Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 32/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Administracyjne postępowanie
Opłaty administracyjne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 7-8, art. 18 ust. 8 pkt 5, art. 11[1]
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz. 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: ze zm art. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 1996 nr 127 poz. 593
law: Ustawa z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 162 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. W razie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży z przyczyn w wymienionych w art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ organ, który wydał zezwolenie, stwierdza wygaśnięcie zezwolenia w drodze decyzji na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 i par. 3 Kpa.

2. Opłaty za zezwolenie, określonej w art. 111 ustawy wymienionej w pkt 1 uchwały, nie pobiera się od zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, wydanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/.

3. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie.

TEZY

1. W razie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży z przyczyn w wymienionych w art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ organ, który wydał zezwolenie, stwierdza wygaśnięcie zezwolenia w drodze decyzji na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 i par. 3 Kpa.

2. Opłaty za zezwolenie, określonej w art. 111 ustawy wymienionej w pkt 1 uchwały, nie pobiera się od zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, wydanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/.

3. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie z odwołania Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w N. od decyzji wydanej w dniu 11 lutego 1997 r. z upoważnienia Burmistrza Miasta N. przez Kierownika Wydziału w Urzędzie Miejskim w N. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 1997 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

1/ Czy wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, powinno być stwierdzone decyzją?

2/ W wypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie - czy opłatę za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidzianą w art. 111 powołanej ustawy, pobiera się również od zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie przepisów zmieniających tę ustawę, tj. przed dniem 29 grudnia 1996 r.?

Jak należy obliczać termin, którego niezachowanie powoduje wygaśnięcie zezwolenia?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), na wniosek składu orzekającego Kolegium rozpatrującego odwołanie Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w N. od decyzji z dnia 11 lutego 1997 r. nr HUZ-7511-1/54/97, wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta N., wystąpił na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi na wstępie.

Pytania prawne zostały zgłoszone na tle następującego stanu faktycznego:

Na podstawie decyzji z dnia 27 czerwca 1995 r. Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w N. uzyskała zezwolenie na sprzedaż napojów zawierających do 4,5 procent alkoholu i piwa w sklepie spożywczym w W.O. /ważność zezwolenia określono na czas od 27 czerwca 1995 r. do 26 czerwca 1997 r./. Kierownik Wydziału w Urzędzie Miejskim w N., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta N., decyzją z dnia 11 lutego 1997 r. nr HUZ-7511-1/54/97 stwierdził wygaśnięcie wymienionego zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, podając, iż Spółdzielnia nie uiściła opłaty za zezwolenie w ustalonym terminie do dnia 7 lutego 1997 r., co spowodowało wygaśnięcie zezwolenia.

W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia podniosła zarzut, że opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, wprowadzona przez ustawę z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/, która weszła w życie z dniem 29 grudnia 1996 r., nie ma zastosowania do podmiotów gospodarczych, które uzyskały zezwolenie przed tą datą, ponieważ prawo nie może działać wstecz.

W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyjaśnienia przedstawionych w pytaniach kwestii prawnych, które nasuwają istotne wątpliwości interpretacyjne.

Pierwsza wątpliwość dotyczy kwestii, czy wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o którym stanowi art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy wprowadzony do niej ustawą nowelizującą z dnia 12 września 1996 r., w ogóle wymaga wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej to wygaśnięcie. Zdaniem Kolegium, można uznać, że zezwolenie w takim wypadku wygasa z mocy prawa, jak w wypadku upływu terminu ważności zezwolenia, i nie ma potrzeby ani podstawy do stwierdzenia jego wygaśnięcia. Można jednak głosić pogląd odmienny. W rozpatrywanym wypadku wywiązywanie się przez podmiot, któremu udzielono zezwolenia, z obowiązku uiszczenia kolejnej opłaty przedłuża ważność decyzji, w związku z czym można wywodzić, że odwrotność takiego stanu wywołuje bezprzedmiotowość dotychczasowej decyzji z punktu widzenia ważności, a więc trwałości w czasie. To wskazywałoby, że w takiej sytuacji należy wydać decyzję opartą na art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa. Przepis ten daje podstawę organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja taka miałaby charakter deklaratoryjny i wywoływałaby skutki prawne ex tunc, tj. od pierwszego dnia następującego po ostatnim dniu miesiąca, w którym należało uiścić opłatę. Organy wydające zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych mogłyby w takiej sytuacji łatwiej zapewnić prawidłową, zgodną z przepisami ustawowymi, regulację rozstrzygnięć administracyjnych. Sprzyjałoby to także pewności obrotu, ponieważ w razie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia uruchamiany byłby tok instancji z sądową kontrolą legalności orzeczenia włącznie. Brak takich decyzji mógłby w praktyce stwarzać skomplikowane sytuacje związane z ustalonymi limitami punktów sprzedaży napojów alkoholowych i wydawaniem kolejnych zezwoleń innym podmiotom gospodarczym. Za tym stanowiskiem przemawia też per analogiam art. 9 ust. 8 ustawy, odnoszący się do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na hurtowy obrót napojami alkoholowymi. Z cytowanego przepisu jasno wynika, że ustawodawca aprobuje formę decyzyjną wygaśnięcia zezwolenia. Z przepisu art. 9 ust. 8 jednak wynika, że ustawodawca aprobuje decyzyjną formę stwierdzania wygaśnięcia zezwolenia, ale rozróżnia unormowania przy wydawaniu i cofaniu zezwoleń na sprzedaż hurtową i detaliczną.

Przeciwko stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia w drodze decyzji może przemawiać także trudność w określeniu przesłanki bezprzedmiotowości decyzji w takiej sprawie, stanowiącej w świetle art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa niezbędny warunek stwierdzenia jej wygaśnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu braku podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającej wykonanie decyzji, albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko gdy powoduje ona taki skutek /B. Adamiak, Borkowski Janusz: Polskie postępowanie administracyjne, Warszawa 1996, str. 245/. W razie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na skutek niedokonania w terminie wpłaty za to zezwolenie można przyjąć, że wszystkie elementy stosunku prawnego powstałego na podstawie decyzji udzielającej zezwolenia, konieczne do jego trwania, nadal występują. Nie można wówczas mówić o zmianie stanu faktycznego lub prawnego, na którym stosunek ten był oparty, powodującej bezprzedmiotowość zezwolenia. Wygaśnięcie więc nie byłoby konsekwencją bezprzedmiotowości zezwolenia, lecz sankcją za niewywiązanie się z określonego obowiązku wobec gminy.

Inaczej jest, zdaniem Kolegium, z wygaśnięciem zezwoleń na hurtową sprzedaż napojów alkoholowych, co do których w myśl art. 9 ust. 8 ustawy wymagane jest stwierdzenie wygaśnięcia w drodze decyzji. Zezwolenia te wygasają, jak stanowi art. 9 ust. 7, w razie: 1/ likwidacji podmiotu gospodarczego lub zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia hurtowego obrotu napojami alkoholowymi, 2/ utraty warunków wymaganych do uzyskania zezwolenia, 3/ upływu ważności zezwolenia, 4/ zmiany podmiotu gospodarczego, któremu udzielono zezwolenia. Są to zatem, z wyjątkiem punktu 3, zdarzenia prawne powodujące bezprzedmiotowość zezwolenia, wobec czego nie ma przeszkód do zastosowania w razie ich wystąpienia art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa.

Ponadto, zdaniem Kolegium, nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w określonej sytuacji powinien jasno wynikać z przepisu prawa, a nie tylko w sposób dorozumiany.

Następne dwa pytania prawne zostały przedstawione przez Kolegium przy założeniu, że wygaśnięcie zezwolenia stwierdza się w drodze decyzji. Nasuwa się wówczas problem, czy osoby, które uzyskały zezwolenie na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych przed dniem wejścia w życie nowelizacji wrześniowej, mają obowiązek wnoszenia opłat rocznych od posiadanych zezwoleń. Uznanie, iż do tych osób mają zastosowanie przepisy wprowadzone przez ustawę nowelizującą, budzi wątpliwość, czy jest to w zgodzie z zasadą nieretroakcji. Kolegium powołało się na autorów publikacji prasowych poruszających tę kwestię, których zdaniem stosowanie nowych przepisów do "starych" zezwoleń byłoby naruszeniem tej zasady /I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas - Wspólnota 1997 nr 5; Stahl Małgorzata, J. P. Tarno - Wspólnota 1997 nr 12; P. Janikowski - Wspólnota 1997 nr 12/, ponieważ w przepisach przejściowych zawartych w ustawie brak postanowienia dopuszczającego - w odniesieniu do zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych - odstępstwa od zasady niedziałania prawa wstecz, a tylko w takim wypadku usprawiedliwione byłoby naruszenie praw nabytych na podstawie ostatecznych decyzji wydanych przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów.

Kolegium nie jest przekonane o trafności takiego poglądu. Nie chodzi bowiem w tym wypadku o wnoszenie opłat za okres przed wejściem w życie nowych przepisów, lecz za okres następny, a zatem o stosowanie tych przepisów w przyszłości. Kwestia naruszenia praw nabytych przez przepisy dotyczące omawianych opłat jest zagadnieniem odrębnym. Dopóki jednak przepisy te nie utracą mocy obowiązującej, dopóty organy administracji publicznej są nimi związane.

Kolejne zagadnienie przedstawione przez Kolegium dotyczy terminu wnoszenia opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepisy ustawy nie precyzują tego terminu. Artykuł 111 ust. 4 stanowi jedynie, że opłata jest wnoszona w rocznych okresach wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 18 ust. 1, wygasa w razie niedokonania kolejnej wpłaty za zezwolenie w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia. Pierwszy z cytowanych przepisów, mówiący o "roku poprzednim", sugeruje, że chodzi o rok kalendarzowy, drugi z nich jednak zdaje się temu przeczyć. Zdaniem Kolegium, z punktu widzenia rozważanego problemu za istotny należałoby uznać rok ważności zezwolenia, a nie rok kalendarzowy. W takim wypadku termin miesięczny na wniesienie opłaty rozpoczynałby się w dniu rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia. Za początek "ważności" zezwolenia należy przyjąć dzień, w którym decyzja zezwalająca na sprzedaż napojów alkoholowych stała się ostateczna.

W ramach tego problemu Kolegium podniosło jeszcze kwestię, czy opłata wnoszona jest z góry, czy z dołu za dany rok ważności. Kwestia ta może mieć znaczenie dla wysokości pierwszej opłaty, jeżeli rok ważności zezwolenia nie kończy się wraz z rokiem kalendarzowym, a właśnie tego rodzaju sytuacja występuje w niniejszej sprawie. W wypadku płatności z góry bowiem opłata objęłaby cały kolejny rok ważności zezwolenia, a w razie płatności z dołu - tylko okres od dnia wejścia w życie nowelizacji do dnia upływu poprzedniego roku ważności zezwolenia. Na temat tego zagadnienia ustawa też nie daje jednoznacznej odpowiedzi. Wykładnia logiczna przemawiałaby, w ocenie Kolegium, za pierwszym z wariantów, gdyż przy odmiennym stanowisku niemożliwe byłoby oznaczenie terminu wniesienia opłaty za ostatni rok ważności zezwolenia, skoro stosownie do art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy wnosi się ją w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kolegium trafnie przedstawiło jako podstawowe zagadnienie prawne wymagające wyjaśnienia w tej sprawie problem, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, zwanej dalej ustawą, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/, zwanej dalej ustawą z września 1996 r., albowiem w razie udzielenia na to pytanie odpowiedzi przeczącej od odpowiedzi na pozostałe pytania nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Problem ten sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy jest podstawa prawna do orzekania przez organ w drodze decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.

Ustawa w art. 18 ust. 8 określa stany, w których wygasa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, w tym jako jeden z przypadków wymienia się niedokonanie kolejnej wpłaty za zezwolenie w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia /pkt 5/. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że wymienione w nim sytuacje, które powodują wygaśnięcie zezwolenia, mają charakter zdarzeń, które następują w ściśle określonym czasie. Z tymi zdarzeniami został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia, a wobec tego należy przyjąć, że gdy określone zdarzenie nastąpi, powstaje skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia. W przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy, niedokonanie kolejnej wpłaty za zezwolenie w określonym terminie powoduje z upływem tego terminu skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia. Oznacza to, że wygaśnięcie zezwolenia następuje w dniu, w którym upłynął termin do wniesienia kolejnej wpłaty.

Należy jednak odróżnić wygaśnięcie zezwolenia jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie /w tym wypadku uprawnienie do sprzedaży napojów alkoholowych/, od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, z której to uprawnienie wynikało /w tym wypadku decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych/. Okazuje się bowiem, że w ściśle określonych sytuacjach dopuszczalne, a nawet konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, co może obejmować także taką sytuację, gdy stosunek administracyjnoprawny nawiązany na podstawie decyzji ustaje z tej przyczyny, iż nastąpiło zdarzenie, z którym przepis prawny wiąże wygaśnięcie tego stosunku. Wynika to wyraźnie z art. 162 par. 1 i 3 Kpa, który nakazuje stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, nie tylko wówczas, gdy wyraźnie stanowi tak przepis prawa, ale także wówczas, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W takim wypadku stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ma charakter deklaratoryjny.

W art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy określone są jedynie stany, w których zezwolenie wygasa, co samo przez się nie przesądza o dopuszczalności lub niedopuszczalności wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec tego wyjaśnienia tej kwestii należy poszukiwać w drodze wykładni innych przepisów ustawy oraz art. 162 Kpa.

Wyraźna wskazówka co do zamiaru ustawodawcy w tej sprawie wynika z art. 9 ustawy, który dotyczy obrotu hurtowego napojami alkoholowymi. W art. 9 ust. 7 ustawy zostały określone przypadki, gdy wygasa zezwolenie na prowadzenie obrotu hurtowego napojami alkoholowymi. W dużej mierze są one podobne do przypadków wygaśnięcia zezwolenia określonych w art. 18 ust. 8 ustawy. Z kolei w art. 9 ust. 8 zdanie drugie mowa jest o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia. Istotne jest przy tym to, że przepis ten /art. 9 ust. 8/ nie normuje wprost sprawy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia /nie nakazuje wprost stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na obrót hurtowy napojami alkoholowymi/. Unormowanie zawarte w tym przepisie bowiem odnosi się do określenia terminu przeznaczonego na wyprzedaż posiadanych zapasów napojów alkoholowych, który nie może być dłuższy niż 3 miesiące od dnia stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Z tak sformułowanego przepisu można wnioskować, że ustawodawca zakłada stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w drodze decyzji, przy czym odnosi to nie tylko do wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 9 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Ze względu na sposób unormowania tej sprawy w art. 9 ust. 8 ustawy uprawniony jest wniosek, iż założenie takie odnosi się także do wygaśnięcia zezwolenia, o którym mowa w art. 18. Byłoby nieracjonalne przypisywanie ustawodawcy, że w jednej ustawie co do jednego rodzaju zezwoleń zakłada stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, natomiast nie odnosi tego do drugiego rodzaju zezwoleń, mimo że przyczyny wygaśnięcia obu rodzajów zezwoleń są w dużej mierze podobne. Również nie byłoby uzasadnione wnioskowanie z tych przepisów, że ustawodawca wiąże stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia tylko z niektórymi przyczynami wygaśnięcia zezwolenia.

Niezależnie od tego argumentu trzeba podnieść, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych leży w interesie społecznym w rozumieniu art. 162 par. 1 Kpa. Skoro bowiem liczba punktów sprzedaży jest ograniczona, nie może być stanu niepewności co do tego, które zezwolenia wygasły. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie leży również w interesie strony, która powinna mieć pewność, czy prowadzi działalność na podstawie ważnego zezwolenia.

Z przytoczonych wyżej względów na pierwsze z przedstawionych pytań należało udzielić odpowiedzi, iż w razie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy organ, który wydał zezwolenie, stwierdza wygaśnięcie zezwolenia w drodze decyzji na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 i par. 3 Kpa.

Wobec udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez Kolegium sprawy zależy od udzielenia odpowiedzi także na pytanie drugie. Zagadnienie prawne przedstawione w tym pytaniu sprowadza się do tego, czy opłatę, o której mowa w art. 111 ustawy, wprowadzoną przez ustawę z września 1996 r., która weszła w życie z dniem 29 grudnia 1996 r., mają obowiązek wnosić podmioty gospodarcze, które uzyskały zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przed dniem 29 grudnia 1996 r.

Wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zezwolenia, który określa warunki prowadzenia tej działalności oraz prawa i obowiązki podmiotu gospodarczego uzyskującego zezwolenie. Konsekwencją więc wydania zezwolenia konkretnemu podmiotowi gospodarczemu jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego o treści określonej przez prawo materialne. Ustawodawca, dokonując zmiany stanu prawnego, musi brać pod uwagę zastane stosunki prawne, ukształtowane na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Jeżeli wolą ustawodawcy jest dokonanie zmiany stosunków prawnych, które wcześniej powstały, z powodu zmiany stanu prawnego, daje on temu wyraz w przepisach wprowadzających zmiany, określając, w jakim zakresie i w jaki sposób nastąpi dostosowanie powstałych wcześniej stosunków prawnych do zmienionego stanu prawnego. Gdy brak jest takich unormowań w ustawie, może być uprawniony wniosek, że nowe unormowania nie mają zastosowania do powstałych wcześniej stosunków prawnych.

W ustawie z września 1996 r. brak jest jakichkolwiek przepisów intertemporalnych odnoszących się do podmiotów, którym na podstawie dotychczasowych przepisów wydano zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Znamienne jest przy tym, że w ustawie z września 1996 r. są takie przepisy dotyczące zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi /art. 4, 5 i 6 tej ustawy/. Można z tego wnosić, że skoro ustawodawca unormował kwestie intertemporalne w stosunku do wydanych wcześniej zezwoleń na obrót hurtowy, a nie unormował tych kwestii w stosunku do wydanych wcześniej zezwoleń na handel detaliczny, to nie było jego zamiarem stosowanie nowych unormowań do zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, wydanych przed wejściem w życie ustawy z września 1996 r. Takiego rozwiązania nie można uznać za nieracjonalne, jeżeli się zważy, że dotyczy to zezwoleń wydanych na czas oznaczony, których ważność upływa w różnym czasie. Oznacza to, że wprowadzając opłatę za zezwolenie, o której mowa w art. 111 ustawy, ustawodawca nie rozciągnął jej na zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, przed wejściem w życie ustawy z września 1996 r.

Brak odpowiednich postanowień /a konieczne byłoby wyraźne uregulowanie tej kwestii/ sprawia, że przy oczywistym założeniu racjonalności ustawodawcy i przy zastosowaniu metod wykładni systemowej niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów nakładających na podmioty gospodarcze nowe obowiązki publicznoprawne. Teza taka znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /np. wyroki z dnia 17 czerwca 1991 r. II SA 245/91, ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 62; z dnia 9 lipca 1991 r. III SA 462/91, POP 1992, nr 3 poz. 63; z dnia 14 kwietnia 1992 r., SA/Wr. 214/92, POP 1992, nr 3 poz. 64/ i Sądu Najwyższego /np. wyrok z dnia 22 października 1992 r. III ARN 50/92, OSN 1993, nr 10 poz. 181, z którego jednoznacznie wynika, że wykładnia przepisów nakładających na obywateli obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a taki charakter ma obowiązek uiszczenia omawianej opłaty, nie może być rozszerzająca/.

Wprowadzenie opłat miało na celu realizację interesu publicznego przez przyznanie gminom dodatkowych środków finansowych przeznaczonych na finansowanie zadań własnych w dziedzinie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to interes doniosły, ale nie może być uznany za nadrzędny wobec praw i wolności podmiotów, które podjęły działalność gospodarczą w innych warunkach prawnych i finansowych. Władztwo państwowe w sferze ustanawiania obowiązków o charakterze danin publicznych jest wyjątkowo silne i z tego powodu gwarancje ochrony interesów jednostek nabierają szczególnego znaczenia.

Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika zarówno zasada niedziałania prawa wstecz, jak i zasada zaufania obywateli do organów państwa oraz ochrony praw nabytych. Jakkolwiek zasady te nie mają charakteru bezwzględnego, to jednak wszelkie ich ograniczenia muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Takich postanowień znowelizowana ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera, a zatem nie ma żadnych podstaw do wykładni rozszerzającej zakres podmiotowego obowiązku uiszczania opłat za zezwolenia na osoby, które uzyskały zezwolenia na podstawie przepisów wcześniejszych. Tym samym uprawnienia osób, które uzyskały zezwolenia przed wejściem w życie ustawy z września 1996 r., podlegają ochronie jako prawa nabyte.

Nie jest trafny argument, że powyższa interpretacja prowadzi do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa. O równości można mówić wtedy, gdy stosuje się takie same kryteria wobec osób znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej. Taka sytuacja w rozważanej sprawie nie występuje, gdyż osoby, które działalność taką już prowadzą, nie znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej jak osoby, które starają się o zezwolenie lub podejmą działalność na podstawie przepisów obowiązujących obecnie.

Za takim rozumieniem przepisów ustawy z września 1996 r. przemawia również sposób uregulowania opłaty za zezwolenie. Z art. 111 i art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy wynika, że za zezwolenie pobiera się opłatę, która jest wnoszona za każdy rok objęty zezwoleniem w rocznych okresach w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia. Oznacza to, że jest to jedna opłata za zezwolenie obejmująca cały okres ważności zezwolenia, przy czym wnoszona jest w oznaczonej wysokości w okresach rocznych. Taka konstrukcja opłaty również przemawia za przyjęciem poglądu, iż opłata ta dotyczy zezwoleń, które zostaną wydane po wejściu w życie ustawy z września 1996 r. Nie można bowiem mówić o opłacie za każdy rok objęty zezwoleniem w przypadku zezwoleń, które zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z września 1996 r. i obejmowały okres przed wejściem w życie tej ustawy.

Z przytoczonych wyżej względów na drugie pytanie należy odpowiedzieć, że opłaty za zezwolenie określonej w art. 111 ustawy nie pobiera się od zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, wydanych przed wejściem w życie ustawy z września 1996 r.

Ze względu na taką odpowiedź na pytanie drugie należy odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie, albowiem od odpowiedzi na to pytanie nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez Kolegium sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ udzielił odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie jak w pkt 1 i 2 sentencji uchwały oraz odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie.