Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 16/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1;  art. 21 ust. 1;  art. 31 ust. 6;  art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 26 ust. 1;  art. 32;  art. 54 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 2 lit. a i c
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej "skarżącej") od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2011 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. S. z/s w U. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności bezpośredniej, ONW i płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarowała 13 działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w województwie d., powiecie l., gminie L., w obrębie C. Wniosek obejmował działki rolne, na których zadeklarowano realizację:

• Pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne" realizowanego w ramach wariantu 2.1 - uprawy rolnicze dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 17,13 ha i w ramach wariantu 2.3 - trwałe użytki zielone dla których zakończono okres przestawianio na powierzchni 3,44 ha;

• Pakiet 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone" realizowany w ramach wariantu 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 3,44 ha.

W dniu [...] lipca 2011 r. gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą FOTO w ramach wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW na 2011 rok, która została przeprowadzona w dniach [...] i [...] sierpnia 2011 r. i w dniu [...] września 2011 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) przez wykonawcę zewnętrznego – "A" Sp. z o.o., z której sporządzony został protokół nr [...]. Inspektorzy terenowi na działkach zadeklarowanych do płatności w ramach wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), oznaczonych literami B, C, D, F, G, I, L, zastosowali kod DR 7 oznaczający, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana (stwierdzono ugór nie kwalifikujący się do płatności). Na działkach tych skarżąca zadeklarowała koniczynę z trawami wieloletnimi, natomiast w wyniku kontroli stwierdzono ugór niekwalifikujący się do płatności. Na działkach tych inspektorzy terenowi stwierdzili zaniechanie przeprowadzenia agrotechnicznych zabiegów pielęgnacyjnych, na co wskazywała wybujała roślinność obecna na działkach w dniu wizytacji. Inspektorzy terenowi podczas tej kontroli stwierdzili na działce rolnej N (0,43 ha) większy o powierzchnię od zadeklarowanej (0,50 ha) - kod pokontrolny DR13. Dla działek rolnych A, E, H, J, K, M zadeklarowanych do płatności w ramach wariantu 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności ) oraz w ramach wariantu 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, wyniki inspekcji terenowej są następujące:

-działka rolna A, powierzchnia deklarowana 0,64 ha, powierzchnia stwierdzona 2,15 ha - kod pokontrolny DR13-,

- działka rolna E, powierzchnia deklarowana 1,30 ha, powierzchnia stwierdzona 1,36 ha - kod pokontrolny DR13-,

- działka rolna H, powierzchnia deklarowana 0,40 ha, powierzchnia stwierdzona 0,14 ha - kod pokontrolny DR13+,

- działka rolna J, powierzchnia deklarowana 0,20 ha, powierzchnia stwierdzona 1,01 ha - kod pokontrolny DR13-

- działka rolna K, powierzchnia deklarowana 0,50 ha, powierzchnia stwierdzona 0,50 ha, - działka rolna M, powierzchnia deklarowana 0,40 ha, powierzchnia stwierdzona 0,44 ha - kod pokontrolny DR13.

Skarżąca nie była obecna podczas kontroli. Kopia raportu z czynności kontrolnych została jej przekazana przesyłką poleconą w dniu [...] listopada 2011 r. (nr przesyłki [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi, ze względu na niezakwalifikowanie do płatności działek rolnych B, C, D, F, G, I, L zadeklarowanych w wariancie 2.1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania). Skarżąca otrzymała płatność tylko w zakresie wariantu 2.3 oraz 3.1.1 w łącznej wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] organ I instancji przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi ze względu na niezakwalifikowanie do płatności działek rolnych B, C, D, F, G, I, L zadeklarowanych w wariancie 2.1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania).

Jako uzasadnienie odmowy płatności i nałożenia sankcji wieloletnich w przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał treść art. 16 ust. 3 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011) w przypadku jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, a różnica przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem. Na podstawie art. 16 ust. 7 rozporządzenia, kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust 5 akapit trzeci oraz ust. 6 akapit drugi niniejszego artykułu zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeżeli niemożliwe jest odliczenia tej kwoty w całości zgodnie z wspomnianym artykułem w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo należności zostaje anulowane.

Od decyzji tej skarżąca wywiodła odwołanie zarzucając, iż została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 8, art. 9, art.10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 30a ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, § 7 ust. 1 pkt 6 i 11, § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji na miejscu w Ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2012 i wniosła o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowości na działkach rolnych A, E, J, M, N (powierzchnia większa od zadeklarowanej) oraz działce rolnej H (powierzchnia mniejsza od zadeklarowanej). W przypadku działki rolnej A zadeklarowanej jako JPO TUZ, szkic skarżącej obrysowujący działkę rolną na obszarze działki ewidencyjnej [...] nie jest zgodny z lokalizacją zadrzewień na działce [...], co wskazuje na błędny szkic załącznika graficznego. Zasięg upraw został określony na podstawie obrazu ortofotomapy i sytuacji w terenie. Odnośnie działek G, H, J i L granice zostały określone na podstawie widoku ortofotomapy, szkiców skarżącej i wizytacji w terenie. Weryfikacja dokumentacji pokontrolnej nie wskazuje błędów w kwestii określania granic działek rolnych. Wynik kontroli powierzchni dla działek K i N jest zgodny z uzyskanymi pomiarami, zaś przekroczenie powierzchni związane jest z uwzględnieniem tolerancji dla działki rolnej K. Z ustalonego stanu faktycznego wynika również, iż kontrola na miejscu w zakresie uprawnienia skarżącej do uzyskania płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych B, C, D, F, G, I, L w zakresie faktycznego sposobu jej użytkowania.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest powtórne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi ze względu na wyniki z kontroli na miejscu, która stwierdziła na działkach rolnych B, C, D, F, G, I, L ugór zamiast deklarowanej koniczyny z trawami wieloletnimi. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły kwestionowane przez skarżącą ustalenia poczynione podczas kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu przeprowadzonej w ramach płatności bezpośrednich i ONW w dniach [...],[...] sierpnia i [...] września 2011 r. W ocenie organu odwoławczego kontrola przeprowadzona w dniach [...] i [...] sierpnia 2011 r. i w dniu [...] września 2011r. wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych. Dalej organ wskazał, że działki rolne B, C, D, F, G, I, L zostały skontrolowane poprawnie, ślad pomiaru nałożony na granice ewidencyjne i ortofotomapę pokazuje, że działki zostały właściwie zidentyfikowane, zgodnie z położeniem wyrysowanym przez producenta rolnego na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Fotografie wykonane w dniach [...] – [...] sierpnia 2011 r. podczas wywiadu terenowego potwierdzają fakt braku uprawy kwalifikującej się do płatności rolnośrodowiskowej na całym obszarze działki. Faktyczny stan uprawy nie pozwala zakwalifikować jej do płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), co potwierdzają fotografie nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz szkic pomiaru, na którym inspektorzy wskazali miejsce i kierunek wykonanych fotografii. Stan upraw na zdjęciach z kontroli nie wskazują na obecność na działkach koniczyny. Na omawianych działkach inspektorzy stwierdzili zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, co potwierdza wybujała roślinność obecna na działkach w dniu wizytacji, zaniechanie przeprowadzenia agrotechnicznych zabiegów pielęgnacyjnych. Przedmiotowe działki w dniu kontroli były zachwaszczone w stopniu uzasadniającym zakwalifikowanie upraw jako ugór, zaś roślinność będąca zachwaszczeniem w całości pokrywała działki rolne, z tej przyczyny zasadne było zastosowanie kodu DR7.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do stwierdzonej uprawy (ugór), w związku z prowadzeniem gospodarstwa ekologicznego i posiadania certyfikatu wydanego przez jednostkę certyfikującą (JC) "B", organ II instancji wskazał, że przedmiot kontroli wykonywanych przez JC jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR lub na zlecenie ARiMR, dlatego też coroczne kontrole przeprowadzane przez JC "B" nie może stanowić przeciwdowodu dla protokołu nr [...]. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają na celu stwierdzenie czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady WE nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w spranie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie EWG nr 2092/91 (Dz. Urz. WE L 189 z 20.07.2007 r., z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do ww. rozporządzenia. Natomiast ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, określenie sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności. W związku z otrzymaniem przez skarżącą certyfikatu z firmy "B" na uprawy, które w kontroli na miejscu zostały zakwalifikowane jako ugór, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu DOR we W. skierował pismo (w dniu [...] kwietnia 2012 r.) do Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-spożywczych z opisem zastanej sytuacji w gospodarstwie Strony.

W nawiązaniu natomiast do wątpliwości skarżącej co do uprawnień kontrolnych wykonawców zewnętrznych ("A" sp. z o.o., "C" sp. z o.o.) organ II instancji podkreślił, że kontrole na miejscu wykonywane są przez jednostki merytoryczne Agencji tzw. Biura Kontroli na Miejscu lub inne jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, którym Prezes ARiMR udzielił stosownego upoważnienia(art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) na zasadach określonych w przepisach szczególnych, które zawierają odmienne regulacje od "kodeksowych". Dalej organ wskazał, że firma "C" sp. z o.o. jest podwykonawcą firmy "A" sp. z o.o., natomiast inspektorzy terenowi przeprowadzali kontrolę w gospodarstwie Strony na podstawie imiennych upoważnień wydanych przez Prezesa ARiMR. Numery imiennych upoważnień są nadane każdemu inspektorowi terenowemu i wskazane w raporcie z czynności kontrolnych.

Niezasadny jest zdaniem organu zarzut, że skarżona decyzja rażąco narusza § 7 ust. 1 pkt 6 i 11, § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji na miejscu w Ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2012. Kopia raportu z czynności kontrolnych została przesłana skarżącej w dniu [...] listopada 2011 r., co oznacza że skarżąca otrzymała wersję raportu zgodną z wersją posiadaną przez ARiMR, która wskazuje iż przedmiotowa kontrola miała miejsce w dniach [...] i [...] sierpnia 2011 r. oraz [...] września 2011 r. Skarżąca otrzymała zatem jedną wersję raportu, zawierającą wszystkie wprowadzone do raportu korekty (datowane na [...] listopada 2011 r.).

Odnośnie oświadczeń złożonych przez świadków M. S. i D. S., organ II instancji zauważył, iż świadkowie ci w sposób ogólny opisali, iż przeprowadzali w gospodarstwie skarżącej w roku 2010 i 2011 prace polegające na talerzowaniu i bronowaniu oraz wykaszaniu łąk. Z oświadczeń tych nie wynika jednak na których działkach zabiegi te zostały przeprowadzone.

Od niniejszej decyzji skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie art. 7,8,9,10 § 1 i art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 30 a ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, § 7 ust. 1 pkt 6 i 11 i § 7 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji na miejscu w Ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona.

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje zgodne z prawem.

Unormowania prawne określające warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zawiera ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm) i wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W § 2 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 ujęto przesłanki, których łączne spełnienie przez producenta może go uczynić beneficjentem świadczeń. Płatność rolnośrodowiskowa jest bowiem udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Generalną zasadą jest, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych wszczynane jest na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie tej płatności (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich). Wystąpienie z wnioskiem obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji m.in. poprzez przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Odnotować też trzeba, że na zasadzie art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane. Z kolei, z przepisu art. 31 ust. 6 ustawy wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku natomiast, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może on zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (ust. 7). W niniejszej sprawie choć skarżąca została o prawie tym pouczona i choć kopia raportu została jej skutecznie doręczona w dniu [...] listopada 2011 r. i zawierała wprowadzone w dniu [...] listopada 2011 r. korekty, to z uprawienia tego nie skorzystała. Wprawdzie kopię raportu skarżąca otrzymała – jak sama podnosi – w ślad za pismem przewodnim z dnia [...] listopada 2011 r., aczkolwiek okoliczność ta nie stanowi i nie może stanowić – wbrew twierdzeniom skarżącej - usprawiedliwienia nieskorzystania przez nią z możliwości wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do raportu. Raport ten – co uszło uwadze skarżącej – zwierał bowiem stosowne pouczenie, z treścią którego skarżąca winna się bezspornie zapoznać. Skarżąca podniosła wprawdzie, że nie otrzymała wszystkich stron w/w raportu, lecz otrzymała jedynie "tylko pierwszych 6 stron bez załączników", aczkolwiek zauważyć należy, że już na stronie 4 tegoż raportu widnieje stosowne pouczenie. Dlatego też – nawet gdyby przyjąć za skarżącą – że otrzymała jedynie pierwszych 6 stron raportu, to i tak nie można zgodzić się z tezą, że nie mogła zapoznać się z treścią pouczenia zawartego na jego 4 stronie. W tym też kontekście niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy § 7 ust. 1 pkt 6 i 11 oraz § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji na miejscu w Ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (...) – tym bardziej, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca otrzymała raport kontroli w wersji będącej "kopią" wersji posiadanej przez ARiMR w dniu [...] listopada, nr przesyłki "[...]". Lektura akt administracyjnych nie potwierdza też, aby jakiekolwiek przeciwdowody (potwierdzające okoliczność otrzymania przez skarżącą niepełnego raportu z dnia [...] listopada 2013 r.) były przedstawiane przez nią w toku prowadzonego postępowania.

W tym miejscu wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia [...] marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r. Nr 173) nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednakże w myśl ust. 2 pkt. 3 powyższego przepisu organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (ust. 2 pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W tym postępowaniu Agencja nie ma zatem – co wymaga podkreślenia Sądu - obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy ciąży zatem obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego. Tymczasem w niniejszej sprawie – co już Sąd wskazał - strona nie wykazała przeciwdowodu na potwierdzenie swojej tezy o niedostarczeniu jej raportu "w całości".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., podjęły działania w interesie skarżącej , w tym pouczyły skarżącą o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń co do treści raportu, natomiast to bierność dowodowa strony doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia przez organy art. 107 § 3 kpa. Art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższe obowiązki spełniły. Odniosły się również w uzasadnieniach swoich decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, w tym wskazały, że "wyniki kontroli na miejscu są zgodne z sytuacją zastaną na gruncie, granice działek rolnych zostały określone na podstawie widoku ortofotomapy, szkiców producenta rolnego i wizytacji w terenie". Wyniki te znajdują nadto odzwierciedlenie w załączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej obrazującej zachwaszczone działki (zakwalifikowane jako ugór), wyszczególnionej w treści doręczonego skarżącej raportu pod pozycjami "Nr fotografii".

Odnosząc się do dalszych wątpliwości skarżącej co "do pracowników i kontrolerów firmy "C", ich kompetencji i jakości przeprowadzonej kontroli" (k. 29 akt sądowych) wskazać należy, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty, a to przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji bądź przez inne jednostki organizacyjne – jeżeli Prezes Agencji powierzy im przeprowadzenie kontroli i jeżeli dysponują one odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi. Do określenia w drodze rozporządzenia tych warunków (z uwzględnieniem zapewnienia wykonywania ich w jednolity sposób na obszarze całego kraju) ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (vide: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r., w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 101, poz. 685) szczegółowo określa warunki organizacyjne, kadrowe i techniczne jednostek organizacyjnych, którym przeprowadzanie kontroli może być powierzone).

Z tych też względów dowodom z protokołu kontroli – właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne – co do zasady należy przypisać przymiot wiarygodności.

W rozpatrywanej sprawie czynności kontrolne zostały przeprowadzone z zachowaniem wskazanych powyżej wymogów przez inspektorów terenowych firmy "C" na podstawie imiennych upoważnień przyznanych im przez Prezesa ARiMR. Firma "C" sp. z.o.o. jest podwykonawcą firmy "A" sp. z.o.o. Numery upoważnień zostały wskazane w raporcie z czynności kontrolnych pod pozycją "1c i 2c identyfikator". Organ zaś, odnosząc się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, prawidłowo wskazał podstawę prawną, przywołując brzmienie art. 30 ust. 2 w/w ustawy wraz z sygnalizacją, że przeprowadzenie tych kontroli może być powierzone jednostkom organizacyjnym "na zasadach określonych w przepisach szczególnych". Nie sposób uznać, aby samo niedookreślenie przez organ "tych przepisów szczególnych" mogło zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie postępowania skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.