Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 550/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Skoki z dnia 4 listopada 2021 r. nr XXXIV/297/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miejscowości Roszkówko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 pkt 2 lit. h oraz § 16 pkt 11; 2. zasądza od Gminy Skoki na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterystaosiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Skoki z dnia 4 listopada 2021 r. Nr XXXIV/297/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miejscowości Roszkówko. Przedmiotową uchwałę zaskarżono w części tj w zakresie § 10 pkt 2 lit h oraz § 16 pkt 11.

W ocenie Wojewody doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), czyli art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Skarżący zauważył, że w § 10 pkt 2 lit. h przedmiotowej uchwały ustalono zasady scalenia i podziału nieruchomości dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oznaczonych symbolem 1RM i 2RM tj. określono minimalną powierzchnie nowo wydzielanej działki budowlanej na 3000m˛. Wojewoda wskazał, że skoro tereny zabudowy zagrodowej, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326), to obszary przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne, to należy uznać, że zamieszczenie w planie zasad scalenia i podziału dla terenów oznaczonych jako RM stanowi o naruszeniu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: u.g.n.) oraz przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p.

W myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego procedury scalenia i podziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, a zatem zamieszczenie zasad tej procedury w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych jest nieuprawnione.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w myśl art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Z kolei z art. 93 ust. 2a u.g.n. wynika, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Zatem w ocenie Skarżącego ustalenie w § 16 pkt 11 uchwały dla terenów 1RM i 2RM minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejszej niż 3 000 m˛, jest niezgodne z przepisami wyższego rzędu, tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami, która jednoznacznie wskazuje na możliwość wydzielenia w określonych wypadkach działek mniejszych niż 3 000 m˛.

Z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie: § 10 pkt 2 lit. h oraz § 16 pkt 11 oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Skarga organu nadzoru, tj. Wojewody Wielkopolskiego, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r. Nr 1, poz. 7). Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do podmiotów o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej Gminy Skoki z dnia 4 listopada 2021 r. Nr XXXIV/297/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miejscowości Roszkówko. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 listopada 2021 r. pod pozycją 8657).

W skardze Wojewoda wyraźnie zaznaczył, że zaskarża ww. uchwałę jedynie w części, tj. w zakresie § 10 pkt 2 lit h oraz § 16 pkt 11. Wobec tego Sąd tylko w ww. części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p.

W orzecznictwie wskazuje się, że o istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).

Z kolei naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 117/05, LEX nr 296073).

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Strona skarżąca wskazała na niezgodność zapisów § 10 pkt 2 lit. h oraz § 16 pkt 11 tekstu uchwały. Pierwszy wskazany zapis stanowi, że w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej: dla terenów 1RM, 2RM - 3000 m˛. Z kolei z § 16 pkt 11 uchwały wynika, że dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM, 2RM, ustala się minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych - 3000 m˛.

Słusznie zatem podniesiono w skardze, że omawiane regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami u.g.n. Stosownie bowiem do treści art. 92 u.g.n. przepisów rozdziału dotyczącego podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1). Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego podziału i scalania nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne.

Treść przytoczonych przepisów nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych. Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach leśnych narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych w u.g.n. zasad nie można stosować dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (tak też w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 578/18, z dnia 5 września 2019 r. o sygn. IV SA/Po 464/19, z dnia 14 sierpnia 2019 r. o sygn. IV SA/Po 403/19, z dnia 24 października 2019 r. o sygn. IV SA/Po 865/19, IV SA/Po 761/19 publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 pkt 2 lit. h i § 16 pkt 11 zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony.

Powyższe wady planu stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w myśl art. 28 u.p.z.p.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru nie dezintegruje całej zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

O kosztach (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenie pełnomocnika w kwoce 480 zł równe minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.