Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1261/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35a ust. 1 pkt 7 lit.a
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania pani U. S. (dalej strona) od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej organ) z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej przyznania dofinansowania likwidacji barier technicznych – zakup łóżka rehabilitacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ odmówił stronie przyznania spornego dofinansowania (w ramach zadania dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych), wskazując na art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej ustawa o rehabilitacji) oraz § 6 i 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON lub Fundusz) – dalej rozporządzenie i wyjaśniając, że w dniu 27 marca 2018 r. Rada Powiatu przyjęła uchwałę w sprawie zadań z zakresu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz wielkości środków PFRON przeznaczonych na realizację tych zadań w 2018 r. Organ stwierdził, że Rada Powiatu określiła wielkość środków PFRON na realizację zadań z zakresu rehabilitacji społecznej w 2018 r.: [...] zł – na dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych, [...] zł – na dofinansowanie sportu, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych, [...] zł – na dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, [...] zł – na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, [...] zł – na dofinansowanie tłumacza języka migowego lub tłumacza – przewodnika. Dalej wyjaśnił, że środki otrzymane z PFRON w niespełna 47% zaspokoiły potrzeby zgłoszone przez osoby niepełnosprawne powiatu do dnia 30 marca 2018 r., które wyniosły łącznie [...] zł. Stwierdził, że wniosek strony o dofinansowanie łóżka rehabilitacyjnego w ramach likwidacji barier technicznych w związku z jej indywidualnymi potrzebami wpłynął w dniu 30 maja 2018 r. Wskazał na dokumenty jakie strona załączyła do wniosku i wyjaśnił, że strona w ostatnich trzech latach nie uzyskała dofinansowania na cel objęty wnioskiem o dofinansowanie. Dodał, że niepełnosprawność strony została potwierdzona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z symbolem 05-R, a lekarz zalecił obniżenie łóżka opiekuńczego (rehabilitacyjnego) ze względu na niepełnosprawność oraz istniejące bariery techniczne. Uznał, że wniosek strony spełnia kryteria do otrzymania dofinansowania. Dalej wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2018 r. odbyło się pierwsze posiedzenie komisji opiniującej wnioski w ramach dofinansowania barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych; w posiedzeniu tej komisji brało udział dwóch pracowników socjalnych. Wyjaśnił, że do dnia posiedzenia wpłynęło [...] wniosków osób niepełnosprawnych na łączną kwotę [...] zł przy środkach wynoszących [...] zł, które umożliwiły dofinansowanie jedynie [...] osobom niepełnosprawnym. Dodał, że w dniu 19 czerwca 2018 r. odbyło się kolejne posiedzenie komisji, w którym również wzięło udział dwóch pracowników socjalnych. Do tego dnia wpłynęły kolejne [...] wnioski osób niepełnosprawnych na kwotę [...] zł, jednakże brak pieniędzy uniemożliwił przyznanie dofinansowania na realizację tych wniosków. Zauważył, że środki, którymi dysponuje na realizację zadania są niewystarczające, i że określone zostały jednolite dla wszystkich wnioskodawców zasady przyznawania dofinansowania: wnioski kompletne w ramach barier technicznych rozpatrywane są zgodnie z datą wpływu. Podkreślił, że posiadane środki zostały wykorzystane w całości, zatem przyznanie dofinansowania było niemożliwe.

Od decyzji organu pełnomocnik strony wniósł odwołanie, zarzucając rażące naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji i w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia oraz w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron poprzez: a) brak wskazania jakichkolwiek podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony, brak odniesienia do jakichkolwiek kryteriów rozdysponowania środków bezpośrednio w odniesieniu do strony, b) brak wskazania liczby wydanych decyzji administracyjnych w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania dofinansowania, a [...] numer decyzji wskazuje, iż spośród [...] wniosków, w tym [...] rozpoznanych pozytywnie, wniosek strony był rozpatrywany jako [...], jednak decyzja nie zawiera indywidualnego wskazania kryteriów negatywnego rozpoznania wniosku, jak również sugeruje, iż w przypadku rzekomo pozytywnie rozpatrzonych [...] wniosków nie zostały wydane decyzje administracyjne, co oznacza dowolny sposób rozdysponowania rzekomo dostępnych środków. Pełnomocnik zakwestionował również fakt, że odmowa uwzględnienia wniosku strony nastąpiła z uwagi na brak środków. Podniósł, że kryteria, którymi kierował się organ rozpatrując wnioski osób niepełnosprawnych miały charakter uzurpujący i rażąco przekraczały ramy uznania administracyjnego, gdyż przepisy regulujące przedmiotową materię zawierają dokładne kryteria przyznawania pomocy na likwidację barier technicznych. Dodał, że o dofinansowanie na likwidację barier technicznych ze środków PFRON może ubiegać się każda osoba niepełnosprawna, a wprowadzone przez organ kryteria naruszają przepisy prawa. Wskazał, że organ nie rozliczył się z rozdysponowania środkami, co stanowi całkowite pogwałcenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. 2018. 511 z późn. zm.) dalej również ustawa, do zadań powiatu należy między innymi dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, a następnie przytoczył treść § 2 pkt 4 i § 6 pkt 2 oraz § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia, by stwierdzić, że z przepisów tych wynika, że decydując o przyznaniu lub odmowie przyznania tego rodzaju dofinansowania organ działa w ramach uznania administracyjnego, a istota decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę jako sytuacja pozwalająca przyznać stronie określone uprawnienie, to organ ma możliwość wyboru jednego z możliwych rozwiązań, w tym odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Ta możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza dowolności wyboru, gdyż dokonanie wyboru musi być poprzedzone rzetelnym zbadaniem stanu faktycznego sprawy oraz w sposób prawidłowy uzasadniona w treści decyzji. Następnie SKO powtórzyło ustalenia organu dotyczące stanu faktycznego sprawy stwierdzając, że kwota przyznana na przedmiotowe dofinansowanie została rozdysponowana w pełnej wysokości zaspokajając potrzeby [...] wnioskodawców. Pozostałe osoby niepełnosprawne w tym strona, z uwagi na ograniczone możliwości finansowe organu, musiały spotkać się z decyzją odmowną. Organ zastosował jednolite dla wszystkich wnioskodawców kryterium przyznania dofinansowania wyżej opisanego zadania, a kryterium tym była data wpływu kompletnego wniosku. W ten sposób zdaniem Kolegium organ oparł się na jednym, obiektywnym kryterium, które pozwoliło uniknąć sytuacji, w której komisji opiniująca wnioski musiałaby decydować wg bliżej niedookreślonych kryteriów, który wniosek zasługuje na uwzględnienie, a który na to uwzględnienie nie zasługuje, gdyż np. jedna osoba jest mniej niepełnosprawna od drugiej lub jeden wniosek dotyczy niższej kwoty dofinansowania od drugiego.

Kolegium stwierdziło, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone przez organ z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Natomiast szczupłość środków jakimi dysponował organ, nie pozwoliła mu zaspokoić wszystkich osób, które złożyły wnioski o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier technicznych, co spowodowało konieczność odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia przez organ oraz utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

Odnosząc się do pozostałych okoliczności podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wniosek strony organ nie naruszył art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 35a ust. 4 ustawy w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia, gdyż art. 2 Konstytucji RP zawiera zasadę ustrojową państwa, zgodnie z która państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, a prawo jest wytyczną działania państwa. Zatem, w sprawach dotyczących obywateli organy państwa (w tym organy administracji publicznej i sądy zarówno powszechne jak i administracyjne) winny działać zgodnie z prawem i w granicach tego prawa. Z zasady tej nie wynika natomiast, że prawo w każdej sytuacji powinno być interpretowane na korzyść obywatela, gdyż to właśnie prawo wytycza działania organów państwa. Kolegium stwierdziło nadto, że zaskarżona decyzja zawiera nie tylko wszystkie elementy wynikające z art. 107 § 1 K.p.a., ale spełnia również wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując odwołanie strony uwagę swoją skupiło na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, a nie na tym, czy zaskarżona decyzja została wydana pod numerem [...], czy [...], gdyż numerowanie decyzji administracyjnych, czy to przez organ pierwszej instancji, czy też przez organ drugiej instancji jest czynnością techniczną, nie mającą żadnego wpływu na zawarte w nim rozstrzygnięcie. Decyzja bez numeru rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach strony postępowania, jeżeli byłaby poprawna merytorycznie, nie budziłaby żadnych kontrowersji. Jeżeli do organu wpłynęło [...] wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier technicznych, a wnioski [...] osób zostały rozpatrzone pozytywnie, to nie ulega żadnej wątpliwości, że osoby te otrzymały decyzje pozytywne, a pozostałe osoby, tak jak i strona musiały otrzymać decyzje negatywne. Dodało, że decyzja wydana w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy, i została wydana zgodnie z prawem i w granicach tego prawa. SKO odmówiło przyznania pełnomocnikowi strony zwrotu kosztów postępowania.

Kolegium wyjaśniło nadto, że uzasadnienie decyzji organu dotyczy konkretnego wniosku strony i dlatego nie zawiera szczegółowego rozliczenia się przez ten organ z rozdysponowania posiadanych z PFRON środków finansowych. Jeśli natomiast strona lub jej pełnomocnik chcą dysponować pełną wiedzą na temat rozdysponowania w bieżącym roku przez organ pierwszej instancji środków z PFRON lub ilością wydanych decyzji dotyczących rozdysponowania tych środków, jak i decyzji odmownych, to powinni wystąpić do organu pierwszej instancji w trybie ustawy z dnia 6 września 2006 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2018. 1330) celem udostępnienia pełnych danych w tym zakresie. Postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie ogranicza się bowiem do treści żądania zgłoszonego przez stronę i żądanie to wytacza ramy prowadzonego przez organy obu instancji postępowania. Informacje o zasięgu szerszym, wykraczającym poza zgłoszone żądanie organ pierwszej instancji winien udostępnić w ramach dostępu do informacji publicznej.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik skarżącej będący adwokatem wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie prawa procesowego tj.

1) artykułu 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, 7, 8 K.p.a. w zw. z art. 35a ust. 4 ustawy w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron, poprzez:

a) przyjęcie rażąco niesprawiedliwego systemu rozdysponowywania środków z PFRON w oparciu o li tylko rzekome pierwszeństwo złożenia wniosku - przy jednoczesnym pominięciu indywidualnych potrzeb osób niepełnosprawnych jak np. stopień niepełnosprawności oraz braku jasnego i transparentnego określenia ogłoszeń o naborze i terminach składania i rozpatrywania wniosków,

b) przekroczenie ram uznania administracyjnego przez Prezydenta Miasta w zakresie procedury obowiązującej przy wyborze beneficjentów dofinansowań z PFRON do zakupu łóżek rehabilitacyjnych - w szczególności poprzez przyjęcie naruszającego fundamentalne zasady solidarności i sprawiedliwości społecznej zero-jedynkowego "systemu pierwszeństwa",

c) brak wyjaśnienia w zakresie możliwości rozdysponowania środków otrzymanych z PFRON wobec ich ograniczoności na większą liczbę beneficjentów tj. podzielenia dostępnej kwoty większą liczbę osób niepełnosprawnych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że podstawowym i zasadniczym zarzutem stawianym zaskarżonej decyzji i trybowi rozpatrywania wniosku o dofinansowanie zakupu łóżka ze środków PFRON jest akceptacja przez SKO rażąco niesprawiedliwego i nietransparentnego systemu rozdysponowywania środków PFRON przez Prezydenta Miasta. Stwierdził, że według stanowiska organów o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku decyduje li tylko kolejność złożenia wniosku, przy czym wniosek musi zostać złożony w chwili kiedy organ dysponuje środkami. Organy te w żaden sposób nie wyjaśniły w jaki sposób organ informuje (czy w ogóle) potencjalnych zainteresowanych uzyskaniem dofinansowania o otrzymaniu środków do rozdysponowania. Brak jasnego trybu ogłoszeń o otrzymaniu środków oraz o terminach składania wniosków powoduje, iż potencjalny zainteresowany może liczyć wyłącznie na przypadek. Brak transparentności budzi poważne zastrzeżenia proceduralne - powodować może, iż tryb informowania potencjalnych zainteresowanych zależał będzie li tylko od wtajemniczonych w proces urzędników, którzy o możliwości skutecznego uzyskania dofinansowania poinformują w pierwszej kolejności osoby z kręgu np. własnych znajomych. Wskazany sposób procedowania nie ma nic wspólnego z przejrzystością i równymi szansami osób niepełnosprawnych na uzyskanie dofinansowania, jak też uznaniem administracyjnym. Wzbudza także poważne wątpliwości, pod kątem zasady budowania zaufania stron do podmiotów władzy publicznej.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że kolejnym zarzutem stawianym systemowi "pierwszeństwa zgłoszeń" jest fakt, iż system taki w żaden sposób nie uwzględnia indywidualnych potrzeb osób niepełnosprawnych. Faktem powszechnie znanym jest, iż niepełnosprawności jest skalowana w trzystopniowej skali: niepełnosprawności w stopniu znacznym, umiarkowanym i lekkim. System "pierwszeństwa zgłoszeń" nie odnosi się w żaden sposób do powyższej skali - innymi słowy na równi traktuje osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności (osobą wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji - art. 4 ust. 1 .ustawy) oraz osób z lekkim stopniem niepełnosprawności (osoba posiadająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne - art. 4 ust. 3 ustawy). Wydaje się niewłaściwe, iż sytuacja wskazanych osób jest in genere zrównana przy "systemie pierwszeństwa", podczas gdy wskazany stopień niepełnosprawności powinien być istotnym kryterium uznania administracyjnego przy konieczności wyboru beneficjenta. Podniósł również, iż przyjęcie "systemu pierwszeństwa" w sposób istotny narusza zasady solidarności społecznej. Skoro środki finansowe są ograniczone, winne zostać podzielone choćby w mniejszej wysokości jednak solidarnie na wszystkich wnioskodawców. Sprawiedliwy system dystrybucji środków wymagałby np. transparentnego ogłoszenie terminu naboru wniosków, a następnie uwzględnienie kryterium indywidualnych potrzeb i podział środków na wszystkich wnioskodawców. Zdaniem pełnomocnika strony zastosowany przez organ sposób rozdysponowania środków w sposób rażący przekracza ramy uznania administracyjnego. Dla skarżącej kwestią w pełni zrozumiałą jest ograniczoność środków jednak nie można zgodzić się z przyjętym systemem ich dystrybucji, który nie budzi zaufania stron (brak transparentności ogłoszeń) jak też narusza fundamentalne zasady sprawiedliwości społecznej (zero - jedynkowy system pierwszeństwa).

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że dotyczyła ona dofinansowania likwidacji barier technicznych – zakup łóżka rehabilitacyjnego, przy czym jedynym, poza spełnieniem wymogów formalnych, kryterium przyznania takiej pomocy była data wpływu "kompletnego" w rozumieniu rozporządzenia wniosku o jej udzielenie.

Zgodnie z treścią art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl art. 35a ust. 4 tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu. Wykonując delegację ustawową właściwy minister wydał stosowne rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. 2015. 926) dotyczące również spornego dofinansowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). W § 6 pkt 2 rozporządzenia wskazano, że "O dofinansowanie ze środków Funduszu zadań (...), mogą ubiegać się (...) na likwidację barier w komunikowaniu się (...) – osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności". Stosownie do treści § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia dofinansowanie ze środków Funduszu nie przysługuje, jeżeli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przez złożeniem wniosku stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu (ust. 1), dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych nie przysługuje osobom niepełnosprawnym, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały odpowiednio na te cele dofinansowanie ze środków Funduszu (ust. 3). Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony m.in. do powiatowego centrum pomocy rodzinie (...) właściwego dla miejsca zamieszkania – w przypadku osoby niepełnosprawnej (§ 10 pkt 1 rozporządzenia). Warunki formalne wniosku oraz stosowne załączniki wymienione zostały w § 11 rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu składa się w terminie do dnia 30 listopada roku poprzedzającego realizację zadań (ust. 1), przy czym osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu m.in. w zakresie likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych w każdym czasie (ust. 2). Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3a zd. 1 rozporządzenia). Wysokość dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych wynosi do 95% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia (§ 13 ust. 4 rozporządzenia). W myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia "podstawę dofinansowania zadań za środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (...) z osobą niepełnosprawną (...)".

Uwzględniając powyższe Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2835/17, że "Pomimo tego, iż zarówno ustawa z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, jak wydane na jej podstawie rozporządzenie z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926) wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej". Sąd podziela również pogląd, że decyzja taka ma charakter decyzji uznaniowej, zaś "organ nie może zasłaniać się kryteriami w selekcji środków, jakimi dysponuje na realizację określonego celu, które nie mają swojego nie tylko aksjologicznego, ale i prawnego uzasadnienia" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1524/17). W wyroku tym stwierdzono również słusznie, że "Działanie organu administracji w ramach uznania administracyjnego charakteryzuje się tym, że możliwość wyboru przez organ rozstrzygnięcia spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram tego działania w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej i innych aktach regulujących kwestie dofinasowania niepełnosprawnych w zakresie likwidacji barier architektonicznych, technicznych i w komunikowaniu się".

Z powołanych przepisów wynika również, że w przypadku spornego dofinansowania nie wyznaczono jakiegokolwiek terminu do składania wniosków w tej sprawie, skoro wniosek taki można złożyć w każdym czasie (§ 11 ust. 2 rozporządzenia), a jego rozpoznanie następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3a rozporządzenia). Właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest powiatowe centrum pomocy rodzinie właściwe dla osoby niepełnosprawnej (§ 10 pkt 1 rozpoznania). Oznacza to, że organ ten uprawniony (obowiązany) jest do określenia kryteriów kwalifikujących do udzielenia przedmiotowego dofinansowania z uwzględnieniem przepisów prawa odnoszących się do osób niepełnosprawnych, w tym regulujących ich uprawnienia i tego rodzaju wsparcie oraz jasnych i czytelnych (transparentnych) zasad postępowania w zakresie związanym z udzieleniem lub odmową udzielenia wnioskowanej pomocy. Dyrektor centrum pomocy decyduje o sposobie i trybie załatwiania wniosków o dofinansowanie, w tym ewentualnie o utworzeniu, składzie i działalności komisji opiniującej takie wnioski. Organ ten dba również o to, by posiadane środki na udzielenie dofinansowania zostały rozdysponowane w zgodzie z zasadami Konstytucyjnymi jak również wobec prawa czy sprawiedliwości oraz opisanymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 K.p.a.), w tym mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca spełniała wszelkie warunki formalne uprawniające ją do uzyskania przedmiotowego dofinansowania, a jedyną okolicznością dla której takiego dofinansowania nie otrzymała była data złożenia "kompletnego" wniosku i brak, w tej dacie, środków przeznaczonych na tego rodzaju dofinansowanie w danym roku kalendarzowym z uwagi na przydzielenie ich innym uprawnionym do tego podmiotom. Innymi słowy przyjęto zasadę "kto pierwszy ten lepszy", która w żadnym przypadku nie może stanowić kryterium właściwie pojmowanej uznaniowości w udzielaniu spornej pomocy.

Należy bowiem zauważyć, że "Decyzja w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier technicznych oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych" (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 20/17). Kryterium przyznania takiego dofinansowania może być rodzaj niepełnosprawności, deklarowany sposób wykorzystania dofinansowania czy też sytuacja rodzinna lub bytowa niepełnosprawnego ubiegającego się o taką pomoc. Ustalenie właściwych kryteriów udzielania spornego dofinansowania ciąży na podmiocie udzielającym tego rodzaju wsparcia, szczególnie w sytuacji, gdy ilość przekazanych na ten cel środków pieniężnych jest niewystarczająca dla zaspokojenia uzasadnionych potrzeb ubiegających się o nie niepełnosprawnych. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sam organ stwierdził, że środki finansowe jakimi dysponował były niewystarczające i jedynie w 47% zaspakajały istniejące w przedmiotowym zakresie potrzeby. Z akt sprawy nie wynika jednak, by stosowane zostały uregulowania, które umożliwiłyby równe traktowanie wszystkich ubiegających się o otrzymanie spornego dofinansowania np. poprzez obniżenie ustawowego pułapu świadczenia. Brak jasnych kryteriów udzielania takiej pomocy oznacza dowolne, a nie uznaniowe jej rozdysponowanie.

Przyjęcie jako, w istocie jedynej, przesłanki decydującej o otrzymaniu przedmiotowego wsparcia datę wpływu danego kompletnego wniosku, w sytuacji gdy, zgodnie z prawem, wniosek w tej sprawie może być złożony w każdym czasie, zaś środki do jej udzielenia są niewystarczające, powoduje automatycznie wykluczenie możliwości uzyskania takiej pomocy przez osoby do tego uprawnione tylko i wyłącznie z przyczyny losowej. Tym samym tworzenie komisji opiniującej takie wnioski nie ma racjonalnego uzasadnienia, skoro opinia takiej komisji zależy wyłącznie od stwierdzenia daty złożenia pełnego wniosku w opiniowanej sprawie przy uwzględnieniu zachowania walorów formalnych do udzielenia dofinansowania i dostępnych środków finansowych. Komisja taka nie opiniuje więc wniosków, a jedynie stwierdza fakt ich wpływu do organu, w danej kolejności.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem organów, jakoby przyjęcie jako zasady przyznania dofinansowania, zgodnie z datą wpływu kompletnego wniosku, stanowi jedyne obiektywne kryterium, gdyż inaczej, komisja opiniująca wnioski musiałaby stosować inne bardziej niedookreślone kryteria. Zdaniem Sądu właśnie przyjęcie tej zasady narusza uznaniowość spornego dofinansowania, która polega między innymi na tym, by postępowanie w takiej sprawie przeprowadzono w zgodzie z ustalonymi kryteriami pozwalającymi na "sprawiedliwe", a więc równe dla wszystkich rozpatrywanie złożonych wniosków, niezależnie od daty ich złożenia. Sąd orzekający nie jest władny do tworzenia takich kryteriów, lecz jedynie do zbadania czy tego rodzaju zasady obowiązywały przy rozstrzyganiu sprawy spornego dofinansowania. Szczupłość przeznaczonych na ten cel środków nie wyklucza, a wręcz nakazuje tworzenie odpowiednich, właściwych dla danej kwestii (niepełnosprawności), kryteriów dofinansowania, zaś rzeczą komisji opiniującej jest ich zastosowanie przy ocenie danego, konkretnego przypadku. Nie chodzi bowiem o ułatwianie zadania takiej komisji lecz rzeczywiste opiniowanie składanych przez niepełnosprawnych wniosków z uwzględnieniem przysługujących im praw do równego traktowania. Warto w tym miejscu zauważyć, że "dla ustalenia, że w danym przypadku mamy do czynienia z istnieniem barier w komunikowaniu się, ustalić należy, jaki charakter ma niepełnosprawność wnioskodawcy i czy jest ona tego rodzaju, że powoduje istnienie barier w komunikowaniu się z otoczeniem" (tak wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II GSK 2123/14). Tak więc i ta okoliczność, a nie tylko data wpływu wniosku powinna polegać badaniu komisji czy organu. Organ, znając liczbę wniosków, kwotę którą obejmują oraz kwotę przeznaczoną na przedmiotową pomoc, powinien również i tę okoliczność uwzględnić ustalając np. kryterium kwotowe udzielonego wsparcia oraz to, że wnioski takie mogą być składane w każdym czasie.

Sąd stwierdza, że przyjęte przez organ kryterium udzielania przedmiotowego dofinansowania wyklucza możliwość zbadania, czy kryterium to zastosowano prawidłowo. Sąd musiałby bowiem poddać ocenie sprawy w których, z uwagi na to kryterium, przyznano wnioskowaną pomoc i w jakiej kwocie. Sama informacja o ilości pozytywnych rozstrzygnięć i kwocie dostępnych środków nie wystarcza na rzetelną ocenę prawidłowości zastosowania "kryterium" daty wpływu wniosku przyjętego przez organ. Oznacza to brak transparentności i przejrzystości dla stron tego rodzaju postępowania. Strona której odmówiono udzielenia spornej pomocy w toku postępowania nie ma jakiejkolwiek możliwości weryfikacji zasadności udzielenia jej innym uprawnionym. Przyjęcie "zasady pierwszeństwa" wniosków oznacza brak uwzględnienia indywidualnych potrzeb osób niepełnosprawnych ubiegających się o dofinansowanie.

Warto również zauważyć, że decyzja uznaniowa powinna wyjaśniać stronie przyczyny dla których jedne osoby otrzymały a innym tego wsparcia odmówiono. Dlatego też przy przyjęciu kryterium losowości (daty wpływu) konieczne było takie uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby nie tylko ogólne rozliczenie rozdysponowanych przez organ kwot, ilość wydanych decyzji pozytywnych i odmownych ale również daty złożenia tzw. kompletnych wniosków. Dlatego konieczne było wykazanie związku daty wydania decyzji z datami wpływu wniosku, skoro żadne inne kryterium nie było stosowane.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy i rozporządzenia w zakresie braku właściwych zgodnych z tymi przepisami kryteriów udzielania spornej pomocy, a nadto przepisy postępowania w tym art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 35a ust. 4 ustawy i § 6 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302) oraz art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. 1800) orzekł jak w sentencji.

ec