Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2658/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 15 i 17, par. 12 ust. 7, par. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. spółki jawnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/17 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pkt 1; w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił. Zaskarżona decyzja zapadła w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił F. sp. jawna pozwolenie na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, przy ul. [...] w K. na działkach nr [...],[...] (jednego budynku jednorodzinnego o nr 1, trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o nr 2, 3, 4 oraz czterech budynków w zabudowie szeregowej o nr 5, 6, 7, 8 wraz z instalacjami i innymi elementami zagospodarowania terenu).

Ww. decyzja została zmieniona przez Prezydenta Miasta K. decyzjami z [...] września 2015 r. i [...] grudnia 2015 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę wystąpiła M. M..

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z 2014 r. w zakresie części projektu zagospodarowania terenu zlokalizowanej pomiędzy południową granicą działki nr [...], a tarasami i południowymi elewacjami budynków oznaczonych na projekcie budowlanym nr 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8, zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odwołania od ww. decyzji wniosła ww. Spółka oraz M. M..

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 2014 r. i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję Wojewody.

Organ odwoławczy nie doszukał się aby decyzja z 2014 r. naruszała rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; przedmiotowa inwestycja nie narusza planu miejscowego; projektowane budynki w zabudowie szeregowej są budynkami jednorodzinnymi). Ponadto przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie norm odległościowych od granicy działek sąsiednich. Elewacje poszczególnych budynków zaprojektowano w z uwzględnieniem wymaganych 4 m dla ścian z otworami okiennymi i 3 m dla ścian bez otworów okiennych. Kwestionowane przez skarżącą tarasy budynków nr 5-8 oraz pochylnie zjazdowe do garaży budynków nr 4 i 5, zaprojektowane od strony działki nr [...], zostały usytuowane w minimalnej odległości 1,52 m od granicy tej działki. Takie rozwiązanie nie narusza rażąco § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie GINB, argumentacja skarżącej, odnosząca się do wykładni § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia, nie może prowadzić do uznania, że kontrolowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Rażąco naruszone mogą być wyłącznie przepisy jednoznaczne, niewymagające interpretacji.

Odnosząc się do kwestii zaprojektowanych od strony działek nr ew. [...] i [...] skarp pod tarasami, pochylniami zjazdowymi do garaży oraz budynkami nr 2-8, GINB uznał, że okoliczności wskazane przez organ I instancji nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Choć znajduje potwierdzenie zarzut, że przedmiotowa inwestycja w kształcie zatwierdzonym przez ww. pozwolenie na budowę z 2014 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 29 ww. rozporządzenia w zakresie odprowadzania wód opadowych z tarasów na teren sąsiednich działek nr [...] i [...] poprzez usypanie skarp o wysokości 2 m, których spadek jest wprost na te działki, jednak nie jest to wystarczające do stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2014 r. W ocenie GINB, dla tej oceny ma znaczenie, że decyzja z 2014 r. została zmieniona decyzjami z [...] września 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. W wyniku zmian uwzględniono kwestię odprowadzania wód z uwzględnieniem terenów sąsiednich nieruchomości. Jakkolwiek, w ocenie GINB, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie jest instrumentem służącym usunięciu wadliwości pozwolenia na budowę, to jednak mając na uwadze nadzwyczajny charakter niniejszego postępowania, zatwierdzone zmiany nie mogły zostać pominięte przy ocenie skutków stwierdzonego wyżej uchybienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zmiana decyzji zastępuje jej dotychczasową część. Na co wskazywał GINB, rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wymaga spełnienia trzech przesłanek, tj. oczywistego naruszenia przepisu, charakteru przepisu i właśnie niemożliwych do pogodzenia skutków społeczno-gospodarczych.

Ponadto sporna inwestycja nie naruszała rażąco również przepisów § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 i § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 i nast. (usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe) ww. rozporządzenia. Inwestor uzyskał też decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] września 2013 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii drogi gminnej – ulica [...] w K. – na działkę nr [...], na czas nieokreślony. W ocenie GINB, parametry ww. zjazdu nie naruszają rażąco § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że w ramach niniejszego postępowania ocenie podlegała wyłącznie inwestycja w jej projektowanym kształcie. Kwestie faktycznego wykonywania robót budowlanych oraz ich zgodności z projektem pozostają natomiast we właściwości organów nadzoru budowlanego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M., formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W piśmie procesowym z dnia 25 września 2017 r. pełnomocnik skarżącej – córka D. M. poinformowała, że na skutek darowizny stała się właścicielką nieruchomości nr [...] i przedstawiła sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę darowizny Rep. A Nr [...] z dnia [...] września 2017 r.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie D. M. w charakterze uczestnika postępowania.

Pismem procesowym z dnia 14 marca 2018 r. pełnomocnik ww. Spółki wniósł o oddalenie skargi i przedstawił swoją argumentację, przemawiającą za takim stanowiskiem.

W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2018 r. strona skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację w zakresie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/17, uwzględnił skargę i uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji.

W związku z ww. aktem darowizny dotyczącym działki nr [...], Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. D. M. wstąpiła w miejsce skarżącej M. M. w niniejszej sprawie. Wymieniona wyżej działka znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i ustalenia w tym zakresie były podstawą nie tylko określenia interesu prawnego, ale także czy celowym jest orzekanie o całości czy też części decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r.

W ocenie Sądu, Wojewoda stwierdzając nieważności decyzji Prezydenta z 2014 r. orzekł prawidłowo, choć nie w pełni poprawnie swoje orzeczenie uzasadnił i nie dostrzegł istotnych okoliczności, na które wskazywała skarżąca. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść decyzji i dlatego Sąd uchylając decyzję GINB w jej pkt 1 nie uchylił w takim zakresie orzeczenia Wojewody. Zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta z 2014 r. w części dotyczącej budynków nr 5, 6, 7 i 8 została wydana z rzeczywistym i rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z akt sprawy, ściana pod tarasami ww. budynków posadowiona jest w odległości 1,5-1,7 m od granicy z działką skarżącej. W żadnej mierze nie zasługują na uznanie argumenty podnoszone zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i GINB, jakoby w tym wypadku zastosowanie miał § 12 ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. W tej zaś sprawie przysypana ziemią ściana garażu nie jest częścią podziemną budynku, a tarasy to zwieńczenie stropu garażu. W tej sprawie nie jest to bowiem kondygnacja podziemna odpowiadająca definicji z § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia; a żaden przepis nie pozwala na wybudowanie nadziemnej części ściany kondygnacji podziemnej budynku z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Ani organ I, ani tym bardziej organ II instancji nie dokonały ustaleń w zakresie takiego posadowienia ściany budynku w odległości niezgodnej z ww. przepisem. W szczególności, GINB nie ustalił, czy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne było zmniejszenie określonej w rozporządzeniu odległości ściany budynku od działki skarżącej. Brak tego ustalenia, wobec treści § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia spowodował, że organ II instancji nie miał podstaw do uchylenia w tej części decyzji Wojewody [...]. Ponadto do tak zrealizowanych tarasów nie może mieć zastosowanie § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. Nie jest bowiem w takim wypadku istotna odległość tarasu od granicy, ale odległość posadowienia tej części budynku, jaką jest garaż, na której następnie utworzono taras. To zaś przemilczał GINB w uzasadnieniu swojej decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu, GINB błędnie też uznał, że zmiana decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę konwaliduje jej wady prawne w stopniu uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności. Zmiana decyzji w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a. nie powoduje bowiem skutku zmiany decyzji z mocą wsteczną, tj. od daty wydania decyzji pierwotnej. Jeżeli więc Wojewoda stwierdził, jako organ I instancji, nieważność ww. decyzji Prezydenta z 2014 r. z powodu rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia, a co więcej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to obowiązkiem GINB, który takie naruszenie zakwestionował w zakresie jego rażącego charakteru (art. 107 § 3 K.p.a.) było przedstawienie stosownej argumentacji prawnej przemawiającej za wystąpieniem negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, pogląd GINB co do skutków zmiany decyzji (wywodzony z orzecznictwa – por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2015 r., VII SA/Wa 2971/14; wyrok WSA w Szczecinie z 8 grudnia 2016 r., II SA/Sz 1056/16) jest błędny. W tej sprawie decyzja z 2014 r. wywołała bowiem rzeczywisty skutek w postaci graniczenia uprawnień właścicielskich skarżącej (art. 140 K.c.), powodując niedopuszczalne prawnie oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość (art. 5 ust. 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zmiana decyzji nie usunęła ww. wad. Takie też stanowisko jest uprawnione w świetle przywołanego wyżej wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2971/14, jak i wyroku NSA o sygn. akt II OSK 348/16 (wydanego na skutek wniesionej skargi kasacyjnej w tej samej sprawie). Sąd I instancji nie podzielił ponadto poglądu, jakoby zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę mogła w jakikolwiek sposób "unieważnić" decyzję pierwotną – czy to w części, czy to w całości. Nieważność decyzji może być stwierdzona wyłącznie w trybie art. 158 K.p.a. i co do tego prawnych wątpliwości być nie może. Sąd I instancji odniósł się także do przywołanego wyżej wyroku o sygn. akt II SA/Sz 1056/16, oceniając, że brak w nim stwierdzenia jakoby zaprzestanie obowiązywania decyzji pierwotnej jest równoznaczne z wycofaniem jej z obiegu prawnego. Poza tym wyrok ten dotyczy zatwierdzenia projektu zamiennego (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), a nie zmiany decyzji (art. 154, art. 155 K.p.a.). Z tej też przyczyny Sąd uznał, że wnioski WSA w Szczecinie dotyczą innego stanu rzeczy, niż w niniejszej sprawie.

Sąd uznał natomiast, że pozostałe zarzuty skargi albo wprost wynikają z omówionego powyżej faktu posadowienia części ścian budynków w odległości niezgodnej z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia (barierki na tarasach), albo są wyrazem obywatelskiej troski o przestrzeganie prawa przez inwestora (powierzchnia biologicznie czynna, miejsca parkingowe) – co nie uzasadnia jednak interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny. W ocenie Sądu, GINB poprawnie odniósł się do kwestii wskaźnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, ustalając, że wskaźniki te są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest ocena zgodności z prawem projektu budowlanego, a czym innym etap faktycznej realizacji inwestycji. Ponadto niezasadny jest zarzut skarżącej, jakoby ściany zawierające otwory okienne usytuowane były w nieprawidłowej odległości od granicy z jej nieruchomością.

Oddalając skargę w zakresie punktu 2 decyzji GINB, Sąd I instancji miał na uwadze, że słusznie organ I instancji uczynił przedmiotem orzekania tą – możliwą do wydzielenia – część decyzji Prezydenta Miasta K., która naruszała materialnoprawny interes skarżącej. Niezależnie od poprawnych ustaleń organów obu instancji co do braku przesłanek nieważności decyzji Prezydenta w tej części, w której Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności, Sąd I instancji stwierdził, że w tymże zakresie skarżąca nie miała interesu prawnego i to nie tylko w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale również i art. 28 K.p.a. Nie wynika to wprawdzie z treści uzasadnienia obu decyzji, tym niemniej organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w tej części, również i dlatego, że skarżąca nie wykazała skutecznie prawnie, że ta część decyzji narusza jej skonkretyzowane i zindywidualizowane prawo. Prawidłowo więc GINB w takim zakresie decyzję Wojewody utrzymał w mocy.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że wymagane będzie dokonanie stosownych ustaleń w zakresie tego, czy z przepisów odrębnych (np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) określających dopuszczalne odległości wynikają inne wymagania w zakresie dopuszczalnej odległości budynku (budynków) od granicy z działką sąsiednią, niż określone w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Organ weźmie też pod uwagę, że nadziemna część ścian garaży jest ścianą budynku. W zależności od tych ustaleń GINB wyda decyzję merytoryczną, należycie sporządzając uzasadnienie tak prawne, jak i faktyczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła ww. Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I uchylającego zaskarżoną decyzję GINB w jej pkt 1 i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I uchylającego zaskarżoną decyzję GINB w jej pkt 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 i ust. 7 ww. rozporządzenia przez uznanie, że znajdująca się od strony południowej, po tarasami budynków 5-8, ściana garaży wedle projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotnym pozwoleniem na budowę z 2014 r. wystaje ponad poziom gruntu, a w związku z tym nie mają do niej zastosowania § 12 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 ww. rozporządzenia, lecz jego § 12 ust. 1 pkt 1;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz brak rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że znajdująca się od strony południowej, po tarasami budynków 5-8, ściana garaży wedle projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotnym pozwoleniem na budowę z 2014 r. wystaje ponad poziom gruntu, a w związku z tym nie mają do niej zastosowania § 12 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia, lecz jego § 12 ust. 1 pkt 1 oraz że tym samym w sposób rażący decyzja z 2014 r. narusza prawo; a także błędnego przyjęcia, że zmiany decyzji z 2014 r. – dokonane decyzjami z [...] września 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zamiennych pozwoleń na budowę przewidujących modyfikacje rozwiązań projektowych w zakresie objętym nieważnością – nie konwalidowały jej wad prawnych w stopniu uniemożliwiającym stwierdzenie jej nieważności;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uwzględnienie skargi pomimo, że nie zachodziły podstawy do przyjęcia, iż organ II instancji w toku postępowania naruszył art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz pomimo, iż decyzja z 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2020 r. D. M. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Przy piśmie z dnia 27 października 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2020 r. Spółka wnosząca skargę kasacyjną podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o zasądzenie kosztów. Ponadto powołała się na treść art. 37b Prawa budowlanego obowiązującego od 19 września 2020 r., który to przepis ustala termin graniczny dla stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wynoszący 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia tejże decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że w tej sprawie przysypana ziemią ściana garażu nie jest częścią podziemną budynku, a tarasy to zwieńczenie stropu garażu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wadliwie ocenił, że przepis § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia (w brzmieniu na datę wydania pozwolenia na budowę) odnosi się do kondygnacji podziemnej, o jakiej mowa § 3 pkt 17. Po pierwsze, w § 12 ust. 7 prawodawca posłużył się pojęciem "części podziemnej budynku". Takiemu kierunkowi rozumowania odpowiada jedna z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, określana mianem zakazu wykładni synonimicznej, w myśl, której różnym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego nie należy nadawać tego samego znaczenia. W takiej sytuacji ma więc znaczenie, która konkretnie część garażu, jako część podziemna budynku, od strony działki sąsiedniej znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Racjonalnym jest bowiem niestosowanie norm odległościowych z § 12 ww. rozporządzenia od podziemnych części budynku, ponieważ np. ściana garażu znajdująca się całkowicie pod powierzchnią terenu nie powinna nieść ze sobą zagrożenia pożarowego lub powodować zacienienia sąsiedniej nieruchomości, a to właśnie tym wymaganiom w głównej mierze służą normy odległościowe z § 12 ww. rozporządzenia. Po drugie, w § 3 pkt 15 ww. rozporządzenia została zawarta definicja legalna "poziomu terenu", przez który należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Chodzi więc o ustalenie poziomu projektowanego terenu w miejscu, w którym znajduje się części podziemna budynku. Dopiero wtedy możliwe jest dokonanie oceny czy dla tak zaprojektowanego elementu budynku nie ustala się odległości od granicy działki budowlanej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 916/20) . Wynika z tego, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny co do tego, czy decyzja z 2014 r. zatwierdza projekt budowany, do którego znajdował zastosowanie § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia, a w związku z tym czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy można mówić o rażącym naruszeniu któregoś z przepisów § 12 ww. rozporządzenia, także w odniesieniu do zaprojektowanych tarasów, które stanowią zwieńczenie stropu garażu podziemnego. Przy tej ocenie należy zaś uwzględnić, że zasadniczo prawnie "kondygnacja podziemna" nie musi posiadać stropu pod powierzchnią terenu (poniżej poziomu przylegającego do niego terenu), co także ma znaczenie dla wykazania "rażącości" ewentualnego naruszenia przepisów § 12 ww. rozporządzenia. Poza tym z projektu budowlanego wynika, że na stropie garażu (płycie żelbetowej) została zaprojektowana dodatkowo warstwa spadkowa z wylewki betonowej zbrojonej z betonu, zwieńczona płytkami mrozoodpornymi (gres), która właśnie stanowi taras. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 i ust. 7 ww. rozporządzenia, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.

Odnośnie wskazywanego przez Sąd I instancji zagadnienia dotyczącego zaprojektowanego spływu wód opadowych w kierunki działki sąsiedniej, ma rację Sąd I instancji, że w tym zakresie decyzja z 2014 r. w sposób oczywisty narusza § 29 ww. rozporządzenia. Jednak wskazywana okoliczność nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Oprócz wykazania oczywistego naruszenia prawa, aby stwierdzić czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa wymaga uwzględnienia charakter naruszonego przepisu oraz niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny skutków wadliwej decyzji, w tej sprawie ma znaczenie okoliczność, że decyzja z 2014 r. została zmieniona decyzjami z [...] września 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. Nastąpiła zatem modyfikacja rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzania wód opadowych, na co wskazywała organ odwoławczy, przywołując konkretne rozwiązania zamienne. Dlatego należy stwierdzić, że organ I instancji trafnie wywiódł, że analizując skutki stwierdzonego uchybienia § 29 ww. rozporządzenia, nie można zignorować okoliczności, że projekt spornej inwestycji został aktualnie zmieniony. Prawdą jest też, że w wyniku zmian pierwotna decyzja w dotychczasowym kształcie przestała obowiązywać, ponieważ w to miejsce zaczęły obowiązywać rozwiązania zamienne. Jednak zmiana decyzji z 2014 r. nie nastąpiła ze skutkiem ex tunc, co może wskazywać na potencjalne negatywne jej skutki, które istniały do daty zmiany decyzji. Jednak taki stan nie przesądza sam w sobie, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2014 r. W tym zakresie mamy bowiem do czynienia z rozwiązaniami projektowymi, które dopóki nie dojdzie do realizacji inwestycji w danym kształcie dopóty nie powodują skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. W tej zaś sprawie inwestor podnosił, że w trakcie procesu inwestycyjnego doszło do zmian projektowych, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – wedle zaświadczenia organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] – nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej wobec przystąpienia do użytkowania zespołu zabudowy mieszkaniowej, co nie było w sprawie kwestionowane. A zatem do zmian decyzji o pozwoleniu na budowę doszło przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Nie można zatem wykluczyć, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały znaczenie późniejszej jej zmiany, tym bardziej w sytuacji, gdy zmiany te miałyby na celu uzyskanie stanu zgodnego z prawem w trakcie realizacji inwestycji, czemu pośrednio służą tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji administracyjnej. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja przed jej zmianą powodowała skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać. Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Jedna z przesłanek uznania, że doszło do "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (w części dotyczący skutków wywołanych zmianami decyzji o pozwoleniu na budowę) zawiera usprawiedliwione podstawy.

W konsekwencji powyższego należało uwzględnić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku co do wydania ww. decyzji z 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa była wadliwa.

Odnosząc się zaś do uzupełniającej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie zawartej w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2020 r., należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 37b Prawa budowlanego obowiązujący od 19 września 2020 r. Na odmienną ocenę nie pozwala treść norm intertemporalnych zawartych w art. 25-33 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Nie wynika z nich aby nowy przepis miał zastosowanie do zakończonych spraw administracyjnych lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym takich spraw.

Jednocześnie należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie wywiódł, że przysługujący stronie skarżącej interes prawny uprawnia do dokonania oceny legalności decyzji administracyjnej tylko w granicach tego interesu, który związany jest z przysługującym jej do działki nr [...] prawem własności, co uzasadniało w ramach tego interesu częściową ocenę decyzji, tj. w zakresie rozwiązań projektowych znajdujących się od strony granicy tej działki. Natomiast Sąd I instancji błędnie jako podstawę prawną następstwa prawnego strony skarżącej wskazał art. 30 § 4 K.p.a. Sąd administracyjny nie proceduje na podstawie przepisów K.p.a., lecz na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien uwzględnić, że do zmiany właściciela działki nr [...] doszło w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego (ww. akt darowizny z [...] września 2017 r.) i w tym zakresie zastosować odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy skargi M. M., w której miejsce wstąpiła D. M..

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.