Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 33/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1 2 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1556/19 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1556/19, oddalił skargę M. Sz. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r, nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nakazał H. Sz., M. Sz. oraz L. Sz. (dalej strony lub skarżący) rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Rudzie Śląskiej przy ul. J. 18, to jest dobudówki stanowiącej pomieszczenie biurowe, powstałej w wyniku rozbudowy pierwszej kondygnacji naziemnej budynku od strony wschodniej.

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 48 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że strony w wyznaczonym terminie nie przedłożyły wymaganych dokumentów umożliwiających legalizację wykonanej samowoli budowlanej. Brak bowiem jest czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji strony zarzuciły naruszenie postanowień art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji złożyły niezbędną dokumentację. Nadto wskazano na naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy poprzez nieokreślenie w sposób precyzyjny wymaganych dokumentów. Dodatkowo wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na braku zgromadzenia całości dokumentacji i pominięcie dokumentu złożonego przez strony. Wskazano na naruszenie art. 64 K.p.a. poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia braków złożonej dokumentacji oraz złożenia oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na wymaganym druku. Podniesiono również zarzut naruszenia postanowień art. 8 i art. 107 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sprowadzające się do zamieszczenia w nim ogólnikowych stwierdzeń dotyczących niespełnienia przez dokumenty złożone w aktach wymogów wynikających z przepisów prawa.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że dobudowa części budynku jednorodzinnego mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości wykonana została w sposób samowolny, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na rozbudowę. Podjęte działania zmierzające do legalizacji wykonanej samowoli nie dały pozytywnego efektu, albowiem strony nie przedłożyły wymaganych dokumentów, a w szczególności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami prawa. Dokumenty przedłożone przez strony przy piśmie z dnia 27 marca 2019 r. nie spełniały wymogów formalnych, a w dalszym ciągu nie złożyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było zasadne i zasługujące na aprobatę.

W skardze na powyższą decyzję M. Sz. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na braku zgromadzenia całości dokumentacji i pominięcie dokumentów złożonych przez strony, a w szczególności mapy sytuacyjnej oraz opinii technicznej stanu budynku sporządzonej przez uprawnionego biegłego z zakresu budownictwa. Nadto zarzucono pominięcie dowodów znajdujących się w aktach, a w szczególności zeznań A. M. Dodatkowo podniesiono naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego materiału wynika, że ich zastosowanie było przedwczesne, a także art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nie nałożenie na skarżących obowiązku usunięcia nieprawidłowości w postaci braków formalnych złożonej dokumentacji, oraz art. 32 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że złożone oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością jest wadliwe, albowiem pominięto w nim rygor odpowiedzialności karnej.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i przywołały go w podstawie prawnej. W sytuacji postawienia obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia inwestor obowiązany był podjąć działania zmierzające do sanowania zaistniałej samowoli budowlanej. Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w tym kierunku, jednakże w wyznaczonych terminach skarżący nie dopełnili nałożonych na nią obowiązków. Organy nadzoru zobligowane więc były do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że zarzut zastosowania tego przepisu nie może być uwzględniony, skoro jest to norma prawna stanowiąca podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto, organ odwoławczy skorygował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia terminu, w którym skarżący mieli wykonać nałożony na nich obowiązek. Organ odwoławczy zasadnie dostrzegł to naruszenie i mocą swojego rozstrzygnięcia wyeliminował je z obrotu prawnego, a postępowanie administracyjne w tym zakresie umorzył.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez uznanie jako sprzecznych z prawem obowiązków nałożonych na mocy postanowienia z [...] grudnia 2018 r., Sąd uznał, że tak sformułowany zarzut wymyka się kontroli Sądu, albowiem wskazane postanowienia wydane zostały w związku z prowadzeniem przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do sanowania samowoli budowlanej.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 powoływanego aktu. Utrwalony jest pogląd, według którego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, jest w takiej sytuacji obligatoryjne (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 828/17: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17).

Sąd uznał jako bezsporne, że skarżący, mimo znacznego przekroczenia okresu na wykonanie obowiązków zakreślonych postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r., przedłożyli jedynie decyzję o warunkach zabudowy. Nie przedłożyli natomiast projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki. Skoro zatem przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania upłynął termin wyznaczony w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to zachodzi sytuacja określona w art. 48 ust. 4 tej ustawy. W sytuacji, gdy upłynął termin określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, badanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym jest spóźnione. Upływ terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powoduje, że zachodzi tu sytuacja określona w art 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 K.p.a. nie jest zasadny. Postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w sposób poprawny. Ustalono okres budowy dobudówki, który pozwolił ustalić prawidłowy stan normatywny, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zarzuty dokonania wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. W motywach skargi podniesiono, że organy administracji nie dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie przeprowadziły rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże w żadnym miejscu nie wskazano, których okoliczności związanych ze stanem faktyczny organy administracji nie wyjaśniły i nie miały w polu widzenia. Sąd uznał, że w skardze postawiono powyższy zarzut nie podpierając go żadnym konkretnym faktem pozwalającym uznać, że działania organów administracji publicznej obarczone były ułomnościami uzasadniającymi uwzględnienie wniesionej skargi. Bezzasadny okazał się także zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają motywy, którymi te organy się kierowały i motywy te posiadają swoje umocowanie z przywołanym stanie formalnym i normatywnym rozpoznawanej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Sz. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 48 ust. 1 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, czy dobudówka stanowiąca pomieszczenie biurowe powstała w wyniku rozbudowy pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku od strony wschodniej ma charakter samodzielnego obiektu budowlanego. Zatem zastosowanie art. 48 ust. 1 Pr. bud. jest co najmniej przedwczesne.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, czy dobudówka stanowiąca pomieszczenie biurowe powstała w wyniku rozbudowy pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku od strony wschodniej stanowi samodzielną i niezależną nową część istniejącego obiektu budowlanego, czy też konstrukcja ta stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku. Brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie me pozwala w sposób niebudzący wątpliwości zastosować jednego z trybów postępowań przewidzianych w art. 48 Pr. bud albo art. 50 Pr. bud i art. 51 Pr. bud.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. M. Sz., który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy. Pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: "P.u.s.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organy ustaliły okoliczności faktyczne pozwalające na dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.

Kwalifikacja ta była niezbędna dla prawidłowego zastosowania norm art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dale: "Prawo budowlane".

Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów, akcentując, że ustalono okres budowy dobudówki. Przedstawił okoliczności faktyczne związane z wykonanymi robotami budowlanymi w części faktycznej uzasadnienia. Następnie w części prawnej stwierdził, że postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzono w sposób poprawny, a zarzuty dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. Nadto zauważył, że zarzuty skargi w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego nie zostały poparte konkretnymi faktami. Jak odnotował Sąd, skarżący nie wskazał, których okoliczności związanych ze stanem faktycznym sprawy organy nie wyjaśniły i nie miały w polu widzenia. Zdaniem Sądu, bezpodstawny okazał się także zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają motywy, którymi organy kierowały się, a motywy te mają umocowanie w przywołanym stanie formalnym i normatywnym.

Uprawnione jest zatem przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne przedstawione w części faktycznej uzasadniania zaskarżonego wyroku. Według tych ustaleń, doszło do samowolnego wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Rudzie Śląskiej, przy ul. J. 18. Rozbudowa ta polegała na wykonaniu dobudówki stanowiącej pomieszczenie biurowe powstałej w wyniku rozbudowy pierwszej kondygnacji naziemnej budynku od strony wschodniej.

W związku z zaaprobowaniem przez Sąd pierwszej instancji w pełni ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, należy przypomnieć, że według organów, dobudowana część budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowana na działce nr A/115, przy ul. J. 18, została wybudowana w sposób samowolny, bez uzyskania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Do wykonania dobudówki doszło, jak ustalił PINB, po roku 1996.

W związku z treścią zarzutu procesowego, a także materialnego skargi kasacyjnej, istotne są ustalenia w zakresie tego, czy doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, czy do wykonania odrębnego, niepowiązanego z budynkiem, obiektu budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły, na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21 października 2015 r., z udziałem współwłaścicieli nieruchomości, tj. M. Sz. i L. Sz., że do budynku mieszkalnego zostało dobudowane pomieszczenie biurowe, częściowo zagłębione w terenie. Budynek został wykonany w konstrukcji tradycyjnej: ściany murowane z cegły, dach w konstrukcji drewnianej. O dobudowie pomieszczenia do budynku mieszkalnego świadczy także inwentaryzacja powykonawcza (rzut, przekrój) oraz dokumentacja fotograficzna obiektu budowlanego.

W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej skarżący skupił się na tezie, według której, Sąd oddalił skargę, zamiast jej uwzględnienia, mimo że jego zdaniem nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego i nie wyjaśniono, czy dobudówka, stanowiąca pomieszczenie biurowe, która powstała w wyniku rozbudowy pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku od strony wschodniej, stanowi samodzielną i niezależną nową część istniejącego obiektu budowlanego, czy też konstrukcja ta stanowi integralna część dotychczasowego budynku.

Jest to zarzut bezzasadny. Organy, na podstawie czynności kontrolnych oraz materiału fotograficznego i pomiaru inwentaryzacyjnego budynku ustaliły, że pomieszczenie dobudowano do istniejącego budynku mieszkalnego. Ustalenia tego strony nie podważyły.

To zaś, czy w wyniku robót doszło do rozbudowy istniejącego budynku jest zagadnieniem materialnym z zakresu kwalifikacji robot budowlanych i powstałego w wyniku tych robót obiektu budowlanego.

Rozważania odnoszące się do zarzutu procesowego należy jeszcze uzupełnić o uwagę, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Naruszenie tego przepisu w niniejszej sprawie należałoby stwierdzić, gdyby okazało się, że trafny jest zarzut procesowy w części odnoszącej się do postępowania wyjaśniającego lub zarzut materialnoprawny.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. wnoszący kasację uzasadnił ogólnymi stwierdzeniami o obowiązku rozpoznania z urzędu wszystkich aspektów stanu faktycznego. Z całego wywodu skargi kasacyjnej można odczytać intencję powiązania naruszenia tego przepisu z brakiem ustaleń w zakresie kwalifikacji robót budowlanych. Jak już wyżej wskazano jest to przede wszystkim kwestia materialnoprawna. Stan faktyczny w postaci budowlanej konstrukcji obiektu i jego lokalizacji nie został przez skarżącego podważony. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do podobnego zarzutu skargi, skarżący nie wskazał, jakie okoliczności związane ze stanem faktycznym nie zostały przez organy nadzoru budowlanego wyjaśnione.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest bezzasadny.

W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1. Utrwalony jest pogląd, według którego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, jest w takiej sytuacji obligatoryjne (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17).

Jest bezsporne, że skarżący, mimo znacznego przekroczenia okresu na wykonanie obowiązków zakreślonych postanowieniem ŚWINB z dnia [...] marca 2018 r. nie przedłożyli wszystkich wymaganych dokumentów. Przedłożyli, wraz z pismem z dnia 27 marca 2019 r., które wpłynęło do PINB w dniu 29 marca 2019 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uznane przez PINB za niezgodne z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r. poz. 1493). Przedłożyli także zaświadczenie Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 11 marca 2019 r. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od trafności stanowiska o konieczności złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnego z wzorem, odnotować trzeba, że inwestorzy nie przedłożyli projektu budowlanego.

Jest niewątpliwe, że prawidłowe zastosowanie, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy, jest możliwe gdy spełnione są przesłanki hipotezy art. 48 ust. 1.

Wbrew stanowisku wnoszącego kasację, wykonane roboty stanowią budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1. Nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Roboty polegały na dobudowie. W wyniku robót powiększono powierzchnię budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jest oczywiste, że zwiększyły się wymiary budynku. Zwiększenie wymiarów całego obiektu, przyleganie nowej części obiektu do murowanej części budynku, a co za tym idzie powstanie nowej bryły architektonicznej wskazują na rozbudowę obiektu budowlanego.

Wykonane roboty nie stanowiły przebudowy obiektu budowlanego. Treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18).

Powtórzyć należy, że w wyniku zabudowy większej części powierzchni działki, niż w przypadku poprzednio istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, charakterystyczne parametry zostały zmienione.

Dobudówka nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego. O tej samodzielności nie świadczy funkcja przezeń pełniona. W przypadku robót budowlanych związanych z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie można abstrahować od unormowania art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Jest niewątpliwe, że w ramach warunków określonych w tym przepisie, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym może znajdować się lokal użytkowy. Pełnienie funkcji użytkowej (biurowej) przez dobudowane pomieszczenie nie oznacza zatem, samo przez się, że dobudowane pomieszczenie stanowi odrębny od budynku mieszkalnego jednorodzinnego obiekt budowlany. Dobudowanie do istniejącego budynku jednorodzinnego konstrukcji murowanej, przylegającej do budynku, tworzącej z już istniejącym budynkiem jedną bryłę, oznacza co do zasady, że doszło do rozbudowy istniejącego dotychczas budynku mieszkalnego jednorodzinnego (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 163/16). Na skutek takich robót dochodzi bowiem do powiększenia budynku oraz obszaru zabudowanego, rozszerzenia zasięgu dotychczasowej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1735/18).

Trafne jest stanowisko, według którego, wykonywane roboty stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego. Rozbudowa jest zaś, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jedną z postaci budowy. W odniesieniu do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w okresie wykonania rozbudowy, takie roboty nie były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z opisu naruszenia i uzasadnienia zarzutu materialnego nie wynika jasno, jak wnoszący kasację kwalifikuje wykonane roboty. Można jedynie, nawiązując do wypowiedzi zawartych w tym opisie i uzasadnieniu, podjąć próbę opisania stanowiska skarżącego. W opisie naruszenia wnoszący kasację uznał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego za przedwczesne, gdyż z materiału dowodowego nie wynika, czy dobudówka ma charakter samodzielnego obiektu budowlanego. W jego ocenie zatem, tylko w przypadku zakwalifikowania dobudówki jako samodzielnego obiektu, możliwe byłoby zastosowanie art. 48 ust. 1. Takie odczytanie wywodu skarżącego potwierdza uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym wskazano, że należy brać pod uwagę kwestie wykonalności nakazu rozbiórki, tzn. należy brać pod uwagę możliwość dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstanie konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wypowiedź skarżącego łączy dwa zagadnienia: kwestię kwalifikacji obiektu, a więc to, czy doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, czy też budowy nowego obiektu, niezależnego od istniejącego obiektu (w tym aspekcie używane jest określenie o samodzielności dobudówki) oraz zagadnienie możliwości rozbiórki dobudowanej części obiektu budowlanego bez istotnej ingerencji w istnienie legalnie wykonanego, dotychczasowego obiektu budowlanego.

W związku z tym należy, nawiązując do poprzedzających uwag związanych z kwalifikacją wykonanych robót, stwierdzić, że skarżący nie podważył ustaleń faktycznych oraz stanowiska prawnego wskazujących na wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na poziomie pierwszej kondygnacji o pomieszczenie biurowe. Nie oznacza to jednak, że jedyną konsekwencją tego stanu faktyczno-prawnego jest brak możliwości rozbiórki. Takie wyłączenie możliwości rozbiórki dobudówki wystąpiłoby jedynie wtedy, gdyby rozbiórka dobudówki oznaczała uszczerbek dla legalnie wybudowanego budynku jednorodzinnego.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarżący nie podjął nawet próby podważenia stanowiska organów, według którego, należało zastosować art. 48 ust. 1 i nakazać rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy, tj. dobudówki. Możliwość wydania takiego nakazu, tylko w razie gdy nie zagraża to legalnej części obiektu, wynika z hipotezy art. 48 ust. 1. Na podstawie tego przepisu nie można wszak wydać nakazu skutkującego zniszczeniem części budynku wybudowanej legalnie. Organy, opierając się zebranym materiale dowodowym, uznały, że należy nakazać rozbiórkę dobudówki. Oznacza to, że w ocenie organów, nie ma przeszkód, do wydania nakazu, wynikających z ewentualnego zagrożenia dla budynku jednorodzinnego. Można stwierdzić, że do takiego stanowiska uprawniał organy zebrany materiał dowodowy, w tym niepodważony rezultat kontroli obiektu, przeprowadzonej przez organ wyspecjalizowany, wraz z materiałem fotograficznym i dokumenty określone jako pomiar inwentaryzacyjny.

Inwestorzy mogli w postępowaniu administracyjnym podjąć próbę podważenia stanowiska organów w tym zakresie. Nie przedłożyli jednak projektu budowlanego. Nie wykazali zaistnienia negatywnej przesłanki wydania nakazu rozbiórki dobudowanej części.

Niezależnie od tego, skonstatować natomiast można, że potraktowanie przybudówki jako samodzielnego obiektu, niezależnego od budynku mieszkalnego, nie sanowałoby samowoli. Co do zasady, z mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w okresie rozbudowy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Inwestorzy nie podjęli próby ewentualnego wykazania, że wybudowany obiekt był w okresie budowy zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że organ umożliwił wnoszącemu kasację i pozostałym współwłaścicielom nieruchomości legalizację samowolnej rozbudowy. Skoro z możliwości legalizacji nie skorzystali, należało orzec rozbiórkę. Jak już bowiem wyżej stwierdzono, w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.