Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 325/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: 1. Prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego.

2. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem.

3. W sytuacji, gdy klub rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej i nie widzi możliwości zmiany stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności  ukształtowania zgodnego z prawem składu tej komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania  pracy organów powiatu.

4.Działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa.

TEZY

1. Prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego.

2. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem.

3. W sytuacji, gdy klub rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej i nie widzi możliwości zmiany stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności  ukształtowania zgodnego z prawem składu tej komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania  pracy organów powiatu.

4.Działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 664/12 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyboru członków komisji stałych Rady Powiatu W. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 664/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyboru członków komisji stałych Rady Powiatu W., w punkcie I. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w punkcie II. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na mocy § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu W., przyjmując za podstawę swego działania art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) oraz § 34 ust. 2, § 35 ust. 2 i § 42 ust. 1 Statutu Powiatu W. z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu W. (Dz.Urz. Woj. Lub. [...]), powołała M. K. oraz S. D. w skład Komisji Rewizyjnej. Zgodnie z § 2 uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia.

W skardze na powyższa uchwałę Wojewoda Lubuski zakwestionował § 1 pkt 1, który w jego ocenie narusza art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wobec powyższego zwrócił się o orzeczenie niezgodności z prawem tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje o których mowa w art. 14 ust. 1 oraz będących członkami zarządu. Zaskarżona skargą uchwała nie czyni zadość tej regulacji. W jej składzie nie ma bowiem przedstawicieli wszystkich klubów radnych, w tym "Forum [...]" i "[...]". Pomimo wystąpienia przez organ nadzoru (pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r.) o usunięcie naruszenia prawa i powołania Komisji Rewizyjnej w wymaganym ustawą składzie (do dnia [...] maja 2012 r.), Rada Powiatu nie wywiązała się z tego obowiązku. Wprawdzie Rada dwukrotnie podejmowała próbę uzupełnienia składu Komisji: na sesji 30 maja 2012 r. oraz 27 czerwca 2012 r., jednakże nie udało się jej podjąć skutecznie uchwały w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, wskazując iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe podjęcie uchwały w sprawie uzupełnienia składu osobowego Komisji Rewizyjnej zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Pomimo podjętych prób – zarówno poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały, jak również prób podjęcia uchwały o uzupełnieniu składu Komisji – nie udało się Radzie osiągnąć porozumienia, z uwagi na odmowę zgłoszeń kandydatur. Organ ponadto nie zgodził się z oceną, że Rada zobligowana jest do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej. Podkreślił, że w jego ocenie interpretacja przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, że Rada decyduje o składzie Komisji Rewizyjnej, zaś kluby mają prawo, nie obowiązek, zgłoszenia swoich przedstawicieli do Komisji. Skoro zaś klubom przysługuje jedynie prawo, a kluby Rady Powiatu W. zrezygnowały z tego prawa, to powołanie Komisji Rewizyjnej bez udziału przedstawicieli klubów nie może zostać uznane za działanie niezgodne z art. 16 ust. 2 ustawy. Nieważna z prawem jest uchwała, która ustala skład komisji z naruszeniem prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w Komisji Rewizyjnej. Rada nie może uniemożliwić klubom przedstawicielstwa w Komisji Rewizyjnej odrzucając zgłoszenie kandydatury. W takiej sytuacji należy ponowić procedurę w celu osiągnięcia konsensusu, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2351/11.

Rozpoznając przedstawioną sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że istotne jest, iż na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały w Radzie Powiatu W. działały cztery kluby radnych: "Forum [...]", "[...]", "[...]" i "[...]". W składzie Komisji rewizyjnej brak jest przedstawiciela dwóch pierwszych klubów radnych.

Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organami powiatu są: 1) rada powiatu, 2) zarząd powiatu. Organami "wewnętrznymi" rady są komisje rady. Komisje jako organy rady jej podlegają (art. 17 ust. 2). Szczególne miejsce zajmuje komisja rewizyjna, jako że jej powołanie jest obligatoryjne, ponadto skład tej komisji oraz zakres zadań pozostawiony jest regulacji ustawowej. Według art. 16 ust.1 ww. ustawy rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 oraz będących członkami zarządu (art. 16 ust. 2). Zakres funkcjonowania pozostałych komisji został zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który daje radzie gminy możliwość powoływania ze swojego grona stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania oraz skład osobowy. Przy czym, jak zaznaczył Sąd, różnica w regulacji art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym od przyjętej w art. 17 ust. 1 tej ustawy sprowadza się do swobody w kształtowaniu składu osobowego komisji. Art. 16 ust. 2 ustawy stawia warunek, by w skład komisji rewizyjnej wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje określone w art. 14 ust. 1. Artykuł 17 ust. 1 takich zastrzeżeń nie zawiera. Natomiast ta szczególna regulacja zawarta w art. 16 ust. 2 nie zmienia zasadniczej kwestii – że to rada powiatu powołuje komisję (a nie jej członków) - spośród radnych, z uwzględnieniem, by znaleźli się w jej składzie członkowie wszystkich klubów radnych.

Zdaniem Sądu, o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje organ stanowiący – rada powiatu (której komisja jest organem), zaś kluby radnych mają prawo zgłaszania swoich przedstawicieli. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w tym konkretnym przedmiocie rada powiatu pozbawiona jest prawa do swobodnego podejmowania uchwał. Żaden przepis ustawy nie pozbawia bowiem prawa swobodnego głosowania radnych poprzez konieczność przyjęcia propozycji klubu w wytypowaniu swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według uznania, uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, bowiem wyboru dokonuje rada powiatu, nie będąc związana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego przez klub kandydata. W przypadku braku takiej akceptacji, klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Jeśli jednak innego kandydata nie wskaże, to zarówno kluby, jak i radni winni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje bowiem odstępstw do zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Nie ma zatem możliwości utworzenia komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów, z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów. Dopóki zatem nie można stworzyć komisji z przedstawicieli wszystkich klubów, organ ten nie może w ogóle zostać utworzony. Zatem jeśli obowiązek powołania komisji rewizyjnej oraz jej skład jest określony przepisami prawa, to rada powiatu nie może tych regulacji nie stosować. Przyjęcie poglądu, iż to rada powiatu (nie klub, który nie jest organem) dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej, powoduje, że uchwała rady w sprawie powołania członków komisji rewizyjnej ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Komisja rewizyjna jest bowiem obligatoryjnym organem, któremu wyznaczono szczególne zadania i powinna funkcjonować możliwie wcześnie od rozpoczęcia kadencji rady. Obowiązkiem przewodniczącego rady jest organizowanie jej pracy (art. 19 ust. 2). Do czynności organizowania pracy zaliczyć należy koordynowanie prac komisji i działań klubów radnych, zwoływanie i prowadzenie obrad. Praca rady tak powinna być zorganizowana, by skutecznie i terminowo realizować przez organy gminy nałożone ustawą obowiązki i zadania publiczne. Wszelkie sytuacje patowe, m.in. przy wyborze organów, jak w będącej przedmiotem niniejszej sprawy procedurze wyboru komisji rewizyjnej, powinny być zatem wyeliminowane przez samą radę.

Skoro zatem w niniejszej sprawie, pomimo podjętych prób uzupełnienia składu komisji rewizyjnej Radzie Powiatu W. nie udało się podjąć uchwały o wyborze członków komisji rewizyjnej w składzie liczebnym ustalonym w statucie zgodnym z ustawą o samorządzie powiatowym, nakazującą wejście do komisji przedstawicieli wszystkich klubów, to zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Jak podkreślił Sąd, trwająca dłużej sytuacja patowa, gdy kadencja rady trwa, a brak jest obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy – komisji rewizyjnej – może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym.

Tym samym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przy uwzględnieniu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Powiat W. zaskarżając wyrok ten w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię to jest art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie daje radzie powiatu możliwości powołania komisji rewizyjnej, w skład której nie wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie, w sytuacji gdy poszczególne kluby nie zgłoszą lub nie chcą zgłosić swoich kandydatów na członków tej komisji, oraz że w skład komisji rewizyjnej winni wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów, natomiast uchwała o powołaniu komisji rewizyjnej, w skład której nie wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów, jest niezgodna z prawem.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, nie może być interpretowany literalnie, lecz celowościowo i systemowo, to jest w przypadku, gdy kluby radnych nie skorzystają ze swego uprawnienia do zgłoszenia swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej to powołanie komisji rewizyjnej bez udziału przedstawicieli wszystkich klubów nie narusza przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem kluby rezygnują ze swojego prawa przyznanego po to, aby wszystkim klubom zapewnić reprezentację w komisji rewizyjnej. W przeciwnym razie doszłoby do blokowania pracy rady powiatu wybranej w wyborach powszechnych przez klub odmawiający zgłoszenia przedstawiciela do komisji rewizyjnej.

2. naruszenie przepisu art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podczas gdy skarżący zaskarżył tylko § 1 ust. 1 uchwały, natomiast zgodnie z ww. przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia. Naruszenie przepisu postępowania przez wykroczenie poza granicę sprawy wpłynęło na wynik postępowania, gdyż Sąd orzekł o niezgodności z prawem całej uchwały.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego według norm obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – należy uznać za usprawiedliwione a tym samym skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Skarga kasacyjna podnosi dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595, dalej: u.s.p.), polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie daje radzie powiatu możliwości powołania komisji rewizyjnej, w skład której nie wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów, w sytuacji gdy poszczególne kluby nie zgłoszą lub nie chcą zgłosić swoich kandydatów na członków tej komisji, oraz że w skład komisji rewizyjnej winni wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów, natomiast uchwała o powołaniu komisji rewizyjnej, w skład której nie wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów jest niezgodna z prawem.

W myśl art. 16 ust. 1 u.s.p. rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady powiatu oraz będących członkami zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2380/11 i w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2351/11 w kwestii obowiązku powoływania komisji rewizyjnej w składzie określonym ustawowo, to znaczy w składzie w którym znajdą się przedstawiciele wszystkich klubów. Status komisji rewizyjnej jest szczególny. Jest ona powoływana obowiązkowo, odmiennie niż inne komisje rady, a jej skład został ustawowo określony (poprzez wyłączenie niektórych radnych i członków zarządu powiatu z możliwości wyboru w skład tej komisji a zarazem wskazanie obligatoryjnych członków komisji w postaci przedstawicieli wszystkich klubów radnych). Skład liczbowy komisji rewizyjnej w powiecie zależy od uznania rady, powinien być zgodny ze składem uregulowanym w statucie, ale liczba członków komisji rewizyjnej musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Ratio legis takiego rozwiązania wynika z uznania doniosłości funkcji kontrolnej komisji rewizyjnej i potrzeby zapewnienia politycznym reprezentacjom radnych ( klubom) realnej możliwości – w ramach demokratycznych procedur - sprawowania kontroli m.in. w tak istotnym zakresie jak wykonanie budżetu i wnioskowanie o udzielenie lub nieudzielenie zarządowi absolutorium czy opiniowanie wniosku o odwołanie starosty .

Komisję rewizyjną powołuje rada powiatu i ma ona – w ramach tychże procedur – swobodę wyboru przedstawicieli klubów. Powołując komisję rewizyjną rada musi jednak działać w granicach wyznaczonych przez ustawę i dokonując wyboru radnych nie może pomijać przedstawicieli żadnego z klubów. Uchwała tak podjęta naruszałaby ustawę.

Ustawową zasadę kształtowania składu komisji rewizyjnej tak, by w jej składzie byli przedstawiciele wszystkich klubów, wprowadzono celem zapewnienia tym klubom udziału w funkcjach kontrolnych wobec zarządu i powiatowych jednostek organizacyjnych. Wiedza dotycząca m.in. wykonania budżetu jest niezbędna w procesie podejmowania racjonalnych decyzji i rzetelnego sprawowania funkcji radnego. Oczywiste jest zatem, że radnym wszystkich klubów i klubom powinno zależeć na zapewnionym ustawowo udziale przedstawiciela klubu w pracach komisji rewizyjnej. Prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. Jego podstawę stanowi prawo publiczne a pominięcie przedstawicieli określonego klubu lub klubów przez radę powiatu przy powoływaniu komisji rewizyjnej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem. Prawo klubu do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej wprowadzono po to, by radni wszystkich opcji politycznych mogli, na podobnych zasadach, wykonywać mandat, dysponując taką samą wiedzą.

Taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie i – w okolicznościach tej sprawy – sprawiła, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia musi być uznana za błędną. Jak wynika z akt sprawy, z protokołów z sesji w dniu 30 maja 2012 r. i dnia 27 czerwca 2012 r., z projektu uzasadnienia do uchwały z dnia 30 maja 2012 r., z wyjaśnień zawartych w piśmie przewodniczącego Rady do Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego, a przede wszystkim ze stanowiska klubu radnych Forum [...] z dnia 30 maja 2012 r., wskazany klub i jego członkowie (a także radni - członkowie Klubu "[...]" świadomie zrezygnowali ze zgłoszenia radnego na członka komisji rewizyjnej i z udziału w pracach tej komisji, stawiając przed radą nieprzewidziane ustawą i nie do spełnienia w dającym się przewidzieć czasie warunki tego udziału.

W sytuacji, gdy klub rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej i nie widzi możliwości zmiany stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu tej komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania pracy organów powiatu a nawet, gdyby uznać, że podjęta we wskazanych okolicznościach faktycznych, uchwała o powołaniu komisji rewizyjnej w składzie której nie ma przedstawicieli wszystkich klubów, jest sprzeczna z prawem to tym samym rada działałaby bez wymaganej przepisami komisji. Gdyby taki stan się przedłużał to, z uwagi na doniosłe funkcje komisji rewizyjnej, mogłoby dojść do ustanowienia zarządu komisarycznego i zawieszenia organów powiatu.

Takie, świadome, działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa.

Wykładnia przepisu art. 16 ust. 2 u.s.p. musi uwzględniać cele jakie zakładał ustawodawca wprowadzając wymóg wybierania do składu komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów i nie może prowadzić, poprzez uznanie każdej uchwały niespełniającej tego wymogu za sprzeczną z prawem, do skutków przez tego ustawodawcę nieprzewidzianych i niepożądanych.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem całej uchwały podczas gdy skarżący zaskarżył tylko § 1 ust.1 uchwały i również musi być uznany za uzasadniony. Postanowienia § 2 uchwały z dnia 23 lutego 2011 r. dotyczą powołania Komisji Rozwoju Gospodarczego i Spraw Społecznych i prawa nie naruszają.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.