Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 861/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7,  art. 24 par. 1 i  par. 3,  art. 27 par. 1,  art. 58 par. 1  i  par. 2,  art. 59 par. 2,  art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę planistyczną z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...], wydane na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego przywrócono Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podano, że wskazaną decyzją Wójt Gminy J. ustalił Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. opłatę planistyczną z tytułu zbycia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], obręb J., której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję tę doręczono stronie w dniu 28 września 2011 r.

Dalej podano, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J., bo w dniu 10 października 2011 r., Gmina J. oraz Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. zawarły porozumienie, w którym ustaliły warunki wzajemnego rozliczenia wierzytelności z tytułu opłaty planistycznej przysługującej Gminie J. z tytułu zbycia działek oznaczonych numerami 627/150, 627/151, 627/152, 627/153, 627/154, 627/155, 627/156, 627/157, 627/158, 627/159, 627/160, 627/161, 627/163, 627/164, 627/165, 627/166, 627/171 i 627/211, obręb J., oraz wierzytelności przyszłej przysługującej Spółdzielni w stosunku do Gminy J. z tytułu planowanego nabycia przez Gminę J. od RSP prawa własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 627/167 i 627/170, obręb J., przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne. Warunkiem zawarcia porozumienia wskazanym w jego treści było to, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. nie będzie odwoływać się od decyzji Wójta Gminy J. ustalających wysokość opłat planistycznych. Spółdzielnia, respektując postanowienia porozumienia nie wniosła odwołania od przywołanej na wstępie decyzji.

Wnioskiem złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. w dniu 30 czerwca 2014 r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przywołanej już decyzji. Spółdzielnia podniosła, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania bez własnej winy, uchybienie to było bowiem następstwem działań organu administracyjnego wydającego zaskarżoną decyzję. Wskazała również, iż stosownie do art. 8 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Spółdzielnia podniosła także, że organ I instancji wprowadził ją w błąd, co do woli realizacji porozumienia z 10 października 2011 r. w celu pozbawienia jej możliwości złożenia w terminie odwołania od decyzji, mając świadomość jej wadliwości.

Spółdzielnia wskazała, iż przyczyna powodująca uchybienie terminu ustała dopiero z dniem 23 czerwca 2014 r., kiedy to organ I instancji w sposób wyraźny stwierdził, że nie będzie realizował warunków porozumienia. Tego dnia odbyło się spotkanie, w którym brali udział przedstawiciele Gminy J. oraz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J.. W toku spotkania przedstawiciele Gminy J. oświadczyli, iż wobec podjęcia przez Radę Gminy uchwały odmawiającej wyrażenia zgody Wójtowi na zakup nieruchomości stanowiących działki nr 627/167 i 627/170, porozumienie jest niemożliwe do zrealizowania. Skarżąca w toku spotkania wskazała, że wobec stanowiska Gminy wniesie odwołania od decyzji ustalających opłaty planistyczne i ureguluje je dopiero po wydaniu decyzji przez organ II instancji.

Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stwierdziło, że z art. 58 i art. 59 k.p.a. wynika, iż przywrócenie terminu może nastąpić po spełnieniu następujących przesłanek: 1) strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2) strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, 3) wniosek został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 4) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym wypadku wniesienie odwołania).

W ocenie Kolegium nie budził wątpliwości fakt, iż strona w niniejszej sprawie złożyła wniosek o przywrócenie terminu z zachowaniem wymienionego siedmiodniowego terminu. Wnioskodawca wskazał, iż w dniu 23 czerwca 2014 r. odbyło się spotkanie jego przedstawicieli oraz przedstawicieli Gminy J., w toku którego oznajmiono przedstawicielom wnioskodawcy wprost, że postanowienia porozumienia z 10 października 2011 r. w zakresie zobowiązania Gminy J. do wykupu działek gruntu nr 627/167 i 627/170 nie będzie realizowane. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w wymienionym porozumieniu wnioskodawca zobowiązał się do niewnoszenia odwołań od decyzji Wójta Gminy J. ustalających opłaty planistyczne, co miało być ekwiwalentem zobowiązania Gminy do zakupu wskazanych działek z przeznaczeniem na drogi publiczne. Wskazać należy, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. do dnia tego spotkania respektowała postanowienia porozumienia. Wobec tak jednoznacznej postawy organu administracyjnego, odmawiającego ostatecznie realizacji postanowień porozumienia, uznać należało, że dopiero z tym dniem strona miała prawo uznać się za zwolnioną z przyjętych wcześniej na siebie zobowiązań. Wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w dniu 30 czerwca 2014 r., a zatem z zachowaniem 7-dniowego terminu liczonego od dnia 23 czerwca 2014 r.

Oceniając zaś, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania bez swojej winy i czy uprawdopodobniła ten fakt, Kolegium stwierdziło, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć, gdy strona nie mogła przeszkody tej usunąć własnym, zgodnym z prawem działaniem. Przy czym jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż obowiązkiem strony ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie tej okoliczności, a nie jej udowodnienie.

Zdaniem Kolegium, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, należało uznać, iż wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Znamienne znaczenie dla dokonania takiej oceny miała treść porozumienia zawartego przez stronę z Gminą J. w dniu 10 października 2011 r. Postanowienia tego porozumienia nie budziłyby zdziwienia, o ile pominąć by postanowienie pkt 4 lit d. Nie może bowiem budzić wątpliwości co do jego dopuszczalności porozumienie, które reguluje wzajemne rozliczenia strony i organu administracyjnego, a w szczególności przewiduje potrącenie wzajemnych wierzytelności. Za niedopuszczalne uznać jednak należało postanowienie nakładające na stronę zobowiązanie do niewnoszenia odwołania od decyzji ustalających opłaty planistyczne, które to opłaty miały być następnie przedmiotem potrącenia, którego warunki ustalono w porozumieniu. Nie może budzić wątpliwości władcza pozycja organu administracyjnego przy zawieraniu tego rodzaju umowy, w szczególności gdy zawierana ona była po wcześniejszym wydaniu szeregu decyzji nakładających na stronę obowiązek uiszczenia opłat planistycznych w znacznych kwotach. W ocenie Kolegium, strona została tym samym pozbawiona jednego ze swoich podstawowych uprawnień gwarantowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. prawa do rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji.

Kolegium dodało, że postawę Wójta tym bardziej uznać należy za niedopuszczalną, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt znany Kolegium z urzędu, iż w okresie kilku miesięcy poprzedzających zawarcie porozumienia wskutek odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uchyliło kilkadziesiąt decyzji Wójta Gminy J. ustalających opłaty planistyczne dla rożnych stron w związku ze wzrostem wartości gruntów wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powodem uchylenia zaskarżonych decyzji każdorazowo były błędy popełnione przy ustalaniu wartości danych nieruchomości sprzed daty wejścia w życie planu miejscowego oraz po tej dacie, w szczególności nieprawidłowe ustalanie faktycznego sposobu korzystania z poszczególnych gruntów przed uchwaleniem planu. W takich okolicznościach rodzi się podejrzenie, iż organ I instancji mógł wykorzystać przymusowe położenie strony do zapewnienia sobie tego, iż nie będzie ona skarżyła decyzji, które również, podobnie jak kilkadziesiąt wcześniejszych, mogły okazać się wadliwe. Tym samym uznać należało, że Spółdzielnia nie wniosła odwołania w terminie z przyczyn od niej niezależnych, a tym samym przez nią niezawinionych. Sytuacja ta została sprokurowana przez organ Gminy, który nie powinien był wymagać od strony złożenia wiążącego ją oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji. Motywację organu administracyjnego przy zawarciu porozumienia należy dodatkowo ocenić negatywnie, gdyż ostatecznie organ ten nie wykonał przyjętego na siebie obowiązku wykupienia od strony dwóch działek gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, a jednocześnie strona nie posiada instrumentów prawnych, aby zobowiązanie organu wyegzekwować.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wniósł Prokurator Okręgowy w J..

Prokurator zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i § 2 zdanie 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne przyjęcie, że wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. (dalej: RSP) z dnia 30 czerwca 2014 roku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. doręczonej RSP w dniu 28 września 2011 roku, złożony został w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, który ustalony został na dzień 23 czerwca 2014 roku oraz, iż uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanej Spółdzielni, a w konsekwencji bezzasadne przywrócenie terminu do dokonania wnioskowanej czynności, co było następstwem nieujawnienia przed rozpoznającym sprawę organem faktycznej okoliczności ustania przyczyny uchybienia terminu już w dniu 21 marca 2012 roku oraz potwierdzającego tą okoliczność dowodu z pisma Wójta Gminy J. do RSP z dnia 29 lutego 2012 roku, doręczonego RSP w dniu 21 marca 2012 roku, istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia i nieznanego wydającemu to postanowienie organowi, a co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stawiając ten zarzut Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 10 października 2011 roku, a zatem przed upływem terminu do wniesienia odwołania od wskazanej już decyzji Wójta, spisane zostało porozumienie pomiędzy Gminą J. reprezentowaną przez jej Wójta, a RSP reprezentowaną przez jej prezesa i wiceprezesa, którego przedmiotem było ustalenie warunków rozliczenia wzajemnych należności z tytułu opłaty planistycznej oraz warunków nabycia przez Gminę J. prawa własności dwóch oznaczonych działek położonych w J., a przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają oświadczenia stron spisane w jego pkt 2 i 4d. I tak, stosownie do treści pkt 2 porozumienia, Gmina J. wyraziła wolę nabycia działek, o których mowa powyżej, a stanowiących własność RSP, do gminnego zasobu nieruchomości, w celu zapewnienia przyległym działkom dostępu do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z treścią pkt 4d porozumienia, reprezentujący RSP oświadczyli, iż nie będą się odwoływać od decyzji Wójta Gminy J. ustalających wysokość opłat planistycznych.

Prokurator, przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia Kolegium, stwierdził, że co prawda z treści uzasadnienia postanowienia Kolegium nie wynika, aby w ocenie tego organu spisanie porozumienia z dnia 10 października 2011 roku nastąpiło w złej wierze reprezentanta Gminy J., czy wręcz w celu wprowadzenia RSP w błąd, jak wynika z analizy treści wniosku RSP o przywrócenie terminu, niemniej jednak nie sposób nie odnieść wrażenia o ogólnie negatywnym stosunku tego organu do organu I instancji, co zdaniem skarżącego w wątpliwość poddaje jego obiektywizm w niniejszej sprawie.

W następstwie czynności przeprowadzonych przez Prokuratora Okręgowego w J. w sprawie [...] z wniosku Wójta Gminy J. stwierdzono, iż wbrew okolicznościom przedstawionym przez RSP we wniosku o przywrócenie terminu z dnia 30 czerwca 2014 roku, jak i wbrew ustaleniom dokonanym przez SKO, a zawartym w zaskarżonym postanowieniu tego organu, przyczyna uchybienia przez RSP terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] roku ustała już w dniu 21 marca 2012 roku. W tym dniu do RSP wpłynęło bowiem pismo Wójta Gminy J. datowane na dzień 29 lutego 2012 roku, z treści którego w sposób jasny i co istotne uzasadniony wynika, iż porozumienie z dnia 10 października 2011 roku z określonych przyczyn, a nieleżących bezpośrednio po stronie Wójta Gminy J., nie może zostać zrealizowane. Pismo, o którym mowa, zawiera także niebudzące wątpliwości, jak chodzi o jego intencję, oświadczenie Wójta Gminy J. o rozwiązaniu porozumienia jako nieskutecznego.

Zdaniem Prokuratora, w świetle powyższego bezspornie uznać należy, iż z dniem 21 marca 2012 roku ustała przyczyna uchybienia przez RSP terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Zatem termin do skutecznego złożenia w tej sprawie prośby o przywrócenie terminu i jednoczesnego wniesienia odwołania, w myśl art. 58 § 2 zdanie 2 k.p.a., upłynął już w dniu 28 marca 2012 r.

Skarżący zauważył, że jak wynika z dalszych dokonanych w sprawie [...] ustaleń faktycznych, pismo Wójta Gminy J. z dnia 29 lutego 2012 roku nie było znane SKO zarówno w toku postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku RSP z dnia 30 czerwca 2014 roku, jak i w chwili wydania kończącego to postępowanie postanowienia z dnia 14 sierpnia 2014 roku, przy czym przedmiotowy dowód istniał w chwili wydania tego postanowienia i pozostawał w dyspozycji zarówno RSP, jak i Wójta Gminy J.. Dodać należy, iż ujawnienie dowodu ze wspomnianego pisma motywuje do dokonania odmiennych ocen, niż wyrażone w zaskarżonym postanowieniu w przedmiocie faktycznej roli i udziału organu I instancji w zawarciu porozumienia z dnia 10 października 2011 roku, a w konsekwencji również częściowo odmiennej oceny faktycznego zachowania RSP w ramach analizowanego zagadnienia zawinienia w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W świetle przedstawionych ustaleń faktycznych oraz potwierdzających je dowodów uznać należy, iż zaskarżone postanowienie winno zostać usunięte z obrotu prawnego, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania i w następstwie naruszenia prawa (obiektywnego porządku prawnego wymagającego ochrony), dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a.

Na marginesie skargi Prokurator wskazał, że w toku postępowania przed SKO zainicjowanym wnioskiem RSP mogły zachodzić uzasadnione podstawy do wyłączenia członka organu kolegialnego od rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w myśl art. 27 § 1 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. Jak bowiem stwierdzono w toku czynności w sprawie [...], w wydaniu zaskarżonego postanowienia SKO uczestniczył adwokat W. W., będący de facto sprawozdawcą w sprawie zakończonej tym postanowieniem. Partnerem prawnym W. W., przynajmniej w czerwcu 2014 roku, był natomiast adw. J. M., któremu w dniu 2 czerwca 2014 r. RSP w J. udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania w zakresie roszczeń wobec Gminy J., a wynikających z przywołanego uprzednio porozumienia z dnia 10 października 2011 roku. Okoliczność ta może rodzić, zdaniem skarżącego, uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności członka tego organu kolegialnego, tym bardziej, iż pełnił on w tej sprawie rolę sprawozdawcy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania RSP w J., nie analizowało treści pisma Wójta Gminy J. z dnia 29 lutego 2012 r., na które powołuje się skarżący, gdyż nim nie dysponowało w chwili wydawania postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Jednak treść tego pisma nie spowodowałaby zmiany rozstrzygnięcia SKO, bowiem zdaniem Kolegium po doręczaniu Spółdzielni pisma Wójta Gminy J. z dnia 29 lutego 2012 r., nadal toczyły się rozmowy (negocjacje) odnośnie do zawartego porozumienia pomiędzy Wójtem Gminy J. a Spółdzielnią, o czym świadczy pismo Spółdzielni z dnia 19 listopada 2012 r., jak również fakt, że upomnienia do Spółdzielni skierowano dopiero w listopadzie 2012 r. oraz w marcu 2013 r.

Z tego powodu Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że organ pierwszej instancji mógł wykorzystać przymusowe położenie strony do zapewnienia sobie tego, że nie będzie ona skarżyła decyzji, co zaś przeSądzą o braku winy Spółdzielni w złożeniu odwołania po terminie.

Nadto Kolegium podniosło, że w dacie przekazywania sprawy członkowi pozaetatowemu Kolegium Wojciechowi Witkowiakowi nie zgłaszał on żadnych okoliczności wskazujących na potrzebę wyłączenia go od prowadzenia tej sprawy. Zaznaczyć też należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, W. W. nie łączy, ani nie łączyło partnerstwo prawne z adwokatem J. M., który zresztą w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie reprezentował Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J.. Brak zatem było podstaw do wyłączenia wskazanego członka Kolegium. W chwili wydawania zaskarżonego postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia odwołania, nie istniała przesłanka wyłączenia członka w postaci uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności członka organu kolegialnego, jak również nikt nie powoływał się na istnienie takich okoliczności.

W dniu 26 stycznia 2015 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J.. W piśmie tym zawarto wniosek o oddalenie skargi. Zdaniem prezesa i wiceprezesa Spółdzielni, nie można się zgodzić ze skarżącym, jakoby przyczyna uchybienia przez RSP terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. ustała już w dniu 21 marca 2012 r.

Wspomniano, że przy zawieraniu porozumienia z dnia 10 października 2011 r. Wójt Gminy J. wymógł na Spółdzielni zobowiązanie, iż nie będzie się ona odwoływać od decyzji ustalających opłaty planistyczne (punkt "d" porozumienia). Zawierając wskazane porozumienie Spółdzielnia pozostawała w dobrej wierze i w zaufaniu do Wójta. Po zawarciu porozumienia Wójt Gminy skierował do RSP pismo z dnia 29 lutego 2012 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 28 marca 2012 r. RSP poinformowała Wójta Gminy J., iż porozumienie z 10 października 2011 r. uważa za obowiązujące. Dopiero jednak w dniu 23 czerwca 2014 r. Wójt Gminy poinformował Spółdzielnię, iż trzeba rozdzielić kwestię nabycia działek pod drogi publiczne oraz kwestię odwołań od decyzji Wójta ustalających opłaty planistyczne. W notatce ze spotkania z 23 czerwca 2014 r, jest mowa o tym, że w tym dniu przeprowadzono dyskusję pomiędzy Wójtem Gminy J. a RSP nad treścią porozumienia z 10 października 2011 r, "które między innymi nie pozwalało RSP na odwołanie się w terminie od wydanych decyzji" i dopiero wówczas rozdzielono kwestię dwóch postępowań – w przedmiocie przejęcia działek gruntu pod drogi oraz w zakresie możliwości odwołania się od decyzji ustalających opłaty planistyczne. Oznacza to, iż do dnia 23 czerwca 2014 r. RSP była uprawniona w ocenie Kolegium do pozostawania w przekonaniu, iż nie może się odwoływać od tych decyzji. Potwierdza to wyraźnie notatka ze spotkania z dnia 23 czerwca 2014 r.

W ocenie RSP przez cały czas Spółdzielnia działała w zaufaniu do organu administracji publicznej - Wójta Gminy J., który w sposób karygodny nadużył tego zaufania, wymuszając na RSP zaniechanie złożenia odwołania od decyzji. Zawierając porozumienie Wójt Gminy J. z góry wiedział, że nie może ono być zrealizowane, wiedział on już wówczas również, iż SKO w J. masowo uchyla do ponownego rozpoznania decyzje w podobnych sprawach.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 29 stycznia 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy oznaczone sygnaturami akt: II SA/Wr 858/14, II SA/Wr 859/14, II SA/Wr 860/14, II SA/Wr 861/14, II SA/Wr 862/14, II SA/Wr 863/14, II SA/Wr 864/14, II SA/Wr 865/14, II SA/Wr 866/14, II SA/Wr 867/14, II SA/Wr 868/14, II SA/Wr 869/14, II SA/Wr 870/14, II SA/Wr 871/14, II SA/Wr 872/14 – ponieważ pozostają one ze sobą w związku.

Działający za stronę skarżącą Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wniosła jak w odpowiedzi na skargę. Nadto oświadczyła, że członek pozaetatowy SKO w J. W. W. złożył oświadczenie, że nie jest partnerem prawnym adwokata J. M.. Prezes Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.. Przy czym wskazać należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie powiedzieć należy, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

Uwzględniając brzmienie przywołanych przepisów należy zauważyć, że zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. po pierwsze uprawdopodobniła, że nie wniosła w terminie odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. bez własnej winy, a po drugie, czy prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Spółdzielnia wniosła w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Zdaniem Sądu, niesporne między stronami postępowania jest to, że Spółdzielnia nie wniosła odwołania od decyzji Wójta z racji tego, że zawarła z Gminą J. porozumienie z dnia 10 października 2011 r. Jak wynika z treści tego porozumienia zostało ono zawarte pomiędzy Gminą J., którą reprezentował Wójt przy kontrasygnacie skarbnika Gminy, a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w J., którą reprezentował prezes oraz wiceprezes. W pkt 1 porozumienia wskazano, że jego przedmiotem jest "ustalenie warunków rozliczenia wzajemnych należności z tytułu opłaty planistycznej (w związku ze zbyciem działek nr 627/150, nr 627/151, nr 627/152, nr 627/153,nr 627/154, nr 627/155, nr 627/156, nr 627/157, nr 627/158, nr 627/159, nr 627/160, nr 627/161, nr 627/163, nr 627/164, nr 627/165, nr 627/166, nr 627/171 oraz nr 627/211 w J.) oraz nabycia przez Gminę J. prawa własności działek nr 627/167 oraz nr 627/170 w J. przeznaczonych pod drogi publiczne". W pkt 2 porozumienia podano, że "Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. jest właścicielem działek nr 627/167 oraz nr 627/170 w J., przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne a Gmina J. wyraża wole nabycia tych działek do gminnego zasobu nieruchomości w celu zapewnienia przyległym działkom dostępu do drogi publicznej". Punkt 3 porozumienia przyjęto w brzmieniu: "Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. była właścicielem działek nr 627/150, nr 627/151, nr 627/152, nr 627/153, ni 627/154, nr 627/155, nr 627/156, nr 627/157, nr 627/158, nr 627/159, nr 627/160, nr 627/161, nr 627/163, nr 627/164, nr 627/165, nr 627/166, nr 627/171 oraz nr 627/211 w J., które zostały zbyte i stosownie do postanowień art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy J. wydal decyzje ustalające wysokość opłat planistycznych, obliczonych wg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego". W pkt 4 porozumienia wskazano, iż "Strony ustalają, że: a) dokonają rozliczenia wzajemnych należności, określonych w pkt 2, 3 niniejszego porozumienia, tzn. strony zobowiązują się do zapłaty różnicy pomiędzy kwotą należną Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. z tytułu nabycia przez Gminę J. prawa własności nieruchomości, o których mowa w pkt 2 a kwotą należnych gminie J. opłat planistycznych, o których mowa w pkt. 3. b) ze względu na konieczne do poniesienia koszty przygotowania dokumentacji, w tym operatów szacunkowych, jak również koszty utrzymania dróg w należytym stanie Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. rezygnuje z przysługującej jej należności w związku z ewentualną różnicą wartości przejmowanych przez Gminę działek nr 627/167 oraz nr 627/170 a wysokością należnych gminie opłat planistycznych. c) koszty sporządzenia operatów szacunkowych ustalających wartości nieruchomości, o których mowa w pkt 2 i 3 niniejszego porozumienia oraz koszty notarialnę i podatek vat od wartości nabywanych przez Gminę nieruchomości poniesie Gmina J.. d) Reprezentujący Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną oświadczają że nie będą się odwoływać od decyzji Wójta Gminy J. ustalających wysokość opłat planistycznych".

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie trafny był wniosek Kolegium, że fakt istnienia przytoczonego porozumienia stanowił przeszkodę we wniesieniu przez RSP w J. odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Wskazać przy tym należy, że samo porozumienie nie podlega kontroli Sądu administracyjnego, ponieważ nie znajduje się w katalogu aktów poddanych takiej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Natomiast istnienie tego porozumienia w obrocie prawnym jest okolicznością stanu faktycznego sprawy, którą niewątpliwie należało wziąć pod uwagę. Zdaniem Sądu stwierdzenie, że obie strony porozumienia mają wobec siebie roszczenia o charakterze majątkowym wskazuje na quasi-cywilnoprawny charakter przywołanego porozumienia. Za takim charakterem tego dokumentu przemawia też fakt opatrzenia go kontrasygnatą skarbnika Gminy (zob. art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Nie można jednak stracić z pola widzenia, że omawiane porozumienie zawiera w sobie nie tylko ów element quasi-cywilnoprawny, ale również oświadczenie w pkt 4 lit. d porozumienia, które może odnosić negatywne dla Spółdzielni skutki na przykład na gruncie administracyjnoprawnym.

W efekcie w omawianym porozumieniu doszło do pomieszania zagadnień cywilnoprawnych i sfery władczych rozstrzygnięć administracji publicznej. Gmina (podobnie jak inne jednostki samorządu terytorialnego) występuje bowiem w relacjach z podmiotami zewnętrznymi (tu: ze Spółdzielnią) w dwóch płaszczyznach, to jest prywatno- i publicznoprawnej. Tam, gdzie Gmina (jej organy) może wykonywać władztwo nad podmiotami od niej niezależnymi, tam jej działalność znajduje się w sferze publicznoprawnej (łac. imperium). Przykładowo, Gmina sprawuje imperium, gdy jej organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz osoby fizycznej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na mocy k.p.a. Natomiast w tych sprawach, gdzie Gmina jest stroną czynności prawnej, tam mamy do czynienia ze sferą prywatnoprawną (łac. dominium), w której Gmina działa jako osoba prawna w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Wówczas zawieranie umów i inne czynności prawne następują poza postępowaniem administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, nie wnikając w cywilnoprawną ocenę porozumienia, trzeba powiedzieć, że RSP w J. z powodu związania owym porozumieniem nie mogła wnieść odwołania od decyzji Wójta Gminy J. tak długo, jak długo Spółdzielnia mogła pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że omawiane porozumienie jest wiążące i obowiązujące. Pamiętać bowiem należy, że Spółdzielnia znajdowała się w relacji do organu administracji publicznej, który na mocy art. 9 k.p.a. jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji zatem, kiedy strona działa w obliczu konieczności uiszczenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i usiłuje w zamian za zobowiązanie z tego tytułu zbyć na rzecz gminy inne nieruchomości, doszło do zawiązania specyficznego, nietypowego i skomplikowanego stosunku prawnego, w którym uprawnienie strony do realizacji prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.) uległo pewnemu ograniczeniu w związku z zobowiązaniem Gminy do nabycia nieruchomości należącej do Spółdzielni. Innymi słowy, publicznoprawne uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej stało się elementem składowym stosunku cywilnoprawnego łączącego Gminę i Spółdzielnię. Sytuacja taka jest nietypowa na gruncie szeroko stosowanej praktyki prawa administracyjnego, choć stanowi pewien symptom "prywatyzacji" niektórych instytucji prawa administracyjnego. Nadto porozumienie to postawiło Spółdzielnię na słabszej pozycji z punktu widzenia realizacji uprawnień procesowych wynikających z k.p.a., gdyż organy Gminy mogły dysponować wiedzą o faktach mogących mieć znaczenie dla oceny skuteczności ewentualnie wniesionych odwołań od decyzji Wójta Gminy. Owo ograniczenie prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej zostało powiązane z nabyciem nieruchomości, na którą to czynność prawną Spółdzielnia miała – jak się okazało – niewielki wpływ.

Na gruncie niniejszej sprawy nie jest konieczne prowadzenie głębszej analizy charakteru prawnego omawianego porozumienia. Jednak poczynione jak dotąd rozważania doprowadziły Sąd rozpoznający skargę do wniosku, że istnienie w obrocie prawnym porozumienia z dnia 10 października 2011 r. stanowiło okoliczność wystarczającą do uznania, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. nie wniosła odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. bez własnej winy. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem tak, że przedstawiciel Gminy wyzyskując trudną sytuację Spółdzielni zawiera z nią porozumienie o wątpliwych podstawach prawnych, a następnie sam decyduje, do kiedy ono obowiązuje, czym de facto usiłuje pozbawić Spółdzielnię prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.). Pomieszanie sfer imperium i dominium, na które zdecydował się organ Gminy J. nie może odbywać się z rażącym pokrzywdzeniem strony (i tak już znajdującej się w trudnej sytuacji), która na skutek zawarcia porozumienia z dnia 10 października 2011 r. musi domagać się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy. Realizacja uprawnień procesowych strony postępowania administracyjnego winna odbywać się bowiem w warunkach praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) i cywilnoprawne zobowiązania Gminy nie mogą – na gruncie postępowania administracyjnego – brać góry nad publicznoprawnymi prawami strony. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, Gmina J. nie wywiązała się z przyjętego zobowiązania, co wskazuje, że porozumienie nie zostało zrealizowane, a więc stan ograniczenia uprawnienia Spółdzielni do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej dobiegł końca. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że trafnie w zaskarżonym postanowieniu oceniono, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w J. nie wniosła odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. bez własnej winy.

Następnie ocenić należało, czy prawidłowo przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że przeszkoda we wniesieniu odwołania od decyzji ustała z dniem 23 czerwca 2014 r., co w konsekwencji skłoniło SKO w J. do uznania, że prośba o przywrócenie terminu została wniesiona w terminie wskazanym w art. 58 § 2 k.p.a. Pamiętać jednak należy, że ustalenia Kolegium i ich kontrola w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zmierzają do rozstrzygnięcia sporu miedzy Gminą a Spółdzielnią co do istnienia i czasu trwania łączącego je stosunku quasi-cywilnoprawnego (por. art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego).

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, ustalenia Kolegium w zakresie niezbędnym do oceny terminowości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania były prawidłowe. Kolegium orzekając na wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. zobligowane było do oceny, czy strona uprawdopodobniwszy, że nie wniosła odwołania od decyzji Wójta bez własnej winy, złożyła wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w ustawowym terminie. W ocenie Sądu, dokumenty przedłożone przez Spółdzielnię wraz z wnioskiem były wystarczające do przyjęcia, iż dopiero w dniu 23 czerwca 2014 r. RSP w J. mogła była stwierdzić, że porozumienie z dnia 10 października 2011 r. jej nie wiąże, a co za tym idzie dopiero po tym dniu mogła wnosić o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r.

Z dołączonej do wniosku o przywrócenie terminu notatki ze spotkania przedstawicieli zarządu Spółdzielni i Wójta Gminy, sporządzonej w dniu 23 czerwca 2014 r. wynika, że Gmina złożyła w urzędzie skarbowym tytuły wykonawcze w celu egzekucji 15 decyzji administracyjnych Wójta z dnia [...] r. na łączną kwotę 287.801,70 zł. Dalej w notatce podano, że przeprowadzono dyskusję nad porozumieniem z dnia 10 października 2011 r. i przedstawiciele Spółdzielni zaproponowali częściową spłatę należności z decyzji. Spotkanie to nie zakończyło się podjęciem nowych ustaleń, ale w notatce zawarto stwierdzenie, że porozumienie z dnia 10 października 2011 r. "jest niemożliwe do zrealizowania". Zdaniem Sądu przedstawienie we wniosku o przywrócenie terminu wskazanych okoliczności było wystarczające dla uprawdopodobnienia, że przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustała z dniem 23 czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu rację ma SKO w J., że nawet, gdyby znało w chwili orzekania treść pism powołanych w skardze Prokuratora, to i tak przyjęłoby dopiero datę 23 czerwca 2014 r. za kres przeszkody uniemożliwiającej wniesienie odwołania. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że do dnia 23 czerwca 2014 r. nie padły ze strony przedstawicieli Gminy jednoznaczne deklaracje o tym, że porozumienie z dnia 10 października 2011 r. nie będzie zrealizowane. Skoro Wójt Gminy w dniu 23 czerwca 2014 r. prowadził jeszcze rozmowy (negocjacje) dotyczące porozumienia, to nie można przyjąć, że Spółdzielnia mogła już przed tym dniem uznawać porozumienie za niewiążące. Dopiero wynik spotkania organów Gminy i Spółdzielni w dniu 23 czerwca 2014 r. dał Spółdzielni wiarygodną podstawę, by uznać, iż porozumienie z dnia 10 października 2011 r. jej nie wiąże (zob. pismo Spółdzielni z dnia 23 czerwca 2014 r.).

Jak wynika z treści pism powoływanych w skardze, których odpisy pozyskano na potrzeby postępowania sądowego (zob. pismo skarżącego z dnia 15 stycznia 2015 r. – w aktach sądowych), w żadnym piśmie sprzed dnia 23 czerwca 2014 r. organ Gminy nie zadeklarował w sposób jednoznaczny i przekonujący dla Spółdzielni faktu odstąpienia od zawartego porozumienia. W piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. Wójt zawiadomił, że rada Gminy nie podjęła uchwały o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości od Spółdzielni i wskazał, że jest "zobowiązany do rozwiązania w/w porozumienia jako nieskutecznego". Polemikę z tym twierdzeniem podjęła Spółdzielnia w piśmie z dnia 28 marca 2012 r. Na to Wójt w piśmie z dnia 28 kwietnia 2012 r. stwierdził, że "wszelkie zobowiązania stron wyrażone w tym porozumieniu są nieaktualne". Kolejny raz zdanie odmienne wyraziła Spółdzielnia w piśmie z dnia 29 maja 2012 r., deklarując, że nadal czuje się związana porozumieniem. Kolejne pisma Gminy i Spółdzielni potwierdzają odmienne stanowiska stron (pisma z dnia: 28 czerwca 2012 r., 2 sierpnia 2012 r., 4 września 2012 r., 19 października 2012 r., upomnienie z dnia 8 listopada 2012 r., pismo z dnia 19 listopada 2012 r., upomnienie z dnia 20 marca 2014 r., pisma z dnia: 27 marca 2014 r., 2 czerwca 2014 r., 10 czerwca 2014 r. i 23 czerwca 2014 r.). Przy czym odnośnie do twierdzenia o braku zgody Rady Gminy na nabycie nieruchomości, zwrócić należy uwagę, że Rada Gminy J. nie podjęła uchwały o niewyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości od Spółdzielni, ale zdecydowano o zdjęciu tej uchwały z porządku obrad Rady Gminy (zob. pismo Wójta z dnia 29 lutego 2012 r.). Nie można więc powiedzieć, że z punktu widzenia uzasadnionych oczekiwań Spółdzielni droga do nabycia przez Gminę działek nr 627/170 i 627/167 była zamknięta z chwilą skierowania do Spółdzielni pisma Wójta z dnia 29 lutego 2012 r.

Zatem w ocenie Sądu, treść omówionych pism nie podważa tego, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia SKO w J. Spółdzielnia uprawdopodobniła, że nie wniosła odwołania od decyzji bez swojej winy i że przeszkoda we wniesieniu odwołania ustała w dniu 23 czerwca 2014 r. Wobec tego wniosek Spółdzielni złożony w dniu 30 czerwca 2014 r. prawidłowo Kolegium zakwalifikowało za złożony w terminie. W świetle tego, co do tej pory powiedziano, należy stwierdzić, że zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Kolegium nie narusza art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc dalej trzeba odnieść się do zarzutu Prokuratora sprowadzającego się do tego, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., który wydał zaskarżone postanowienie znajdował się W. W., który – zdaniem skarżącego – podlegał wyłączeniu. W ocenie skarżącego W. W. jest "partnerem prawnym" adwokata J. M., któremu Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w dniu 2 czerwca 2014 r. udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej w zakresie roszczeń wobec Gminy J. wynikających z porozumienia z dnia 10 października 2011 r.

W tym kontekście należy wskazać, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a. postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu (zob. art. 27 § 1 k.p.a.). W myśl art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej (tu: pozaetatowy członek Kolegium odwoławczego) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Nadto z art. 24 § 3 k.p.a. wynika, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu przed SKO w J. zakończonym zaskarżonym postanowieniem zachodziły przesłanki do wyłączenia pozaetatowego członka Kolegium W. W.. Trzeba jednak powiedzieć, że z akt sprawy doręczonych Sądowi przez Kolegium wynika, że adw. J. M. nie był pełnomocnikiem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. w postępowaniu przed Kolegium. Nie można zatem uznać, że jego ewentualne zawodowe związki z członkiem Kolegium W. W. wypełniają przesłanki z art. 24 § 1 k.p.a. Strona skarżąca zdaje się upatrywać "partnerstwa prawnego" miedzy adw. J. M. a adw. W. W. na podstawie treści pełnomocnictwa udzielonego przez Spółdzielnię adwokatowi J. M. w dniu 2 czerwca 2014 r. (odpis w aktach sądowych przy piśmie skarżącego z dnia 15 stycznia 2015 r.). Z treści pełnomocnictwa wynika jednak, że adwokat J. M. prowadzi kancelarię samodzielnie, a u dołu formularza pełnomocnictwa wskazano jako jego "kancelarie partnerskie" kancelarie prowadzone przez adwokata W. W. i adwokata J. S..

Wypada jednak zauważyć, że zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2014 r. poz. 635 ze zm.), adwokat wykonuje zawód w kancelarii adwokackiej, w zespole adwokackim oraz w spółce: 1) cywilnej lub jawnej, w której wspólnikami są adwokaci, radcowie prawni, rzecznicy patentowi, doradcy podatkowi lub prawnicy zagraniczni wykonujący stałą praktykę na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 134); 2) partnerskiej, w której partnerami są adwokaci, radcowie prawni, rzecznicy patentowi, doradcy podatkowi lub prawnicy zagraniczni wykonujący stałą praktykę na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej; 3) komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, w której komplementariuszami są adwokaci, radcowie prawni, rzecznicy patentowi, doradcy podatkowi lub prawnicy zagraniczni wykonujący stałą praktykę na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym kontekście nie można – zdaniem Sądu – uznać, że dokumenty powołane przez skarżącego świadczą, iż adwokaci W. W. i J. M. prowadzili w chwili wydania zaskarżonego postanowienia wspólnie spółkę partnerską w rozumieniu przywołanego przepisu Prawa o adwokaturze. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że w stosunku do W. W. zachodziła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. Nadto – jak wynika z oświadczenia Prezesa SKO w J. złożonego na rozprawie przed WSA we Wrocławiu – W. W. złożył oświadczenie, iż nie jest partnerem prawnym adwokata J. M.. W ocenie Sądu same związki towarzyskie, czy prowadzenie kancelarii adwokackich pod tym samym adresem przez W. W. i J. M. nie mogą być uznane za wystarczającą przesłankę do uznania, że w postępowaniu przed Kolegium doszło do naruszenia przepisu art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, gdy weźmie się pod uwagę – o czym już wspomniano – że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem adwokat J. M. nie był pełnomocnikiem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J..

Odnosząc się jeszcze do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zbędne były uwagi odnoszące się do tego, że SKO w J. wie o tym, iż wiele decyzji Wójta Gminy J. było w przeszłości uchylanych, a więc decyzja z dnia [...] r. też może okazać się wadliwa. W ocenie Sądu antycypowanie wadliwości decyzji, co do której strona dopiero wnosi odwołanie jest niewłaściwe i wykracza poza zakres postępowania z wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednak tego rodzaju stwierdzenie Kolegium nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Sąd rozpoznający skargę stwierdził bowiem, że nie doszło w trakcie postępowania przed Kolegium do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.