Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 136/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 7 ust. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 24 j,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Teza: . Dostęp do operatu szacunkowego wykonywanego na zlecenie organu administracji publicznej został w sposób odrębny uregulowany  w art. 156 ust.1a  ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami( tj. Dz.U. 2016 , poz. 2147 )  , który to przepis stanowi lex specjalis  w stosunku do przepisów ustawy  o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego podmiot informacyjnie zainteresowany nie można dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej , gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone.

TEZY

. Dostęp do operatu szacunkowego wykonywanego na zlecenie organu administracji publicznej został w sposób odrębny uregulowany  w art. 156 ust.1a  ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami( tj. Dz.U. 2016 , poz. 2147 )  , który to przepis stanowi lex specjalis  w stosunku do przepisów ustawy  o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego podmiot informacyjnie zainteresowany nie można dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej , gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we W. do rozpoznania pkt 3 wniosku skarżącego K. J. z dnia 8 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu o której, mowa w pkt 1 wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we W. na rzecz skarżącego K. J. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 maja 2017r. - adresowanym do Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – K. J.( zwany dalej : wnioskodawcą , skarżącym ) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów dotyczących całości postępowania w sprawie wykupienia jego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w miejscowości L., a w szczególności:

1/ kopii notatki ze spotkania z dnia 23 sierpnia 2016 r. odbytego w siedzibie GDDKiA w Warszawie; spotkaniu przewodniczyła Z-ca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Pani Iwona Stępień - Pilipczuk,

2/ kopii wszystkich notatek ze spotkań w Oddziale GDDKiA we W.,

3/ kopii audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, dotyczący odcinka autostrady A- 18 w pobliżu jego stacji paliw,

4/ kopii pisma do Centrali GDDKiA w sprawie zgody na wykupienie ww. nieruchomości wraz ze stanowiskiem Oddziału GDDKiA we W. - o piśmie tym była mowa w trakcie spotkania w dniu 19.12.2016 r. we W.,

5/ kopii pisma z GDDKiA w Warszawie w sprawie wyrażenia zgody na wykupienie ww. nieruchomości oraz przyznania kwoty na operat szacunkowy,

6/ kopii operatu szacunkowego wraz z uwagami do operatu przedstawionymi przez GDDKiA we W.,

7/ kopii odpowiedzi rzeczoznawcy na przedstawione uwagi,

8/ kopii pisma do Centrali GDDKiA w sprawie przyznania środków na wykupienie moich nieruchomości w L., o którym była mowa z pracownikami Oddziału we W. w dniu 04.04.2017 r.,

9/ kopii porozumienia, które miało być przedstawione do końca kwietnia 2017 r., o czym była mowa na spotkaniu w dniu 13.04.2017 r.,

10/ kopii opinii dotyczącej niezasadności kierowania kasacji od wyroku Sądu Okręgowego w J. z dnia 23 stycznia 2013 wydanego w sprawie o sygn. akt: II Ca 803/12 (dotyczącego ustanowienia służebności działkach nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA).

Pismem z dnia 26 maja 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę , że żądana przez niego informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni, z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy , czy wnioskowane dokumenty objęte są zakresem rzeczowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kolejnym pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę , że wnioskowane przez niego dokumenty są dokumentami wewnętrznymi, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę , że udostępnieniu może podlegać operat szacunkowy, w trybie i na zasadach określonych w art. 156 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.), przy czym uzyskanie odpisów operatu szacunkowego wymaga wykazania przez niego ważnego interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej , z tym uzasadnieniem ,że dokumenty objęte jego wnioskiem z dnia 8 maja 2017r. o udostępnienie informacji publicznej , wymienione punktach 1- 9 mieszczą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagał się:

1/ stwierdzenia , że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego,

2/ zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku,

3/ uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4/ zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził ,że nieruchomości których dotyczą wnioskowane dokumenty są objęte decyzją lokalizacyjną nr [...] wydaną przez Wojewodę J. z dnia [...] którą to decyzją Wojewoda J. ustalił lokalizację autostrady płatnej A-12. Decyzją tą ustalono m.in. linie rozgraniczające pas drogowy autostrady oraz lokalizację Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP) w tym MOP L. obejmujący działki skarżącego. Od kilku Jat toczą się rozmowy w sprawie wykupienia ewentualnie przejęcia na własność w innej formie ww. nieruchomości przez Skarb Państwa. W sierpniu 2016r. odbyło się w siedzibie GDDKiA w Warszawie spotkanie na którym ustalono , że nieruchomość skarżącego zostanie przejęta na własność przez Skarb Państwa. Od tego czasu odbyło się kilkanaście spotkań, w tym spotkań z udziałem skarżącego. Skarżący przedłożył szereg dokumentów żądanych przez GDDKiA , a dotyczących wyżej wymienionych nieruchomości celem sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżący podniósł ,że wszelkie czynności wykonywane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w ramach przyznanych m kompetencji , przewidzianych art.18 ust. 1 , ust. 2 pkt 7 ustawy o drogach publicznych stanowią sprawy publiczne, a informacje o nich stanowią informację publiczną , bowiem dotyczą realizacji zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych .

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad- Oddział we W. wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie . W odniesieniu do żądań dotyczących : notatki ze spotkania z dnia 23 sierpnia 2016 r. odbytego w siedzibie GDDKiA w Warszawie (pkt 1 wniosku ) , porozumienia, które miało być przedstawione skarżącemu do końca kwietnia 2017 r. (pkt 9 wniosku) oraz opinii dotyczącej niezasadności kierowania kasacji od wyroku Sądu Okręgowego w J. z dnia 23 stycznia 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: II Ca 303/12 (pkt 10 wniosku ) organ podniósł ,że takie dokumenty nie istnieją, gdyż nigdy nie zostały sporządzone, a tym samym nie mogą być udostępnione skarżącemu. W odniesieniu do pozostałych dokumentów objętych skargą na bezczynność organ podniósł ,że stanowią one dokumenty wewnętrzne , które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.Dodatkowo organ wskazał ,że poza notatką służbową z dnia 28 lutego 2017 r. nie zostały sporządzone żadne inne notatki. Powyższą notatkę skarżący otrzymał z uwagi na fakt ,że był uczestnikiem przedmiotowego spotkania. Pozostałe zaś dokumenty, w tym również audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego i operat szacunkowy, zostały wytworzone jedynie na potrzeby organu, w celu podjęcia decyzji w przedmiocie ewentualnego złożenia skarżącemu ofert w przyszłości, w sytuacji gdy zapadną decyzje co do sposobu rozwiązania sprawy dostosowań autostrady A-18 do parametrów autostrady płatnej. Jak już organ wskazał w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. udostępnieniu może podlegać jedynie operat szacunkowy, w trybie i na zasadach określonych w art. 156 ust. la u.g.n., przy czym przedmiotowy operat szacunkowy został skarżącemu udostępniony do przeglądania w siedzibie Oddziału GDDKiA we W., na wniosek złożony zgodnie z art. 156 ust. 1 a u.g.n. i skarżący operat ten przeglądał w obecności pracowników Oddziału GDDKiA W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2017 , poz. 1369 zwanej dalej: p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2016 r., poz. 1764 , zwanej dalej: u.d.i.p. ) . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej i przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1u.d.i.p. , różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował i pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. nr O.Wr. I-3.220. 61`2.2017 .A18 mm udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. Analiza treści powyższego pisma organu z dnia 5 czerwca 2017 r. , stanowiącego odpowiedź na wniosek , w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u. d.i.p.

Oceniając zatem pod względem podmiotowym wzmiankowany wyżej wniosek wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że organem władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej , do którego zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych ( art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2007 r. ,nr 19 poz.115 ze zm. ) W związku z tym należy zaliczyć go do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej .

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte punktem 3 przedmiotowego wniosku , dotyczące kopii audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w pierwszej kolejności przywołać należy przepis art. 24j ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2007 r. , nr 19 poz.115 ze zm. ) , zgodnie z którym audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza się:

1) w ramach opracowywania na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ich ewentualnego uzupełniania oraz gdy w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyniknie potrzeba przedstawienia nowego wariantu drogi;

2) przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót;

3) przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi lub zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub przebudowy drogi;

4) przed upływem 12 miesięcy od dnia oddania drogi do użytkowania.

Natomiast przepis art. 24l ust.1 i 2 powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych przewiduje ,że audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga przedstawienia jego wyniku, na który składają się sprawozdanie oraz sformułowane na jego podstawie zalecenia dla zarządcy drogi , który uwzględnia wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego na dalszych etapach przygotowania, budowy i użytkowania drogi.

Z materiału aktowego sprawy wynika ,że będący przedmiotem sporu audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego został opracowany na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. i dotyczy on audytu istniejącej organizacji ruchu w ciągu autostrady A18 w obrębie km74 na odcinku w nim wskazanym oraz zawiera zalecenia dotyczące sposobu wyeliminowania lub zmniejszenia negatywnych skutków rodzaju zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym stwierdzić należy ,że informacja , której on dotyczy w tej części niewątpliwie ma walor informacji publicznej i objęta jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem przedmiotu , którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. , a więc informacji o trybie działania władz publicznych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony właściwą proceduralnie formą załatwienia sprawy jest udzielenie żądanych informacji, którą należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodne z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

Zaakcentować w tym miejscu również należy ,że informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentu urzędowego , ale również jego postać . Katalog uprawnień przysługujących jednostce informacyjnie zainteresowanej obejmuje przecież również prawo wglądu do dokumentu , o czym stanowi przepis art.3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Dlatego też w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy udostępnienia dokumentu, a nie wyłącznie informacji o jego treści, udostępnienie dokumentu , który zwykle stanowi kserokopię oryginału , w większości przypadków czyni zadość temu żądaniu.

Z tego też względu - w ocenie Sądu - pismo organu z dnia 5 czerwca 2017 r. adresowane do strony w części dotyczącej pkt 3 przedmiotowego wniosku , nie było pełnym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, gdyż nie wyczerpuje ono w całości zakresu żądań wniosku . Przedmiotowy wniosek w tej części w miarę precyzyjnie wskazywał zakres żądanej informacji, dotyczył bowiem przesłania kopii określonego we wniosku dokumentu ( audytu) ,zaś przyjęty przez organ tryb procedowania w tym zakresie ocenić należy jako wadliwy . Pozostaje poza sporem między stronami fakt ,że organ nie przesłał wnioskodawcy kopii dokumentu , o jakim mowa w pkt 3 wniosku , z tym uzasadnieniem ,że stanowi on dokument wewnętrzny. W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia pkt 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzutu jego bezczynności w tej części . W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, wedle którego rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 125/11).

Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku.

Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584).

Spajając tę cześć rozważań stwierdzić należy, że organ poprzestając jedynie na przesłaniu do skarżącego informacji o niepodleganiu audytu udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej , jednak dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku w tym zakresie , o jakim mowa powyżej i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie .

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia

2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. – zobowiązał organ do załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 8 maja 2017 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w zakresie , o jakim mowa wyżej (pkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego stosunkował w terminie zakreślonym ustawą o dostępie do informacji publicznej , a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji.

Natomiast w pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako prawidłowy należy ocenić sposób procedowania w zakresie pkt 6 przedmiotowego wniosku , dotyczącego kopii operatu szacunkowego. Przede wszystkim wskazać należy ,że przepis art.1 ust.2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów tej ustawy w sytuacji , gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Trzeba bowiem pamiętać , że ustawa o dostępie do informacji publicznej powstała , kiedy w systemie prawnym funkcjonowało wiele aktów prawnych przewidujących odrębny od istniejącego w tej ustawie trybu dostępu do informacji mających walor informacji publicznych . Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do wnioskowanej kopii operatu szacunkowego . Dostęp do operatu szacunkowego wykonywanego na zlecenie organu administracji publicznej został w sposób odrębny uregulowany w art. 156 ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami( tj. Dz.U. 2016 , poz. 2147 ) , który to przepis stanowi lex specjalis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego podmiot informacyjnie zainteresowany nie można dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej , gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższa uwaga dotyczy również dokumentów nierozerwalnie związanych z operatem szacunkowym , a to uwag organu do tego operatu , jak i odpowiedzi rzeczoznawcy na uwagi organu (pkt 7 wniosku). Oznacza to , że w takim przypadku w odniesieniu do pkt 6 wniosku prawidłowo organ zastosował formę pisma informującego wnioskodawcę o odmiennym trybie i zasadach dostępu do operatu szacunkowego.

Z kolei w odniesieniu do żądań przedmiotowego wniosku , objętych punktami 1, 2, 9 , 10 , zauważyć należy ,że dokumenty o których w nich mowa , nie są w posiadaniu organu , albowiem - według jego twierdzeń - nie zostały sporządzone . Z art. 4 ust.3 u.d.i.p. wynika zasada . wedle której do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu . Fakt ich nieposiadania zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku ich udostępniania.

Natomiast analiza treści pism organu , objętych punktami 4, 5 i 8 przedmiotowego wniosku , dowodzi tego ,że stanowią one w istocie bilateralną korespondencję między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad , a Dyrektorem Oddziału we W. w zakresie zamierzeń i uzgadniania stanowiska w zakresie planowanego wykupu nieruchomości , o których w nich mowa , na potrzeby zaplanowanej autostrady .Tym samym uprawniony jest pogląd organu o przypisaniu im waloru dokumentów wewnętrznych.

Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie posługuje się pojęciem dokumentu wewnętrznego, ale jest ono stosowane w orzeczeniach sądów administracyjnych. Pojęcie to zostało zdefiniowane po raz pierwszy w doktrynie i jest przekładem odejścia od tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej (podobnie G. Sibiga, O reformę przepisów o dostępie do informacji publicznej, Sam. Teryt. 2015, nr 4, s. 11). Za dokumenty wewnętrzne uznano takie dokumenty, które zostały wytworzone w "zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29). A zatem dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18–21).

W tym miejscu należy wyraźnie zaakcentować, że procesowi podejmowania decyzji nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2014 r., II SAB/Wa 717/13, LEX nr 1453989). Dokumenty wewnętrzne służą zatem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie służą wytworzeniu "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej, która ma cechę oficjalności.

Z legalnej definicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – wnioskując a contrario – wynika, że ustawodawca stworzył jednak podmiotom zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. W związku z tym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym kwalifikuje się niektóre rodzaje dokumentów wytworzonych w sferze wewnętrznej podmiotu jako nieobjęte zakresem znaczeniowym pojęcia "informacja publiczna". I tak w wyrokach NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (LEX nr 737513) i z dnia 17 października 2010 r., I OSK 674/13 (LEX nr 1557394) oraz I OSK 952/13 (LEX nr 1557452) przyjęto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Zagadnieniem tym zajmował się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12 (LEX nr 1264898), w którym zwrócono uwagę na to, że "od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12 (LEX nr 1242950) i z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13 (LEX nr 1556928).

Taką definicję dokumentu wewnętrznego zaaprobował również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) przyjmując , że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od »dokumentów urzędowych« w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem »dokumenty wewnętrzne« służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W tym miejscu w ślad za P. Szustakiewiczem powtórzyć należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwiema cechami, a mianowicie po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (zob. P Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Sam. Teryt. 2015, nr 4, s. 62). W orzeczeniach sądów administracyjnych nie ukrywa się, że wyłączenie z zakresu informacji publicznej dokumentów ze sfery wewnętrznej ma zapewnić ich poufność z określonych przyczyn. Organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12 i z 14 września 2012 r., I OSK 1203/1.

W takim też kontekście należy ocenić pisma dyrektorów generalnego i oddziału , w których to jest zawarta prośba o zajęcie stanowiska w sprawie zmierzającej do nabycia od osoby fizycznej konkretnych nieruchomości i podjęcia określonych działań związanych z planowanym przedsięwzięciem. Tym samym dokumenty te mają walor dokumentu wewnętrznego, bowiem dotyczą jedynie sfery zamierzeń organu , służą tylko do przygotowania treści i ostatecznej wersji dokumentu urzędowego . W sytuacji gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego. Z tych względów w pozostałej części skargę oddalono ( pkt III sentencji wyroku) .

O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcę prawnego – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ) w wysokości 480 zł – oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), tj. łącznie 597 zł.

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym pkt 1 wyroku , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.