Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3168/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 33 par. 1 pkt 6, art. 34 par. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 110 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 160/18 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2018 r. nr 0201-IEE1.711.582.2017.2.MŚ w przedmiocie zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz A. G. 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 160/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ odwoławczy) z 22 stycznia 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu I Inspektorat we Wrocławiu, jako organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, prowadzi wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie 12 tytułów wykonawczych o wyszczególnionych numerach, obejmujących zaległości z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za wrzesień 2015 r. i okres od listopada 2015 r. do grudnia 2016 r., a także w składkach na Fundusz Pracy za okres od listopada 2015 r. do grudnia 2016 r.

W toku postępowania egzekucyjnego skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, podnosząc, że organ egzekucyjny wszczął postępowanie pomimo nieistnienia obowiązku i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że orzeczenie z 8 czerwca 2017 r., na podstawie którego zostały wydane ww. tytuły wykonawcze nie jest prawomocne, wobec czego obowiązek w nich stwierdzony nie jest wymagalny, a prowadzona egzekucja niedopuszczalna. Orzeczenie to nie było do niego kierowane, ani nie otrzymał żadnej informacji, że organ wydał jakąkolwiek decyzję, Dopiero 30 sierpnia 2017 r. w ZUS powziął wiedzę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, które zakończyło się 30 marca 2017 r. Dodał, że orzeczenie dotyczące istnienia zaległości składkowych zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie rozstrzygnięto uprzednio, czy podlegał on obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. W ocenie skarżącego kwestia podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej była sporna i wymagała rozstrzygnięcia w formie decyzji.

Postanowieniem z 13 listopada 2017 r. organ egzekucyjny oddalił zarzut skarżącego nieistnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułów wykonawczych, uznając go za niedopuszczalny.

Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu utrzymał je w mocy.

W ocenie organu II instancji organ egzekucyjny słusznie uznał, że zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) jest niedopuszczalny, prawidłowo również została wskazana podstawa prawna w sentencji zaskarżonego postanowienia, to jest art. 34 § 1a u.p.e.a. DIAS wyjaśnił, że ZUS 24 sierpnia 2017 r. wystawił określone w postanowieniu tytuły wykonawcze, wskazując, jako podstawę prawną decyzję z 8 czerwca 2017 r., która została uznana za doręczona w trybie art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca ww. decyzję została przesłana na adres: W., ul. [...]. Z adnotacji widocznych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że przesyłka była awizowana 12 czerwca 2017 r. i po raz drugi 20 czerwca 2017 r. Po upływie 14 dni przesyłka została uznana za doręczoną. Tym samym nietrafne są argumenty skarżącego dotyczące nieprawidłowości doręczenia decyzji z 8 czerwca 2017 r., z której wynika zarówno okres zaległości, jak i rodzaj należności i jej wysokość. Decyzja ta nie została zaskarżona i funkcjonuje w obrocie prawnym. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji z 8 czerwca 2017 r. ZUS decyzją z 27 kwietnia 2016 r. orzekł o podleganiu skarżącego ustawodawstwu polskiemu.

Wnosząc skargę na decyzję organu odwoławczego skarżący podniósł, że kwestia doręczenia decyzji wymiarowej winna zostać zweryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem nie posiadał wiedzy o jej doręczeniu i tym samym nie miał możliwości jej zaskarżenia. Wskazał, że w spornym okresie posiadał status osoby wyrejestrowanej z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, a organ nieprawidłowo uznał, że decyzja z 27 kwietnia 2016 r. ustalająca właściwe ustawodawstwo jednocześnie rozstrzyga podleganie obowiązkowym ubezpieczeniom w Polsce z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, są to bowiem odrębne kwestie i wymagają osobnych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA podkreślił, że podstawą tytułów wykonawczych jest decyzja z 8 czerwca 2017 r., z której wynika, że skarżący jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Skarżący nie zaskarżył powyższej decyzji, decyzja stała się ostateczna i prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. W sprawie znajduje zastosowanie art. 34 § 1a u.p.e.a., skoro podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczy kwestii zbadanej w innej sprawie. Natomiast polemika z wierzycielem w zakresie istnienia zaległości wynikających z tej decyzji mogła nastąpić przez wniesienie od niej odwołania. Zdaniem Sądu I instancji kwestionowanie decyzji w postępowaniu egzekucyjnym należy uznać za spóźnione. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowego wyegzekwowania określonych już należności i tym samym ponowne badanie istnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi byłoby nieuzasadnione. Dlatego nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy decyzja o obowiązkowym podleganiu skarżącego ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Co prawda skarżący kwestionował skuteczność doręczenia również tej decyzji, jednak z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do Sądu Okręgowego o przywrócenie terminu do złożenia apelacji. Postanowieniem z 13 marca 2017 r. Sąd ten apelację od tej decyzji odrzucił, a zatem i ta decyzja zostaje w obrocie prawnym.

Natomiast jeżeli skarżący jest zainteresowany wyeliminowaniem ww. decyzji z obrotu prawnego, winien skorzystać z przewidzianych do tego nadzwyczajnych trybów postępowania określonych w k.p.a.

W ocenie WSA organy słusznie uznały zarzut skarżącego za niedopuszczalny, prawidłowo stosując art. 34 § 1a u.p.e.a. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 29 § 1 i art. 59 § 1 u.p.e.a.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 21 czerwca 2018 r. A. G. zaskarżył skargą kasacyjną w całości, zarzucając mu:

- naruszenie naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy "podnosząc zarzut naruszenia art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 34 § 1a u.p.e.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której wymagała ona uwzględnienia ze względu na to, że wbrew stanowisku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu zgłoszone przez skarżącego zarzuty nieistnienia obowiązku (z powodu niedoręczenia egzekwowanej decyzji do momentu wszczęcia egzekucji), a także braku wymagalności, gdyż egzekucję podjęto w sytuacji, w której do momentu jej podjęcia nie doręczono ani egzekwowanej decyzji o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, należało rozpatrzyć merytorycznie, nie zaś stwierdzić ich niedopuszczalność, gdyż nie były one przedmiotem rozpatrzenia w przedmiotowym postępowaniu".

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i w związku z wydanym w sprawie zarządzeniem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna jest zasadna dlatego podlega uwzględnieniu.

Na wstępie zauważenia wymaga, że wbrew temu co uczynił WSA we Wrocławiu, który orzekł w przedmiocie "uznania zarzutu za niedopuszczalny" jego obowiązkiem było sprawdzenie, czy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w przedmiocie oddalenia zarzutu niedopuszczalności egzekucji, jako nieuzasadnionego – było prawidłowe.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja określająca egzekwowany obowiązek została doręczona. Wskazać należy, że sprawdzenie tej okoliczności nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia egzekwowanego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Nie prowadzi to również do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Sprawdzenie, czy akt ten został doręczony przed wszczęciem egzekucji, jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, która nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek w dacie wszczęcia egzekucji istniał (czy doręczono decyzję określającą obowiązek), a zatem czy egzekucja była dopuszczalna. Powyższe oznacza, że błąd popełnił Sąd pierwszej instancji nie poddając kontroli stanowiska organu w tym zakresie. Sprawdzenie, czy decyzja z 8 czerwca 2017 r. została doręczona przed wszczęciem egzekucji, jak już wskazano, jest zwykłą czynnością materialnotechniczną, która nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek w dacie wszczęcia egzekucji istniał, a więc czy doręczono decyzję określającą obowiązek, a zatem czy egzekucja była dopuszczalna.

Skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawniają zobowiązanego do wniesienia na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. zarzutów dotyczących niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zobowiązują organ do rozpoznania tych zarzutów, to nie znajduje podstaw prawnych stanowisko, że zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny, nie są władni zarzutów tych rozpoznać. Przede wszystkim nie można wykluczyć takiej sytuacji, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej istniała w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sytuację tę przewidział prawodawca przyznając zobowiązanemu uprawnienie do wniesienia, w bardzo krótkim czasie od doręczenia tytułu wykonawczego (7 dni) zarzutów, w tym zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., w zakresie badania dopuszczalności egzekucji mieszczą się ustalenia dotyczące doręczenia decyzji, stanowiącej podstawę wykonania obowiązku i ewentualne ustalenia dotyczące jej wykonalności, w tym skutecznego nadania rygoru wykonalności. Stanowią one o tym, czy istnieje obowiązek podlegający wykonaniu (zob. np. C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. R.D. Kijowski, LEX 2015, art. 29 pkt 2.2 i 2.3; wyrok NSA z 17 września 2019 r., II FSK 3811/17). Badanie, czy obowiązek istnieje lub czy występuje brak jego wymagalności, nie musi być równoważne z kontrolą sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być kontrolowane kwestie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale zauważa, że nie każda niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. W większości przypadków wystarczy bowiem czynność materialno-techniczna, której realizacja pozwala na ustalenie, czy zobowiązanie istnieje, a jeśli tak, to czy jest ono wymagalne (zob. np. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., II FSK 2027/17).

Podkreślenia wymaga, że doręczenie decyzji z 8 czerwca 2017 r. ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. decyzja wiąże organ od chwili jej doręczenia stronie. Dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne. Z tych względów brak doręczenia w/w decyzji przed wszczęciem egzekucji, a w przypadku prowadzenia egzekucji na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, brak doręczenia przed wszczęciem egzekucji postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mogą być przedmiotem zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w sprawie konieczne było sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji w/w decyzja została doręczona stronie, co nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji

Rzeczą Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę będzie dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postanowień art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. oraz art. 34 § 1a u.p.e.a. zasługują na uwzględnienie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).