Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 252/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na rzecz skarżącego Z.K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096), o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Z. K. od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] grudnia 2018 r. nr [...].

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności powyższym orzeczeniem zaliczył Z. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od [...] grudnia 2018 r. W pouczeniu stanowiącym integralną część tej decyzji zawarto informacje o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania oraz o skutkach doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa.

Odbiór powyższego orzeczenia został potwierdzony przez Z. K. w dniu [...] stycznia 2018 r.

W dniu [...] stycznia 2019r. Z. K. złożył w siedzibie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2019r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2019 r., skierował do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności odwołanie z wnioskiem o ponowne zbadanie jego stanu zdrowia.

W wyniku badania dopuszczalności wniesionego odwołania, Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się na okoliczność złożenia przez Z. K. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania – co skutkuje tym, że zaskarżone orzeczenie stało się prawomocne i ostateczne. W ocenie organu odwoławczego, zrzeczenie się prawa do odwołania skutkuje tym, że zmiana decyzji która stała się ostateczna i prawomocna, może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Kodeks zaś, jak również przepisy orzecznicze, nie przewidują możliwości uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji. Nie można też przyjąć, że wniesienie odwołania jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków zrzeczenia się prawa do odwołania.

Organ uznał, że złożenie odwołania od orzeczenia, co do którego nie przysługuje na mocy zrzeczenia się środek odwoławczy, jest niedopuszczalne.

W skardze Z. K. wniósł o zbadanie sprawy przez Sąd.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od orzeczenia o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Natomiast podstawę prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przepis art. 134 kpa nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje skuteczność zrzeczenia się przez Z. K. prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ I instancji. Taką możliwość przewiduje przepis art. 127a k.p.a.

Sąd zauważa, że zrzeczenie się prawa podmiotowego, jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do art. 1 pkt 31 tej ustawy dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Komentowany przepis nie określa przesłanek wykonania prawa do zrzeczenia się wniesienia odwołania ("strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania"), a zatem podjęcie decyzji o skorzystaniu z tego prawa jest uzależnione od niczym nieskrępowanej, autonomicznej woli strony postępowania. Organ administracji publicznej, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma przy tym kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się tego prawa, w szczególności czy jest ono zgodne z interesem strony zrzekającej się; niedopuszczalne jest również nakłanianie strony do zrzeczenia się prawa do odwołania. Organ powinien jednak pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, zwłaszcza o tym, że zrzeczenie się tego prawa ostatecznie pozbawia stronę prawa do sądu.

Strona, która zrzekła się skutecznie prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania od decyzji. W ocenie Sądu możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania. A taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie od orzeczenia organu I instancji wniesione zostało przed upływem 14 dni od daty doręczenia skarżącemu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W treści odwołania co prawda brak jest wyraźnego stanowiska Z. K. o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jednakże Sąd dostrzega, że zarówno w druku o zrzeczeniu się praw do wniesienia odwołania oraz w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności brak jest dostatecznego pouczenia o skutkach prawnych zrzeczenia się środka odwoławczego, co powinno skłonić organ do potraktowania odwołania jako pisma zawierającego również oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia o niepełnosprawności, a co najmniej do uznania, że skarżący powołuje się na wady oświadczenia woli złożonego w dniu [...] stycznia 2019r.

Kwestie wad oświadczenia woli, które mają wpływ na skuteczność dokonanej czynności prawnej regulują przepisy art. 84 i następne kodeksu cywilnego. W myśl art. 88 k.c. dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków czynności prawnych wystarczające jest jedynie zachowanie formy pisemnej. Sąd nie podziela zatem stanowiska organu odwoławczego, jakoby wniesienie odwołania nie jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków złożenia wcześniejszego oświadczenia woli; oświadczenie o cofnięciu zrzeczenia się prawa do odwołania może być bowiem zawarte w treści środka zaskarżenia.

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia należy dojść do wniosku, że organ odwoławczy podjął się - wbrew zaprezentowanemu stanowisku - oceny skuteczności uchylenia się przez skarżącego od skutków zrzeczenia się prawa do odwołania. Rozważał bowiem kwestie "świadomości" złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa wynikającego z art. 127 a k.p.a. Ocena ta jednak, zdaniem Sądu, nie była pełna, a właściwie ograniczyła się do wykluczenia działania w błędzie przez skarżącego z uwagi na skierowanie do skarżącego stosownego pouczenia (organ powołuje się na pouczenie zawarte w druku oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, jak i w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności). Błąd co do czynności prawnej, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, należy rozumieć szeroko – jako niezgodne z rzeczywistością wyobrażenie o czynności, a co więcej niezgodność ta może dotyczyć nie tylko faktów, lecz również prawa (stanowisko to jest utrwalone zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze – np.: postanowienie SN z 21 lutego 1973 r., III CRN 415/72, Lex nr 296231, wyrok SN z 24 stycznia 1974 r., II CR 761/73, Lex nr 318787, OSPiKA 1975, nr 11, poz. 238 - z glosą A. Kleina, wyrok SN z 29 października 2010 r., I CSK 595/2009, Lex nr 2573751, z glosą T. Czecha). Przyjmując zatem możliwość działania w błędzie organ, powinien był również rozważyć poprawność i skuteczność pouczenia skarżącego o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Pouczenie zawarte w decyzji sprowadza się do wskazania skutku w postaci "prawomocności i ostateczności" orzeczenia o niepełnosprawności. "Prawomocność i ostateczność decyzji" są pojęciami ustawowymi, które dla osoby nieposiadającej wiedzy prawniczej nie są z pewnością zrozumiałe. Tymczasem istota pouczenia polega na przekazaniu adresatowi czytelnej, zrozumiałej informacji i to w taki sposób, by mógł on się z nią zapoznać. Oczywiście nie jest rzeczą organu administracji publicznej "ocenianie" efektów czynności pouczenia, z punktu widzenia stanu świadomości jej adresata. Mając jednak na względzie obowiązki informacyjne organów administracji i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej należy stwierdzić, że czynności podejmowane wobec skarżącego, jako osoby niepełnosprawnej, powinny uwzględniać jego szczególne uwarunkowania.

Organ powinien mieć na uwadze niepełnosprawność skarżącego i możliwość oceny czynności prawnych, w szczególności składanych oświadczeń woli. W dniu rozprawy skarżący stawił się z matką, której udzielił do protokołu pełnomocnictwa do reprezentowania go przed sądem. Pełnomocnik wskazała, że dotychczas syn legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oświadczyła również, że druk zrzeczenia się odwołania podłożono synowi do podpisania.

W ocenie Sądu zastosowanie wobec skarżącego – osoby niepełnosprawnej -standardowego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie było wystarczające i nie odpowiadało zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji są obowiązane nie tylko do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz również czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nienależyte zrealizowanie przez organy orzecznicze obowiązków informacyjnych w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a.

W ocenie Sądu – co najmniej przedwcześnie organ odwoławczy przyjął niedopuszczalność wniesionego odwołania bez uprzedniego rozważenia skuteczności uchylenia się przez Z. K. od skutków oświadczenia złożonego w dniu [...] lipca 2019r.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien rozważyć, czy stan zdrowia skarżącego, zaliczonego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, w zestawieniu z oceną poprawności sformułowanego wobec skarżącego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do odwołania, stanowią elementy oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych podjętych czynności procesowych, a tym samym czy w okolicznościach sprawy, stanu zdrowia skarżącego, można przyjąć skuteczność zrzeczenia się przez niego prawa do wniesienia odwołania.