Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 711/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Starosty z dnia 29 lipca 2016 r. , nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 10520,00 zł (dziesięć tysięcy pięćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła skargę na decyzję Wojewody z 20 kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 29 lipca 2016 r. ustalającą odszkodowanie w łącznej wysokości 1.051.987 zł z tytułu przejścia na własność Gminy Miasta nieruchomości przeznaczonej pod drogę, tj. działki nr [..] położonej w H., stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.

Zaznaczenia wymaga, że niniejsza skarga jest przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ponownie wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 października 2019 r. uchylił wyrok z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 405/17, którym decyzja Wojewody z 20 kwietnia 2017 r. została uchylona.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzja odszkodowawcza była konsekwencją decyzji Starosty z 25 października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi publicznej ulicy A. o miejsca postojowe dla autokarów i samochodów osobowych z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [..] położonej w H.

Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496; dalej: specustawa drogowa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej: u.g.n.).

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. W konsekwencji stosuje się również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie).

Na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15).

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określa § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości winien zatem uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe są uzależnione od ich przeznaczenia przed przejęciem pod drogi publiczne. I tak wyróżnia się:

a) nieruchomości, które na dzień wydania decyzji nie były przeznaczone pod inwestycje drogowe – wycena następuje zgodnie z dyspozycjami § 36 ust. 1, 2, 3. Dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z dyspozycjami ust. 1, określa się wartość rynkową nieruchomości, przyjmując następujące założenia:

– stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

– przeznaczenie nieruchomości obowiązujące przed wydaniem decyzji, a ustalone zgodnie z zasadami określonym w art. 154 u.g.n.,

– ceny transakcyjne, potrzebne rzeczoznawcy majątkowemu w procedurach wyceny nieruchomości, z dnia ustalenia odszkodowania.

b) nieruchomości, które na dzień wydania decyzji były przeznaczone pod drogi publiczne – wycena następuje zgodnie z dyspozycjami ust. 4 omawianego § 36.

W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [..] nie była przeznaczona pod inwestycje drogowe, dlatego też wartość rynkową tej działki należało określić w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia biorąc pod uwagę stan tej działki oraz przeznaczenie obowiązujące przed dniem wydania decyzji, co jak wynika z operatu z 20 kwietnia 2016 r. uwzględniono.

W toku postępowania Wojewoda ustalił, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. 25 października 2010 r., działka nr [..] objęta była ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą nr VII/49/2003 Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej jako tereny mieszkaniowo – usługowe z dużym udziałem zieleni wysokiej. Dla działki nr [..], z podziału której powstała działka nr [..], wydano w dniu 10 kwietnia 2005 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przepompowni ściekowej PS2 i deszczowej P3 wraz z powiązaniami sieciowymi stanowiącymi fragment układu kanalizacji miasta. Uwzględniając ustalone w przedstawiony wyżej sposób przeznaczenie działki nr [..] rzeczoznawca procedował przy zastosowaniu art. 154 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Spójnik "lub" oznacza, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek (alternatywa nierozłączna).

Podstawą ustalenia odszkodowania w kontrolowanej sprawie był operat szacunkowy z 20 kwietnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., który budził zastrzeżenia skarżącej Gminy w zakresie przyjętego do oceny przeznaczenia działki nr [..] w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca Gmina już w odwołaniu kwestionowała sporządzoną wycenę, zwłaszcza w aspekcie uwzględnionego przez rzeczoznawcę przeznaczenia działki nr [..].

W tej sytuacji, kiedy wyceniana nieruchomość objęta jest jednocześnie studium i ww. decyzją lokalizacyjną, organ uznał, że należy wziąć pod uwagę ustalenia decyzji, ponieważ rozstrzygnięcie to ma charakter indywidualny oraz konkretny i ustala sposób zagospodarowania terenu pod budowę określonej inwestycji.

Wojewoda wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dużym udziałem zieleni wysokiej od stycznia 2013 r. do dnia wyceny z terenu gmin: H., J. i W. oraz funkcji infrastruktury technicznej od września 2014 r. do dnia wyceny z obszaru gmin: W., L. i S., jak i alternatywnego sposobu użytkowania przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji drogowej od marca 2013 r. do dnia wyceny, z obszaru powiatu w. i p.

W skardze na powyższą decyzję Burmistrz Miasta wniósł o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] w kwocie powodującej uznanie, że przekracza ono wartość słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Burmistrz wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość części działki nr [..] dokonał wyboru do porównań nieruchomości z utworzonego zbioru charakteryzujące się doskonałym położeniem jak również korzystnym kształtem i nie narażone na immisje, umożliwiające swobodną zabudowę przy jednoczesnym braku przeszkód terenowych, natomiast zupełnie pominął fakt, iż wyceniana nieruchomość nie spełnia i nigdy nie spełniała warunku, iż można ją zabudować budynkami o charakterze mieszkaniowym i mieszkalno - usługowym, działka ta była wyłącznie przeznaczona pod inwestycje publiczne, a nie mieszkaniowe.

Biorąc pod uwagę fakt, że obszar ten był terenem leśnym i taką funkcję pełnił do dnia wydania decyzji zezwalającej na budowę parkingu, do nieruchomości przylegają i w najbliższym otoczeniu nadal znajdują się tereny leśne, to przyjęcie w/w funkcji obszaru jako podstawy wyceny jest rażącym błędem. Pomimo bowiem zapisu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta H. (który został wprowadzony podczas przygotowywania tego dokumentu jedynie ze względu na istniejące wówczas na tym obszarze ogrody działkowe i rekreacyjne, dzierżawione przez Nadleśnictwo, na dzień dzisiejszy już nieistniejące), taka funkcja na tym obszarze jest niemożliwa do realizacji. Zgodnie z wymienionymi na wstępie przepisami, a także utrwalonym orzecznictwem, odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na cele dróg publicznych, winno uwzględniać wartość rynkową nieruchomości, ale nie można tej wartości szacować bez uwzględnienia jej rzeczywistego charakteru i funkcji możliwych do realizacji. Wskazano również, że działka nr [..], wydzielona została z istniejącej wcześniej działki nr [..], która w całości stanowiła użytek leśny. Pozostała po wydzieleniu działka nr [..] nadal jest lasem i jak wcześniej wspomniano realizacja przewidzianej w studium funkcji jest praktycznie niemożliwa.

Skarżący przytoczył orzecznictwo odnoszące się do pojęcia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości i na jego podstawie stwierdził, że ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie jest niesłuszne i nieekwiwalentne. Znacznie przekracza ono bowiem wartość utraconego w tym przypadku prawa własności. Nie można bowiem rozpatrywać tej kwestii nie biorąc pod uwagę faktu, że właścicielem nieruchomości wywłaszczanej był Skarb Państwa reprezentowany przez PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo, zaś wywłaszczenie nastąpiło na realizację celu publicznego przez jednostkę samorządu terytorialnego, tj. Gminę. Skoro Lasy Państwowe otrzymują na mocy art. 20b ust. 2 specustawy drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, to w tym zakresie nie powstaje po ich stronie szkoda, która jest przecież warunkiem powstania prawa do odszkodowania. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt leśny i za taki właśnie grunt należało się odszkodowanie. Przyjęcie dla celów wyceny, że przedmiotowy grunt ma funkcję mieszkaniowo - usługową powoduje, że ustalone odszkodowanie w żaden sposób nie godzi się z przytoczoną opinią, a jego wypłata spowodowałaby z jednej strony bezpodstawne wzbogacenie, a z drugiej zaś znaczną szkodę w finansach jednostki samorządowej. Zadaniem Lasów Państwowych nie jest realizacja celów mieszkaniowo - usługowych, a gospodarka leśna i w takim wyłącznie zakresie przyznane odszkodowanie powinno rekompensować wartość wywłaszczonej nieruchomości leśnej. Gdyby przedmiotowa inwestycja nie była realizowana w trybie specustawy drogowej, a nieruchomość zostałaby przejęta w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to gmina poniosłaby jedynie koszty związane z wyłączeniem tego obszaru z produkcji leśnej, zaś przejęcie tej nieruchomości od Skarbu Państwa, w związku z realizacją celu publicznego, nastąpiłoby, podobnie jak w innych tego typu przypadkach, nieodpłatnie.

W ocenie Sądu I instancji, zawartej w uchylonym wyroku z 4 października 2017 r. , w niniejszej sprawie potrzeba wyjaśnienia okoliczności związanych z poczynioną wyceną działki nr [..] była bardzo wyraźna, czego wadliwie nie dostrzegł organ odwoławczy dysponujący kompetencjami wynikającymi z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia ustaleń organu pierwszej instancji.

Sąd I instancji uwzględnił skargę Gminy uznając, że Wojewoda akceptując operat z 20 kwietnia 2016 r. i przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do analizy i weryfikacji wyłącznie danych wykorzystanych w operacie z 20 kwietnia 2016 r. i wnioskach w nim sformułowanych, bez odniesienia się do rozbieżności wynikających z poprzednich operatów sporządzanych w tej samej sprawie, rzutuje na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania. Takie postępowanie organów administracji narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Realizacja tej zasady to takie działanie, które cechuje jednolitą treść rozstrzygnięcia spraw w tożsamym stanie prawnym i tożsamym stanie faktycznym. Jednostka nie obdarzy zaufaniem organu administracji publicznej, który przyjmuje różne rozstrzygnięcia tożsamej sprawy.

Uznał Sąd, że nie sposób pominąć faktu, że od momentu wszczęcia z urzędu w dniu 22 listopada 2010 r. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z przejściem na własność Gminy Miasta działki nr [..] w związku z inwestycją drogową o charakterze publicznym, sprawa ta była trzykrotnie już przedmiotem rozpoznawania przez organy administracji w toku instancji. Z tym wiąże się ściśle okoliczność, że organy w tym czasie orzekając opierały się za każdym razem na innym operacie szacunkowym, sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a co najważniejsze określającym wartość wycenianej działki nr [..] na całkowicie innym poziomie. Za każdym razem rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości kierując się dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia, czyli uwzględniając stan nieruchomości i jej przeznaczenie istniejące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. 25 października 2010 r. Oznacza to, że uwarunkowania wyceny w zakresie stanu i przeznaczenia działki musiały być w toku postępowania o odszkodowanie takie same. To z kolei narzuca pytanie o przyczyny rozbieżności w wartości szacowanej działki występujące pomiędzy poszczególnymi operatami. Organ odwoławczy pominął wskazane rozbieżności nie żądając od rzeczoznawcy wyjaśnienia ich przyczyn, co w ocenie sądu było niezbędne do poczynienia właściwej oceny wartości dowodowej operatu z 20 kwietnia 2016 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 października 2017 r., II SA/Gd 405/17, wniósł Wojewoda podnosząc zarzuty prawa procesowego, jak również prawa materialnego.

Za usprawiedliwione Sąd II instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując na wadliwe uznanie, że brak odniesienia się do rozbieżności wynikających z poprzednich operatów narusza zasadę zaufania do organów publicznych, z powodu różnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy. Zaznaczył Sąd II instancji, że żadna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty wcześniej nie zapadła, a więc nie można mówić o różnych rozstrzygnięciach tej samej sprawy. Poza tym o tożsamości sprawy – w odniesieniu do poprzednich rozstrzygnięć – można mówić tylko w znaczeniu materialnym. Natomiast w znaczeniu procesowym, po przekazaniu sprawy do organu I instancji, mamy już do czynienia z odrębną sprawą, w której stan faktyczny kształtuje inny dowód (operat z 20 kwietnia 2016 r.) niż poprzednie operaty szacunkowe. Zadaniem organu była ocena operatu z 20 kwietnia 2016 r., a przy kontroli decyzji Wojewody z 20 kwietnia 2017 r. przez Sąd I instancji, ocena, czy organ właściwie ocenił wartość dowodową operatu z 20 kwietnia 2016 r. Tymczasem Sąd I instancji do założeń tego operatu (ich poprawności) w ogóle się nie odniósł, uchylając się tym samym od rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Odnoszenie się przez organ do poprzednich operatów, na podstawie ewentualnych wyjaśnień obecnego rzeczoznawcy majątkowego, który ich nie sporządzał, a operaty te już wcześniej (w decyzjach ostatecznych z 17 czerwca 2013 r. i z 11 sierpnia 2015 r.) zostały uznane za błędne, jest w takiej sytuacji nie tylko bezcelowe, ale może też wywołać mylne wrażenie, że rzeczoznawca majątkowy, który nie sporządzał operatu, może niejako dokonywać swoistej oceny jego podstaw i założeń, do czego brak jest podstaw w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tego typu ocena możliwa jest tylko w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. (przy rozbieżnych operatach dotyczących tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny; dodać należy, że muszą one być aktualne). Tym samym sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i nakazując uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez uzyskanie od rzeczoznawcy majątkowego dodatkowych wyjaśnień odnośnie różnic wyceny tej samej nieruchomości w poprzednich operatach, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Błędne wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku stanowią także o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a..

Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku z 2 października 2019 r. sygn. I OSK 5/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji odniesie się do założeń zawartych w operacie szacunkowym z 20 kwietnia 2016 r., w szczególności do poprawności doboru nieruchomości podobnych do wycenianej w kontekście ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej oraz do poprawności zastosowania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na stanowisko zawarte w wyroku NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, zgodnie z którym "art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r.

Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Stanowi on, że "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."

Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową".

Realizując wytyczne zawarte w przywołanym wyroku NSA sąd wojewódzki przystąpił do dokonania oceny operatu szacunkowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji.

Regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, specustawy drogowej oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r.

I tak generalną zasadę co do podstawy ustalenia odszkodowania stanowi art. 134 u.g.n. stanowiący, że:

1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej reguluje, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. I z racji okoliczności, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy nieruchomości zarządzanej przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zastosowanie znajdzie także zapis ust. 1j tego przepisu wskazujący, że wysokość przysługującego odszkodowania zmniejsza się o kwotę równą wartości drewna pozyskanego z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w art. 20b ust. 2.

Dalej przywołać należy zapisy § 36 rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r.:

1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

Subsumcję przywołanych przepisów do ocenianego stanu faktycznego należy zacząć od uwagi, że nieruchomość wywłaszczona pod drogę nie była przeznaczona pod inwestycję drogową co powoduje brak możliwości zastosowania przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia do oszacowania wartości przejętej części nieruchomości. Oznacza to, że w sprawie do oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości należało zastosować art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3, a nie § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Analizując sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy wskazać należy, że prawidłowo określono w nim przedmiot oraz stan faktyczny i prawny gruntu na dzień wydania decyzji o zrid (grunt niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty lasem sosnowym, w sąsiedztwie gruntów leśnych, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz terenu boiska ze sztuczną murawą (teren rekreacyjny), przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kierunku zagospodarowania mieszkaniowo-usługowego z dużym udziałem zieleni wysokiej, a także cel wyceny (określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie nieruchomości pod rozbudowę drogi o miejsca postojowe dla autokarów i samochodów osobowych w trybie specustawy). Z wyceny wynika, że rzeczoznawca majątkowy, po dokonaniu oględzin w dniu 13 listopada 2015 r. ustalił stan przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 25 października 2010 r. Określenie wartości nieruchomości przejętej pod rozbudowę drogi rzeczoznawca majątkowy poprzedził analizą rynku nieruchomości.

Dalej przedstawiona została analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, przy uwzględnieniu nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (ta część na której została zlokalizowana infrastruktura techniczna w postaci przepompowni ścieków) i nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny mieszkaniowo-usługowe z dużym udziałem zieleni wysokiej. Z operatu wynika, że cena średnia za m2 działki nr [..] dla obszaru 2963 m2 wyniosła 461,93 zł/m2 według wynikającego ze Studium mieszkaniowo-usługowego sposobu użytkowania oraz dla obszaru 929 m2 – 39,23 zł/m2 według aktualnego sposobu użytkowania (infrastruktura techniczna) oraz cenę średnią 53,31 zł/m2 według alternatywnego sposobu użytkowania (drogowego).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, czyli zasadniczym dowodzie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku nakazał Sądowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy odniesie się do założeń zawartych w operacie szacunkowym z 20 kwietnia 2016 r., w szczególności do poprawności doboru nieruchomości podobnych do wycenianej w kontekście ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej oraz do poprawności zastosowania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. zasadą jest, że wartość rynkowa nieruchomości stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie ma zatem zasadniczo odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do definicji zawartej w art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Rynkowa wartość nieruchomości jako prawdopodobna cena możliwa do uzyskania w obrocie z tytułu sprzedaży własności nieruchomości wyznacza maksymalną wysokość odszkodowania za wywłaszczenie (a także maksymalną wysokość za wywłaszczenie wszystkich praw do danej nieruchomości). Kryteria, jakie należy uwzględniać, ustalając wartość rynkową nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, wskazane zostały w art. 134 ust. 2 u.g.n. Są to: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Kryteria te zostały w tym przepisie wymienione tylko "w szczególności", więc ewentualnie można brać pod uwagę także inne – o ile wpływają one na wartość rynkową nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika, jak rzeczoznawca ma podchodzić do poszczególnych czynników, a jedynie, że ma je brać pod uwagę, określając rynkową wartość nieruchomości. Tak więc przepis ten nie odnosi się np. do sposobu określania przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości i nie wynika z niego, w oparciu o jakie dokumenty ustala się przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny (por. wyrok NSA z 1.03.2017 r., I OSK 1160/15, LEX nr 2277803).

Wartość nieruchomości powinna być oceniana odpowiednio do sposobu jej użytkowania. Należy zatem ustalić ten sposób na podstawie dokumentów i oględzin nieruchomości.

Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania – art. 134 ust. 3 u.g.n.

Jeżeli jednak wartość nieruchomości według aktualnego stanu jej użytkowania jest niższa od wartości określonej według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to zastosowanie znajdzie zasada korzyści określona w art. 134 ust 4 tej ustawy, a w konsekwencji, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku, § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy, w ocenie Sądu operat szacunkowy z 20 kwietnia 2016 r. wadliwie określił aktualny stan użytkowania znacznej części wywłaszczonej nieruchomości jako teren mieszkaniowo- usługowy z dużym udziałem zieleni wysokiej. W rzeczywistości jak wynika z akt sprawy ta część nieruchomości stanowiła teren leśny. Ten błąd skutkował następnie nieprawidłowym doborem nieruchomości podobnych do wycenianej i ostatecznie miał wpływ na wysokość określonego odszkodowania.

W konsekwencji organy orzekające w sprawie nie poddając właściwej ocenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r.

Dokonana przez sąd ocena podstawowego dowodu w kontrolowanym postępowaniu, tj. operatu szacunkowego, w konsekwencji musi spowodować uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji celem powtórzenia postępowania po sporządzeniu prawidłowego operatu szacunkowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 10520 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.