Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 820/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 w zw. z art. 38a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska dyrektora poradni psychologiczno - pedagogicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] NR [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie zwolnienia B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. (dalej: Uchwała) w całości, jako sprzecznej z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i z art. 38 w zw. z art. 38a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572, da;ej:u.s.o.) oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotową Uchwałą Zarząd Powiatu [...] dokonał zwolnienia B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. (dalej: Poradnia). Jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa z następujących względów. Poradnie psychologiczno-pedagogiczne należą do placówek oświatowych stosownie do z art. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. B.P. została zatrudniona na stanowisku dyrektora Powiatowej Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w B. na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] na czas określony od [...] do [...]. Przywołana wyżej Uchwała została podjęta w wyniku rozstrzygniętego konkursu na stanowisko dyrektora Poradni, przeprowadzonego zgodnie z art. 36a u.s.o. oraz podjętej w dniu [...] uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Poradni. B.P. wygrała konkurs, przystępując do niego jako osoba niebędąca nauczycielem, co znajduje podstawę w art. 36 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny."

Wobec tego, w ocenie organu nadzoru, w zakresie odwołania Dyrektora Poradni zastosowanie powinny znaleźć przepisy zawarte w art. 38 w zw. art. 38a u.s.o. Art. 38a ustawy stanowi, że "przepisy art. 38 stosuje się odpowiednio do osoby, o której mowa wart. 36 ust. 2" (tj. do osoby niebędącej nauczycielem powołanej na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący).

Zarząd Powiatu [...], dokonując zwolnienia B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni, w trakcie roku szkolnego, przed upływem 5 letniego okresu, wskazanego w uchwałach Nr [...] i [...] tego organu, nie zastosował regulacji wynikającej z art. 38 w zw. z art 38a ustawy. Jest to o tyle istotne, że przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora zostały wskazane w sposób wyczerpujący wart. 38 ustawy i znajdują odpowiednie zastosowanie do odwołania dyrektora placówki oświatowej niebędącego nauczycielem.

Zgodnie z powołanym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

2. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiednie zastosowanie znajdzie przepis art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. "a" i "b" oraz ust. 2.

Chodzi zatem o odwołanie z uwagi na rezygnację ze sprawowanej funkcji jak również, po pewnej modyfikacji wynikającej z odpowiedniego stosowania prawa, odwołanie z powodu negatywnej oceny okresowej, której podlega osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto, można odwołać osobę niebędącą nauczycielem w przypadkach szczególnie uzasadnionych po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.

Uchwała Zarządu Powiatu [...] w sprawie zwolnienia ze stanowiska Dyrektora Poradni, została podjęta jedynie w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, tj. bez zastosowania trybu i wskazania przesłanki z art. 38 w zw. z art. 38a ustawy przyjmując, iż w sytuacji, w której B.P. nie jest nauczycielem i nie sprawuje w Poradni nadzoru pedagogicznego do jej odwołania nie ma zastosowania przepis art. 38 ustawy. Ma on natomiast zastosowanie do zastępcy dyrektora Poradni sprawującego nadzór pedagogiczny.

Z ustaleń organu nadzoru nie wynika, aby faktycznie zaistniała jedna ze wskazanych wyżej przesłanek odwołania Dyrektor Poradni. W szczególności brak informacji o dokonaniu negatywnej oceny okresowej Dyrektor jako pracownika samorządowego zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędowym, zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. Jeśli zaś przedstawione w uzasadnieniu uchwały argumenty (skargi rodziców, związków zawodowych oraz pracowników Poradni) miałyby przemawiać za przesłanką wynikającą z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. szczególnie uzasadnionym przypadkiem odwołania, to brak jest w tym przedmiocie opinii kuratora oświaty.

Tym samym należy uznać, iż uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie zwolnienia B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości.

W skardze z dnia [...] pełnomocnik Zarządu Powiatu [...] podnosi zarzut niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na przyjęcie, iż wypowiedzenie B.P. umowy o pracę na stanowisku Dyrektora Poradni wymagało przeprowadzenia procedury opisanej w przepisach art. 38 w związku z art. 38a ustawy, podczas gdy do wypowiedzenia umowy zastosowanie znajdowały jedynie odpowiednie przepisy Kodeksu pracy i tylko kwestia wypowiedzenia tej umowy była przedmiotem uchwały Zarządu Powiatu [...] której nieważność stwierdzono. Nie było natomiast jej przedmiotem odwołanie B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik kwestionuje stanowisko przyjęte przez organ nadzoru przywołując następujące argumenty.

Powiatowa Poradnia Psychologiczno - Pedagogiczna w B. jest inną niż szkoła (przedszkole) placówką w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty. W dacie powierzania funkcji Dyrektora B.P. nie była nauczycielem; nie była też pracownikiem Poradni. Stąd też zastosowanie znajdował do niej przepis art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Z chwilą powierzenia B.P. funkcji Dyrektor Poradni wykreowany został stosunek administracyjnoprawny określany w literaturze przedmiotu jako stosunek w układzie zależności organizacyjnej. Nie powstał natomiast stosunek prawa pracy; brak jest bowiem jakichkolwiek normatywnych podstaw do twierdzenia iżby na skutek, powierzenia funkcji dyrektora jednostki systemu oświaty osobie, nie będącej pracownikiem tejże jednostki, powstał stosunek pracy z powołania. Podstawy do twierdzenia o powstaniu stosunku pracy w takim przypadku nie znajdujemy ani w ustawie o systemie oświaty, ani też w Kodeksie pracy, który w art. 68 § 1 odsyła do odrębnych przepisów.

Zdaniem pełnomocnika, dopiero tenże stosunek administracyjnoprawny stanowił podstawę do nawiązania stosunku pracy w drodze zawarcia umowy o pracę. B.P. miała w tym względzie roszczenie o nawiązanie takiej umowy.

Prowadzi to do wniosku, iż w przypadku B.P. zostały nawiązane dwa stosunki prawne: 1) administracyjnoprawny (powierzenie obowiązków dyrektora poradni - stosunek prawny pomiędzy Powiatem [...] jako organem prowadzącym Poradnię, a B.P. jako dyrektorem Poradni) i 2) cywilnoprawny, pracowniczy stosunek pracy pomiędzy Poradnią, jako pracodawcą, a B.P. jako pracownikiem). Oba te stosunki były poddane odrębnym reżimom prawnym.

Przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają zasad rozwiązywania stosunków pracy z dyrektorami jednostek; generalnie w ogóle nie regulują kwestii cywilnoprawnych. Stosunki pracownicze dyrektorów jednostek, w tym problemy dotyczące rozwiązywania stosunków pracy, regulują przepisy Kodeksu pracy i Karty nauczyciela (w przypadkach dyrektorów będących nauczycielami) bądź tylko Kodeksu pracy (w przypadkach dyrektorów nie będących nauczycielami) i ustawy o pracownikach samorządowych.

Zdaniem pełnomocnika, właściwy tryb rozwiązania stosunku pracy Dyrektor Przychodni określał przepis art. 33 Kodeksu pracy. Celem skutecznego złożenia przez Starostę Powiatu [...] (reprezentującego wobec B.P. jej pracodawcę - Powiatową Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną w B.; art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych) oświadczenia w przedmiocie rozwiązania jej stosunku pracy Zarząd Powiatu [...] podjął, w trybie przepisu art. 32 ust. 5 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, kwestionowaną przez Wojewodę [...] uchwałę.

Pełnomocnik nie podziela stanowiska Wojewody [...], wedle którego do wypowiedzenia przedmiotowej umowy niezbędne było zastosowanie procedury odwołania ze stanowiska o jakiej mowa w przepisach art. 38 i 38a ustawy o systemie oświaty. Pierwszy przepis stosuje się do dyrektorów będących nauczycielami. W ich przypadku odwołanie ze stanowiska dyrektora nie oddziałuje bezpośrednio na stosunek pracy. Nauczyciel nie traci swojego statusu prawnego z chwilą odwołania z funkcji dyrektora (przestaje wykonywać tę funkcję); taki nauczyciel traci swoją funkcję, pozostaje jednakże pracownikiem szkoły. Podobnie rzecz się ma z pracownikiem szkoły (placówki) nie będącym nauczycielem powołanym na stanowisko jej dyrektora.

W ocenie skarżącego rozwiązanie stosunku pracy eo ipso nie powoduje rozwiązania stosunku administracyjnoprawnego o jakim mowa wyżej. Skoro bowiem ten drugi może powstać bez tego pierwszego (osoba której powierzono funkcję nie musi być w dacie jej powoływania pracownikiem), to możliwe jest to w stronę "przeciwną". Może mieć miejsce sytuacja, iż dyrektor placówki nie jest jej pracownikiem. Wypowiedzenie B.P. umowy o pracę nie wymagało uprzedniego jej odwołania w trybie przepisu art. 38a w związku z art. 38 ustawy o systemie oświaty. Wymagało natomiast złożenia oświadczenia woli w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę, czego też (i tylko tego) dotyczyła kwestionowana przez Wojewodę [...] uchwała. W efekcie B.P. przestała być stroną stosunku pracowniczego, natomiast pozostała stroną stosunku administracyjnoprawnego i nadal jest Dyrektorem Poradni. Stan taki trwać będzie aż do jej odwołania mocą odrębnej uchwały Zarządu Powiatu [...]. Pełnomocnik jednocześnie zauważa, iż B.P. nie może jednak wykonywać funkcji dyrektorskiej, bowiem do jej wykonywania konieczne jest posiadanie statusu pracownika jednostki.

Koncepcja rozwiązania stosunku pracy w trybie art. 38a w związku z art. 38 ustawy o systemie oświaty pozbawia B.P. możliwości rozwiązania umowy o pracę za dwutygodniowym okresem wypowiedzenia. Mogłaby to uczynić jedynie za trzymiesięcznym wypowiedzeniem wskutek złożonej rezygnacji (jak wynika z 38a w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jak zatem widać, przyczyny odwołania osoby nie będącej nauczycielem w żadnej mierze nie współgrają z przyczynami rozwiązania z taką osobą jej umowy o pracę. Ustawa o systemie oświaty kwestii tej nie wyjaśnia. Nie wyjaśnia też jakie mogą być skutki złożenia przez dyrektora jednostki nie będącego nauczycielem oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem (np. dwutygodniowym), bądź też wręcz bez wypowiedzenia (art. 55 k.p.). Oświadczenie takie ma charakter prawo-kształtujący i pracodawca nie ma żadnej możliwości skuteczności takiego wypowiedzenia zakwestionować.

Pełnomocnik zwraca uwagę na kwestię poprawnej wykładni przepisu art. 38a w związku z art. 38 ustawy o systemie oświaty, skoro ten pierwszy ma być stosowano odpowiednio. Jeśli w przypadku dyrektorów placówek niebędących nauczycielami tryb ich odwołania określony w przepisie art. 38 ustawy o systemie oświaty winien być stosowany jedynie odpowiednio to oznacza to, że ustawodawca dostrzegł dystynkcję pomiędzy stosunkami pracy nauczycieli powoływanych na funkcje dyrektorskie (stosowanie art. 38 wprost), a osobami pełniącymi takie funkcje lecz nauczycielami nie będącymi (stosowanie art. 38 odpowiednie).

To odpowiednie stosowanie art. 38 prowadzi do wniosku, iż nie ma możliwości odwołania z funkcji dyrektora placówki nie będącego nauczycielem w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż w przypadku takiej osoby nie można stosować przepisów w sprawie oceny pracy nauczycieli. Ponadto, stanowisko wyrażone przez Wojewodę w tej kwestii rodzi pytanie o możliwość odwołania dyrektora placówki nie będącego nauczycielem z funkcji z uwagi na negatywną ocenę okresową, skoro ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje wyłącznie możliwość wypowiedzenia umowy o pracę. Innymi słowy, czy możliwe jest odwołanie z funkcji z powołaniem się na przesłanki wypowiedzenia umowy o pracę pracownika samorządowego, bez wypowiedzenia samej tej umowy.

Pełnomocnik podkreśla, iż Zarząd Powiatu [...] nie podjął uchwały w sprawie odwołania B.P. ze funkcji Dyrektora Poradni. Treść kwestionowanej przez Wojewodę [...] Uchwały nie budzi w tej mierze żadnych wątpliwości, a przypisywanie jej przez nadzór prawny dodatkowej treści (odwołanie z funkcji) stanowi naruszenie prawa. Organ nadzoru traktuje przedmiotową uchwałę jako wywołującą skutek odwołania z funkcji. Tymczasem skutku takiego ona nie wywołuje. Błąd organu nadzoru wynika z tego, że utożsamia on dwa odrębne stosunki prawne. Dla Wojewody [...] rozwiązanie stosunku prawno-pracowniczego jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku administracyjnoprawnego i vice versa. Takie utożsamienie jest pozbawione podstaw. W ocenie skarżącego, mając na uwadze to że żaden przepis prawa nie wiąże z ustaniem stosunku pracy na stanowisku dyrektora placówki (stosunek prawnopracowniczy) ustania także jego funkcji dyrektora (stosunek administracyjnoprawny) przyjąć trzeba konstrukcję odrębnego funkcjonowania tych stosunków w czasie. Oznacza to, że są one względem siebie autonomiczne w tym sensie, że byt prawny każdego z nich jest niezależny. Skoro bowiem dopuszczalnie prawnie jest:

1/ powołanie na stanowisko dyrektora placówki osoby (nauczyciela bądź osoby nie będącej nauczycielem) nie będącej jej pracownikiem, a dopiero to powołanie stanowi podstawę nawiązania odrębnego stosunku prawnego (prawno-pracowniczego);

2/ odwołanie z funkcji dyrektora osoby będącej nauczycielem bądź nie posiadającej takiego statusu (ustanie stosunku administracyjno-prawnego) przy jednoczesnym utrzymaniu stosunku prawno-pracowniczego;

to brak jest podstaw by twierdzić, że rozwiązanie stosunku prawno-pracowniczego powoduje ex lege wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego. Ów drugi stosunek pozostaje w mocy, gdyż może on ustać jedynie wówczas gdy strona tego stosunku bądź utraci zdolność prawną, zaistnieje przesłanka negatywna pełnienia funkcji bądź też zostanie odwołana.

W części końcowej skargi pełnomocnik zarzuca Wojewodzie, iż przyjmując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym wkroczył w kompetencje sądów pracy, które z mocy przepisu art. 262 § 1 k.p. rozpatrują roszczenia ze stosunku pracy. Żaden przepis prawa nie odbiera, w przypadku takim jak analizowany, pracownikowi uprawnienia do złożenia do sądu pracy stosownego powództwa. Sąd pracy me jest w najmniejszym stopniu związany stanowiskiem organu nadzoru w zakresie uchwały w sprawie wypowiedzenia. Co więcej — rozstrzygnięcia i sądu, i wojewody mogą być diametralnie różne. Sąd może uznać wypowiedzenie za zgodne z przepisami prawa pracy i powództwo pracownika oddalić, nawet jeżeli wojewoda stwierdzi nieważność uchwały w sprawie tegoż wypowiedzenia. Sytuacja taka ma zresztą miejsce w sprawie niniejszej. Pan B.P. złożył do Sądu Rejonowego w B. powództwo o odszkodowani! (sygn. akt: [...]) przy czym pozwanym jest Powiatowa Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w B. Z kolei spór niniejszy toczy się całkowicie "obok", między zupełnie innym stronami i w innym przedmiocie. Także i ta okoliczność przemawia za twierdzeniem, iż inną treść posiada uchwała w sprawie odwołania z funkcji dyrektora placówki, zaś inną uchwała w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę temuż dyrektorowi. Uchwał tych nie można jednak utożsamiać, a tak właśnie uczynił Wojewoda [...] stwierdzając nieważność uchwały w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przywołując argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W szczególności nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym przedmiotowa uchwała spowodowała jedynie rozwiązanie stosunku pracy z B.P., natomiast nie doprowadziła do rozwiązania stosunku administracyjnoprawnego dotyczącego stanowiska Dyrektora Przychodni. Odwołanie to jest aktem o podwójnym charakterze, powoduje zatem rozwiązanie obu wskazanych stosunków prawnych. Wobec tego, skoro skutkiem uchwały było także odwołanie z funkcji Dyrektora Przychodni należało zastosować tryb wskazany w art. 38 ustawy o systemie oświaty zaś niezachowanie tego trybu stanowi o sprzeczności uchwały z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę prezentuje pogląd, zgodnie z którym odwołanie (jak i powołanie) dyrektora szkoły lub placówki oświatowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest aktem o podwójnym charakterze: publicznoprawnym - skutkującym powołaniem na stanowisko dyrektora oraz cywilnoprawnym - wywołującym skutki w sferze prawa pracy .

Sądy administracyjne, a wcześniej także SN, generalnie zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządu w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (m.in. ; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; postanowienie SN N.III RN 123/99, OSNAP 200/21/779). Akty powołania na stanowisko dyrektora placówki samorządowej mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych jednostce samorządu terytorialnego i realizowanych za pomocą środków publicznych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46), "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym", a "...jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym." Powyższe ustalenia odnoszą się także do aktów (uchwał) podejmowanych przez organy samorządu powiatowego. Konkludując, podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora placówki samorządowej z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (z uzasadnienia wyroku NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12).

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., Nr 1445 poz. 1591, dalej: u.s.p.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie zwolnienia B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. nie noszącej znamion sprzeczności z prawem, rozumianej jako istotne naruszenie prawa .

Skarga została złożona przez Powiat [...], którego dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], w trybie art. 85 u.s.p. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 79 ust. 3 u.s.p.)

Rozpatrywana skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowany powiat, którego interes prawny w wyniku unieważnienia uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...].

Na marginesie przyjdzie zauważyć, iż w tym przypadku, ze względu na postanowienia art. 102a u.s.g. nie stosuje przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., wobec czego nie zachodził obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Zarzut sprzeczności z prawem przedmiotowej Uchwały odnosi się do postanowień art. 38 w zw. z art. 38a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.).

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.s.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

2. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

W myśl art. 38a ust. 1 u.s.o. przepisy art. 38 stosuje się odpowiednio do osoby, o której mowa w art. 36 ust. 2. Stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.o. szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Jak wynika z analizy przywołanych przepisów: po pierwsze - szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny; po drugie – na zasadzie art. 38a ust. 1 u.s.o. do odwołania takiej osoby ( tj. nie będącej nauczycielem, a powołanej na stanowisko dyrektora placówki) należy stosować odpowiednio art. 38 u.s.o. w części dotyczącej przesłanek odwołania jak i trybu odwołania odnoszącego się do przesłanki określonej w ust. 2 art. 38 u.s.o. W świetle art. 3 pkt. 3 u.s.o. pod pojęciem placówki należy rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10, a więc poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu (pkt. 4 art.2 u.s.o.).

Wobec tego odwołanie dyrektora placówki, nie będącego nauczycielem powinno nastąpić z odpowiednim zastosowaniem art. 38 u.s.o.

Odwołanie B.P. ze stanowiska Dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B., odbyło się bez odpowiedniego zastosowania art. 38 u.s.o., co nie budzi żadnej wątpliwości (potwierdza to skarżący). Zarząd Powiatu [...] uznał bowiem, iż unieważniona uchwała z dnia [...] nie dotyczy odwołania ze stanowiska Dyrektora Poradni, a jedynie rozwiązania umowy o pracę. W ocenie Sądu, rozwiązanie umowy o pracę z dyrektorem placówki, nie będącym nauczycielem, jest równoznaczne z odwołaniem ze stanowiska dyrektora. Istotą powołania przez właściwy organ na stanowisko dyrektora placówki, w sytuacji w której nie ma innego stosunku pracy łączącego placówkę z powołaną osobą, jest powierzenie jej zadań (obowiązków) należących do dyrektora placówki. Czym innym jest przypadek polegający na tym, że osobę powołaną na stanowisko dyrektora łączy z placówką określony stosunek pracy np. wynikający z umowy zawartej z nauczycielem. Wtedy rzeczywiście mamy do czynienia z dwoma odrębnymi stosunkami prawnymi, administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym, jak również z odmiennymi reżimami prawnymi odnoszącymi się do nawiązywania, jak i rozwiązywania tych stosunków.

W świetle tych ustaleń nie jest do zaakceptowania pogląd prezentowany w skardze o rozwiązaniu uchwałą z dnia [...] jedynie stosunku pracy z B.P., a pozostawienie administracyjnoprawnego stosunku ukształtowanego w wyniku powołania na stanowisko Dyrektora Przychodni. Uchwała ta spowodowała tak utratę stanowiska Dyrektora Przychodni, jak i rozwiązanie stosunku pracy z osobą pełniącą tą funkcję. Pośrednio przyznaje to skarżący wyrażając pogląd o braku możliwości wykonywania przez B.P., po podjęciu tej uchwały, obowiązków dyrektora placówki. Ponadto, jak wynika z treści § 1 uchwały intencją Zarządu Powiatu [...] było rozwiązanie umowy o pracę z B.P. – Dyrektor Przychodni, a nie z innym (niż dyrektor) pracownikiem Przychodni. Zamienny jest także tytuł tego aktu: "w sprawie zwolnienia Pani B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B.".

W ocenie Sądu, w związku z niezastosowaniem przez Zarząd Powiatu [...] art. 38 u.s.o do odwołania B.P. z funkcji Dyrektora Przychodni, doszło zatem do istotnego naruszenia prawa zważywszy na to, że przepis ten określa przesłanki odwołania ze stanowiska dyrektora, które determinują możliwość podjęcia takiego aktu, jak i w przypadku jednej przesłanki (art. 38 ust. 2 u.s.o) konieczny do zastosowania tryb.

Sąd, jak wynika z poczynionych wyżej ustaleń, nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. W szczególności, wbrew twierdzeniom pełnomocnika reprezentującego Powiat [...], do rozwiązania stosunku pracy z B.P., pełniącą funkcję Dyrektora Przychodni, a nie będącą nauczycielem, wymagane było odpowiednie zastosowanie art. 38 u.s.o. Uchwała w sprawie zwolnienia ze stanowiska w istocie rzeczy ma podwójny skutek: powoduje rozwiązanie stosunku pracy jak i pozbawienie funkcji dyrektora placówki.

W tym stanie rzeczy, skoro podnoszone przez organ nadzoru zarzuty okazały zasadne, bowiem Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa przez Zarząd Powiatu [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie zwolnienia Pani B.P. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B., to za zgodne z prawem uznać trzeba zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Mając powyższe na uwadze, wobec nie stwierdzenia naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.