przepisie, leży w gestii właściwego organu administracji publicznej. Decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego.

Organ I instancji poinformował również, że na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przysługuje stronie prawo do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności, albo rozłożenia jej na raty.

Organ rozpoznając niniejszą sprawę w pełni przychylił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1045/12 traktującego o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W pierwszej kolejności MGOPS wnikliwie zbadał sytuację życiową wnioskodawczyni i jej rodziny. Następnie dokonał oceny, czy w jakiejś sferze życia wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności" i tych okoliczności nie stwierdził, podkreślając jednocześnie, że występowanie samej tylko trudnej sytuacji majątkowej, nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.

Podkreślono, że przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności, uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia, nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Przepis ten nie może być stosowany tylko dlatego, że sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości (tak stanowi wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 507/12), a w przypadku wnioskodawczyni i jej rodziny zdaniem organu nie można wykluczyć takiej sytuacji, gdy np. w przyszłości po podjęciu przez stronę zatrudnienia lub zwiększeniu zarobków męża, sytuacja finansowa rodziny może ulec znacznej poprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i "umorzenie kwoty zadłużenia" zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do zbadania stanu faktycznego zaistniałego w sprawie i w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy warunki materialne rodziny skarżącej są bardzo trudne i niemożliwy jest zwrot pieniędzy, albowiem środki te były wydawane na bieżąco w chwili, gdy były one przekazywane;

- art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. poprzez nie wskazanie dokładnej wysokości odsetek od świadczenia nienależnie pobranego, a więc poprzez nie wyczerpujące poinformowanie odwołującej o wszelkich okolicznościach faktycznych, które jej dotyczą.

Uzasadniając podniesione zarzuty odwołująca się podkreśliła, iż organ I instancji nie rozważył w sposób wszechstronny jej trudnej sytuacji majątkowo – rodzinnej, gdzie obecnie rodzina utrzymuje się z pensji męża, który zarabia ok. [...] zł miesięcznie, świadczenia rodzinnego w kwocie [...]zł miesięcznie oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci: W. i Ł. w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast miesięczne wydatki oscylują wokół kwoty min. [...] zł, ponieważ wychowuje z mężem pięcioro uczących się i studiujących dzieci: T., A., W., Ł. i Z..

Skarżąca wyjaśniła, że szczególnej opieki wymaga Ł., u którego w tak młodym wieku pojawiły się problemy kardiologiczne, w związku z czym pozostaje on pod stałą opieką Poradni Kardiologicznej i Reumatologicznej w B., jak również najmłodsza córka Z. , która uczęszcza dopiero do Szkoły Podstawowej w J. W..

Strona wskazała również, że jej majątek składa się wyłącznie z mieszkania o pow. 60 m˛, które odziedziczyła w 2012 r. po śmierci mamy oraz samochodu osobowego marki opel corsa 1,2 rocznik 1998 r. (o niewielkiej wartości), a więc wyegzekwowanie należności nawet w trybie egzekucji administracyjnej będzie wyjątkowo trudne. Miesięczna kwota, którą posiada na utrzymanie 7- osobowej rodziny, w jej ocenie nie pozwala na poczynienie jakichkolwiek oszczędności, aby dokonać zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia, gdyż na bieżąco wydatkuje wszelkie pieniądze, których i tak nie wystarcza i jest zmuszona pożyczać pieniądze na bieżące wydatki. Nie posiada żadnego majątku, ani wartościowych przedmiotów.

Odwołująca się zwróciła również uwagę, że obecnie nie posiada żadnych środków pieniężnych ze świadczeń, które zostały jej nienależnie wypłacone i to 2 lata temu, a ograniczenie domowego budżetu o jakąkolwiek kwotę doprowadzi do pogorszenia się, już i tak trudnej sytuacji i narazi na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb dzieci i będzie stanowiło nadmierne obciążenie.

W ocenie strony skarżącej, sytuacja jej rodziny jest szczególna w porównaniu z innymi rodzinami, które otrzymują świadczenia alimentacyjne, gdyż alimenty na dzieci zostały jej przyznane na mocy postanowienia sądu, a następnie obniżone wbrew zasadom współżycia społecznego. Sąd obniżył alimenty mając na uwadze sytuację majątkową ojca dzieci oraz jego chorobę psychiczną, która uniemożliwiła mu pracę, pomimo, że były mąż posiada majątek w postaci nieruchomości. Była więc zmuszona do wyprowadzenia się z dziećmi z domu, z uwagi na ich bezpieczeństwo, a opieka nad nimi uniemożliwiła jej podjęcie pracy. Sąd w ten sposób pogorszył sytuację życiową dzieci. Podkreśliła ponadto, że obecny mąż nie jest ojcem jej dzieci i nie jest zobowiązany do łożenia na ich rzecz jakichkolwiek kwot alimentacyjnych. Okoliczność, że mąż ma pracę i zarabia na utrzymanie rodziny, zdaniem odwołującej się nie oznacza, że sytuacja majątkowo-rodzinna uległa znacznemu polepszeniu, a ojciec dzieci - dłużnik alimentacyjny - jest zwolniony z płacenia alimentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydanie zaskarżonej decyzji poprzedził wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej strony oraz jej analizą w kontekście przesłanek zawartych w art. 23 ust. 8 ustawy z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych z Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wskazano, że z przedłożonych akt sprawy wynika, iż skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ż., nie podejmuje również żadnych prac dorywczych. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i czworgiem dzieci. Odwołująca jest właścicielką lokalu mieszkalnego w którym mieszka również jej ojciec prowadzący odrębne gospodarstwo domowe z przyczyn finansowych. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę męża strony w wykazanej kwocie [...]zł, świadczenia rodzinne w kwocie [...]zł oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci W. i Ł. w wysokości [...] zł. Łączny wykazany przez stronę dochód rodziny to kwota [...]zł, co oznacza [...] zł na osobę w rodzinie. Należy przy tym zaznaczyć, że pełnoletni syn T. K., który studiuje w trybie dziennym, pozostaje na własnym utrzymaniu, ale korzysta również z pomocy finansowej od matki. Według oświadczenia strony jest to kwota [...]zł miesięcznie. Mimo wykazywanych niskich dochodów, rodzina nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej od [...] marca 2010 r.

W ocenie organu II instancji odwołująca nie udokumentowała dodatkowych czynników obiektywnych, które nie były wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, wymagających ponoszenia kosztów w takiej wysokości, która zagraża egzystencji rodziny.

Kolegium uznało, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, wniosek odwołującej się został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu sytuacji materialnej i rodzinnej przez nią przedstawionej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne.

Nie stwierdzono również w przeprowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium nie zanegowało, że w ocenie odwołującej, sytuacja jej rodziny jest trudna, jednocześnie wskazując, że ustawowy katalog ulg dotyczący spłaty zadłużeń wobec Skarbu Państwa określony w powołanym art. 23 ust. 8 ustawy, obok umorzenia należności przewiduje również możliwość odroczenia albo rozłożenia zadłużenia na raty; odwołująca ma zatem możliwość rozważenia zgłoszenia do organu I instancji stosownego wniosku.

W nawiązaniu do zarzutów postawionych w odwołaniu dotyczących odsetek od wykazanej należności, Kolegium wyjaśniło, że tą kwestię rozstrzyga jednoznacznie art. 29 ust. 2 ustawy i jak wynika z tego przepisu skarżąca ma obowiązek zwrotu części świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego stanowiącą nadwyżkę w stosunku do zasądzonych alimentów, natomiast ustawodawca należności tych nie obciążył odsetkami ustawowymi.

W skardze do sądu J. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr 4110/789/2015 i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J. W. z dnia [...] września 2015 r., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 23 ust. 8 w zw. z 2 pkt 7 lit. a) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie skarżącej należności;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie dowodów na których oparł się organ wydając zaskarżaną decyzję oraz których dostarczenia przez stronę organ żądał w celu udokumentowania "dodatkowych czynników obiektywnych" (do których odwołuje się na 2 stronie decyzji) oraz poprzez sprzeczność ustaleń organu co do braku korzystania przez skarżącą ze świadczeń pomocy społecznej podczas, gdy organ w decyzji kilka zdań wcześniej stwierdza, że skarżąca pobiera świadczenie rodzinne, którego wysokość wlicza do dochodu ustalanego dla rodziny;

3. naruszenie art. 7, art. art. 11 kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz całkowite zignorowanie przez organ celu ustawy i w konsekwencji orzeczenie o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczenia przy nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i nieudzielenie skarżącej ulgi polegającej na umorzeniu świadczeń, mimo iż uwzględnieniu wniosku nie stoi na przeszkodzie interes społeczny oraz niewyjaśnienie skarżącej powodów, dla których organ uznał, iż jej sytuacja nie uzasadnia umorzenia należności;

4. przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych w okresie od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł, podczas gdy prawidłowa ocena sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej skarżącej pozwala stwierdzić, iż ww. kwota winna zostać umorzona i w konsekwencji całkowite zignorowanie celu jakiemu służyć ma ww. ustawa.

Skarżąca uzasadniając swoje stanowisko podniosła, iż w niniejszej sprawie organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 23 ust. 8 w zw. z 2 pkt 7 lit. a) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje ulga w spłacie zobowiązania polegająca na umorzeniu świadczenia, ponieważ nie przeanalizował w sposób kompleksowy i rzetelny jej sytuacji osobistej, majątkowej i rodzinnej. W konsekwencji zobowiązano stronę do zwrotu świadczenia, mimo iż jej sytuacja jest na tyle szczególna, że w pełni uzasadnionym jest umorzenie należności. Nadto, organ w żadnym stopniu nie uwzględnił jej interesu, skupiono się wyłącznie na fakcie, iż świadczenia alimentacyjne zostały pobrane, przy całkowitym pominięciu faktu, iż pieniądze te służyły na zaspokojenie potrzeb rodziny, a także pozwoliły wyłącznie na zaspokojenie podstawowych i elementarnych potrzeb dzieci i obecnie nie ma możliwości ich zwrotu.

W związku z powyższym wskazała, iż organ dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Dowolnym było uznanie, że sytuacja rodzinna i majątkowa nie jest na tyle wyjątkowa, ażeby uzasadnione było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, a organ nie zbadał w sposób wnikliwy i kompleksowy sytuacji rodziny.

Pokreślenia zdaniem skarżącej wymaga fakt, iż organ z jednej strony stwierdził, że jej sytuacja nie jest nadzwyczajna, a jednocześnie wcześniej zauważa, że miesięczna kwota na jednego członka rodziny wynosi [...] zł, czyli kwota niższa, aniżeli minimum egzystencji, które w 2014 r., wg danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny, wynosiło dla gospodarstwa 5 – osobowego: [...] zł.

Wskazała nadto, że obecnie nie ma szans na zmianę sytuacji ekonomicznej jej rodziny, gdyż jest wprawdzie osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, jednakże mimo aktywnego poszukiwania pracy nie znajduje zatrudnienia. Nie bez znaczenia dla pracodawców jest fakt posiadania 5 dzieci. W tej sytuacji według skarżącej obiektywnie brak jest szans, by w najbliższej przyszłości mogła zwrócić żądaną kwotę, przy czym organ administracyjny w żaden sposób nie wykazał i nie udowodnił, że jej sytuacja rodzinna jest na tyle dobra, że jest w stanie spłacić obciążające należności, natomiast sam fakt, iż skarżąca nie jest dotknięta ciężką chorobą, czy niepełnosprawnością, w jej ocenie nie oznacza, że posiada możliwość zwrotu pobranego świadczenia.

Zdaniem skarżącej organ całkowicie zignorował okoliczność, że pozostawienie przez ustawodawcę pewnej swobody w podejmowaniu decyzji dotyczących obywatela, ma na celu umożliwienie w szczególnych wypadkach wydanie decyzji "słusznej" w odczuciu zarówno osoby, której ona dotyczy jak i w odczuciu społeczeństwa. Niewątpliwie swoboda ta powinna przyczyniać się do budowania i pogłębiania zaufania na linii obywatel - państwo i wzbudzać w zwykłych obywatelach poczucie bezpieczeństwa i przekonania, że w trudnych dla obywatela sytuacjach nie pozostanie on sam. Organy wydające decyzje w tej sprawie, w przekonaniu skarżącej całkowicie wskazówki te zignorowały. Nadto zauważyła, że podjęcie decyzji uznaniowej ma służyć osiągnięciu celu postawionego przed ustawą, a już sam tytuł ustawy "o pomocy osobom uprawnionym do alimentów" wskazuje, iż jej celem jest ochrona interesów osób, wobec których obowiązków alimentacyjnych nie spełniają osoby do tego zobowiązane i które nie są w sanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a nie ochrona interesów fiskalnych państwa, co zdaje się czynić w tej sprawie organ. Skarżąca zdaje sobie sprawę, że należności, które są wypłacane z funduszu alimentacyjnego są pieniędzmi publicznymi i organy nie mogą prowadzić polityki "rozdawniczej" i w każdym przypadku umarzać należności, lecz uwadze nie może umknąć cel ww. ustawy oraz zadania państwa związane ze wspieraniem rodziny.

Ponadto skarżąca zauważyła, iż wysokość alimentów należnych dzieciom została zmieniona praktycznie bez jej udziału i wbrew jej woli, a organ absolutnie pominął tę okoliczność oraz fakt, że zobowiązano do zwrotu świadczeń, które strona otrzymała 2 lata temu i nie mogła przewidzieć tej zmiany. Nadto, nikt nie wyjaśnił jej obowiązków związanych z pobieranymi świadczeniami. Wskazywano jedynie, że należy wszystkie dokumenty przygotowane przez urzędników podpisać, bo inaczej nie zostanie przyznane świadczenie. Nie posiada wykształcenia prawniczego, zatem jak przeważająca większość osób, podpisywała przedkładane dokumenty.

Dodatkowo podniosła, iż treść uzasadnienia decyzji jest sprzeczna, bowiem organ obliczając dochody rodziny stwierdził, że skarżąca otrzymuje świadczenia rodzinne w wysokości [...] zł, a następnie w zakończeniu akapitu stwierdził, że nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Okoliczność ta budzi wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości przy ustalaniu sytuacji rodzinnej i majątkowej, albowiem organ sam sobie zaprzecza.

Podkreślenia zdaniem skarżącej wymaga fakt, iż organ zauważając, że miesięczna kwota na 1 członka mojej rodziny wynosi [...] zł, stwierdził, że "odwołująca nie udokumentowała także dodatkowych czynników obiektywnych". Zdaniem skarżącej organ w żaden sposób nie wskazał, o jakie czynniki obiektywne chodzi, bowiem przedstawiła rzetelnie swoją sytuację osobistą, majątkową i rodzinną, i nie sposób zarzucać, że czegoś nie udokumentowała, skoro z analizy treści decyzji wynika, iż nawet organ nie do końca wie o jakie czynniki dodatkowe chodzi.

Zwróciła uwagę na fakt, że pomimo, iż organ ustalił miesięczną kwotę na 1 członka rodziny na poziomie [...] zł, to stwierdził, iż skarżąca nie ponosi kosztów w takiej wysokości "która zagraża egzystencji rodziny", co w jej ocenie jest absurdalne, albowiem nie sposób inaczej nazwać sytuację, gdy dochód na 1 członka rodziny jest poniżej granicy ubóstwa.

Wskazała, że to na organie spoczywa zebranie materiału dowodowego w każdej sprawie oraz rzetelne wyjaśnienie stronie, jakie dokumenty powinna dostarczyć oraz o ewentualnych skutkach nieprzedłożenia żądanych dokumentów. W niniejszej sprawie organ nie uczynił zadość swoim obowiązkom; skoro wymagano, przedłożenia dokumentów, to powinno się wezwać do ich złożenia, a zaniechanie temu obowiązkowi spowodowało negatywne skutki w postaci odmowy umorzenia należności.

Skarżąca podniosła, że nie ma fizycznej możliwości zwrotu tak ogromnej sumy, tym bardziej, że wszystkie środki które zostały jej wypłacone, zostały już dawno zużyte na bieżące potrzeby dzieci. Każde ograniczenie miesięcznego budżetu wiąże się z dylematami i koniecznością analizowania priorytetów, które w danym miesiącu trzeba kupić.

Zdaniem skarżącej postawa urzędników podejmujących decyzje w imieniu organu jest skrajnie niezrozumiała, a decyzje podejmowane w imieniu organu stanowią nadużycie dominującej pozycji organu wobec skarżącej i jej rodziny. Niezrozumiała jest dla niej - mimo okoliczności, które podniosła w skardze i zgłaszała wcześniej organowi - próba ściągnięcia należności za wszelką cenę, tym bardziej, że nie miała żadnego wpływu na to, że zmieniła się kwota świadczeń, które powinny być wypłacane i dotyczy to należności sprzed 2 lat. Oznacza to w jej odczuciu, że wyłącznie ona ponosi konsekwencje przewlekłości działań organów państwowych oraz stosowania przez ojca dzieci "kruczków prawnych" w celu zmniejszenia alimentów oraz uchylania się od tego obowiązku.

Wskazała również, iż uwaga organu, że można domagać się odroczenia płatności lub rozłożenia na raty należności, jest w jej przypadku nietrafiona, albowiem nie ma możliwości zwrotu świadczenia z uwagi na brak perspektyw w zmianie jej sytuacji rodzinnej i materialnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, w myśl art. 151 p.p.s.a., podlega ona oddaleniu.

Poza sporem w badanej sprawie pozostaje kwestia uznania za nienależne świadczeń pobranych przez skarżącą z funduszu alimentacyjnego, gdyż decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Burmistrz J. W. orzekł o uznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych J. K. dla dzieci Ł. , W. i A. rodzeństwo K. w okresie od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł za świadczenia nienależnie pobrane. Następnie decyzją [...] lipca 2015 r., nr [...] zobowiązał J. K. do zwrotu tych świadczeń.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 859 zwanej dalej: u.p.o.u.a.). Przepis ten, w dacie orzekania przez organy stanowił, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Wskazać w tym miejscu należy, że norma prawna określona w art. 23 ust. 1 i ust. 8 u.p.o.u.a., powinna być interpretowana wraz z innymi przepisami ustawy, w kontekście jej celów i charakteru instytucji świadczeń z funduszu alimentacyjnego służących wszakże pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Preambuła u.p.o.u.a. stanowi, że dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny, zaś konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Natomiast wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

W tym zatem kontekście właściwy organ winien również rozpatrywać sprawę związaną z wnioskiem skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Przy czym zgodnie z dyspozycją art. 25 u.p.o.u.a., organy zobowiązane były rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Oczywistą zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia publiczne, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Z przepisów u.p.o.u.a. wynika wprost, że za nienależnie pobrane mogą być uznane świadczenia w bardzo odmiennych sytuacjach faktycznych oraz prawnych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego:

a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,

b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,

c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,

d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów.

Powyższy ustawowy katalog sytuacji uzasadniających przypisanie pobranemu świadczeniu waloru nienależnie pobranego zawiera zatem zarówno przypadki świadomego, celowego wprowadzenia organu w błąd, czy też zatajenie informacji wpływających na przyznanie lub utratę prawa do świadczeń, jak również zupełnie odmienne sytuacje, zaistniałe niezależnie od woli, czy też wiedzy osoby, która pobierała świadczenia z funduszu przyznane na mocy decyzji administracyjnej.

Ma rację organ odwoławczy, kiedy wywodzi, że ustawodawca używając w analizowanym przepisie art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. zwrotu "może umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być np. umorzona w całości, w części, czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 336/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, Lex nr 47243) Sąd ten stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki jego badania. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, Lex nr 149543) NSA zwrócił uwagę, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że analiza treści przepisu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. wskazuje na to że, po pierwsze – decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, po drugie - umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia, po trzecie - przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Zatem wynik postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń zależy od tego, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zostaną ocenione przez organ administracji jako "szczególnie uzasadnione", przy czym wskazać należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana po kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy (rozumianą jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny czy zdolność podjęcia zatrudnienia).

Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 23 ust. 8 ustawy znaczenie mają również przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia (wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2440/11, LEX nr 1109583 ; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1593/13, LEX nr 1769213). Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013r. sygn. I SA/Wa 973/13 LEX nr 1366904) . Ten ostatni aspekt nie był brany pod uwagę przez organ odwoławczy .

Jak wynika z materiału dowodowego badanej sprawy, strona w kolejnych pismach procesowych podnosiła, że do zaistniałej sytuacji (wypłaty świadczeń) doszło zupełnie bez jej winy. Wątek ten rozwinęła następnie w skardze, akcentując ponownie brak swojej winy w pobieraniu świadczeń, co usprawiedliwiła okolicznością, iż wysokość alimentów należnych dzieciom została zmieniona praktycznie bez jej udziału i wbrew jej woli, a organ absolutnie pominął tę okoliczność oraz fakt, że zobowiązano do zwrotu świadczeń, które strona otrzymała 2 lata temu i nie mogła przewidzieć tej zmiany.

Rozpoznając sprawę organ zatem zupełnie pominęły - w aspekcie przesłanki uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącej - akcentowanych przez skarżącą, istotnych okoliczności samego powstania zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, które to okoliczności nastąpiły bez jakiegokolwiek wpływu uprawnionej do świadczeń. O ile więc brak podstaw do świadczenia alimentacyjnego w określonej wysokości ma charakter obiektywny i łączy się z wygaśnięciem obowiązku alimentacyjnego co do tej wysokości zobowiązanego do alimentów, to jednak okoliczność samego powstania zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, jakkolwiek nie miała znaczenia w sprawie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane, to w niniejszej sprawie kwestia ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem może wpływać na ocenę, czy w związku z obniżeniem wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego, z datą wsteczną sytuacja rodziny stała się na tyle szczególna, że uzasadnione byłoby rozważenie podstaw do umorzenia należności uznanych jako nienależnie pobrane.

Dokonana analiza i ocena nie były dostateczne i nie pozwalały na prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej. Odmienną kwestią pozostaje natomiast uznaniowość decyzji organu, nawet w przypadku spełnienia powyższej ustawowej przesłanki, co jednakże wymaga zdecydowanie odmiennego, zindywidualizowanego uzasadnienia, niż uzasadnienie decyzji poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał wnikliwej oceny zaistniałego stanu faktycznego. Wymagane przepisem art. 23 ust. 8 ustawy ustalenie szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny odnosi się nie tylko do oceny stanu finansowego, ale też majątkowego, a także innych okoliczności, które mogą mieć wpływ na sytuację rodziny.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zabrakło szczegółowej analizy okoliczności dotyczących sytuacji finansowej i majątkowej rodziny skarżącej, ponieważ organ tylko stwierdził, że sytuacja finansowa rodziny skarżącej jest trudna, a wniosek taki wyprowadził z ustalonej średniej wysokości dochodu przypadającej na członka rodziny. Organ nie ocenił jednak wielkości wydatków i wpływu ich na możliwości realizacji powstałego zobowiązania.

Organ wskazał, że wśród dochodów rodziny jest dochód męża skarżącej. Jest to kwota najwyższa w budżecie rodziny i wynosi około [...] zł. Mąż skarżącej nie jest ojcem jej dzieci i tym samym nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Biorąc jednak pod uwagę dominujący udział wynagrodzenia męża skarżącej w wielkości dochodu rodziny, ewentualna spłata nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych pośrednio spowoduje realizację świadczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci, wobec których mąż skarżącej nie ma żadnych obowiązków alimentacyjnych. Ta okoliczność również uszła uwadze organów.

Organ winien też ocenić charakter zobowiązań alimentacyjnych, jako świadczeń mających na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb dzieci. Nie ma dowodów, by środki na rzecz dzieci zostały wydatkowane niezgodnie z ich przeznaczeniem. Można więc przyjąć, że zostały prawidłowo skonsumowane.

Organ nie ocenił też faktu, że w rodzinie jest kardiologicznie chore dziecko, a w konsekwencji jak ta okoliczność wpływa na sytuację rodziny z punktu widzenia szczególnych okoliczności o jakich mowa w art. 23 ust. 8 ustawy.

Organ nie rozważył również realnych możliwości poprawy sytuacji rodziny w tym możliwości ewentualnego podjęcia pracy przez skarżącą, mając na względzie jej kwalifikacje, umiejętności i wykształcenie. Organ stwierdził, że trudna sytuacja finansowa, nie jest szczególną okolicznością w rozumieniu cytowanego przepisu. Jednocześnie wskazał, że skarżąca może ubiegać się o częściowe umorzenie zobowiązania, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. W okolicznościach faktycznych sprawy i ich oceny przez organ jest to wskazówka zupełnie nieprzydatna, gdyż jest niemożliwa do wykorzystania, bowiem jeżeli na podstawie aktualnej sytuacji organ doszedł do wniosku, że nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, to należy podkreślić, że te same przesłanki dotyczą możliwości skorzystania z innych wymienionych przez organ ulg. Trudno uznać, że występując z wnioskiem o ewentualne pozostałe ulgi, wniosek mógłby być uwzględniony przy zaprezentowanym przez organ stanowisku. Organ przy tym nie wskazał na realne możliwości skorzystania z innych ulg.

Ponadto zauważyć należy, iż orzekające organy nie dokonały oceny, czy nieuwzględnienie wniosku może wywołać taki skutek, że rodzina będzie zmuszona do korzystania ze wsparcia pomocowego ze środków publicznych.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o niepełną analizę okoliczności mających wpływ na zastosowanie prawa materialnego tj. art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a., co skutkowało przeprowadzeniem postępowania z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. oraz wskazania co do zakresu postępowania wyjaśniającego, w szczególności jeśli chodzi o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do dokonania pełnej oceny sytuacji materialno – finansowej rodziny skarżącej, również w aspekcie o jakim była mowa wyżej, stanowiącym równorzędną przesłankę umorzenia należności alimentacyjnych.

Dokonana ocena materiału dowodowego i podjęta na tej podstawie decyzja uznaniowa, winna zostać uzasadniona zgodnie z wymogami prawa.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.