Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 28/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 658
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Bd 28/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej [...] 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej [...] E. C. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz E. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017r. Dyrektor Izby Skarbowej przedstawił E. C. (skarżącej), pełniącej dotychczas służbę na stanowisku młodszego aspiranta celnego Izby Celnej w T., propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B., na stanowisku starszego kontrolera skarbowego. Propozycję powyższą skarżąca otrzymała i podpisała w dniu [...] maja 2017r.

Oświadczeniem z [...] czerwca 2017r. skarżąca przyjęła zaproponowane warunki zatrudnienia, zastrzegając, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać.

Pismem z dnia [...] maja 2017r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Skarbowej do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w formie decyzji administracyjnej. Podniosła, że zaakceptowana przez nią propozycja zatrudnienia wystosowana była pomyłkowo, albowiem zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej oraz otrzymują do dnia [...] maja 2017r. propozycję służby. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że powołany przepis nie nakłada na dyrektorów izb administracji skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby, a przyznaje im – jako pracodawcom – możliwość wyboru formy zatrudnienia w jakiej poszczególne osoby będą realizowały swoje nowe zadania w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżąca [...] czerwca 2017r. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Skarbowej, odwołanie od otrzymanej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i powstałych z tego tytułu skutków prawnych. Podnosząc, że przedmiotowa propozycja jest decyzją administracyjną, skarżąca wniosła o jej uchylenie i tym samym pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jakim w jej ocenie jest nieprzedstawienie propozycji służby. Podniosła, że obowiązek złożenia funkcjonariuszowi przedmiotowej propozycji nakłada na dyrektora izby administracji skarbowej art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS.

W odpowiedzi na odwołanie skarżącej z [...] czerwca 2017r., Dyrektor Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej, pismem z dnia [...] lipca 2017r., poinformował, że propozycja pracy przedkładanej funkcjonariuszowi nie stanowi decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, nie ma możliwości jej zaskarżenia w trybie administracyjnym.

Pismem z dnia [...] lipca 2017r. skarżąca zwróciła się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z zażaleniem na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie – niezłożenie w ustawowym terminie przez Dyrektora Izby Skarbowej propozycji służby mimo obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS.

E. C. pismem z dnia [...] września 2017r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017r. o numerze [...]". Skarżąca wskazała, że Dyrektor Izby Skarbowej odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu drugiej instancji, jakim jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, jak i odmawia rozpoznania wniesionego odwołania. Wniosła o uznanie przez Sąd, że przedmiotowa propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną, a ponadto o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie postępowania z wniesionym odwołaniem i zobligowanie go do przekazania odwołania właściwemu organowi wyższej instancji, ewentualnie rozpoznania go samodzielnie. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan faktyczny sprawy, podkreślając, że przedstawioną propozycję pracy przyjęła z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego, oraz że na zażalenie wniesione do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie otrzymała odpowiedzi pomimo upływu 30 dni od nadania tego zażalenia. Zdaniem skarżącej przedmiotowa propozycja pracy jest decyzją administracyjną bowiem bezpośrednio ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, a akt mianowania do służby jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. O istocie decyzji przesądza jej treść, a nie forma lub nazwa, a w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała tezy doktryny i judykatury sądowoadministracyjnej. Wskazała, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje odwołanie do Szefa KAS, a gdyby zaś uznać, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, to organ I instancji obowiązany jest do rozpatrywania odwołań funkcjonariuszy od propozycji służby, składanych w formie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Bd 111/17.

W piśmie z [...] stycznia 2018r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika dodatkowo zarzuciła Dyrektorowi Izby Skarbowej bezczynność wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu do dnia [...] maja 2017r. N tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenia przez Sąd istnienia bezczynności organu w związku z faktem braku przedstawienia propozycji służby oraz o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg jej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do bezczynności w zakresie przedstawienia propozycji służby i uznał ewentualnie, że powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby to alternatywnie skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz na wypadek gdyby Sąd uznał, że skarga dotyczy bezczynności zarówno w przedmiocie nierozpoznania odwołania, jak również w przedmiocie niewydania propozycji służby/decyzji o zwolnieniu ze służby – o wyłączenie sprawy do odrębnego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku obowiązku wręczania propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom. Organ podniósł, że przy wyborze komu, jaką i czy w ogóle przedstawić propozycję pracy lub służby decydujące znaczenie mają potrzeby kadrowe jednostek administracji skarbowej. Możliwość składania funkcjonariuszom propozycji pracy w korpusie cywilnym administracji skarbowej organ wywiódł z art. 174 ust. 3 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, a także z ogólnych reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej właściwych w sprawie przepisów oraz poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 2645/17. Powołując orzecznictwo NSA organ wskazał, że propozycja pracy nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy postępowania administracyjnego w inny sposób, a więc nie spełnia warunków odnoszących się do uznania danego aktu za decyzję administracyjną, jak również nie jest ona aktem lub czynnością o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ nie był zobowiązany do przedstawienia skarżącej do [...] maja 2017r. propozycji służby, ani podejmowania w tym zakresie żadnych innych działań, zatem nie pozostaje w bezczynności.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2018r. sygn. II SAB/Bd 111/17 Sąd odrzucił skargę E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie czynności w sprawie odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia.

Skarga na bezczynność w przedmiocie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej/decyzji dotyczącej stosunku służbowego została wyłączona i zarejestrowana pod sygn. II SAB/Bd 28/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżąca domagała się złożenia jej propozycji służby.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy).

Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącej wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżący, będąc do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby.

Pismem z dnia [...] maja 2017r. przedstawiono skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B.. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu obowiązywać będą od dnia [...] czerwca 2017r. Poinformowano jednocześnie skarżąca, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanej ustawy stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Niespornym pozostaje, że skarżąca przedstawioną jej propozycję zatrudnienia przyjęła, podejmując działania w celu otrzymania propozycji służby.

Pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98; publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06; publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 ww. ustawy, skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

Jako ugruntowane w literaturze jak i w orzecznictwie uznać należy stanowisko, kwalifikujące sprawy przekształceń stosunku służbowego jak również jego zakończania do kategorii takich spraw administracyjnych, które winny być załatwiane przez właściwy organ administracji w formie aktu administracyjnego, a więc aktu o charakterze zewnętrznym, władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach określonego funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2014r. sygn. I OSK 2489/12, CBOSA, T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 r., s. 157 i nast.). Zewnętrzny charakter tych aktów, skutkujący istotnymi zmianami czy nawet zakończeniem stosunku służbowego, nie pozwala na traktowanie ich jako działań realizujących uprawnienia podległości służbowej jakimi dysponuje przełożony względem podwładnego.

Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). W tym zakresie Sąd wypowiedział się już odrzucając skargę na propozycję zatrudnienia poszanowaniem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. II SA/Bd 905/17.

Z powyższych uwag wynika konstatacja, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego jest zresztą zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej, może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w niniejszym wyroku.

Zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 maja 2018r. sygn. akt III SAB/Gd 94/17 (CBOSA), iż dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby ponadto prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi - uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną - do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy) jak też zatrudnienia (która to propozycja - jak wskazano powyżej - nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 wskazanej powyżej ustawy. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu wskazanie, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Nie skorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić z art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Istotne jest, że z dniem [...] marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 powyższej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 tej ustawy nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno - skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS musi być w ocenie Sądu odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy.

Złożenie z kolei określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia [...] sierpnia 2017r. funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej.

W ocenie Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (31 maja 2017r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Należy ponadto zaakcentować, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Orzekając jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest w ocenie Sądu okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800).