Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 601/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec /spr./, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt II SAB/Gd 66/04 w sprawie ze skargi Redakcji [...] na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Rektora [...] na rzecz Redakcji [...] kwotę 120 zł. (stu dwudziestu) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/04 zobowiązał Rektora [...] do udostępnienia Redakcji [...] w terminie 14 dni od doręczenia tego wyroku, ze stwierdzeniem prawomocności, informacji publicznej w postaci listy osób przyjętych w latach akademickich 2002/2003, 2003/2004 i 2004/2005 na Wydział [...] w wyniku uwzględnienia odwołania od decyzji wydziałowej komisji rekrutacyjnej albo wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Dziennikarze Redakcji [...] A. K. i K. W. wystąpili do Rektora [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej dotyczącej listy osób przyjętych na Wydział [...] z odwołania w latach 2002/03, 2003/04 i 2004/05. Rzecznik Prasowy [...] w piśmie z dnia 13 września 2004 r., powołując się na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, odmówił udzielenia ww. informacji.

Redaktor Naczelny [...] J. G. wniósł skargę, w której zaskarżył odmowę udzielenia informacji prasie przez [...] i domagał się nakazania udzielenia informacji w sprawie ujawnienia nazwisk osób przyjętych na Wydział [...] z odwołania w latach 2002-2004. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przed jej złożeniem wezwał Rektora [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez ujawnienie listy studentów przyjętych na Wydział [...] po rozpoznaniu odwołań, co jest - jego zdaniem - udokumentowane odpowiedzią z dnia 13 września 2004 r. skierowaną do A. K. Skarżący wyjaśnił też, że jest umocowany do występowania w sprawie jako Redaktor Naczelny [...].

W ocenie skarżącego, samoistną podstawą prawną uprawniającą go do pozyskania listy studentów jest art. 141 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, który stanowi, że wyniki postępowania rekrutacyjnego są jawne. Zdaniem skarżącego przepis ten, ma charakter lex specialis względem norm wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie skarżący potraktował też przepisy Prawa prasowego, twierdząc, że mają one jedynie, jak to określił, posiłkowy charakter. Wywodził również, że udostępnienie żądanych informacji na podstawie wskazanego art. 141 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym jest dozwolonym przez ustawę o ochronie danych osobowych przetwarzaniem danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.

Uzasadniając pierwszy z wniosków stwierdzono, że z informacji prasowych samej Gazety [...] wynika, iż redakcja uzyskała już listę studentów przyjętych na studia na Wydziale [...] w wyniku uwzględnienia odwołań od decyzji komisji rekrutacyjnej. (Odpowiadając na ten zarzut skarżący w piśmie z dnia 3 listopada 2004 r. podniósł, że przedmiotem skargi jest ujawnienie przez Rektora [...] listy studentów przyjętych na skutek odwołań w latach 2002-2004, zaś artykuł w Gazecie [...] dotyczył tylko rekrutacji w 2004 r.). Uzasadniając drugi z wniosków wywiedziono, że żądanie udzielenia informacji prasie dotyczy informacji, której tajemnicy [...] obowiązany jest strzec na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto zakwestionowano pogląd skarżącego, że art. 141 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi podstawę, jak to określono, instytucji powszechnego roszczenia informacyjnego.

W toku postępowania Rektor stwierdził również, że nie był bezczynny. Przyznając, że dziennikarze Gazety [...] A. K. i K. W. zwrócili się do Rektora [...] z prośbą o udostępnienie listy nazwisk osób, które w ciągu ostatnich trzech lat dostały się na Wydział [...] na skutek odwołań, wskazał, że [...] pismem z dnia 13 września 2004 r. udzielił wyczerpującej odpowiedzi, zachowując tym samym wymogi art. 4 ust. 3 Prawa prasowego.

W kolejnym piśmie procesowym Rektor [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko, stwierdził dodatkowo, że skoro skarga opiera się wyłącznie na art. 141 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, to winna być odrzucona, gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości rozpoznania żądania opartego na tym przepisie przez sąd administracyjny. Zdaniem Rektora jedyną podstawą żądania skarżącego mógłby być art. 4 Prawa prasowego. W ocenie Rektora żądana informacja nie ma też charakteru informacji publicznej, gdyż nie jest ona wskazana w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, jak stwierdzono, skarżący nigdy nie zwracał się do Rektora z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też nie zwracał się do niego w trybie art. 17 ust. 2 tej ustawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, co było niezbędne dla złożenia skargi do sądu administracyjnego. Rektor w tym ostatnim piśmie wskazał też na art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, gdy odmówiono dostępu do informacji publicznej ze względu m.in. na ochronę danych osobowych.

W postępowaniu wziął także udział Rzecznik Praw Obywatelskich, który powołując się na art. 141 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o zobowiązanie Rektora [...] do ujawnienia wyników postępowania rekrutacyjnego z etapu odwoławczego oraz listy osób przyjętych na studia prawnicze w wyniku odwołań. Zdaniem Rzecznika, z art. 141 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika, że jawne są wyniki całego postępowania rekrutacyjnego, to znaczy zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Powołany przepis jest też, w jego ocenie, przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący sprecyzował żądanie twierdząc, iż dotyczy ono bezczynności w zakresie ujawnienia list studentów przyjętych na studia w latach 2002-2003, 2003-2004 i 2004-2005. Ponadto wyjaśnił, że skarżącym jest J. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż jest ona zasadna.

Sąd uznał, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do nauki, zaś art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi , że zapewnienie równego i powszechnego dostępu do wykształcenia jest zadaniem władz publicznych. Elementem powszechnego systemu kształcenia są publiczne szkoły wyższe. Wynika to z art. 70 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), w którym stanowi się, że uczelnie są częścią systemu nauki polskiej i systemu edukacji narodowej. Od strony prawnej działalność państwa w zakresie zapewnienia dostępu do wykształcenia przybiera formę zakładu administracyjnego, którego istotą jest przekazanie przez organy władzy państwowej części swego władztwa i mienia autonomicznym jednostkom organizacyjnym utworzonym w celu realizacji tego publicznego zadania. Państwowa szkoła wyższa jest powszechnie uważana za zakład administracyjny, z czym wiąże się uznanie rozstrzygnięć organów uczelni przesądzających o zaliczeniu w poczet użytkowników zakładu (przyjęcie na studia) za indywidualne akty administracyjne, czyli decyzje administracyjne. Uznać zatem należy, że państwowe szkoły wyższe, ściślej zaś jej organy, wykonują zadnia publiczne. Wykonywanie tych zadań przybiera przy tym, szczególnie w obszarze, którego dotyczy niniejsza sprawa, a więc przyjęć na studia, formę decyzji administracyjnych. Normatywnym wyrazem tego są przepisy art. 141 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, w którym stanowi się, że w przypadkach, gdy wstęp na studia nie jest wolny, rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez dziekana wydziału lub inny organ wskazany w statucie uczelni, które podejmują decyzje w sprawie przyjęcia na studia oraz art. 141 ust. 5 tej ustawy, w którym stanowi się, że ostateczną decyzję podejmuje rektor.

Skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne (decyzje), to nie ulega wątpliwości, że ich działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wynika to m.in. z art. 1 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a., gdzie przykładowo wskazano jako informację publiczną treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Ponadto z art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacją publiczną są także sprawy rozstrzygane m.in. w postępowaniu administracyjnym. Ustawie tej podlega zatem również działalność organów uczelni związana z postępowaniem rekrutacyjnym.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia działania ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do postępowania rekrutacyjnego w państwowej szkole wyższej. Przepis art. 141 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest przepisem szczególnym. Stanowi on, że wyniki postępowania rekrutacyjnego są jawne. Ma on zatem taką samą treść normatywną, jak ogół przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładające na organy władzy publicznej i inne podmioty obowiązek udostępnienia informacji publicznej sprawiają, że informacja ta jest jawna.

Zdaniem Sądu, z treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej tam, gdzie kwestie te nie są uregulowane. W ustawie o szkolnictwie wyższym poza deklaracją, że wyniki postępowania rekrutacyjnego są jawne, nie określono zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że art. 141 ust. 4 tej ustawy nie jest uregulowaniem szczególnym stanowiącym samoistną podstawę żądania udostępnienia informacji publicznej związanej z postępowaniem rekrutacyjnym na studia w państwowej szkole wyższej. Do udostępnienia takiej informacji stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd zaznaczył, że jednym z elementów trybu udostępniania informacji publicznej, uregulowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepis ten stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej. Zatem również podmioty, które nie są organami władzy publicznej, ale które są zobowiązane do udostępnianie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), są zobowiązane odmowę udostępnienia informacji publicznej wyrażać w formie decyzji. Wydanie takiej decyzji, niezależnie od tego, czy została ona wydana przez organ władzy publicznej, czy przez inny podmiot zobowiązany do udostępnienia tej informacji, otwiera bowiem możliwość poddania odmowy udostępnienia informacji publicznej kontroli przez sąd, przy czym co do zasady jest to sąd administracyjny, chyba że odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Wówczas zainteresowanemu służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego (art. 21 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W takim przypadku podmiot, którego dotyczy wyłączenie informacji publicznej może wziąć udział w postępowaniu przed sądem powszechnym jako interwenient uboczny po stronie pozwanego (art. 22 ust. 2 w zw. z art. 76 k.p.a).

Skoro odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji administracyjnej, to w razie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, polegającej na nieudostępnieniu tej informacji i niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podmiotowi, który żądał udostępnienia informacji publicznej, służy na podstawie art. 3 § 1 pkt 8 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność. Skarga na bezczynność zapewnia ochronę w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ani nie udostępnia tej informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, zaś skarga na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy) jest środkiem przewidzianym w razie wydania decyzji o odmowie udzielania informacji publicznej, oczywiście z zastrzeżeniem art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje także dostęp prasy do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zmiana art. 4 prawa prasowego, w którym przewidziano skargę do sądu administracyjnego na odmowę udostępnienia prasie informacji polegała m.in. na zawężeniu kręgu podmiotów, których odmowa mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego. Państwowa szkoła wyższa do tych podmiotów się nie zalicza.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, żądanie skargi jest zasadne. Rektor [...], jako organ drugiej instancji w postępowaniu rekrutacyjnym jest w posiadaniu informacji dotyczących wyników odwołań wniesionych w tym postępowaniu, zaś lista osób przyjętych w wyniku odwołań jest niczym innym jak zbiorem rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym. Rektor [...] miał zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia żądanej przez Redakcję Gazety [...] informacji albo wydania na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 tej ustawy decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Udostępnienie informacji winno było nastąpić zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 tej ustawy). Skoro we wskazanym terminie nie została ani udostępniona informacja publiczna, ani wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia, to zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżącemu służyła skarga na bezczynność.

Przyjmując, iż Rektor [...] nie wydał w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej Sąd uznał, że pismo Rzecznika Prasowego [...] z dnia 13 września 2004 r. nie może być uznane za taką decyzję, gdyż nie spełnia ono szczególnych warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei przyjmując, iż żądana informacja publiczna nie została udostępniona Sąd miał na uwadze, że uzyskanie żądanej informacji w inny sposób niż od podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia nie powoduje bezprzedmiotowości żądania. W art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano podmioty, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika, że obowiązek ten ciąży na wskazanych tam podmiotach dopóki są one w posiadaniu informacji publicznej. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą zwolnić się z tego obowiązku poprzez udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 7 tej ustawy). Jednym z takich sposobów jest wywieszenie informacji w miejscach ogólnie dostępnych (art. 11 pkt 1 powołanej ustawy). Powszechnie wiadomo, że w taki sposób podaje się do wiadomości publicznej listę osób przyjętych na studia. Jednakże fakt ten nie przesądza, iż w niniejszej sprawie żądana informacja publiczna została udostępniona. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, do czego był uprawniony na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przetworzenie tej informacji polegało na wyborze spośród zbioru wszystkich osób przyjętych na studia, grupy charakteryzującej się określoną cechą, mianowicie tych, którzy zostali przyjęci z odwołania.

Rozpoznając skargę Sąd uznał, że skarżącym jest Redakcja Gazety [...]. W art. 3a Prawa prasowego mówi się o prawie dostępu prasy do informacji publicznej. Prasa zaś, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, to bardziej lub mniej zorganizowana działalność, polegająca na przekazywaniu informacji w różnej postaci. Istotne jest, że definicja prasy obejmuje poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, jak i zespoły ludzi, które nie posiadają osobowości prawnej. W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że prasa ma zdolność sądową przed sądem administracyjnym nawet wtedy, gdy w konkretnej sprawie jest to jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Zgodnie bowiem z art. 25 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość przyznania im uprawnień lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.

Skoro prasa ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to w przypadku, gdy jest to jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej musi być określona osoba fizyczna lub osoby fizyczne, które będą za tę jednostkę organizacyjną działały. Z art. 7 ust. 2 pkt 8 Prawa prasowego wynika, że jednostką organizującą proces przygotowywania materiałów do publikacji w prasie jest redakcja. Redakcja jest zatem podstawową jednostką organizacyjną prasy. Z kolei redakcją, zgodnie z art. 25 ust. 1 Prawa prasowego, kieruje redaktor naczelny. Redaktor naczelny redakcji jest zatem uprawniony do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym za określoną redakcję. W ocenie Sądu, fakt, że J. G. podpisując skargę i udzielając w niniejszej sprawie pełnomocnictwa radcy prawnemu zaznaczył, używając imiennej pieczątki o treści "redaktor naczelny Gazety [...]", oznacza, że działa on w imieniu Redakcji, a nie własnym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy powołanych przepisów oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zwanej dalej w skrócie Ppsa ) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rektor [...] i zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z 2001 r. z późn. zm.), polegającą na uznaniu, że zawierająca imiona i nazwiska lista osób, które zostały przyjęte na Wydział [...] w wyniku odwołań od decyzji komisji rekrutacyjnej, czyli lista osób prywatnych, w stosunku do których zapadły indywidualne decyzje administracyjne o uwzględnieniu odwołań od decyzji komisji rekrutacyjnej, a więc zbiór danych osobowych osób prywatnych, jest informacją publiczną,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 10 i 14 tej ustawy polegającą na uznaniu, że żądanie udzielenia informacji zgłoszone przez dziennikarzy Gazety [...] na podstawie prze art. 4 Prawa prasowego stanowi wniosek o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 10 i 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec którego Rektor [...] pozostał bezczynny, pomimo że udzielił odpowiedzi na żądanie ze szczegółowym wskazaniem przyczyn odmowy udzielenia informacji (ochrona danych osobowych),

3) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 17 w zw. z art. 16, art. 21 i art. 22 tej ustawy i uznanie, że Redaktor Naczelny Gazety [...] wolny był od obowiązku zachowania, przewidzianej w art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej drogi wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy do podmiotu nie będącego organem władzy publicznej, który odmówił udostępnienia informacji oraz pominięcie okoliczności, że zgodnie z art. 22 tej ustawy podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, nie zaś skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

4) naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, to jest pomimo okoliczności, że skarżący Redaktor Naczelny [...] był już w posiadaniu żądanej informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rektor [...] zakwestionował co do zasady możliwość zakwalifikowania żądanej przez Redaktora Naczelnego [...] informacji jako informacji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Rektora w świetle tych przepisów, informacja publiczna to informacja o sprawach publicznych, a więc nie o sprawach indywidualnych. Jest nią zatem informacja o działalności organu administracji publicznej, ale już nie o indywidualnych rozstrzygnięciach podjętych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Rektora dane o osobach fizycznych, nie pełniących funkcji publicznej, które były tylko stronami postępowań administracyjnych prowadzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne, nie są informacją publiczną. Jest nią bowiem tylko informacja o sprawach publicznych, a więc podmiotach wykonujących zadania publiczne, ich organizacji i działalności oraz o osobach pełniących funkcje publiczne, jeśli ma to związek z pełnieniem tych funkcji. Nie jest nią zaś informacja o osobach prywatnych, które były stronami postępowań prowadzonych przez takie podmioty.

Rektor uważa także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że wniosek dziennikarzy Gazety [...] o udzielenie informacji prasie na podstawie przepisu art. 4 Prawa prasowego należało potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niezależnie od powyższego wskazał, że w niniejszej sprawie, nie pozostawał bezczynny, gdyż udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Podkreślił również, iż zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej tylko organy władzy publicznej odmawiają informacji publicznej w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów wykonujących zadania publiczne, innych niż organy władzy publicznej, przepis art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się tylko odpowiednio, zgodnie z art. 17 tej ustawy. Tym bardziej zatem należało rozstrzygnięcie rzecznika prasowego uczelni, podjęte w imieniu jej Rektora o odmowie udzielenia informacji, z wyczerpującym podaniem podstawy prawnej odmowy, potraktować jako rozstrzygnięcie podmiotu wykonującego zadania publiczne o odmowie dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W takiej sytuacji, ponieważ podstawą odmowy była ochrona danych osobowych, a więc okoliczność opisana wprost w treści przepisu art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, Redaktorowi Naczelnemu Gazety [...] nie przysługiwała w ogóle możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz jedynie powództwo do sądu powszechnego. W świetle powyższego, skarga Redaktora Naczelnego Gazety [...] winna była polegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rektor wskazał, że nawet w sytuacjach, w których na odmowę dostępu do informacji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jej wniesienie wymaga wyczerpania drogi odwołania od decyzji w przypadku, gdy odmowa dostępu pochodzi od organu władzy publicznej lub zwrócenie się o ponowne rozpoznanie, natomiast Redaktor Gazety [...] nie wyczerpał tego trybu.

Dodatkowo, zdaniem Rektora, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie uzasadnia okoliczność, że przed wydaniem zaskarżonego wyroku Redaktor Naczelny Gazety [...] był już posiadaniu żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej gwarantuje każdemu obywatelowi art. 61 Konstytucji RP. To konstytucyjne prawo zostało skonkretyzowane przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4a i c tej ustawy oraz przyjęte orzecznictwo NSA, Rzecznik stwierdził, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Osobnym natomiast zagadnieniem jest istnienie okoliczności uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Rzecznika, za całkowicie chybiony uznać trzeba zarzut Rektora, iż "żądana przez Redakcję informacja nie ma charakteru informacji publicznej (...)".

Odnosząc się natomiast do ochrony prywatności osób przyjętych na studia w wyniku procedury odwoławczej, Rzecznik wskazał na podobieństwa do sytuacji, kiedy organy gminne, powołując się na tajemnicę skarbową i ochronę danych osobowych, odmawiały prasie udzielenia informacji komu i w jakiej kwocie umorzyły zaległości podatkowe. W tego typu sprawach, informacje żądane przez prasę także dotyczyły zwykłych obywateli, którzy nie pełnili żadnych funkcji publicznych, a w stosunku do których organ administracji wydał decyzję o określonej treści. Rzecznik podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 20.VI. 2002 r. (II S.A./Lu 507/02, niepubl.) stanął na stanowisku, że samorządowe organy podatkowe mają obowiązek udzielania informacji o tym, komu, w jakich kwotach, z jakich przyczyn umorzyły zaległości podatkowe. Takie rozstrzygnięcie rzutuje bowiem na stan majątku publicznego i ze wszech miar pożądanym jest, by tego rodzaju informacje - poprzez ich udostępnienie - mogły być poddane ocenie i kontroli społeczności lokalnej. Informacje takie winny zostać więc udostępnione zainteresowanym na zasadach i w trybie określonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Rzecznik wyjaśnił ponadto, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej funkcjonują w związku z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 z późn. zm.), które nie gwarantują bezwzględnej ochrony danych osobowych, a już w szczególności nie dają prawa do ukrywania takich danych w sytuacji, która stała się przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Artykuł 23 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy dopuszcza możliwość przetwarzanie danych osobowych wtedy, gdy m.in. jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Rzecznika obowiązek ujawnienia wyników postępowania rekrutacyjnego, nakłada na uczelnię wyższą art. 141 ust. 4 . ustawy o szkolnictwie wyższym. Nie określa on jednak zasad i trybu udzielania tej informacji. W tym zakresie stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał także, iż bezzasadny jest zarzut Rektora dotyczący niewyczerpania przez Redakcję, przewidzianego przez ustawę, trybu ubiegania się o dostęp do informacji publicznej. Z posiadanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich dokumentacji w sprawie naboru na studia na Wydział [...] wynika bowiem, iż w dniu 11 października 2004 r. pełnomocnik Redaktora Naczelnego Gazety [...] zwrócił się do Rektora [...] z wnioskiem o udostępnienie listy studentów przyjętych z odwołania na studia dzienne, powołując się przy tym m. in. na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanych informacji Rektor jednak nie udostępnił, jak również nie wydał stosownej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie skargę Redakcji na bezczynność Rektora uznać należało za dopuszczalną.

Rzecznik nie podzielił zarzutu Rektora, że skoro prasa uzyskała żądane informacje w wyniku prowadzonego śledztwa dziennikarskiego, to skarga Redakcji do sądu administracyjnego jest bezprzedmiotowa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stanowi, iż obowiązane do udostępnienie informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Nadto, informacje uzyskane przez Redakcję były niepełne, albowiem na skutek porównania list osób przyjętych w pierwszym terminie oraz przyjętych wskutek odwołania, nie uzyskała ona informacji o liczbie zdobytych przez kandydatów punktów, co także było przedmiotem żądania. Nie uzyskano również informacji o osobach przyjętych w trybie odwoławczym w dwóch poprzednich latach, a więc zobowiązanie uczelni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do podjęcia działań także w tej kwestii było w pełni uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183.

Jedną z przesłanek nieważności wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa wymagającą rozważenia w tej sprawie jest kwestia dopuszczalności drogi sądowej.

Dotyczy ona sytuacji rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo braku przesłanki procesowej, kiedy skarga ulega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa .

W świetle art. 52 § 1 Ppsa warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Op 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 2(5), poz. 33, zaprezentowano pogląd, że "w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270)". W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1682/04 (niepubl.) wskazano natomiast, że w konkretnej sprawie należy badać intencje wnioskodawcy, a więc sprawdzić, czy domaga się on działań w trybie art. 37 § 2 kpa, czy też czynności materialnotechnicznej. W tym drugim przypadku, skarga powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 4 Ppsa ).

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie poglądów tych nie podziela uznając, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Argumenty potwierdzające prawidłowość tego stanowiska są następujące:

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa.W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej ( por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz , Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d. , R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04 ). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. W tej sytuacji mamy do czynienia z kolizją ogólniejszej i wcześniejszej normy z art. 1 pkt 1 kpa w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z normą szczególną i późniejszą zawartą w art. 16 ust. 2 tej ustawy.

Uzasadnienie niestosowania kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania.

Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Dotyczy prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP sprecyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt. 4 Ppsa środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 Ppsa, a nie w art. 52 § 4 Ppsa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że przepis art. 52 Ppsa uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 Ppsa upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 Ppsa.

Wskazać należy, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny np. art. 37 kpa, art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wniesienie skargi do sądu pierwszej instancji nie zostało poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia. Wniesienie skargi do WSA w Gdańsku nastąpiło bezpośrednio po piśmie z dnia 13 września 2004 . Nie stanowiło to jednak w świetle powyższych rozważań podstawy do odrzucenia skargi.

Ocenę zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa.

Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe.

W sprawie jest bezsporne, że żądanie Redakcji Gazety [...], skierowane do Rektora [...], dotyczyło udostępnienia informacji publicznej dotyczącej listy osób przyjętych na Wydział [...] z odwołania w latach 2002/03, 2003/04 i 2004/05. Fakt uzyskania przez Redakcję w wyniku śledztwa dziennikarskiego niepełnej informacji dotyczącej rekrutacji w 2004 r. nie oznaczał, że przestało istnieć żądanie, przedmiot zaskarżenia, którym była bezczynność Rektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej lub niewydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że uzyskanie części żądanej informacji publicznej w inny sposób niż od podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, nie skutkuje bezprzedmiotowością żądania. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego w tej sprawie.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest trafny.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy żądanie listy nazwisk osób przyjętych na Wydział [...] w wyniku odwołania w określonych latach jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy tej ustawy.

Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Rozpatrywanie tego pojęcia musi uwzględniać art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi że "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 , może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Wyszczególnienie informacji mających charakter informacji publicznej określa art. 6 tej ustawy, który w pkt 4 lit. a tiret pierwszy stwierdza, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności treść aktów administracyjnych i ich rozstrzygnięć.

Nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznej lecz wyłącznie zbioru danych osobowych.

Analiza wniosku wskazywała, że wnioskodawcy nie chodziło o udostępnienie danych osobowych lecz o udzielenie informacji o pozytywnych decyzjach dotyczących przyjęcia na studia osób w wyniku odwołania. Fakt, że w decyzjach tych zawarte były dane osobowe tych osób mógł stanowić jedynie podstawę odo rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych.

W związku z powyższym stwierdzenie Sądu pierwszej instancji dokonane w oparciu o wskazane powyżej przepisy, że żądana w tej sprawie informacja była informacją publiczną, było prawidłowe.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego im prawa. Wspomniane ograniczenie następuje jednak w formie wskazanej w art. 16 ust, 1 tej ustawy tj. poprzez decyzję administracyjną i nie stanowi podstawy do niepodejmowania czynności przewidzianych prawem.

W tej sprawie decyzja o odmowie udostępnienia informacji nie została wydana. Nie podjął bowiem takiego aktu organ upoważniony do wydania decyzji a wspomniany akt nie odpowiadał regułom określonym w art. 16 ust. 2 cyt. ustawy. W związku z powyższym skoro wskazany jako naruszony przepis art. 5 ust.2 powołanej ustawy nie miał w sprawie zastosowania to zarzut skargi kasacyjnej był w tym zakresie nieskuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może się natomiast wypowiedzieć w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu, spośród zawartych w dwóch jego ustępach, pięciu punktach i dwudziestu dziewięciu literach, którego zarzut ten miałby dotyczyć uniemożliwia dokonanie sprawdzenia jego zasadności. Podstawowym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa jest dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego, przez jednoczesne oznaczenie jednostki redakcyjnej numeru artykułu, paragrafu, ustępu, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały przez Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożone lub niewłaściwie zastosowane, ale także wyjaśnienie jak – zdaniem skarżącego – przepisy te powinny być rozumiane i stosowane (wyrok SN z dnia 19 marca 1997 r. II CKN 16/97 – niepubl., wyrok SN z 8 maja 1997 r. II CKN 148/97 niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego określania, który konkretnie przepis prawa materialnego spośród zawartych w określonym artykule, został objęty przez skarżącego zarzutem naruszenia (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, Lex nr 146732).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny jedynie podkreśla, iż przepis art. 6 pkt 4 lit. a tiret pierwszy, który miał w sprawie zastosowanie, został wyjaśniony przy omawianiu pojęcia informacji publicznej.

Jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że w chwili składania przez dziennikarzy Redakcji Gazety [...] – A. K. i K. W. do Rektora [...] wniosku o udzielenie żądanej informacji, przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) nie miał w tej sprawie zastosowania. Z dniem 1 stycznia 2002 r. – został on zmieniony przez art. 24 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), Państwowa szkoła wyższa zaliczana do sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) nie mieści się w kręgu podmiotów, o którym mowa w powołanym przepisie.

Stosownie do art. 3 a ustawy – Prawo prasowe, w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 134 Ppsa nie był związany wskazaną przez skarżącego podstawą prawną, prawidłowo uznał, że wspomniane żądanie stanowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeżeli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest zobligowany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki (art. 13 ust. 1) lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1). Przepis art. 14 tej ustawy nakłada na podmiot udostępniający tę informację, obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, zaś odstępstwo od tej zasady określa ust. 2 art. 14. Przepis ten nie był jednak w sprawie stosowany.

Wskazanie w skardze kasacyjnej jako naruszony przepisu prawa, który nie był w sprawie zastosowany, czyni ją w tym zakresie nieskuteczną (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11.) Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności.

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Rektor [...] nie udzielił żądanej informacji i nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż pozostawał on w bezczynności, gdyż pismo Rzecznika Prasowego Rektora [...] z dnia 13 września 2004 r. zawierające odmowę udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych osób, której ona dotyczy, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji.

Za chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 17 w związku z art. 16, art. 21 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepisy art. 16 i 17 powołanej ustawy mają zastosowanie w przypadku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast przepis art. 22 cyt. ustawy określa uprawnienie podmiotu, któremu odmówiono w formie decyzji administracyjnej prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się m.in. na ochronę danych osobowych do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.

Skoro – jak wyżej wskazano – w tej sprawie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie została wydana, to powołane przepisy art. 16, 17, 21 i 22 tej ustawy nie mogły być w sprawie zastosowane.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.

O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 cyt. ustawy, a ich wysokość określono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego NSA J. Antosiewicz

Wydając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Ujmując rzecz syntetycznie uzasadniają to następujące względy:

- przyjęta w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zw. dalej ustawą o ddip) pozytywna dla obywatela zasada udostępniania informacji, zaś odmowa traktowana jest jako wyjątek,

- odesłanie do przepisów kpa, jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w czym należy upatrywać wolę ustawodawcy w odformalizowaniu tego postępowania,

- przy czynności materialnotechnicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Ppsa, środka zaskarżenia warunkującego dopuszczalność skargi, należy poszukiwać w art. 52 § 3, nie zaś w art. 52 § 4 tej ustawy,

- ustawa o ddip tego rodzaju środka nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Ppsa nie przewiduje ich również kpa,

- art.52 ustawy Ppsa uzależnia uruchomienie drogi sądowej od wyczerpania środków zaskarżenia, ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują czy to na podstawie kpa, przepisów szczególnych, czy też ustawy Ppsa.

Prowadzi to do konkluzji, że wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy Ppsa upoważnia do przyjęcia, iż przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie do bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te – zdaniem Sądu – dotyczą także art.52 § 4 Ppsa.

Moim zdaniem, poglądy te nie są trafne i opowiadam się za koniecznością wyczerpania środków zaskarżenia, tak w przypadku gdy mamy do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 16 ustawy o ddip (a więc gdy strona wnosi o wydanie decyzji odmownej) jak wówczas gdy świadomie lub nie, ogranicza swe żądanie do dokonania przez organ czynności materialnotechnicznej.

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym.

Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).

Powyższa regulacja, mająca charakter ogólny, a więc odnoszący się do wszystkich kategorii spraw, oznacza, że nie można skutecznie wnieść skargi jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów dostępne podmiotowi, który chce uruchomić sądową kontrolę.

Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę taką zgodnie z art. 52 § 3 na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Jest oczywistym, że przedmiotowej sprawie nie zachodziła sytuacja określona w art. 51 § 1 i 2 ustawy Ppsa . Nie miał też zastosowania przepis art. 52 § 3 ustawy Ppsa , gdyż limituje on wniesienie skargi wezwaniem organu terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o czynności lub wydaniu aktu.

Przy bezczynności organ nie podejmuje żadnej czynności, ani nie wydaje aktów, a więc z oczywistych względów przepis ten wydaje się bezużytecznym do wyjaśnienia przesłanek dopuszczalności skargi na bezczynność.

Zwrócono na to uwagę w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańskiej Wyd. Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 r. str. 88 i 89, opowiadając się za nieograniczonym żadnym terminem prawem strony do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku bezczynności organu.

Pozostaje zatem do rozważenia zastosowanie przepisu art.52 § 4 ustawy Ppsa . W myśl tego przepisu, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Posługując się wykładnią językową tego przepisu Sąd wywiódł, iż skoro jest w nim mowa tylko "o aktach i czynnościach", to tym samym nie obejmuje on przypadków bezczynności w zakresie dokonywania takich czynności lub podejmowania aktów.

Wykładnia językowa tego przepisu nie jest wystarczającą do odczytania rzeczywistych intencji ustawodawcy, którą należy rozpatrywać także w kontekście uregulowań prawnych istniejących od 1980 r.

Jeśli bowiem ustawa kontynuując poprzedni środek wprowadziła generalną zasadę wyczerpania środka zaskarżenia (lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w przypadku aktów i czynności, to nie znajduje racjonalnego uzasadnienia odstąpienia od tego wymogu w sytuacji, gdy zobowiązany organ nie podejmuje żądnych działań, pozostając w bezprawnej zwłoce. Względy szybkości postępowania oraz ekonomii wskazują aby tym bardziej zasadę tę odnieść do przypadków niedziałania organów.

Wezwanie, jeśli okaże się skuteczne, nie doprowadzi do uruchomienia drogi sądowej.

Przeszkodę do przyjęcia takiego rozwiązania w uzasadnieniu wyroku upatruje się w tym, iż przepisie art. 52 § 4 ustawy Ppsa użyto określenia "w przypadku innych aktów", natomiast przy bezczynności nie mamy do czynienia z aktem.

Redakcja omawianego przepisu nie jest wprawdzie zbyt jasna, co w przeciwieństwie do sformułowania zamieszczonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, posługującego się nie budzącym wątpliwości określeniem "w sprawie, będącej przedmiotem skargi" może rodzić wątpliwości, jednakże zastosowanie wykładni gramatycznej, w wyniku której dochodzi do wyłączenia generalnej zasady w odniesieniu do znacznej grupy spraw skarg na bezczynność, nie wydaje się właściwe.

Ograniczenie się w § 4 tylko do odczytania go, jako odnoszącego się do aktów w znaczeniu pozytywnym, nie może być uznane za prawidłowe.

Przepis ten należy więc rozumieć tak, iż odnosi się on do wszystkich innych przypadków nie objętych art. 52 § 1-3 ustawy Ppsa . Dotyczy on zarówno tych aktów (w znaczeniu pozytywnym – a więc wydanych przez uprawnione organy), które nie mieszczą się w kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4, jak i bezczynności – jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych przez prawo.

Powyższa wykładnia, sięgająca do reguł wykładni systemowej i celowościowej znajduje częste zastosowanie w orzecznictwie. Jako pozytywny przykład można zacytować uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00, w której przyjęto (wbrew wnioskom wynikającym z wykładni językowej) możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (ONSA 2000 r. nr 4, poz. 137).

Podzielając przedstawioną w nim argumentację należy stwierdzić, że gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie skarg na bezczynność z warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wówczas przepis taki znalazłby się w ustawie Ppsa, a gdyby taki "przywilej" chciał ustawodawca zastrzec w sprawach regulowanych w ustawie o ddip, to również musiałby zamieścić odpowiedni przepis.

Nie można uznać za przekonujący argumentu, że przepisy ustawy o ddip oraz Konstytucji, zapewniające obywatelom dostęp do informacji, miałyby przesądzać o wyłączeniu warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż Konstytucja, jako ustawa zasadnicza w równym stopniu chroni inne wartości i prawa obywatelskie, zaś w ustawach szczególnych z reguły nie zamieszcza się warunków dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, co czyni akt o charakterze ogólnym – ustawa Ppsa.

Jak już wspomniano z ustawy o ddip też takiego wniosku wysnuć się nie da.

Z ustaleń dokonanych przez organy i Sąd wynika, iż wnosząc skargę do WSA Redakcja Gazety [...] nie wezwała uprzednio Rektora [...] do usunięcia naruszenia prawa przez udzielenie żądanej informacji, której udzielenia odmówił Rzecznik [...] piśmie z dnia 13 września 2004 r. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie sposób uznać samego, żądania skierowanego do Rektora, o czym traktuje w skardze do WSA Redakcja.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o Ppsa.

Rozpoznając skargę kasacyjną Rektora [...], Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zastosować przepis art. 189 tej ustawy, uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Redakcji Gazety.