Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 584/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 368
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzat Borowiec (spr.) Ewa Dzbeńska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1892/07 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1892/07, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Ministra Obrony narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia finansowego, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Legionowie z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 23, poz. 107), przyznano A. W. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...] m. [...] od dnia [...] marca 2001 r. do dnia [...] lutego 2002 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

Kolejną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Legionowie z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] ponownie przyznano skarżącemu powyższe świadczenie na dalszy okres, to jest od dnia [...] kwietnia 2002 r. do dnia utraty uprawnień do tego świadczenia w wysokości [...] zł.

W czasie, na który zostało przyznane A. W. przedmiotowe świadczenie Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Legionowie wznowił w tym przedmiocie postępowanie i decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 121, poz. 1302), uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2002 r. oraz odmówił przyznania skarżącemu wyżej wskazanego świadczenia finansowego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący ubiegając się o przyznanie tego świadczenia błędnie podał, iż miejscem pełnienia przez niego służby jest jednostka wojskowa nr [...] W., bowiem od dnia [...] lutego 2002 r. nie pełni służby w garnizonie W., lecz w jednostce wojskowej nr [...] G., gdzie zamieszkiwał w internacie. W ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało zatem prawo do pokrycia kosztów najmu lokalu położonego w Z., gdyż korzystał z prawa alternatywnego w G., to jest z internatu służbowego. Odmawiając przyznania skarżącemu prawa do świadczenia finansowego organ powołał się na art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej przysługuje prawo do kwatery, a realizacja tego prawa następuje poprzez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (art. 24 ust. 1 cyt. ustawy). Dodatkowo organ przywołał art. 22 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy, który stanowi że realizacja prawa do kwatery następuje w drodze jej przydziału w garnizonie, w którym żołnierz pełni służbę lub za zgodą dowódcy jednostki wojskowej w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie wskazał, że świadczenie pieniężne przysługuje żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu wspólnie z rodziną w wynajętym lokalu mieszkalnym, a wynajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny w Z., nie stanowi miejscowości pobliskiej dla miejsca pełnienia przez niego służby, gdyż położony jest w odległości ok. 250 km od jego aktualnej jednostki wojskowej w G. Nadto podniósł, iż w przedmiotowym lokalu w Z. zamieszkuje jedynie żona skarżącego z dzieckiem.

Powyższa decyzja, odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] . Po uprawomocnieniu się wyżej wymienionej decyzji Wojskowa Agencja Mieszkaniowa "[...] " w Warszawie wniosła przeciwko A.W. pozew o zwrot nienależnie pobranego świadczenia finansowego wraz z odsetkami. Ostatecznie (po apelacji A. W.) Sąd Okręgowy w Łodzi wyrokiem z dnia [...] lipca 2005 r. (sygn. akt [...]) powództwo oddalił.

W dniu [...] lutego 2007 r. A. W. skierował do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] (decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego).

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. uznając, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 K.p.a. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie mógł jednocześnie korzystać z dwóch form pomocy (art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). W związku z korzystaniem przez niego od dnia [...] lutego 2002 r. z tymczasowego zakwaterowania w internacie garnizonowym w G., brak było podstaw do przyznania mu jednocześnie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego położonego w Z. Dodatkowo organ wskazał, że stosownie do brzmienia art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie to przysługiwało wyłącznie żołnierzowi zawodowemu, a nie członkom jego rodziny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. a/, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 53 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz należności tytułem przysługujących mu świadczeń finansowych na pokrycie kosztów najmu lokalu za okres od marca 2002 r. do maja 2002 r. oraz za okres od września 2002 r. do końca grudnia 2003 r. wraz z odsetkami. Nadto domagał się wypłaty zaległych równoważników mieszkaniowych za lata 2002 r. i 2003 r. wraz z odsetkami, zwrotu odsetek karnych za nieterminowe wpłaty zaliczek na pokrycie kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej, zwrotu odsetek od zaciągniętych kredytów konsumpcyjnych, zwrotu kosztów poniesionych w związku ze złożeniem przez wojskowe organy mieszkaniowe pozwu o zapłatę oraz wypłaty niesłusznie odliczanych kwot hipotecznego czynszu od kwoty świadczeń finansowych na rzecz pokrycia kosztów najmu lokalu mieszkalnego wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu skargi A. W. podniósł, że przepis art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP winien być oceniany, stosowany łącznie z art. 49 tej ustawy, bowiem ten ostatni konkretyzuje, uzupełnia przepis art. 24 ust 2 ustawy. Zdaniem skarżącego brak możliwości po stronie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przydzielenia mu odpowiedniej kwatery lub tymczasowego zakwaterowania (z rodziną w G.) wywołał ten skutek, że w przypadku przedłożenia umowy najmu lokalu mieszkalnego Agencja zobowiązana była przyznać mu to świadczenie. Podniósł, że jedynym warunkiem przyznania świadczenia finansowego (dla żołnierza zawodowego nieposiadającego kwatery) jest przedstawienie umowy najmu lokalu. Podkreślił, że ustawa nie uzależnia przyznania świadczenia od miejsca zamieszkania, a przepisy rozporządzenia wykonawczego wskazują jedynie organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie. Twierdził, że służbowe przeniesienie (do G.) obligowało organ do zabezpieczenia mu zakwaterowania wraz z rodziną, a zapewniono mu jedynie mieszkanie w pokoju dwuosobowym (w internacie) wraz z innym żołnierzem zawodowym. Podkreślił też, że działanie organów polegające na dowolności interpretacji wyżej wymienionych przepisów spowodowało utratę przyznanego mu wcześniej świadczenia finansowego, co skutkowało utratą płynności finansowej budżetu rodziny. Wyjaśnił, że utrata płynności finansowej wynikała z konieczności zaciągnięcia kredytów. Nadto podał, że żona z uwagi na opiekę nad rocznym dzieckiem nie miała dochodu i budżet rodziny zasilany był tylko przez jego pobory, które w przeważającej części przeznaczane były na pokrycie kosztów wynajmu lokalu. W konkluzji skarżący twierdził, że decyzja "odbierająca mu prawo" do korzystania ze świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) prawo do kwatery przysługuje żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 tej ustawy do czasu realizacji prawa do kwatery żołnierz zawodowy otrzymuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w dalszych przepisach albo zakwaterowanie tymczasowe w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji. Natomiast przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przysługuje żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej posiadającemu członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej mu powierzchni mieszkalnej kwatery, jeżeli Agencja nie może mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Warunkiem przyznania wyżej wymienionego świadczenia jest zawarcie umowy najmu lokalu z właścicielem lub umowy podnajmu z najemcą i zwolnienie przez żołnierza zawodowego dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli ją posiada.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów uznając, iż bezpłatne korzystanie przez skarżącego z zakwaterowania tymczasowego w internacie w G. (skarżący dzielił pokój z innym żołnierzem zawodowym) wyklucza zgodnie z art. 24 ust. 2 cyt. ustawy możliwość korzystania przez żołnierza z pomocy w postaci świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Nieuwzględniono bowiem potrzeb i praw rodziny żołnierza. Nieprawidłowe było również stwierdzenie, że bezpłatne zakwaterowanie skarżącego w internacie i pobieranie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego prowadziłoby do podwójnego korzystania ze środków finansowych podchodzących z budżetu Państwa. Organ nie wziął bowiem pod uwagę tego, że zamieszkiwanie żołnierza zawodowego w pokoju internatowym wraz z innym żołnierzem zawodowym, nie może być uznane za zapewnienie żołnierzowi zawodowemu tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Przepis art. 49 ust. 1 pkt 1a in fine cyt. ustawy gwarantuje prawo do zakwaterowania z rodziną. Niewątpliwie miejsce w pokoju dwuosobowym dzielonym z innym żołnierzem nie było miejscem dla zakwaterowania rodziny skarżącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 49 ust. 1 pkt 1a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, którego treść jest jednoznaczna, zaś wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Niezrozumiałym jest bowiem pominięcie przy jego stosowaniu sformułowania "z rodziną". Skutkowało to uznaniem, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinien ocenić i odnieść się do tego, jaki charakter miało wyżej wskazane naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy już na etapie wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu brak było podstaw (tylko dlatego, że skarżący zamieszkiwał w dwuosobowym pokoju w internacie) do wznowienia postępowania i pozbawienia, "odebrania" skarżącemu prawa do pomocy finansowej na pokrycie kosztów najmu. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ ustali i oceni, czy skarżącemu w związku z przeniesieniem służbowym (z W. do G.) zapewniono w nowym miejscu służby "zakwaterowanie wraz z rodziną". Oceni też czy zapewnienie skarżącemu miejsca w internacie w pokoju dwuosobowym mieści się w definicji "odpowiedniej kwatery" lub "tymczasowego zakwaterowania rodziny", o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1a omawianej ustawy. Ustali, czy zapewniono skarżącemu w nowym miejscu pełnienia służby warunki, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1a. W konsekwencji rozważy, czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie przyznanych uprawnień do pomocy finansowej, a dalej do uchylenia przyznanych uprawnień i odmowy ich przyznania. Dokonując ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego organ powinien uwzględnić systematykę aktów prawnych, tj. nadrzędność przepisów ustawy nad rozporządzeniem wykonawczym.

Dodatkowo, odnosząc się do zawartych w skardze żądań dotyczących roszczeń finansowych skierowanych do wojskowych organów mieszkaniowych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie mogły być one rozpatrzone w ramach niniejszej sprawy, ponieważ nie zostały wydane w tych kwestiach decyzje administracyjne.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Obrony Narodowej i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. – poprzez przyjęcie, iż przepis ten dopuszcza możliwość jednoczesnego korzystania z dwóch form przewidzianego w nim zakwaterowania,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez brak w uzasadnieniu wyjaśnienia, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej nie mają zastosowania powołane przez organ przepisy, a także dlaczego jednoczesne korzystanie przez żołnierza z bezpłatnego zakwaterowania w internacie i świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego nie prowadzi do podwójnego korzystania ze środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek uwzględnienia skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w Warszawie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w Legionowie Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., zamiast zastosowania art. 151 tej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2004 r., prawo żołnierza zawodowego do kwatery realizowane było poprzez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, przy czym w myśl ust. 2 tego artykułu do czasu realizacji prawa do kwatery żołnierz zawodowy otrzymywał świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w dalszych przepisach albo zakwaterowanie tymczasowe w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji. W ocenie strony skarżącej z brzmienia powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że żołnierz zawodowy do czasu realizacji prawa do kwatery mógł skorzystać tylko z jednego ze wskazanych uprawnień.

Natomiast w przedmiotowej sprawie, skarżący występując w dniu [...] kwietnia 2002 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w Legionowie o przyznanie mu świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego położonego w Z. nie poinformował organu, że w związku ze zmianą miejsca pełnienia służby od dnia [...] lutego 2002 r. korzysta z tymczasowego bezpłatnego zakwaterowania w internacie garnizonowym w O. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej decyzjom organów nie można więc zarzucić, że zostały wydane w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, skoro wykładnia językowa art. 24 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie pozostawia wątpliwości, iż żołnierz zawodowy posiadał uprawnienie albo do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w ustawie albo zakwaterowania tymczasowego w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji, a zatem do czasu realizacji prawa do kwatery uprawnienie to było ograniczone do jednej z określonych form pomocy.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł, że z treści art. 49 ust. 1 ww. ustawy, wynika, iż uprawnienie do korzystania ze świadczenia umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego miało na celu zaspokojenie potrzeb żołnierza zawodowego, bowiem to jemu przysługiwało prawo do kwatery, a nie potrzeb rodziny mieszkającej bez tego żołnierza. Taki zaś skutek miałaby decyzja przyznająca A. W. świadczenie na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego w Z. mimo korzystania przez niego z zakwaterowania w internacie w miejscu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Podkreślił, również, iż przepis art. 49 nie mógł być stosowany w oderwaniu od zasad wyrażonych w art. 24 ustawy, bowiem konkretyzował on uprawnienie w nim określone. Możliwość otrzymywania świadczenia umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego wynikała bowiem z podstawowego uprawnienia żołnierza zawodowego w zakresie zakwaterowania - prawa do kwatery (art. 22 ust. 1). Prawo to – w myśl art. 24 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 5 ww. ustawy realizowane było m.in. poprzez przydział kwatery w garnizonie, w którym żołnierz pełnił służbę, lub za zgodą dowódcy jednostki wojskowej w miejscowości pobliskiej, jeżeli istniał z niej dogodny dojazd publicznymi środkami transportu do miejsca pełnienia służby. W tej sytuacji zasadnym jest przyjęcie poglądu, że gdyby organ Agencji nie był w stanie zapewnić żołnierzowi zakwaterowania tymczasowego z rodziną, istniałaby przesłanka do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, w przypadku zawarcia takiej umowy przez żołnierza, w miejscu pełnienia służby lub za zgodą dowódcy jednostki wojskowej w miejscowości pobliskiej. Niewątpliwie Z. nie były miejscowością pobliską wobec G. i stąd organ nie mógł wydać decyzji pozytywnej w kwestii przyznania świadczenia finansowego w tej miejscowości. Zatem uprawnienia wynikające z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z uwagi na zmianę miejsca pełnienia służby przez żołnierza służby zawodowej mogły być realizowane wyłącznie w garnizonie G. i miejscowościach pobliskich.

Dlatego też w ocenie autora skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniom Sądu, naruszenie przepisu art. 49 ust. 1 pkt 1a cyt. ustawy, nie jest jednoznaczne. Nie można więc uznać, że w przedmiotowej sprawie organy rażąco naruszyły prawo, a tylko takie naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej podkreślono także, iż podstawy wznowienia postępowania w zakresie przyznania A. W. świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu nie stanowił fakt zamieszkiwania przez niego w dwuosobowym pokoju w internacie, lecz korzystanie przez niego w nowym miejscu pełnienia służby z zakwaterowania tymczasowego. Zgodnie z art. 50 cyt. ustawy na zakwaterowanie tymczasowe przeznaczane były m.in. internaty garnizonowe. Zamieszkiwanie w internacie stanowiło zatem realizację uprawnienia żołnierza zawodowego wskazanego w art. 24 ust. 2 ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, iż Sąd zarzucając organowi nieprawidłową wykładnię art. 22 ust. 1 zd. 1, art. 24 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz podnosząc, że nie zgadza się z poglądem, że bezpłatne korzystanie przez skarżącego z zakwaterowania tymczasowego w internacie wykluczało możliwość korzystania przez niego z pomocy w postaci świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu, a także, że korzystanie z bezpłatnego zakwaterowania w internacie prowadzi do podwójnego korzystania ze środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "organ wypaczył treść i nieprawidłowo zastosował przepis art. 49 ust. 1 pkt 1a" w/w ustawy.

Podkreślono, iż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd nie odniósł się w żadnym stopniu do relacji pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wyklucza jednoczesnego korzystania z obu form zakwaterowania, a także, dlaczego w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie korzystanie z bezpłatnego zakwaterowania w internacie nie prowadzi do podwójnego korzystania ze środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa

W konsekwencji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, zamiast zastosowania art. 151 cyt. tej ustawy i jej oddalenie.

A. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że artykuł 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odnosi się do wszystkich żołnierzy zawodowych (będących w związku małżeńskim lub samotnych) i innych uprawnionych osób. Dlatego też w ust. 2 pkt 1 cytowanego artykułu, jest odesłanie do dalszych przepisów, które to dokładniej określają sposób realizacji świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (świadczenie wypłacane do czasu przydziału osobnej kwatery stałej), przysługujące żołnierzowi posiadającemu rodzinę, w przypadku niemożliwości przydziału zakwaterowania tymczasowego (art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. a/). W świetle powyższego art. 24 ust. 1 i 2 powołanej ustawy rozpatrywany powinien być w oparciu o art. 49, który stanowi konkretyzacje warunków. W jego ocenie , brak możliwości po stronie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przydzielenia żołnierzowi zawodowemu odpowiedniej kwatery (lub tymczasowego zakwaterowania z rodziną) wywołuje ten skutek, że w przypadku gdy zainteresowany przedłoży umowę najmu lokalu mieszkalnego oraz zwolni dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli ją posiadał (np. w innym garnizonie) to Agencja zobowiązana jest przyznać mu to świadczenie.

Ponadto, wskazał, że art. 22 ust. 3 cyt. ustawy dopuszcza korzystanie z kwatery stałej i jednocześnie zakwaterowania w kwaterze funkcyjnej oraz innej formy zakwaterowania (odwołanie do art. 36) w innym garnizonie. Fakt otrzymania kwatery stałej, w przypadku przeniesienia służbowego, nie kolidował z możliwością korzystania (nieodpłatnie – art. 53 ust. 1 ww. ustawy) z zakwaterowania zastępczego – nie przysługiwał tylko, gdy uprawniony żołnierz lub członek jego rodziny posiadał kwaterę lub inny lokal mieszkalny w miejscu pełnienia przez żołnierza służby lub w miejscowości pobliskiej – art. 52 ust. 2 powoływanej ustawy. Jako nietrafny ocenił zarzut, że przy rozpatrywaniu zaspokojenia przez żołnierza zawodowego potrzeb wynikających z prawa do kwatery, należy pominąć wynikające z przedmiotowego prawa, potrzeby jego rodziny. W myśl art. 43 ust. 2 powoływanej ustawy, w przypadku przeniesienia żołnierza zawodowego do innego nie pobliskiego garnizonu i przydzielenia mu tam innej kwatery, dyrektor oddziału Agencji obowiązany jest do zapewnienia lokalu socjalnego dla członków rodziny przeniesionego żołnierza, jeżeli dotychczas zamieszkujące osoby nie przenoszą się wraz z nim. Słuszna jest zatem ocena Sądu, który stwierdził, że wykładnia przepisów powoływanych przez organ była nieprawidłowa.

Zdaniem A. W. bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokładnie wyjaśniono ocenę prawną prowadzonego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 P.p.s.a. zaistnienia którejkolwiek z przyczyn nieważności, Sąd drugiej instancji nie dopatrzył się ich wystąpienia i ograniczył rozpoznanie sprawy do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a., a w związku z tym, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. zamiast art. 151 P.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do relacji miedzy art. 22 ust. 1 zd. 1, art. 24 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zostały one przez organ nieprawidłowo zastosowane oraz z jakich powodów uznał, że art. 24 ust. 2 tej ustawy nie wyklucza jednoczesnego korzystania z obu form zakwaterowania, tym bardziej że ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania są w tej sprawie wiążące.

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. uzasadniono jego nieprawidłowym zastosowaniem zamiast art. 151 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nietrafne. Wyjaśnić należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej.

Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wskazanej w motywach zgłoszonego zarzutu kasacyjnego.

Istota sprawy sprowadzała się bowiem do wyjaśnienia czy bezpłatne zakwaterowanie skarżącego posiadającego rodzinę, przeniesionego z Wesołej do G. w internacie garnizonowym w pokoju z innym żołnierzem, wyklucza w świetle art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych możliwość skorzystania przez niego z pomocy finansowej na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę w Z., tj. uprawnienia określonego w art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy.

Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozważał treść zarówno art. 22 ust. 1 zd. 1, art. 24 ust. 2 jak i art. 49 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i stwierdził, że zapewnienie A. W. tymczasowego zakwaterowania w pokoju internatowym z innym żołnierzem nie mogło być uznane za zapewnienie mu tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Natomiast przy ocenie jego uprawnienia do świadczenia finansowego uniemożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego pominięto zawarte w nim sformułowanie "z rodziną"

Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że we wskazaniach co do dalszego postępowania polecono wyjaśnić, czy w związku z przeniesieniem służbowym zagwarantowano skarżącemu "tymczasowe zakwaterowanie z rodziną" i czy wymóg ten spełnia zakwaterowanie z innym żołnierzem w pokoju garnizonowym.

Przede wszystkim jednak podkreślono, że skoro podstawę materialnoprawną decyzji określającej uprawnienie żołnierza zawodowego w służbie stałej posiadającego rodzinę, do otrzymania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, któremu nie można przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną stanowi art. 49 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy, to należało ocenić, czy żołnierz ten warunki te spełniał i dopiero wówczas w postępowaniu nadzorczym ocenić, czy wydane w sprawie decyzje pozbawiające go tego uprawnienia były dotknięte wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. A zatem jest nietrafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można również uznać, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 P.p.s.a., gdyż ma on zastosowanie wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji, orzekając ponownie – po uchyleniu wyroku przez Sąd drugiej instancji pominie wiążącą go, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę prawną. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje, gdyż zaskarżony wyrok zapadł po raz pierwszy.

Nie jest też usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a., jak również art. 151 P.p.s.a. Przepisy te nie mogą być bowiem samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a jedynie w powiązaniu z innymi przepisami postępowania, ze względu na ich ogólny charakter przesądzający jedynie o rodzajach rozstrzygnięć, a błędne uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji zamiast jej oddalenia nie polega samo przez się na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a., czy też art. 151, lecz na błędzie popełnionym w fazie wcześniejszej, tj. w fazie kontroli decyzji. Podanie zatem w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. nie spełnia wymogów wskazania w skardze kasacyjnej prawidłowej podstawy (art. 176 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Przepis ten stanowi, że do czasu realizacji prawa do kwatery, żołnierz zawodowy otrzymuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w dalszych przepisach albo zakwaterowanie tymczasowe w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji.

Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że organy dokonały błędnej wykładni tego przepisu przede wszystkim wskazał, iż przy ocenie uprawnienia żołnierza zawodowego w służbie stałej posiadającego rodzinę do świadczenie finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. a/ cyt. ustawy nieuwzględniono, że jego zakwaterowanie tymczasowe dotyczyło wyłącznie jego, a nie rodziny. Tego rodzaju stwierdzenie nie oznaczało jednak przyznania skarżącemu uprawnienia do korzystania jednocześnie z zakwaterowania tymczasowego z rodziną i ze świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.