Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 438/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 28 i  art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego D. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą D. P. udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umowy koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady [...] oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z dnia [...] września 1997 r. wraz ze zmianami.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł, iż D. P. w dniu 18 stycznia 2012 r. wystąpił z wnioskiem do Ministerstwa Infrastruktury o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tekstu ww. umowy koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady [...] z dnia [...] września 1997 r. zawartej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. S.A. wraz z załącznikami oraz aneksami. W toku postępowania Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwróciło się do spółki S. S.A. (następcy prawnego spółki S. S.A.) z prośbą o przedstawienie stanowiska w przedmiocie możliwości udostępnienia tej umowy, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Spółka nie wyraziła zgody na udostępnienie wnioskodawcy treści umowy koncesyjnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił udostępnienia przedmiotowej umowy, wskazując na ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, iż w odniesieniu do umowy koncesyjnej, o której udostępnienie wystąpił D. P. mają zastosowanie postanowienia ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), które definiują tajemnicę przedsiębiorstwa podlegającą ochronie jako dobro przedsiębiorcy – art. 11 ust. 4 tej ustawy. Tajemnica przedsiębiorstwa jest chroniona z uwagi na wartość gospodarczą jaką przedstawia.

W dniu 7 lutego 2012 r. D. P. wniósł do Ministerstwa Infrastruktury wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją, w którym, powołując się na wyższość konstytucyjnego prawa do informacji publicznej nad tajemnicą przedsiębiorstwa, zarzucił organowi bezzasadne przyznanie prymatu tajemnicy przedsiębiorstwa nad prawem dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał również na występowanie w przedmiotowej sprawie szczególnego interesu społecznego. Podniósł ponadto, iż organ nie wskazał ile jednostek redakcyjnych, stron, aneksów i załączników ma umowa, nie uzasadnił dlaczego nie było możliwe częściowe udostępnienie zapisów umowy, nie wskazał także rodzaju tajemnicy zawartej w poszczególnych paragrafach umowy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż jest następcą prawnym Ministra Infrastruktury, jako strony przedmiotowej umowy koncesyjnej, a przez to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku D. P.

W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, iż zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP możliwe jest ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z tego też uprawnienia skorzystał organ, wskazując w swojej decyzji odmownej na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z powołanym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie organu działanie spółki S. S.A., która podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności treści całej umowy, w szczególności wprowadzając w porozumieniu z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej tzw. klauzulę poufności, dotyczącą całej treści umowy oraz w toku przedmiotowego postępowania, nie zgadzając się na udostępnienie umowy, uzasadnia dotychczasowe stanowisko organu.

Organ zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje liberalna wykładnia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznawać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Powyższe stanowisko przedstawił Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa Gminy [...] przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (uprzednio Infrastruktury).

Zdaniem Ministra, szczególny interes społeczny, na który wnioskodawca się powołał, nie stanowi w myśl przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłanki do udzielenia informacji ustawowo chronionej. Również strony umowy nie zastrzegły prawa do udostępnienia postanowień umowy powołując się na tę przyczynę.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie wskazał precyzyjnie ile umowa ma stron, jednostek redakcyjnych, ile ma załączników i rodzaju tajemnicy jaki zawarty jest w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, Minister podniósł, iż wnioskodawca wystąpił o udostępnienie tekstu umowy koncesyjnej na autostradę [...] zawartą ze S. S.A. Organ rozpatrzył zakres żądania i wydał decyzję odmawiającą udostępnienia umowy. Zgodnie bowiem z ustaleniem stron umowy koncesyjnej cała treść umowy objęta jest klauzulą poufności.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, skarżący podniósł, iż prawo do informacji publicznej jest prawem obywatelskim zagwarantowanym wprost w Konstytucji RP. Natomiast prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest wprost zagwarantowane w Konstytucji RP. Może ono co najwyżej wynikać z prawa do ochrony szeroko rozumianej własności i wolności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, organ nie podjął próby wyważenia tych dwóch praw. Nie wziął pod uwagę, że prawo zagwarantowane w Konstytucji RP może być ograniczone, lecz tylko proporcjonalnie i nie może być wyłączone w całości, o czym stanowi art. 31 Konstytucji RP. Ponadto organ nie wyjaśnił, jakiego rodzaju tajemnice przedsiębiorstwa są zawarte w umowie będącej przedmiotem wniosku, a tym samym naraża się na zarzut arogancji władzy i arbitralność rozstrzygnięcia. Absurdem jest uważanie, że tajemnicę stanowi np. liczba stron i rozdziałów umowy. Skarżący uważa, iż żadne z postanowień umowy koncesyjnej, o których wspomina art. 62 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, nie są tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem czy tajemnicą przedsiębiorstwa może być zobowiązanie do wybudowania do określonego terminu danego obiektu, bądź czy tajemnicą przedsiębiorstwa może być określenie zasad odpowiedzialności koncesjonariusza za niewykonanie umowy? W ocenie skarżącego, organ rozdział po rozdziale, przepis po przepisie, powinien zbadać i opisać, jaki rodzaj tajemnicy przedsiębiorstwa jest zawarty w poszczególnym rozdziale lub przepisie umowy, powinien wyjaśnić, jakie skutki po 15 latach od podpisania umowy może mieć ujawnienie tej tajemnicy i czy rzeczywiście te skutki są ważniejsze od prawa do informacji publicznej. Organ powinien też przepis po przepisie zbadać i wyjaśnić, czy informacje zawarte w umowie nie zostały już ujawnione lub nie podlegają ujawnieniu na podstawie innych przepisów prawa (np. ustawy o rachunkowości, przepisów o obowiązkach informacyjnych spółek publicznych), a także badać wagę interesu społecznego w ujawnieniu tej informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi stała się decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści umowy koncesyjnej na budowę przez przystosowanie autostrady [...] oraz eksploatację autostrady wraz ze zmianami umowy (aneksami). Strony przedmiotowej umowy koncesyjnej opatrzyły całą treść umowy klauzulą "Informacji poufnej", co zgodnie z intencjami Ministra Infrastruktury (którego następcą prawnym jest obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) oraz S. S.A. z siedzibą w K. (w której prawa wynikające z umowy wstąpiła spółka S. S.A. z siedzibą w M.) stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej oraz zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w wyraźnie wskazanych tą ustawą sytuacjach. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 tej ustawy do takiej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (patrz wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publik. Lex 544497).

W konsekwencji przyjęcia powyższego twierdzenia należy dojść do wniosku, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji omawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (przykładowo wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10).

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, bowiem istnieje związek między rozstrzygnięciem sprawy skarżącego o udostępnienie treści umowy koncesyjnej a ochroną praw innego podmiotu, w tym wypadku koncesjonariusza umowy – spółki S. S.A. Wskazana spółka ma interes prawny w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu, albowiem wynika on z przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jako strona umowy koncesyjnej, na którą strony nałożyły klauzulę poufności, S. S.A. ma prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z mocy przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zdaniem komentatorów, przedsiębiorca musi mieć kontrolę nad informacją poufną, a za taką należy uznać tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiącą poufną informację posiadającą wartość gospodarczą, w szczególności informację techniczną, technologiczną lub organizacyjną (pkt II Komentarza do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, autor Arkadiusz Michalak, Komentarz Lex).

Potrzebę szerszego uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej dostrzegł NSA w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, iż co do zasady stroną postępowania sądowego powinien być organ, który nadał dokumentowi stanowiącemu informację publiczną klauzulę tajności, aby organ ten mógł przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji.

Natomiast w niniejszej sprawie trudno nie dostrzec potrzeby uczestnictwa spółki S. S.A. już na etapie postępowania administracyjnego, skoro postępowanie to dotyczy wprost jej prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ta zaś kwestia została pominięta przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce poprzez pominięcie w postępowaniu spółki S. S.A. jako strony tego postępowania.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.