Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 572/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg Gminy K., "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K., C. S.A. z siedzibą w K. i M. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz M. T. kwoty po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej C. S.A. z siedzibą w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 572/12

UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną po ponownym rozpatrzeniu na wniosek: 1) spółki A. sp. z o.o., 2) spółki C. S.A., 3) M. T., 4) Miasta K., sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Ministra") z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Minister utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. Zarząd Spółki L. (dalej "Spółka") wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej "SKO") o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1991 r., znak: [...] (dalej "decyzji Kierownika Urzędu"), utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., znak: [...] (dalej "decyzją Wojewody"), orzekającej o uznaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., stanowiących działkę nr [...] o pow. [...] ha, za mienie komunalne (dalej "działka nr [...]).

2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] SKO przekazało Ministrowi wniosek Spółki w celu załatwienia sprawy zgodnie z właściwością.

3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku Spółki, podnosząc że Zarząd Spółki L. nie ma w sprawie przymiotu strony.

4. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister utrzymał własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. w mocy.

5. Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1279/10, wydanym po rozpatrzeniu skargi Spółki na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2010 r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] maja 2010 r., jak też poprzedzającą ją decyzję

tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r., wskazując, iż organ rozstrzygający rozpatrując przedmiotową sprawę nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego, którego uwzględnienie mogło wskazywać na posiadanie przez Spółkę interesu prawnego w niniejszej sprawie.

6. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1991 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie można było przesądzać o tym, czy określona działka stanowi mienie gminne, a dopuszczalne było jedynie stwierdzenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Ze względu na powyższe decyzja Kierownika Urzędu oraz decyzja Wojewody wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

7. Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. A. sp. z o.o., C. S.A. oraz M. T. reprezentowani przez pełnomocnika adw. T. Z., jak również Miasto K. wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] września 2011 r.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Minister utrzymał własną decyzję z dnia [...] września 2011 r w mocy.

Uzasadniając zaskarżone orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Decyzja Kierownika Urzędu, utrzymana w mocy decyzją Wojewody, wydane zostały na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 i z 1982r. Nr 11, poz. 80), dalej "ustawy o zagospodarowaniu (...)"

Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu obowiązującym w czasie wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego starosta ustalał, stosownie do przepisów art. 1 i 3 ww. ustawy które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie.

Przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu (...) wskazywały, które nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

Oprócz wspólnot gruntowych podlegały zagospodarowaniu w trybie ustawy także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Brak było natomiast podstawy do orzekania w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych o tym, czy określona działka stanowi mienie gminne.

Art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu (...) dawał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem przepisy ww. ustawy powołały gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ww. ustawy), jak również nadawały uprawnienia gminom w sferze własności i innych praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ww. ustawy). Decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu (...) ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany.

Jeżeli zatem w późniejszym okresie nastąpiły zmiany w sferze prawa własności i ewentualna komunalizacja gruntów z mocy samego prawa, zmiany te nie miały znaczenia przy ustalaniu kwalifikacji nieruchomości jako mienia gromadzkiego bądź wspólnoty gruntowej. Kwalifikacja taka, stosownie do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu (...) dokonywana była na dzień wejścia w życie ustawy tj. na dzień 5 lipca 1963 r. Jeżeli zatem w trybie ustawy o zagospodarowaniu (...) nie można było przesądzać, że określona działka stanowi mienie gminne, tym samym należy uznać, że decyzja Kierownika oraz decyzja Wojewody wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 8 oraz art. 1 ustawy (...).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut stron wnioskujących o ponowne rozpatrzenie sprawy, że powołanie przez Kierownika Urzędu w decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. niewłaściwych przepisów, w sytuacji w której wydanie tożsamej decyzji było możliwe w oparciu o inne przepisy, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w trybie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych organ mógł orzekać o tym czy dana nieruchomość stanowi bądź wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, ustawa ta nie dawała umocowania prawnego do orzekania że nieruchomość stanowi własność gminy. Wskazać przy tym należy, iż komunalizacja gruntów w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), możliwa była dopiero po wcześniejszym ustaleniu, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Ustalenie bowiem czy działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania była w 1991 r. mieniem gromadzkim, czy też wspólnotą gruntową ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma zastosowanie tylko do mienia gromadzkiego. Powyższe wyjaśnienia mają również zastosowanie do zarzutu skarżącego, który podniósł, iż organ rozstrzygający nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być skomunalizowana w trybie innych obowiązujących w chwili wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. przepisów prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut stron postępowania, że decyzja Kierownika Urzędu wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku z nabyciem przez strony prawa użytkowania wieczystego działek powstałych w wyniku przekształceń działki nr [...]. Nabycie tychże prawa powstało bowiem w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Kierownika Urzędu, nie zawierającej jakichkolwiek rozstrzygnięć w tym zakresie. Późniejsze losy prawne działki nr [...] nie mogą być w tej sytuacji oceniane, jako skutki prawne decyzji Kierownika Urzędu i decyzji Wojewody.

IV. Trzy strony postępowania administracyjnego, tj.: Spółka A. sp. z o.o., spółka C. S.A. oraz M. T. wnieśli do Sądu wspólną skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko orzeczeniu następujące zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7 k.p.a, art. 61 a, art. 77 § 1 k.p.a, 80 k.p.a i art. 107 § 1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz § 2 k.p.a.,

2. naruszenie przepisu art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, które miało wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenia przepisów art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 98 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę, skarżący wskazali w szczególności, co następuje:

(1) Decyzja Kierownika Urzędu oraz decyzja Wojewody stały się podstawą wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] prawa własności tej nieruchomości na rzecz Miasta K. Na nieruchomości tej ustanowiono następnie prawo użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynków na rzecz [...] Przedsiębiorstwa R. w K. W wyniku następnych przekształceń własnościowych prawo to - w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], wyodrębnionych z działki nr [...] - nabyli skarżący od syndyka masy upadłościowej P. S.A. Skarżących chroni w związku z powyższym rękojmia publicznej wiary ksiąg wieczystych., co wynika m.in. z uchwały Sądu Najwyższego w składzie sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt HI CZP 90/10. W konsekwencji powyższego, wbrew stanowisku przyjętemu przez Ministra, decyzja Kierownika Urzędu oraz decyzja Wojewody wywołały nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło przeszkodę do stwierdzenia nieważności tychże orzeczeń.

(2) Dokumentacja dotycząca działki nr [...], sięgająca lat trzydziestych XX wieku potwierdza, że działka ta, jako wyłączona faktycznie i prawnie ze wspólnoty i przeznaczona na cel publiczny, stanowiła mienie gromadzkie, a użycie w decyzji Kierownika Urzędu oraz w decyzji Wojewody terminu "mienie gminne" (termin zamienny z terminem "mienie gromadzkie") było całkowicie dopuszczalne.

V. Gmina K. wniosła do Sądu skargę na decyzję, Ministra podnosząc przeciwko niej następujące zarzuty:

- organ nie wziął pod uwagę ewentualności zakwalifikowania faktu użycia w decyzjach Kierownika Urzędu oraz Wojewody nieprawidłowego terminu "mienie komunalne" zamiast "mienie gromadzkie" jako oczywistej omyłki, którą należy sprostować w trybie art.113 k.p.a., nie zaś jako rażącego naruszenia prawa,

- dokumentacja dotycząca działki nr [...] dowodzi, że działka ta przestała być mieniem wspólnoty, a stanowiła mienie publiczne, co upoważniało Kierownika Urzędu oraz Wojewodę do stwierdzenia, że działka ta stanowi mienie gromadzkie.

VI. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] września 2011 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny obie decyzje Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją Ministra służyło ustaleniu, czy decyzje Kierownika Urzędu oraz Wojewody, wydane na podstawie art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...) są obciążone kwalifikowanym naruszeniem prawa (naruszenia te skatalogowano w art.156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego przeprowadzono ocenę stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanek ustawowych wskazanych w art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...). W decyzji Wojewody nie zawarto wywodów o podobnym stopniu szczegółowości, niemniej organ odwoławczy uznał prawidłowość ocen formułowanych przez organ I instancji.

Organ nadzorczy uznał, że decyzje te wydano z uchybieniem, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że organy orzekające w postępowaniu zwyczajnym na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu (...) nie miały podstaw do orzekania, że jakiekolwiek mienie jest mieniem gminnym.

Organ nadzoru stwierdził zatem wystąpienie w decyzjach wydanych w postępowaniu zwyczajnym rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...). W sytuacji, w której przepis ten upoważnia organ administracji wyłącznie do orzekania w przedmiocie tego, czy dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie, czy też wspólnotę gruntową, orzekania o tym, że mienie to stanowi mienie gminne jest wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe.

Kwestią zasadniczą jest zatem ocena, czy stwierdzenie przez organy orzekające w postępowaniu zwyczajnym, że nieruchomość stanowi mienie gminne można uznać za rażące naruszenie art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...).

Podkreślić w związku z powyższym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa".

Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249).

O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

2. W postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt III CKN 430/00, Sąd Najwyższy szczegółowo zanalizował zagadnienie statusu prawnego mienia gromadzkiego. Wprawdzie orzeczenie to nie odnosi się bezpośrednio do przepisów ustawy o zagospodarowaniu (...), niemniej ustalenia w zakresie wskazanego wyżej statusu mają charakter generalny.

W orzeczeniu tym sformułowano tezę, że mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (jedn. tekst: Dz. U. z 1975 r. Nr 26 poz. 139) stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 k.c.

Stanowisko to uzasadniono w następujący sposób:

Pod rządem ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego tej ustawy gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego.

Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Przejęcie dotyczyło majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1).

Na mocy ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych w miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw (art. 38 ), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41).

W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz. U. Nr 49, poz. 237) majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał gromadzkich rad narodowych, będących organami władzy państwowej. Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone zasady dysponowania mieniem.

Na tle wymienionej ustawy z 1954 r. wskazywano w doktrynie, że utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również mieszkańcy wsi, którzy nigdy przedtem nimi nie byli. Przy odrzuceniu koncepcji, że mienie gromadzkie stało się własnością niczyją, w zasadzie jednolicie przyjmowano, że po reformie z 1954 r., pomimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa. Poręczenie z art. 38 ustawy odnosiło się tylko do tej części mienia, które stanowiło majątek członków dawnej gromady, a nie majątek gromady jako osoby prawnej.

Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 98 ust. 1). Dotychczasowe przepisy szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad narodowych miały znaleźć zastosowanie do gmin i gminnych rad narodowych (art. 95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że "dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym", i aczkolwiek ustawa nie zawierała wyraźnego postanowienia, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym, to mienie to traktowała jako własność państwa, pozostającą w dyspozycji organów władzy państwowej - gromadzkich rad narodowych. Podobnie ujmowało to wydane na podstawie ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r.

W omawianej kwestii literaturze dominował pogląd, że mienie gromadzkie zarządzane przez gromadzkie (później gminne) rady narodowe, stanowiło własność ogólnonarodową. Stan taki pozostawał w zgodzie z obowiązującym systemem jednolitej własności państwowej.

Analogiczne stanowisko zajmował Sąd Najwyższy. Wyraźnie je określił w orzeczeniu z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59 (OSNC 1961, nr 3, poz. 73) stwierdzając, że majątek byłych gromad stał się majątkiem państwa. Sąd Najwyższy wskazał między innymi na to, że całkowita zmiana poprzedniego charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność państwa, które reguluje sprawę zarządu tego mienia tak, jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego. Nienaruszone pozostały tylko prawa przysługujące mieszkańcom gromad. Stanowisko dotyczące charakteru byłego mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy nigdy od niego nie odstąpił (por. postanowienie z dnia z dnia 18 listopada 1966 r., I CR 629/66, PUG 1967, nr 11, s. 371-372, wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., IV CR 202/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 15, uchwała z dnia 30 października 1986 r., Ill CZP 67/86, OSNC 1987, nr 11, poz. 171). Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 63).

Na podstawie analizy przepisów wymienionych ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, w literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową).

Mienie gromadzkie, które objęto pojęciem mienia gminnego, stało się własnością państwową. Co prawda przekształcenie nie zostało w żadnym z aktów wyrażone expressis verbis (jak to uczyniono w art. 32 ust. 2 ustawy z 1950 r. w odniesieniu do "majątku dotychczasowych związków samorządu terytorialnego"), ale też właśnie z tego powodu kwestia ta była przedmiotem licznych rozważań przedstawicieli nauki oraz najwyższej instancji sądowej; wynik tych rozważań przedstawiono wyżej.

To właśnie fakt, że stosownie do § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia, zarząd i rozporządzanie mieniem przekazano organom władzy państwowej, wyraźnie przemawia za tym, że mienie to uznawano za własność państwową Sam fakt, że w kwestiach dotyczących mienia przyznawano w określonym zakresie prawo inicjatywy (§ 5 ust. 3), czy nawet "decyzji" co do przeznaczenia mienia na cele społeczne (§ 5 ust. 6), pozostaje bez wpływu na właścicielski charakter uprawnień przyznanych organom władzy państwowej; stanowi on jedynie wyraz woli uwzględniania opinii miejscowej społeczności.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy (zwanej "komunalizacyjną") z dnia 10 maja 1990 r. tego przepisu, mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ustawy z 1958 r. (przepis uchylony dopiero w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy "komunalizacyjnej"), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Kwestię tę ujęto w sposób wyodrębniony, bowiem co do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stwierdzenie, że staje się ono z mocy prawa mieniem właściwych gmin, zawarto w art. 5 ust. 1 ustawy. Taka konstrukcja nie prowadzi jednak - wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącej - do wniosku, że mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie było majątkiem państwowym.

W nauce prawa, już na tle ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wskazano, że mienie gromadzkie - trafnie uznawane do tego momentu za własność ogólnonarodową - na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy stało się mieniem gminy. W ten sposób unormowano stan prawny mienia, o którym była mowa w art. 98 ustawy z 1958 r., dotychczas regulowany szczególnymi aktami prawnymi (w tym kolejnymi aktami wykonawczymi - rozporządzeniem z 1962 r. i następnie - zawierającym analogiczne regulacje - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 marca 1986 r. w sprawie zarządu mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania, Dz. U. Nr 48, poz. 241 ze zm.). W konsekwencji, mienie gminne, będące dotychczas przedmiotem własności państwowej, stało się - w wyniku komunalizacji - mieniem gminy, na obszarze której jest położone.

Podobnie, już pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko odnośnie do tego, że mienie gromadzkie, a następnie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r., przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do wspólnoty gruntowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 1478/97, nie publ.).

W każdym razie, już także pod rządem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podtrzymano dotychczasowe stanowisko odnośnie do charakteru mienia gromadzkiego (gminnego) jako będącego przedmiotem własności państwowej.

Ustawa ta ani nie wprowadziła w tym zakresie zmiany stanu prawnego, ani nie stanowi podstawy do zanegowania charakteru tego mienia, tak jak był on dotychczas przyjmowany. Podobnie jak inne mienie państwowe, należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej oraz innych podmiotów im podporządkowanych, tak i należące do państwa mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., zostało przekształcone w mienie komunalne. Takie jest w istocie znaczenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

3. Mając powyższe na uwadze powyższe uwagi odnośnie statusu prawnego mienia gromadzkiego oraz mając na uwadze przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot należy stwierdzić, co następuje:

W dacie orzekania w postępowaniu zwyczajnym przez Kierownika Urzędu oraz Wojewodę istniała podstawa prawna, a stanowił ją art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...), do orzekania o tym, czy nieruchomość nr [...] stanowi mienie wspólnoty gruntowej, czy też mienie gromadzkie.

W przypadku stwierdzenia, że mienie to stanowi mienie dawnej gromady organ winien był orzec, że mienie to stanowi mienie gromadzkie. W świetle powołanego orzecznictwa SN oznaczałoby to, że mienie to stanowiło mienie państwowe (określane dalej w ustawodawstwie sprzed 1990 r. jako "mienie gminne").

Nie ulega natomiast wątpliwości, że komunalizacja tego mienia (rozumiana jako przejście z mocy prawa jego własności na rzecz właściwej gminy) stanowi kwestię całkowicie odrębną od postępowania opartego na art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...) i wymaga odrębnego postępowania administracyjnego (postępowania komunalizacyjnego). W oczywisty zatem sposób w postępowaniu opartym na art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...) nie było podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...] stanowi własność gminy.

W swojej decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. Kierownik Urzędu: (-) powołał się wprost na art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...), w sentencji orzekł o uznaniu nieruchomości za mienie gminne, (-) w uzasadnieniu orzeczenia przeprowadził ocenę dowodów m.in. pod kątem wydzielenia nieruchomości ze wspólnoty gruntowej, (-) powołał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1986 r.

W swojej decyzji odwoławczej Wojewoda w szczególności: (-) stwierdził w uzasadnieniu "Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania ocenił, że zaskarżona decyzja jest zasadna pod względem zgodności z prawem. Z uzasadnienia decyzji oraz z dokumentów znajdujących się w aktach rozpatrywanej sprawy wynika, że działka (...) kwalifikuje się istotnie do uznania jej za mienie gminne.", (-) wprawdzie w części wstępnej decyzji, określając przedmiot rozpatrywanego odwołania określił decyzję Kierownika Urzędu jako decyzję "w sprawie uznania nieruchomości (...) za mienie komunalne", niemniej w dalszej części decyzji nie rozpatrywał żadnych przesłanek komunalizacyjnych.

W związku z powyższym w ocenie Sądu obie decyzje są decyzjami wydanymi w przedmiocie wskazanym w art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...), nie zaś w przedmiocie komunalizacji nieruchomości.

W tym kontekście użyte w decyzjach Kierownika Urzędu oraz Wojewody sformułowanie "mienie gminne" jest wprawdzie sformułowaniem powodującym pewną komplikację terminologiczną, niemniej jest to sformułowanie nawiązujące do powołanych w cytowanym uzasadnieniu postanowienia SN regulacji prawnych sprzed 1990 r., określających mienie gromadzkie jako mienie gminne w znaczeniu jakie termin ten posiadał przed przywróceniem ustroju samorządowego (mienie gminne w tym znaczeniu to nie mienie stanowiące mienie jednostki samorządu terytorialnego - gminy, a mienie państwowe znajdujące się w faktycznej dyspozycji gminy - jednostki podziału administracyjnego kraju, pozostającej w ramach jednolitej struktury organów administracji).

Abstrahując zatem od kwestii późniejszego sposobu interpretowania skutków prawnych tych orzeczeń (wywodzenie skutku komunalizacji), którą to okoliczność należy jednakże traktować jako odrębną od kwestii oceny legalności samych orzeczeń, uznać należy, że wskazana wyżej nieścisłość nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Nieścisłość ta nie może zatem stanowić samoistnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu oraz decyzji Wojewody.

W świetle powyższego prawidłowym przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym winno być w szczególności to, czy kwestionowane decyzje nie naruszają w rażący sposób art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu (...) w ten sposób, że w oczywiście wadliwy sposób stwierdzają, że działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie (według prawidłowej nomenklatury). Ocen w powyższym zakresie winien dokonać organ przy ponownym orzekaniu w sprawie.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister rozpozna ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu oraz decyzji Wojewody z uwzględnieniem zaleceń zamieszczonych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.