Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 255/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 119 pkt 2;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i W. C., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. (dalej także jako: "skarżący") pozwolenia na budowę: rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. D., jednostka ewidencyjna T. – G., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. D., jednostka ewidencyjna T. - [...].

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 25 maja 2020 r., J. S. wystąpił do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego od strony południowej, na działce nr [...]. Ściana zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią zaprojektowano jako ścianę oddzielenia ppoż. o odporności ogniowej REI 60. Wymiary projektowanej rozbudowy to 6,25 m x 19,14 m.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, stwierdzając, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego planu miejscowego oraz innymi przepisami w tym techniczno - budowlanymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonym przez Z. i W. C. – właścicieli działki sąsiedniej – wskazano, że ogrodzenie na działce inwestora odsunięte jest od granicy działki o ok. 20 cm, czego nie uwzględniono w planach. Odwołujący się wyjaśnili, że w wyniku planowanej rozbudowy wystąpi zacienianie ich nieruchomości, a w przyszłości działka ta przeznaczona ma być pod budynek mieszkalny. W uzupełnieniu odwołania podali, iż istniejący budynek gospodarczy przeznaczony do rozbudowy usytuowany został na ich działce, a przedłożona mapa jest niezgodna ze stanem faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że starosta nie dokonał pełnej analizy inwestycji pod kątem jej zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien ponownie zbadać czy przedstawiony zakres prac budowlanych (rozbudowa po granicy działki) wykracza poza ramy adaptacji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że należy sprawdzić ponownie czy przedłożona do projektu mapa spełnia standardy mapy do celów projektowych.

W piśmie z dnia 23 listopada 2020 r., skarżący wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza rozbudowę istniejącego siedliska na terenie MR w ten sposób, że część budynku będzie znajdowała się na terenie RZ. W ocenie skarżącego, pojęcie adaptacji należy rozumieć w kontekście architektonicznym tj. w zakresie działań adaptacyjnych możliwa jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Inwestor wskazał również, że przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza realizację budynku w granicy, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, a działka inwestycyjna ma szerokość 15 m.

Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r., organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, o udzielenie informacji czy mapa do celów projektowych o oznaczeniu kancelaryjnym [...], spełnia wymogi rozporządzania Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracować geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.

Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r., kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poinformował, że operat techniczny zawierający opracowanie mapy do celów projektowych w obrębie L. D. został wykonany zgodnie z uchwałą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania tych pomiarów do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., organ I instancji ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...]. Organ stwierdził, że pojęcie adaptacji siedliska należy rozumieć szerzej niż pojęcie samej adaptacji, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza rozbudowę, przebudowę i nadbudowę obiektów budowlanych, a nawet realizację nowej zabudowy na danym terenie pod warunkiem, że będzie ona związana z produkcją rolniczą.

Od ww. decyzji odwołali się Z. i W. C. podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Dodatkowo poinformowali, że do Urzędu Gminy w T. złożony został przez nich wniosek o wznowienie granicy między działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...], dołączając kopie złożonego pisma.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego projektu z przepisami art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdzeniu niezgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji organu I instancji w kwestii zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T..

W uzasadnieniu swojego stanowiska, organ wyjaśnił, że kwestią zasadniczą jest zbadanie czy projektowana rozbudowa zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu. Na obszarze objętym inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonego Uchwałą nr X/81/2003 Rady Gminy Terespol z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Terespol. Działka inwestycyjna położona jest częściowo w terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 49 MR - mieszkalnictwo rolnicze oraz w części na terenie oznaczonym 2RZ - łąki i pastwiska.

Organ podkreślił, że mając na uwadze, iż zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym planowane zamierzenie znajdować się ma częściowo na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 49 MR, a częściowo w terenie oznaczonym 2RZ, podstawowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy miało zbadanie, czy możliwa jest realizacja przedmiotowej rozbudowy w sposób przewidziany w projekcie mając na względzie zapisy planu miejscowego.

Organ wskazał, że o ile na terenach MR dopuszczona jest zabudowa działki w sposób przewidziany w planie, o tyle na terenach RZ wprowadzono zakaz zabudowy z wyjątkiem adaptacji istniejących siedlisk.

W dalszej kolejności, organ rozważając pojęcie adaptacji, wskazał, że w przypadku braku definicji ustawowej oraz braku definicji ujętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia definicji danego pojęcia posłużył się jej rozumieniem językowym, wyjaśniając, że zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN poprzez adaptację należy rozumieć przystosowanie czegoś do innego użytku niż było przeznaczone.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie definicję tą należy rozszerzyć o adaptację w rozumieniu architektonicznym, a więc adaptacją będzie również przebudowa pomieszczeń lub budowli w celu spełniania innych niż dotąd funkcji użytkowych. Adaptacja może polegać także na przystosowaniu istniejącego obiektu do nowych wymagań, bez zmiany jego funkcji. Adaptacja budynku lub obiektu budowlanego polega na zachowaniu częściowej struktury lub kubatury tego obiektu, w celu przystosowania do innego użytku niż obecnie. W zakresie działań adaptacyjnych możliwa jest jego przebudowa, rozbudowa i nadbudowa.

Organ wyjaśnił, że na terenach oznaczonych w planie symbolem RZ możliwa jest rozbudowa, przebudowa i nadbudowa obiektów budowlanych, ale tylko pod warunkiem, że na terenach tych znajduje się istniejące siedlisko. Inwestor posiada natomiast istniejące siedlisko, ale zlokalizowane w całości na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MR, a więc – według organu - nie ma możliwości adaptacji istniejącego siedliska na terenie RZ, na którym inwestor nie posiada jakichkolwiek istniejących zabudowań.

Organ odwoławczy stwierdził, że planowana przez inwestora rozbudowa budynku znajdowałaby się częściowo w części działki leżącej na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MR, a częściowo na terenie oznaczonym symbolem RZ, co sprzeczne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T..

Odnosząc się z kolei do argumentów skarżącego dotyczących lokalizacji budynków na terenie RZ, na działkach sąsiednich należących do odwołujących się, organ podkreślił, że nie jest to okoliczność badana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Budowa ww. obiektów mogła nastąpić w innych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, J. S. zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że występuje w niniejszej sprawie niezgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego uchylona została decyzja organu I instancji oraz wydana została odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...], w sytuacji, gdy na terenie oznaczonym w planie symbolem RZ znajduje się wiata, a planowana budowa stanowi rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dopuszczalna jest przez miejscowy plan zagospodarowania terenu adaptacja istniejących już siedlisk, a tym samym dopuszczalna jest rozbudowa w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych;

II. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z dokonaniem błędnej interpretacji postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Terespol, zatwierdzonego uchwałą nr X/81/2003 Rady Gminy Terespol z 22 grudnia 2003 r., prowadzącej do wniosku, że niemożliwa jest realizacja przedmiotowej rozbudowy w sposób przewidziany w projekcie mając na względzie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy jak słusznie wskazał organ I instancji pojęcie adaptacji siedliska należy rozumieć szerzej niż pojęcie samej adaptacji, a zatem plan dopuszcza rozbudowę, przebudowę, nadbudowę obiektów budowlanych, a nawet realizację nowej zabudowy na danym terenie pod warunkiem, że będzie ona związana z produkcją rolniczą;

III. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie w toku postępowania zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, co też w konsekwencji skutkowało wydaniem przez organ II instancji decyzji naruszającej prawo własności J. S..

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Nadto skarżący załączył do skargi:

1. Dokument w postaci zgłoszenia budowy wiaty drewnianej na działce o numerze [...] celem wykazania, że na działce tej na terenach oznaczonych w planie symbolem RZ istnieje budynek wykorzystywany do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

2. Wydruki dwóch map (z geoportalu oraz informacji katastralnej powiatu bialskiego) z naniesionymi wszystkimi budynkami oraz zaznaczoną granicą strefy RZ celem wykazania, iż na nieruchomości skarżącego w strefie RZ posadowiony jest budynek.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem RZ znajduje się wzniesiona przez J. S. wiata. W ocenie skarżącego, planowana budowa stanowi rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro dopuszczalna jest przez miejscowy plan zagospodarowania terenu adaptacja istniejących już siedlisk, to tym samym należy uznać, że dopuszczalna jest rozbudowa w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej rozbudowa gospodarstwa rolnego.

Dalej skarżący podniósł, że z projektu jednoznacznie wynika, że budynek, który ma zostać dobudowany nie powoduje, iż istniejący utraci swoje pierwotne przeznaczenie lub właściwości. Wprost przeciwnie - będzie on dalej istniał na gruncie, z tym, że zostanie zaadaptowany na inne potrzeby związane z prowadzeniem przez skarżącego gospodarstwa rolnego.

Skarżący podniósł także, że pod pojęciem adaptacji należy rozumieć przystosowanie stanu istniejącego do aktualnych potrzeb użytkownika. W ramach adaptacji mogą być dokonywane takie zmiany, jak: wyburzenia obiektów, modernizacja, nadbudowa, przebudowa, rozbudowa oraz uzupełnienie zabudowy, a nawet realizacja nowej zabudowy na danym terenie pod warunkiem, że będzie ona związana z produkcją rolniczą. W związku z tym należy podzielić rozważania organu I instancji odnoszące się do rozumienia pojęcia adaptacji siedliska, które to pojęcie należy rozumieć szerzej niż pojęcie samej adaptacji.

W ocenie skarżącego, wykładni przepisów obowiązującego planu miejscowego dokonać należy z uwzględnieniem celu jaki można wywieźć z tych regulacji, a nie tylko przy pomocy językowych dyrektyw wykładni i gramatycznego znaczenia poszczególnych zapisów. Skoro zatem plan posługuje się pojęciem "dopuszcza się adaptację istniejących siedlisk", to oznacza, iż w zakresie istniejących zabudowań możliwa jest ich rozbudowa. Założenia planu spełniają zatem zadość zasadom prawidłowej gospodarki rolnej.

Skarżący wyjaśnił także, że w przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Trzeba pamiętać, że przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Taka restrykcyjna wykładnia postanowień planów prowadziłaby do błędnych, wręcz absurdalnych wniosków.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie uwzględniając stanowisko organu i brak sprzeciwu skarżącego oraz uczestników postępowania w tym zakresie, rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skarżącemu.

Z akt sprawy wynika, że istota sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do oceny zgodności inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.); dalej jako: "Pr.budowlane". Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pr. budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego - w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W przepisie tym określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest bowiem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych.

Na obszarze objętym inwestycja obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonego uchwałą nr X/81/2003 Rady Gminy Terespol z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Terespol. Z wypisu i wyrysu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka inwestora o nr [...] położna jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem 49 MR – mieszkalnictwo rolnicze oraz w części na terenie oznaczonym 2 RZ – łąki i pastwiska.

Na terenach MR - mieszkalnictwo rolnicze zgodnie z § 4 pkt 17 planu:

a) dopuszcza się podział na siedliska o powierzchni nie mniejszej niż 1800 m2, w granicach terenu MR;

b) minimalną szerokość siedliska ustala się na 25 metrów;

c) dopuszcza się zabudowanie obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi łącznie do 30% powierzchni siedliska w granicach terenu MN;

d) dopuszcza się lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki, lub w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej. Zgoda właściciela działki sąsiedniej nie jest wymagana w przypadku jeżeli na działce sąsiedniej istnieje już budynek o podobnej funkcji ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...] stwierdził nieważność uchwały X/81/2003 Rady Gminy Terespol z dnia 22 grudnia 2003 r., m.in. w części obejmującej § 4 ust 17 pkt d (zgody właściciela działki sąsiedniej. Zgoda właściciela działki sąsiedniej nie jest wymagana w przypadku jeżeli na działce sąsiedniej istnieje już budynek o podobnej funkcji ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy).

Z kolei na terenach RZ - łąki i pastwiska, zgodnie z § 4 ust 26:

a) zakazuje się lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym;

b) dopuszcza się adaptacje istniejących siedlisk;

c) zakazuje się melioracji o jedynie odwadniającym charakterze;

d) dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej;

e) na przepływających naturalnych ciekach wodnych dopuszcza się lokalizowanie zbiorników retencyjnych o wysokości spiętrzenia do 2 metrów.

Zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym planowane zamierzenie znajdować się ma częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 49MR, a częściowo w terenie oznaczonym 2 RZ.

Z powyższych zapisów planu wynika, że o ile na terenach MR dopuszczona jest zabudowa działki w sposób przewidziany w planie, o tyle kwestią sporną pozostaje interpretacja zapisów planu w części odnoszącej się do § 4 ust 26 pkt b) planu, który stanowi, że dopuszcza się adaptację istniejących siedliska na terenach RZ, czyli łąki i pastwiska.

Mając zatem na uwadze, że sposób zagospodarowania przedmiotowej działki determinują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla oceny zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kluczowym elementem będzie interpretacja zapisów dotyczących pojęcia "adaptacji istniejącego siedliska".

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest definicji terminu "adaptacja". Dla potrzeb niniejszej sprawy, Sąd korzysta z definicji tego terminu, prezentowanej przez Słownik języka polskiego PWN, wedle której: Adaptacja polega na przekształceniu, czyli nadaniu innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś w coś innego (..). Definicja adaptacji zakłada zatem dokonanie przekształcenia, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, czyli wymaga dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi np. z przebudowy lub rozbudowy bądź nadbudowy.

W kontekście powyższego, zauważenia wymaga, że adaptacja istniejącego obiektu budowlanego nie wyklucza jego rozbudowy chyba, że takie działanie w myśl obowiązującego planu miejscowego jest w sposób wyraźny i jednoznaczny zakazane. Pamiętać przy tym należy, że postanowienia planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, podlegają wykładni. Oznacza to m.in., że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Wszelka więc rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego planu (por. wyrok NSA z 11.06.1999 r., IV SA 295/96, LEX nr 47787).

Jak wynika z przywołanych zapisów planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowego terenu - takiego wyraźnego zakazu plan ten nie zawiera. Skoro zaś w pojęciu "adaptacja" można rozumieć modernizację, remont czy rozbudowę istniejących obiektów i plan nie zawiera żadnych dodatkowych ograniczeń, a przynajmniej organ takich nie przywołuje w uzasadnieniu swego stanowiska, to uznać można, że adaptacją będzie również rozbudowa budynku gospodarczego w ramach istniejącego siedliska.

Kwestia sporną w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest jednak sama definicja "adaptacji", a lokalizacja planowanej rozbudowy. Organ podnosi, że skoro inwestor posiada siedlisko zlokalizowane w całości na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MR, to nie ma możliwości adaptacji istniejącego siedliska na terenie RZ, na którym cyt. "inwestor nie posiada jakichkolwiek istniejących zabudowań."

W tej kwestii stanowisko orzekających w sprawie organów budzi wątpliwości.

Należy bowiem zauważyć, że z załączonego przez skarżącego do skargi kopii zgłoszenia, wynika, że w dniu 20 stycznia 2015 r., złożył w organie (data pieczęci wpływu z dnia 20 stycznia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w B. P.) zgłoszenie, w którym na podstawie art. 30 ust. 1 prawa budowlanego zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o rzucie prostokątnym o pow. do 35 m˛, pokryty blachą trapezową i dachem jednospadowym, ze spadkiem na stronę inwestora. Budynek będzie posadowiony ok 10 m za istniejącym budynkiem gospodarczym.

Na potwierdzenie realizacji opisanej w zgłoszeniu inwestycji, skarżący dołączył wydruku z geoportalu, obrazujący jego działkę, na której uwidoczniony jest w części działki ujętej wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako teren RZ, czyli łąki i pastwiska – budynek.

Ze złożonego do akt sprawy oświadczenia skarżącego, (k. 29 akt sądowych) wynika, że na tym terenie został wybudowany budynek gospodarczy zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 20 stycznia 2015 r., z przeznaczeniem na garażowanie maszyn rolniczych oraz przechowywanie płodów rolnych. Z pisma skarżącego wynika także, że "geodeta sporządzający mapkę do celów projektowych błędnie nie naniósł tego budynku na plan siedliska."

Powyższe ustalenia nie znajdują jednak oparcia w aktach administracyjnych sprawy, stąd należy uznać, że zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny.

Zwłaszcza załączona do projektu budowlanego, mapa do celów projektowych na której uwidoczniono projekt zagospodarowania działki geod. nr [...], nie ma: po pierwsze naniesionej linii podziału terenu na obszar objęty terenem RZ (czyli łąki i pastwiska) oraz terenem MR (mieszkalnictwo rolnicze). Brak dokładnego podziału pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu na tej samej działce uniemożliwia dokonanie dokładnych ustaleń, w którym miejscu kończy się teren objęty MR, a zaczyna teren objęty RZ, co w konsekwencji prowadzi do jedynie uprawdopodobnienia, że planowana rozbudowa budynku będzie miała miejsce na terenie RZ.

Obowiązek oznaczenia na mapach do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej, także opracowanych geodezyjnie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu wynikał w sprawie z uprzednio obowiązującego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (§ 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Po drugie, jeżeli, w wyniku dokonania ustaleń przez organ okaże się, że na przedmiotowej działce zrealizowano budynek gospodarczy (na mocy zgłoszenia z 20 stycznia 2015 r.), to również takie oznaczenie powinno znajdować się na mapie.

Na podstawie powyższego, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i nie można dokonać rzetelnej oceny jego prawidłowości. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie ocena poszczególnych dowodów w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm.) zwanej dalej: kpa. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 kpa. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 1236/11, CBOSA).

Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne organu znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc po podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Jak wynika z powyższego punktem wyjścia w kontrolowanym postępowaniu było zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ignorując tym samym powyżej wskazane zasady procedury administracyjnej. Tym bardziej ma to znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, w której organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną, uznając, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający. Oczywiście dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obu instancjach nie ma znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy, jednak istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem również na podstawie materiału dowodowego (procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 136 k.p.a.

Wreszcie zwrócić należy uwagę, że już z tego materiału, który został zgromadzony w sprawie wynika, że na terenie oznaczonym symbolem RZ (łąki i pastwiska) istnieje – jak się wydaje – legalnie wybudowany budynek gospodarczy, który najprawdopodobniej wchodzi w skład siedliska skarżącego.

Z tego względu – jak można przypuszczać - za niezgodne z faktycznym stanem rzeczy uznać należy zasadnicze ustalenie organu odwoławczego, które przesądziło o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. stwierdzenie o tym, że na terenie RZ "inwestor nie posiada jakichkolwiek istniejących zabudowań" w związku z czym nie ma możliwości adaptacji istniejącego siedliska.

Okoliczność ta zasadniczo różni się też od stanu faktycznego istniejącego w sprawie sygn. akt II SA/Lu 28/10, w której to sprawie teren przeznaczony pod budowę budynku garażowego pozbawiony był jakiejkolwiek zabudowy.

W niniejszej sprawie - jak się wydaje - na terenie oznaczonym symbolem RZ (łąki i pastwiska) istnieje legalnie wybudowany budynek gospodarczy, który najprawdopodobniej wchodzi w skład siedliska skarżącego, co jest okolicznością istotną przy ocenie zgodności planowanej rozbudowy z zapisem § 4 ust. 26 pkt b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Okoliczność ta została pominięta przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest co najmniej aktem przedwczesnym, z którego treści nie można wyprowadzić wniosku, iż organ wszechstronnie rozpoznał sprawę i należycie ocenił stan faktyczny (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości postępowania organu II instancji, mogących mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, przedwczesne jest także uznanie przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi sprzeczność projektowanej rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na który składała się kwota 500 zł uiszczonego wpisu od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie powtórzyć czynności dowodowe, ze szczególnym uwzględnieniem ustalenia, czy na działce skarżącego, w części objętej terenem RZ, budynek gospodarczy, w stosunku do którego złożono zgłoszenie w dniu 20 stycznia 2015 r., został rzeczywiście zrealizowany, a jeśli tak to jakie jest jego przeznaczenie i czy wchodzi on w skład siedliska skarżącego. Ponadto, jeżeli budynek gospodarczy został zrealizowany, to powinien zostać naniesiony na mapę zagospodarowania terenu, na której powinna znajdować się wyraźna granica pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu terenu tej samej działki.

Na podstawie powyższych ustaleń, organy dokonają ponownej oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.