Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1079/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1385/12 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz [...] S.A. w T. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1385/12 po rozpoznaniu skargi [...] - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Środowiska ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania - z wniosku [...] - Stowarzyszenia [...] w T. - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanej na rzecz [...] S. A. w T. (obecna nazwa: [...] S. A. w T.), w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych w zakładzie w G. przy ul. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że zasady udziału społeczeństwa, określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", mają zastosowanie przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji nie dotyczy interesu prawnego Stowarzyszenia, jednak będąc organizacją ekologiczną mogłoby ono w nim uzyskać prawa strony na podstawie art. 44 ustawy o ocenach. Nie skorzystało z tej możliwości i nie uczestniczyło w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego nie jest etapem postępowania o wydanie takiego pozwolenia, ale stanowi odrębne postępowanie w nowej sprawie. Nie wymaga ono udziału społeczeństwa, a więc nie dotyczy go art. 44 ustawy o ocenach. Przepis ten reguluje zagadnienie udziału organizacji ekologicznej w toczącym się postępowaniu, natomiast żądanie Stowarzyszenia dotyczy wszczęcia postępowania.

Wniosek [...] - Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] grudnia 2011 r. powinien być rozpoznany na podstawie art. 31 k.p.a.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a wniosek organizacji społecznej może doprowadzić do wszczęcia postępowania, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: 1) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i 2) gdy przemawia za tym interes społeczny.

Wskazanym przez Stowarzyszenie celem działania mogącym uzasadniać jego wniosek jest podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego (§ 5 lit. f statutu). Ten cel może świadczyć o statusie organizacji ekologicznej przysługującym Stowarzyszeniu, co mogłoby uzasadniać jego udział w niektórych postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Analizując jednak żądanie Stowarzyszenia w kontekście postępowania nadzorczego, zakres działania sformułowany w § 5 lit. f statutu nie jest wystarczający. Miałby on większe znaczenie przy rozstrzyganiu o dopuszczeniu Stowarzyszenia do postępowania, w którym zapada merytoryczne orzeczenie z tego zakresu. Działanie w trybie nadzoru wymaga jednak innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracji staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozpatrzone pod kątem rażącego naruszenia prawa i rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Podejmowana w tym trybie decyzja nie zawiera rozstrzygnięć w przedmiocie, którego dotyczyła decyzja wydana w trybie zwykłym. Zasadą jest, iż w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w nim interes prawny. Udział organizacji społecznej stanowi wyjątek od tej zasady. Z tego względu przyjęcie szerokiego rozumienia celu działania Stowarzyszenia, wiążącego się z zainteresowaniem poprawą stanu środowiska i wszczęcie postępowania nadzorczego, w którym Stowarzyszeniu przysługiwałyby prawa strony, wydaje się nieuzasadnione. W przeciwnym razie Stowarzyszenie miałoby prawo żądać unieważnienia niemal wszystkich decyzji wydanych w indywidualnych sprawach dotyczących ochrony środowiska.

Pozwolenie zintegrowane, którego stwierdzenia nieważności domaga się Stowarzyszenie, nie jest decyzją o realizacji przedsięwzięcia, ale jednym z rodzajów pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, wymienionych w art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.". Marszałek Województwa M. określił w nim warunki korzystania ze środowiska oraz obowiązki związane z eksploatacją instalacji. W interesie społecznym, wyrażającym się w zrównoważonym rozwoju i dbałości o stan środowiska, leży eksploatowanie instalacji zgodne z warunkami pozwolenia. Przedmiotowa instalacja służy do unieszkodliwiania i odzysku odpadów. Potrzeba prowadzenia takich procesów wynika z zasad postępowania z odpadami, określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Unieszkodliwianie i odzysk odpadów prowadzone zgodnie z tymi zasadami zapewnia ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska.

Wymagania interesu społecznego analizuje się w trybie art. 31 k.p.a., podobnie jak statutowe cele, w zależności od przedmiotu postępowania administracyjnego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 31 k.p.a. powinien odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej. Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed negatywnymi sytuacjami, jakie może wywołać wywarcie presji psychicznej, leży w interesie społecznym, a organ i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądania organizacji społecznej, co potwierdza B. Adamiak i J. Borkowski w komentarzu do k.p.a. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z inicjatywy [...] - Stowarzyszenia [...] nie przemawia także interes społeczny wynikający z kontroli społecznej.

Organ administracji wszczyna z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tylko wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione. Organ nie jest zobowiązany każdorazowo do wszczęcia postępowania nadzorczego z inicjatywy takiej organizacji. Jeżeli jest przekonany o wystąpieniu przesłanki stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności, powinien wówczas dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji ostatecznej.

[...] - Stowarzyszenie [...] w T. wniosło skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. zarzucając naruszenie m. in.:

1. art. 31 § 1 i 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku interesu społecznego skarżącego w postępowaniu nadzorczym i to pomimo posiadania przez skarżącego statusu organizacji ekologicznej w rozumieniu ustawy o ocenach, a także statusu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 k.p.a. Minister Środowiska skupił się na ochronie interesu - w tym zdrowia psychicznego - podmiotu, który uzyskał pozwolenie zintegrowane, które zagraża środowisku naturalnemu i życiu lub zdrowiu okolicznej ludności, a pominął nie tyle interes Stowarzyszenia, co interes społeczny. Przepisy art. 31 k.p.a. nie zawierają żadnych regulacji, które mogłyby stanowić podstawę dla różnicowania uprawnień organizacji ekologicznej w zależności od tego, czy udział ten dotyczy postępowania prowadzonego w sprawie wydawania merytorycznych decyzji w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska czy też w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym. Przepisy art. 31 k.p.a. przesądzają o nieograniczonym przedmiotowo prawie organizacji społecznej do udziału jako strony w każdym postępowaniu, w tym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

2. art. 44 ustawy o ocenach i art. 185 ust. 2a i ust. 3 p.o.ś. przez uznanie, że nie mogą być one podstawą do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Art. 185 ust. 3 p.o.ś. stanowi jedyną podstawę do publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, zaś art. 185 ust. 2a p.o.ś. jest podstawą do uznania skarżącego jako organizacji ekologicznej za podmiot tego postępowania, także w postępowaniu nieważnościowym;

3. art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. w sytuacji, gdy skarżący wskazywał na liczne jej wady.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Skarżący w piśmie z dnia 24 września 2012 r., odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje argumenty.

Uczestnik postępowania [...] S. A. w T. w załączniku do protokołu rozprawy wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do argumentów organu zawartych w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, że § 5 lit. f statutu skarżącego nie jest dostatecznie szczegółowy, aby uzasadniał dopuszczenie możliwości wszczynania postępowań nadzorczych, gdyż o nich nie wspomina, a w świetle wymienionych w § 6 statutu skarżącego form jego działania nie mieści się ich inicjowanie.

Jak wynika z protokołu rozprawy (k. 77), uczestnik postępowania [...] S.A. w T. okazała Sądowi m. in. oryginał decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., której kopię dołączono do akt (k. 75-76). Decyzją tą Minister Środowiska, na podstawie art. 157 § 2 i art. 158 § 1 K.p.a., nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż wydając zaskarżone postanowienie naruszono przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że w świetle art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może skutecznie żądać wszczęcia postępowania z urzędu, gdy łącznie są spełnione dwie przesłanki: 1) uzasadniają to jej cele statutowe oraz 2) przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie Sądu organy błędnie uznały, że nie zachodzi pierwsza z powyższych przesłanek, natomiast nie przeprowadziły stosownej argumentacji odnośnie występowania drugiej przesłanki.

Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę Sąd wskazał, że cele statutowe skarżącego uzasadniają wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego, ponieważ § 5 lit. f statutu skarżącego stanowi, że celem skarżącego jest podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego. Wbrew twierdzeniu organu złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych jest inicjatywą zmierzającą - przynajmniej w subiektywnym postrzeganiu przez skarżącego - do poprawy stanu środowiska naturalnego. Funkcjonowanie bowiem instalacji bez wymaganego pozwolenia jest niedopuszczalne (art. 180 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 351 ust. 1 i art. 365 ust. 1 p.o.ś.).

Ponadto, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a nie formami jej działalności, stąd niezasadny jest zdaniem Sądu zawarty w załączniku do protokołu rozprawy zarzut uczestnika postępowania, że dla skuteczności żądania wszczęcia postępowania istotny jest nie tylko cel statutowy, lecz również i forma działania organizacji społecznej.

Co więcej, art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego, ponieważ stanowi o wszczęciu "postępowania", przez co należy rozumieć każdy jego rodzaj, czyli także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnośnie drugiej przesłanki (interesu społecznego) Sąd wskazał, że organ nie uzasadnił wystarczająco przyjęcia, że przesłanka ta nie występuje. Wskazał jedynie, że udział organizacji społecznej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 31 k.p.a. powinien odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej oraz nie może powodować naruszenia sfery prywatności uczestnika postępowania, także przez wywarcie na niego presji psychicznej. Organ nie wyjaśnił jednak, jakie są wymagania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej w niniejszej sprawie i dlaczego, zaś tak ogólne sformułowanie, jakim się posłużył, nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Ponadto, z reguły żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji korzystnej dla podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję, powoduje u niego niepewność co do jej losu prawnego, lecz samo w sobie nie może to przemawiać za nieistnieniem interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Podobnie i okoliczność, że przedmiotowa inwestycja mogłaby być korzystna z punktu widzenia rozwoju ekonomicznego danego regionu nie może przesądzać, że z punktu widzenia ochrony środowiska nie występuje interes społeczny we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Ponadto, niezasadnie w ocenie Sądu organ wskazał, że organ wszczyna z urzędu postępowanie nieważnościowe jedynie wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione, ponieważ zasadność wniosku bada się dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego, nie zaś na wstępnym etapie badania wniosku. Gdyby nawet uznać, że badanie zasadności wniosku odbywa się na etapie orzekania o wszczęciu postępowania z urzędu (pogląd taki bywa prezentowany w judykaturze i doktrynie), to organ administracji nie przywołał żadnej argumentacji, która co do meritum dotyczyłaby oceny kwestionowanego aktu. Oceny takiej nie może stanowić ogólnikowe stwierdzenie, że organ administracji wszczyna z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tylko wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione i jeżeli jest przekonany o wystąpieniu przesłanki stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności, powinien wówczas dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji ostatecznej.

Sąd zwrócił uwagę, że wywodzone przez organ argumenty, przemawiające przeciw uwzględnieniu wniosku, mają niejako charakter uniwersalny - wskazano, o jakiego rodzaju przedsięwzięcie chodzi oraz jakie skutki dla podmiotu miałoby wszczęcie postępowania (destabilizacja sytuacji prawnej określona niezręcznie w odniesieniu do osoby prawnej mianem wywarcia presji psychicznej). Wskazana argumentacja mogłaby posłużyć odmowie wszczęcia postępowania w przypadku każdego wniosku organizacji pozarządowej żądającej wyeliminowania z obrotu wadliwego (w jej ocenie) pozwolenia zintegrowanego dla instalacji służącej unieszkodliwianiu odpadów. Można by stąd wywodzić, że w polskim systemie prawnym organizacje społeczne nie mają takich uprawnień procesowych, co jest poglądem dowolnym. Rolą organu administracji, wobec wniesienia żądania, jest realna ocena konkretnego przypadku, w tym argumentacji wnioskodawcy, w kontekście ustalenia, czy ewentualna wadliwość pozwolenia z uwagi na rodzaj instalacji, jej umiejscowienie oraz wiarygodność twierdzeń co do konkretnych uchybień (czy wnioskodawca dysponował danymi, określoną wiedzą specjalistyczną, itp.). Naturalnie w interesie społecznym nie jest wszczynanie postępowania w przypadku wniosku dotyczącego każdej instalacji potencjalnie uciążliwej niejako "na wszelki wypadek". Jednak argumentacja wnioskodawcy musi być każdorazowo wnikliwie rozważona, czego odzwierciedleniem jest jej przytoczenie, a następnie odniesienie się do niej. Istotnym jest przykładowo, czy przytoczona argumentacja dotyczy kwestii związanych z naruszeniem procedur, co jedynie może podnosić prawdopodobieństwo wadliwego określenia warunków korzystania ze środowiska, czy też uchybień dotyczących prawa materialnego - przywoływane są konkretne domniemane wadliwości, co do warunków korzystania ze środowiska oraz ich istotne skutki (np. zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, zniszczenie kompleksów cennych przyrodniczo, w tym zanieczyszczenie wód).

Niezależnie od tego Sąd podniósł, że argumentacja organu nie jest konsekwentna, ponieważ - jak wskazał uczestnik postępowania - organ wszczął jednak postępowanie nieważnościowe z urzędu, choć decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. Świadczy to, że uznał istnienie obiektywnych przesłanek dla badania legalności orzeczenia w przedmiocie pozwolenia. Należy uznać, że mając na uwadze działanie organów państwa w interesie społecznym, potwierdził tą czynnością istnienie racji za badaniem legalności kwestionowanego przez Stowarzyszenie aktu.

W tym świetle wymaga wyjaśnienia przyczyna, dla której nie wszczęto procedowania wobec wniosku Stowarzyszenia, co prowadziło do wykluczenia możliwości jego udziału w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem Sądu nie przywołano argumentacji, która przemawiałaby za brakiem udziału Stowarzyszenia w konkretnym postępowaniu. Nie może mieć tu istotnego znaczenia fakt, że ostatecznie nie stwierdzono nieważności pozwolenia zintegrowanego (przedłożona do akt decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Niewyjaśnienie przez organ, czy interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania nieważnościowego na wniosek Stowarzyszenia i brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w T., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. wskutek niedostatecznego wyjaśnienia podstawy

prawnej rozstrzygnięcia - nieodniesienia się do części argumentacji, zaprezentowanej

przez Spółkę na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. oraz utrwalonej w postaci załącznika

do protokołu rozprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że [...] - Stowarzyszenie [...] może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na swoje cele statutowe, tj. w oparciu o § 5 lit. f Statutu tego Stowarzyszenia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Środowiska nie wyjaśnił w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], czy interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania nieważnościowego na wniosek [...] - Stowarzyszenie [...] oraz nie zawarł we wspomnianym postanowieniu stosownego uzasadnienia w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trafnie skarżąca Spółka zarzuca naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. określa dwie przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje skuteczność wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności żądanie wszczęcia postępowania musi znaleźć swoje uzasadnienie w celach statutowych organizacji społecznej. Oznacza to, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi organizacji społecznej. W związku z tym do organu administracji publicznej należy ocena, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji za cel statutowy, uzasadniający żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie można uznać celu określonego w § 5 lit. f statutu Stowarzyszenia. Cel ten określono jako "podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego". Z tak sformułowanego celu nie wynika, aby obejmował on swoim zakresem inicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Inicjatywa stanowi bowiem propozycję realizacji jakiegoś pomysłu, połączoną niejednokrotnie z pierwszymi działaniami, mającymi na celu jego realizację. W kategoriach inicjatywy zmierzającej do poprawy stanu środowiska naturalnego nie można traktować wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Do przesłanek materialnoprawnych stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie należą kwestie związane z podejmowaniem inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska. W niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym badaniu podlega decyzja administracyjna wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanek, skutkujących jej nieważnością. Rozstrzygnięciu natomiast nie podlegają kwestie merytoryczne, które rozstrzyga decyzja udzielająca pozwolenia zintegrowanego. Wobec tego, między tak określonym celem statutowym, jak uczyniono to w § 5 lit. f statutu, a przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej nie zachodzi merytoryczne powiązanie prawne w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Cele statutowe, jak słusznie wywodzi skarżąca kasacyjnie Spółka, powinny być określone precyzyjnie, tak aby można było określić w sposób nie budzący wątpliwości, że działalność organizacji społecznej pozostaje w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej.

Dodatkowo należy zauważyć, że na brak istnienia takiego powiązania wskazują również formy realizacji celów statutowych. Cele statutowe nierozerwalnie powiązane są z formami ich realizacji. W rozpoznawanej sprawie również z form realizacji celów statutowych nie można wyprowadzić, aby cel statutowy, określony w § 5 lit. f statutu, można było uznać za pozwalający na żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego.

Z uwagi na brak pierwszej przesłanki, określonej w pkt 1 § 1 art. 31 k.p.a., traci na znaczeniu rozważanie, czy wystąpiła druga z przesłanek, a mianowicie, czy za wszczęciem postępowania nieważnościowego przemawia interes społeczny. Kwestia ta może bowiem być rozważana dopiero wówczas, kiedy spełniona jest pierwsza przesłanka, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.