Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. Ż. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 17 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego M. Ż. kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga MZ (dalej: "skarżący") na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ", "Inspektor" lub "PPIS"), w przedmiocie nałożenia kwarantanny.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu 17 grudnia 2021 r. skarżący został poinformowany telefonicznie o nałożeniu na niego kwarantanny, jednakże do dnia wniesienia skargi względem skarżącego nie wydano decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza, że zaskarżona czynność została podjęta przez organ z naruszeniem:

I. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.) - dalej: "u.z.z.", poprzez brak wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie", wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącego wolności osobistej (art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP);

II. art. 32 u.z.z. poprzez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącego z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o jego rzekomej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, a w rezultacie bezzasadne objęcie skarżącego kwarantanną;

III. art. 34 ust. 2 u.z.z. poprzez zastosowanie najbardziej dolegliwego środka (kwarantanny) w sposób arbitralny, bo bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że skarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego w tym przepisie uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie argumentując, że wskazane przez skarżącego rozporządzenie wyłączające obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadku objęcia kwarantanną osoby narażonej na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 wydano na podstawie art. 46a u.z.z. Nałożenie na skarżącego kwarantanny było zatem zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a ocena ich zgodności z Konstytucją RP – jak podał Inspektor – nie leży w kompetencji organu administracji. Zmianę dotychczasowych regulacji prawnych wymusiła sytuacja epidemiologiczna oraz konieczność zastosowania kwarantanny na niespotykaną dotąd skalę. Wobec powyższego, skoro w dochodzeniu epidemiologiczny – będącym niesformalizowanym postępowaniem, które nie może być utożsamiane z postepowaniem administracyjnym – ustalono, że skarżący był nauczycielem jednego z zakażonych uczniów i przebywał z nim w tych samych pomieszczeniach, to obowiązkiem PPIS było nałożenie na skarżącego kwarantanny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na przedmiot skargi należy to zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem PPIS w wyraził milczącą zgodę (wobec upływu 14 dniowego terminu od doręczenie pisma tut. Sądu z 22.03.2022 r.) na zastosowanie tej regulacji, o co zawnioskował pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022r.

Realia faktyczne i prawne tej sprawy są analogiczne z tymi, które stanowiły przedmiot rozważań WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 18.05.2022 r., II SA/Rz 22/22; z 15.06.2022 r., II SA/Rz 133/22 (dostępne w cbosa). Wyrażone w tych wyrokach stanowisko, jako słuszne bo odpowiadające prawu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela i uznaje za własne.

Zarówno z akt administracyjnych sprawy oraz treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że nie została wydana decyzja o nałożeniu na skarżącego kwarantanny na okres od 17 grudnia 2021 r. do 24 grudnia 2021 r. PPIS w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku kwarantanny, zatem w sprawie nie jest kwestionowane niewydanie decyzji w tej sprawie.

Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27.07.2020 r., III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25.11.2020 r., IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20.07. 2021 r., V SA/Wa 2022/21, - dostępne w cbosa; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

Skarżący zachował termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż o objęciu kwarantanną dowiedział się dnia 17 grudnia 2021 r., a skargę do organu wniósł w dniu 5 stycznia 2022 r. dzień uzyskania wiedzy o nałożeniu obowiązku potwierdził PPIS w odpowiedzi na skargę.

Wniosek PPIS o oddalenie skargi nie został przez WSA uwzględniony. Otóż przepisy rozporządzenia z 2021 r. nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy u.z.z. Stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.z. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.z. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 u.z.z. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.z., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.z., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Sąd podziela stanowisko, że przywołany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z. - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.z., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.z.

Skoro w art. 33 ust. 1 u.z.z. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.z., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Sąd rozpoznając sprawę niniejszą podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że powołany przez PPIS przepis § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia RM nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należało bowiem zauważyć, że rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.z.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.z.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022 r. II SA/Rz 175/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.2000 r., P 11/98; z 28.06.2000 r., K36/06; z 5.02.2008 r., K 34/06; z 19.06.2008 r., P 23/07; z 19.05.2009 r., K 47/07; z 7.03.2012 r., K 3/10).

Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański (w:) Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

NSA w wyroku z 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 663/2 (dostępny w cbosa) stwierdził, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12.01.2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia R.M., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.z. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z., naruszając tym samym powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał, że sposób nałożenia obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 u.z.z., który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny, która z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z., ma charakter deklaratoryjny, jednakże winna konkretyzować ten obowiązek w stosunku do adresata ( wyżej cyt. wyrok NSA o sygn. II GSK 793/21).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 680 zł, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego w wysokości 200 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.