Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1623/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1661/15 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P.T. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1661/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako PINB w O.) z dnia [...] kwietnia 2014 roku, którą to decyzją organ nadzoru budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy wolnostojącego domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem posadowionego na działce nr [...] w miejscowości M..

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

GINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako "k.p.a.) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania P. T. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 29 października 2014 r. inwestor P.T. zawiadomił organ powiatowy o zakończeniu budowy wolnostojącego domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na samochód osobowy według projektu typowego "Dom w narcyzach" i tymczasowego zbiornika na ścieki sanitarne V=10 m3 na działce nr [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty O.z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...].

PINB w O., działając na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej jako u.p.b.), postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], doręczonym inwestorowi w dniu [...] listopada 2014 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku, w terminie 28 dni od daty otrzymania postanowienia, poprzez dostarczenie:

1. oświadczenia kierownika budowy zawierającego katalog zmian w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej - brak przyłącza wodociągowego, brak tarasu ogrodowego, inna wielkość terenów utwardzonych,

- o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o których mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1,

2. w razie nieistotnych zmian od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a powinno być potwierdzone przez projektanta

3. potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy:

a) odbioru przyłącza wody;

b) odbioru przyłącza elektroenergetycznego.

Na wykonanie powyższych obowiązków ustalono termin 28 dni od daty otrzymania postanowienia.

Przy piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. P.T. przedłożył m in. rysunek z naniesionymi zmianami, oświadczenie kierownika budowy oraz wniosek o przyłączenie instalacji odbiorczej do sieci energetycznej.

PINB w O. z uwagi na stwierdzenie, że odstępstwo ma charakter istotny oraz nieuzupełnienie przez inwestora braków wniosku w zakresie potwierdzenia odbioru przyłącza wodociągowego i elektroenergetycznego, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powyższa decyzja została doręczona inwestorowi w dniu 7 stycznia 2015 r.

Pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. P. T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącego, w związku z niedoręczeniem decyzji zawierającej sprzeciw w 21-dniowym terminie określonym w art. 54 u.p.b., decyzja jest dotknięta wadą nieważności z uwagi na fakt, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w O. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy wolnostojącego domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i tymczasowego zbiornika na ścieki sanitarne uznając, że decyzja ta nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w 156 § 1 k.p.a.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w badanej sprawie organ powiatowy wystosował do inwestora postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. celem uzupełnienia brakujących dokumentów. Postanowienie powyższe nadane zostało w dniu 19 listopada 2014 r., a zatem w 21 dniu od otrzymania zawiadomienia o zakończeniu budowy (licząc od dnia 30 października 2014 r.), a zatem od dnia następującego po dniu złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie organu do obliczania terminów dokonania czynności zastosowanie ma art. 57 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia sprzeciwu został przerwany prawidłowo, inwestor odebrał postanowienie organu I instancji w dniu 21 listopada 2014 r., a zatem termin 28 dni wyznaczony ww. aktem administracyjnym upłynął bezskutecznie w dniu 12 grudnia 2014 r. W związku z tym od dnia 13 grudnia 2014 r. biegł na nowo termin dla organu do wniesienia sprzeciwu. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego zaznaczył, że inwestor odpowiedział na powyższe wezwanie pismem z dnia 26 listopada 2014 r., jednak nie uzupełnił on żądanych dokumentów, ograniczając się wyłącznie do zakwestionowania zasadności przedłożenia wymaganych dokumentów. Tym samym zdaniem organu, stanowiąca przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja wydana została w dniu 24 grudnia 2014 r. czyli w ustawowym terminie 21 dni, o którym mowa w art. 54 u.p.b. Ponadto w ocenie organu I instancji do dochowania terminu, o którym mowa w art. 54 u.p.b. Nadto organ podniósł, że do zachowania powyższego terminu, wystarczające jest nadanie decyzji w urzędzie pocztowym.

Odwołanie od ww. decyzji z dnia 3 kwietnia 2015 r. wniósł P.T.. W ocenie skarżącego bieg 21-dniowego terminu wynikającego z art. 54 u.p.b., który jest terminem materialnym, nie zostaje przerwany przez postanowienie o uzupełnieniu dokumentów. Dodatkowo strona podniosła, że stan prawny kształtuje się po 21 dniach z mocy samego prawa, a nie jest wynikiem decyzji organu, więc brak skutecznie doręczonego stronie sprzeciwu powoduje domniemanie zgody.

Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego dokonane przez inwestora zmiany prawidłowo zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwa, o których mowa w art. 36 a ust. 5 pkt 1 u.p.b. Wobec powyższego, z uwagi na stwierdzenie istotnych odstępstw i bez uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nieuzupełnienie braków wniosku o zakończeniu budowy, organ powiatowy był zobligowany do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB w O. z dnia [...] grudnia 2014 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego przekroczenia 21-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych różnie interpretowany jest sposób liczenia terminu, o którym mowa w art. 54 u.p.b. I tak, prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw w formie decyzji administracyjnej zostanie skutecznie doręczony inwestorowi. Według innego poglądu, do skuteczności zgłoszenia sprzeciwu ustawodawca nie wymaga doręczenia stronie decyzji, którą sprzeciw zgłoszono. Termin do zgłoszenia sprzeciwu zostanie zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja, którą zgłoszono sprzeciw, została nadana np. w polskiej placówce pocztowej.

GINB wskazał, że aprobuje stanowisko, zgodnie z którym termin do zgłoszenia sprzeciwu będzie zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja ta zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, termin 21-dniowy, o jakim mowa w art. 54 u.p.b., jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu, zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył P.T. i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego błędnie interpretują zapisy prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącego upływ terminu 21 dni powoduje wygaśnięcia prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, a termin ten jest zarazem terminem do doręczenia sprzeciwu stronie. Jest to termin prawa materialnego i nie podlega on przerwaniu np. poprzez wezwanie przez organ inwestora o uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych pozwalających na weryfikację decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Nastawione winno być tylko na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Kierując się powyższym, Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. GINB orzekając w sprawie miał na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności i w efekcie organ ten słusznie stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności.

Podstawą materialnoprawną weryfikowanej przez organy w trybie nadzwyczajnym decyzji dotyczącej zgłoszenia sprzeciwu był art. 54 u.p.b., który na dzień wydania decyzji stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stanowiący przedmiot inwestycji budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wymagał jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do jego użytkowania, bez konieczności uzyskania uprzedniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący wybudował powyższy budynek po uprzednim uzyskaniu decyzji nr [...] Starosty O. z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przy czym poczynione przez inwestora odstępstwa od projektu zostały uznane przez organ jako mające charakter istotny.

W niniejszej sprawie zawiadomienie skarżącego o zakończeniu budowy wpłynęło do organu w dniu 29 października 2014 r., natomiast postanowienie nakładające obowiązek uzupełniania (w terminie 28 dni od dnia otrzymania postanowienia) braków zawiadomienia o zakończeniu budowy zostało wydane przez organ w dniu 18 listopada 2014 r., a nadane w urzędzie pocztowym w dniu 19 listopada 2014 r., tj. w terminie na wniesienie przez organ sprzeciwu. Na wykonanie postanowienia zakreślono skarżącemu termin 28 dni. Skarżący odebrał powyższe postanowienie w dniu 21 listopada 2014 r., zakreślony termin upływał z dniem 19 grudnia 2014 roku. Wobec nieuzupełnienia przez inwestora wszystkich braków wniosku (brak potwierdzenia odbioru przyłącza wody i przyłącza elektroenergetycznego) oraz w związku ze stwierdzeniem, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były istotne, organ wydał w dniu 24 grudnia 2014 r. decyzję wnoszącą sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, tj. przed upływem 21 dni od dnia, kiedy upłynął termin na uzupełnienie braków zawiadomienia o zakończeniu budowy. Decyzja ta została odebrana przez skarżącego w dniu 7 stycznia 2015 r. Przechodząc do oceny czy sprzeciw został zgłoszony przez organ w terminie, Sad I instancji stwierdził, że w orzecznictwie spotyka się różne poglądy dotyczące dochowania przez organ powyższego terminu. Zgodnie z jednym z nich termin ten jest zachowany, jeżeli decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w terminie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia. W myśl innego poglądu zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 u.p.b. następuje przez samo wydanie decyzji zawierającej sprzeciw. Prezentowany jest także pogląd, iż termin zgłoszenia sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a.

W niniejszej sprawie kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanka nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może opierać się na błędnej interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną. Utrwalony jest pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do tego, że rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, ( np.. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 1994 r,, sygn. akt l SA 1559/93, ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 51; z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA z 1996 r. nr 1, poz. 37; z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.qov.pl).

W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, skoro norma prawna stanowiąca podstawę rozstrzygania organów nadzoru może być wyłożona w różny sposób, to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco. Oznacza to, że nie można w niniejszej sprawie skutecznie zarzucić PINB w O. rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem przez ten organ decyzji wnoszącej sprzeciw. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Z tych przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, a w konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. T. wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a nadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

- a) art. 54 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu wystarczające jest wydanie lub nadanie decyzji administracyjnej w terminie 21 dni od dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, podczas, gdy decyzja w przedmiocie sprzeciwu powinna być również w powyższym terminie doręczona stronie postępowania,

- b) art. 54 u.p.b. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu wskazanego w tym przepisie, podczas gdy jest to termin prawa materialnego, który nie ulega przerwaniu i którego upływ wyklucza możliwość zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ,

- art. 54 u.p.b. w zw. z art 57 ust. 4 u.p.b. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla skutecznego nałożenia na stronę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, wystarczające jest nadanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków w terminie określonym w tym przepisie, podczas gdy postanowienie takie powinno zostać również doręczone stronie najpóźniej w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia zakończenia budowy,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.,:

-a) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, - poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja PINB w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy z uwagi na nieważność tej decyzji spowodowaną wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, skarga zasługiwała na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji,

-b) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że art. 57 § 5 k.p.a. ma zastosowanie również do organów administracji publicznej, a w konsekwencji przyjęcie, że zarówno postanowienie PINB w O. z dnia [...] listopada 2016 r. oraz sprzeciw z dnia [...] grudnia 2014 r. zostały zgłoszone w terminie, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas, gdy literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, iż dotyczy on wyłącznie stron postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, co trafnie zauważył Sąd I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma za przedmiot ocenę, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli organu nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął zarówno Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 (OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1286/17 (LEX nr 2390446), w którym wskazuje się, że zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza konieczność zapewnienia pewności co do prawa. Tym samym postępowania nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, mogą dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie mogą one zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy.

Jedną z wad, której skutkiem jest nieważność decyzji, jest wada rażącego naruszenia prawa. Zagadnienie tej kwalifikowanej wadliwości było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarczo-skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności, pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak też NSA w wyroku z dnia13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557).

W świetle powyższego nie ma racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów zarówno prawa materialnego, jak i postępowania. W szczególności podkreślić należy, jak zostało wyżej wskazane, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była decyzja PINB w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy wolnostojącego domku jednorodzinnego z garażem, lecz decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2015 roku odmawiająca stwierdzenia jej nieważności. Podstawą materialnoprawną tej ostatniej decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i prawidłowość zastosowania tego przepisu.

Oceniając w przedstawionych granicach skargę kasacyjną, jako niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 54 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez PINB w O.w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy) do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 56 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Należy dodać, jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że 21 – dniowy termin określony w art. 54 u.p.b. jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że tylko w tym terminie organ administracji uprawniony jest do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednak podnieść należy, że ustawodawca w przepisie tym nie określił od jakiej daty, od jakiego zdarzenia należy liczyć skuteczne zgłoszenie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji. Jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dokonującym wykładni w tym zakresie art. 54 u.p.b. Zgodnie z pierwszym, termin ten jest zachowany, jeżeli decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w terminie 21 dni od dnia doręczenia organowi sprzeciwu. W myśl innego poglądu, zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 u.p.b. następuje przez samo złożenie przez uprawniony organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie przesłanki określone w art. 107 k.p.a., a więc dla zachowania terminu 21 dni nie jest wymagane uzewnętrznienie oświadczenia woli organu poprzez doręczenie stronie decyzji. Prezentowany jest także pogląd, iż termin zgłoszenia sprzeciwu jest zachowany w przypadku, gdy organ wyda decyzję w tym przedmiocie i nada ją w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., który to pogląd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za dominujący odnośnie interpretacji pojęcia zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 u.p.b. Przemawia on za przyjęciem, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zgłosił sprzeciw w terminie określonym w art. 54 u.p.b. Mając jednak na uwadze, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy uwzględnieniu interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa wyżej przedstawionego uznać należy, że decyzja PINB w O. z dnia [...] grudnia 2014 roku, taką kwalifikowaną wadą wyżej zdefiniowaną w zakresie dochowania terminu 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu nie była obarczona.

Dokonując oceny zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b. w zakresie błędnego uznania przez Sąd I instancji poglądu organów nadzoru budowlanego, iż wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia nie przerywa biegu terminu 21-dniowego do zgłoszenia sprzeciwu, wskazać należy, iż art. 57 ust. 1-3 u.p.b. określa jakim warunkom winno odpowiadać zawiadomienie, jakie należy dołączyć dokumenty. Zgodnie z art. 57 ust. 4 u.p.b. inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości. Fakt, iż termin 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, nie oznacza jednocześnie, iż termin ten nie podlega przerwaniu. W ustawie Prawo budowlane, odmiennie niż w przepisach kodeksu cywilnego, brak jest przepisów, które tę kwestię bezpośrednio by regulowały. Taki skutek wywołuje jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi wezwanie strony do uzupełnienia braków zawiadomienia o zakończenia budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 57 ust. 4 u.p.b. i to z dniem nadania wezwania do uzupełnienia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przemawia za tym wykładnia funkcjonalna i celowościowa przepisu art. 54 w powiązaniu z art. 57 ust. 4 u.p.b. Przyjęcie, że wezwanie do uzupełnienia braków zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego nie przerywa biegu terminu 21 dni do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu uniemożliwiałoby organowi dokonanie rzetelnej oceny złożonego zawiadomienia, co mogłoby skutkować zgłaszaniem sprzeciwu przy stwierdzeniu przez organ każdego z braków wymienionych w art. 57 ust. 4 u.p.b., bez podejmowania próby ich uzupełnienia przez inwestora. Interpretacja przepisów art. 54 i 57 ust. 4 przedstawiona przez stronę kasacyjną, iż w przypadku stwierdzenia przez organ, że zawiadomienie nie spełnia warunków określonych w art. 57 ust. 1-3 i zastosowanie instytucji określonej w art. 57 ust. 4 przy założeniu, że wezwanie wystosowane w trybie art. 57 ust. 4 u.p.b. nie przerywa biegu terminu do zgłoszenia sprzeciwu, uniemożliwiałoby organowi nadzoru budowlanego wywiązanie się z obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w tym zakresie, w tym zgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 u.p.b. z zachowaniem terminu 21 dni licząc od dnia złożenia zawiadomienia. Jednocześnie wykładnia taka uniemożliwiałaby stronie uzupełnienie faktycznych braków zgłoszenia, a organowi wyznaczania odpowiednich terminów umożliwiających ich uzupełnienie. Tym samym przyjąć należy, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego dotyczącą powyższej kwestii przyjętą przez organy, a która uzasadniała przyjęcie, iż w tym zakresie nie miało miejsce rażące naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjąć bowiem należy, że termin do wniesienia przez organ sprzeciwu od zamiaru przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego biegnie od dnia następnego po dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przypadku, gdy strona została wezwana do uzupełnienia zawiadomienia, a strona tych braków nie uzupełniła lub uczyniła to po terminie wyznaczonym przez organ, termin z art. 54 u.p.b. biegnie od dnia następnego po upływie terminu zakreślonego przez organ do uzupełnienia zawiadomienia. Natomiast, gdy strona wszystkie braki zawiadomienia uzupełniła przed wyznaczonym przez organ terminem, termin 21 dni o którym mowa w art. 54 biegnie od dnia następnego po uzupełnieniu braków zawiadomienia.

Za nieuzasadnione należało w związku z powyższym uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a,, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 i art. 54 ust. 4 u.p.b. zasadnie przyjął, że organy administracji publicznej trafnie uznały, iż w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że podlegająca ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB w O.z dnia [...] grudnia 2014 roku w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji, zasadnie Sąd I instancji, powołując się na art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Zgodzić należy się jedynie ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 57 § 4 k.p.a. nie ma bezpośredniego zastosowania do obliczania zachowania przez organ terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Przepis ten dotyczy stron postępowania, a więc nie organu i nie dotyczy zasad obliczania terminu materialnego z art. 54 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 287/16, Lex nr 203740). Powyższe nie wpływa jednak na ocenę trafności zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącego decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku.