Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 851/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej jako "wnioskodawca") działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza pełnił od [...] kwietnia 1966 r. do [...] marca 1985 r. Cały okres służby był żołnierzem zawodowym, realizującym obowiązki na stanowiskach związanych

z bezpośrednią ochroną granicy państwowej. W okresie od [...] sierpnia 1983 r. do [...] kwietnia 1985 r. otrzymał polecenie pełnienia służby w sztabie [...] WOP w [...], jednakże z uwagi na brak etatu został mianowany w [...][...] na stanowisko [...], nie przepracowując tam de facto ani jednego dnia. Z dniem [...] października 1991 r. rozpoczął służbę w Straży Granicznej, gdzie zajmował stanowiska kierownicze. Powierzone obowiązki wykonywał sumiennie, osiągając sukcesy w pracy operacyjnej

i liniowej, w walce z przemytnikami ludzi, samochodów czy też papierosów. W dowód uznania otrzymywał nagrody finansowe oraz awanse na wyższy stopień. Ze względów zdrowotnych przeszedł na emeryturę w dniu [...] kwietnia 1997 r., zaś w 2011 r. orzeczeniem komisji lekarskiej został zaliczony do I grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo zostało uznane w związku z pełnioną służbą w Straży Granicznej.

Organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w dniu [...] kwietnia 1997 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od [...] sierpnia 1983 r. do [...] kwietnia 1985 r., tj. przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 6 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi natomiast 24 lata i 5 miesięcy.

Ze zgromadzonych dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą jego wielokrotne wyróżnienia. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji

o wymierzonych karach dyscyplinarnych, znajdują się zaś dokumenty potwierdzające jednorazowe zmniejszenie oraz pozbawienie dodatku służbowego. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca wykonywał zadania bezpośrednio związane z ochroną granicy państwowej, wskazywać to może na zaistnienie takich sytuacji.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie – z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak – opierając się na wykładni językowej – organ przyjął, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ, dokonując interpretacji określenia, odwołał się do słownika wyrazów bliskoznacznych.

Analizując drugą z przesłanek, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności definiować należy w jego ocenie jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Również w tym przypadku organ powołał się na synonimy pojęcia pochodzące ze słownika wyrazów bliskoznacznych i uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.

Organ zaznaczył też, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. W ocenie Ministra warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ stanął na stanowisku, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma zatem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 6 dni. Całkowity okres służby strony wynosi natomiast 24 lata i 5 miesięcy.

W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ wskazał przy tym, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby. Jednak brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających stwierdzić, że służba ta pełniona była

z narażeniem zdrowia i życia. Minister zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia

i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu

o długotrwałości swojej służby na rzecz totalitarnego państwa, stwierdzając, że jego zdaniem okres ten był krótki. Ponadto, w tym okresie chorował i leżał w szpitalu MSW

w [...], później był na zwolnieniu lekarskim, aż do chwili zwolnienia go ze służby. Na potwierdzenie powyższych faktów wnioskodawca wskazał jako świadka w sprawie Szefa Kadr [...] Brygady WOP w [...]. Ponadto wnioskujący podkreślił, że spełnia przesłankę rzetelności wykonywania zadań i obowiązków pod dniu 12 września 1989 r., określając swoją służbę jako "ponadprzeciętną".

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., Minister działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku

z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ w całości potrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazał, że przesłanki o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, dlatego też nie jest możliwym,

w rozpatrywanym stanie faktycznym, wyłączenie w stosunku do wnioskodawcy zastosowania art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, Minister wyjaśnił, że jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby, wydaną przez IPN, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed organem na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN

i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Minister jest bowiem związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez IPN. Odnosząc się zaś do wskazanego przez wnioskodawcę świadka na okoliczności potwierdzające spełnienie przez wnioskującego przesłanki krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego, organ stwierdził, że po pierwsze jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzonej przez IPN oraz dokumentacją o przebiegu służby, przesłaną przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, po drugie żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnioskodawca (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie

i zobowiązanie Ministra do wydania decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających

z dokumentów wskazanych w treści skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w efekcie wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieuprawnione i nieznajdujące oparcia w treści materiału dowodowego uznanie, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie ww. przepisu, podczas gdy przebieg

i charakter służby przemawiają za zastosowaniem wyłączenia stosowania ww. przepisów, co w konsekwencji powinno skutkować przywróceniem mu prawa do zaopatrzenia emerytalnego w dotychczasowej podstawie wymiaru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że pełnił służbę przez okres 24 lat i 5 miesięcy,

z czego jedynie przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 6 dni na rzecz totalitarnego państwa. Organ pominął wnioskowany przez skarżącego dowód z zeznań świadka, który miał służyć wykazaniu, że pełniona przez skarżącego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały, oraz, że we wskazanym okresie skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim i nie wykonywał pracy. W przypadku skarżącego, okres pełnienia służby przed wskazanym dniem stanowi zaledwie 7% całego okresu pełnienia przez niego służby (bez uwzględnienia faktu, że okres faktycznie wykonywanej służby był znacznie niższy z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim). Również w ujęciu bezwzględnym, okres 1 roku i 5 miesięcy stanowi jedynie niewielki ułamek całego okresu. W ocenie skarżącego spełniona także została przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków pod dniu 12 września 1989 r. Tym samym,

w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawę do wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Nadto skarżący dodał, że z brzmienia art. 8a ww. ustawy nie wynika, by koniecznym było spełnienie dodatkowych – poza wskazanymi powyżej przesłanek uznania danego przypadku za szczególnie uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z [...] lutego 2019 r. utrzymująca

w mocy własną decyzję organu z [...] maja 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy

w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych

w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły

w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie

z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz

z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Według "Słownika przypomnień" W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa, 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku, 8 miesięcy i 6 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...]. Wynika z niego, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od [...] sierpnia 1983 r. do [...] kwietnia 1985 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 24 lata i 5 miesięcy. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 24 lata i 5 miesięcy, uznać należy, że służba przez 1 rok, 8 miesięcy i 6 dni na rzecz państwa totalitarnego, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba przez 1 rok, 8 miesięcy i 6 dni stanowi bowiem jedynie około 7% okresu całej służby pełnionej przez skarżącego.

Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Tym samym organ naruszył art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie Minister stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była

z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga

w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek

z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia

i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazania wymaga, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepisy art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Zależnie od dokonanej ponownie wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie decyzję.

Na koniec wypada jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wnioski dowodowe zawarte w skardze bowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie drugim wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).