Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 110/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2 i 3, art. 188, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i I. W. jako następców prawnych J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1398/18 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. B. oraz I. W. solidarnie kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2018 r., I SA/Wa 1398/18, oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2018 r. nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w W. przy ul. F., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. 0,2450 ha.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność J. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący), który wnioskiem z 8 marca 2017 r., sprecyzowanym pismem z 30 czerwca 2017 r., wystąpił w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) o wydanie opinii w przedmiocie zaproponowanego wstępnego projektu jej podziału. Wnioskodawca wskazywał, że zamierza zbyć wydzieloną działkę właścicielowi sąsiedniej nieruchomości (ozn. jako działka nr [...]), w celu jej wykorzystania do zabudowy domem wolnostojącym lub bliźniaczym. W dalszej zaś kolejności wnosił o wydanie decyzji zatwierdzającej zaproponowany podział.

Zgodnie z zaproponowanym przez wnioskodawcę projektem podziału, przedmiotowa działka miała ulec podziałowi na dwie działki: położoną w części wschodniej nieruchomości działkę nr [...] o pow. 0,0800 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,1650 ha graniczącą po stronie zachodniej z ul. F. Wnioskodawca zakładał jednocześnie, że dostęp do drogi publicznej z projektowanej działki nr [...] miałby się odbywać poprzez ustanowienie na działce nr [...] odpowiedniej służebności drogowej.

Teren przedmiotowej nieruchomości objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] Pasma [...] w rejonie ulicy S., uchwalonego uchwałą Rady W. Gminy nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. poz. 4474). Według jego ustaleń, mająca ulec podziałowi działka zlokalizowana jest w przeważającej części na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe (symbol [...]) oraz w niewielkiej części – wzdłuż granicy zachodniej – w liniach rozgraniczających ul. F. (symbol 20.KDL).

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 93 ust. 1,2,4 i 5 oraz art. 97 ust. 1 u.g.n., negatywnie zaopiniował zaproponowany przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, jako sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Pasma [...] w rejonie ul. S. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] maja 2018 r.

Odwołując się do ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, na których zlokalizowana jest przedmiotowa działka – pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe (Jezioro W.), organy zwróciły uwagę, że obszar ten (obejmujący szereg działek, w tym m. in. sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością działkę nr [...]) należy traktować jako całość. Jest on przy tym, co wynika z § 19 ust. 2 pkt 2 lit. b) planu – przeznaczony pod inwestycję celu publicznego i zakazuje się na nim sytuowania budynków (§ 19 ust. 2 pkt 2 lit. a planu), a także – poza wyjątkami wskazanymi w § 7 ust. 4 planu – ogrodzeń wewnętrznych (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. b planu). Jednocześnie zgodnie z rysunkiem planu nie jest on wyznaczony jako wymagający scaleń i podziału nieruchomości. Zważywszy zatem na powyższe, jak też położenie części terenu projektowanej do wydzielenia działki nr [...] w liniach rozgraniczających drogi publicznej – ul. F. organy oceniły, że proponowany podział pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ww. planu. Kolegium zauważało przy tym, że w sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w art. 95 pkt 7 u.g.n., umożliwiająca podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy wydruku mapy ewidencyjnej, a także mapy wstępnego podziału nieruchomości nie wynika, by mająca ulec podziałowi przedmiotowa działka, jak również sąsiadująca z nią działka nr [...], były zabudowane budynkiem mieszkalnym. Kolegium wyjaśniało także, że negatywna opinia w przedmiocie podziału nieruchomości nie ogranicza prawa właściciela do dysponowania własnością. Te ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obowiązujące przepisy art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 pkt 7 u.g.n., które w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając naruszenie:

1. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wyrażające się w przyjęciu przez organ II instancji, że podział przedmiotowej działki nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego Kolegium samowolnie przyjęło, że podział ów miałby nastąpić w celu odsprzedaży jednej działki powstałej w wyniku podziału pod zabudowę domem mieszkalnym wolnostojącym lub bliźniaczym, podczas gdy ww. okoliczność nie została wyjaśniona ani przez organ I, ani II instancji. Nie sposób natomiast wykluczyć, że nowopowstałe działki będą służyły do urządzenia terenów zielonych i wód powierzchniowych, a w aktach brak jest dowodów wykluczających taką możliwość. Dokonanie zaś podziału nieruchomości nie jest uzależnione od tego, w jaki sposób nowo powstałe działki zostaną zagospodarowane, a jedynie od tego czy hipotetycznie stwarzają możliwość realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie miejscowym;

2. art. 95 u.g.n. wyrażającego się w tym, że organ II instancji przy wydawaniu postanowienia nie rozważył zaistnienia przesłanek z tego przepisu;

3. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP wyrażającym się w tym, że wydanie zaskarżonego postanowienia jako opartego na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 pkt 7 u.g.n. ogranicza właściciela nieruchomości w jego prawie własności; na skutek wydania postanowienia został on bowiem pozbawiony prawa do dysponowania swoja własnością.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w podziela ocenę organów, iż zaproponowany przez skarżącego projekt podziału przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę W. [...] kwietnia 2016 r.

Sąd I instancji podał, że z niespornych ustaleń organów, znajdujących oparcie tak w części pisemnej jak i graficznej planu wynika, że dla terenów przedmiotowej nieruchomości (za wyjątkiem niewielkiego fragmentu zlokalizowanego w liniach rozgraniczających drogi ul. F.) – oznaczonych symbolem [...] – plan ustalał jako podstawowe przeznaczenie: zieleń urządzoną, wody powierzchniowe, zieleń naturalną, produkcję rolniczą i ogrodniczą oraz urządzenia związane z odwodnieniem terenu (§ 4 ust. 8 pkt 1), a przeznaczenie dopuszczalne: komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu sportu lub kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej infrastruktury (§ 4 ust. 8 pkt 2). Jednocześnie plan ów w § 4 ust. 8 pkt 3 zakazywał lokalizowania na tym obszarze innych niż wyżej wymienione funkcje, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów i urządzeń uciążliwych oraz reklam. Teren ten był przy tym przeznaczony pod inwestycję celu publicznego, a na jego obszarze wprowadzono oprócz wspomnianych zakazów także zakaz sytuowania budynków, jak też ogrodzeń wewnętrznych, za wyjątkiem określonych w § 7 ust. 4 pkt 4 ogrodzeń niskich, ogrodzeń placów zabaw dla dzieci, boisk i obiektów sportowych (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. b i c, § 19 ust. 2 pkt 2 lit. a i c). Zachowano również publiczną dostępności do tych terenów (§ 8 ust. 9 pkt 6 w zw. z § 19 ust. 2 pkt 3 lit. a).

Tym samym zdaniem Sądu I instancji, teren przedmiotowej nieruchomości wraz z nieruchomościami sąsiednimi (objętymi na rysunku planu symbolem [...]) jako całość przeznaczony został pod inwestycje celu publicznego. W tej sytuacji jego dalszy podział geodezyjny, stanowiący podstawę do przeprowadzenia podziału prawnego, który z kolei miałby – wedle oświadczeń samego inicjatora postępowania prowadzić do realizacji na nim inwestycji budowlanej (vide treść wniosku z 8 marca 2017 r.) – jest nie do pogodzenia z ustaleniami owego planu. Prowadziłby bowiem do "rozdrobnienia" nieruchomości, które w założeniu władzy planistycznej łącznie (jako całość), jako tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych, mają służyć wyłącznie realizacji celu publicznego. Mając zatem na względzie, że opinia o zgodności proponowanego podziału geodezyjnego, po myśli art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. dotyczyła przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, uprawnione było wnioskowanie organów, że realizacja w sposób spójny wynikających z planu funkcji, obejmujących całość terenu, który pod względem obszarowym wykracza poza granice mającej ulec podziałowi nieruchomości, nie byłaby możliwy li tylko na pojedynczych działkach powstałych z jej podziału. W takiej zaś sytuacji pozytywne zaakceptowanie z punktu widzenia zgodności z planem zaproponowanego przez skarżącego podziału należącej do niego nieruchomości nie było możliwe.

W ocenie Sądu I instancji podejmując zatem w tych uwarunkowaniach postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu projektu jej podziału, organ I instancji nie naruszył ww. przepisów. Podział geodezyjny musi bowiem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Ponadto, Sad I instancji wyjaśnił, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 95 u.g.n., co miało być efektem nierozważeniu przez organ odwoławczy określonych w tym przepisie przesłanek podziału nieruchomości, jest w niniejszej sprawie o tyle chybiony, że przy opiniowaniu projektu podziału nieruchomości dokonywanego w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n. (a w tym wnioskujący o podział oczekiwał rozpoznania swojego podania) regulacja ta w ogóle nie znajduje zastosowania. W sytuacji bowiem, gdy podział nieruchomości ma być dokonany ze względu na okoliczności określone w art. 95 u.g.n., postanowienia opiniującego podział nieruchomości się nie wydaje, gdyż podział taki nie jest zależny od możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w sposób określony w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na wyłączenie z procedury opiniowania tego rodzaju podziałów wskazuje zresztą wprost art. 93 ust. 4 zd. pierwsze u.g.n., stanowiąc, że "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta".

Z kolei zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, mimo że podniesiony został w kontekście zakwestionowanego postanowienia, zdaniem Sądu I instancji w istocie zmierza do podważania legalności wpływających na właściciela nieruchomości ograniczeń jego praw wynikających z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten natomiast akt prawa miejscowego nie podlega weryfikacji w procedurze opiniowania zgodności zaproponowanego podziału, ani w postępowaniu sądowym mającym za przedmiot postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wyrażające się w tym, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, pomimo tego, że skarżący nie wyraził zgody na taki tryb postępowania, a w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie; na skutek rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym skarżący został pozbawiony możliwości uczestnictwa w jawnej rozprawie administracyjnej celem ustnego przedstawienia swego stanowiska w sprawie;

2. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wyrażające się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podział przedmiotowej działki na projektowane działki nr [...] i [...] nie spełnia ustaleń wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Pasma w Rejonie ul. S., podczas gdy takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym; bezzasadnie przyjęto, że przedmiotowy podział działki miałby nastąpić w celu odsprzedaży jednej działki powstałej w wyniku podziału pod zabudowę domem mieszkalnym wolnostojącym lub bliźniaczym, podczas gdy ww. okoliczności nie sposób przesądzić – nie sposób wykluczyć, że nowopowstałe działki będą służyły do urządzenia terenów zielonych i wód powierzchniowych, a w aktach sprawy brak jest dowodów wykluczających taką możliwość; dokonanie podziału nieruchomości nie jest uzależnione od tego, w jaki sposób nowopowstałe działki zostaną zagospodarowane, a jedynie od tego, czy nowopowstałe działki hipotetycznie stwarzają możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym;

3. art. 95 u.g.n. wyrażające się w tym, że organy II i I instancji przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia nie rozważył zaistnienia przesłanek z tego przepisu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok zaakceptował powyższe uchybienie;

4. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP wyrażające się w tym, że negatywna opinia w przedmiocie możliwości podziału nieruchomości ogranicza właściciela nieruchomości w jego prawie własności; na skutek wydania zaskarżonego wyroku skarżący został pozbawiony prawa do dysponowania swoją własnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek formalnych do skierowania sprawy do trybu uproszczonego. Koniecznym było bowiem wydanie zarządzenia przewodniczącego lub sędziego sprawozdawcy o wyznaczeniu rozprawy, w którym należało stwierdzić brak podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z powodu zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że istotnie obszar położenia przedmiotowej działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz proponowany podział działki nie jest sprzeczny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Taki podział jest jak najbardziej możliwy i nie jest to sprzeczne z obowiązującą w tym zakresie ustawą. Przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Krótko mówiąc, organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że projektowany podział nieruchomości stwarza możliwości realizacji celu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia go na tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych. Nic nie stoi na przeszkodzie ku temu, aby nowopowstałe działki służyły do urządzenia terenów zielonych i wód powierzchniowych. W aktach sprawy brak jest dowodów zaprzeczających powyższemu. Ponadto, w chwili obecnej przedmiotowa działka służy powyższemu (obejmuje m.in. część stawu). Zaproponowany sposób podziału działki gwarantuje zatem, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie podziału nie uniemożliwia powyższego. Wręcz przeciwnie, działki gruntu powstałe w wyniku podziału będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma także żadnej przeszkody w tym, aby nowopowstałe działki zostały przeznaczone pod inwestycję celu. Oświadczenie skarżącego jakoby zamierzał zbyć wydzieloną działkę właścicielowi sąsiedniej nieruchomości w celu wykorzystania jej do zabudowy domem wolnostojącym lub bliźniaczym straciło na aktualności wobec założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W chwili obecnej właściciel działki sąsiadującej z działką skarżącego nadal wyraża chęć zakupu posesji, lecz jego plany na przyszłość dotyczące tej działki uległy diametralnej zmianie – nie planuje już zabudować działki budynkiem mieszkalnym, ani jakimkolwiek innym. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie podziału nieruchomości, a nie wydania zgody na określone warunki zabudowy tych nieruchomości, czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji. Dokonanie podziału nieruchomości nie jest uzależnione od tego, w jaki sposób w przyszłości nowopowstałe działki zostaną zagospodarowane, a jedynie od tego czy nowopowstałe działki hipotetycznie stwarzają możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Jest to najważniejsze zagadnienie niniejszej sprawy, którego nie rozpoznał Sąd I instancji. Przedmiotowa działka posiada powierzchnię 0,2450 ha, jest to grunt rolny, nieużytki, niezabudowany. Obecny stan działki daje możliwość przeznaczenia jej na tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie przeanalizował z jakich powodów skarżący domaga się podziału nieruchomości, która to okoliczność ma bezpośredni związek z możliwością wydania pozytywnej opinii na temat podziału działki. Organ nie rozważył czy zachodzi któraś z przesłanek określonych art. 95 u.g.n. Organ I instancji z góry przyjął założenie, że podział przedmiotowej działki na projektowane działki nie spełnia ustaleń wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ przed wydaniem decyzji winien uzyskać informacje od potencjalnych nabywców w jakim celu planują zakup działki.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie wskazał, że istotnie zapisy planu miejscowego stanowią bardzo dużą ingerencję w konstytucyjne prawo własności skarżącego, lecz ingerencję taką stanowi także zaskarżone postanowienie. Wydanie postanowienia negatywnie opiniującego możliwość podziału nieruchomości stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa własności. Z przepisów art. 97 i 98 u.g.n. wynika, że w zasadzie o tym, czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Wydanie zaskarżonego postanowienia, zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji uniemożliwia skarżącemu dokonanie podziału swojej nieruchomości. Uchwała nr [...] ustanawiająca plan zagospodarowania przestrzennego ustanawia skarżącego jedynie "właścicielem teoretycznym", pozbawiając go prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że działki [...] i [...] stanową wsparcie dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej od 1957 r. w W., jako tereny plenerowe – zdjęciowe, ponad to jest tam urządzony parking rezerwowy dla obiektu usługowego S. Skarżący kasacyjnie podniósł, że uznaje podjętą decyzję w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jako wyjątkowo błędną, szkodliwą i nieodpowiedzialną, wręcz niszczącą jego działalność gospodarczą oraz dorobek zawodowy. Podjęta decyzja jest również szkodliwa dla wielu właścicieli domów jednorodzinnych zlokalizowanych w okolicy – zniszczy spokój zamieszkiwania, narusza również bezpieczeństwo. W ocenie skarżącego kasacyjnie zapis zawarty w art. 93 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że nie jest możliwy podział nieruchomości, jeżeli jest m.in. sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego jest sprzeczny z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji. Właściciel danej nieruchomości nie może bowiem swobodnie dysponować swoją własnością – dokonać podziału nieruchomości, jeżeli taki podział jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania. Powyższe stwierdzenie jest tym bardziej zasadne, że przy podziale nieruchomości nie dokonuje się analizy, co może lub powstanie na działce powstałej w wyniku podziału i czy owe zagospodarowanie działki będzie sprzeczne z zapisami miejscowego planu. Istotne jest wyłącznie czysto teoretyczne zagadnienie. Podobnie art. 95 u.g.n. ogranicza prawa właścicielskie. Przepis ten zawiera ściśle określony zamknięty katalog sytuacji, w których podział nieruchomości jest możliwy. Jeżeli właściciel chce podzielić swoją posesję ze względu na inny cel niż określony w art. 95 to nie jest to możliwe.

Pismem z 6 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformowała, że skarżący kasacyjnie zmarł w dniu 15 czerwca 2020 r. Następnie przy piśmie z 27 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przesłała akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym i wskazała następców prawnych spadkodawcy: A. B. i I. W.

Zarządzeniem z 2 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi A. B. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast I. W. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej, jednocześnie wskazując, że nie posiada konta na platformie ePUAP.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem przepis te nie znajdował w sprawie zastosowania. Sąd I instancji rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi było postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W takim przypadku sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a przepis nie uzależnia tego trybu od zgody strony czy jej wniosku.

Również zarzut naruszenia art. 95 u.g.n. nie został skutecznie postawiony. To wniosek strony wyznaczył przedmiot postępowania, a w konsekwencji badane przez organ przesłanki dopuszczalności podziału. Ówczesny właściciel nieruchomości zwrócił się o zaopiniowanie projektu podziału na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n., a nie art. 95 u.g.n., taki też stan faktyczny przyjęły w tym zakresie organy, jak i Sąd I instancji. Tej okoliczności w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, zatem zarzut, że organy nie zbadały (zróżnicowanych) przesłanek dopuszczalności podziału nie jest uzasadniony, organy administracji nie były uprawnione do prowadzenia z urzędu postępowania w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału na innej podstawie, niż wskazana przez właściciela nieruchomości.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona w drodze ustawy, taki też status ma akt prawny, który reguluje instytucję podziału nieruchomości.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bo tak należy rozumieć twierdzenie, że w ustalonych okolicznościach sprawy wadliwie oceniono, że planowany podział nie spełnia warunków planu miejscowego. Podział ewidencyjny nieruchomości umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Takim parametrem wynikającym z planu, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest np. minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni zatem służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu. Na etapie opiniowania projektu podziału badaniu podlega, czy istnieje możliwość zagospodarowania wydzielanych działek zgodnie z planem.

Nie jest kwestionowane, że zgodnie z planem, dla objętej planem podziału nieruchomości plan ustala jako podstawowe przeznaczenie: zieleń urządzoną, wody powierzchniowe, zieleń naturalną, produkcję rolniczą i ogrodniczą oraz urządzenia związane z odwodnieniem terenu (§ 4 ust. 8 pkt 1), a jako przeznaczenie dopuszczalne: komunikację pieszą i rowerową, usługi z zakresu sportu lub kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej infrastruktury (§ 4 ust. 8 pkt 2). Jednocześnie plan w § 4 ust. 8 pkt 3 zakazuje lokalizowania na tym obszarze innych niż wyżej wymienione funkcji, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów i urządzeń uciążliwych oraz reklam. Teren został określony jako przeznaczony pod inwestycję celu publicznego, a na jego obszarze wprowadzono oprócz wymienionych zakazów, także zakaz sytuowania budynków, jak też ogrodzeń wewnętrznych, za wyjątkiem określonych w § 7 ust. 4 pkt 4 ogrodzeń niskich, ogrodzeń placów zabaw dla dzieci, boisk i obiektów sportowych (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. b i c, § 19 ust. 2 pkt 2 lit. a i c). Zachowano również publiczną dostępności do tych terenów (§ 8 ust. 9 pkt 6 w zw. z § 19 19 ust. 2 pkt 3 lit. a).

Te ostatnie zakazy, dotyczące sytuowania budynków, nie mają żadnego znaczenia dla dopuszczalności podziału, albowiem w tym postępowaniu nie jest badane żadne planowane zamierzenie inwestycyjne właściciela. Plan nie wprowadza dla terenu limitów powierzchni działek. W tych okolicznościach zupełnie pozbawione podstaw są tezy zawarte w postanowieniach organów, następnie podtrzymane przez Sąd I instancji, że planowany podział nie jest zgodny z planem, albowiem prowadzi do "rozdrobnienia" terenu, który jako całość ma służyć realizacji inwestycji celu publicznego. Takiej przeszkody, pod postacią zakazu "rozdrobnienia" terenu, plan nie przewiduje. Nie można pomijać, że do czasu realizacji tego celu przewidzianego w planie, właściciele prywatni nieruchomości mogą je wykorzystywać w dotychczasowy sposób, choć nie mogą wprowadzać zagospodarowania niezgodnego z planem. Dla realizacji opisanego w planie zagospodarowania docelowego nie ma jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnego znaczenia, jak teren pod to zamierzenie przewidziany będzie wyglądał pod względem geodezyjnym czy właścicielskim. Teren będzie wymagał przeprowadzenia wywłaszczeń, aby zrealizować na nim inwestycję celu publicznego. Nie ma znaczenia, jaka ilość działek geodezyjnych i ilu właścicieli takim postępowaniem będzie musiała zostać objęta. Plan dopuszcza przy tym przeznaczenie terenu pod produkcję rolniczą i ogrodniczą, co może być realizowane przez właścicieli terenu. To, że dany teren w planie miejscowym jest przeznaczony pod jednorodny sposób zagospodarowania (zieleń urządzona i wody stojące) nie oznacza, że teren musi być także jednorodny pod względem geodezyjnym czy własnościowym. W niniejszej sprawie planowany podział nie prowadzi do powstania działek, które nie będą mogły być wykorzystane zgodnie z przewidzianym w planie przeznaczeniem, jak też nie będą mogły być zagospodarowane docelowo w sposób przewidziany w planie. Oba te cele mogą zostać zrealizowane niezależnie od geodezyjnego podziału terenu. Można wręcz stwierdzić, że przewidziane w planie przeznaczenie i zagospodarowanie terenu jest właśnie tego rodzaju, że jakikolwiek sposób jego podziału nie może świadczyć o niezgodności z ustaleniami planu i stać na przeszkodzie w możliwości zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z planem.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.