Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1228/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. P. - w imieniu własnym oraz jako reprezentujący grupę mieszkańców Sołectwa L. na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 26 kwietnia 2001 r. nr 586/01 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 maja 2013 r. S. P. działając w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców sołectwa [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie nr 586/01 z dnia 26 kwietnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta Pszczyny. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności § 12 tekstu planu miejscowego, wstrzymania wykonania uchwały oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Zakwestionowanym w skardze przepisem Rada Miejska w Pszczynie wyznaczyła tereny przemysłowe oznaczone na rysunku planu symbolem "P" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem surowców i odpadów lub ich przerobem na skalę przemysłową.

Skarżący zarzucili przyjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. dalej zwanej u.z.p.), która obowiązywała w dacie jej podjęcia, a to art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust. 2 , art. 18 ust. 2 pkt 1, 24, 5, 6, 9, 12 , a także z naruszeniem art. 73 ust. ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 nieobowiązującej już także ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( j.t. Dz. U. Nr 49, poz. 196 ze zm.).

W uzasadnieniu S. P. oraz reprezentowana przez niego grupa mieszkańców stwierdzili, że konieczność wniesienia skargi wynika z ujawnionych obecnie działań podejmowanych względem terenu oznaczonego w planie symbolem "P". "Organy administracji publicznej bez konsultacji społecznych, niejako chyłkiem umożliwiają – bowiem - firmie A realizację zamierzenia w postaci rozbudowy stacji przeładunkowej odpadów oraz sortowni o instalację do biologicznego przetwarzania odpadów czyli tzw. kompostownię". Podali także, że mieszkańcy sąsiadujących z terenem inwestycji skupisk będąc "świadomi wielorakich zagrożeń wynikających z tej inwestycji (...) zmuszeni są reagować na skandaliczne postępowanie władz samorządowych, które rodzą daleko idące podejrzenia".

W przekonaniu autora skarżących źródło obecnych problemów tkwi właśnie w wadach zaskarżonej uchwały. Uchwalony plan miejscowy nie uwzględnia bowiem wymogów zawartych we wskazanych wyżej przepisach. W szczególności plan ten nie uwzględnia wymagań ochrony środowiska przyrodniczego oraz zdrowia ludzi (art. 10 ust. 2 pkt 3 u.z.p.), a do jego projektu dołączona została niepełna prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko ( art. 10 ust. 2 u.z.p.). Posłużenie się niekompletną prognozą narusza w ich przekonaniu procedurę planistyczną ze skutkiem z art. 27 ust. 1 u.z.p. Udzielając odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska bowiem wprost zresztą przyznała, że w dołączonej do projektu planu prognozie nie ustosunkowano się szczegółowo do położonego w Łące terenu oznaczonego symbolem "P". Zdaniem S. P. rażąco też została naruszona procedura planistyczna, gdyż w miejscowości Łąka w sposób zwyczajowo przyjęty nie ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia planu. W przekonaniu skarżących niewystarczające były również ogłoszenia umieszczone na tablicy Urzędu Miejskiego oraz w gazecie informujące o terminie wyłożenia projektu planu o publicznego wglądu, gdyż ogłoszenie takie winno zostać zamieszczone także na budynku sołectwa.

Rozwijając zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska skarżący przytoczyli brzmienie art. 73 ust. 1 tej ustawy podkreślając, że wprowadzał on zakaz budowy i rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach wymagających szczególnej ochrony, jak m.in. obszary na których znajdują się źródła zaopatrzenia w wodę miast, wsi lub zespołów jednostek osadniczych. Zwrócili w związku z tym uwagę, że w sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem "P" znajdują się ujęcia wody podziemnej Warzywniczego Zakładu Doświadczalnego w postaci 4 studni głębinowych, a w pobliżu znajduje się także zbiornik wody pitnej "Goczałkowice". Podnieśli też, że przepis art. 73 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zabraniał budowy lub rozbudowy w granicach administracyjnych miast oraz w obszarze zwartej zabudowy wsi zakładów produkcyjnych lub usługowych stwarzających zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.

W dalszej części uzasadnienia skargi zgłoszonych zostało szereg zastrzeżeń pod adresem postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta Pszczyny w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia planowanego przez firmę A polegającego na budowie kompostowni odpadów na terenach oznaczonych w planie symbolem "P".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pszczynie reprezentowana przez radcę prawnego J. W., działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu przez Burmistrza Miasta Pszczyny, wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano na wstępie na niewystarczające upoważnienie udzielone S. P. przez czterech mieszkańców sołectwa [...] do reprezentowania ich w postępowaniu przed WSA w Gliwicach. Pełnomocnik Rady Miejskiej podkreślił następnie, że skarga została wniesiona wyłącznie w związku z planowaną inwestycją A Sp. z o.o., z której realizacji podmiot ten się wycofał. Potwierdza to ustna deklaracja złożona przez Dyrektora Oddziału tej Spółki złożona w dniu 14 czerwca 2013 r. na spotkaniu z radnymi i mieszkańcami sołectwa [...] i osiedla [...].

W przekonaniu pełnomocnika Rady Miejskiej wnoszący skargę nie ma też interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów obowiązującego planu miejscowego, a w szczególności nie wykazał, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie.

Odnosząc się do treści skargi pełnomocnik Rady wyjaśnił, że dotyczy ona terenu działki ewidencyjnej oznaczonej nr 1765/1, położonej na terenie sołectwa Łąka w pobliżu Pszczyny. Teren ten został objęty planem miejscowym uchwalonym w oparciu o przepisy u.z.p. i przeznaczono go w tym planie pod tereny przemysłowe oznaczone na rysunku planu symbolem "P". Wskazała, ze także w uchwalonym w dniu 29 listopada 2012 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pszczyna opisana w § 12 planu funkcja dla tego terenu została utrzymana i zdefiniowana jako "tereny przemysłu, baz, składów, rożnych form wytwórczości i usług". W trakcie dwukrotnego udostępniania projektu tego Studium w 2011 roku oraz na przełomie 2011 i 2012 roku nie zostały zaś złożone żadne uwagi dotyczące przewidzianego w nim przeznaczenia przedmiotowego terenu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 10 ust. 2 u.z.p. w związku z brakiem określenia wpływu jaki będzie wywierało na środowisko określone w planie przeznaczenie terenu wskazano, że wpływ ustaleń planu na środowisko został określony w sporządzonej prognozie oddziaływania na środowisko. Prognoza ta nie odniosła się szczegółowo do terenów położonych w Łące oznaczonych symbolem "P" ponieważ nie było wiadome co z szerokiego wachlarza możliwości zostanie zrealizowane na tym terenie. Wskazano w niej jednak, że "przeznaczenie terenu winno być zgodne z przepisami prawa, zaś ewentualna uciążliwość obiektu nie może wykraczać poza granice własności". W podsumowaniu prognozy wskazano też, że " planowana inwestycja szkodliwa lub mogąca pogorszyć stan środowiska, powinna posiadać ocenę oddziaływania wykonaną na etapie koncepcji oraz projektu technicznego".

Za niezasadny Rada uznała także zarzut naruszenia procedury formalnoprawnej wynikającej z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 1, 4, 5, 6, 9 i 12.u.z.p. O przystąpieniu do sporządzenia planu ogłoszono bowiem w prasie miejscowej oraz zawiadomiono szereg organów i instytucji, a także zamieszczono obwieszczenia na tablicy Urzędu Miejskiego oraz na tablicach zarządów 12 osiedli. Projekt planu został zaś wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 31 lipca 2000 r. do 29 sierpnia 2000 r. Po wyłożeniu tego projektu wpłynęło 20 zarzutów i 4 protesty, jednak nie dotyczyły one terenów stanowiących przedmiot skargi. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska Rada Miejska wskazała, że projekt planu został uzgodniony i zaopiniowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Plan uzyskał też akceptację Wojewody i został ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 28 maja 2001 r. Nr 31, poz. 762.

W piśmie procesowym z dnia 24 października 2013 r. S. P. odniósł się do treści udzielonej odpowiedzi na skargę zarzucając, że wskazania zamieszczone w prognozie wpływu ustaleń planu na środowisko nie zostały przeniesione do planu miejscowego i nie mają charakteru normatywnego. Wskazał, że Burmistrz Pszczyny w prowadzonym postępowaniu w sprawie z wniosku Spółki A zlekceważył także zalecenia tej prognozy dotyczące wymogu sporządzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych inwestycji w przypadku projektowanej kompostowni odpadów. Organ ten odstąpił bowiem od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Skarżący zakwestionował także pozostałe twierdzenia zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2014 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Pszczynie rozszerzył podniesioną w odpowiedzi na skargę argumentację dotyczącą braku interesu prawnego do zaskarżenia uchwały z dnia 26 kwietnia 2001 r. po stronie wnoszącego skargę S. P. oraz reprezentowanych przez niego mieszkańców sołectwa [...] w osobach M. Ł., M. Z., I. P. i L. N.– K.. W piśmie tym podano, że skarżący S. P. w trakcie uchwalania planu był mieszkańcem miasta P.. Przepisy nie wymagały jednak indywidualnego zawiadomienia go o terminie wyłożenia projektu planu.

W dalszej części pisma podano, że co prawda w dniu 17 maja 2012 r. wydana została decyzja Starosty Pszczyńskiego udzielająca pozwolenia na przebudowę istniejącej na terenie sołectwa Łąka stacji przeładunkowej odpadów oraz sortowni o instalację do biologicznego przetwarzania odpadów wraz z zewnętrzną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce nr 1765/1. Z zamiaru realizacji tej inwestycji Spółka A się jednak wycofała, co winno skutkować w ocenie organu cofnięciem skargi. Rozwijając argumentację dotyczącą braku interesu prawnego po stronie osób wnoszących skargę Rada Miejska zwróciła uwagę, że wszystkie te osoby zamieszkują w [...] od niedawna, a numery dla ich budynków zostały nadane między 2009 a 2012 rokiem. Dowodzi to, że podmioty te nie były zainteresowane kwestiami związanych z wyłożeniem w 2000 roku planu do publicznego wglądu. Jako dowód w przedmiotowej sprawie przedłożone zostały decyzje Burmistrza Miasta Pszczyny z przenoszące w 2007 oraz w 2009 roku decyzje o ustaleniu warunków zabudowy działek należących aktualnie do L. N. – K., I. P., M. Ł. i M. Z.. Rada dodała, że w trakcie udzielania tym osobom pozwolenia na budowę domów mieszkalnych istniał już na przedmiotowym terenie zakład przetwórstwa odpadów, a tereny na których znajdują się budynki mieszkalne skarżących były przed 2008 rokiem wykorzystywane rolniczo. Organ wskazał także, że działki skarżących znajdują się w znacznej odległości od stacji przeładunkowej i sortowni odpadów. Odległość ta wynosi od 500 m (w przypadku działki S. P.) do 200 m ( w przypadku działki M. Z.). Ustalenie to zostało zilustrowane na dołączonym do pisma wyrysie z mapy ewidencyjnej. Wreszcie pełnomocnik Rady Miejskiej zwrócił uwagę, że nieruchomości skarżących znajdują się poza obszarem objętym planem, co zilustrował fragmentem rysunku zaskarżonego planu miejscowego. W dalszej części pisma zwrócono uwagę na treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że skarżący nie wykazali również naruszenia ich interesu prawnego oraz przedstawione zostało obszernie uzasadnione stanowisko w zakresie pojmowania interesu prawnego na gruncie przepisów prawa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, co wynikało z obowiązującego w dacie jej podejmowania art. 7 u.z.p., a także obowiązującego aktualnie art. 14 ust. 8 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012r. , poz. 647 ze zm.- dalej zwanej u.p.z.p.). Autor skargi powołał się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 594 ze zm. dalej zwanej u.s.g.). W świetle tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do ust. 2a tego artykułu, który miał zastosowanie w sprawie skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z tego ostatniego przepisu skorzystała grupa mieszkańców sołectwa [...] udzielając upoważnienia S. P. mieszkańcowi tego sołectwa do reprezentowania ich w przedmiotowym postępowaniu. Reprezentowana przez S. P. grupa osób fizycznych składała ze współwłaścicieli położonych na terenie tego sołectwa 4 nieruchomości.

Odnotować należy, że skarżący S. P. oraz reprezentowana przez niego grupa mieszkańców pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. wezwali Radę Miejską w Pszczynie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą tego organu nr 586/01 z dnia 26 kwietnia 2001 r. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w Pszczynie podjęła uchwałę nr XXXII/398/13 z dnia 25 kwietnia 2013 r., w której nie uwzględniła zgłoszonego żądania. Uchwałę tę doręczono skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2013 r., a przedmiotowa skarga wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Pszczynie w dniu 27 maja 2013r. a zatem należało stwierdzić, że wniesiono ją w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.). Wniesiona skarga, spełniała także inne wymogi formalne, w tym dołączono do niej w ocenie Sądu prawidłowe upoważnienie udzielone S. P. przez czterech mieszkańców sołectwa [...].

Rozważając posiadanie przez skarżących legitymacji uprawniającej ich do wniesienia skargi w oparciu o art. 101 u.s.g. zwrócić należy uwagę, że podmiot wnoszący skargę w trybie tego przepisu musi wykazać istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a jego konkretną sytuacją prawną. W szczególności winien on udowodnić, że zaskarżona przez niego uchwała nie tylko narusza prawo, ale także poprzez to naruszenie wpływa negatywnie na jego sferę prawnomaterialną (wynikająca z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego) pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (tak: wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r. , sygn. akt I OSK 1209/13, Lex nr 1391696).

Legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę S. P. oraz reprezentowana przez niego grupa mieszkańców sołectwa [...] wywiedli z posiadanych przez nich tytułów własności do zabudowanych budynkami mieszkalnymi nieruchomości. Nieruchomości te znajdują się jednak poza obszarem objętym zaskarżonym planem. Skarżący S. P. w toku rozprawy w dniu 28 maja 2014 r. wypowiadając się w kwestii naruszenia jego interesu prawnego oraz interesu prawnego reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców upatrywał tego naruszenia w planowanej rozbudowie stacji przeładunkowej i sortowni odpadów, która w jego ocenie wpłynie na obniżenie wartości jego oraz sąsiednich nieruchomości. Z dokumentacji przedłożonej przez pełnomocnika Rady Miejskiej w Pszczynie wynika natomiast, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego S. P. położona przy ul. N. [...] w [...] nie tylko znajduje się poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą oraz nie graniczy bezpośrednio z terenami objętymi przedmiotowym planem miejscowym, ale wręcz znajduje się w odległości 500 m od granicy tych terenów. Dodać należy, że granica ta pokrywa się z także z granicą jednostki strukturalnej tego planu oznaczonej symbolem "P". W przypadku grupy mieszkańców reprezentowanych przez S. P. wskazać trzeba, że są oni współwłaścicielami nieruchomości zabudowanych budynkami położonymi także w [...] tyle, że przy ul. D. nr [...], (L. N. – K.), [...] (M. Ł.), [...] (M. Z.) i [...] (I. P.). Także i te nieruchomości są położone poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą, przy czym najbliżej do granicy terenów objętych planem - w odległości 200 m – położona jest nieruchomość należąca do M. Z..

W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenia planu miejscowego wpływają w sposób bezpośredni na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności opisanych nieruchomości. Przepisy tego planu nie kształtują w szczególności przeznaczenia i zasad zagospodarowania należących do skarżących nieruchomości (por. art. 2 ust. 1 u.z.p.) czy też sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu ich działek ( art. 4 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.p.z.p.).

Dodać należy, że zgodnie z poglądami doktryny i ukształtowanym orzecznictwem na gruncie stosowania art. 28 k.p.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny musi mieć charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie ( por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 , s. 229). W kontrolowanej sprawie podkreślenia wymaga zwłaszcza kwestia aktualności interesu prawnego skarżących. Związek między przysługującym skarżącym prawem własności, a kwestionowanymi przez nich przepisami zawartymi w § 12 uchwały musiałby bowiem istnieć w chwili wprowadzania w życie zaskarżonej uchwały i wprowadzać następstwo w postaci ograniczenia przysługującego im w tej dacie ich prawa własności. Zaskarżona uchwała w dacie jej wejścia w życie w żaden sposób nie mogła tymczasem ograniczyć wykonywania przez skarżących prawa własności do ich nieruchomości położonych w [...]. Nieruchomości te nabyli oni bowiem kilka lat po wejściu w życie kwestionowanego planu i w dacie wejścia w życie tego planu nieruchomości te nie były przeznaczone pod zabudowę lecz były wykorzystywane jako tereny rolnicze. W dacie nabycia przez skarżących przedmiotowych gruntów na terenie oznaczonym w planie symbolem "P" znajdowała się też już stacja przeładunkowa i sortownia odpadów czego byli oni z pewnością świadomi.

Wniesioną skargę mimo spełniania przez nią wymogów formalnych uznać należy zatem za pozbawioną podstaw, bowiem zdaniem składu orzekającego skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego uprawniającego ich do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Stwierdzenie to należy odnieść zarówno do skarżącego S. P., jak i reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców sołectwa [...]. W tym stanie rzeczy należało oddalić wniesioną skargę bowiem Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia na jej podstawie merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.