Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1564/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 76 ust. 3
journal: Dz.U. 1970 nr 16 poz 134
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kwiatkowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 426/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 426/07 oddalił skargę J. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] wydaną w sprawie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia z dnia [...], wydaną na wniosek ppłk. J. D., zwolnił go z zawodowej służby wojskowej z dniem 17 września 2003 r. Zwolnienie nastąpiło w trybie art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 10, poz. 55 ze zm.)

W dniu 14 lipca 2006 r. J. D. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o uchylenie powyższej decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej powołując się na treść art. 155 k.p.a. Wskazał, że złożenie wniosku o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej spowodowane było sporem natury służbowej z Dowódcą Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej. W tym kontekście stwierdził, że uniemożliwianie mu wykonywania lotów szkoleniowych nosiło znamiona dyskryminacji i to skłoniło go do złożenia wniosku o zwolnienie.

Po rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...]. Jego zdaniem w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., w szczególności nie dopatrzył się interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem przedmiotowej decyzji. Strona również nie wykazała istnienia swojego słusznego interesu. Organ zaznaczył, że nie ma takiego przepisu prawa, który by gwarantował pilotom wojskowym stałą możliwość wykonywania lotów na samolotach bojowych. Przy opracowywaniu planów szkolenia lotniczego istotną rolę odgrywa wysokość posiadanych środków budżetowych i sprzętowych, a w sytuacji, gdy środki te są ograniczone, należy również zredukować plany szkolenia, a co za tym idzie liczbę szkolonych pilotów.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła dowolność w ustaleniu braku interesu społecznego lub słusznego interesu przemawiających za uchyleniem decyzji z dnia [...].

Po rozparzeniu wniosku Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. Powielając dotychczasową argumentację podkreślił, że wnioskodawca został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w wyniku złożonego oświadczenia woli. Decydując się na taki krok nie uwzględniał interesu społecznego, który wyrażałby się w dalszym pełnieniu przez niego zawodowej służby wojskowej i wykorzystywaniu jego kwalifikacji nie tylko jako czynnego pilota wojskowego. Obecnie nie może powoływać na istnienie interesu społecznego uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. J. D. zarzucił decyzjom Ministra przekroczenie granic uznania administracyjnego i domagał się ich uchylenia. W jego odczuciu, organ administracyjny nie uzasadnił w sposób należyty braku występowania w sprawie przesłanek skutkujących możliwością zastosowania nadzwyczajnego trybu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Skarżący podkreślił, że nie można braku interesu społecznego w uchyleniu decyzji zwalniającej żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej upatrywać jedynie w fakcie złożenia przez zainteresowanego wypowiedzenia stosunku służbowego.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej. Celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne okoliczności dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem bądź zmianą ostatecznej decyzji. Przepis wymaga wystąpienia - poza warunkiem, aby strona nabyła prawo - interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Sąd zaznaczył, że ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który w tym zakresie związany jest przepisem art. 7 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze panuje pogląd, że istotny jest tu nie każdy interes strony, lecz interes uzasadniony, godny ochrony, niestojący w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie interes skarżącego polegający na przywróceniu go do zawodowej służby wojskowej nie zasługuje na ochronę, nie jest więc słuszny. Tym bardziej nie można uznać, że w sprawie zaistniał interes społeczny, przemawiający za uchyleniem decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], którego istnienia skarżący dopatruje się w potrzebach Sił Zbrojnych. W sytuacji zmniejszania struktur Sił Zbrojnych bezcelowym byłoby uchylenie decyzji, na skutek której żołnierz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, zważywszy, że decyzja ta jest zgodna z prawem i została wydana w wyniku realizacji złożonego przez skarżącego oświadczenia woli.

Zdaniem Sądu organ przekonująco wskazał, że nie zaistniały przeszkody, aby J. D. w chwili złożenia wniosku o zwolnienie mógł nadal pełnić zawodową służbę wojskową na zajmowanym stanowisku służbowym. Sam zrezygnował z możliwości pełnienia zawodowej służby wojskowej, składając stosowne oświadczenie woli.

W ocenie Sądu ewentualne wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego spowodowałoby wydanie decyzji z naruszeniem art. 155 k.p.a.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.

J. D., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nie uwzględnienie skargi, mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa procesowego przez organ administracyjny, tj. art. 155 w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego brak jest przesłanek, skutkujących możliwością zastosowania nadzwyczajnego trybu uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji administracyjnej, w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a.

W ocenie skarżącego w sprawie zostały pomylone cele jego wniosku z dnia 14 lipca 2006 r. ze słusznym interesem strony oraz w sposób nieuprawniony uznano za tożsame terminy interes społeczny oraz potrzeby Sił Zbrojnych. Interes publiczny lub interes społeczny, a dokładnie nakaz ich uwzględniania to dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze wartości wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Ten interes niewiele ma wspólnego z potrzebami Sił Zbrojnych określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych. Co najwyżej potrzeby te mogą stanowić cząstkę interesu społecznego. W państwie prawa nie jest możliwe przyjęcie, że powołanie się przez ustawodawcę na wymogi dobra publicznego, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego czy interes publiczny jest równoznaczne z udzieleniem administracji prawa do swobodnej decyzji. Dla zidentyfikowania interesu publicznego lub celu publicznego w konkretnej sprawie konieczne jest przeanalizowanie wypowiedzi ustawodawcy na ten temat. Dopiero w razie stwierdzenia, że brak jest takich wypowiedzi, uzasadnione staje się odwołanie do kategorii celu do jakiego ma zmierzać administracja. Skarżący podkreślił, że o ile kategoria celu publicznego nie może podlegać interpretacji przez samą administrację, o tyle pojęcie interesu publicznego należy traktować, jako tzw. pojęcie nieostre, które w wielu sytuacjach będzie wymagało przeprowadzenia wykładni przez organ.

Podobnie pojęcie słusznego interesu obywatela nie jest zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje mu organ orzekający. Przy rozpatrywaniu sprawy należy jednak uwzględniać słuszny interes strony, tj. interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, Nr 12, s. 893 i 894).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Skarżący kasacyjnie jako podstawę kasacyjną wskazał zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, iż wzruszenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje w sferze uznania organu administracji publicznej. Jednakże organ zobowiązany jest podczas rozpoznawania sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji, a więc zbadać sprawę w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym przepisie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, LEX nr 26991; z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615).

W rozpoznawanej sprawie przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowiła, wydana na podstawie art. 155 k.p.a., decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, tj. decyzji tego organu z dnia [...] wydanej na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, żołnierza zawodowego w służbie stałej, który nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat, można zwolnić za jego pisemną zgodą z zawodowej służby wojskowej.

Należy w tym miejscu zauważyć, że inicjatorem zwolnienia ze służby wojskowej był skarżący, gdyż to on złożył wniosek, stanowiący oświadczenie woli, o zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej w trybie art. 76 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy. Wobec tego należy stwierdzić, że nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, przewidziany w art. 155 k.p.a., nie służy sanowaniu posunięć strony, która po upływie paru lat dochodzi do wniosku, iż być może podjęła nieprzemyślaną decyzję. Skoro skarżący w 2003 r. uznał, iż w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych korzystnym dla niego rozwiązaniem będzie zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, to zmiana zdania w tej materii po upływie trzech lat nie może być traktowana jako słuszny interes strony. Przyjęcie, iż w takim stanie faktycznym, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, każdorazowa zmiana zdania przez żołnierza w kwestii zwolnienia na jego wniosek z zawodowej służby wojskowej obligowałaby wręcz Ministra Obrony Narodowej do zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby w trybie art. 155 k.p.a. naruszałoby interes służby, a więc interes społeczny. Żołnierz zawodowy musi być świadomy swoich czynności i wynikających z nich skutków. Wniosek oparty o art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do zaspokajania sytuacyjnego zapotrzebowania jednostki w dziedzinie tak istotnej dla ogółu społeczeństwa, jaką stanowi obronność kraju. W tej dziedzinie kwestią istotną jest stabilność sytuacji kadrowej, co w zasadzie oznacza, iż prywatny interes jednostki nie może decydować o polityce kadrowej.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż Minister Obrony Narodowej prawidłowo zbadał sprawę w świetle przesłanek uzasadniających możliwość uchylenia lub zmiany decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Zatem brak jest podstaw usprawiedliwiających stawiany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 155 oraz art. 6 i 7 k.p.a.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom niniejszego przepisu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku dlaczego brak jest przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 155 k.p.a. Natomiast fakt, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji nie może być utożsamiany z naruszeniem niniejszego przepisu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.