Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 287/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 188, art. 145 par.1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1981/07 w sprawie ze skargi T. B. i W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. B. i W. R. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1981/07 oddalający skargę T. B. i W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

T. B. i W. R. wystąpili z wnioskiem do Wojewody Łódzkiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy usytuowany na działkach oznaczonych obecnie numerami [...],[...],[...],[...],[...] wchodzący w skład majątku ziemskiego "B." o ogólnym obszarze [...] ha, położony na terenie gminy S., stanowiący byłą własność K. R. nie "podpadał" pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, wskazując na brak podstaw prawnych do orzekania przez organ administracji, co do części przejętej nieruchomości w trybie reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1080/05 oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. podzielając stanowisko organu, że sprawa ta powinna być przedmiotem rozpoznania przez sąd cywilny, a nie przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 397/06 uchylił omawiany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. przyjmując, iż organy administracyjne są uprawnione do rozpoznawania wniosków odnośnie uznania czy zespół pałacowo-parkowy był wyłączony spod działania przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Uzasadniając orzeczenie powołano się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06.

W następstwie tego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], rozpoznając ponownie odwołanie T. B. i W. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy usytuowany na działkach oznaczonych obecnie numerami [...],[...],[...],[...],[...] wchodzący w skład majątku ziemskiego "B." o ogólnym obszarze [...] ha, położony na terenie gminy S., stanowiący byłą własność K. R. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przejęciu na własność Skarbu Państwa podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolnego. Pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" było znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników i mogło obejmować np. tereny przeznaczone dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace i dwory, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela, co potwierdza treść art. 6 dekretu. Także z § 44 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) wynika, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały parki, zabudowania dworskie lub przemysłowe oraz zabytki architektoniczne, choć nie mogły podlegać podziałowi między beneficjentów reformy rolnej. Z żadnego przepisu dekretu nie wynika, aby zespoły pałacowo-parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, skoro w § 11 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej szczegółowo wyliczono te składniki mienia, które nie podlegały przejęciu przez Skarb Państwa przy nacjonalizacji majątków ziemskich, wśród których nie wymienia się pałacu czy dworu. Zespoły pałacowo-parkowe, które wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zasadę przejmowania całości nieruchomości ziemskiej (łącznie z zespołem pałacowo - parkowym) potwierdza również treść § 8 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowiącego o przejmowaniu majątku łącznie z aktywami, do których zdaniem organu, zalicza się majątek trwały, do którego należą budynki.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1981/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. i W. R. na wyżej opisaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, iż decyzja ta nie narusza prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że organ administracji trafnie odwołał się do treści dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w wersji po jego nowelizacji dokonanej w 1945 r. Dekret, w tym brzmieniu, różni się w swej treści od jego pierwotnej wersji, w której art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto wyrazy "o charakterze rolnym", wskazuje jednoznacznie, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru "rolnego".

Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w literze e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele, wymienione w art. 1 dekretu, część druga. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż zespół pałacowo-parkowy leżący w obrębie gospodarstwa rolnego nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową. Z brzmienia przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było objęcie na obszarze niektórych województw przepisami dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie stanowiły ich 50% (tzn. 50 ha - jak w przypadku innych województw). "Urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" analogicznie do jej rozumienia we wcześniej regulującej tę problematykę ustawie o wykonaniu reformy rolnej. Z kolei z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie". Sąd przeprowadził analizę ówcześnie obowiązujących aktów prawnych pod kątem poprawnego rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" (w tym dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej – Dz.U. Nr 27, poz. 162, dekretu z dnia 8 października 1945 r. o przeznaczeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek – Dz.U. Nr 44, poz. 251 ze zm., dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej – Dz.U. Nr 34, poz. 204). W końcu względy wykładni celowościowej zdaniem Sądu przemawiają za trafnością konkluzji, że w myśl dekretu siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej położona w obrębie tej samej nieruchomości podlega przejęciu, jako jej część składowa.

Sąd zwrócił uwagę, że interpretacja przepisów dekretu, oparta na założeniu, iż w pewnych przypadkach, to znaczy, gdy nie jest obecnie możliwe wykazanie szczególnego związku gospodarczego pomiędzy siedzibą właściciela majątku a pozostałą częścią nieruchomości wykorzystywanej na cele produkcji rolnej, można uznać, iż nieruchomość taka nie przeszła na rzecz Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydaje się naruszać również konstytucyjną zasadę prawa do zadośćuczynienia na tych samych zasadach dla wszystkich osób ponoszących skutki nacjonalizacji nieruchomości ziemskich. Z treści ówczesnych regulacji jednoznacznie nie wynika bowiem pozostawanie byłych właścicieli w różnej sytuacji prawnej, ani nie wskazują one normatywnych i jednocześnie konkretnych kryteriów różnicowania ich sytuacji. Uznanie, jako przesłanki nacjonalizacji siedziby właściciela, kryterium wykazania w orzeczeniach administracyjnych, z perspektywy znacznego upływu czasu (ponad 60 lat) szczególnego "związku funkcjonalnego" z przyległym gospodarstwem rolnym według stanu ówczesnego, oznaczałoby faktyczną możliwość odzyskania majątku przez określoną grupę osób. Równocześnie możliwość pełnej rekompensaty dla innych poszkodowanych w wyniku reformy rolnej nie jest w ogóle w Polsce, rozważana przy podejmowaniu kolejnych inicjatyw legislacyjnych w tym zakresie. Dodatkowo wykładnia przepisów dekretu oparta na potrzebie wyjaśniania faktycznego "związku funkcjonalnego" w kontekście siedziby właściciela i jego gospodarstwa rolnego, wobec niejasnego zakresu tego pojęcia i wobec znacznego upływu czasu, prowadziłaby do szerokiej uznaniowości, co do realizacji roszczeń byłych właścicieli. Jak wskazano bowiem, kryteria możliwości zaspokojenia roszczeń nie są normatywnie sprecyzowane (nie wynikają wprost z treści dekretu).

Odnośnie przejęcia jako nieruchomości ziemskiej części rezydencjalnej nieruchomości mającej jednocześnie wartość historyczną (powołana w skardze decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2001 r., o wpisaniu zespołu pałacowo - parkowego na listę zabytków) należy wskazać, iż ani z regulacji samego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani też z innych obowiązujących ówcześnie regulacji nie można wywieść, iż obiekty tego rodzaju były wyłączone z nacjonalizacji na zasadach ogólnych. Podlegały one przejściu na rzecz Skarbu Państwa, o ile stanowiły część nieruchomości ziemskiej.

Sąd zaznaczył również, że odwołanie się do wykładni systemowej czy celowościowej potwierdza, wynikającą wprost z wykładni gramatycznej tezę o podpadaniu, co do zasady, zespołów pałacowo-parkowych, stanowiących część składową nieruchomości o charakterze rolnym pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pogląd odnośnie podpadania, co do zasady zespołów pałacowo-parkowych pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest także wyrażony w orzecznictwie sądów powszechnych jak i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 października 2003 r. sygn. akt III CK 36/02 (opubl. Iex nr 151604) wskazał, iż dom mieszkalny właściciela nieruchomości stanowił jej część składową i w aspekcie prawnorzeczowym dzielił los nieruchomości. Powołano przy tym analogiczne stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1658/96 (Iex nr 45898), gdzie wskazano, iż przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ani aktu wykonawczego nie dają podstaw do wyłączenia spod działania jego postanowień zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. W wyroku z dnia 6 marca 1997 r. sygn. akt III CK 393/97 (OSP z 1998 r., nr 10, poz. 171) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż przejęciu na podstawie dekretu nie podlegają "także" ruchomości stanowiące wyposażenie budynków mieszkalnych czy pałaców. Kontekst użycia wyrazu "także" potwierdza, iż w ocenie Sądu Najwyższego orzekającego w konkretnej sprawie zasadę stanowiło przejęcie na podstawie przepisów dekretu siedzib właścicieli nieruchomości ziemskich (w przeciwieństwie do mienia ruchomego). Analogicznie Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r. (sygn. akt I ACa 446/04 (niepubl.) wyraził pogląd, iż spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wyjęto części majątków, które nie były użytkowane rolniczo natomiast pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. Integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej jest dwór, zabudowania gospodarcze, park, etc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł ponadto, że w rozpoznawanej sprawie jest związany wyłącznie konkretną tezą wykładni prawa zawartą bezpośrednio w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 397/06. W świetle jego uzasadnienia NSA orzekł zgodnie z tezą zawartą w uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, przytaczając wyłącznie argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd podzielił pogląd według którego pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu o ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej nie podlegała ona przejęciu tylko, gdy stanowiła ona osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej nie będącej działalnością rolniczą. W ocenie Sądu niewydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela, co do zasady, pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia nieruchomość ziemska, zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B.", stanowił integralną część majętności, określonej w dekrecie mianem nieruchomości ziemskiej. Ten zespół pałacowo-parkowy w ogóle nie był w przeszłości wyodrębniony prawnie, jak również nie były wyodrębnione jego granice katastralne, a położony był na obszarze obejmującym także folwarczną część tej majętności. Zabudowania mieszkalne właściciela majątku ziemskiego stanowiły część składową gruntu i w tym zakresie dzieliły status prawny tego gruntu, obejmującego w areale również grunty wykorzystywane do produkcji rolniczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. wnieśli T. B. i W. R., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek:

a) błędnego ustalenia, że zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B." stanowił integralną część majętności określanej w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej oraz przyjęcia, że niewydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela co do zasady pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 zdanie wstępne dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

b) pominięcia w ustaleniach i rozważaniach oświadczenia T. B. z dnia [...] lutego 2003 r., z którego wynika, brak powiązań funkcjonalnych ośrodka pałacowo-parkowego w B. z majątkiem ziemskim – gospodarstwem rolnym,

c) pominięcia okoliczności przedstawionych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2001 r. na temat wydzielonego prawnie terenu zespołu pałacowo-parkowego, stanowiącego powstały już w XVIII wieku i przekomponowany w 1916 r. na zlecenie K. R. park w stylu angielskim, o powierzchni niespełna [...] ha, z zachowanym starym, zabytkowym drzewostanem, będących oczywistym świadectwem braku powiązań funkcjonalnych i gospodarczych z gospodarstwem rolnym rodziny R. w B.,

d) nierespektowania normy art. 190 p.p.s.a., a w szczególności dokonanie wykładni norm materialno-prawnych odmiennej od przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 397/06, wydanego na skutek skargi kasacyjnej T. B. i W. R.,

e) nierozważenia konsekwencji proceduralnych w zakresie ciężaru dowodu, a także konsekwencji interpretacyjnych dotyczących prawa materialnego, faktu ujawnienia K. R. obok Skarbu Państwa w dziale II repertorium hipotecznego "Dobra Ziemskie B. nr [...]".

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

a) pominięcie wytycznych interpretacyjnych wynikających z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r., utrzymanego w mocy przez art. 81 Konstytucji RP z dnia 23 kwietnia 1935 r. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowiących zasadniczą formułę aksjologiczną dla oceny prawa oraz nakazujących przestrzeganie prawa zarówno przy jego tworzeniu jak i stosowaniu,

b) błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w brzmieniu pierwotnym) wskutek przyjęcia, że

- okoliczności dotyczące związku funkcjonalnego i gospodarczego między dworem a gospodarstwem rolnym nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

- pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych,

- niewyodrębniona prawnie część nieruchomości służącej produkcji rolnej nie podlegała przejęciu tylko wtedy, gdy stanowiła osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej nie będącej produkcją rolniczą;

c) błędnej wykładni art. 2 ust. 1 zd. 3 ww. dekretu w brzmieniu pierwotnym jak i zmienionym dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. przez stwierdzenie, że orzekający w spawie organ administracji trafnie odwołał się do treści dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w wersji znowelizowanej w styczniu 1945 r. ,

d) błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ww. dekretu przez przyjęcie, że szeroko zarysowany cel przejmowania nieruchomości ziemskich wyklucza przyjęcie, iż zamiarem prawodawcy nie było generalnie przejmowanie nieruchomości niesłużących bezpośrednio produkcji rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. B. i W. R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1981/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy, mimo nietrafności zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., który w sprawie tej nie miał zastosowania, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 397/06 uchylił zarówno zaskarżony wówczas wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1080/05 jak i zaskarżoną wówczas decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Zatem można by oceniać czy organ administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę działał zgodnie z art. 153 p.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia tego przepisu nie został w sprawie postawiony, a zatem kwestia ta pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym postępowaniu kasacyjnym.

Jak chodzi o pozostałe przepisy naruszenia przepisów postępowania, to pozostają one w bezpośrednim związku z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia dotyczące przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego jako części składowej majątku ziemskiego podlegającego reformie rolnej są rezultatem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni prawa materialnego – w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e) cytowanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszedł bowiem z założenia, że w związku z nowelizacją dekretu polegającą na skreśleniu w art. 2 ust. 1 zd. 1 wyrazów "o charakterze rolnym", zakres przedmiotowego dekretu uległ rozszerzeniu obejmując części majątku ziemskiego nie tylko o charakterze rolnym a zatem, że niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości, że siedziba ta położona w obrębie tej samej nieruchomości podlegała przejęciu, jako jej część składowa, niezależnie od faktycznego jej wyodrębnienia od reszty majątku ziemskiego, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie wystąpił związek funkcjonalny i gospodarczy między dworem a gospodarstwem rolnym oraz, że niewyodrębniona prawnie z nieruchomości służącej produkcji rolnej określona część nieruchomości nie podlegała przejęciu tylko, gdy stanowiła osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej nie będącej działalnością rolniczą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niewyodrębniona prawnie z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencyjna jej właściciela pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 zdanie wstępne cytowanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W konsekwencji takiej wykładni przepisów ww. dekretu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dla zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji o podpadaniu zespołu pałacowo-parkowego majątku ziemskiego "B." pod działanie tego dekretu nie mają znaczenia takie okoliczności, jak: samodzielność tego zespołu i jego faktyczne wyodrębnienie od pozostałej części majątku ziemskiego, spełnianie w praktyce wyłącznie celu mieszkalnego, bieżące prowadzenie gospodarstwa rolnego przez administratora (rządcę) mającego siedzibę poza zespołem pałacowo-parkowym, rezydencyjny charakter tego zespołu mającego jednocześnie wartość historyczną w dacie wejścia w życie dekretu, a także fakt ujawnienia właściciela majątku obok Skarbu Państwa w księdze wieczystej tego majątku.

Z powyższego względu należy uznać, że w istocie skarga kasacyjna opiera się na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadzające się do obrazy prawa materialnego, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w brzmieniu pierwotnym Dz.U. Nr 4, poz. 17) – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne.

Na wstępnie wspomnieć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 17). Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) wyżej wskazanego dekretu, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 45 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Zmiana dekretu o reformie rolnej, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r., nie mogła jednakże wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazane w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty – na własność Państwa przeszły z mocy prawa z tymże dniem "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Dekret nowelizujący nie dawał bowiem swym przepisom mocy wstecznej. Niezasadne jest więc twierdzenie, że doszło do rozszerzenia skutków prawnorzeczowych dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jakie nastąpiły w dniu 13 września 1944 r. Zatem Sąd I instancji błędnie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że taka zmiana w sposób oczywisty ma dowodzić, iż ustawodawca skutecznie rozszerzył zakres przedmiotowy dekretu na przejmowanie na własność Państwa obok nieruchomości o charakterze rolniczym, również innych nieruchomości, które nie posiadały takiego charakteru. Twierdzenia takiego nie można podzielić. Powyższa nowelizacja dekretu o reformie rolnej nie zmieniła pod względem prawnym jego zakresu przedmiotowego. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro cele reformy rolnej polegały na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Dekret o reformie rolnej dotyczył więc tylko pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, że niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej zawsze, w każdym przypadku, bez względu na faktyczne jej powiązanie z działalnością rolniczą, dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej.

Podkreślić należy, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia zakresu pojęcia "nieruchomość ziemska" nie wystarczy odnieść się - jak zrobił to Wojewódzki Sąd – do funkcjonujących ówcześnie w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem. Po pierwsze zostały one uchwalone już po wejściu w życie omawianego dekretu, a zatem nie mogą decydować o intencji prawodawcy wcześniejszego dekretu z dnia 6 września 1944 r. Ponadto nie regulują one bezpośrednio zagadnień związanych z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej. Nie zawierają także definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Dotyczy to także dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r., który normował jedynie kwestie przeniesienia na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej własności resztówek majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. zawierał przy tym definicję "resztówki" a nie "nieruchomości ziemskiej". Nadto to, że resztówkami były także zabudowane części majątków przejętych w trybie dekretu PKWN, potwierdza jedynie, że – co do zasady - na własność Państwa mogły być przejmowane zabudowane grunty, nie dowodzi zaś jeszcze tego by każda zabudowana nieruchomość (lub część takiej nieruchomości) - niezależnie od jej charakteru - podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Na uwagę zasługuje również fakt, że pojęcie "nieruchomości ziemskiej" budziło wątpliwości w doktrynie i judykaturze zarówno w okresie międzywojennym, jak i w latach 40–tych tj. w momencie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także w latach późniejszych. Na okoliczność tą zwraca uwagę Łukasz Bielecki w artykule pt. "Nacjonalizacja nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" (publ. Rejent 2007 r., nr 5, s.9-35). Prezentuje on pogląd, że w doktrynie pojęciu "nieruchomości ziemskie" przeciwstawiano pojęcie "nieruchomości miejskie". W kategorii nieruchomości ziemskiej nie mieściły się te nieruchomości położone poza obrębem miast, które nie miały charakteru wiejskiego. Według niego część doktryny skłaniała się ku twierdzeniu, że za nieruchomości ziemskie należało uważać wyłącznie nieruchomości o charakterze rolniczym (por. J.S. Piątkowski, Problematyka prawna obrotu gruntami chłopskimi, Warszawa 1961, s. 30 oraz S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1971, s. 337, a także Z. Ludkiewicz, Podręcznik polityki agrarnej, t. I, Warszawa 1932, s. 333; W. Pawlak, Prawo rolne PRL, Warszawa – Poznań 1981, s. 45; M.Kierek, M.Szewczyk, H.Wyszyński, Polityka rolna i prawo rolne, Lublin 1979, s. 46). Były też głosy odmienne (A. Lichorowicz, Pojęcie nieruchomości ziemskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2005, s. 1088). Jeżeli ówcześnie pojęcie "nieruchomości ziemskiej" było rozbieżnie pojmowane, to tym bardziej obecnie nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu jednoznacznie wskazującym, że zamiarem ustawodawcy przy realizacji reformy rolnej było generalne przejmowanie nieruchomości służących nie tylko produkcji rolnej.

Wobec powyższego, skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.

Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Cele wymienione w lit. a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości natomiast mogą wprawdzie budzić dwa ostatnie cele, jednak wspomnieć należy, że mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, iż cele tych władz odległe były od celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne uważa, że mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez jego błędną wykładnię.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26) dokonał wykładni art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ograniczając to pojęcie do gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Wskazał, że na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości, które mogły być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Trybunał oparł się na celach dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które przede wszystkim sprowadzały się do utworzenia nowych lub zwiększenia powierzchni istniejących już gospodarstw rolnych. Trybunał ponadto odwołał się do samego tytułu dekretu, który wskazuje na rolniczą specyfikę regulacji. Wojewódzki Sąd uznał, że wykładnia prawa dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w tej uchwale nie ma już mocy wiążącej w świetle Konstytucji RP

z 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednak na stanowisku, że uchwała ta pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej zachowuje swoją wartość i aktualność oraz nie ma podstaw, by odmówić słuszności zawartym w jej uzasadnieniu rozważaniom.

W tym też kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd I instancji poza obszernymi, teoretycznymi rozważaniami, oderwanymi od konkretnych, szczególnych okoliczności sprawy, które uznał za nieistotne, powtórzył w wyroku argumentację organu. Minister Rolnictwa wychodząc zaś z błędnych przesłanek, m.in. z nieaktualnego w świetle powołanego wcześniej orzecznictwa założenia, że aby możliwe było domaganie się uznania, iż zespół pałacowo-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej konieczne było jego prawne wyodrębnienie.

Nawiązując do wyrażonego wcześniej stanowiska dotyczącego wykładni art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu należy stwierdzić, że obowiązkiem organu orzekającego ponownie w tej sprawie na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest zbadanie, czy zespół pałacowo – parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B." podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Oznacza to, że musi on ustalić czy ta część tego majątku miała charakter rolniczy, czy była funkcjonalnie związana z prowadzoną w ramach tego majątku działalnością rolniczą. Organ będzie zobowiązany ustalić zatem, czy zespół pałacowo-parkowy stanowił samodzielną i faktycznie wyodrębnioną część majątku, służącą głównie celom mieszkalnym, kulturalnym, wypoczynkowym, rezydencyjno-reprezentacyjnym, w tym w świetle okoliczności wskazanych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 grudnia 2001 r. Pod rozwagę weźmie między innymi okoliczność czy pomimo braku wpisu wieczystoksięgowego o wyodrębnieniu, sam zespół pałacowo-parkowy był wyodrębniony geodezyjnie i fizycznie od pozostałej części majątku ziemskiego, jakie z tego punktu widzenia miał znaczenie fakt ujawnienia K. R. obok Skarbu Państwa w dziale II repertorium hipotecznego "Dobra Ziemskie B. nr [...]" oraz czy zarządca majątku mieszkał poza obrębem zespołu pałacowo-parkowego, a także inne okoliczności mające znaczenie dla ustalenia kwestii funkcjonalnych i gospodarczych związków tego zespołu z prowadzoną w majątku ziemskim "B." działalnością wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1981/07) i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...].

Na skutek uchylenia decyzji organów administracji obu instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).