Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 90/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 września 2018 r. nr [...] działając na podstawie 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. B. [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (dwie bryły naziemne) wraz z kondygnacją podziemną (w tym parking podziemny), infrastrukturą techniczną, komunikacją wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z przebudową zjazdu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. R. /S. w K." oraz umorzył postępowanie w części "przebudowy zjazdu na działce drogowej [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K." w granicach pasa drogowego ulicy R. . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony dnia 6 lipca 2017 r. Z uwagi na zmianę przepisów, tj. art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, stwierdzono brak podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem przebudowy zjazdu z drogi publicznej. Z tego powodu dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej przebudowę zjazdu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie zostało umorzone. Następnie zostało ustalone dla zakresu inwestycji, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W jego toku pozyskano postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 13.08.2018 r. w odniesieniu do terenów górniczych oraz milcząco dokonane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez Marszałka Województwa [...] i Wojewodę [...]. Opinię w sprawie wyraził również: Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony środowiska Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną oraz Uzdrowiskowy Zakład Górniczy w odniesieniu do terenów górniczych, swoją opinię przedstawiła też Rada Dzielnicy [...] w uchwale z dnia [...] sierpnia 2018 r. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postepowania dokumentów ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnotowano również brak zastrzeżeń i uwag stron do planowanej inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] zarzucając naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez: nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy w odległości 5,0-6,0 m "od działki drogowej" nr [...], [...] (ul. S. ), co nie pozwala na ustalenie zachowania minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni; nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy w odległości 20,5 m "od działki drogowej" nr [...] (ul. R. ), co nie pozwala na ustalenie, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni została wyznaczona linia zabudowy; bezzasadne powołanie się przez organ na § 4 ust. 4 rozporządzenia przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu tego przepisu i czy jego zastosowanie oznacza zbliżenie linii zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni i z jakiego powodu;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyrażające się w zaniechaniu wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego w sytuacji, gdy zabudowa na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji przebiega uskokowe – a przy założeniu, że parametr ten nie wyznaczono w oparciu o średnią z obszaru poprzez bezzasadne nieprzyjęcie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków znajdujących się po stronie wschodniej od terenu inwestycji;

3/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz należytego uzasadnienia zajętego przez organ stanowiska, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji ustalono na poziomie 40% oraz jaka w istocie jest odległość linii zabudowy od

krawędzi jezdni ul. S. i dlaczego zachodzą przesłanki umożliwiające odstępstwo od ogólnych reguł wyznaczania linii zabudowy oraz czy to odstępstwo oznacza zbliżenie linii zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez Ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. R. . Teren inwestycji położony jest bowiem przy tej drodze publicznej, z której prowadzi na wymienione działki istniejący zjazd przeznaczony do przebudowy. Dostęp do tej drogi publicznej trafnie ustalił organ I instancji. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną (oświadczenie T. Dystrybucja S.A.), czynnik grzewczy (oświadczenie MPEC S.A. w K.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód i ścieków opadowych oraz ścieków sanitarnych. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w media jest więc wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podobnie, wystarczające jest istniejące i projektowane uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Z zalegającej w aktach sprawy opinii ZIKiT wydanej dnia [...].04.2018 r. (k. nr 265 akt) wynika pozytywna ocena przedsięwzięcia dokonana przez zarządcę drogi w aspekcie obsługi komunikacyjnej i możliwości połączenia z drogą publiczną. Zarządca drogi przewidział obsługę komunikacyjną inwestycji od strony drogi publicznej ul. R. poprzez zjazd przeznaczony do przebudowy oraz od strony drogi wewnętrznej ul. S. (pozostającej w zarządzie ZIKiT-u) poprzez zjazd przeznaczony do przebudowy oraz zgodnie z umową nr [...] zawartą pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi na współrealizację inwestycji drogowej (k. nr 247-262 akt). Na mocy tej umowy inwestor - w związku z zamiarem zrealizowania inwestycji niedrogowej, objętej przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy - zobowiązał się do przyjęcia obowiązków związanych z konieczną do realizacji inwestycją drogową, przez którą należy rozumieć budowę drogi publicznej łączącej ul. K. z ul. A. zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, ZIKIT stwierdził wystarczalność uzbrojenia terenu inwestycji w opiniowanym zakresie. W sprawie pozostaje zatem kwestia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Zdaniem Kolegium analiza wykonana w dniu 13.06.2018 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości minimum 123 m od granic terenu inwestycji przeznaczonego pod inwestycję kubaturową. Wyjaśniono też, że teren inwestycji zlokalizowany jest pomiędzy dwiema ulicami: ul. S. stanowiącą drogę wewnętrzną, pozostająca w zarządzie ZIKIT-u i ul. R. . Od strony ul. S. teren inwestycji przylega całą szerokością, tj. ok. 41 m do tej ulicy, zaś od ul. R. graniczy z tą drogą publiczną na odcinku wynoszącym ok. 8 m. Od ul. R. dostęp sprowadza się tylko do funkcji wjazdu, podczas gdy od ul. S. znajduje się zarówno wjazd na teren inwestycji, jak i projektowane wejścia do budynku i z tego powodu za front terenu inwestycji w analizie została potraktowana jego północna część przylegająca do ul. S. Weryfikując prawidłowość ustalenia frontu terenu inwestycji Kolegium wskazało, że zgodnie z definicją tego pojęcia ujętą w § 2 pkt 5 rozporządzenia frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg, z czego jedna na status drogi publicznej (ul. R. ), a druga jest drogą wewnętrzną (ul. S. ). Skoro jednak, w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, kategoria drogi nie determinuje frontu terenu inwestycji, zaś powołany przepis ani żaden inny nie precyzuje, w jaki sposób należy wyznaczyć front działki w przypadku, gdy ma ona dostęp do dwóch dróg, należy przy określaniu frontu terenu inwestycji uwzględnić wartości ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji planowanej zabudowy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.02.2017 r., II OSK 707/16). W realiach przedmiotowej sprawy inwestor w części tekstowej wniosku, podając dostęp do drogi publicznej, określił wjazd od ul. R. (przebudowa istniejącego wjazdu) oraz uzupełniająco dostęp od ul. S. . Jednakże we wstępnej koncepcji zabudowy (k. nr 15 akt), przedstawionej w formie graficznej wyraźnie zobrazował wjazdy od strony obydwu dróg i wejścia do budynku jedynie od ul. S. . Zatem niewątpliwie główny wjazd i wejście na teren inwestycji będzie się odbywał od tej drogi. Inwestor co prawda nie złożył do akt sprawy wprost oświadczenia w tej kwestii, jednak na jego wole w omawianym zakresie wyraźnie wskazuje planowana pełna obsługa piesza i kołowa inwestycji. Co ważne, pomimo przyjęcia przez organ I instancji za front terenu inwestycji jego odcinka przyległego do ul. S. - z wyjaśnieniem tego działania w analizie analogicznym, jak wyżej zreferowano, inwestor nie złożył w tym zakresie przeciwnego oświadczenia, co również potwierdza trafność przyjęcia, że za główny wjazd i wejście na teren inwestycji inwestor traktuje ten od ul. S. Powyższe względy i uwarunkowania przestrzenne miejsca planowanej inwestycji, która do ul. R. będzie przylegać jedynie wąskim 8 - metrowym odcinkiem, stanowią wystarczające uzasadnienie, nie kolidujące zarazem z wartościami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla wskazania i następnie przyjęcia.za front terenu inwestycji jego części przyległej do drogi ul. S. . W wyczerpującej części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji znajduje się w południowej części K., w obszarze przemysłowo - usługowym, terenach zielonych związanych z rzeką W. oraz w powstającej strefie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Obszar obejmuje kwartał domknięty od .północy ul. A., od wschodu al. G. , od południa ul. J. , od zachodu rzeką W. . W obszarze stara tkanka jest uzupełniania lub wręcz wymieniana - teren ulega stopniowej rewitalizacji. W obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa produkcyjna i zabudowa usługowa. Zobrazowano również stan zainwestowania terenu inwestycji wskazując, że jest on zabudowany licznymi budynkami z placami manewrowymi. Zlokalizowany jest na zamknięciu dwóch ulic: R. i S. , w sąsiedztwie nowopowstałej zabudowy wielorodzinnej - osiedla [...] i tej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...].

W uwzględnieniu powyższego bezspornym jest, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m. in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Zatem Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W analizie wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do dwóch dróg: ul. R. i ul. S. . Linia zabudowy od ul. R. na odcinku zlokalizowanym w granicach badanego obszaru nie jest ustalona i zdefiniowana. Budynki sytuowane są w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, uskokowo, w kilku liniach zabudowy. Północną pierzeję tej drogi publicznej (przy której znajduje się teren inwestycji) tworzą budynki zlokalizowane w granicy z działką drogową (dz. nr [...]), w odległości ok. 3,5 m (dz. nr [...]), ok. 3 m (dz. nr [...]), ok. 10 m (dz. nr [...]), ok. 20,5 m (dz. nr [...]), ok. 32 m (dz. nr [...], [...], [...]), ok. 36 m (zabudowa na dz. nr [...]). Po stronie południowej tej drogi publicznej zabudowa zlokalizowana jest w oddaleniu od działki drogowej nr [...] o ok. 11 m (dz. nr [...], [...]), ok. 12 m (dz. nr [...]). Z kolei od strony ul. S. północną linię zabudowy tworzą budynki położone w odległości ok. 16,5 m (dz. nr [...]), ok. 15 m (dz. nr [...]), ok. 7 m (dz. nr [...]) od działek drogowych nr [...] i [...], [...]. Podobnie nieregularnie usytuowana jest zabudowa po południowej stronie tej drogi (3,5 m - dz. nr [...], ok. 4 m - dz. nr [...], ok. 6-6,5 m - dz. nr [...], [...]), ok. 6,5 - 7 m -nowopowstałe budynki na dz. nr [...], [...] od działki drogowej nr [...], 335, ok. 10 m - [...]). Na tej podstawie w wynikach analizy załączonych do decyzji uznano za zasadne wyznaczenie dla projektowanej zabudowy linii zabudowy od ul: R. jako kontynuację linii budynku na działce sąsiedniej nr [...] tj. w odległości 20,5 m od działki drogowej nr [...] (ul. R. ). Natomiast linia zabudowy od ul. S. winna być wyznaczona w nawiązaniu do linii ukształtowanej przez zabudowę na działce sąsiedniej nr [...] i [...], tj. w odległości 5,0 m - 6,0 m od działki drogowej nr [...], [...] (ul. S. ). W takiej też odległości została wyznaczona linia zabudowy w decyzji, zarówno w jej części tekstowej jak i graficznej, przy czym wyznaczona linia może być przekroczona -przez części budynku zlokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu - o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji. Podstawę prawną tego zapisu stanowił przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie linii nowej zabudowy inaczej aniżeli wedle zasad z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia (tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. l, w nawiązaniu do przepisów odrębnych - 4 ust. 2, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - § 4 ust. 3), jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioski z analizy potwierdzają słuszność zastosowania wyjątkowej regulacji dotyczącej linii zabudowy, bowiem przyjęta w decyzji odległość od drogi publicznej ul. R. i od ul. S. kontynuuje linię zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach z bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji, tj. dz. nr [...], [...] i [...], na których posadowiony jest duży zespół mieszkaniowy o zorganizowanej przestrzeni, wyraźnych bryłach organizujących i tworzących pierzeje obu ulic. Wprawdzie, jak zauważa Odwołująca, nieruchomości położone przy tych drogach po drugiej, zachodniej stronie terenu inwestycji również pozostają zabudowane, jednak istniejąca zabudowa nie tworzy czytelnych linii. I tak zabudowa na dz. nr [...] znajduje się w odległości ok. 3 m, a zabudowa na dz. nr [...] w odległości ok. 3,5 m od działki drogowej nr [...] (ul. R. ). Wobec faktu, że po wschodniej stronie terenu inwestycji budynki na dz. nr [...] znajdują się w odległości ok. 20,5 m od tej drogi, zaś na dz. nr [...] budynek zlokalizowany jest w granicy z działką drogową, brak było możliwości wyznaczenia linii zabudowy na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ta sama przeszkoda występuje od strony działek drogowych ul. S. , bowiem przy budynkach oddalonych od tej drogi o ok. 6-6,5 m - na działkach nr [...], [...], na działce nr [...] graniczącej z terenem inwestycji od wschodu budynek położony jest w odległości ok. 10,5 m od działek drogowych ul. S. . Wobec tych uwarunkowań przestrzennych zasada przedłużenia linii z działki sąsiedniej nie mogła znaleźć zastosowania w tej sprawie. Podobnie nie zaszły przesłanki do zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia z uwagi na ukośne położenie budynku na dz. nr [...] względem ul. S. . Z kolei wobec tego, że budynki na działkach po zachodniej stronie terenu inwestycji (nr [...], [...], [...]) zostały zrealizowane z zachowaniem zgodności linii zabudowy z przepisami odrębnymi, a zabudowa ta, stanowiąca bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, w sposób czytelny porządkuje pierzeję ul. S. , to trafnym jest nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej przez omawianą zabudowę sąsiednią. Kontynuacja linii zabudowy od strony ul. R. istniejącej na działce sąsiedniej nr [...], należącej do zespołu zabudowy wielorodzinnej - osiedla [...] jest z kolei dodatkowo uzasadniona tym, że zarówno teren inwestycji, jak i wskazana ostatnio działka sąsiednia graniczą z tą drogą na wąskim odcinku. Reasumując, takie jak wyżej opisane wyznaczenie linii nowej zabudowy pozwala zachować zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami art. 43 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz jednocześnie odpowiada potrzebie nawiązania do linii zabudowy wykształconej przez zabudowę bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji od strony wschodniej. Mając na uwadze zreferowane powyżej wyniki analizy co do sposobu kształtowania się linii istniejącej zabudowy i w uwzględnieniu sposobu kształtowania się linii zabudowy w badanym obszarze, zobrazowanego na załącznikach graficznych do analizy i decyzji Kolegium stwierdziło, że zostało wyczerpująco uzasadnione zastosowanie wyjątkowego sposobu wyznaczania linii zabudowy w przedmiotowej sprawie - z odwołaniem się do względów przestrzennych. Nie ma więc racji odwołująca kwestionując wyznaczenie linii zabudowy w badanej decyzji. Kolegium stwierdziło też prawidłowość ustaleń badanej decyzji w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]-oznaczonej graficznie A-B-C-D-E-F-G-H-I-J-K). Parametr ten został wyznaczony na poziomie 30% ± 1%, tj. w przedziale od 29% do 31% w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Ta zaś podaje w zestawieniu tabelarycznym wskaźnik zabudowy dla wszystkich działek z obszaru analizowanego, w tym nieruchomości odwołującej (zabudowanej w 33%), wyliczając średnią z obszaru analizowanego na poziomie 39% (ta sama średnia, tj. 38,9% zostaje uzyskana po pominięciu uwzględnionych w wyliczeniu działek wchodzących w skład terenu inwestycji). Została też wyliczona średnia tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej wynosząca 30%. Zatem przedział omawianego wskaźnika ustalony w decyzji nawiązuje do średniej tego parametru ustalonej dla zabudowy wielorodzinnej i jest niższy od średniej dla całego obszaru analizowanego. W wynikach analizy trafnie odnotowano, że teren inwestycji obecnie pozostaje zabudowany w ok. 40%, jednak inwestor przeznaczył istniejącą zabudowę do rozbiórki, co wynika też z oświadczeń inwestora złożonych w toku tego postępowania. Zdaniem Kolegium, ustalony w wyżej przybliżony sposób przedział omawianego parametru znajduje pełne uzasadnienie w wynikach analizy, rzetelnie i wyczerpująco prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Godzi się też zauważyć, że w istocie ustalono go na poziomie równym średniej dla zabudowy wielorodzinnej - niższej od średniej z obszaru i wskaźnika zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji. Jednocześnie w wynikach analizy wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie zamiarem inwestycyjnym objęta jest realizacja dwóch brył naziemnych połączonych wspólną kondygnacją podziemną - garażem podziemnym, posiadających jeden wspólny zjazd do garażu i wspólne fundamenty. Żadna z brył budynku, posiadając wspólne fundamenty i wspólną kondygnację podziemną, nie może funkcjonować samodzielnie, dlatego przedmiotem zamierzenia jest jeden budynek o dwóch bryłach naziemnych - zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskaźnik: zabudowy został też ustalony łącznie dla obu brył. W ocenie Kolegium wyjaśnienie to jest przekonujące i zgodne z definicją budynku, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 40% - a nie jak wskazała odwołująca na poziomie 40%. W analizie i jej wynikach wyjaśniono, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 10 % do 60% i właściwym jest dla zachowania równowagi stosunki terenów zabudowanych do terenów zielonych zachowanie minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej przy planowanej zabudowie. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione. W szczególności Kolegium wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do żądania podania przez organ I instancji tego współczynnika dla poszczególnych działek z obszaru analizowanego i na podstawie tych danych wyznaczenie omawianego parametru dla nowej zabudowy. Przy badaniu szerokości elewacji frontowej w analizie zwrócono uwagę na zróżnicowany poziom tego parametru w obszarze analizowanym i jego zależność od funkcji i formy zabudowy. Zobrazowano szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków z obszaru, które wynoszą dla zabudowy wielorodzinnej od ok. 24 m (dz. nr [...], [...], [...], [...]), przez ok. 40 m ([...], [...], [...], [...]) do ok. 58 m (dz. nr [...], [...], [...]), zaś dla zabudowy usługowej i przemysłowej od ok. 29 m (dz. nr [...]), przez ok. 67 m (dz. nr [...], [...]) do ok. 82 m (dz. nr [...]). Średnia wyliczona na podstawie szerokości elewacji frontowych budynków usytuowanych w obszarze wynosi ok. 40,0 m, dla budynków wielorodzinnych wynosi ok. 37,0 m, zaś dla budynków usługowych i przemysłowych ok. 45,0 m. W wynikach analizy zauważono jednak, że inwestor wnioskuje o szerokość elewacji frontowej na poziomie 30,0 m- 35,0 m. Wnioskowane parametry występują w obszarze analizowanym i nawiązują do średniej dla zabudowy wielorodzinnej. Zwrócono też uwagę na szerokość frontu terenu inwestycji oraz program inwestycji, wskazano na potrzebę rozważenia kwestii ustalenia omawianego parametru w inny sposób aniżeli wskazuje zasada poprzez odniesienie szerokości wnioskowanej do cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dokonanie takiego zestawienia doprowadziło do konkluzji, że w obszarze, w tym w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej z przedziału wnioskowanego od 30,0 m do 35,0 m, zatem przyjęcie takiego rozwiązania dla każdej z brył budynku pozwoli zachować charakter zabudowy i doprowadzi do dopasowania nowej zabudowy do zastanego układu urbanistycznego. Sprecyzowano również, że__wyznaczo.ne szerokości dotyczą elewacji budynku od strony ul,. R. oraz od strony ul. S. , czyli elewacji północnych i południowych. Wyniki te stanowiły podstawę dla wyznaczenia w decyzji szerokości elewacji frontowej każdej bryły nowej zabudowy od ul. R. i od ul. S. w przedziale od 30,0 m do 35,0 m, z przebiegiem elewacji frontowych równoległym do krawędzi jezdni tych ulic. Ustalenie to, poczynione w oparciu o .odstępstwo od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), stanowiące przedział niższy niż średnia z obszaru, oraz nawiązujące do średniej szerokości elewacji frontowej zabudowy wielorodzinnej znajduje wyczerpujące uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczne - urbanistycznej. Wobec powyższego, przy wyczerpujących ustaleniach analizy oraz przekonujących jej wnioskach, mających odniesienie do uwarunkowań przestrzennych przedmiotowego obszaru i cech terenu inwestycji Kolegium stwierdziło, że ustalona decyzją szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy odpowiada wymogom przepisów prawa. Brak jest więc podstaw do jej kwestionowania. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdej z dwóch brył budynku, tj. wysokość do attyki lub gzymsu została wyznaczona w analizie, a za nią w decyzji organu I instancji na poziomie 21,0 m - 22,0 m. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym, akcentując jej zróżnicowanie często wynikające z pełnionej przez te budynki funkcji. Podano, że budynki wielorodzinne w obszarze to obiekty kryte dachami płaskimi o wysokości elewacji do attyki lub gzymsu ok. 22 m (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]) i ok. 21-22 m (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Z kolei zabudowę usługową stanowią obiekty przeryte głównie dachami płaskimi lub pulpitowymi o wysokości do attyki lub gzymsu ok. 11-11,5 m (dz. nr [...], [...]), ok. 20 m do gzymsu (dz. nr [...]), ok. 4,5 - 6,5 m (dz. nr [...], [...], [...], [...]). Występuje też zabudowa o wysokości ok. 6 m, 13,5 - 14 m (dz. nr [...], [...]), ok. 8 m (dz. nr [...], [...]), ok. 7-7,5 mm (dz. nr [...]), ok. 5,5, 7,5 i 15,5 m (dz. nr [...], [...], [...], [...]), ok. 4-6 m i 27,5 - 28 m (dz. nr [...], [...]) i ok. 12-15 m do sporadycznie punktowego podniesienia do 27,5 - 28 m w wypadku poprzemysłowego obiektu spółdzielni produkcji piekarskiej i ciastkarskiej. W oparciu o te dane w wynikach analizy ujęto słuszne spostrzeżenie, że planowana zabudowa winna wysokością nawiązywać do budynków występujących w sąsiedztwie, co zapewni wysokość 21-22 m do attyki lub gzymsu przy przyjęciu średniej rzędnej terenu inwestycji na 206,50 m n.p.m. Uwzględniając te okoliczności Kolegium zaaprobowało odstąpienie od wyznaczenia omawianego parametru dla nowoprojektowanej inwestycji na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Nie sposób bowiem wyznaczyć dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - skoro na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji wynosi ona 21-22 m (dz. nr [...], [...]) i 11-11,5 m (dz. nr [...]) od strony ul. S. oraz 21-22 m (dz. nr [...]) i 4,5-6,5 m (dz. nr [...]).Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie dachu płaskiego dla każdej z dwóch brył budynku, przy przyjęciu wysokości budynku na poziomie 21-22 m do attyki lub gzymsu dla każdej z dwóch brył budynku oraz ustaleniu całkowitej wysokości nowej zabudowy nie przekraczającej rzędnej wysokości 228,5 m n.p.m. W analizie zaprezentowano w sposób szczegółowy geometrię dachów zabudowy z obszaru analizowanego, w tym zabudowy wielorodzinnej przykrytej dachami płaskimi zakończonymi gzymsem lub attyką ł zabudowy usługowej, wśród której licznie występują dachy płaskie, często z różnymi formami naświetli dachowych, zwieńczone gzymsem lub maskującą attyką, dachy dwuspadkowe o niewielkim kącie nachylenia połaci dachowych i dachy jednospadowe. Dach płaski posiada również zabudowa na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zatem wyznaczona w decyzji geometria dachu zasługuje na uwzględnienie wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W wynikach analizy odnotowano również, że zabudowa wielorodzinna w obszarze, m.in. na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wyposażona jest w garaże podziemne, zatem warunki zabudowy ustalone przy uwzględnieniu kondygnacji podziemnej planowanego budynku znajdują swoje uzasadnienie w stanie zagospodarowania nieruchomości występujących w badanym obszarze. Kolegium uznało, że ustalone w decyzji parametry zasadniczo znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. W ocenie Kolegium zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy, zwłaszcza w sytuacji, gdy potwierdza to osoba kompetentna, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów. Osoba taka posiada bowiem odpowiednie wiadomości, które umożliwiają jej po pierwsze, należytą ocenę istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, a po drugie dają merytoryczne podstawy do ustalenia wskaźników przyszłej zabudowy tak, by nie naruszały zastanego stanu rzeczy. Zatem osoba taka dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] zarzucając naruszenie:

1/ art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe i nieprecyzyjne oznaczenie rodzaju inwestycji jako budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (dwie bryły naziemne) wraz z kondygnacją podziemną (w tym garaż podziemny), infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną, podczas gdy z wniosku inwestora oraz załączonej doń dokumentacji, w tym w szczególności z rysunków odzwierciedlających parametry zamierzenia inwestycyjnego wynika, że zamierzona inwestycja to budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze (dwie bryły naziemne) wraz z kondygnacją podziemną (w tym garaż podziemny), infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną, co też w konsekwencji oznacza, iż zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy w sposób niezgodny z dyspozycją wyżej przywołanych przepisów;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy, wyrażające się wyznaczeniem linii zabudowy w odległości 5 - 6 m od "działki drogowej", co nie pozwala na ustalenie czy zachowany został statuowany przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymóg minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy równoczesnym braku zaistnienia przesłanek umożliwiających odstępstwo od reguł ogólnych wskazanych w § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia;

3/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez pominięcie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...], które to działki stanowią całość urbanistyczną z włączoną w obszar analizowany działką oznaczoną numerem [...], przez co podstawą analizy architektoniczno-urbanistycznej stał się niestanowiący całości urbanistycznej i niedający pełnego obrazu terenu sąsiedniego do terenu inwestycji obszar;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyrażające się zaniechaniem wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego w sytuacji, w której zabudowa na terenie obszaru analizowanego przebiega uskokowe. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora obejmuje budowę nie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lecz dwóch oddzielonych od siebie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zaś fakt ten winien znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem zaskarżona decyzja nie określa rodzaju inwestycji w sposób prawidłowy. Poza tym w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja zawiera wadliwe zapisy w zakresie linii zabudowy, ustalonej nieprecyzyjnie w odległości 5 - 6 m od działki drogowej. Przepisy ustawy drogach publicznych posługują się natomiast terminem "odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni". W skardze zarzucono też brak należytego wyjaśnienia wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis mający charakter wyjątku od reguły oraz wyznaczenie obszaru analizowanego z pominięciem działek nr [...], [...] i [...] stanowiących całość urbanistyczną z włączoną w obszar działką nr [...]. Podano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla stanowiących całość urbanistyczną działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...] ustaliła wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na 30%. Decyzją inwestora doszło do takiej realizacji zabudowy, że większa jej część skupiła się na działce oznaczonej numerem [...], która to działka została uwzględniona przy wyznaczaniu obszaru analizowanego i wyliczono dlań wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na 52%. Działka ta nie jest jednak w ocenie skarżącej samodzielna w sensie inwestycyjnym, toteż wyliczony dlań wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie jest w żadnej mierze miarodajny. W konsekwencji, analiza nie przedstawia pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiadującego z terenem inwestycji, a poszczególne parametry zostały ustalone wadliwie. Dodatkowo w skardze podniesiono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona dla planowanej inwestycji z zaniechaniem wyliczenia i uwzględnienia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego, na terenie którego zabudowa przebiega uskokowo. Skoro bowiem w obrębie analizowanego terenu znajdują się budynki o różnej wysokości, to przyjęcie średniej wysokości projektowanej zabudowy zapewni zachowanie ładu przestrzennego, szczególnie że teren inwestycji umiejscowiony jest pomiędzy zabudowaniami o wysokości 21 - 22 m a zabudowaniami o wysokości 6-14 m. W konsekwencji, przyjęcie wyliczonej przez organ II instancji średniej wysokości (15,5 m) zapewniłoby właściwe wkomponowanie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w obszar analizowany. Odstąpienie od zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia zostało ocenione w skardze jako nieprawidłowe, a wyjaśnienie motywów oparcia rozstrzygnięcia o § 7 ust. 4 rozporządzenia Skarżąca uznała za niewystarczające. Zdaniem skarżącej, słuszność tego stanowiska potwierdza chociażby decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 marca 2016 r. mocą której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla działek oznaczonych numerami [...], [...], jak również na częściach działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ustalono na poziomie od 13 m do 16 m.

Z uwagi powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dwie bryły nadziemne) kondygnacją podziemną (w tym garaż podziemny). W ocenie skarżącego, organ niewłaściwie oznaczył rodzaj inwestycji, jako budowę jednego budynku, w sytuacji, kiedy wniosek i w istocie sama decyzja dotyczy dwóch budynków, których jedynym wspólnym elementem jest garaż podziemny. Ponadto w ocenie skarżącego wadliwie zostały określone parametry planowanej zabudowy. Zdaniem inwestora natomiast (stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 marca 2019 r.) planowana inwestycja została nazwana prawidłowo, załączone do wniosku schematy lokalizacji i elewacji projektowanych budynków są bowiem jedynie rysunkami poglądowymi, w celu pokazania parametrów planowanej zabudowy oraz jej położenia w terenie i nie przestawiają konkretnych rozwiązań konstrukcyjnych dotyczących ścian czy fundamentów. Zdaniem inwestora parametry planowanej zabudowy wyznaczone skarżoną decyzją są prawidłowe. W ocenie sądu skarga znajduje częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; zm.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566. (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 64 ust 4 ustawy stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 55 ustawy przesadza, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Przepisy ustawy wprost przesądzają, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego. Organ winien wykazać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Zapis o podobnym charakterze zawarty jest także w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). Mianowicie art. 35 ust 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15 związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać.

Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego – jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Jednym ze wskazań, jakie z tych reguł wynika jest wypracowana przez orzecznictwo koncepcja, iż wadliwym jest wydanie pozwolenia na budowę dla budynku, w sytuacji kiedy faktycznie dotyczy ono budynków tj. więcej niż jednego obiektu (budynku), które jako część wspólną mają jedynie kondygnację podziemną. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane, jedynie funkcjonalnie ze sobą powiązane. W tym sensie nie może być traktowany, jako jeden budynek, zespół obiektów (dwa lub więcej) niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym.

Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2013 r. II SA/Kr 731/13 "w istocie obiekty, nazywane segmentami, mają stanowić dwa budynki odrębne, niepołączone (nad powierzchnią ziemi) z budynkiem istniejącym. To, że wszystkie trzy budynki mają być "połączone" kondygnacją podziemną oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju zamierzonej inwestycji. Warto też zwrócić uwagę, że w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne". Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny który oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku (wyrok z 15 czerwca 2016 r. II OSK 2484/14). Także w wyroku z 20 października 2016 r. II SA/Kr 757/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje, iż "połączenie budynków kondygnacją podziemną, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju inwestycji. W związku z tym obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki". Za wadliwość decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nazwanej budową budynku (jednego) mieszkalnego wielorodzinnego, gdy w istocie postępowanie dotyczyło dwóch budynków połączonych jedynie garażem podziemnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził też w prawomocnym wyroku z dnia 1 kwietnia 2016 r. II SA/ Kr 25/16. Konkludując należy wskazać, iż nie jest dopuszczalnym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków połączonych jedynie garażem podziemnym (kondygnacją podziemną), gdy zamierzenie nazwane jest budową jednego tylko obiektu. W konsekwencji nie jest dopuszczalnym ustalenie warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia.

Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ ustalił warunki zabudowy dla budynku (a więc jednego obiektu) z określeniem w nawiasie "dwie bryły naziemne" z kondygnacją podziemną, w tym parking podziemny. Z załączonych przez inwestora materiałów (choćby załączników do wniosku o wydanie decyzji) wynika natomiast, że owe dwie bryły to dwa odrębne budynki. Wyjaśnienia, jakie składa inwestor na etapie postępowania sądowego (pismo z dnia 18 marca 2019 r.), jakoby załączone do wniosku schematy lokalizacji i elewacji projektowanych budynków są jedynie rysunkami poglądowymi, w celu pokazania parametrów planowanej zabudowy oraz jej położenia w terenie i nie przestawiają konkretnych rozwiązań konstrukcyjnych dotyczących ścian czy fundamentów, nie zasługuje na uwzględnienie. Prawdą jest, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie urbanistyczne uwarunkowania dla planowanej inwestycji, konkretne zaś rozwiązania projektowe materializują się na etapie sporządzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia tego projektu przez organ i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie zmienia to jednak faktu, że projekt budowalny musi być zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, z kolei ta decyzja wskazuje rodzaj zamierzenia. Jeżeli zatem z materiałów dostarczonych organowi przez wnioskodawcę (inwestora) – także tych poglądowych, jak szkice, wizualizacje czy schematy wynika, że nazwa zamierzenia jest sprzeczna z zamiarem inwestora (co innego ma on zamiar realizować), organ winien wezwać go do sprecyzowania wniosku lub nawet jego zmiany lub złożenia wyjaśnień w oparciu o które ustalić by mógł, że zamiar inwestora jest odmienny, niż wynikało by to z załączonych przez niego do wniosku materiałów (schematów, rysunków). Jeżeli zatem wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla jednego obiektu o wielu bryłach, a z materiałów podglądowych czyli załączonych do wniosku schematów, rysunków czy wizualizacji wynika, że inwestor ma zamiar realizować dwa odrębne obiekty ze wspólną kondygnacją podziemną, organ nie może tego nie dostrzec i ustalić warunki zabudowy dla tak nazwanego zamierzenia. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Brak wyjaśnienia tej kwestii narusza wyżej przytoczony przepis w stopniu, który w sposób oczywisty wpływa na rozstrzygnięcie sprawy.

Zauważyć też należy, iż organ ustala parametry zabudowy dla "każdej bryły budynku". W ocenie sądu nie można jednak uznać, że są to bryły jednego obiektu. Są to dwa odrębne obiekty. Termin "bryła budynku", w sytuacji, kiedy warunki zabudowy ustalone są dla jednego obiektu, dotyczyć musi wyodrębnionej części obiektu stanowiącą z inną bryłą tego obiektu wspólną część architektoniczną – naziemną. Termin ten nie może być użyty w stosunku do dwu różnych obiektów połączonych ze sobą jedynie funkcjonalnie, wspólną kondygnacją podziemną.

W konsekwencji, z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane to w istocie budowa dwóch budynków (taki wniosek należy wysnuć w oparciu o materiały znajdujące się w aktach administracyjnych) - pozwolenie na budowę musiało by dotyczyć właśnie dwóch budynków. Tymczasem wiążąca decyzja o warunkach zabudowy ustala te warunki dla budynku a zatem jednego obiektu. W tym stanie rzeczy skarżona decyzja jak i też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako wadliwe, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W analogicznej sprawie (dotyczyła tego samego inwestora, terenu, nazwy zamierzenia) tutejszy zajął takie samo stanowisko jak wyżej zaprezentowane (sprawa II SA/Kr 975/18).

Ponownie rozpoznając sprawę organ może wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia jedynie po korekcie wniosku o jej wydanie dokonanej przez inwestora. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się bowiem na wniosek i wnioskiem organ jest związany w zakresie rodzaju przedsięwzięcia dla którego warunki zabudowy ustala.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.