Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 213/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako: "ustawa - Prawo budowlane", Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[..] (dalej jako "Spółdzielnia") - pozwolenia na budowę i przebudowę chodników, dróg dojazdowych i parkingów wraz z budową kanalizacji deszczowej, przebudową oświetlenia oraz, w ramach usunięcia kolizji, przebudową sieci wodociągowej i sieci energetycznej nn-0,4kV i SN-15kV, na terenie działek o numerach: [..]-[..], obręb [..], przy ul. P., ul. S. i ul. S. w G.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że projektowana inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, zaś przedłożony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisu § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – dalej jako "rozporządzenie", umożliwiające budowę wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odległości mniejszej niż 20 m. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz w odległości mniejszej niż 16 m. od granicy działki, pod warunkiem wykonania zwartej zieleni izolacyjnej pomiędzy miejscami stojącymi, a granicą działek. Organ uznał, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to

- w odniesieniu do działek nr [..]-[..] - obręb [..], wynika ze zgody współwłaścicieli wyrażonej w uchwale nr [..] z dnia 19 - 22 maja 2014 r. Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej "[..].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: B. P., M. P., H. Ł. – D. oraz K. F.

B. P. zarzucił, że inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej planowanym zamierzeniem, bowiem uchwała Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej nie może zastępować zgody poszczególnych współwłaścicieli. W tym zakresie oświadczył, że jest współwłaścicielem działek objętych inwestycją i nie zgadza się, aby ktokolwiek w jego imieniu dysponował tym mieniem. Skarżący dodał, że projektowana inwestycja to nie remont i eksploatacja, a zatem wymagana jest jego zgoda.

M. P., H. Ł. – D. i K. F., w swoim odwołaniu i załączonych doń pismach wyjaśnili, że są współwłaścicielami nieruchomości objętej inwestycją, którzy sprzeciwiają się planowanej inwestycji, w szczególności budowie parkingów, a także likwidacji terenu zielonego. Zarzucali, że spowoduje ona wzrost zagrożenia bezpieczeństwa oraz emisji spalin i hałasu.

Decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 8 maja 2013 r. o warunkach zabudowy. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami, do opracowania dołączono również aktualne na dzień jego sporządzenia zaświadczenia o wpisie projektantów i sprawdzających na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Spełnione zostały wymogi zawarte w rozporządzeniu, z wyjątkiem przepisów § 19 ust. 1 pkt 3 i § 19 ust. 2 pkt 3, na odstępstwo od których inwestor otrzymał zgodę Prezydenta Miasta w trybie określonym w art. 9 ustawy - Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił też, że z dołączonego do wniosku oświadczenia inwestora wynika, iż posiada on prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działki nr [..]-[..] - obręb [..]. Zgodnie z tym oświadczeniem działki nr [..]-[..] stanowią własność Gminy Miasta i znajdują się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni. Działka nr [..] jest własnością A., a inwestor uzyskał zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Natomiast prawo do dysponowania działkami nr [..]-[..] - stanowiącymi współwłasność Spółdzielni oraz właścicieli usytuowanych na tym terenie lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wynika z tytułu współwłasności inwestora oraz uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni nr [..] z dnia 22 maja 2014 r. Powyższą uchwałą Walne Zgromadzenie Członków Spółdzielni wyraziło zgodę na prowadzenie remontów i modernizacji wymagających opracowania dokumentacji w celu uzyskania stosownych pozwoleń na budowę bądź w trybie zgłoszenia oraz zgodę na samodzielne dokonywanie przez Spółdzielnię wszelkich czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną m.in. na działkach nr [..]-[..]. Jednocześnie wskazano, iż powyższe uprawnienie wynika z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13, w myśl której sprawowany przez spółdzielnię zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni w ramach art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. 2013 r., poz. 1222) – dalej jako "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych" lub "u.s.m.", uprawnia Spółdzielnię do samodzielnego dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Organ dodał, że w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności Spółdzielni Mieszkaniowej wyodrębnione zostały lokale mieszkalne, a Spółdzielnia na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sprawuje zarząd w odniesieniu do nieruchomości wspólnej.

Wojewoda powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 i podkreślił, że w jej uzasadnieniu Sąd przyjął, że eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej. Roboty te mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Mając na uwadze tę uchwałę NSA, organ odwoławczy stwierdził, że projektowane w tej sprawie roboty budowlane - ze względu na swój zakres i charakter - nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Jest bowiem oczywiste, że mają one na celu właściwą eksploatację i utrzymanie istniejących już urządzeń wspólnych (drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, chodniki, oświetlenie uliczne) oraz bardziej racjonalne ich wykorzystanie przez członków Spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Odnosząc się natomiast do argumentów M. P., H. Ł. –D. oraz K. F., że planowana inwestycja przyczyni się do pozbawienia mieszkańców znacznej części terenów zielonych, spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa oraz emisji spalin i hałasu - organ stwierdził, że nie są one zasadne. W jego opinii realizacja projektowanego zamierzenia przyczyni się do upłynnienia ruchu i umożliwi mieszkańcom okolicznych budynków parkowanie posiadanych przez nich pojazdów w wyznaczonych do tego celu miejscach. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że wprawdzie w wyniku realizacji planowanej inwestycji likwidacji ulegnie część terenów zielonych, jednak w projekcie przewidziano posadzenie około 200 nowych drzew.

Końcowo organ odwoławczy odniósł się do kwestii doręczenia stronom, będących małżonkami, decyzji organu pierwszej instancji w jednej kopercie. W tym zakresie organ wyjaśnił, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego - jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia, a to w tej sprawie nie miało miejsca. Co prawda B. P. podniósł w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r., że przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w jednej kopercie do niego oraz jego żony, narusza art. 40 i art. 10 k.p.a. oraz powoduje, że jego żona nie otrzymała przedmiotowego zawiadomienia, lecz zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż nie został podniesiony przez osobę, której nie doręczono zawiadomienia.

W skardze na powyższą decyzję B. P. domagał się uchylenia rozstrzygnięcia zarówno organu drugiej, jak i pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Spółdzielnia posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie wskazanego w formularzu tytułu;

- przepisów rozporządzenia dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami, w szczególności § 323 pkt 2 ppkt 1 rozporządzenia;

- orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt. K 60/13, z interpretacji którego można domniemywać, że uchwała Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni nr [..] z dnia 22 maja 2014 r. może mieć wadę prawną.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się do powołanej przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że Sąd ten uznał uprawnienie spółdzielni do samodzielnego dysponowania współposiadaną nieruchomością na cele budowlane jedynie w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Tym samym zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni – podejmującej czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu – do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu. W konsekwencji, w sprawach dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezwiązane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, tak jak w tej sprawie, Spółdzielnia obowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali.

W kontekście powyższego skarżący zwrócił uwagę, że Spółdzielnia w tej sprawie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ponieważ nie ma zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, tj. działek nr [..]-[..], na wykonanie na niej projektowanej inwestycji. Skarżący dodał, że przywoływana przez organy uchwała Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni dotyczyła tylko zgody na remont i modernizację, przy czym pojęcie "modernizacji" nie występuje w obowiązującej ustawie - Prawo budowlane. Stwierdził nadto, że uchwała ta nie może stanowić zgody współwłaścicieli nieruchomości na przedmiotowe roboty budowlane, ponieważ nie każdy członek Spółdzielni jest współwłaścicielem przedmiotowych działek, a także nie każdy współwłaściciel nieruchomości jest członkiem Spółdzielni.

Końcowo skarżący zarzucił, że usytuowanie nowej drogi będzie powodowało zagrożenie hałasem przenikającym poza budynek, konieczne jest zatem przeprowadzenie badań hałasu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że planowana droga będzie znajdować się w odległości 14 m od okien budynku przy ul. P. i będzie mieć charakter wewnętrznej drogi osiedlowej, pełniącej funkcje dojazdowe do okolicznej zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji jej budowa nie zwiększy natężenia ruchu pojazdów, a wręcz doprowadzi do zmniejszenia wydzielania spalin i ograniczenia hałasu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (vide art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 r., sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej [..] (dalej jako "Spółdzielnia") - pozwolenia na budowę i przebudowę chodników, dróg dojazdowych i parkingów wraz z budową kanalizacji deszczowej, przebudową oświetlenia oraz, w ramach usunięcia kolizji, przebudową sieci wodociągowej i sieci energetycznej nn-0,4kV i SN-15kV, na terenie działek o numerach: [..]-[..], obręb [..], przy ul. P., ul. S. i ul. S. w G.

Obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego reguluje art. 35 ustawy – Prawo budowlane. W myśl ustępu 1. tego przepisu: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ustępie 1. oraz w art. 32 ust. 4 cytowanej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy wynika zaś, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonej nieruchomości, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z zacytowanym powyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę (vide art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Obowiązek ten stanowi konsekwencję wyrażonej w art. 4 ustawy – Prawo budowlane zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, LEX nr 453475). Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11, LEX nr 1404619). Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 132/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie do przyjęcia i pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest bowiem twierdzenie, że organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia. W razie wątpliwości co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną ww. przepisu, z całą stanowczością stwierdzić należy, że organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji tego oświadczenia. Wynika to chociażby z tego, że nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (dokonana art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 80, poz. 718) miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem, które nadal musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę, jest legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z niezmienionej treści cytowanego powyżej art. 4 ustawy – Prawo budowlane. Wymogiem takim nie jest natomiast samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1816/09, Baza Orzeczeń LEX nr 619927).

W ninijeszej sprawie inwestor – Spółdzielnia Mieszkaniowa [.] do wniosku o pozwolenia na budowę z dnia 19 października 2015 roku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym stwierdził, że posiada on prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą planowaną inwestycją, oznaczoną jako działki nr [..] obręb [..] w G. Przy czym prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr [..]-[..] wynika

– w jego ocenie - z tytułu współwłasności oraz uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni z dnia 19-22 maja 2014 r.

W sprawie było przy tym bezsporne, że działki nr [..]-[..] stanowią współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej oraz właścicieli usytuowanych na tym terenie lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności.

Kwestią sporną natomiast przede wszystkim pozostawało, czy zarząd sprawowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową (inwestora) na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, na której zaprojektowano wykonanie spornej inwestycji, tj. działek o numerach: [...]-[..], uprawnia Spółdzielnię do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane.

Analizując tę kwestię organ odwoławczy powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), i uznał, że Spółdzielnia takie prawo posiada, ponieważ objęte zatwierdzonym w przedmiotowej sprawie projektem budowlanym roboty budowlane polegające na budowie i przebudowie chodników, dróg dojazdowych i parkingów oraz budowie kanalizacji deszczowej, przebudowie oświetlenia i - w ramach usunięcia kolizji, przebudowie sieci wodociągowej i sieci energetycznej - ze względu na swój zakres i charakter - nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej.

Zgodnie ze wskazaną przez organ odwoławczy uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. II OPS 2/15, "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej."

Uchwała ta została podjęta na skutek następującego zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.: "Czy wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (...), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej?"

W ocenie Sądu z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika niezbicie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa ubiega się o uzyskanie pozwolenia na budowę obejmującego zabudowę nieruchomości wspólnej, tj. działek o numerach: [..]-[.]., nie posiadając zgody pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości wspólnej (właścicieli wyodrębnionych lokali) na dysponowanie nią na cele budowlane. Takiej zgody Spółdzielnia nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. Natomiast o sprzeciwie wobec planowanej inwestycji przynajmniej części ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wspólnej, świadczy wprost stanowisko skarżącego oraz pozostałych osób składających w tej sprawie odwołania.

Należy przy tym dodać, że niewątpliwie zgody tej nie stanowi przywoływana przez organy oraz inwestora uchwała nr [..] z dnia 22 maja 2014 r. Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej, ponieważ jest to jedynie uchwała organu Spółdzielni, a więc przejaw woli jej członków, a nie wyraz woli współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Uchwała ta – jak zasadnie skarżący podkreślał w skardze - nie może stanowić zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych przede wszystkim z tego powodu, że nie każdy członek Spółdzielni jest współwłaścicielem działek objętych inwestycją, a także nie każdy współwłaściciel nieruchomości wspólnej jest członkiem Spółdzielni (okoliczność tę potwierdzają wykazy załączone do akt organu I instancji k. 145 - 149).

Powyższa ocena powoduje, że ustosunkowywanie się do zarzutów skargi dotyczących ewentualnych wad prawnych tej uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowej było w tej sprawie bezprzedmiotowe.

Co za tym idzie, zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. II OPS 2/15, rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego prawa spółdzielni do samodzielnego (bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności) dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane miało istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem podzielić pogląd organu II instancji, że projektowane w tej sprawie na nieruchomości wspólnej roboty budowlane - ze względu na swój zakres i charakter - nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem tej nieruchomości, wtedy Spółdzielnia mogłaby je zrealizować samodzielnie.

Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi; przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca wskazanych powyżej uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Z tych przyczyn w tej sprawie nie mógł zostać zaakceptowany przywołany przez organ II instancji pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale z dnia 19 października 2015 r., wyjaśnił, że: "tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną obejmującą grunt i część budynku wraz z urządzeniami budowlanymi wynika ze współwłasności. To zaś, jakie są treść i zakres tego uprawnienia, określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. O tym więc, jaki jest zakres uprawnień spółdzielni w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólną, decyduje to, jakie są wzajemne prawa i obowiązki spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, związane z budynkiem, w którym część budynku stanowi nieruchomość wspólną. (...) Skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej. (...) Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. (...) W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, iż spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. (...) działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną na gruncie Prawa budowlanego nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej." (wszelkie podkreślenia tutejszego Sądu).

W ninijeszej sprawie należało zatem przeanalizować zakres robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora, które mają zostać zrealizowane przed wszystkim na nieruchomości wspólnej (pozostałe działki objęte wnioskiem są niewielkie), aby ustalić, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Tak ocenił te roboty Wojewoda, przyjmując, że projektowane w tej sprawie roboty budowlane - ze względu na swój zakres i charakter - nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Mają one bowiem na celu właściwą eksploatację i utrzymanie istniejących już urządzeń wspólnych (drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, chodniki, oświetlenie uliczne) oraz bardziej racjonalne ich wykorzystanie przez członków Spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ocena robót budowlanych objętych wnioskiem Spółdzielni dokonana przez Wojewodę w tym zakresie była błędna, ponieważ w przedmiotowej sprawie Spółdzielnia zamierza wykonać roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, które nie dotyczą tylko eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynków i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej przyjął, że eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, iż spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu z przytoczonych powyżej wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane jedynie w zakresie tych robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością, a zatem niewątpliwie nie może dysponować samodzielnie nieruchomością wspólną na cele budowlane w sytuacji gdy - tak jak w tej sprawie – chce dokonać nowych inwestycji, to znaczy wykonać roboty budowlane stanowiące nową budowę.

Z zawartych w art. 3 ustawy – Prawo budowlane definicji pojęć używanych w tej ustawie wynika, że budowę stanowi "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); przebudowę stanowi natomiast "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a)". Przepis art. 3 pkt 8 cytowanej ustawy zawiera natomiast definicję remontu, zgodnie z którą remontem jest "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym".

Z zestawienia wskazanych powyżej definicji pojęć użytych w ustawie Prawo budowlane oraz wywodów zawartymi w omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie objął zakresem robót związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej nowych inwestycji.

Tymczasem, jak wynika z zatwierdzonego w tej sprawie projektu budowlanego (vide projekt zagospodarowania terenu k. 69 – 71 oraz projekt architektoniczno-budowlany k. 80, 84) zakres robót nim objętych znacznie wykracza poza remont i modernizację. Inwestor chce bowiem na nieruchomości wspólnej wykonać roboty budowlane stanowiące nowe inwestycje (budowę), a nie remont, czy też przebudowę. Zamierza bowiem wykonać nowy odcinek jezdni oraz nowe miejsca postojowe, a także wybudować kanalizację deszczową. Jak wynika z opisu inwestycji załączonego do wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych (akta sprawy zakończonej postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2014 roku, nr [..], k. 84 – 85), projekt zakłada wykonanie nowego odcinka drogi wraz z nowymi miejscami postojowymi. W szczególności projekt zakłada wykonanie 111 nowych miejsc postojowych, a także nowego odcinka drogi, niewątpliwie zatem jest to duża nowa inwestycja, a nie tylko przebudowa istniejącego układu komunikacyjnego.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 323 pkt 2 ppkt 1 rozporządzenia Sąd uznał, że nie został on należycie uzasadniony. Zdaniem Sądu, z przedstawionej dokumentacji i zakresu inwestycji nie wynika aby przepis ten, zgodnie z którym "pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku", został w tej sprawie naruszony.

Sąd zważył nadto, że organ II instancji prawidłowo wytknął organowi I instancji naruszenie art. 40 § 1 i 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez doręczanie stronom, będących małżonkami, korespondencji w jednej kopercie, i usunął tę nieprawidłowość wysyłając wszystkim stronom postępowania zaskarżoną decyzję w osobnych przesyłkach.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę nie ustalił należycie istotnych dla sprawy okoliczności, ponieważ błędnie przyjął, że Spółdzielnia zamierza wykonać roboty budowlane na nieruchomości wspólnej, które dotyczą tylko eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną, a tym samym błędnie uznał, że Spółdzielnia ma prawo do tego aby samodzielnie dysponować nieruchomością wspólną na cele budowlane. Tym samym, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, jak i przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania organu administracji wynikają wprost z treści powyższych rozważań.