Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 196/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu granic działek I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 1. - w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], oraz w punktach 2., 3. i 4. i umarzającej w tej części postępowanie organu I instancji; II. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Z. W. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z [...], na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U.2015.520 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz § 37 i § 38 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U.2015.542) i art. 104 kpa, orzekł:

o ustaleniu przebiegu granic działki numer [...] położonej w obrębie S., gm. R. stanowiącej własność Z.W. zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:

od pkt nr s1k (ID 11-435) do pkt nr s4k (ID 11-438) granica z działką numer [...] stanowiąca własność W.W.

od pkt nr s4k (ID 11-438) do pkt nr s3k (ID 11-437) granica z działką numer [...] stanowiąca własność Gminy R.

od pkt nr s3k (ID 11-437) do pkt nr s2k (ID 11-436) granica z działką numer [...] stanowiąca własność M. i W. małż. C.

od pkt nr s2k (ID 11-436) do pkt nr s1k (ID 11-435) granica z działką numer [...] stanowiąca własność Gminy R.

o ustaleniu przebiegu granic działki numer [...] położonej w obrębie S., gm. R. stanowiącej własność Z.W. zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:

od pkt nr s14k (ID 11-448) do pkt nr s13k (ID 11-447) granica z działką numer [...] stanowiąca własność Gminy R.

od pkt nr s13k (ID 11-447) do pkt nr p11 (ID 11-446) fragment granicy z działką numer [...] stanowiąca własność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy

o ustaleniu przebiegu granic działki numer [...] położonej w obrębie S., gm. R. stanowiącej własność Z.W. zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:

od pkt nr s6k (ID 11-440) do pkt nr p2 (ID 11-443) fragment granicy z działką numer [...] stanowiącą własność Z.W.

- od pkt nr s5k (ID 11-439) do pkt nr s6k (ID 11-440) granica z działką numer [...] stanowiącą własność W.W.

4. o ustaleniu przebiegu granic działki numer [...] położonej w obrębie S., gm. R. stanowiącej własność Z.W. zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:

- od pkt nr s7k (ID 11-441) do pkt nr p3 (ID 11-444) fragment granicy z działką numer [...] stanowiącą własność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy

- od pkt nr s6k (ID 11-440) do pkt nr s7k (ID 11-441) granica z działkami: numer [...] stanowiącą własność W.W., [...] stanowiącą własność T.K.

5. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy działki numer [...] położonej w obrębie S., gm. R. stanowiącej własnością Z.W. z działką numer [...] stanowiąca własność E.S.

6. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy działki numer [...] stanowiącej własnością Z.W. z działką numer [...] stanowiąca własność E.S.

7. o modyfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie dokładności zapisu powierzchni działki numer [...] położonej w obrębie S., gm. R. z ujawnionej obecnie 0,65 ha na powierzchnię 0,6454 ha.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. C. oraz W. C. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na błędnym ustaleniu przebiegu granicy między działkami [...] a [...] usytuowanymi w miejscowości S., w szczególności od nr s3k do punktu nr s2k na wysokości 4 słupka rozgraniczeniowego. W obu odwołaniach ich autorzy domagali się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez korektę przedmiotowej granicy we wskazanym punkcie zarzucając, że już wcześniej kwestionowali usytuowanie czwartego "ogranicznika", powodującego to, że granica jest krzywa. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części opisanej w punktach 1, 2, 3, 4 i 7 i umorzył w tej części postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że 1 października 2015 r. został przyjęty pod identyfikatorem [...]do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę operat techniczny dotyczący ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie S. Gm. R.. Ponieważ żaden z podmiotów ewidencyjnych nie złożył wniosku o aktualizację informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o tę dokumentację geodezyjna, Starosta miał obowiązek aktualizacji informacji zawartych w ewidencji z urzędu, w związku z czym wszczął postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania było wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w obrębie S., gm. R., polegającej na ustaleniu przebiegu granic działki nr [...] z działkami o numerach [...],[...], [...] i [...], zawartych pomiędzy punktami nr: s1k (ID 11-435), s4k (ID 11-438), s3k (ID 11-437) i s2k (ID 11-436) oraz na ustaleniu przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...] i [...], przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...] i [...], przebiegu granic działki nr [...] z działkami o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 1 października 2015 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], zgodnie z zamieszczonym w tej dokumentacji szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic. Organ powołując orzecznictwo sądowo-administracyjne stwierdził, że prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Starosta Staszowski miał obowiązek oceny dokumentacji o identyfikatorze [...] jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany.

Odwoławczy przytoczył § 44 i 45 ust. 11, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 542), wskazując, że przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio, a przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. Organ zacytował także treść § 36 oraz § 37 ust. 1 rozporządzenia i stwierdził, że z przepisów tych wynika, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych możliwe jest jedynie jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 tego rozporządzenia lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK (państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - § 1 pkt 2), jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów.

Organ odwoławczy zauważył, że operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1 października 2015 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...] nie zawiera wyników analizy materiałów pozyskanych przez wykonawcę tego opracowania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykonawca nie wykonał żadnego pomiaru sytuacyjnego, który mógłby stanowić podstawę analizy, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia i oceny wiarygodności materiałów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przed podjęciem czynności dotyczących ustalenia granic działek ewidencyjnych. Jedynie w sprawozdaniu technicznym zamieszczonym w opracowaniu o identyfikatorze [...], będącym podstawą do wydania zaskarżonej decyzji wykonawca stwierdził, że materiały pozyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie pozwalają na obliczenie w sposób ścisły współrzędnych punktów załamania linii granicznych będących przedmiotem opracowania, co nie jest równoznaczne z wykazaniem braku wiarygodności tych materiałów.

W odniesieniu do gruntów stanowiących przedmiot pracy geodezyjnej zakończonej sporządzeniem dokumentacji o identyfikatorze [...] istnieje dokumentacja sporządzona przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, tj. dokumentacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymieniona w § 36 pkt 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Wykonawca w dokumentacji o identyfikatorze [...] nie przedstawił żadnych dowodów dotyczących jej analizy, potwierdzających brak wiarygodności tej dokumentacji do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem organu II instancji skoro w niniejszej sprawie istnieje dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymieniona w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wykonawca, nie przeprowadził jej analizy i nie wykazał jednoznacznie, że dokumentacja ta nie jest wiarygodna, nie było podstaw do ustalenia przebiegu granic, o którym mowa w § 37 tego rozporządzenia.

Organ II instancji stwierdził, że jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, sporządzonego dla działki nr [...], zamieszczonego w opracowaniu [...], wykonawca ustalił przebieg granic działki nr [...] z działkami o numerach [...],[...], [...] i [...], zawartych pomiędzy punktami o numerach: s1k (ID 11-435), s4k (ID 11- 438), s3k (ID 11-437) i s2k (ID 11-436), w oparciu o zgodne wskazanie właścicieli tych działek. Z uwagi na brak opisanej powyżej analizy, a w związku z tym brak dowodów uzasadniających podjęcie czynności w przedmiocie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym działki nr [...], nie było podstaw do ustalenia przebiegu granic tej działki. Dodatkowo, jak wynika z treści wniesionych odwołań właściciele działki nr [...] kwestionują ustalony przebieg granic pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...]. W. C. - współwłaściciel działki nr [...], już w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę zgłaszał uwagi i zastrzeżenia co do ustalonego przebiegu granicy. W tej sytuacji brak było podstaw do ustalenia przebiegu granic działki nr [...] w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tej działki.

W związku z powyższym, w opinii organu odwoławczego, nie ma również podstaw do modyfikacji zapisu dotyczącego powierzchni działki nr [...] opisanej w punkcie 7 orzeczenia zaskarżonej decyzji, gdyż modyfikacja zapisów istniejących w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do powierzchni działki w zakresie dokładności zapisu, możliwa jest tylko w przypadku określenia przebiegu wszystkich granic działki zgodnie z obowiązującymi obecnie standardami pozwalającego na obliczenie powierzchni działki z wymaganą obecnie dokładnością do 1m2. W tej sprawie, w odniesieniu do działki nr [...] obliczenie jej powierzchni z wymaganą dokładnością byłoby możliwe w przypadku ustalenia przebiegu jej granic co nie zostało dokonane.

Organ II instancji zauważył, że z protokołu ustalenia przebiegu granic sporządzonego dla działek nr: [...], [...] i [...], zamieszczonego w opracowaniu [...] wynika, że wykonawca tego opracowania ustalił granice działki nr [...] w sposób określony w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. po przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, przy czym jedynym dokumentem wykorzystanym do tej analizy był zarys sporządzony przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Wykonawca odstąpił od ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...]. Jak wynika ze szkicu stanowiącego integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego dla działek o numerach [...], [...] i [...], wykonawca wyznaczył punkty p11 (ID 11-446) i p10 (ID 11-445), których istnienie nie znajduje potwierdzenia w dokumencie przyjętym do analizy. Na podstawie zarysu sporządzonego przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, granice pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...], biegną w linii prostej począwszy od punktów granicznych położonych na styku działek o numerach [...],[...] i [...] oraz na styku działek [...], [...] i [...] do punktów granicznych położonych na styku działek nr [...],[...] i [...] oraz na styku działek nr [...], [...] i [...]. Biorąc pod uwagę dokument źródłowy przyjęty do analizy jako podstawa do ustalenia granic działki nr [...] organ odwoławczy uznał, że bez ustalenia położenia punktów granicznych na styku działek o numerach [...],[...] i [...] oraz na styku działek o numerach [...], [...] i [...] nie można określić przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...]. Według zarysu sporządzonego przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, punkty p11 (ID 11-446) i p10 (ID 11-445) nie stanowią punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działki nr [...]. Nie można zatem uznać, że poprzez wyznaczenie tych punktów zostały wyznaczone granice pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...].

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta w zaskarżonej decyzji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Wobec opisanych powyżej okoliczności nie ma również podstaw do rozstrzygnięcia, w oparciu o dokumentację o identyfikatorze [...], w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...].

Dodał, że wobec braku analizy, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, materiałów pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pozyskanych przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze [...] organ nie ma możliwości oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego i jej przydatności do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a działką nr [...].

Podobna sytuacja dotyczy ustalenia granic działek nr [...] i nr [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego dla działek o numerach [...], [...] i [...], zamieszczonego w opracowaniu [...] wynika, że wykonawca tego opracowania ustalił przebieg granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...] oraz przebieg granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...] w sposób określony w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. po przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, przy czym jedynym dokumentem wykorzystanym do tej analizy był zarys sporządzony przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Wykonawca odstąpił od ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a działką nr [...]. Jak wynika ze szkicu stanowiącego integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego dla działek o numerach [...], [...] i [...], wykonawca wyznaczył punkty p1(ID 11-442), p2(ID 11-443) i p3(ID 11-444), których istnienie nie znajduje potwierdzenia w dokumencie przyjętym do analizy. Na podstawie zarysu sporządzonego przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, granice pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...], biegną w linii prostej począwszy od punktów granicznych położonych na styku działek nr [...], [...] i [...] oraz na styku działek [...], [...] i [...] do punktów granicznych położonych na styku działek nr [...], [...] i [...] oraz na styku działek nr [...], [...] i [...]. Natomiast granice pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...], biegną w linii prostej począwszy od punktów granicznych położonych na styku działek nr [...], [...] i [...] oraz na styku działek [...], [...] i [...] do punktów granicznych położonych na styku działek nr [...], [...] i [...] oraz na styku działek nr [...], [...] i [...]. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę dokument źródłowy przyjęty do analizy jako podstawa do ustalenia granic działek nr [...] i [...] bez ustalenia położenia punktów granicznych na styku działek nr [...],[...] i [...], na styku działek nr [...], [...] i [...] oraz na styku działek nr [...], [...] i [...] nie można określić przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...] oraz pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...]. Według zarysu sporządzonego przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, punkty p1(ID 11-442), p2(ID 11-443) i p3(ID 11- 444) nie stanowią punktów granicznych wyznaczających przebieg granic działek o numerach [...] i [...]. Nie można zatem uznać, że poprzez wyznaczenie tych punktów zostały wyznaczone granice pomiędzy działką nr [...], a nr [...] i [...] oraz pomiędzy działką nr [...], a nr [...] i [...].

Organ odwoławczy podał, że Starosta w zaskarżonej decyzji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Wobec opisanych powyżej okoliczności nie ma podstaw do rozstrzygnięcia, w oparciu o dokumentację o identyfikatorze [...], w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] oraz pomiędzy działką nr [...] i nr [...].

Organ II instancji zaznaczył, że z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego dla działek o numerach [...], [...] i [...], zamieszczonego w opracowaniu [...] wynika, że wykonawca tego opracowania ustalił przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...] również w sposób określony w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. po przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie. Jednak jak wynika ze szkicu stanowiącego integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego dla działek nr [...], [...] i [...], przy ustalaniu przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] wykonawca określił położenie punktów granicznych s7k(ID 11-441), s6k(ID 11-440) pomijając określenie położenia punktu granicznego na styku działek nr [...], [...] i [...].

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w tej sytuacji nie można uznać, że przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i działkami nr [...] i [...] został ustalony.

Natomiast, przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego dla działek nr [...], [...] i [...], zamieszczonego w opracowaniu [...], został ustalony w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. w oparciu o zgodne wskazanie właścicieli tych działek. Jednak brak dowodów analizy, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, materiałów pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pozyskanych przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze [...], podważa legalność ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...].

Ponadto dokumentacja o identyfikatorze [...] nie zawiera dowodów analizy dokumentów określających stan prawny gruntów będących przedmiotem czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Z treści § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz treści wzoru protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych stanowiącego załącznik nr 3 do tego rozporządzenia, wynika że w toku czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca powinien uwzględnić stan prawny gruntów będących przedmiotem tych czynności.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, Z.W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie zajął się rozstrzygnięciem zasadności odwołania wniesionego przez M. C. i W. C., ale podjął rozważania co do prawidłowości oceny przez organ I instancji dokumentacji geodezyjno-kartograficznej o identyfikatorze [...] i przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1 października 2015 r. Zarzuty przedstawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadzają się do negatywnej oceny wykonanego przez geodetę operatu technicznego dotyczącego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych o numerach [...],[...], [...] i [...].

Autorka skargi wskazała, że główny zarzut organu II instancji kierowany pod adresem wykonawcy pracy geodezyjnej tj. brak przeprowadzenia analizy dokumentów, która potwierdziłaby możliwość dokonania ustalenia granic w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią materiału dowodowego. Podobnie w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozostaje twierdzenie tego organu, że operat techniczny "(...) nie zawiera wyników analizy materiałów pozyskanych przez wykonawcę tego opracowania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" oraz, że "Wykonawca nie wykonał żadnego pomiaru sytuacyjnego, który mógłby stanowić podstawę analizy, o której mowa w przytoczonym powyżej § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia i oceny wiarygodności materiałów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed podjęciem czynności dotyczących ustalenia granic działek ewidencyjnych."

Skarżąca dodała, że organ II instancji nie odniósł się do zasadności wniesionego odwołania, lecz dokonał wadliwej oceny przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie popiera skargi od tej części zaskarżonej decyzji, którą uchylono decyzję Starosty, ustalającą granicę między działkami [...] i [...] oraz którą uchylono pkt 7. decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis w sprawie nie ma zastosowania).

Mając na uwadze tę regulację z urzędu z urzędu stwierdzić należy, że decyzja w zaskarżonej ostatecznie części w sposób rażący narusza prawo, a mianowicie wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostatecznie. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W niniejszej sprawie chociaż organ I instancji wydał jedną decyzję, to zauważyć należy, że faktycznie w decyzji tej znalazło się kilkanaście rozstrzygnięć, którymi zainteresowane były różne osoby, to jest właściciele (posiadacze) poszczególnych działek. Starosta ustalił łącznie przebieg jedenastu granic. Odwołanie zostało wniesione tylko przez małżonków C. i dotyczyło ono tylko i wyłącznie tej części decyzji Starosty, w której ustalony został przebieg granic między działkami [...] i [...]. Niewątpliwie z ustaleniem tej granicy było nierozerwalnie związane rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 7. decyzji Starosty, w którym zaktualizowana została powierzchnia działki [...]. Małżonkowie C. składając odwołanie od decyzji organu I instancji, ani nie kwestionowali pozostałych, ustalonych tą decyzją granic, ani nie zgłaszali żadnych zarzutów co do przebiegu innych granic i nawet nie mieli legitymacji do zaskarżenia decyzji w pozostałej części, ponieważ decyzja ta nie dotyczy ich interesu prawnego. Skoro więc odwołanie zostało złożone tylko od tej części punktu 1. decyzji Starosty, która dotyczyła ustalenia jednej granicy, to jest granicy pomiędzy działką należącą do Z.W., oznaczoną nr [...] i działką należąca do odwołujących się małżonków C., oznaczoną nr [...], poza rozstrzygnięciem Starosty zawartym w punkcie 7 decyzji (nierozerwalnie związanym z ustaleniem powyższej granicy,) w pozostałej części decyzja Starosty stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony. Dlatego też organ II instancji nie mógł w zwykłym trybie, przy okazji rozpoznawania odwołania od decyzji ustalającej granicę między działkami [...] i [...] uchylić tę decyzję w niezaskarżonej części, to jest w części ustalającej granice:

- między działką [...], a działkami [...], [...], [...] (pozostała część punktu 1 decyzji Starosty),

- między działką [...] a działkami [...], [...] (pkt 2 decyzji Starosty),

- między działką [...] a działkami [...] i [...] (pkt 3 decyzji Starosty),

- między działką [...] a działkami [...], [...] i [...](punkt 4 decyzji Starosty).

Jak już bowiem wyżej wskazano, w tym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Jak wskazano w Komentarzu do art. 138 kpa (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2014 r. B. Adamiak, J. Borkowski), organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. W komentarzu tym przywołano jako aktualne orzeczenie NSA z 21 grudnia 1987 r. IV SA 907/87, zgodnie z którym decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa. Takie samo stanowisko zajął NSA w wyroku z 17 września 1990 w sprawie III SA 647/90, w którym wskazał, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji, niebędącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w całości podziela przytoczone wyżej stanowisko. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji organu II instancji w zaskarżonej ostatecznie części.

W pozostałym zakresie, w jakim skarga została cofnięta (a więc od decyzji uchylającej decyzję Starosty w części ustalającej przebieg granicy między działkami [...] i [...] oraz modyfikującej ewidencję gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w tej części) postępowanie sądowe podlegało umorzeniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Z uwagi na stwierdzoną nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej wskazanych bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących dokonanej przez organ odwoławczy oceny operatu technicznego, na podstawie którego organ I instancji wprowadził zmiany do ewidencji.