Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 131/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 33 usr. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 199
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 365 par. 1, art. 611, art. 616
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 572/14 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 572/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi H. W. uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

H. W., po sprecyzowaniu wniosku z dnia [...] października 2013 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w B. przy ul. S. [...]. Do powyższego wniosku wnioskodawca dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że jest współwłaścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem i posiada zgodę większości pozostałych współwłaścicieli, tj. B. W., S. W. oraz B. N. na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Odnośnie do zgody ostatniego ze współwłaścicieli A. N., wnioskodawca załączył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II Ns 5805/12, oddalającego jego wniosek o udzielenie upoważnienia zastępczego.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. W. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w B. przy ul. S. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], ponadto jest kompletny i posiada wymagane opinie oraz uzgodnienia. Do wniosku dołączono też wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynika, że inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem i posiada zgodę większości pozostałych współwłaścicieli: B. W., S. W. oraz B. N. na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Odnośnie do ostatniego ze współwłaścicieli A. N. wnioskodawca dołączył prawomocne postanowienie Sadu Rejonowego w Białymstoku II Wydział Cywilny z dnia 30 sierpnia 2013r. sygn. akt II Ns 5805/12, w którym stwierdzono, że inwestor posiadając zgodę większości współwłaścicieli, jest uprawniony do wykazywania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Organ I instancji zwrócił też uwagę, że przedmiotem sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Białymstoku II Wydział Cywilny jest żądanie zniesienia współwłasności działki o nr ew. [...]. Ze sporządzonej w tym postępowaniu opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji wynika, iż zrealizowanie najbardziej optymalnej wersji podziału wymaga przebudowy schodów prowadzących do budynku oznaczonego nr ew. [...], tak aby skierowane one były w kierunku działki nr [...]. Sąd Rejonowy w Białymstoku II Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 21 maja 2013 r. zobowiązał zatem wnioskodawców (tj. H. W., H. W., B. W.) do przebudowy schodów w części budynku, która przypadnie na rzecz uczestników postępowania (tj. A. N. i B. N.) oraz podjęcia w tym celu kroków dla uzyskania zgody odpowiednich organów oraz wykonania prac budowlanych. Organ I instancji uznał zatem, że prowadzone przez inwestora prace związane z realizacją inwestycji (tj. czynności związane ze sporządzeniem projektu budowlanego oraz uzyskaniem wszystkich niezbędnych uzgodnień i zezwoleń, w tym pozwolenia na roboty budowlane) stanowią realizację obowiązku nałożonego ww. postanowieniem.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł A. N. (współwłaściciel działek o nr ew. [...] i [...]) zarzucając organowi I instancji przeprowadzenie postępowania z naruszeniem: art. 8 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyznaczenia kolejnego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, art. 14 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez brak pisemnego poinformowania o fakcie ukończenia postępowania dowodowego oraz art. 8 K.p.a. w związku z art. 14 K.p.a. i art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzedłożenie projektantowi (jako uczestnikowi procesu budowlanego) zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do projektu budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 11 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie. Powyższy zarzut autor odwołania uzasadnił tym, że organ I instancji nie zgromadził oświadczeń pozostałych współwłaścicieli co do wyrażenia zgody na przebudowę budynku mieszkalnego oraz nie uwzględnił słusznych interesów wszystkich stron w sytuacji gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności. Zdaniem odwołującego planowane roboty budowlane są czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II Ns 5805/12, zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu cywilnego, wiąże organ jedynie rozstrzygnięciem zawartym w sentencji orzeczenia.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr WI-II.7840.7.6.2-14.IK uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z treścią przedłożonych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości o nr ew. [...] i [...] i posiada zgodę B. W., S. W. oraz B. N. na przeprowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem. Nie posiada natomiast zgody ostatniego ze współwłaścicieli, tj. A. N.. Wnioskodawca dołączył wprawdzie prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II Ns 5805/12, w którym Sąd przesądził, że przebudowa schodów jest czynnością zwykłego zarządu, i na jej wykonanie potrzebna jest zgoda tylko większości współwłaścicieli tym niemiej w ocenie Wojewody Podlaskiego uzasadnienie postanowienia Sądu dotyczy przebudowy schodów, natomiast w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony na przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem, a więc na zakres większy niż wskazuje to uzasadnienie ww. postanowienia. Tym samym organ II instancji uznał, że przebudowa budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem przekracza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo organ też zauważył, że w przedłożonych przez inwestora oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brakuje wskazania dokumentów, z których wynika zgoda B. W., S. W. oraz B. N. na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda Podlaski zwrócił też uwagę, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany obejmuje również rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych, co nie zostało zawarte we wniosku o pozwolenie na budowę, a co potwierdza projekt zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy oraz przedłożonym projekcie budowlanym brakuje zgody właściciela na rozbiórkę istniejących schodów.

Konkludując organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżył H. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że Sąd Rejonowy w Białymstoku Wydział II Cywilny prawomocnym postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r., rozstrzygnął kwestię rodzaju zarządu rzeczą wspólną, co jest wiążące dla organów państwowych. Zdaniem autora skargi, organ II instancji wkroczył w kompetencje sądu cywilnego i bezzasadnie odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił jednocześnie, że powierzchnia użytkowa budynku, wbrew temu co przyjął organ II instancji, nie została zmieniona oraz, że nie ma związku z rozpatrywaną sprawą naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 572/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Wojewody Podlaskiego, który działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem na działkach o nr ew. [...] i [...] w Białymstoku, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. było niewyjaśnienie przez organ I instancji kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego zakres prac budowlanych, o jakie zawnioskował inwestor przekraczają zakres zwykłego zarządu, a więc do ich wykonania konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli, a nie jak przyjął to organ I instancji, większości. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że złożony w sprawie projekt budowlany obejmuje także rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych, tymczasem w aktach sprawy brak jest zgody współwłaścicieli nieruchomości na taką rozbiórkę.

Zdaniem Sądu, kluczowy dla sprawy art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409) Prawo budowlane stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć należy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 wspomnianej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie po rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspomniana reguła ulega pewnej modyfikacji w przypadku nieruchomości stanowiącej współwłasność albowiem na większość robót budowlanych dotyczących nieruchomości, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przyjmuje się bowiem, iż inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje do niej zastosowanie art. 199 kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest zatem posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. Zakwestionowanie, przez choćby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zawierającego upoważnienie do dokonania czynności. Takie rozstrzygniecie stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak: Komentarze Becka, Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009 r., str. 404, zob. także Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2010 r., II SA/Ol 882/2010). W przypadku natomiast zakwalifikowania planowanych robót budowanych do czynności zwykłego zarządu, wówczas do ich wykonania, zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego, wystarczająca będzie zgoda większości współwłaścicieli.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, nieruchomość, na której planowane są objęte wnioskiem roboty budowlane, stanowi współwłasność skarżącego, B. W., S. W., B. N., i ci współwłaściciele wyrazili zgodę na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych, oraz A. N., który nie wyraził zgody na wykonanie tychże robót. Brak zgody ww. współwłaściciela inwestor zdecydował się usunąć w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego zawierającego upoważnienie do dokonania czynności. Sąd Rejonowy w Białymstoku Wydział II Cywilny prawomocnym postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II Ns 5805/12 oddalił jednak wniosek skarżącego przyjmując, że czynność przybudowy schodów w budynku mieszkalnym jest czynnością zwykłego zarządu, na której wykonanie inwestor potrzebuje zgody jedynie większości współwłaścicieli. Uwzględniając powyższe rozstrzygnięcie Sądu inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczając, że dysponuje zgodą większości współwłaścicieli.

Przystępując do oceny powyższego oświadczenia, a więc prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie jest skutkiem postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 21 maja 2013 r., który w sprawie o sygn. akt II Ns 5805/12 z wniosku S. W., H. W. i B. W. o dział spadku, zobowiązał skarżącego do przebudowy schodów w części budynku mieszkalnego, która przypadnie na rzecz A. N. i B. N., i podjęcia w tym celu kroków do uzyskania zgodny odpowiednich organów oraz wykonania prac budowlanych w terminie 5 miesięcy. Realizując powyższe zobowiązanie Sądu skarżący wystąpił w pierwszej kolejności o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem, które otrzymał na mocy decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., a następnie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zakres prac, o jakie zawnioskował skarżący, i na jakie organ I instancji udzielił mu pozwolenia, obejmowały przebudowę budynku mieszkalnego i wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem. Wspominana przebudowa, co wynika wprost z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę ma na celu wyłącznie zmianę lokalizacji wejścia do budynku, a więc schodów zewnętrznych z ustawienia w stronę północną na ustawienie w stronę wschodnią. Projektowana zmiana lokalizacji wejścia do budynku ma nastąpić poprzez rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych oraz części wiatrołapu i budowę schodów i wejścia do wiatrołapu na stronę wschodnią wraz z projektowanym przedłużeniem zadaszenia schodów od strony wschodniej. Wykonanie projektowanych prac, co potwierdzają autorzy projektu, nie zmieni wskaźnika powierzchni zabudowy. Bez zmian pozostaną również gabaryty i wysokości projektowanej zabudowy.

Zdaniem Sądu, analizując ten szczegółowo opisany zakres prac, jakie mają być wykonane w ramach zawnioskowanej "przebudowy budynku" nie można zgodzić się z organem II instancji, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z większym zakresem robót niż faktyczna przebudowa schodów. Sam fakt nazwania przez inwestora planowanych robót budowlanych jako "przebudowa budynku" nie jest dla organów wiążący i nie zwalnia ich z obowiązku właściwej kwalifikacji prawnej planowanych robót ze szczególnym uwzględnieniem projektu budowlanego. Z rzeczonego projektu wynika zaś wprost, iż planowane roboty mają na celu wyłącznie zmianę lokalizacji schodów zewnętrznych. Stąd też organ II instancji niejako wbrew zamierzeniom inwestora wyinterpretował, że jego wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy szerszego zakresu prac aniżeli przebudowa schodów. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie zaś podnosi, że wnioskowana przebudowa budynku polega tylko i wyłącznie na przebudowie schodów. Ponadto, skoro ustawa prawo budowlane nie posługuje się pojęciem "przebudowy schodów", a schody zewnętrzne są częścią budynku, to ich przebudowę polegającą na rozbiórce starych schodów i wybudowaniu nowych, należy zakwalifikować, jak słusznie uczynił to organ I instancji jako przebudowę tego właśnie budynku z tym jednak zastrzeżeniem, że mamy do czynienia wyłącznie z przebudową schodów, a więc z czynnością zwykłego zarządu nieruchomością, na której wykonanie, wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli. Przesądził to Sąd Rejonowy w Białymstoku w prawomocnym postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2013 r. i organy architektoniczno-budowlane są tym rozstrzygnięciem związane. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy administracji nie są uprawnione ani do kontroli prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych, a tym bardziej, do ich interpretacji. Skoro więc wnioskodawca dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę odpis prawomocnego postanowienia, z którego jednoznacznie wynika, że prace budowlane polegające na przebudowie schodów budynku nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli i wystarczająca jest zgoda większości z nich, to organ oceniając poprawność oświadczenia inwestora, o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, winien skupić się wyłącznie na tym, czy inwestor taką zgodę większości posiada. Taki sposób weryfikacji poprawności oświadczenia organ I instancji przeprowadził, stąd też twierdzenie organu odwoławczego, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie wyjaśniono kwestii posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest całkowicie bezpodstawne.

W ocenie Sądu na akceptację nie zasługuje też stanowisko organu II instancji, że skoro złożony w sprawie projekt budowlany obejmuje też rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych, to inwestor winien też przedłożyć do akt zgodę współwłaścicieli nieruchomości na taką rozbiórkę. Podkreślić bowiem należy, że istotą planowanej w niniejszej sprawie przebudowy schodów jest zmiana lokalizacji wejścia do budynku poprzez rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych oraz części wiatrołapu i budowę schodów i wejścia do wiatrołapu na stronę wschodnią wraz z projektowanym przedłużeniem zadaszenia schodów od strony wschodniej. Rozbiórka dotychczasowych schodów jest zatem jedynym z elementów planowanej przebudowy. Żądanie w tych okolicznościach od inwestora złożenia odrębnego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wraz ze wszystkimi załącznikami, o jakich stanowi art. 33 ust.4 ustawy Prawo budowane, stanowi nadmierny formalizm i godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł A. N. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy przebudowa budynku mieszkalnego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną co wiąże się z koniecznością legitymowania się zgodą wszystkich współwłaścicieli, której inwestor nie posiada, bądź postanowieniem sądu powszechnego zezwalającego współwłaścicielom stanowiącym większość na dokonanie takiej czynności, którym inwestor nie dysponuje,

2) art. 199 K.c. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że przebudowa budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem jest czynnością nie przekraczającą zwykłego zarządu i nie jest do jej przeprowadzenia potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli, w sytuacji gdy jest to czynność, która znacznie wykracza poza załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i zachowaniem jej w stanie niepogorszonym,

3) art. 611 K.p.c. i art. 616 K.p.c. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że uznanie przez sąd powszechny, czy dana czynność należy do zakresu zwykłego zarządu bądź go przekracza, jak również wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną następuje w osobnym postępowaniu w trybie nieprocesowym, co do którego obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy, a co za tym idzie postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2013 r., które wydane zostało w ramach postępowania o zniesienie współwłasności nie może mieć charakteru wiążącego w zakresie zakwalifikowania czynności dotyczącej zarządu nieruchomością wspólną,

4) art. 365 § 1 K.p.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2013 r. wydane w sprawie o zniesienie i podział współwłasności między stronami przedmiotowego postępowania ma moc wiążącą do zakwalifikowania zamierzenia budowlanego inwestora jako czynności nieprzekraczającej zakresu zwykłego zarządu rzeczą wspólną, w sytuacji gdy do kwalifikowania czynności dotyczącej rzeczy wspólnej, jak również udzielenia zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną przewidziano osobne postępowanie, które nie zostało przeprowadzone,

5) art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą a uznaniu, że wymaganie od inwestora, by przedłożył odrębny wniosek o pozwolenie na rozbiórkę istniejących schodów stanowi nadmierny formalizm, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę powinno obejmować wszystkie prace budowlane, które inwestor zamierza przeprowadzić, w przeciwnym razie nie będzie można później postawić inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem,

6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego, co nastąpiło w drodze przyjęcia błędnego stanu faktycznego oraz dokonania niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że zamierzenie budowlane inwestora dotyczy wyłącznie czynności nieprzekraczającej zwykłego zarządu rzeczą wspólną - przebudowy schodów w budynku, które to ustalenie pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie rozpoznał należycie sprawy, podczas gdy organ ten dokonał wszechstronnych ustaleń co do rodzaju robót, ich zakresu i uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

8) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, które przepisy prawa materialnego lub procesowego naruszył organ II instancji.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 1 września 2016 r. H. W. podniósł, że postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku dokonał rozgraniczenia i podziału nieruchomości zgodnie z jego wnioskiem. Do pisma załączona została kopia postanowienia ww. Sądu o syn. II Ns 5085/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że istota zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji sprowadza się wyrażenia poglądu, iż roboty budowlane, które inwestor zamierza wykonać stanowią przebudowę budynku przekraczającą zakres zwykłego zarządu i w konsekwencji wymagają uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub zgody sądu powszechnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie znajduje uzasadnienia.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że przewidziane w projekcie budowlanym roboty budowlane nie mogą być uznane za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Wykonanie tych robót nie będzie skutkowało zmianą przeznaczenia nieruchomości jak również zmianą przeznaczenia budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości. Realizacja inwestycji nie będzie też skutkowała ograniczeniem praw przysługujących współwłaścicielom do nieruchomości i znajdującego się na nim budynku. W konsekwencji wykorzystanie przez inwestora wspólnej nieruchomości na cele budowlane wymagało jedynie zgody większości współwłaścicieli nieruchomości nie zaś zgody wszystkich jej współwłaścicieli.

Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego.

Zgoda wszystkich współwłaścicieli bądź w przypadku jej braku orzeczenie sądu powszechnego wymagane są wówczas, gdy planowane roboty budowlane rzeczywiście przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Okoliczność tę może stwierdzić sam inwestor bądź też organ administracji. Nie można wymagać od inwestora, by z góry zakładał, że inwestycja na nieruchomości wspólnej przekracza zakres zwykłego i w przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli występował do sądu tylko po to, by uzyskać orzeczenie sądu stwierdzające, że czynność nie przekracza zwykłego zarządu i zgoda wszystkich współwłaścicieli nie jest wymagana. Jeśli orzeczenie takie zostanie przez sąd wydane, to będzie ono oczywiście wiązać organy administracji. Jeśli jednak inwestor orzeczeniem takim nie dysponuje, to jak to zostało już wcześniej wskazane, organ administracji jest uprawniony do dokonania samodzielnej oceny, czy z uwagi na zakres planowanych robót wykorzystanie wspólnej nieruchomości mieści się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością, czy też przekracza zwykły zarząd.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organy administracji oraz inne sądy związane są poglądem wyrażonym w sentencji orzeczenia sądu powszechnego jest niezasadne. Jeśli sąd powszechny uzna, że wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nie zasługuje na uwzględnienie z tego powodu, że w jego ocenie nie będzie to jednak tego rodzaju czynność tylko czynność zwykłego zarządu, to sąd oddali wniosek i dopiero w uzasadnieniu wskaże argumenty, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie orzeczenia sądu, jeśli zostanie sporządzone stanowi część tego orzeczenia.

Odnośnie do stanowiska Sądu Rejonowego w Białymstoku wyrażonego w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II Ns 5805/12 stwierdzić należy, że jest ono jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Z jego treści wynika, że oddalony został wniosek złożony przez S. W. o udzielenie upoważnienia zastępczego, które miało zastąpić zgodę na zrealizowanie inwestycji jednego ze współwłaścicieli to jest A. N.. Upoważnienie to miało dotyczyć inwestycji w postaci przebudowy schodów. Sąd w uzasadnieniu postanowienia jednoznacznie stwierdził, że ww. zamierzenie nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, gdyż przebudowa schodów nie będzie skutkowała zbyciem lub obciążeniem rzeczy wspólnej jak również nie zmieni przeznaczenia tej rzeczy czy też utrwalonego sposobu gospodarowania.

Okoliczność, iż wskazane wyżej postanowienie wydane zostało w toku postępowania o zniesienie współwłasności nie zmienia faktu, że rozstrzyga ono kwestię udzielenia upoważnienia zastępczego. Skarżący kasacyjnie był uczestnikiem tego postępowania i jeśli w jego ocenie postanowienie Sądu Rejonowego wydane zostało z naruszeniem prawa, gdyż Sąd nie wyznaczył rozprawy bądź też, że postanowienie to powinno zostać wydane w odrębnym postępowaniu, to nic nie stało na przeszkodzie, by postanowienie to zostało przez niego zaskarżone. Skoro postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to rozstrzyga ono kwestię udzielenia upoważnienia zastępczego i nie ma podstaw do odmawiania mu mocy prawnej oraz domagania się od inwestora, by występował z kolejnym wnioskiem o udzielenie upoważnienia zastępczego.

Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przebudowa schodów, którą inwestor zamierzał wykonać nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd i posiadał on zgodę większości współwłaścicieli na wykonanie inwestycji.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. 2016, poz. 380 ze zm., dalej K.c.), przy czym z treści zarzutu wnosić należy, że skarżący kasacyjnie zarzuca w istocie nie błędną wykładnię tego przepisu, tylko jego błędne zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni art. 199 K.c. tylko wskazał, że kwestia uzyskania upoważnienia zastępczego została rozstrzygnięta orzeczeniem wydanym przez Sąd Rejonowy w Białymstoku. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak to zostało już wcześniej wskazane jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 611 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz. U. 2014 r., poz. 101, dalej jako K.p.c.) oraz art. 616 K.p.c. Po pierwsze, zarówno organy administracji jak i Sąd nie stosowały tych przepisów i nie miały obowiązku ich stosować. Po drugie, sformułowane w oparciu o te przepisy twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że kwestia udzielenia upoważnienia zastępczego powinna być rozstrzygnięta przez Sąd Rejonowy w Białymstoku w odrębnym postępowaniu, abstrahując od jego zasadności, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II Ns 5805/12 funkcjonuje w obrocie prawnym i rozstrzyga kwestię udzielenia upoważnienia zastępczego. Nie jest rolą sądu administracyjnego oceniać prawidłowość tego postanowienia. Nie ma też żadnych podstaw do formułowania stanowiska, że postanowienie to nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji.

Bezpodstawny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut naruszenia art. 365 § 1 K.p.c. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II Ns 5805/12 ma moc wiążącą w kwestii zakwalifikowania zamierzenia budowlanego inwestora jako czynności nieprzekraczającej zakresu zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Argumenty na poparcie zostały już wcześniej wskazane i ponowne ich przytaczanie nie jest konieczne.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uznać należy za niezasadny. Inwestor posiadał zgodę współwłaścicieli nieruchomości na przebudowę schodów, która obejmowała również rozbiórkę istniejących schodów. Z kolei sama rozbiórka schodów nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest w istocie powtórzeniem argumentu, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie jest czynnością nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu. Stanowisko to, jak to zostało już wcześniej wskazane jest niezasadne. Powtarzanie argumentów uzasadniających niezasadność ww. argumentu nie jest konieczne.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie rozpoznał należycie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku w tej kwestii należy w pełni podzielić.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, które przepisy prawa materialnego lub procesowego naruszył organ II instancji, nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wskazał wprost przepisów prawa materialnego, które zostały przez organ odwoławczy naruszone, to jednak treść tego uzasadnienia pozwala na ustalenie, że przepisami tymi są art. 3 pkt 11 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to przepisy wskazane zostały także w zarzutach skargi kasacyjnej. Uchybienie Sądu w zakresie prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku nie miało tym samym wpływu na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.