Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2453/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 orazust. 3 w zw.  z art. 51 ust 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10 w sprawie ze skargi R.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w przedmiocie legalizacji budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi R.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w przedmiocie legalizacji budowy, zobowiązał ww. organ do zakończenia w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu budowlanego – warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w T. przy ul. [...], wszczętego z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r. (pkt I), stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w powyższym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz przyznał radcy prawnemu L.M. od Skarbu Państwa kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt III).

Wyrok ten zapadł w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 1989 r. Naczelnik Gminy Tarnowo Podgórne udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę obejmującego warsztat branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem na działce położonej w T. przy ul. [...], nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 1999 r., nieopatrzoną sygnaturą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego w P. działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w sprawie wybudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę ww. warsztatu branży złotniczej nakazał R.K. zamurować cegłą szklaną okna i drzwi w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku w terminie do 30 kwietnia 1999 r.

Po rozpoznaniu odwołania U.S. i L.Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt II SA/Po 981-982/99, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skarg U.S. i L.Z. uchylił powyższą decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego w P. z dnia [...] marca 1999 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r., sygn. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie nakazania R.K. wykonania robót budowlanych w ścianie szczytowej budynku zlokalizowanego w T. Decyzją z dnia [...] maja 1999 r., sygn. [...], Starosta Poznański, udzielił R.K. na jego wniosek, pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., sygn. [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] stycznia 1989 r. udzielającej R.K. pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szamba.

Decyzją ostateczną z dnia [...] października 2001 r., sygn. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań R.G. i R.K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2001 r.

Po rozpoznaniu skarg R.K. i R.G. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r., wyrokami z dnia 30 czerwca 2003 r. odpowiednio sygn. akt IV SA 3792/01 i sygn. akt IV SA 3985/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi.

Pismem z dnia 19 grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiadomił R.K. i R.G. o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), postępowania administracyjnego cyt. "w stosunku do warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanych na działce położonej w T. przy ul. [...] [...]". W piśmie tym wskazano, że wszczęcie postępowania jest skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2003r., sygn. akt IV SA 3792/01.

W odpowiedzi na powyższe pismo R.G. i R.K. pismem z dnia 2 stycznia 2004 r. zakwestionowali zasadność wszczęcia powyższego postępowania, podnosząc, iż jest ono absolutnie bezprawne i nieprawne.

Pismem z dnia 17 lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiadomił ww., iż działając na podstawie art. 75 k.p.a. zamierza w dniu 26 lutego 2004 r. przeprowadzić wizję lokalną budynku przedmiotowego warsztatu złotniczego.

Pismem z dnia 23 lutego 2004 r. R.K. odmówił organowi nadzoru budowlanego udostępnienia przedmiotowego obiektu do oględzin, ponownie kwestionując zasadność prowadzenia ww. postępowania oraz domagając się od organu wyjaśnienia zasadności przeprowadzenia planowanej czynności.

Kolejnymi pismami z dnia 3 marca 2004 r., 28 czerwca 2004 r. oraz 25 sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiadomił R.K. i R.G., iż zgodnie z art. 79, art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przeprowadzone zostaną odpowiednio w dniu 15 marca 2004 r., 7 lipca 2004 r. oraz 8 września 2004 r. wizje lokalne budynku warsztatu złotniczego wraz z częścią socjalną i mieszkalną.

Pierwsze z pism (tj. z 3 marca 2004 r.) nie zostało odebrane przez adresatów. Zaś pismami z dnia 8 lipca 2004 r. oraz 3 września 2004 r. R.K. odmówił organowi nadzoru budowlanego udostępnienia przedmiotowego obiektu do oględzin we wskazanych terminach.

Kolejnym pismem z dnia 3 września 2004 r. skarżący wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze skargą na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., również w tym piśmie kwestionując zasadność prowadzenia przez ten organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Pismami z dnia 7 października 2004 r. i z dnia 14 października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiadomił R.K. i R.G. o zebraniu w sprawie materiałów i dowodów oraz o możliwości zapoznania się przez strony z całością akt sprawy oraz złożenia pisemnych wyjaśnień i ewentualnie wniosków dowodowych.

Pismem z dnia 18 października 2004 r. ww. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Gminy w T. o wydanie, w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym budynku warsztatowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w T., zaświadczenia o zgodności lub niezgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T.

W odpowiedzi na powyższe pismo w dniu 20 października 2004 r. uzyskano informację z Urzędu Gminy w T., że dla działki o nr geodezyjnym [...] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r., sygn. [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku przedmiotowego warsztatu branży złotniczej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań R.K., R.G., U.S. i L.Z. uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] października 2004 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Pismem z dnia 7 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiadomił R.K .i R.G. o zebranym materiale dowodowym w sprawie przedmiotowego warsztatu złotniczego oraz o możliwości zapoznania się przez strony z całością akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowiego w sprawie pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego z zapleczem socjalnym, zlokalizowanym na parterze oraz pomieszczeniami mieszkalnymi zlokalizowanymi na piętrze, przy ul. [...] w T. stwierdził, iż decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. wydana została z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i odmówił uchylenia ww. decyzji Starosty Poznańskiego z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. zatytułowanym "skarga ponowna na czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p." R.K. i R.G. zwrócili się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując na szereg uchybień w działaniu ww. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym m. in. na okoliczność, iż w dniu 19 grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne z urzędu na polecenie przedstawiciela Wojewody Wielkopolskiego w związku z wydanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które do dnia dzisiejszego nie nabrało żadnego biegu, a które już na samym wstępie narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., sygn. [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R.K. i R.G. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] stycznia 2005 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowiego w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu złotniczego stwierdził, iż decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. wydana została z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i odmówił uchylenia ww. decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna.

Po rozpoznaniu zażalenia R.K. złożonego w dniu 24 maja 2001 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] maja 2001 r., sygn. [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania R.K. wykonania robót budowlanych w ścianie szczytowej budynku zlokalizowanej w T., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., sygn. [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania na żądanie R.K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. wydana została z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i odmawiającej uchylenia tejże decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. (złożonym w organie w tym samym dniu) skierowanym do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatytułowanym "skarga na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p." R.K. i L.K. podnieśli, iż pismo to dotyczy bezczynności urzędniczej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego trwającej od 2001 r., w związku z wydaniem przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], unieważniającej pozwolenie na budowę warsztatu, wydanej przez Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne.

W udzielonej R. i L.K. w dniu 7 lipca 2009 r. odpowiedzi na powyższe pismo Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wyklucza prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania na podstawie rozdziału 5 (budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. i L.K. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 28 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. poinformował Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że akta sprawy dotyczące przedmiotowego warsztatu branży złotniczej zostały przekazane Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. za pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. Nadto wskazano, że postępowanie to nie było kontynuowane z uwagi na niestawianie się współwłaścicieli przedmiotowej działki na kontrolach i wynikającej z tego niemożności ich przeprowadzenia przez pracowników Inspektoratu.

W dniu 17 sierpnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., działając z urzędu w ramach postępowania sygn. [...], przeprowadzili w obecności R.K. kontrolę robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., sygn. [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wszczętego na żądanie R.K. postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2005 r., stwierdzającej, że decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. wydano z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. i L.K. oraz odwołania D.K. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wszczętego na żądanie R.K. postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2005 r.

W dniu 17 maja 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wpłynęło podanie D.K. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2005 r. Podanie to zostało dołączone do akt prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. pod sygnaturą [...], przy czym w aktach brak informacji o sposobie jego załatwienia, poza skierowanym do wnioskodawcy pismem z dnia 8 czerwca 2010 r., w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. informuje go, że podanie o wznowienie postępowania zostanie rozpatrzone niezwłocznie po rozpatrzeniu przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego odwołania od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i zwrocie akt do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie tym zawarta jest nadto informacja o przesłaniu akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 maja 2010 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. i L.K. oraz D.K. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku wywiedziona została przez R.K. skarga kasacyjna, zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 1280/11, która to skarga do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie nie została rozpoznana.

W dniu 15 września 2010 r. R.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.

W treści skargi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zarzucono naruszenie art. 51 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. i wniesiono o zobowiązanie ww. organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w ocenie skarżącego wszczęcie postępowania administracyjnego w przypadku unieważnienia i uchylenia pozwolenia na budowę następuje z urzędu, a organem właściwym do jego przeprowadzenia jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. Skarżący podniósł wreszcie, iż w przypadku uchylenia lub unieważnienia pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma dwie możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, tj. przywrócenie budowli do obiegu prawnego lub też orzeczenie o rozbiórce. W ocenie skarżącego nie ma przesłanek ku temu, aby organ nadzoru dokonał zalegalizowania obiektu budowlanego, skoro występuje niezgodność przeznaczenia obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Niezgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi natomiast przesłankę do orzeczenia rozbiórki budynku. Skarżący wskazał wreszcie, iż ma uzasadnione wątpliwości, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. ma świadomość tego, że jest obowiązany do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej lub orzeczenia o rozbiórce obiektu. Skarżący nie ma zatem możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, albowiem wybudowany obiekt stanowi warsztat przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, wydana w dniu [...] maja 1999 r. przez Starostę Poznańskiego, a fakt ten wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, dlatego też postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] maja 2001 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji prowadzone w tej sprawie.

Nadto organ poinformował Sąd, iż akta przedmiotowej sprawy zostały pismem z dnia 27 maja 2010 r. przekazane do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem przekazania ich do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, a skarżony organ posiada jedynie dokumenty wpływające po terminie przekazania akt i te załącza do odpowiedzi na skargę.

W kolejnym piśmie z dnia 18 października 2010 r. R.K. wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w dniu 19 grudnia 2003 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zadaniem tego postępowania było uregulowanie prawne przedmiotowej budowli poprzez wydanie ponownej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego choć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. przywołał błędny przepis jako podstawę wszczęcia postępowania, to bezspornie postępowanie zostało wszczęte i do dnia złożenia pisma nie zostało ukończone, wobec czego stan budynku warsztatowo-mieszkalnego po unieważnieniu pozwoleń na budowę pozostaje prawnie nieuregulowany.

W piśmie z dnia 17 listopada 2010 r. skarżący podniósł, iż wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., albowiem pismami z dnia 31 stycznia 2005 r. i z dnia 15 czerwca 2009 r. zwracał się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wskazując na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. oraz na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji, które to pisma nie doprowadziły do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Uczestniczka postępowania L.K. pismem z dnia 5 sierpnia 2011r. poparła wniesioną przez skarżącego skargę i wniosła o zobligowanie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do ukończenia i prawidłowego przeprowadzenia postępowania legalizującego przedmiotowy obiekt, w terminie trzydziestodniowym od wydania orzeczenia przez sąd oraz o wydanie orzeczenia sądu przypisującego jej uprawnienia strony w rozpoczętym postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 19 grudnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, iż w pierwszej kolejności Sąd rozważył dopuszczalność wniesionej skargi uznając, że jest ona dopuszczalna, albowiem skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wniesienie pism z dnia 31 stycznia 2005 r. oraz z dnia 15 czerwca 2009 r., w których kwestionował bezczynność organu. Podniósł także, że ww. pisma zatytułowane były jako skargi i były adresowane bezpośrednio do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże z ich treści, zdaniem Sądu, wynika jasno i wyraźnie intencja zakwestionowania dotychczasowego sposobu prowadzenia przez organ I instancji przedmiotowego postępowania, a w szczególności przekroczenia dopuszczalnych terminów ustawowych na załatwienie sprawy. Z tego względu Sąd uznał, że pisma te stanowiły w istocie zażalenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., które winny być rozpoznane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia. Przy czym dla uznania, że tryb ten został wyczerpany, bez znaczenia jest fakt, iż organ wyższego stopnia nie rozpoznał faktycznie tych pism jako zażaleń, albowiem dla oceny dopuszczalności skargi istotna jest sama okoliczność złożenia przez stronę pisma mającego charakter zażalenia.

Nadto Sąd wskazał, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 § 1 p.p.s.a. Stąd też wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w postępowaniu legalizacyjnym Sąd uznał za dopuszczalne i przyjął skargę do rozpoznania.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nie załatwił w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r. na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albowiem nie wydał we wskazanym w tym przepisie terminie decyzji kończącej postępowanie, jak również nie poinformował stron o powodach niezakończenia postępowania w terminie. W ocenie Sądu okoliczność, że strona postępowania początkowo sabotowała to postępowanie poprzez trzykrotne odmówienie organowi nadzoru budowlanego udostępnienia przedmiotowego obiektu do oględzin oraz kwestionowała zasadność jego wszczęcia, nie zwalniała organu z obowiązku procesowego zakończenia wszczętego w dniu 19 grudnia 2003 r. postępowania administracyjnego zmierzającego do doprowadzenia do zgodności z prawem budynku zrealizowanego na podstawie "wstecznego pozwolenia na budowę", wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego w wyniku postępowania nieważnościowego. Organ administracji winien bowiem w postępowaniu, w szczególności prowadzonym z urzędu i którego wynik może być potencjalnie dolegliwy dla stron, stosować wszelkie prawem dopuszczalne środki zmierzające do poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych i zakończenia postępowania w rozsądnym terminie.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że dla konieczności przeprowadzenia takowego postępowania bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu zostały zakończone, albowiem zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w jego aktualnym brzmieniu przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych, niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Również w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania, tj. na dzień 19 grudnia 2003 r., art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zawierał w ust. 5 analogiczną regulację. Zdaniem Sądu w takim przypadku nie wydawało się jedynie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Nadto Sąd wyjaśnił, że powyższe oznacza, iż w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (a więc takiej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie), zastosowanie znajdą przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które stanowić będą podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym, niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1.

Zdaniem Sądu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nie ekskulpuje również okoliczność, że przez znaczne okresy czasu nie posiadał on akt przedmiotowej sprawy administracyjnej, które to akta znajdowały się w dyspozycji organów nadzoru budowlanego wyższego stopnia i sądów administracyjnych orzekających w innych postępowaniach. Nadto Sąd I instancji zauważył, że brak dostępu do akt sprawy był zawiniony przez organ administracji, bowiem wynikał z wadliwego sposobu gromadzenia dokumentów w aktach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. prowadził jedne akta sprawy i prowadził korespondencję pod tą samą sygnaturą akt dla szeregu odrębnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności były to postępowania w sprawach:

- wybudowania niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej na działce położonej w T. przy ul. [...],

- doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanych na działce położonej w T. przy ul. [...] [...] (postępowanie wszczęte na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane),

- stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym na parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, zrealizowanego na działce nr [...] położonej w T.,

- postępowanie wznowieniowe dotyczące tej samej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r.,

- z wniosku D.K. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. [...].

Zdaniem Sądu w analogicznie wadliwy sposób utworzone zostały akta Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to organ w ramach jednych akt gromadził dokumenty z szeregu odrębnych postępowań, w których występował jako organ odwoławczy od orzeczeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., jako organ wyższego stopnia rozpatrujący w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wnioski o stwierdzenie nieważności orzeczeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., jako organ I instancji orzekający o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał decyzję obarczoną wadą nieważności (art. 160 § 4 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) oraz w postępowaniu skargowym jako organ wyższego stopnia właściwy do rozpoznawania skarg na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.

W ocenie Sądu taki sposób prowadzenia akt spraw przez organy nadzoru budowlanego skutkował brakiem bieżącego wglądu w akta sprawy i przede wszystkim zbędnym przewlekaniem postępowań ze względu na korzystanie przez strony ze środków zaskarżenia w innych odrębnych postępowaniach.

Nadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił także, że obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 z 2011 r.). W związku z tym, iż przepisy ww. ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych Sąd uznał, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r., niezależnie od tego kiedy skarga została złożona i jakiego okresu bezczynności dotyczy.

Wyjaśniono także, że za uznaniem, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia w pierwszym rzędzie jej długotrwałość. Jak wynika bowiem z akt sprawy ostatnią czynnością podjętą w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem było skierowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w dniu 18 października 2004 r. prośby do Urzędu Gminy w T. o wydanie zaświadczenia o zgodności lub niezgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. przedmiotowego obiektu, na które to pismo organ otrzymał odpowiedź 20 października 2004 r. Zaś aż do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie, a więc przez okres 6 lat i 10 miesięcy, organ pozostawał w całkowitej bezczynności.

O rażącym naruszeniu prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. świadczy nadto, zdaniem Sądu I instancji, brak jakiejkolwiek reakcji na pismo z Sądu Okręgowego w P. z dnia 26 września 2008 r., w którym zwrócono się z zapytaniem o postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 28 lipca 2009 r., w którym wskazano, iż w kopiach powyższych akt będących w posiadaniu tutejszego Inspektoratu znajduje się zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stosunku do warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem i szambem, usytuowanych na działce położonej w T. przy ul. [...] [...] oraz, że postępowanie to nie było kontynuowane z uwagi na niestawianie się współwłaścicieli przedmiotowej działki na kontrolach i wynikającej z tego niemożności ich przeprowadzenia przez pracowników Inspektoratu.

Z treści obu wskazanych pism, w ocenie Sądu, wynika jednoznacznie, że skarżony organ miał świadomość, iż otwarte pozostaje postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu 19 grudnia 2003 r., a pomimo to nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do jego zakończenia. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązano organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do zakończenia przedmiotowej sprawy w terminie wskazanym w sentencji. Wskazano także, że wyznaczenie tak długiego okresu dla zakończenia postępowania, przekraczającego w istotny sposób okresy jakich wyznaczenia domagali się skarżący i uczestniczka postępowania, uzasadnione jest zarówno wysokim stopniem skomplikowania sprawy, jak i faktem, iż przed przystąpieniem do merytorycznego załatwienia sprawy organ administracji zmuszony będzie do założenia dotyczących tylko tej sprawy akt administracyjnych, do których będzie musiał włączyć odpisy niezbędnych dokumentów znajdujących się w aktach prowadzonych wspólnie dla szeregu odrębnych postępowań, które to akta pozostają w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zaskarżając go w całości. Jednocześnie przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:

I. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż procedura, o której mowa ww. przepisach, może być przeprowadzona w stosunku do obiektu, co do którego wydano ostateczne pozwolenie na użytkowanie, które pozostaje w mocy i nie może być uchylone,

b) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie, chociaż Sąd powinien był, art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 55 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które spowodowało nałożenie przez Sąd na organ obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

II. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- "art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a" w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarga nie podlegała odrzuceniu z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] września 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują bezpośredniej procedury legalizacji, czy też postępowania naprawczego w stosunku do zakończonych robót budowlanych, w przypadku kiedy będąca podstawą inwestycji ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę oparł się jedynie na interpretacji art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy. Wskazano także, że linia orzecznicza sądów administracyjnych, która ukształtowała pogląd o przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do zakończonych robót budowlanych wykonanych na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, wyraźnie zaznacza, iż w przypadkach kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to przeprowadzenie procedury legalizacyjnej czy naprawczej na podstawie powołanych przepisów jest możliwe jedynie w sytuacji, kiedy zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Podniesiono także, że w orzecznictwie wyraźnie wskazane jest, iż winno to nastąpić na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wskazano także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i jednocześnie odmówił uchylenia powyższej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższej kwestii, zobowiązując organ administracji do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, które to postępowanie, zdaniem organu, ma służyć możliwości ukończenia i zgodnego z prawem użytkowania inwestycji, pomimo błędów inwestora czy organu przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie jest to całkowicie bezprzedmiotowe, gdyż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji, które to pozwolenie pozostaje cały czas w obiegu prawnym. W związku z powyższym inwestor może zgodnie z prawem użytkować obiekt i nie potrzebuje do tego żadnego postępowania legalizacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt I lit. b skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ podniósł, że gdyby Sąd I instancji zastosował art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 55 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dostrzegłby, że postępowanie naprawcze prowadziłoby do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem, co organ ponownie podkreślił, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nadto Sąd spostrzegłby także, że prowadzenie postępowania naprawczego w przedmiotowym postępowaniu nie powinno mieć miejsca, albowiem prowadziłoby do wydania drugiej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją, co powodowałoby nieważność decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego, zdaniem organu, wskazania Sądu co do dalszego toku postępowania zawarte na stronie 20 wyroku są błędne.

W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność winna zostać odrzucona, albowiem nie wyczerpano środków zaskarżenia jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem. Zdaniem organu Sąd błędnie uznał pisma skarżącego z dnia 31 stycznia 2005r. i z dnia 15 czerwca 2009 r. za zażalenia wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a., albowiem celem autorów skargi z dnia 31 stycznia 2005 r. było skorzystanie z instytucji skargi przewidzianej w dziale VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu skarga ta jest przedmiotowo powiązana z art. 227 k.p.a., gdyż dotyczy szeregu postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., a nie tylko postępowania w sprawie legalizacji. Nadto jest ona skargą na pracownika tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazanego z imienia i nazwiska. Ponadto została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zgodnie z art. 229 pkt 2 k.p.a. jest organem właściwym do rozpoznania skarg na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnośnie pisma z dnia 15 czerwca 2009 r. zatytułowanego skarga na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., skarżący kasacyjnie organ podniósł, że jako jego podstawa prawna wyraźnie został wskazany art. 226 k.p.a. W związku z powyższym pismo to nie może zostać potraktowane jako zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a.

Wskazano także, że w swoich pismach skarżący nie podnosił, iż pisma z dnia 31 stycznia 2005 r. i z dnia 15 czerwca 2009 r. traktował jako zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Nadto podniesiono, że z całości akt sprawy wynika, iż skarżący jest świadomy przysługujących mu uprawnień, gdyż w większości toczących się postępowań działał osobiście bez udziału fachowego pełnomocnika, wnosząc prawidłowo oznaczone pisma do właściwych organów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik R.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła także uczestniczka postępowania L.K. żądając jej odrzucenia, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera zaś zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię jak i jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego. Tym samym mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż naruszenie prawa materialnego o jakim mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polega na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Jakkolwiek przepis powyższy wyraźnie tego nie stanowi, lecz naruszenie prawa materialnego może również polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien mieć zastosowanie. Innymi słowy jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowanie przez sąd przepisu prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż procedura o której mowa w tych przepisach może być przeprowadzona w stosunku do obiektu, co do którego wydano ostateczne pozwolenie na użytkowanie, które pozostaje w mocy i nie może być uchylone. Poza tym zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 55 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zarzuty powyższe są nieusprawiedliwione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w szczególności, że ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku nie dotyczyła legalności decyzji wydanej przez organy nadzoru budowlanego, lecz bezczynności organu administracji. Skarga R.K. w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dotyczyła bowiem bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w sprawie wszczętej z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r. w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w stosunku do warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem. W tym też przedmiocie orzekał Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok w trybie art. 149 p.p.s.a.

Podkreślić bowiem należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

Tym samym Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zatem po uznaniu dopuszczalności skargi, przedmiotem oceny Sądu na skutek takiej skargi na bezczynność organu pozostaje okoliczność pozostawania organu w bezczynności. Niespornym jest również to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu w trybie art. 149 p.p.s.a., nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w danym postępowaniu, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1689/09, publikowany w zbiorze LEX nr 745127).

Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę na bezczynność organu administracji i uznając, że taka bezczynność wystąpiła w tej sprawie ocenił jedynie fakt niezałatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. po jej wszczęciu z urzędu, natomiast nie dokonywał wykładni przepisów prawa materialnego, w tym wskazanego w kasacji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że nie został przecież przesądzony sposób zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r. Nieusprawiedliwiony jest tym samym również zarzut niezastosowania przez Sąd przepisu art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 55 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tak naprawdę podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wszczętej z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r., a w której to Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu i w konsekwencji zobowiązał tenże do zakończenia, w terminie 2 miesięcy od doręczenia wyroku, postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu budowlanego - warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem usytuowanych na działce w T. przy ul. [...]. Natomiast czynienie takich rozważań co do merytorycznego zakończenia postępowania, którego dotyczy zaskarżony wyrok jest niedopuszczalne.

Tym samym odnoszenie się do wskazanych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego zmierzałoby do przesądzenia treści rozstrzygnięcia w sprawie, do którego wydania zobowiązano organ wnoszący skargę kasacyjną. To organ administracji musi zakończyć uprzednio wszczęte postępowanie wydając stosowną decyzję, która ewentualnie będzie poddana badaniu w ramach postępowania odwoławczego czy też sądowoadministracyjnego. Dlatego też, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego pozostają nieusprawiedliwione. To, iż w ramach oceny występowania bezczynności organu Sąd I instancji jedynie w ramach ogólnych rozważań, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (a więc takiej jaka miała miejsce w tej sprawie) zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które stanowić będą podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym, niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1, jest stwierdzeniem generalnym. Stanowisko to nie przesądza, wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej, kierunku załatwienia sprawy wszczętej z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r. Przede wszystkim to organ administracji będzie zobowiązany, wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy jakie zaistniały już po wszczęciu postępowania i wydać w tym zakresie właściwą decyzję.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga nie podlegała odrzuceniu z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.

Przepis art. 37 § 1 k.p.a. określa środki zwalczania bezczynności organu administracji. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu zażaleniowego wynikającego z art. 37 k.p.a. warunkuje zaś wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zażalenie wnosi się do organu wyższego stopnia ustalonego na podstawie art. 17 k.p.a. Takim organem wyższego stopnia w rozpoznawanej sprawie pozostawał Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i do niego R.K., jak trafnie wskazał to Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, dwukrotnie pismami z dnia 31 stycznia 2005 r. jak i z dnia 15 czerwca 2009 r. kwestionował wieloletnią bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., który w dniu 19 grudnia 2003 r., jak wskazywano, wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i nie zakończył postępowania administracyjnego w tym zakresie. Pisma te stanowią w sposób niekwestionowany zażalenia na bezczynność organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Bez znaczenia dla określenia charakteru wskazanych wyżej pism ma to, że w jednym z nich (pismo z dnia 15 czerwca 2009 r.) w jego podstawie prawnej powołano art. 226 k.p.a., albowiem decydujące znaczenie ma treść pisma. Dlatego też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd I instancji uznał przywołane wyżej dwa pisma za zażalenia złożone w trybie art. 37 k.p.a. Stąd też zasadnie przyjęto, iż czynności dokonane przez R.K. wyczerpały obligatoryjny tryb zażaleniowy skutkujący, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., możliwością zaskarżenia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.

Jednocześnie wskazać należy, iż w przypadku skarg na bezczynność organów strona jest zobowiązana jedynie wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., natomiast nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi. Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy właściwie oceniono przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi w tej sprawie i trafnie uznano bezczynność organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Nie znajduje zatem w tych okolicznościach uzasadnienia zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do odrzucenia skargi strony, albowiem tryb zażaleniowy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, został wyczerpany przed wniesieniem skargi.

Reasumując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi R.K. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie zaś do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.