Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 685/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15,  art. 40 ust. 1,  art. 42, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4,  21 ust. 1 pkt 2 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5,  art. 50,  art. 53 par. 2,  art. 147 par. 1,  art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi E.K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali 1. stwierdza nieważność uchwały w części dotyczącej zapisu § 28 ust. 3 i określa, że nie podlega on wykonaniu; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu[...] Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu B. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1, art. 8, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm.). Powyższa uchwała została następnie zmieniona uchwałami: nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...]. Niemniej, żadna z powyższych nowelizacji nie zmieniła pierwotnego brzmienia przepisu § 28 ust. 3 o treści: "Osoby pozostające w separacji orzeczonej przez sąd w przypadku ubiegania się o wynajem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy traktowane są na równi z osobami pozostającymi w związku małżeńskim." (cytat).

W skardze z dnia [...] E. K. wniósł o uznanie przywołanego zapisu § 28 ust. 3 za przepis rażąco naruszający prawo, w szczególności normę zawartą w art. 614 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) uznającą, że małżonkowie będący w separacji powinni być traktowani jak po rozwodzie, tym samym jako sprzeczny z Konstytucją RP.

Zaznaczyć przyjdzie, że wcześniej wnioskiem z dnia [...], skierowanym do Rady Miasta B., w trybie art. 237 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, E. K. domagał się skreślenia wspomnianego wyżej zapisu § 28 ust. 3 z uwagi na jego niezgodność z art. 64 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Uzasadniając wniosek wskazał, że Konstytucja RP uznaje nadrzędność ustaw nad uchwałami będącymi prawem miejscowym, dlatego małżonkowie będący w separacji powinni być traktowani tak jak po rozwodzie. Kolejnym pismem E. K. sprostował błąd pisarski złożonego wniosku i zaznaczył, że to art. 61 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi jego prawną podstawę.

Pismem z dnia [...] Przewodniczący Rady Miejskiej w B. poinformował E. K. o pisemnym stanowisku zajętym w powyższej sprawie przez Prezydenta Miasta B., w piśmie z dnia [...] uznającym, iż uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu B. została podjęta w sposób określony przepisami prawa i zgodnie z wynikającymi z tych przepisów procedurami oraz nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę [...], dlatego mając na uwadze kierunki działania Gminy B. w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców B., za zasadne należy uznać pozostawienie zapisu § 28 ust. 3 w obecnym brzmieniu.

E. K. w piśmie z dnia [...] domagał się pozytywnego załatwienia wniosku z dnia [...] oraz wskazania, gdzie służy mu prawo wniesienia skargi, w trybie określonym w art. 246 § 1 i art. 247 K.p.a.

Rada Miejska w B. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nie uwzględnienia bezzasadnego wniosku E. K. z dnia [...] o zmianę § 28 ust. 3 uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu B. W uzasadnieniu do tej uchwały wywiodła, że zgodnie z treścią art. 54 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego orzeczenie separacji powoduje powstanie między małżonkami rozdzielczości majątkowej, ale w myśl art. 680 ¹ § 1 i 2 Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustanie wspólności majątkowej w czasie trwania małżeństwa nie powoduje ustania wspólności najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny. Osoby separowane pozostają małżeństwem, na co wskazuje określenie "między małżonkami" zawarte w art. 54 § 1 oraz 616 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdzie użyto określenia "na zgodne żądanie małżonków sąd orzeka o zniesieniu separacji".

W odpowiedzi na skargę Gmina B. nie podzieliła stanowiska przedstawionego przez skarżącego i odwołała się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu własnej uchwały nr [...] z dnia [...]oraz wniosła o oddalenie skargi.

Wnioskiem z dnia [...] skarżący domagał się zwrotu uiszczonego wpisu sądowego w wysokości [...] zł.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. skarżący wyjaśnił, że od wielu lat jest w separacji z żoną, nie posiada żadnego mieszkania tylko wynajmuje mieszkanie i jako osoba niepełnosprawna ubiegał się o przyznanie z zasobów Gminy B. lokalu do remontu, ale odmówiono mu takiej możliwości zasłaniając się wskazanym we wniosku przepisem prawa miejscowego, co więcej żaden urzędnik nie poinformował go, w jakim trybie ma załatwić sprawę.

Pełnomocnik Gminy B. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu wniesienia skargi, określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ do Rady Miejskiej w B. skarżący skierował petycję w trybie skargowym działu VIII K.p.a. Dodatkowo zaznaczył, że separacja może być odwołana i potencjalnie już ta sama okoliczność stanowi możliwość nadużyć ze strony małżonków będących w separacji, w celu uzyskania dodatkowego mieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując przysługującą kompetencję, organ administracji musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu B., w tym zakwestionowany w skardze zapis jej § 28 ust. 3.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym również wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu jest art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie o.p.l.

W pierwszej kolejności jednakże należało zbadać, czy skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu administracyjnego.

Podstawy prawnej skargi upatrywać należy w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie u.s.g., stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego, a co za tym idzie daje również pierwszeństwo, względem art. 50 § 1 p.p.s.a.

Jedynym z warunków formalnym skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia skierowane do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta (por. art. 53 § 2 p.p.s.a.). W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] skierowanym do Rady Miasta B., wezwał do usunięcia naruszenia prawa i zmiany zapisu § 28 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] oraz otrzymał odpowiedź z dnia [...], doręczoną mu w dniu [...], co wynika z dołączonego do akt administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Natomiast skarga na uchwałę została wniesiona w dniu [...] za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono. Uznać zatem należy, że skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, wyczerpując środek - wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi oraz dochowując trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, liczonego od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.

Zauważyć przyjdzie, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego (lub uprawnienia) z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu powyższego przepisu i nie rodzą skutków prawnych. Co więcej skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona byłaby niedopuszczalna i z tego powodu podlegałaby odrzuceniu.

Rozważania powyższe są konieczne z uwagi na stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie, a więc kolejne wezwanie skarżącego z dnia [...], w którym ponownie domagał się od Rady Miejskiej załatwienia wniosku z dnia [...] r. oraz stanowisko zajęte na rozprawie przez pełnomocnika Gminy B..

Przechodząc do materialnych przesłanek skargi wniesionej na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., które muszą być łącznie spełnione, aby wniesienie skargi było skuteczne, należy zbadać, czy: podjęcie zaskarżonej uchwały lub zarządzenia dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, po stronie skarżącego istnieje legitymacja procesowa do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu, nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem.

Analizując skargę pod kątem spełnienia powyższych przesłanek materialnoprawnych wskazać trzeba, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Nadto, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego, jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną.

Odnośnie legitymacji skarżącego wskazać należy, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ten interes prawny lub to uprawnienie winny być naruszone uchwałą. Musi zatem wykazać, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że zaskarżona w części zapisu § 28 ust. 3 uchwała narusza interes prawny skarżącego, który miał legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia niepełnosprawnym mieszkańcem B. żyjącym w separacji orzeczonej przez sąd powszechny, nieposiadającym lokalu mieszkalnego, któremu odmówiono rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu do remontu z zasobów mieszkań komunalnych Gminy B. z uwagi na treść zakwestionowanego w skardze zapisu § 28 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu B.

Zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym organu stanowiącego gminy w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych i wynika z delegacji ustawowej zawartej w o.p.l. Zatem dokonanie oceny i stwierdzenie, że narusza interes prawny bądź uprawnienia skarżącego daje podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Lex nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, Lex nr 470910).

Zdaniem Sądu, usprawiedliwione podstawy ma zarzut skargi naruszenia interesu wywodzonego z art. 87 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), który wskazuje jako źródła prawa przepisy ustaw, umów i rozporządzeń. Zawarte w przywołanych przepisach ustawy zasadniczej normy stanowią naczelne zasady ustrojowe państwa, na podstawie których działają między innymi organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa.

Akt prawa miejscowego, będący zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi zawierać normy, które jak już wcześniej wspomniano, są wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne, określone w art. 1, art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 o.p.l.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 o.p.l. do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 o.p.l.). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy i zasady te powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1-3 o.p.l.).

W konsekwencji rada gminy musi określić zarówno wysokość dochodów jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Zatem rada gminy regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią - obok wysokości dochodu - kryterium ustawowe od spełnienia, którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 o.p.l. kryteria wyboru osób dotyczą jedynie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu. Taki sam punkt widzenia zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2004 r. o sygn. akt OSK 883/04 (Lex nr 164541), w którym wyrażono tezę, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia, przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Stanowisko powyższe zostało również zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 598/08 (Lex nr 511534).

Podsumowując, analiza art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 o.p.l. wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak w rozważanym przypadku - postanowienia, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w wyżej wskazanych podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań przedmiotowej uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw, aby z procedury weryfikacji wniosków wykluczyć wnioski złożone przez osoby będące w separacji i traktować je na równi z osobami pozostającymi w związku małżeńskim.

Przyjęcie takiej zasady oznacza, że osoby w separacji potrzebujące lokalu mieszkalnego niezależnie od powodów, dla których nie posiadają mieszkania, zostają a priori pozbawione możliwości uzyskania i wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, gdy ich małżonek ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a sąd powszechny nie orzekł o rozwodzie, ale o ich separacji. Rozróżnić też należy, dokonanie weryfikacji wniosku w ramach odpowiedniej procedury i odmowę zawarcia umowy najmu lokalu, od samej tylko odmowy przeprowadzenia takiej weryfikacji z uwagi na wspomniany zapis, na co pośrednio wskazywał skarżący.

Wprowadzenie od dnia 16 grudnia 1999 r. instytucji separacji (dokonane ustawą z dnia 21 maja 1999 r. o zmianie ustaw Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Kodeks cywilny, Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 52, poz. 532) miało na celu stworzenie alternatywnego w stosunku do rozwodu uporządkowania sytuacji małżonków, w których związku nastąpił zupełny rozkład pożycia (a więc zerwanie więzi duchowej, fizycznej, ale i gospodarczej). Zatem zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest niewątpliwie ustalenie właściwego sensu uregulowań zawartych w art. 614 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stanowiących podstawę zarzutów skargi.

Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę skoncentrowało się na podkreślaniu oczywistego faktu, że orzeczenie separacji nie powoduje ustania małżeństwa, co wynika wprost z art. 614 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z art. 54 § 1 oraz 616 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdzie użyto określenia "na zgodne żądanie małżonków sąd orzeka o zniesieniu separacji". Organ pominął natomiast konieczność uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy braku przepisu rangi ustawy, który skutki orzeczenia separacji określiłby inaczej niż w treści art. 614 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z brzmienia powołanego przepisu wynika reguła, iż "orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej". Dokonując analizy zacytowanego zwrotu w pierwszym rzędzie należy podkreślić dopuszczalność przyjmowania odstępstw od zawartej w nim zasady jedynie na podstawie uregulowań ustawowych. Techniczno-prawny termin "ustawa" musi być rozumiany ściśle. Zatem należy odrzucić możliwość wprowadzenia odstępstw od reguły wynikającej z art. 614 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w drodze samego aktu prawa miejscowego.

Po drugie zaznaczyć trzeba, że w art. 641 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego chodzi o "skutki" - wywoływane zarówno w sferze niemajątkowej, jak i majątkowej na gruncie nie tylko prawa rodzinnego, ale generalnie - w całym obszarze prawa. Zdarza się, że ustawodawca te skutki eksponuje poprzez wskazanie i odniesienie się do sytuacji osoby fizycznej wynikającej tak z rozwodu jak i z separacji (por. np. art. 6 ust. 5, art. 7 ust. 3 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.), bądź też na podanie wprost, iż uregulowanym danym zapisem ustawowym uprawnienie małżonka nie przysługuje w razie orzeczenia separacji (por. np. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowcy – tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322), ale tego rodzaju zabiegi legislacyjne nie prowadzą przecież do zmiany wniosków wynikających z treści art. 614 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dla porządku dodać można, że w zakresie analizowanego zagadnienia nie wypowiada się prawo wspólnotowe. Kwestia separacji (jej skutków) nie należy do domeny prawa wspólnotowego, a jej ujęcie odnosi się całkowicie do ustawodawstwa krajowego.

Zdaniem Sądu, z treści art. 614 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, że o ile przepisy ustaw, w szczególności o.p.l., k.r.i o. i Kodeksu cywilnego, nie zawierają "odrębnych" uregulowań w tym zakresie, to fakt orzeczenia separacji - przy ocenie uprawnień skarżącego powinien zostać rozpatrzony tak samo, jak w przypadku rozwodu. Założyć przy tym przyjdzie, że gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał w przedmiotowym zakresie odmiennie uregulować sytuację małżonków po orzeczonej separacji, to wprowadziłby stosowne zapisy przy normowaniu warunków i zasad stanowienia prawa miejscowego w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że konsekwencją zawartego w przepisie § 28 ust. 3 uchwały ograniczenia w postaci wyłączenia z zakresu uchwały osób po orzeczeniu separacji jest pozbawienie skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w powołanych powyżej przepisach prawa materialnego o.p.l. Niedopuszczalne było w tej sytuacji wprowadzenie pozaustawowego ograniczenia, nie mającego uzasadnienia w świetle omówionej powyżej treści art. art. 614 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dyskryminującego niektórych członków wspólnoty samorządowej, w tym skarżącego. Rada Miejska w B. nie jest bowiem uprawniona do wykluczenia niektórych osób zainteresowanych dostępem do procedury weryfikacji wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu. Rozwiązanie przyjęte w § 28 ust. 3 uchwały nie znajduje oparcia w przepisach o.p.l., w tym jej art. 4 i 21, a więc stanowi istotne naruszenie zasady legalności oraz równości wobec prawa.

Ustawodawca wymaga, nadto aby akty prawa miejscowego, były wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Nie powinno zatem dochodzić do sprzeczności między ustawą a uchwałą wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Akt prawa miejscowego musi być zgodny z ustawą i Konstytucją RP (nie być z nią sprzeczny), w oparciu o którą został wydany.

Prowadzi to do wniosku, że sytuacja małżonka w razie orzeczonej separacji wobec braku odmiennych zapisów ustawowych warunków i zasad stanowienia prawa miejscowego w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinna być oceniana tak samo, jak w przypadku orzeczonego rozwodu. Podkreślić przyjdzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzyskały aprobaty takie uchwały rad gmin, które z naruszeniem kryteriów konstytucyjnych bądź ustawowych, prowadziły do ograniczenia konieczności zapewnienia przez wspólnotę gminną chronionych przez ustawę potrzeb mieszkaniowych o charakterze socjalnym.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że zapis § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały narusza zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 o.p.l., jak i postanowienia art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, stanowiącego, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność części zapisu zaskarżonej uchwały w zakresie objętym punktem 1 wyroku. O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. oraz na mocy art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonych przez skarżącego kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego.

.