Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3297/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1, 24a ust. 9,10,13,22 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 30/15 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr 106, znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2015r. (sygn. akt IV SA/Wa 30/15) oddalił skargę W. S. na decyzję nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W. S. aktem notarialnym z dnia [...] maja 1972 r. nabył od T. i A. małż. J. działki nr [...] i nr [...] przy ul. [...] pochodzące z nieruchomości "Grunty wydzielone od [...] ", dla której założono księgę wieczystej KW Nr [...]. W dniu [...] stycznia 1975 r. w "Protokóle ustalenia granic oraz właścicieli lub osób władających nieruchomościami" wchodzącym w skład operatu obrębu [...] stwierdzono, że W. S. odmówił podpisu oświadczając iż nie jest upoważniony do stwierdzenia przebiegu granic; zaś w operacie ewidencyjnym została uczyniona adnotacja, iż z powodu braku planów hipotecznych nie można ustalić, czy ulice wchodzą do działek, czy też nie oraz że nie można niektórych działek granic ustalić na obrębie. W 1977 roku operat ewidencyjny został odnowiony i zgodnie z ówczesnymi przepisami wykazana została działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha we władaniu W. S. Działka ta obejmowała nieruchomość KW [...] o powierzchni [...] ha będącą własnością W. S. oraz "Grunt wydzielony z [...] z kol. [...], dz. nr [...] " należący do innych osób fizycznych. W operacie tym nieruchomość KW [...] dz. [...] oraz nieruchomość KW [...] dz. [...] zostały wykazane w opisanej wyżej działce nr [...], a także w działce nr [...] stanowiącej teren ulicy P.. W 1999 roku operat geodezyjny został powtórnie odnowiony. W miejsce działki ewidencyjnej nr [...] zostały utworzone działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] objęła grunt dawnej działki nr [...] należący do innej osoby fizycznej, natomiast działka nr [...] objęła grunt będący własnością W. S. Pomimo informacji z badań hipotecznych wykonanych podczas odnowienia, że w księdze wieczystej KW [...] wykazana jest powierzchnia [...] m2, w ewidencji gruntów i budynków wykazano działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m² W 2009r. w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] wykazano nadal powierzchnię [...] ha, pomimo rozbieżności z powierzchnią wykazaną w księdze wieczystej.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący złożył wniosek o:

1) o zmianę powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] z [...] ha na [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], opisanej w Kw nr [...],

2) o połączenie działki [...] z sąsiadującą działką nr [...], którą wnioskodawca nabył w 2009 r. w drodze zasiedzenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak [...] (9) Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie wprowadzania w ewidencji gruntów i budynków zmiany powierzchni działki ew. nr [...].

Wskutek wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmawiającą wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany .W uzasadnieniu decyzji tej decyzji [...]WINGiK, że ewidencja gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast spraw własnościowych do gruntu. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedłożył dokumentów mogących stanowić podstawę wnioskowanych zmian w określeniu powierzchni działki nr [...].

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję W. S. wniósł o doprowadzenie zapisów powierzchni działki do zgodności z księgą wieczystą i ponowne przeprowadzenie dokładnych pomiarów. Na rozprawie w dniu 7 września 2015r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w sprawie naruszono art. 9 k.p.a., nie wyjaśniając stronie, jakie będą następstwa nie przedłożenia wymaganej dokumentacji, a ponadto nie wyjaśniono, skąd pochodzi różnica powierzchni działek i czy nie jest to następstwem przesunięcia granic, a także że nie rozpoznano całości wniosku, który obejmował także połączenie dwóch działek.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 7 września 2015r. (sygn. akt IV SA/Wa 30/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że w latach 2008-2009 na terenie Dzielnicy [...] przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków, która potwierdziła dane dotyczące działki nr [...] w zakresie jej powierzchni określonej na 0,0628 ha, a wykazane w operacie ewidencyjnym podczas odnowienia w 1997 roku. Projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków, obejmujący obręb [...], z dniem [...] lipca 2009 r. stał się operatem ewidencyjnym gruntów i budynków, o czym ogłoszono w Dz. Urz. Woj. [...] w dniu [...] sierpnia 2009r. Sąd wskazał, że na skutek przekroczenia terminu do zgłaszania zarzutów do ww. danych, organy prawidłowo potraktowały wniosek skarżącego z [...] lutego 2013 r., jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie działki nr [...]. Po wyjaśnieniu zasad składania wniosku właściciela nieruchomości o aktualizację informacji z ewidencji gruntów i budynków Sąd przyjął, iż trafne było stanowisko organu, że skoro skarżący nie przedstawił dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniającej dokonanie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...], to brak było podstaw do jego uwzględnienia. Sąd wskazał także, że podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a nie odwrotnie. Sąd stwierdził również, że niezasadny jest zarzut nie wyjaśnienia, czy różnica w powierzchni działki nie jest następstwem przesunięcia granic, bowiem materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że organ ustalił na podstawie dokumentów źródłowych, że zmiana powierzchni nie jest skutkiem zmiany przebiegu granic. Ponadto organ pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformował skarżącego o następstwach nie przedłożenia wymaganej dokumentacji, pouczając o konieczności dostarczenia dokumentu geodezyjno-prawnego będącego podstawą żądanych zmian i wskazując, że do czasu dostarczenia właściwych dokumentów żądane zmiany nie mogą być dokonane. Tym samym zarzut nie wyjaśnienia stronie następstw nie przedłożenia wymaganej dokumentacji nie znalazł uznania Sądu. W odniesieniu zaś do kwestii wniosku o połączenie działek Sąd stwierdził, że organ pismami z dnia 25 października 2013r. i 13 maja 2014r. informował skarżącego o odrębnym trybie załatwienia jego wniosku o dołączenie gruntu o powierzchni [...] ha, nabytego przez zasiedzenie, do gruntu wykazanego w księdze wieczystej Nr [...]. Ponieważ postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie obejmowało tej części wniosku, to skarżący może podjąć działania przeciwdziałające bezczynności organu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył W. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skardze kasacyjnej podniesiono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne dopuścił się niżej wymienionych naruszeń procedury:

2. art. 9 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego poinformowania strony, w zrozumiały dla niej sposób, o konsekwencjach w postaci odmownego rozpatrzenia wniosku, jakie pociągnie za sobą brak przedstawienia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której opracowanie należy zwrócić się do uprawnionej jednostki wykonawstwa geodezyjnego, a także poinformowania w zrozumiały dla strony sposób o tym, czym jest i gdzie się znajduje uprawniona jednostka wykonawstwa geodezyjnego (Skarżący jest w podeszłym wieku, nie korzysta z internetu);

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który wyjaśniłby przyczynę powstania rozbieżności o 36 m2 w pomiarach działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...];

4. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak ustalenia powodu różnicy w pomiarze powierzani działki, w tym brak ustalenia, czy nie doszło do faktycznego przesunięcia granic działki na gruncie, czego następstwem byłaby niewłaściwie wyliczana powierzchnia;

5. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wniosku o połączenie działki [...] z sąsiadującą działką nr [...], którą wnioskodawca nabył w 2009 r. w drodze zasiedzenia, a jedynie poinformowanie, że sprawa taka nie leży w kompetencji organu, podczas gdy według naruszonego przepisu organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł w szczególności, że z treści jego pism, które kierował do organu I instancji wynika, iż nie rozumiał pouczenia organu o konieczności przedstawienia dokumentacji w celu załatwienia jego sprawy. Wnioskodawca nie został poinformowany ani o konsekwencjach nie złożenia żądanej dokumentacji w postaci definitywnie odmownego rozpatrzenia wniosku, ani też o tym, jak i gdzie tę dokumentację faktycznie uzyskać. Dlatego należy stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wskazano także, iż organ administracji nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy powierzchnią nieruchomości stwierdzoną w księdze wieczystej a powierzchnią z ewidencji gruntów. Dlatego można stwierdzić, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, czym naruszył art. 7 k.p.a., ani też nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, rozpatrując jedynie ten materiał, którym z urzędu dysponował - czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Zwrócono także uwagę, że w decyzji administracyjnej nie rozstrzygnięto o całości żądania strony, tj. zwartego we piśmie z 19 lutego 2013r. wniosku o połączenie działek. Poinformowanie wnioskodawcy (informacja zawarta w piśmie z dnia 25 października 2013 r), że dana sprawa nie leży w kompetencjach danego organu, nie zwalnia tego organu z obowiązku zakończenia postępowania decyzją - skoro postępowanie się toczyło. Tym samym naruszono art. 104 § 1 k.p.a. Z kolei uważając się za niewłaściwy organ powinien był przekazać wniosek do organu właściwego, w myśl art. 65 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.7 i 77 k.p.a. Niewątpliwie informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji (zmianie) m.in. na wniosek właściciela nieruchomości (art.24 ust.2a pkt 2 w zw. z art.20 ust.2 pkt 1 ustawy z 17 maja 2989r. prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej: u.p.g.g.). Obejmuje to m.in. oznaczenie powierzchni działki zawarte w tej ewidencji. W pełni jednak podzielić należy stanowisko organów administracyjnych oraz Sądu I instancji, że taka zmiana (aktualizacja) danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić tylko na prawem przewidzianych podstawach. W przypadku wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego jest nią wskazana w tym wniosku dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art.24 ust.2b pkt 1 lit. h u.p.g.g.). Takiej dokumentacji skarżący do swojego wniosku nie przedstawił. Nie sposób zatem zarzucić organom administracyjnym naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a., a także Sądowi I instancji w powiązaniu z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., skoro wnioskodawca nie przedstawił stosownych dokumentów umożliwiających organowi dokonanie zmian w danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dokumentów tych nie może również pozyskać sam organ rejestrowy, którego rola w tym zakresie ogranicza się do weryfikacji dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę. Nie było również zadaniem organów administracyjnych, w zakresie zgłoszonego żądania – zmiany powierzchni działki ewid. nr [...] obr. [...] w [...] w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, wyjaśnianie przyczyn powstania rozbieżności pomiędzy powierzchnią tej działki zawartą w ewidencji a tą, która widnieje w KW nr [...], ani też badania czy nie doszło do faktycznego przesunięcia granic działki na gruncie (co zresztą ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika).

W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż organy administracyjne, a także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób pełny i prawidłowy wyjaśniały sytuację prawną i faktyczną sprawy, a zwłaszcza konieczność przedstawienia stosownej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu dokonania żądanych przez wnioskodawcę zmian w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art.9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tak określonych granicach zasady informowania nie mieści się pouczenie przez organ strony o tym "czym jest i gdzie znajduje się uprawniona jednostka wykonawstwa geodezyjnego". Co więcej udzielenie takiej informacji mogłoby wprost narazić organ na zarzut braku bezstronności oraz pozaprawnych powiązań z polecanym podmiotem wykonującym dokumentację geodezyjną.

Także zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wniosku o połączenie działki [...] z sąsiadującą działką nr [...], którą wnioskodawca nabył w 2009 r. w drodze zasiedzenia jest nieuzasadniony. Kwestia ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, ani organu odwoławczego. Trudno zarzucić naruszenie organom administracyjnym art.104 k.p.a. w sprawie, która nie została rozstrzygnięta, a w szczególności nie była przedmiotem rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd I instancji. Organy poinformowały wnioskodawcę o odrębnym trybie załatwienia jego wniosku w przedmiocie połączenia obu działek. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wnioskodawca może rozważać podjęcie stosownych działań w zmierzających do przeciwdziałania przewlekłości, bądź bezczynności organów w tym zakresie.

Dlatego też zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji należy uznać za odpowiadające prawu, jako wynik prawidłowej wykładni powołanych przepisów. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.