Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 102/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 26
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2013 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej u.p.z.p.), art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.), § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej Rozporządzenie) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. z dnia 4 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia K. G. (dalej jako strona lub skarżący) opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 07.08.2012 r. do Urzędu Gminy w Ś. wpłynął akt notarialny Repertorium A Nr [...] dokumentujący dokonanie, przez skarżącego, sprzedaży działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś..

W dniu 01.02.2013 r. do ww. urzędu wpłynął operat szacunkowy sporządzony dla przedmiotowych nieruchomości, wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - Pana A. K. (upr. nr [...]), dokumentujący wzrost wartości analizowanych nieruchomości.

Pismem z dnia 05.02.2013 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania (zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia 06.02.2013 r.) i zawiadomiono stronę o przysługujących mu uprawnieniach.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Burmistrz Ś. ustalił:

1. opłatę w wysokości [...] zł (słownie: dwadzieścia trzy tysiące dziewięćdziesiąt dziewięć złotych [...]) z tytułu wzrostu wartości działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,5310 ha, położonych na gruntach miasta Ś.;

2. zobowiązał właściciela nieruchomości - Pana K. G. zamieszkałego w Ś. przy ul. [...], [...], do uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt 1 w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna,

Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu na datę wydania decyzji) "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości." Z konstrukcji tego przepisu wynika, iż pobranie tej opłaty jest obligatoryjne.

Opłata planistyczna związana jest z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu i jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje (uchwała NSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09).

Warunkiem zaś zaistnienia takiego przysporzenia po stronie zbywcy jest przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości w ramach czynności prawnej odpłatnej, o charakterze ekwiwalentnym, co miało miejsce w omawianym przypadku.

Działka o nr ewid. [...] o powierzchni 0,5310 ha uległa podziałowi po dniu wejścia w życie planu miejscowego, a mianowicie na mocy decyzji z dnia 06.02.2012r.

Zgodnie z uchwałą Nr 170/XVI/99 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 2 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Śrem dla obszarów położonych przy ulicach Szkolnej i Chełmońskiego oraz nad Jeziorem Grzymisławskim (Dz. Urz. Woj. Wielk. z dnia 21.12.1999 r., Nr 92, poz. 1659), działka o nr ewid. 2239/2 położona była w części na terenie zabudowy handlowo - usługowej, w tym gastronomii oraz zaplecza usług rekreacji i sportu oznaczonym symbolem U, a w pozostałej na terenie sportu i rekreacji bez prawa zabudowy oznaczonym symbolem UT.

Zgodnie z uchwałą Nr 23/V/11 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rynny Jeziora Grzymisławskiego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z dnia 23.03.2011 r., Nr 71, poz. 1228), analizowana działka położona jest na terenie zabudowy letniskowej oznaczonym symbolem ML.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.10.2009 r. sygn. akt II OSK 1517/07 "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W związku z tym, że dla terenu obejmującego analizowane działki, nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie, a właściciel zbył je przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan (uchwała Nr 23/V/11) stał się obowiązujący (24.04.2011r.), zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne.

W celu ustalenia wartości nieruchomości i oceny czy doszło do jej wzrostu organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy.

Rzeczoznawca zbadał lokalny rynek obrotu nieruchomościami i stwierdził, że nie odnotowano na nim odpowiedniej liczby reprezentatywnych transakcji. Stąd rzeczoznawca zbadał rynek obejmujący tereny powiatów południowej części województwa, a mianowicie gminy: M., S., K. i [...], i uznał, że występują na nim ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz występują dane o cechach tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen.

Przy sporządzaniu operatu szacunkowego, w przedmiotowej sprawie, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi.

W analizowanym przypadku spełnione zostały warunki do zastosowania przyjętej metodologii wyceny.

Stan nieruchomości ustalono na dzień wejścia miejscowego planu w życie, tj. na dzień 24.04.2011 r., a wartość nieruchomości na poziomie cen z dnia zbycia nieruchomości, tj. z dnia 01.08.2012 r.

Stwierdzono, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zależą od takich czynników, jak: rodzaj użytku i bonitacji, położenie z dostępnością komunikacyjną, otoczenia, wielkości i infrastruktury, przeznaczenia w miejscowym planie, warunków terenowych, lokalnych preferencji rynkowych.

Do oceny przyjęto trzy nieruchomości charakteryzujące się atrybutami wyczerpującymi cechy porównawcze, jako najbardziej reprezentatywne z podanego zbioru. Określenie wartości nieruchomości przed zmianą/uchwaleniem miejscowego planu: ceny jednostkowe wahały się w dominującym przedziale od 35,00 zł/m2 do 58,00 zł/m2.

Określenie wartości nieruchomości po zmianie/uchwaleniu miejscowego planu: ceny jednostkowe wahały się w dominującym przedziale od 45,00zł/m2 do 90,00 zł/m2.

Rzeczoznawca w sposób wyczerpujący ustalił, w jaki sposób uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie. Do porównania wybrano działki o cechach zbliżonych do analizowanych.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości w/w działek ustalono w oparciu o wycenę biegłego posiadającego stosowne uprawnienia, zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wycena biegłego znajduje się w aktach sprawy. Mając to na uwadze organ ustalił, że z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opłata planistyczna wynosi [...] zł.

Odwołanie w ustawowym terminie wniósł K. G. podając, że nieruchomość przed zmianą m.p.z.p. z dnia 23 listopada 2011 r. miała większą wartość, gdyż teren był przeznaczony pod zabudowę handlowo- usługową w tym gastronomiczną i zaplecza usług rekreacji i sportu oznaczone symbolem U oraz można było zabudować 40 % powierzchni działki oraz 30 % na terenie oznaczonym symbolem UT. W nowym planie działka ma przeznaczenie pod zabudowę letniskową oznaczoną symbolem ML i można zabudować zaledwie 80 m2 co znacznie obniża atrakcyjność i wartość rynkową działki. Skarżący wskazał, że w związku z uchwaleniem nowego planu poniósł straty gdyż planował projekt budynku usługowego który miał zamiar odsprzedać za cenę [...] zł za m2 (powierzchnia 540 m2)a nowy plan dopuszcza zabudowanie jedynie 80 m2.

Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji.

W ocenie SKO niesporną jest okoliczność, że nieruchomość będąca we władaniu Pana K. G. była objęta zmianami co do sposobu przeznaczenia gruntu wymienionym powyżej planem. Stąd na skutek sprzedaży w dniu 01.08.2012 roku przedmiotowych nieruchomości - działek gruntu (dowód: akty notarialne w aktach sprawy) rozpoczął się termin, od którego organ miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty pianistycznej. Okoliczność ta jest także jedną z przesłanek ustalenia opłaty planistycznej.

Wobec powyższych okoliczności istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła jej wartość. Badając ponownie sprawę SKO podzieliło ustalenia organu I instancji i uznało je za prawidłowe.

W niniejszej sprawie biegły zastosował metodę porównywania parami (por. operat str. 5). W ocenie Kolegium mógł przyjąć taką metodę ponieważ umożliwiło to lepszą analizę wartości nieruchomości w zaistniałych dwóch stanach faktycznych tj. przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu.

Biegły znał przeznaczenie nieruchomości według tych stanów. Świadczą o tym dowody w operacie w postaci wyciągu z rejestru gruntów oraz z mapy.

Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym 10 marca 2015 roku przez rzeczoznawcę majątkowego. Na dzień wydania niniejszej decyzji operat był ważny albowiem uzyskano aktualizację operatu szacunkowego.

SKO wskazało, że powołany w sprawie rzeczoznawca, znając przeznaczenie nieruchomości przed podjęciem uchwały zanalizował prawidłowo rynek nieruchomości dla działki o nr ewid. [...]. Nieruchomość przed podziałem położona była w części na terenie zabudowy handlowo

usługowej, w tym gastronomii oraz zaplecza usług rekreacji i sportu oznaczonym symbolem U, a w pozostałej na terenie sportu i rekreacji bez prawa zabudowy oznaczonym symbolem UT - na stronie 7, a następnie podobnie uczynił to w zakresie rynku przeznaczonego pod zabudowę letniskową oznaczonym symbolem ML (str. 10).

Dokonując oceny operatu Kolegium uznało, że przyjęta skala cech (str. 7 i 10) z uwzględnieniem: położenia, otoczenia, stanu, przeznaczenia; wielkości, warunków terenowych i nie odbiega od innych wycen przedstawianych przez innych biegłych w podobnych sprawach.

Na stronach 8 i 12 rzeczoznawca określił wagi cech. Obliczenia w późniejszym materiale mieszczą się w tym zakresie procentowym. Operat zawiera opis wszystkich nieruchomości wziętych do porównania z nieruchomością wycenianą. Znając zakres cenowy w oparciu o cenę minimalną i maksymalną rzeczoznawca obliczył granicę współczynników korygujących. W tabelach na str. 9 i 12 za pomocą przyjętej skali cech dokonał ich sprecyzowania co do nieruchomości wycenianej i trzech nieruchomości porównawczych. Dzięki temu mógł przyjąć właściwą wartość poprawki kwotowej dla nieruchomości wycenianej w każdym z dwóch stanów faktycznych.

Na tej podstawie sumy wszystkich współczynników biegły uzyskał uśredniony wynik końcowy po uwzględnieniu wszystkich różnic w cechach. Obliczenia w tej części są prawidłowe. Znając więc cenę średnią i wartość współczynnika korygującego otrzymał końcową wartość metra kwadratowego wycenianej nieruchomości przed zmianą planu w wysokości 49,3 złotych i 63,8 złotych po uchwaleniu planu.

W zakresie podnoszonym przez stronę uwag do operatu Kolegium wskazało, że na stronie 4-5 operatu biegły dokładnie opisał i znał przeznaczenie nieruchomości według dwóch stanów faktycznych. Nadto przedłożony wydruk z przetargu nieograniczonego nie może być brany pod uwagę, ponieważ zawarta cena jest ceną wywoławczą. Odwołujący nie przedstawił rzeczywistej wartości całej transakcji. Odnosząc się do nieruchomości wybranych przez biegłego, to nie cena decydowała o wyborze tych transakcji lecz podobieństwo, a w tym zakresie ważną cechą jest położenie nad brzegiem jeziora. Ponadto gmina Ś. jest gminą o większym potencjale gospodarczym chociażby niż gmina Z., stąd nie ma racji odwołujący, że ceny nieruchomości w gminie Z. są większe. Ponadto w Ś. nad samym jeziorem nie ma zbyt wielu nieruchomości do nabycia, a to powoduje duże możliwości w znalezieniu potencjalnych nabywców.

SKO zwróciło uwagę, że strona zbyła przedmiotową nieruchomość za łączną kwotę powyżej wyceny biegłego tj. [...] złotych. Kwota ta jest zatem wysoka i zbywca może część tej kwoty przeznaczyć na zapłatę opłaty.

W skardze do WSA K. G. zaskarżył decyzję SKO z dnia 17 grudnia 2018 r. w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją I instancji z 4 marca 2013 r. oraz zarzucił naruszenie:

1. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w wyniku uchwalenia planu nastąpił wzrost wartości zbytej nieruchomości co uzasadniało ustalenie skarżącemu opłaty planistycznej.

2. naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy treści i metod wyceny,

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podane w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 1509), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 5 lutego 2013 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (k. 39 akt), w związku z tym, że Rada Miejska w Śremie uchwałą nr 23/V/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rynny Jeziora Grzymisławskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23.03.2011 r. nr 71 poz. 1228) a skarżący zbył nieruchomość. Powołana uchwała ustaliła stawkę procentowa służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Następnie, decyzją Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2013 r. ustalono skarżącemu opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,5310 ha położonych w Ś..

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 27.09.2016 r. sygn. II OSK 3161/14, wyrok NSA z 24.11.2016, II OSK 2502/15 i z dnia 6.12.2012r. II OSK 1394/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wspomniany plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Śremie nr 23/V/11 został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 23 marca 2011 r.. i zaczął obowiązywać od dnia 24 kwietnia 2011 r. Skarżący zbył działkę 1 sierpnia 2012 r.., czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 5 lutego 2013 r. i doręczonym 6 lutego 2013 r. w związku z czym niewątpliwie zachowany został 5-letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p.

W postępowaniu o ustalenie renty planistycznej, w celu naliczenia odpowiedniej wysokości opłaty, biegły rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym wskazuje stopień wzrostu wartości nieruchomości. Ową kwotę wzrostu wartości nieruchomości należy pomnożyć przez stawkę procentową przyjętą w uchwale o wprowadzeniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym w zasadzie środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076).

Podkreślenia wymaga, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność.

W kontekście powyższych, ogólnych rozważań, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno SKO w P., jak i Burmistrz Ś. nie sprostały nałożonym na nich obowiązkom, co powodowało konieczność uchylenia decyzji obu instancji.

Odnosząc się do decyzji SKO należy wskazać, że powodem jej uchylenia było wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy.

Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Co przy tym istotne, art. 156 ust. 4 u.g.n. począwszy od 22 września 2004r. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, choć od dnia 1 września 2017 r. ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie czasowego ograniczenia możliwości wykorzystania operatu szacunkowego po potwierdzeniu jego aktualności.

I tak, art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017r. stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Niemniej od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca") do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 22 stycznia 2013 r. (k. 8 -21 akt adm. organu I instancji), a organ odwoławczy orzekał w dniu 17 grudnia 2018 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 4 ust. 5 tej ustawy, z którego wynika, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony operat szacunkowy był ważny przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, a po potwierdzeniu aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mógłby być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy, a więc do dnia 22 stycznia 2015r. Tym samym mimo nadania operatowi czterokrotnie klauzuli aktualizacyjnej (29 lutego 2014 r. k. 65, 30 stycznia 2015 r. k. 16, 28 sierpnia 2017 r. k. 77 oraz 20 listopada 2018 r. k. 19) w myśl ww. znowelizowanych przepisów nie było możliwości przedłużenia daty jego ważności.

W efekcie powyższego, w dacie orzekania przez organ odwoławczy w istocie nie istniała już możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonego na poczet niniejszej sprawy operatu szacunkowego z 22 stycznia 2013r.. Operat ten był ważny w momencie orzekania i przekazania akt sprawy wraz z odwołaniem przez organ I instancji (k. 5 akt II instancji) tj. jeszcze przez 10 miesięcy od momentu przekazania akt. Tymczasem decyzja SKO wydana została dopiero 17 grudnia 2018 r. a więc po upływie 5,5 roku od momentu wpływu akt sprawy wraz z odwołaniem skarżącego. Trudno w tych okolicznościach znaleźć usprawiedliwienie dla działania Kolegium, które wydało zaskarżone rozstrzygnięcie z pominięciem ww. przepisów ustawy nowelizującej, nie zauważając, że w sprawie powinien być sporządzony nowy operat szacunkowy. Doszło wiec do naruszenia przez organ II instancji art. 156 ust. 4 u.g.n. Z uwagi na brak możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o sporządzony operat, stanowiący główny dowód w sprawie celowym było uchylenie również decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że operat z dnia 22 stycznia 2013 r. został sporządzony na zlecenie Gminy Ś. przez A. K.- rzeczoznawcę majątkowego (uprawnienia zawodowe nr [...]). Jak wynika z operatu dotyczy on nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,5310 ha, które zostały wydzielone z działki ewidencyjnej nr [...]. Nieruchomości te położone są przy jeziorze G. . Teren lokalizacji nieruchomości uzbrojony jest w sieć elektroenergetyczną, wodociągową i kanalizacji sanitarnej, znajduje się tam droga gruntowa. Otoczenie stanowią tereny zabudowy letniskowej, jezioro i ogródki działkowe. Jak wynika z ustaleń biegłego przed zmianą planu (uchwała nr 170/XVI/99 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 2 grudnia 1999 r. ) teren w części frontowej przy drodze był oznaczony symbolem U, któremu przypisano zapis- teren zabudowy handlowo- usługowej, w tym gastronomii oraz zaplecza usług rekreacji i sportu; teren w części środkowej i tylnej przy jeziorze oznaczony symbolem UT- teren rekreacji i sportu w zieleni bez prawa zabudowy z możliwością lokalizowania pola biwakowego pod warunkiem urządzenia sanitariatów na terenie U. Na terenie UT wprowadzono możliwość budowy jednego budynku handlowo – usługowego z uzupełniającą funkcją mieszkaniową oraz budynek sanitarno – higieniczny i parkingi dla potrzeb obsługi pola biwakowego . Po zmianie planu (uchwała nr 23/V/11) teren oznaczony symbolem ML, któremu przypisano zapis- tereny zabudowy letniskowej, z nieprzekraczalną linią zabudowy w odległości 30 m od linii brzegowej jeziora.

Uzasadniając wybór zastosowanej metodologii wyceny biegły podał, że w oszacowaniu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły wyjaśnił, że podejście porównawcze polega określeniu wartości nieruchomości przy założeniu , że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Dla określenia wartości nieruchomości sprzed zmiany planu biegły przyjął do porównania tereny rekreacji i sportu z funkcjami uzupełniającymi z terenu powiatów południowej W., dokonując ostatecznie wyboru jako najbardziej reprezentatywnych trzech nieruchomości: nieruchomość A o pow. 0,4171 ha położona w obrębie D. N., w pobliżu jeziora z przeznaczeniem terenu: rekreacja i sport; nieruchomość B o powierzchni 0,52 ha położona w R. w pobliżu jeziora, z przeznaczeniem terenu rekreacja i sport oraz nieruchomość C o powierzchni 0,4920 ha położona w S., znajdująca się w pobliżu jeziora z przeznaczeniem terenu: usługi rekreacji i sportu, inne.

Jak wskazuje się w orzecznictwie operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (tak NSA w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. II OSK [...], CBOSA). Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy musza być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.

W niniejszej sprawie z operatu nie wynika czy przyjęte do porównania w/w trzy nieruchomości rzeczywiście odpowiadały wymogom podobieństwa do nieruchomości wycenianej pod kątem przeznaczenia. Kwestii tej organy oceniające operat nie wyjaśniły i nie zajęły stanowiska względem podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących możliwości (przed zmianą planu) zabudowy dużej części działki budynkiem handlowo – usługowym. Doszło tym samym do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu bez dodatkowych wyjaśnień przez rzeczoznawcę nie można uznać, że nieruchomość o przeznaczeniu również na handel i usługi, w tym gastronomii są podobne do nieruchomości z przeznaczeniem jedynie na rekreację i sport. Z opisu nieruchomości w operacie (k. 14-15) nie wynika bowiem, czy i w jakim zakresie funkcje uzupełniające tych nieruchomości uzasadniały przyjęcie, że były one podobne (ze względu na przeznaczenie) do działki nr [...] przeznaczonej pod sport i rekreację w zieleni a także niezależnie od dopuszczonej funkcji zaplecza usług i rekreacji również pod zabudowę handlowo – usługową. Nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie, co w świetle powyższego wymagało doprecyzowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dodać trzeba, że i SKO orzekając po rozpatrzeniu odwołania skarżącego nie zauważyło ww. kwestii.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się chybione. Biegły prawidłowo określił stan nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu tj. na 24 kwietnia 2011 r. a poziom cen ustalił na dzień sprzedaży tj. 1 sierpnia 2012 r. Biegły prawidłowo też przyjął aby przed zbyciem porównywać działki o pow. 0,5 ha odpowiadające działce sprzed podziału. Rzeczoznawca wyjaśnił także czy i jakie cechy nieruchomości uznał za istotne oraz podał dlaczego rozszerzył rynek do powiatów południowej W. (brak nieruchomości podobnych) przed zmianą, a po zmianie na powiat Ś. i okolice. Biegły dokonuje oceny, kierując się wiadomościami specjalnymi jakie cechy nieruchomości są istotne i jaką metodę porównywania wybrać. W tym zakresie organ nie jest władny by ingerować w wybory rzeczoznawcy. Co się tyczy zaś wyceny działki sąsiedniej w ramach przetargu za niższą kwotę, to Sąd wskazuje, że oprócz tego, że nie może to stanowić podstawy do podważenia operatu, była to cena wywoławcza, która przy tym nie odbiegała aż tak znacznie od ceny nieruchomości skarżącego (59 zł/m2 w przetargu i 63,80 za m2 skarżącego). Ponadto w przywołanym przez skarżącego przykładzie nieruchomość objęta przetargiem była zdecydowanie większa niż jego (pow. 1,1436 ha).

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy. Na koszty składał się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a.