Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1099/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 772/16 w sprawie ze skargi A. sp. o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia odmówił wydania na rzecz Spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy wiatrowej o mocy 9,9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną składająca się z trzech sztuk elektrowni wiatrowych o mocy 3,3 MW każda w obrębie [...], gmina [...], powiat [...]". Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta Bogatyni z 5 sierpnia 2002 r. Nr XLVIII/347/2002 (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2016 r. Nr 218, poz. 3000 – zwana dalej "uchwałą").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z [...] września 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 10 uchwały z 5 sierpnia 2002 r., dopuszcza się dostawę energii elektrycznej z indywidualnych i niekonwencjonalnych źródeł oraz urządzeń – elektrowni wodnych, elektrowni wiatrowych lub urządzeń wykorzystujących energię odpadową. Dokonując interpretacji tych przepisów organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że inwestycja nie mieści się w pojęciu indywidualnych źródeł energii, bowiem pojęcie to odnosi się do instalacji zasilających pojedyncze lokale bądź obiekty, w odróżnieniu od krajowych, regionalnych, miejskich systemów zaopatrzenia w energię, czy też systemów lokalnych (najczęściej w zakresie energii cieplnej np. lokalnych kotłowni). Zdaniem Sądu I instancji, organ ograniczając się w swoich rozważaniach do treści § 9 ust. 10 uchwały, nie odniósł się do pozostałych przepisów planu. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien się skupić na ustaleniu i rozważeniu dotyczącym możliwości (w świetle unormowań uchwały) lokalizacji planowanej inwestycji, a więc elektrowni wiatrowych, które będą wytwarzać energię na skalę ponadlokalną.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na § 9 ust. 5 oraz § 10 ust. 3 uchwały Zdaniem Sądu I instancji, przepisy te zostały pominięte przez organy. Ponadto, organy skupiły się na "dostawie energii elektrycznej", natomiast w tej sprawie mamy do czynienia, co wynika z "Informacji o przedsięwzięciu", z wytwarzaniem energii elektrycznej i przekazywaniem jej do krajowego systemu energetycznego. Zdaniem Sądu I instancji, ograniczenie się do oceny możliwości lokalizacji planowanej inwestycji w kontekście przepisów planu odnoszących się do urządzeń dostarczających energię elektryczną świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji zwrócił również uwagę na treść § 11 ust. 4 uchwały. Brak jest jednak odniesienia się do § 11 ust. 5 tej uchwały. Ponadto organ I instancji wskazał, że działki, na których planowana jest budowa farmy wiatrowej, w planie przeznaczone są pod: tereny łąk i pastwisk oraz zadrzewień i zakrzewień (RZ), tereny lasów (RL), tereny zieleni rekreacyjnej (ZR1), oraz że w szczegółowych warunkach zagospodarowania terenu dla tej funkcji, z wyjątkiem terenu RL, plan dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej nie kolidującej z funkcją podstawową i dopuszczalną, pod warunkiem spełnienia wymagań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie organ I instancji skupił się jedynie na pojęciu "urządzenia infrastruktury techniczne". Organ ten z jednej strony odmówił zakwalifikowania planowanej inwestycji do urządzeń infrastruktury technicznej, a z drugiej strony dokonał interpretacji uchwały, które odnoszą się właśnie do infrastruktury technicznej.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Oznacza to, że plan miejscowy, który podlegał analizie w tej sprawie, zachował moc. Zdaniem Sądu I instancji, wydając decyzję z 18 lipca 2016 r., organ I instancji powinien odwołać się do definicji z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy i w jej kontekście ocenić, czy planowana inwestycja jest zgodna z uchwałą w sprawie planu miejscowego. Zgodnie z tą definicją "elektrownia wiatrowa" oznacza budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składającą się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. poz. 478 i 2365 oraz z 2016 r. poz. 925).

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym przesądza wejście w życie w dniu 25 września 2010 r. ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043), którą wprowadzono przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."). W dacie uchwalenia planu miejscowego przepis ten jeszcze nie obowiązywał.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych uchybień, a ponadto nie dokonał interpretacji planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie A. z siedzibą w J.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) oraz w związku z § 9 ust. 10 uchwały Rady Gminy i Miasta w Bogatyni w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia. W ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przeprowadzone postępowania przed organami I i II instancji są obarczone brakami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością dokonania przez organy ponownych pełnych ustaleń oraz rozważanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W ocenie Stowarzyszenia, uwzględniając treść przepisów prawa materialnego jak i zebrane w toku obu postępowań dowody, w pełni uzasadniało wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia co do istoty sprawy, tj. wyroku utrzymującego w mocy decyzje organu l i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w związku z § 9 ust. 10 uchwały Rady Gminy i Miasta Bogatyni w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej ma wyłącznie charakter kompetencyjny, ponieważ stanowi, kiedy decyzję środowiskową wydaje wójt (burmistrz, czy też prezydent miasta). Z kolei dyspozycja art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dopiero po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wbrew zarzutom kasacyjnym prawidłowej kontroli w tym zakresie. Wynika to z tego, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że § 9 ust. 10 uchwały Rady Gminy i Miasta Bogatyni zezwala na dostawę energii elektrycznej z indywidualnych niekonwencjonalnych źródeł, a także urządzeń – elektrowni wodnych, elektrowni wiatrowych czy też urządzeń wykorzystujących energię odpadową. Natomiast wykładnia powyższego przepisu dokonywana przez organ I instancji tylko ograniczyła się do oceny, że inwestycja nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia indywidualnych źródeł energii, które obejmuje tylko instalacje zasilające pojedyncze lokale lub obiekty w odróżnieniu od krajowych, regionalnych, miejskich systemów zaopatrzenia w energię, jak i systemów lokalnych, w szczególności w zakresie energii cieplnej np. lokalnych kotłowni. Oznacza to, że właściwy organ w swojej analizie ograniczył się do wykładni językowej treści § 9 ust. 10 cyt. uchwały, czyli nie odniósł się do pozostałych przepisów planu miejscowego odnoszących się do możliwości lokalizacji projektowanego przedsięwzięcia czyli elektrowni wiatrowych, które będą wytwarzać energię na skalę ponadlokalną. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w analizie przepisów planu miejscowego właśnie organy pominęły § 9 ust. 5, a także § 10 ust. 3 tejże uchwały Rady Gminy i Miasta Bogatynia jak i poddały analizie tylko kwestie dostawy energii elektrycznej chociaż z "Informacji o przedsięwzięciu" wynika, że jego celem jest wytwarzanie energii elektrycznej i przekazywanie jej do krajowego systemu energetycznego.

Po drugie, Sąd I instancji zasadnie orzekł, że chociaż organ I instancji poddał analizie § 11 ust. 4 cyt. uchwały lecz brak jest analizy § 11 ust. 5 tejże uchwały. Jest to o tyle istotne, że zdaniem nawet organu I instancji przedmiotowe działki, na których projektowana jest budowa farmy wiatrowej, w planie miejscowym przeznaczone są pod: tereny łąk i pastwisk oraz zadrzewień i zakrzewień (RZ), tereny lasów (RL), tereny zieleni rekreacyjnej (ZR1). Natomiast w szczegółowych uwarunkowaniach zagospodarowania terenu dla tej funkcji, oprócz terenu RL, plan miejscowy zezwala na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, która nie koliduje z funkcją podstawową i dopuszczalną jeżeli oczywiście spełnia wymagania z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przy czym organ I instancji skupił się tylko na analizie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Ponadto Sąd I instancji słusznie także orzekł, że właściwy organ z jednej strony stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej, a z drugiej strony dokonał wykładni ustaleń cyt. wyżej uchwały, która odnosi się przecież do infrastruktury technicznej.

Po trzecie, Sąd I instancji także zasadnie podniósł, że dnia 16 lipca 2016 r. weszła w życie nowa ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961). Natomiast przepis art. 15 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc, a więc także analizowany plan miejscowy.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że właściwy organ wydając przedmiotową odmowną decyzję środowiskową powinien jednak odnieść się do definicji z art. 2 pkt 1 tejże ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a następnie dokonać oceny, czy dane przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym. Powyższy przepis odnosi się bowiem także do pojęcia przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej i stanowi, że "elektrownia wiatrowa" jest to zawsze budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, która składa się co najmniej z fundamentu, wieży, a także elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji, a więc zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2016 r. poz. 925). Ponadto Sąd I instancji zasadnie orzekł, że o sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym automatycznie nie przesądza wejście w życie w dniu 25 września 2010 r. ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043), którą wprowadzono przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., ponieważ w dacie uchwalenia tego planu miejscowego przepis ten jeszcze nie obowiązywał.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.