Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1288/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 34, art. 174, art. 175, art. 176, art. 182, art. 183, art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1a pkt 20, art. 6 par. 1a, art. 54 par. 2, art. 122 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 6, art. 21, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1204
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 446/20 w sprawie ze skargi Z.W. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 446/20 w ten sposób, że w miejsce oznaczenia organu " [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej" wpisuje " [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., II SA/Wr 446/20, sprostowanym postanowieniem z 22 lutego 2021 r., oddalił skargę Z. Z. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: [...]KWPSP) z [...] lipca 2020 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Z. Z. na postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: KPPSP) z [...] maja 2019 r. nr [...] (pkt I), przyznając od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz pełnomocnika skarżącej wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że KPPSP decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1212 ze zm.), dalej: u.p.s.p. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...][...] wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w miejscowości [...], gmina [...] następujących obowiązków: 1) usunąć materiały palne (meble, wykładziny, kartony, palne elementy wystroju wnętrza) z pomieszczeń strychu w budynku mieszkalnym; 2) usunąć z dróg komunikacji ogólnej służących ewakuacji materiały palne (meble) w budynku mieszkalnym; 3) usunąć z dróg komunikacji ogólnej służących ewakuacji materiały zawężające drogi ewakuacyjne w budynku mieszkalnym. [...]KWPSP decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Z. Z. od ww. decyzji KPPSP z [...] stycznia 2019 r, uznając, że Z. Z. nie przysługuje przymiot strony w tejże sprawie. Powyższa decyzja stała się prawomocna wskutek oddalenia skargi Z. Z. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., II SA/Wr 640/19.

Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji z [...] stycznia 2019 r., KPPSP wszczął postępowanie egzekucyjne, w toku którego postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej: u.p.e.a., oraz art. 11a ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.p.s.p., nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...][...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r. nr [...], zobowiązał do jej uiszczenia wraz z opłatą egzekucyjną do 31 maja 2019 r. oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego do 30 czerwca 2019 r.

Pismem z 22 września 2019 r. Z. Z. złożyła zażalenie na postanowienie KPPSP z [...] maja 2019 r.

[...]KWPSP postanowieniem z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia, przyjmując, że zaskarżone postanowienie nakłada na Wspólnotę Mieszkaniową [...][...] grzywnę za niewykonanie obowiązków dotyczących części wspólnych, a nie obowiązków odnoszących się do należącego do wnoszącej zażalenie lokalu nr [...]. Wobec tego stroną postępowania nie jest Z. Z., a jej zażalenie pozostaje niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Faktyczne obciążenie wnoszącej zażalenie udziałem z tytułu zapłaty grzywny przez zarządcę nieruchomości stanowi szkodę finansową, niemniej szkodę w rozumieniu indywidualnego interesu faktycznego członka Wspólnoty, a nie w rozumieniu "zbiorowego" interesu prawnego Wspólnoty.

Z. Z. wniosła skargę na powyższe postanowienie [...]KWPSP, podnosząc, że jest ono niezgodne z prawem. W obszernym uzasadnieniu wskazała, że Wspólnota nie odpowiada za naruszenie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, ponieważ są to obowiązki przerzucone na zarządcę nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę [...]KWPSP wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu, organ zażaleniowy w sposób prawidłowy ocenił brak możliwości złożenia przez skarżącą środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia KPPSP. Wobec dotychczas wydanych rozstrzygnięć poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, nie ma wątpliwości, że skarżąca nie tylko nie była stroną zwykłego postępowania administracyjnego, ale też z przymiotu strony nie korzysta w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy PSP, gdyż nie jest stroną zobowiązaną. Jak wynika z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bezspornie, to nie obowiązek ciążący na skarżącej był dochodzony w prowadzonym przez organ postępowaniu egzekucyjnym, ale obowiązek nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową [...][...]. Decyzja KPPSP, będąca podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, określa wprost wskazaną wyżej Wspólnotę jako adresata zawartego w jej rozstrzygnięciu obowiązku. Oceny w zakresie stwierdzenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania, nie zmienia okoliczność, że jest ona członkiem tej Wspólnoty. Już na etapie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącej organ analizował problematykę istnienia ewentualnego interesu prawnego skarżącej pozwalającego uznać ją za stronę postępowania i okoliczności takich nie dostrzegł. Sytuacja skarżącej nie ulega zmianie w postępowaniu egzekucyjnym, nawet przy uwzględnieniu, że w istocie będzie ona partycypować w kosztach tego postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że ocena legalności wydanych w sprawie decyzji, czy innych wskazywanych przez skarżącą okoliczności wykracza poza granice rozpoznawanej aktualnie sprawy sądowoadministracyjnej (art. 135 p.p.s.a.), której przedmiot zawężony jest do kwestii dopuszczalności zażalenia złożonego przez skarżącą.

Z. Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła pkt I powyższego wyroku, zarzucając mu, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., przedwczesność uznania, że złożone przez nią zażalenie jest niedopuszczalne, podczas gdy jej indywidualny interes oparty jest o przepisy prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że jej usprawiedliwiony interes prawny wynika z faktu "niekwestionowanej immisji warunków technicznych budynku" na jej lokal nr [...]. Odwołując się do treści § 207 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., skarżąca wyjaśniła, że indywidualny interes prawny skarżącej odnosić trzeba do wpływu palnych materiałów na bezpieczeństwo techniczne jej mieszkania. Wyrok Sądu I instancji w zakresie odmówienia skarżącej legitymacji do wniesienia środka odwoławczego w sprawie nie odpowiada stąd prawu.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Jednocześnie skarżąca wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w wyznaczonym prawem terminie, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Jeżeli uwzględnić powyższe uwagi i odnieść je do rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, to nie może budzić wątpliwości wadliwość jej sporządzenia. W oczywisty sposób nie respektuje ona bowiem wymagania polegającego na właściwym przytoczeniu podstawy kasacyjnej i jej uzasadnieniu, uwzględniając, że autor skargi kasacyjnej jakkolwiek powołał się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to ograniczył się wyłącznie w podstawie kasacyjnej do zarzucenia Sądowi I instancji przedwczesności uznania, iż złożone przez skarżącą zażalenie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy indywidualny interes strony został oparty o przepisy prawa. Obowiązek wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polega tymczasem na opisaniu naruszenia wraz z powiązaniem go z konkretnym przepisem w sposób, który nie zmusza Naczelnego Sądu Administracyjnego do domyślania się, które regulacje prawne skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) powinien przeciwdziałać temu, by kluczowy element środka zaskarżenia przesądzający o jego skuteczności – tak jak w rozpatrywanym przypadku – określany był przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez analizę różnorakiego rodzaju argumentów zamieszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jeżeli istotę stawianego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu odnieść do dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny indywidualnego interesu prawnego skarżącej, a wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy - § 207 ust. 1 pkt 2 i 4 r.w.t. oraz art. 6, art. 21, art. 18 ust. 1 i 3 oraz art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737) potraktować jako normy kształtujące sytuację prawną skarżącej jako właściciela lokalu nr [...] w odniesieniu do bezpieczeństwa przeciwpożarowego, to przypomnieć należy, że w odniesieniu do problematyki wpływu palnych materiałów i ograniczenia możliwości ewakuacji na bezpieczeństwo mieszkania należącego do skarżącej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 27 lutego 2020 r., II SA/Wr 640/19 oddalającym skargę wniesioną przez skarżącą na decyzję [...]KWPSP z [...] lipca 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. Ocena prawna sformułowana w powyższym orzeczeniu ma charakter wiążący, wobec czego skarżąca nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że nałożony decyzją KPPSP z [...] stycznia 2019 r. obowiązek kształtuje uprawnienia i obowiązki nie tylko Wspólnoty Mieszkaniowej, ale również jej indywidualną sytuację jako członka tejże Wspólnoty w związku z obawami wynikającymi z niezapewnienia przez zarządcę wymogów technicznych w częściach wspólnych budynku.

Co kluczowe dla podejmowanego rozstrzygnięcia, twierdzenia autora skargi kasacyjnej zamieszczone w uzasadnieniu środka odwoławczego w całości abstrahują od przedmiotu sprawy, która podlegała rozpatrzeniu w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. Postępowanie egzekucyjne w administracji nie jest etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania zgodnie z dyspozycją przepisów administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zakresu obowiązków określonego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku, obiektu budowlanego lub terenu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zarzucenie Sądowi I instancji przedwczesności uznania, że złożone przez skarżącą zażalenie jest niedopuszczalne powinno mieć na uwadze faktyczny przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej i jej zakres, który odnosił się do nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową [...][...] jako zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tryb postępowania w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia kształtują przepisy rozdziału 2 działu III u.p.e.a. (art. 119-126). Argumentacja skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uwzględnia specyfiki postępowania egzekucyjnego w administracji. Pomija w szczególności to, że jego uczestnikami (podmiotami) zasadniczo pozostają wyłącznie organ egzekucyjny, wierzyciel i zobowiązany. Na definicję zobowiązanego wskazał wyraźnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przywołując dyspozycję art. 1a pkt 20 u.p.e.a. W myśl art. 122 § 3 u.p.e.a., to zobowiązanemu, którym skarżąca, co niesporne, w sprawie nie pozostaje, służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 p.p.s.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Wymaga przypomnienia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma zastosowania art. 28 k.p.a. odnoszący się do interesu prawnego strony, na który skarżąca zdecydowała się powołać. W piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że struktura podmiotowa tego postępowania nie może być określana przez pryzmat powołanego przepisu. Jego cel przesądza o braku ciągłości podmiotowości w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. P. Przybysz [w:] System Administracyjnego Prawa Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III. Część 1. Zagadnienia ogólne, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2020, s. 350 i n.; P. Pietrasz, ibidem, s. 470). Przepisy u.p.e.a. posługują się kategorią "podmiotów, których interes prawny lub faktyczny został naruszony" (art. 6 § 1a, art. 54 § 2 u.p.e.a.). Podmiotom tym przepisy u.p.e.a. przyznają określone uprawnienia procesowe, niemniej mają one szczególny charakter i pozostają bez związku z kwestią rozstrzygniętą postanowieniem KPPSP.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną w oczywisty sposób usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w zaskarżonym wyroku określenie organu odwoławczego wobec jego błędnego oznaczenia w komparycji.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.