Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1067/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1, 2, 6, 6a, 6b, 6c
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 12 pkt 7, 11, art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Powiatu Wieluńskiego z dnia 27 października 2017 r. nr XXXV/212/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXXV/212/17 Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 27 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z drogi i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 27 października 2017 r. Rada Powiatu w Wieluniu podjęła uchwałę nr XXXV/212/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z drogi i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, ze zm.), dalej p.r.d., oraz obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ( M.P. z 2017 r., poz. 772).

W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat maksymalnych za usuwanie z drogi i parkowanie pojazdu na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym:

1) rower lub motorower:

- za usunięcie - 113 zł, - za każdą dobę przechowywania - 20 zł;

2) motocykl:

- za usunięcie - 223 zł, - za każdą dobę przechowywania - 27zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

- za usunięcie - 486 zł, - za każdą dobę przechowywania - 40 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

- za usunięcie - 606 zł, - za każdą dobę przechowywania - 52 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

- za usunięcie - 857 zł, - za każdą dobę przechowywania - 75 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

- za usunięcie - 1263 zł, - za każdą dobę przechowywania - 136 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

- za usunięcie - 1537 zł, - za każdą dobę przechowywania - 200 zł

W § 2 uchwały ustalono natomiast wysokość kosztów ponoszonych przez właściciela powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów:

1) rower lub motorower - 56 zł;

2) motocykl- 110 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 240 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 300 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 t - 424 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 625 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 761 zł.

W § 4 określono, że traci moc uchwała nr XXIII/143116 Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 21 października 2016r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg i parkowanie pojazdów (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016r. poz. 4639). Natomiast w § 5 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 130a ust.6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacji, poprzez uchwalenie opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, wynikającym z Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M. P.2017, poz.772), bez odniesienia ich do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, ponoszonych przez powiat na podstawie zawartych umów przez organ z firmami zewnętrznymi. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Strona wskazała, że w art. 130 ust. 6a p.r.d. ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa wart. 130 a ust. 5c, tj. za usunięcie i parkowanie pojazdu, przy czym zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art. 130a ust. 6c w zw. z ust. 6b, na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Monitor Polski maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a obowiązujące w następnym roku kalendarzowym. W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu Wieluńskiego ustaliła na rok 2018 wysokość opłat maksymalnych za usuwanie z drogi i parkowanie pojazdu na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym.

Prokurator wskazał, że w dacie podejmowania uchwały obowiązywała zawarta w dniu 18 grudnia 2015 r. w Wieluniu pomiędzy Starostwem Powiatowym w Wieluniu a J.K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. w W. umowa nr [...], której przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie powiatu wieluńskiego w przypadkach określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przechowywanie na parkingu strzeżonym usuniętych pojazdów w postaci roweru, motoroweru, motocykla, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony oraz zawarta w dniu 18 grudnia 2015 r. w Wieluniu pomiędzy Starostwem Powiatowym w Wieluniu a M.B. prowadzącym działalność pod nazwą B. umowa nr ...], której przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie powiatu wieluńskiego w przypadkach określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przechowywanie na parkingu strzeżonym usuniętych pojazdów w postaci pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3, 5 t do 7,5 t, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w paragrafach 3 wskazanych wyżej umów, umowy te zostały zawarte na czas określony od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2018 r.

Zgodnie z postanowieniami zawartymi w paragrafie 4 umowy nr [...] należy się wynagrodzenie: za usunięcie z drogi roweru, motoroweru lub motocykla – w wysokości 12,30 zł brutto, za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 60,27 zł brutto, za przechowywanie na parkingu strzeżonym roweru lub motoroweru - 6,15 zł brutto, za przechowywanie motocykla - 24,60 zł brutto, za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 36,90 zł brutto. Stosownie do postanowień zawartych w paragrafie 4 ust. 3 umowy opłaty powyższe nie ulegają zmianie w okresie obowiązywania umowy. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w paragrafie 4 umowy nr [...] za wykonanie usług objętych przedmiotem umowy wykonawcy należy się wynagrodzenie: za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 246,00 zł brutto, za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 246,00 zł brutto, za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 366,00 zł brutto, za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 36,60 zł brutto za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 36,60 zł brutto, za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton -123,00 zł brutto. Stosownie do postanowień zawartych w paragrafie 4 ust. 3 umowy opłaty powyższe nie ulegają zmianie w okresie obowiązywania umowy.

Prokurator wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, przesłankami materialnoprawnymi, którymi powinien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu( ... ). (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 857/18).

Wobec treści wyżej powołanych umów zawartych pomiędzy Starostwem Powiatowym w Wieluniu a przedsiębiorcami uznać należy, że Rada Powiatu w Wieluniu dysponowała informacjami w przedmiocie rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy na terenie swego powiatu, albowiem miała w dacie podejmowania uchwały zawarte umowy w sprawie usuwania pojazdów z dróg powiatu wieluńskiego oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, które to umowy obowiązywać miały również po dniu wejście w życie zaskarżonej uchwały, przy czym zgodnie z postanowieniami umownymi określone w nich stawki opłat miały pozostać niezmienione w czasie obowiązywania umowy. Stawki opłat za usuwanie pojazdów i przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz opłat związanych z kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu zostały w zaskarżonej uchwale ustalone na poziomie wyższym niż określone we wskazanych umowach, stąd też przyjąć należy, że podejmując uchwałę Rada Powiatu Wieluńskiego nie kierowała się ustawowymi kryteriami ich określania, a tym samym podjęła uchwałę z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem przepisu art.130a ust.6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2017r., poz1260 zm.), nie kierując się rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu wieluńskiego, określonymi w uprzednio zawartych z przedsiębiorcami i obowiązujących w dacie podejmowania uchwały umowach.

Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała określa wysokość maksymalnych opłat za usuwanie z drogi i parkowanie pojazdów w przypadkach wskazanych w ustawie p.r.d., podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w przepisie art. 130 a ust. 6 ustawy p.r.d. daje podstawę do określenia wysokości kosztów i opłat obowiązujących na terenie danego powiatu, przez co rozumieć należy koszty i opłaty w ściśle określonej wysokości, nie zaś ich maksymalną wysokość. Przyjęty sposób regulacji wysokości opłat w zaskarżonej uchwale poprzez wskazanie ich maksymalnej wysokości nie zaś ściśle określonej kwoty wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wieluńskiego wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rada zgodziła się z wyrokiem NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. , sygn. I OSK 1916/16, który wskazał, że niedopuszczalne jest kierowanie się przy ustalaniu wysokości opłat dodatkowymi przesłankami nie wymienionymi w treści przywołanego przepisu, np. przesłanką zapewnienia dodatkowych wpływów budżetowych. Należy podkreślić, że takie przesłanki nie były brane pod uwagę przy tworzeniu przedmiotowej uchwały. Uwzględnione zostały natomiast przesłanki wskazane w delegacji ustawowej czyli, pierwsze koszty usuwania i przechowywania pojazdów. Koszty ponoszone przez powiat na realizację usuwania i przechowywania pojazdów zostały określone w umowie z podmiotem zewnętrznym. Umowa została zawarta zgodnie z art. 130 a ust 5f p.r.d. w uproszczonym postępowaniu ze względu na wartość zamówienia szacowaną poniżej 30 000 euro w oparciu z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Rada wskazała, że przedstawione w umowie koszty stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, gdyż przyjęcie ich na poziomie niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów - niezależnie od występującego deficytu na realizacji zadania jako całości, a wynikającego z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów nie odebranych w terminie przez osoby uprawnione.

W ocenie Rady w sprawie bezsporne jest, że stawki uchwalone nie przekraczają stawek maksymalnych. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która działa w warunkach specyfiki rynku. Odnosząc się do zarzutu, że uchwalono stawki za każdą dobę przechowywania, nie zaś za dobę rozpoczętą, uznano, że trudno dopatrywać się tu niezgodności, tym bardziej że ustawodawca nie doprecyzował oznaczenia "za dobę", zatem przyjęto oznaczenia "za rozpoczętą dobę".

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. pełnomocnik Rady Powiatu Wieluńskiego wyjaśnił, że uzasadnienie uchwały odwołuje się jedynie do podstawy prawnej jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...).

Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Z kolei z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym oraz obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

Stosownie do art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna - art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).

Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. , poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym.

Jak wynika z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz

2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę.

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16).

Rację ma skarżący w sprawie Prokurator, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Wieluniu nie uwzględniła drugiej z przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi na obszarze powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17 i z 10 października 2018r., sygn.. akt III SA/Wr 399/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019r. sygn.. akt VIII SA/Wa 786/18). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. w sprawie I OSK 1916/16). Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

Zgodzić należy się z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, że podejmując uchwalę ma on obowiązek wziąć pod uwagę obie powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jednak ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. A przede wszystkim, aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów - por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17 (LEX 2454492).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika ze skargi, a czego Rada Powiatu w Wieluniu nie kwestionuje, na obszarze powiatu funkcjonują firmy zajmujące się usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, a mianowicie są to podmioty: Pomoc drogowa J.K. w Wieluniu oraz B. Z tymi też firmami w dniu 18 grudnia 2015 r. zawarto umowy o nr :[...] oraz [...].

Analiza wysokości stawek opłat brutto określonych w tych umowach oraz stawek ustalonych w zaskarżonej uchwale wskazuje, że te ostatnie opłaty są znacznie wyższe od opłat z umowy. Istnieje duża różnica pomiędzy obu stawkami i uzasadnione jest stwierdzenie, że opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale w sposób istotny odbiegają od opłat określonych w umowach z 18 grudnia 2018r. Oznacza to, że Rada Powiatu w Wieluniu nie brała pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu wieluńskiego, czyli nie uwzględniła drugiej z przesłanek, o której mowa w art.130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Okoliczność ta nie znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie to nie zostało wprawdzie załączone do akt sprawy, ale pełnomocnik na rozprawie wyjaśnił, że w uzasadnieniu uchwały odwołano się jedynie do podstawy prawnej jej wydania.

Wobec powyższego brak jest uzasadnienia wysokości nowych stawek opłaty. Dowodzi to, że druga przesłanka z art.130a ust. 6 p.r.d. nie była brana pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej uchwały. Wspomnieć należy, że także z treści protokołu z obrad sesji Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 27 października 2017r. nie wynika, aby ta przesłanka była przedmiotem dyskusji radnych. Do projektu uchwały nie było bowiem żadnych uwagi i zapytań. W związku z czym projekt uchwały został jednogłośnie przegłosowany bez żadnej debaty nad projektem.

W ocenie Sądu rację ma skarżący, że Rada Powiatu w Wieluniu nie kierowała się ustawowymi kryteriami określania przedmiotowych opłat, co stanowi wadliwe zrealizowanie upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu stosowane przez podmiot zewnętrzny kształtują się na poziomie znacznie niższym niż stawki przyjęte w uchwale.

W związku z czym stwierdzić należy, że Rada Powiatu w Wieluniu rażąco naruszyła art.130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W ocenie sądu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie mają istotnego znaczenia okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę dotyczące kwestii braku wystarczających środków na realizację zadania usuwania pojazdu z drogi. Nie negując wiarygodności wszystkich wymienionych okoliczności należy zaznaczyć, że kwestie te były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r. w spr. I OSK 1916/16. W orzeczeniu tym NSA podkreślił, że sformułowanie "koszty usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", o którym mowa w art.130a ust.6 p.r.d., oznacza konieczność uwzględnienia rzeczywistych kosztów usługi holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym orzeczeniu. Oznacza to, że przy ustalaniu stawek opłat rada powiatu winna wziąć pod uwagę jedynie koszty usługi usuwania pojazdów i ich przechowywania obowiązujące w danym powiecie, a pominąć kwestię kosztów jakie powiat musi ponosić w związku z usuwaniem pojazdów oraz problemy jakie są z tym związane.

Wskazać także należy, że przepis art.130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia radę powiatu do ustalenia wysokości opłaty za przechowywanie pojazdów, co prowadzi do wniosku, że chodzi o określenie opłaty za okres, w którym faktycznie przechowywany jest pojazd (za pełną dobę przechowywania), a nie o opłatę za każdą rozpoczętą jednostkę czasową przechowywania pojazdu (za każdą rozpoczętą dobę przechowywania). Takie rozumienie delegacji ustawowej znajduje potwierdzenie w art. 130a ust. 6a p.r.d., w którym ustalono maksymalne stawki "za każdą dobę przechowywania pojazdu". Również w obwieszczeniach ministra rozwoju i finansów wydawanych corocznie na podstawie art.130a ust.6c p.r.d. używa się sformułowania "za każdą dobę przechowywania". W ocenie sądu wskazuje to, że opłata winna być naliczana za okres faktycznego przechowywania pojazdu, tzn. za pełną dobę, w której przechowywany był pojazd. Niedopuszczalne jest natomiast ustalenie pełnej opłaty za dobę przechowywania pojazdu, w sytuacji gdy pojazd był przechowywany jedynie za część doby (np. przez 10 minut rozpoczętej doby). W takim bowiem przypadku nie ma miejsca sytuacja przechowywania pojazdu przez pełną dobę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Wieluniu nr XXXV/212/17 z dnia 27 października 2017r.

bg