Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 155/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

II SA/Po 155/13 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r., znak [...], którą ustalono warunki zabudowy na rzecz "d." Sp. z o.o.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że W. K. zarzucił decyzji z dnia [...] września 2004 r. naruszenie (1) art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), (2) art. 50 ust. 4 tejże ustawy przez brak podpisu sporządzającego projekt decyzji, (3) art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 tejże ustawy oraz (4) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) przez niesporządzenie analizy urbanistycznej, (5) § 3 ust. 3 tego rozporządzenia przez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, (6) § 9 ust. 1 tego rozporządzenia przez brak niezbędnych załączników, (7) § 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzeni przez brak podstawy prawnej, (8) § 5 ust. 1 tego rozporządzenia przez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, § 8 tego rozporządzenia przez niewłaściwe określenie geometrii dachu. Dla uniknięcia wątpliwości organ pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, a pełnomocnika skarżącego – do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, co zostało wykonane w dniu [...] maja 2012 r. Tym samym legitymowanie się przez skarżącego przymiotem strony postępowania administracyjnego, jak i kwestia należytej reprezentacji skarżącego nie powinny budzić zastrzeżeń. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy znajdujące zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił zarazem, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza tzw. wymóg dobrego sąsiedztwa, którego celem jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 tejże ustawy jako takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca posługuje się wprawdzie wyrażeniami ocennymi, lecz przy ich interpretacji należy mieć na względzie interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo własności i wolność zagospodarowania, oraz szerszy interes społeczny ujmowany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Na tym tle należy wskazać, że planowana inwestycja dotyczyła budowy budynku usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2 z dwiema podziemnymi kondygnacjami (w tym parking podziemny). Organ omówił przy tym szczegółowo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę żądania W. K. Niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło konkluzji skarżącego, odmawiając wykrytym nieprawidłowościom rażącego charakteru. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ administracji publicznej powinien bowiem ustalić jedynie, czy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego przepisu, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i w konsekwencji należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa wynika zatem z oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków, jakie wywołuje kwestionowany akt. Dlatego fakt wadliwego prowadzenia postępowania dowodowego przez Prezydenta Miasta P. nie powoduje jeszcze naruszenia art. 61 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez decyzję z dnia [...] września 2004 r. Niewątpliwie bowiem dla omawianej inwestycji istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji traktowanej szeroko jako funkcja usługowo-biurowo-handlowa, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyznaczony został ponadto obszar analizowanym oraz sporządzono dokumentację fotograficzną oraz analizę urbanistyczną z dnia [...] lutego 2009 r. wraz z jej wynikami. Ponadto, wskazano, że funkcja planowanego obiektu pozostaje w zgodzie z funkcją obiektów występujących w obszarze analizowanym, gdyż występują tam obiekty mieszkalne, handlowe, usługowe i biurowe. Organ podkreślił przy tym, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do istniejących już obiektów budowlanych, co nie oznacza, że musi posiadać takie same parametry. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy jako indywidualnego aktu urbanistycznego wynika jednocześnie, że nie wszystkie cechy, parametry i wskaźniki muszą być dokładnie wskazane; zwłaszcza, że wedle art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza uprawniony urbanista lub architekt. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Organ ocenił przy tym podobnie kwestię naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2-5 tejże ustawy. Teren inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, grunty nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, a nadto nie ma przepisów odrębnych, które zakazywałyby realizacji inwestycji w założonym kształcie. Jednocześnie, parametry ustalone dla inwestycji nie stanowią rażącego naruszenia przepisów cytowanego rozporządzenia, gdyż nie muszą być one określone sztywno. Tym bardziej, że cytowane rozporządzenia ma charakter procesowy, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron i nie wskazuje obligatoryjnej treści decyzji, a jedynie ujednolica nomenklaturę przez wskazanie techniczno-językowego sposobu formułowania decyzji. Z § 2 ust. 3 tego rozporządzenia nie wynika również by parametry stanowiły element decyzji o warunkach zabudowy, a więc także w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zachodzi poza tym istotna kolizji pomiędzy planowaną funkcją a funkcją na nieruchomościach sąsiednich, co wynika z dostosowania nowej zabudowy do cech zastanych obiektów, także w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. W konsekwencji organ nie stwierdził by wykryte uchybienia miały charakter rażący, ani też by ze względu na wywoływane przez nią skutki konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stwierdzenia nieważności nie uzasadniają w szczególności opisane braki postępowania, w tym nieprecyzyjne ustalenia analizy urbanistycznej. O rażącym naruszeniu prawa nie może także decydować ilość naruszonych przepisów. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić dopiero wtedy, gdyby wynik najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy urbanistycznej był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam natomiast brak takiej analizy nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podobnie należy ocenić zwięzłość uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2004 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. W. K. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenia (1) art. 6-10 i art. 12 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, udzielania informacji stronom i ich należytego wysłuchania oraz szybkości i prostoty działania, (2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. nie jest obarczona kwalifikowanym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności z uwagi na naruszenie: (i) art. 1 § 2 pkt 1-3, 5, 7-8 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji naruszającej wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, a w szczególności uzasadnione interesy osób trzecich, będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, (ii) art. 53 § 3 pkt 3 tejże ustawy przez niedokonanie należytej analizy stanu faktycznego działki inwestora, (iii) art. 50 ust. 4 tejże ustawy przez sporządzenie projektu kwestionowanej decyzji bez podpisu i pieczęci członka właściwej Okręgowej Izby Architektów, (iv) § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego, (v) § 5 ust. 1 tego rozporządzenia przez niewłaściwe ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, (vi) § 8 tego rozporządzenia przez niewłaściwe określenie w decyzji geometrii dachu budynku gospodarczo-garażowego, (vii) ś 9 ust. 3 tego rozporządzenia przez zaniechanie sporządzania graficznej części decyzji, (viii) art. 155 k.p.a. przez dokonanie zmiany decyzji bez wyraźnej zgody wszystkich pozostałych stron postępowania.

W uzasadnieniu W. K. wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2004 r., gdyż Prezydent Miasta P. arbitralnie odmówił takiego statusu właścicielom działek sąsiednich. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. zawiera liczne wady, które uzasadniają wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Kwestionowane rozstrzygnięcie narusza bowiem szereg przepisów materialno- i formalnoprawnych, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się nie dostrzegać, odmawiając wskazanym uchybieniom rażącego charakteru. Zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2012 r. zawiera przy tym głównie rozważania teoretyczne, wobec czego organ nie ustosunkował się w istocie do zarzutów zgłoszonych przez W. K. Do części uwag Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się jedynie w sposób ogólnikowy, a w odniesieniu do pozostałych zastrzeżeń organ wskazał jedynie, że prawo własności inwestora powinno przeważać nad prawem własności nieruchomości sąsiednich. Skarżący zaznaczył zatem, że sformułował wiele zarzutów względem decyzji z dnia [...] września 2004 r. Prezydent Miasta P. naruszył bowiem szereg zasad postępowania administracyjnego, nie oparł się na przepisach prawa, a większość czynności podejmował w sposób niezgodny z interesem stron, odmawiając im czynnego udziału w sprawie. Ponadto, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2004 r. doszło do naruszenia wielu przepisów cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta P. nie przeprowadził bowiem analizy urbanistycznej, ani też nie załączył jej wyników do decyzji o warunkach zabudowy. Zaniechania te należy przy tym uznać za poważne, skoro skarżący nie mógł zweryfikować poczynionych w tej mierze ustaleń w postępowaniu zwykłym. Prezydent Miasta P. określił poza tym nieprecyzyjnie parametry planowanego przedsięwzięcia, przez co inwestor zyskał dowolność w realizacji inwestycji. Ponadto, niedokładnie ustalono współczynnik powierzchni zabudowy na poziomie 45-95%. Co więcej, na podstawie decyzji z dnia [...] września 2004 r. nie można ustalić, jak parametr ten został ustalony. Z akt sprawy wynika natomiast, że omawiany wskaźnik ten miał początkowo wynosić 90%, a dopiero następnie – z niewiadomych względów – zwiększono go do 95%. Tymczasem wskaźnik powierzchni zabudowy powinien być w ocenie skarżącego określony sztywno, w metrach, z rozbiciem na powierzchnię zabudowy poszczególnych budynków. Brakuje również jednoznacznego szerokości oraz wysokości elewacji frontowej. Ustalono bowiem jedynie maksymalną wysokość bez podawania minimalnej wysokości, co może zaburzyć ład przestrzenny. Nie sprecyzowano także geometrii dachu, pozostawiając to wyborowi inwestorowi. Tym samym decyzja z dnia [...] września 2004 r. nie określa parametrów pozwalających na kontynuację istniejącej zabudowy. Skarżący wskazał także, że projekt decyzji – wbrew art. 50 ust. 4 powołanej ustawy – nie zawiera podpisu i pieczęci członka Okręgowej Izby Architektów.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną.

W uzasadnieniu organ podzielił w pełni swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., wskazując, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. nie jest obarczona żadnymi wadami, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało przy tym, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ma ograniczony zakres, gdyż w jego toku nie bada się ponownie merytorycznie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Rozważając podstawy do stwierdzenia nieważności, organ uznał, że nie zaistniał w rozpatrywanej sprawie żaden z przypadków opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, a decyzja z dnia [...] września 2004 r. posiadała wystarczającą podstawę prawną. Następnie organ wyjaśnił, że przypadek rażącego naruszenia prawa zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie zostało w sposób oczywisty oparte na błędnej interpretacji przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło nadto art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ stwierdził zarazem, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. pozostaje częściowo w sprzeczności z tymi przepisami, lecz uchybienia te nie mają charakteru rażącego i mogły co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia wspomnianej decyzji w administracyjnym toku instancji. Na tym tle niewątpliwie brak analizy urbanistycznej należy uznać za wadę, ale nie posiadała ona rażącego charakteru, gdyż braki w zakresie postępowania dowodowego nie oznaczają automatycznie naruszenia ładu przestrzennego. Nowa zabudowa powinna bowiem kontynuować istniejącą już zabudowę, co nie oznacza jednak konieczności zachowania identycznych parametrów, jakie charakteryzują sąsiednie budynki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie nie dopatrzyło się rażącego naruszenia przepisów cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Cechy nowej zabudowy nie muszą być bowiem ustalone w sposób sztywny; zwłaszcza, że ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od parametrów występujących na działkach sąsiednich. Rażące naruszenie prawa w przypadku uznania administracyjnego dotyczy natomiast szczególnie istotnego naruszenia granic tego uznania, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Ponadto, decyzja z dnia [...] września 2004 r. nie zawiera wprawdzie wszystkich niezbędnych załączników, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Następnie, organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowanie także pozostałe przypadku uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r., o jakich mowa w art. 156 § 3-7 k.p.a.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. W. K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty, sformułowane wcześniej w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 powołanej ustawy decyzje, od który nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, których wzruszenie może nastąpić tylko w jednym z enumeratywnie wyliczonych trybów.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismem z [...] lipca 2011 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 31-36 akt adm.) W. K. zwrócił się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r., znak [...], ustalającej na rzecz "d." Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 z dwiema kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) w granicach działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., przy ul. K.-P. w P. (k. 130-134 akt adm. znak [...]).

W powyższym wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. skarżący wskazał zarazem na naruszenie (1) art. 6-10, art. 12, art. 77, art. 107 i art. 155 k.p.a., (2) art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 5 i 7-8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) poprzez ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji naruszającej wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska oraz interesy osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich, (3) art. 50 ust. 4 tejże ustawy poprzez brak podpis i pieczęci członka izby architektów pod projektem decyzji o warunkach zabudowy, (4) art. 53 ust. 3 tejże ustawy poprzez niesporządzenie analizy urbanistycznej, (5) art. 61 ust. 1 i 6-7 tejże ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), (6) § 3 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez brak analizy urbanistycznej, (7) § 3 ust. 2 tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie zbyt małego obszaru analizowanego, (8) § 5 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, (9) § 8 tego rozporządzenia poprzez określenie wysokości budynku w kondygnacjach, a nie za pomocą metrów, (10) § 9 tego rozporządzenia poprzez brak wymaganych załączników do decyzji z dnia [...] września 2004 r., (11) § 1 pkt 3 i 4, § 4 pkt, § 5 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7 pkt 1-3, § 8 tego rozporządzenia poprzez brak podstawy prawnej i niespełnienie wymogów przewidzianych przez ustawodawcę, (12) art. 32 , art. 51 ust. 3, art. 61 ust. 1 i art. 63 Konstytucji RP.

Należy stwierdzić, że istotna część zarzutów zgłoszonych przez skarżącego znalazła potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że szczegółowe wymagania dotyczące weryfikacji spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, zostały określone w cytowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przy czym za punkt wyjścia przyjmuje się ustalenia poczynione w ramach analizy urbanistycznej. Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta P. nie przeprowadził prawidłowo wspomnianej analizy. Jedynym dokumentem potwierdzającym badanie cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestora jest bowiem dokument z dnia [...] czerwca 2004 r., znak [...] (k. 108 akt adm. znak [...]). W dokumencie tym obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis nakazuje by granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na odpowiedniej mapie w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz nie mniejszej niż 50 m. Należy przy tym podkreślić, że załączona do decyzji z dnia [...] września 20024 r. mapa – wbrew jej opisowi – nie zawiera żadnych wyników analizy urbanistycznej, co niewątpliwie stanowi naruszenie § 9 cytowanego rozporządzenia.

Ponadto, ustawodawca nakazuje by w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym zbadać obowiązującą linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Tymczasem w powyższym dokumencie z dnia [...] czerwca 2004 r. Prezydent Miasta P. poddał jedynie analizie kwestię wskaźnika powierzchni zabudowy, przy czym należy od razu podkreślić, że poczynione w tym zakresie ustalenia są nadto wadliwe. Organ ten rozważał bowiem wspomniany parametr tylko w odniesieniu do czterech działek, z czego na podstawie załączonej mapy jedynie dwie z nich można zidentyfikować w sposób niebudzący wątpliwości. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla tych działek wynosił kolejno 90%, 71%, 60%, 90% powierzchni działki. Dodatkowo na wspomnianym dokumencie z dnia [...] czerwca 2004 r. widnieje adnotacja o możliwości zabudowy działki tylko w 90%. Taki zakres analizy urbanistycznej nie został przy tym wyjaśniony w żadnym piśmie zgromadzonym w aktach sprawy. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2004 r. wielkość powierzchni zabudowy została określona w przedziale 40-90% powierzchni działki (k. 118-121 akt adm. znak [...]). Należy przy tym zgodzić się ze skarżącym, że powyższy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera jakiejkolwiek adnotacji wskazującej na to, że został sporządzony przez uprawnionego architekta lub urbanistę, co stanowiło naruszenie art. 50 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niemniej, z notatki sporządzonej w dniu [...] września 2004 r. wynika, że inwestor po zapoznaniu się z dotychczasową dokumentacją zaproponował zwiększenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do 95% (k. 126 akt adm. znak [...]). Wartość ta została ostatecznie przyjęta także w kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Należy jednak podkreślić, że po sporządzeniu notatki z dnia [...] września 2004 r. Prezydent Miasta P. nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu weryfikację możliwość spełnienia postulatu inwestora, w szczególności nie wykonano żadnego nowego badania czy analizy cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Tymczasem zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuszcza przy tym wyznaczenie innej wartości tego wskaźnika, lecz takie rozstrzygnięcie musi wynikać z analizy urbanistycznej. Prezydent Miasta P. nie przeprowadził natomiast w sposób prawidłowo takiej analizy, a nadto nie podjął nawet próby uzasadnienia powyższego odstępstwa w decyzji z dnia [...] września 2004 r. W konsekwencji ustalony w tym akcie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy należy traktować za zupełnie arbitralny, niemieszczący się w granicach uznania administracyjnego.

Podobnie za całkowicie dowolne trzeba uznać także ustalenia w zakresie geometrii dachu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponownie bowiem określenie pierwszego z tych parametrów musi budzić uzasadnione wątpliwości z uwagi na fakt, że kwestia ta nie była w ogóle badana przez Prezydenta Miasta P., nawet we wskazanym dokumencie z dnia [...] czerwca 2004 r. Tym samym zezwolenie inwestorowi na indywidualne kształtowanie geometrii dachu nie znajduje żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Konkluzja ta dotyczy również kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż także w tym przypadku wymieniony organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Co więcej, za wadliwy należy także uznać sposób określenia tego parametru jedynie za pomocą liczby kondygnacji bez podania maksymalnej wysokości w metrach. Wartość poszczególnych kondygnacji nie została bowiem uściślona przez Prezydenta Miasta P., co w konsekwencji oznacza możliwość przyjęcia dowolnej wysokości przez realizatora inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że taki sposób oznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej był niejasny nawet dla samego inwestora, który w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. zwracał się o wyjaśnienie powstałych w tym zakresie niejasności (k. 151-152 akt adm. znak [...]). W konsekwencji oba wskazane parametry zostały również określone poza granicami uznania administracyjnego, a zatem doszło do naruszenia § 7 i 9 powołanego rozporządzenia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. została obarczona szeregiem istotnych błędów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało powyższych uchybień, lecz jedynie odmówiło im rażącego charakteru. Trzeba więc podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje oczywista sprzeczność pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem, a treścią konkretnego przepisu, którego interpretacja nie powinna budzić wątpliwości. Decyzja stanowi tym samym zaprzeczenie w całości lub w części stanu prawnego, jaki znajdował zastosowanie w danej sprawie. Rozstrzygnięcie obarczone taką wadą powinno przy tym wywoływać skutki niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Należy jednocześnie podkreślić, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć nie tylko norm prawa materialnego, lecz także norm prawa procesowego.

Z tej perspektywy należy zatem dojść do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. zawierała wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Należy bowiem podkreślić, że istotą postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie funkcji, cech i parametrów, których spełnienie spowoduje zachowanie istniejącego na oznaczonym terenie ładu przestrzennego. Brak analizy, będącej podstawowym dokumentem pozwalającym czerpać wspomniane informacje, nie może być uznany za nieistotne uchybienie procesowe w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Tym bardziej, że takie działanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Niemniej, odpowiedź na pytanie, czy niesporządzenie analizy urbanistycznej w konkretnych okolicznościach kwalifikuje się już jako przypadek rażącego naruszenia prawa, musi być zindywidualizowana i zależy od konkretnych okoliczności.

Dlatego do niniejszej sprawy nie można było odnieść – przywoływanego przez Kolegium – wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 600/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, niepubl. W powołanym orzeczeniu NSA wyraził m.in. pogląd, w świetle którego o rażącym naruszeniu prawa w razie braku analizy urbanistycznej można by mówić dopiero wtedy, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Nie negując co do zasady tego stanowisko, nie można jednak zupełnie abstrahować od okoliczności faktycznych, na tle których zostało wydane wymienione powyżej orzeczenie. Sprawa będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego dotyczyła bowiem jedynie rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego i budowy garaży, przy czym inwestycja ta swoimi gabarytami nie odbiegała od otoczenia. Tymczasem w rozpatrywanej obecnie sprawie Prezydent Miasta P. ustalił decyzją z dnia [...] września 2004 r. warunki zabudowy dla dużego, wielokondygnacyjnego i nieistniejącego jeszcze budynku usługowo-biurowo-handlowego. Taki obiekt nie stanowił prostej kontynuacji istniejącej zabudowy, a zatem nawiązywanie planowanego przedsięwzięcia do otoczenia architektonicznego nie stanowiło kwestii zupełnie oczywistej. Tym bardziej, że zakres tej inwestycji niewątpliwie istotnie ingeruje w dotychczasowy ład przestrzenny. W konsekwencji stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r. nie było aktualne w przedmiotowej sprawie. Zgromadzony natomiast materiału dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, czy planowana inwestycja nawiązywała do występującej w jej otoczeniu zabudowy.

Jednocześnie, trzeba zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakłada całościową ocenę, na ile nowa zabudowa będzie kontynuował zabudowę już istniejącą. Analiza ta musi być prowadzona na wielu płaszczyznach, a zatem niewystarczające jest poprzestanie tak jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze na stwierdzeniu podobieństwa samej funkcji planowego przedsięwzięcia i obiektów budowlanych otaczających teren inwestycji. Nowa zabudowa powinna bowiem nawiązywać do otoczenia nie tylko poprzez swoją funkcję, lecz także poprzez pozostałe parametry, co wynika expressis verbis z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym brak analizy urbanistycznej i w konsekwencji dowolność poczynionych w tym zakresie ustaleń przez Prezydenta Miasta P. obarczyły decyzję z dnia [...] września 2004 r. wadami na tyle istotnymi, że konieczne stało się wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że rażącym naruszeniem prawa było również arbitralne, a więc poza zakresem uznania administracyjnego, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy wykryte uchybienie nie kwalifikują się jednak jako rażące naruszenie prawa.

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach postępowania – na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 tejże ustawy i w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).