Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 627/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 59  ust 1, art 60, art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 153, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/10 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz P.K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1002/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego P.K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr A[...]Prezydent Miasta Krakowa ustalił, na wniosek A.G., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu oraz psychoterapii) na dz. nr [...],[...],[...] obr. [...] K. przy ul. J. w K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie, przewidziane w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w dalszej części uzasadnienia wskazał, iż spełnione zostały warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, zaś projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.K. podnosząc, iż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przewidzianej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.) zasady czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania administracyjnego, a także zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw oraz obowiązków. W odwołaniu wskazano także, że decyzję ustalającą warunki zabudowy wydano, mimo że wskutek tożsamego przedmiotowo wniosku R.G. (męża wnioskodawczyni) została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która jednak została uchylona wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/07, z uwagi na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu osobom stanowiącym krąg stron postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy przyjmując, iż jest ono prawidłowe.

Skargę na wymienioną decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut podnoszony w skardze w przedmiocie naruszenia art. 10 k.p.a., czyli zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co także stanowi podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W ocenie Sądu nietrafnym jest natomiast podnoszony przez skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzut naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może bowiem zgłosić każdy potencjalny inwestor, przy czym możliwe jest prowadzenie większej liczby postępowań w sprawie warunków zabudowy nawet wtedy, gdy chodzi o ten sam teren i o tę samą inwestycję, a tylko wnioskodawca jest inny, a jednocześnie nie ma znaczenia fakt, że dany wnioskodawca jest lub był stroną w innym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie będzie doprowadzenie do takiego stanu rzeczy, w którym zasada art. 10 k.p.a. będzie w postępowaniu dochowana.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), związane oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego, w dniu 12 kwietnia 2010 r., działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomiło strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, a także o możliwości złożenia pisemnych wniosków oraz oświadczeń co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W wyniku powyższego zawiadomienia obszerne pismo do akt sprawy złożył P.K. wskazując, iż po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1182/09, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] nie nastąpiło żadne uzupełnienie materiału dowodowego, a zatem uchybienia, na które zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie zostały usunięte.

W tym stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z materiałami sprawy wydało decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. W decyzji tej zważyło, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez A.G. inwestycji była już przedmiotem rozpatrzenia przez skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zarówno w rozstrzygnięciu organu odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], jak i w decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. wskazane zostały tryb i zasady ustalania warunków zabudowy, z podaniem przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie nadal mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 111 z późn. zm.), w szczególności art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy określa natomiast wymogi, jakie muszą zostać spełnione, by możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania te ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Badając prawidłowość decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że należy mieć na uwadze nie tylko kontekst zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/09, który, w myśl art. 153 p.p.s.a., jest w tej sprawie wiążący dla organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., był niewątpliwie trafny i na tyle doniosły, że skutkowało to uchyleniem decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił jednak poglądów prezentowanych zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze, w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2009 r. w sytuacji tożsamości spraw prowadzonych w wyniku wniosków o ustalenie warunków zabudowy złożonych przez R.G. i A.G. W związku z tym zalecił organowi odwoławczemu doprowadzenie sprawy do takiego stanu, w którym zasada czynnego udziału stron w postępowaniu zostanie dochowana, rezygnując jednocześnie z uchylenia także decyzji organu I instancji, ustalającej warunki zabudowy. Innych wskazań co do dalszego sposobu postępowania uzasadnienie wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. nie zawiera, stąd zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze należało przyjąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza pod względem przesłanek przewidzianych przez powołane wyżej art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby, zdaniem sądu administracyjnego, koniecznym było dokonanie przez organy administracji rozpoznające wniosek A.G. odpowiednich ustaleń, niezbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, znalazłoby to swój wyraz w zaleceniach co do dalszego toku postępowania, zawartych w uzasadnieniu wydanego wyroku. Takie stanowisko znajduje oparcie w art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego Kolegium Odwoławcze, w pełni respektując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia pisemnych wyjaśnień oraz oświadczeń, z której skorzystał odwołujący się, składając do akt sprawy obszerne pismo, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. Odnosząc się do wskazanych w tym piśmie zarzutów Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż część z nich, związana z możliwymi uciążliwościami wynikającymi z planowanej inwestycji, odnosi się do wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich, a część w istocie do interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej", zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jeżeli chodzi o kwestię uciążliwości planowanej inwestycji, to Kolegium Odwoławcze podtrzymało w tym zakresie, niezakwestionowane jego zdaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r., iż decyzja organu I instancji uwzględnia wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a nadto powinna zostać zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowane, także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Kolegium dodało, że dokonanie szczegółowych rozwiązań technicznych w tym zakresie wykracza poza ramy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i następuje dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym bowiem postępowaniu przedmiotem badania przez właściwy organ będzie projekt budowlany zawierający odpowiednie rozwiązania techniczno-budowlane, także co do określonej liczby miejsc parkingowych. Z kolei, "działką sąsiednią" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie musi być działka bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz chodzi tu raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania określonego rodzaju inwestycji. Taka szeroka interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest prezentowania zarówno przez komentatorów przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przez sądy administracyjne. Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika natomiast, że działka nr [...], wskazana jako działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez A.G.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr SKO. ZP/415/280/ZP wniósł P.K., zarzucając jej naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i reguł postępowania mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa zwłaszcza wobec utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego bowiem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji WZZiT dotyczące przedmiotowego zamierzenia toczy się już po raz kolejny, wydawana jest tożsama kolejna decyzja, a nadto w każdym postępowaniu organ działał z naruszeniem przepisów;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez nie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia w postępowania wyjaśniającego wobec nie wezwania przez organ I instancji wnioskodawczyni do usunięcia braków wniosku ściśle określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu, jakimi był brak szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych charakteryzujących wpływ na środowisko;

- art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie zawiera warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich bowiem lakoniczne, niemożliwe do wykonania wskazania z decyzji za takowe nie mogą być uznane. Organ II instancji nie dostrzegł, że organ I instancji nie zważył, że inwestor nie wskazał skali zamierzenia przez co nie znanym jest np. ilość koniecznych miejsc postojowych a także jakie będzie natężenie hałasu bowiem nie wiadomo ile osób będzie się uczyć w "szkole".

Przy takich zarzutach skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/10 zauważył, że nie jest trafny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że związanie poglądem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/09, w myśl art. 153 p.p.s.a. sprowadza się do tego, że skoro "powołany wyrok nie zawierał innych wskazań co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, (...) należy wnosić, że dotychczasowe ustalenia nie wzbudziły zastrzeżeń Sądu" (k.5 odpowiedzi na skargę). Z ww. przepisu, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia wynika jedynie, że organ i sąd rozpoznające następnie sprawę, są związane konkretnie wyrażonym przez ten sąd poglądem prawnym. Nie sposób natomiast interpretować powyższego przepisu w sposób jaki przyjęło Kolegium tj., że brak poglądów prawnych co do wszystkich uchybień jakie zostały popełnione przez organ, prowadzi do związania organu, polegającego na tym, że wydając zaskarżony akt, organ nie dopuścił się innych naruszeń prawa, niż te, z powodu których akt ten uchylono. Przechodząc do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest trafny pogląd skarżącego, iż zamierzenie inwestycyjne - z uwagi na charakter usług i rodzaj budynku, gdzie mają być świadczone usługi - nie spełnia wymogów kontynuacji funkcji w świetle obszaru analizowanego. Wymóg o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być bowiem interpretowany w taki sposób jak to prezentuje skarżący, iż kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy występuje wyłącznie wtedy, jeśli w obszarze analizowanym świadczone są takie same lub bardzo podobne usługi, a świadczenie tych usług ma miejsce w tego samego rodzaju budynkach. Poruszona przez skarżącego kwestia warunków technicznych w jakich świadczone są usługi w sąsiednich budynkach wielorodzinnych nie ma zatem znaczenia przy ocenie dopuszczalności świadczenia usług w budynku jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, jakiego dotyczy wniosek. Poglądy te (w ogólnym zarysie), mają natomiast pewne znaczenie w powiązaniu z pozostałymi zarzutami skargi, które należy uznać za jak najbardziej uzasadnione. W szczególności dotyczy to zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przywołał treść art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje jakie elementy powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie wskazał, że celem powyższego przepisu jest umożliwienie organowi dokonania oceny, czy na danym terenie, m.in. w świetle istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i infrastruktury technicznej, dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy odnośnie planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Dlatego też wniosek w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy winien zawierać szczegółowe informacje co do charakterystyki planowanej inwestycji.

W przedmiotowym wypadku wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zamierzenia inwestycyjnego: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu oraz psychoterapii) na dz. nr [...],[...],[...] obr. [...] K. przy ul. J. w K." nie zawiera wyczerpujących informacji wymaganych art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz są one na tyle lakoniczne, że wprost uniemożliwiają dokonanie wymaganej prawem oceny planowanego zamierzenia, a wydana w oparciu o taki wniosek decyzja narusza prawo.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego przede wszystkim zaznaczyć należało, że przedmiotowy wniosek w ogóle nie zawiera informacji co do zakresu i skali usług, które mają być świadczone. Jak trafnie zauważa skarżący, we wniosku m.in. nie określono ile osób będzie przebywać w szkole oraz gabinetach, ile będzie sal, w których będą się odbywać zajęcia, a także w jakim rozmiarze czasowym usługi te będą świadczone, a wiadomości te są istotne na płaszczyźnie oceny zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Słusznie również podnosi skarżący z powołaniem się m.in. na orzecznictwo sądowo-administracyjne, że "nie da się (...) ocenić wniosku nie wiedząc na czym ma polegać ogólnie określone zamierzenie inwestycyjne, a organ powinien znając zamiar inwestora ocenić jego zamierzenia pod względem zgodności z odrębnymi przepisami, których nie da się szczegółowo określić w sytuacji, gdy nie są znane szczegóły przedsięwzięcia". Dodać też należy, że nie da się ocenić wpływu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, jeśli nie są znane podstawowe charakterystyczne parametry inwestycji.

Sąd podkreślił także, że jak wynika z opinii ZIKiT, inwestor winien w granicach działek inwestycyjnych zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Uwzględniając powyższe w kontekście wielkości działki inwestora, informacje co do liczby osób, które mają jednocześnie przebywać w planowanej placówce, ocenić należy za istotną, przy ocenie dopuszczalności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uchybia także wymogom wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem odróżnić należy kopię mapy od jej kserokopii (a tylko na niej wnioskodawczyni określiła granice terenu objętego wnioskiem). Wymogu określenia zapotrzebowania na wodę, energię itd. nie spełnia natomiast wpisanie we wniosku: "B.z", szczególnie, jeśli dołącza się do niego oświadczenie jak na k.32 akt administracyjnych. O ile wymienione bezpośrednio powyżej nieprawidłowości nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania, to jak trafnie podnosi skarżący, takie prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty narusza art. 8 k.p.a.

Konkludując Sąd wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, obowiązkiem organu będzie wezwanie wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie wszystkich istotnych parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego (o jakich m.in. wspomniano powyżej), które konieczne są do dokonania oceny jego dopuszczalności w obszarze analizowanym, a następnie dokonanie tej oceny przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi i zawartej w jego uzasadnieniu ocenie prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia Sądu i uchylenia decyzji organów administracji zarzuciło:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

P.K. złożył odpowiedź na wymienioną skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że strona przeciwna w niedopuszczalny sposób dokonuje nadinterpretacji wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1182/09 twierdząc, że wobec braku w wyroku "innych wskazań co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" należy przyjąć, że takowych uchybień nie było. Zaznaczył, że nie jest prawdą, że Sąd w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. nie zawarł innych wskazań co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez co należy wnosić, że inne ustalenia nie wzbudziły zastrzeżeń Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku nie ograniczył się jedynie do wskazania naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. jak podaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz wprost na stronie 6 uzasadnienia wskazał, że czynności przeprowadzone bez udziału skarżącego zawierały "istotne elementy dowodowe" i podaję, że "(...) Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zaleca ujęcie w decyzji szeregu warunków)". Zatem niezrozumiałym jest dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnioskuje, że nie było merytorycznych zastrzeżeń do decyzji. Dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydającego wyrok z dnia 11 grudnia 2009 r. oczywistym zatem było, że koniecznym jest zbadanie okoliczności wskazanych przez ZIKiT, czego jednak organ ponownie nie uczynił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się materiałami sprawy i złożenia pisemnych wniosków oraz oświadczeń co do zebranych materiałów i dowodów. Zatem Samorządowe Kolegium odwoławcze nie będące organem merytorycznym powinno uchylić decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, który wydając nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien uwzględnić w niej zalecenia ZIKiT na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z treścią i zakresem podstaw wniesionej kasacji wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta o zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jak i procesowego (art. 134 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.). Analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę kasacyjną organ administracji kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wobec treści uzasadnienia wcześniejszego rozstrzygnięcia tego Sądu z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1182/09, którym na mocy art. 153 p.p.s.a. związany był organ a następnie Sąd ponownie rozpoznający sprawę. W ocenie skarżącego kasacyjnie gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dostrzegł inne naruszenia prawa aniżeli naruszenie art. 10 k.p.a., to nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wskazałby je a nadto uchyliłby również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skoro tak się nie stało to brak było podstaw do wskazania nowych naruszeń prawa, którymi w ocenie Sądu pierwszej instancji dotknięta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. jak i Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ww. stanowiska. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że związanie organu administracji (jak i sądu) oceną prawną wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczy jedynie tych kwestii, co do których sąd ten wyraził pogląd. Takie stanowisko zostało zawarte m.in. w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie II OSK 2339/10, w którym NSA wskazał, że o wiążącym charakterze powyższego wyroku można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu. A zatem jako niezasadny należało uznać zarzut skarżącego kasacyjnie wskazujący, że Sąd pierwszej instancji będąc związanym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1182/09 nie był uprawniony do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jak też do wskazania innych naruszeń niż te, które zawarte zostały w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia (art. 10 k.p.a.). A zatem fakt, że w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jedynie na naruszenie art. 10 k.p.a. i odniósł się do kwestii tożsamości podmiotowej postępowań toczących się z wniosków A.G. i R.G. o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji nie zwalniało Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym m.in. z punktu widzenia jej zgodności z zasadą prawdy obiektywnej.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych przez skarżący kasacyjnie organ przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie co do naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie określał charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko a także nieprawidłowego określenia zapotrzebowania na media.

Wbrew twierdzeniom organu trafnie Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie wskazał, że wniosek A.G. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zawierał wszystkich elementów, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten – jak stanowi art. 64 ww. ustawy stosuje się odpowiednio do wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią tego przepisu wniosek taki powinien zawierać m.in. część opisową zawierającą charakterystykę inwestycji to jest: określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Rację ma Sąd pierwszej instancji co do tego, że wniosek A.G. nie zawiera opisu zamierzenia inwestycyjnego w sposób pozwalający na jednoznaczną ocenę jego rozmiarów. Od takiego, szczegółowego skonkretyzowania wniosku nie zwalnia fakt, że planowane zamierzenie nie polega na realizacji nowego obiektu budowlanego lecz na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy. Dla pozytywnego rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy niezbędne jest kumulatywne spełnienie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe prowadzi do wniosku, że aby ocenić czy planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy niezbędne jest ustalenie jej parametrów. Trafnie też zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na treść pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 r., z którego wynika m.in., że inwestor winien zrealizować miejsca postojowe w granicach działek inwestycyjnych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Nie można przy tym podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nieuprawnione jest żądanie Sądu określenia m.in. ilości niezbędnych miejsc parkingowych. W okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu - kwestia ta nie może być pozostawiona kolejnemu etapowi inwestycji tj. zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z wniosku o ustalenie warunków zmiany sposobu użytkowania części obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie wynika ażeby wnioskowana zmiana wymagała wykonania robót budowlanych związanych z koniecznością uzyskania takiego pozwolenia. A zatem nie bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania pozostaje szczegółowe określenie zamierzenia inwestycyjnego, w tym w szczególności przewidywana ilość osób przebywających jednocześnie na terenie placówki. Powyższe ma także niewątpliwie wpływ na ocenę zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Nie ma przy tym racji skarżący kasacyjnie, że skoro zamierzenie inwestycyjnie nie polega na budowie nowego obiektu budowlanego lecz zmianie użytkowania obiektu istniejącego, posiadającego infrastrukturę, to omawiana okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Konkludując – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r. naruszały prawo w stopniu skutkującym konieczność ich uchylenia.

Nie może także ujść uwadze organów rozpoznających ponownie sprawę, iż zaskarżona decyzja została wydana, w części dotyczącej działki o nr ew. [...], bez stosownego wniosku inwestora w tym zakresie. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że wobec skreśleń dokonanych we wniosku z dnia 22 grudnia 2008 r. (k. 38 akt administracyjnych) organ wezwał A.G. – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - do "jednoznacznego określenia zakresu inwestycji ze względu na niespójność wniosku i zaznaczonego na mapach terenu inwestycji - wniosek obejmuje również działkę nr ew. [...], która nie została zaznaczona jako część terenu inwestycji na dołączonych do wniosku mapach". W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestorka zmodyfikowała wniosek wskazując, że wykreśla z jego zakresu działkę o nr ew. [...] (oświadczenie: k. 41 akt administracyjnych). Tymczasem organy administracji wszczęły postępowanie w niniejszej sprawie również w zakresie ww. działki i co więcej – ustaliły warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części obiektu, w tym również na działce o nr [...]. Powyższe oznacza, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co również uzasadniało konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 tej ustawy.