Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1100/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a,  art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Złota z dnia 12 grudnia 2018 r. nr III/16/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 13 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 28 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 12 grudnia 2018 r. Rada Gminy Złota działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku - Zdroju, podjęła uchwałę nr III/16/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Złota - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

W § 13 Regulaminu postanowiono: "Właściciele nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, są zobowiązani do: 1) uprzątanie przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości a także nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów), oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie samochodów; piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika po ustaniu przyczyn jego zastosowania; 2) uprzątanie piasku z chodnika w sposób jak wyżej; 3) uprzątania z połaci dachowych warstw zalegającego śniegu i lodu, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeb, jak również usuwanie nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości; 4) likwidowania śliskości na drogach publicznych, wewnętrznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwie dla zieleni i drzew."

Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 4 Regulaminu: "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: zwierzęta mogące zagrażać osobom obcym, poza obejście posesji lub lokal mieszkalny mogą być wyprowadzane tylko po wyposażeniu tych zwierząt w zabezpieczenia (łańcuch, smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych".

Z kolei stosownie do treści § 28 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zakazuje się właścicielom zwierząt domowych wprowadzania do placówek handlowych, gastronomicznych lub innych obiektów wspólnego lub publicznego użytku, na tereny placów gier i zabaw dla dzieci, przepisu nie stosuje się do psów - przewodników osób niewidomych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz § 28 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Regulaminu, wywiódł Prokurator Rejonowy w Pińczowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji PR, art. 40 ust. 1 u.s.g oraz art. 4 ust. 2 pkt 1c i art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), za które uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości a także z nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz posypania piaskiem chodnika - w sposób określony w ww. przepisie Regulaminie, w sytuacji gdy w treści regulaminu można zawrzeć jedynie regulacje dotyczące nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. ustawy;

2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 28 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Regulaminu na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe mogące zagrażać osobom obcym, obowiązku ich wyprowadzania poza obejście lub lokal mieszkalny tylko po wyposażeniu tych zwierząt w zabezpieczenia (łańcuch, smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych oraz zakazania właścicielom zwierząt domowych wprowadzania ich do placówek handlowych, gastronomicznych lub innych obiektów wspólnego lub publicznego użytku, na tereny placów gier i zabaw dla dzieci, z zastrzeżeniem, że przepisu nie stosuje się do psów przewodników osób niewidomych, czym naruszono art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Złota w powyżej wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który stanowi podstawę do określenia w regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego Rada Gminy nie była upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym Regulaminie obowiązków w powyższym zakresie tj. względem wszystkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" bez uściślenia, że dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego.

Ponadto skarżący podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Prokurator wskazał, że wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków niekiedy nadmiernie mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Zdaniem Prokuratora, wprowadzając zaskarżony zapis, organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie praw zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a także art. 78 k.w. oraz modyfikację art. 108 k.w.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty Prokuratora są chybione i nieuzasadnione. Zdaniem organu, poprzez części nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy należy rozumieć nie tylko nieruchomość danego właściciela, ale również chodniki, które z natury rzeczy służą do użytku publicznego. Nadto, organ podniósł, że obowiązki nałożone na właścicieli zwierząt w treści Regulaminie, wbrew ocenie skarżącego nie naruszają art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem posiadają uzasadnienie w potrzebie zapobiegania sytuacjom niebezpiecznym.

Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. Prokurator poparł skargę, wskazując, że zaskarża § 13 pkt 1, pkt 2 i pkt 4, a nie ustępy jak w skardze pisemnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 13 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 Regulaminu, to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy powierzchni chodników (z wprowadzeniem definicji chodnika przyjętym w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Za rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości uznać należy również zapis o konieczności likwidowania śliskości na drogach publicznych, wewnętrznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwie dla zieleni i drzew (§ 13 ust. 4). Rozszerzenie obowiązków odnosi się w tym przypadku zarówno do zakresu czynności jak i miejsc ich wykonywania. Należy zwrócić uwagę, że zasady likwidacji i śliskości na drogach publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz.U. z 2018 r. poz. 1614). Ponadto wszystkie te ustępy czytane razem z pierwszym zdaniem § 13 Regulaminu są sformułowane niestylistycznie i bez określenia, czy dotyczą nakazu określonego zachowania czy też zakazów. Nie da się więc odkodować normy prawnej, która w tym przepisie powinna się mieścić, np. "Właściciele nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, są zobowiązani do (...) uprzątanie przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (...)".

Należy również przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w kontekście obowiązków nałożonych na właścicieli zwierząt domowych w treści § 28 ust. 1 pkt 4 Regulaminu uchwałodawca lokalny przekroczył upoważnienie ustawowe, bowiem delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz wyprowadzenia zwierząt domowych na terenie gminy po wyposażeniu tych zwierząt w zabezpieczenia (łańcuch, smycz, kaganiec i inne) służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania zwierząt domowych na uwięzi (czy z nałożonym kagańcem), z uwzględnieniem jednego wyjątku - tylko co do psów przewodników osób niewidomych - uzasadniającego odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.), zgodnie z którą osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Przy czym przepis ten dotyczy ogółu osób niepełnosprawnych, nieograniczając regulacji jedynie do osób niewidomych. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Podobnie z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku

§ 28 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Ten przepis zaskarżonej uchwały dotyczy niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkami). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala lokalnemu uchwałodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulują inne akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stąd regulacja zawarta w kwestionowanym regulaminie dotycząca zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. II SA/Wr 153/14 LEX nr 1527453).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 13 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 28 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.