Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1670/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skarg E.M., Miasta [...] i M.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz E.M., Miasta [...] i M.M. kwoty po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) stwierdziła nieważność w całości decyzji Prezydenta [...] z [...] nr [...] (dalej również jako: decyzja z [...] lub decyzja reprywatyzacyjna).

Decyzja Komisji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Nieruchomość [...], położona u zbiegu ulic [...] i [...] (oznaczona odpowiednio dawnymi numerami [...] i [...], której nadano uprzednio numer wykazu hipotecznego [...] o pow. [...] ha, w dacie wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] składała się z działek ewidencyjnych z obrębu [...] o następujących numerach i powierzchniach: nr [...] – [...] m² (uprzednio prowadzono księgę wieczystą nr [...], zaś od [...] września 2011 r. księgę wieczystą nr [...] oraz część działki nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Pierwotnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli Z.T. L.C. i A.R. (według zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] nr [...]). Następcami prawnymi ww. byli: po A.R. – M.R., po Z.T. - Z.T. i L.M., po L.R. – A.C., C.C., C.C., A.R., C.R., S.R. i E.R. Następnie w wyniku dokonania wielu dalszych czynności cywilnoprawnych dotyczących obrotu roszczeniami i prawami do przedmiotowej nieruchomości finalnie w dacie [...] lipca 2010 r. (dzień sporządzenia ostatniego z aktów notarialnych dotyczących przeniesienia udziałów w prawach i roszczeniach do gruntu przedmiotowej nieruchomości) następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości stali się: E.M. M.M. i "[...]" Sp. z o.o. w [...].

W dniu [...] października 1948 r. A.R. działając imieniem własnym oraz L.C. i Z.T. złożył do Zarządu Miejskiego w [...] wniosek o oddanie w wieczystą dzierżawę nieruchomości objętej nr [...] oznaczonej jako nieruchomość położona przy ulicy [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom, tj. Z.T. L.C. i A.R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr [...] i [...], wskazując, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...] stwierdził nabycie przez [...] z mocy prawa z dniem [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (część dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...] nr działki ewidencyjnej [...] stanowiącą działkę o powierzchni [...].

Dnia [...] października 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek adw. A.M. pełnomocnika 10 osób fizycznych będących następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] i [...] następnie zmodyfikowany pismem z [...] marca 2006 r., o stwierdzenie m.in. nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] nr [...]. W ocenie wnioskodawcy orzeczenie to było dotknięte nieważnością, gdyż odmowa uwzględnienia wniosku spowodowana była przeznaczeniem nieruchomości na cele publiczne w opracowywanym planie, co nie znajduje oparcia w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania orzeczenia planem, nieruchomość przeznaczona była na cele mieszkalne i brak było podstaw do odmowy w trybie dekretowym. W ocenie wnioskodawcy fakt opracowywania planu nie mógł stanowić podstawy wydania orzeczenia odmownego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...], nr [...], stwierdziło nieważność powołanego orzeczenia z [...] z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 7 ust. 2 dekretu. Według SKO orzeczenie to było wadliwe bowiem odmowa ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu odwołująca się do niewskazanych ustaleń opracowywanego planu zagospodarowania stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto orzeczenie to naruszyło również art. 68 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, albowiem zostało wydane po upływie 2,5 roku od złożenia wniosku bez wyjaśnienia przyczyn takowej zwłoki.

Prezydent [...] decyzją z [...] nr [...] zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] na następujące działki: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha.

Minister Finansów decyzją z [...] nr [...] - wydaną na podstawie art. 1,2 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, który w tym samym dniu wszedł w życie, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. - stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] objętej hip. nr [...] o pow. [...] m², która stanowiła wówczas działkę nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha, dla których prowadzona była księga wieczysta [...] część działki nr [...] o pow. [...] ha (brak księgi wieczystej), zaś część o pow. [...] ha została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej KW nr [...] , stanowiącą poprzednio własność M.R. oraz Z.T. (spadkobierczyń Z.T.). W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że zasadność jej wydania obrazuje dokumentacja amerykańska składająca się m.in. z wniosków [...] (złożonego przez M.R. z d. T.) oraz [...] (złożonego prze Z.T.) zawierających oznaczenie nieruchomości objętej wnioskami, decyzji [...] z [...] r. i decyzji [...] z [...] wydanych przez Komisję Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych (FCSC), przyznających odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Prezydent [...] decyzją z [...] nr [...] orzekł o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ulicy [...] (dawnej ulicy [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego księgą wieczystą KW Nr [...], na rzecz: E.M. w udziale wynoszącym [...] części oraz M.M. w udziale wynoszącym [...] części. Ponadto wskazaną decyzją organ odmówił M. M. oraz spółce pod firmą [...] Sp. z o.o., wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...] ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącego części działek ewidencyjnych nr [...] - część, dla której urządzono księgę wieczystą [...], nr [...] – część (brak księgi wieczystej) oraz nr [...], dla której urządzono księgę wieczystą [...], wszystkie działki z obrębu [...]. W decyzji ustalono także symboliczny czynsz z tytułu użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie I decyzji.

Aktem notarialnym z [...] lipca 2011 r., repertorium [...], zawarta została umowa między Miastem [...] a E.M. oraz M.M. o oddanie gruntu składającego się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o obszarze [...] ha, dla którego urządzono księgę wieczystą nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz E.M. w [...] części i na rzecz M.M. w [...] części oraz Skarbu Państwa w [...] części.

Komisja decyzją z [...] nr [...] orzekła o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ustawa z 9 marca 2017 r.), w zw. z art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 21 listopada 1945 r., Nr 50 poz. 279 ze zm. – dalej: dekret) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Komisja w obszernym uzasadnieniu decyzji przedstawiła podjęte przez nią czynności, opisała zgromadzone w sprawie dokumenty i powołała dopuszczone dowody, szeroko je omawiając. Przedstawiła następstwo prawne po byłych właścicielach oraz wskazała kto ma przymiot stron niniejszego postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Komisja wskazała na szereg naruszeń postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...].

W ocenie Komisji w sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z [...] gdyż Prezydent rażąco naruszył zasady prawdy obiektywnej poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dawnych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego. Ponadto według Komisji również przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, gdyż nastąpiło w zamian za świadczenia wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości.

Wyczerpująco uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko Komisja wskazała, że decyzja z [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu ze względu na to, że Prezydent nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. przesłanki posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, a mianowicie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego bacząc przy tym aby w sprawie został uwzględniony interes społeczny i słuszny interes obywateli. Komisja podkreśliła, że przebieg postępowania prowadzonego przez Prezydenta odbiegał w sposób oczywisty od zasad prawdy obiektywnej i rzetelności. Z akt wynika, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie przesłanki posiadania gruntu, a przynajmniej nie dał takim ustaleniom żadnego wyrazu w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej. Jednocześnie, zdaniem Komisji, uzasadnienie decyzji z [...] wprost wskazuje, że Prezydent nie badał przesłanki posiadania gruntu przez A.R. bądź Z.T. czy L.C. na datę złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, tj. na dzień 15 października 1948 r. Organ nie zbadał w szczególności, czy A.R. przebywający w latach czterdziestych w [...], pozostawał w posiadaniu nieruchomości o nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do tej kwestii, natomiast jedyną wzmianką o dysponowaniu prawem rzeczowym m.in. do gruntu o nr hip. [...] jest wskazanie, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] tytuł własności na nieruchomość [...] o nr hip. [...] uregulowany był wpisem jawnym na imię Z.T., L.C. oraz A.R. – niepodzielnie. Jednak z powyższego, w opinii Komisji, nie wynika spełnienie przez dawnych współwłaścicieli przesłanki posiadania gruntu. Uzasadnienie decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia zatem wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało zaistnieniem przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4 i pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r., stanowiącej – kumulatywnie z innymi naruszeniami – podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z [...]. Komisja podkreśliła przy tym, że integralną częścią decyzji jest uzasadnienie, którego funkcją jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a. i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W opinii Komisji, Prezydent nie przedstawił natomiast okoliczności, na podstawie których uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe, umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zostały spełnione. Wobec tego brak prawidłowego uzasadnienia decyzji reprywatyzacyjnej uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przy czym Komisja przypomniała, że dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji. Organ administracji, uzasadniając decyzję, może bowiem powoływać się na dowody zebrane w sprawie, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska.

Komisja podkreśliła, że celem dekretu było odbudowanie zrujnowanej działaniami wojennymi stolicy, a mógł on zostać osiągnięty tylko przez dokonywanie faktycznych czynności na gruntach. Czynności takie mogły być podejmowane jedynie przez osoby, które grunt posiadały. Zdaniem Komisji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że L.C. co najmniej od 1910 r. stale zamieszkiwała we [...], gdzie wyszła za mąż za C.M. Z kolei Z.T. w dacie złożenia wniosku w 1948 r. przebywała w [...]. Ponadto nieruchomości budynkowe posadowione na dawnych nieruchomościach oznaczonych nr hip. [...] zostały w większości zniszczone, gdyż zawaleniu uległy poszczególne stropy kondygnacyjne, dachy oraz części ścian. Część budynków na dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr [...] została rozebrana. Jednocześnie Komisja wskazała, że ani A.R. (co prawda mieszkający na terenie [...], jednak pod innym adresem przy ul. [...], ani L.C. czy Z.T. swoimi działaniami nie przejawiali atrybutów charakteryzujących posiadaczy samoistnych co do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] i [...]. W ocenie Komisji z dokumentacji Archiwum Państwowego w [...] wynika, że to jednostki państwowe zajmowały się wykonywaniem prac zabezpieczających czy rozbiórkowych na zniszczonych posesjach. Natomiast Prezydent [...] wydając decyzję z [...] nr [...] nie odniósł się do danych pozwalających na ustalenie, czy właściciele hipoteczni – A.R., L.C. i Z.T. – przed 21 listopada 1945 r. mogli wykazać się przymiotem posiadania, w chwili formułowania żądań dekretowych. Okoliczności tych Prezydent w żaden sposób nie zweryfikował, nie zgromadził przy tym żadnej dokumentacji, w oparciu o którą można byłoby potwierdzić, względnie zanegować, spełnienie przez wnioskodawców niezbędnej dla przyznania im prawa własności czasowej, przesłanki posiadania nieruchomości. Zdaniem Komisji nie może bowiem stanowić dowodu potwierdzającego posiadanie nieruchomości zaświadczenie z ksiąg wieczystych o przysługującym prawie własności z [...] sierpnia 1946 r., potwierdzającym tytuł własności nieruchomości przy ul. [...] uregulowany na rzecz Z.T., A.R. i L.C. Przy czym Komisja wyjaśniła obszernie, co należy rozumieć przez posiadanie, którego fakt ustala się na podstawie manifestowanych przez posiadacza i widocznych na zewnątrz przejawów władania rzeczą.

Zdaniem Komisji również przeniesienia roszczeń do nieruchomości położonych przy ulicy [...] nastąpiły w zamian za świadczenia rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]. Komisja ustaliła tę okoliczność na podstawie zebranych w sprawie dokumentów oraz przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu wyceny nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym biegłego rzeczoznawcy majątkowego wartość terenu dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej numerem [...] na daty obrotu roszczeniami (akty notarialne z [...] kwietnia 2006 r., rep. [...] oraz z [...] stycznia 2007 r., rep. [...], tj. na dzień [...] kwietnia 2006 r. wynosiła co najmniej [...] zł, na dzień [...] stycznia 2007 r. wynosiła co najmniej [...] zł, zaś na datę wydania decyzji reprywatyzacyjnej, tj. [...] lipca 2010 r. wynosiła co najmniej [...] zł. Mając przy tym na uwadze, że aktami notarialnymi z [...] kwietnia 2006 r., i z [...] stycznia 2007 r. rozporządzono de facto udziałami odnoszącymi się zarówno co do jednej jak i drugiej nieruchomości hipotecznej, należało według Komisji przyjąć, że łączna kwota za które nabyto 100% udziałów w prawach i roszczeniach stanowiła [...] zł, bądź też przy przyjęciu, że akt notarialny z [...] kwietnia 2006 r. skuteczny był co do udziałów wynoszących [...] części w prawach i roszczeniach do obu nieruchomości, a to z uwagi na fakt, że A.R. nie umocował R.N. do działania w jego imieniu, [...] zł, musi odnosić się do sumy wartości obu nieruchomości. W związku z tym, w ocenie Komisji, wartość obu nieruchomości we wskazanych datach, tj. [...] kwietnia 2006 r., [...] stycznia 2007 r. i [...] lipca 2010 r. wynosiła odpowiednio co najmniej: [...] zł; [...] zł oraz [...] zł. Powyższe z kolei oznacza, że kwoty uiszczone przez nabywców praw i roszczeń do przedmiotowych nieruchomości były znacznie zaniżone w stosunku do ich rzeczywistej wartości – co powoduje rażącą sprzeczność z interesem społecznym.

Zdaniem Komisji analiza treści umów sprzedaży praw, roszczeń i udziałów zawartych w formie aktów notarialnych prowadzi do wniosku, że przy oszacowanej łącznej wartości gruntów wchodzących w skład dawnych hipotek o nr [...] i [...], w wysokościach co najmniej: [...] zł (na dzień [...] kwietnia 2006 r.); [...] zł (na dzień [...] stycznia 2007 r.); [...] zł (na dzień [...] lipca 2010 r.), roszczenia do tych nieruchomości zbywane za kwoty między [...] zł a [...] zł, były rażąco niewspółmierne – co Komisja szczegółowo wyjaśniła w uzasadnieniu własnej decyzji. Podniosła, że naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń znacząco odbiegało od akceptowalnych uchybień i nie było obiektywnie usprawiedliwione. Dysproporcja pomiędzy ustalonymi w umowach cenami sprzedaży a rzeczywistymi wartościami nieruchomości miała natomiast charakter rażący. Konkludując Komisja uznała, że okoliczność, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, obligowało ją do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego. W ocenie Komisji nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, kiedy od spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości [...] skupowane były roszczenia za kwotę nieprzekraczającą 1% wartości nieruchomości. Stan taki jest bowiem rażąco sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, a jednocześnie przyszły i niepewny efekt roszczeń dekretowych, nie może być uzasadnieniem dla nabywania całości roszczeń do obu nieruchomości, o powierzchni przekraczającej 1 ha, za cenę nieprzekraczającą 1/100 części ich wartości.

W konsekwencji zajętego w niniejszej sprawie stanowiska Komisja reprywatyzacyjna decyzją z [...] stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] nr [...], podnosząc jednocześnie, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Obszernie uzasadniając brak zaistnienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, Komisja wskazała, że przez nieodwracalne skutki prawne rozumieć należy stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Komisji natomiast w niniejszej sprawie nie doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich.

Skargi na decyzję Komisji z [...] nr [...] wnieśli M.M. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1701/18), E.M. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1718/18) i Miasto [...] (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1670/18).

Postanowieniami z 9 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 1701/18 i sygn. akt 1718/18 połączono powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia ich pod sygn. I SA/Wa 1670/18.

Miasto [...] zaskarżyło decyzję Komisji w zakresie obejmującym uzasadnienie i zarzuciło:

1. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. pkt III. 1. (str. 32) "Rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez Prezydenta [...] poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu w chwili złożenia wniosku dekretowego"; pkt III. 1.1. (str. 32); w pkt III. 1.1.3. (str. 34-41) w całości; pkt III. 1.2. (str. 41) w całości, w pkt III. 1.3. (str. 41 - 43) w całości; w pkt III.3.1. (str. 49) w całości; w pkt. III.3.2 (str. 49) w całości; w pkt III.3.3. (str. 49) "W ocenie Komisji w niniejszej sprawie należy stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w całości."; w pkt III.3.4 (str. 51) w całości; w pkt III.3.6 (str. 53) "Według Komisji, w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z pkt 7 oraz pkt 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prezydent [...] w sposób rażący naruszył przepisy prawa - tzn.: art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p. a., art. 8 k.p. a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez prowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom: prawdy obiektywnej, rzetelności, obiektywizmu i bezstronności, wyważania interesów społecznego i indywidualnego oraz sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji Prezydent [...] nie ustalił warunku sine qua non, tj. przesłanki posiadania gruntu nieruchomości [...] przez przeddekretowych współwłaścicieli" w całości wobec bezzasadnego uznania przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji bezzasadne zarzucenie Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy – spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego Prezydent [...] nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości, tym bardziej, że prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z [...] powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;

2. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III. 3.6. (str. 53) "Nadto w toku postępowania administracyjnego pominięto okoliczność rażącej niewspółmierności świadczenia w stosunku do wartości nieruchomości. Komisja uznała, że dysproporcja świadczenia wzajemnego (ceny nabycia praw i roszczeń do nieruchomości) względem wartości nieruchomości, niewątpliwie ma charakter rażący i narusza interes społeczny", podczas gdy "rażąca niewspółmierność świadczenia w stosunku do wartości nieruchomości" oraz sprzeczność z "interesem społecznym" nie stanowiła na dzień wydawania decyzji negatywnej przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przez co organ nie mógł badać tych okoliczności w postępowaniu administracyjnym, ani wskazywać ich jako podstawy do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, w konsekwencji czego nie można przyjąć, że Prezydent [...] nie oceniając cen sprzedaży praw i roszczeń przeprowadził nieprawidłowo postępowania administracyjne i że ustalenia te miałyby wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wiosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej. Ponadto [...] wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. opinii dr hab. Konrada Zacharzewskiego, adw. Henryka Romańczuka oraz adw. Stanisława Żemojtel z 30 września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność, że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.

M.M. zaskarżonej decyzji zarzucił jej niezgodność z prawem, a w szczególności:

1. pozbawienie go prawa do odwołania się od decyzji Komisji Weryfikacyjnej;

2. nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, która doprowadziła do błędnych ustaleń;

3. brak obiektywizmu po stronie członków Komisji Weryfikacyjnej;

4. stwierdzenie nieważności prawidłowej decyzji Prezydenta przy braku przesłanek i utrzymaniu w mocy decyzji [...] (decyzja Komisji [...]).

M.M. zaskarżył jednocześnie wszystkie postanowienia, które zostały wydane w sprawie przez Komisję z powodu ich niezgodności z prawem i wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji.

E.M. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1.1 naruszenie art. 2, 8, 10, 31 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 46 a także art. 64 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niezgodne z przepisami Konstytucji artykuły ustawy z 9 marca 2017 r., w tym przede wszystkim art. 29 ust. 1 pkt 3a) oraz 30 § 1 pkt 4b, 5, 4)-5) ustawy z 9 marca 2017 r.

1.2 naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela;

1.3 naruszenie art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 80 k.p.a. i art. 29 ust. 1 pkt. 3a) ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez przyjęcie, że brak zbadania przesłanki posiadania stanowi rażące naruszenie prawa oraz w zakresie przekroczenia swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że przesłanka posiadania nie została spełniona w odniesieniu do przeddekretowych właścicieli i uznaniu, że decyzja reprywatyzacyjna jest nieważna;

1.4 naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 29 ust. 1 pkt 3a tej ustawy poprzez przyjęcie, że ekspektatywa prawa i docelowe prawo stanowią wartości tożsame ekonomicznie i uznaniu, że decyzja reprywatyzacyjna jest nieważna;

1.5 naruszenie art. 2 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. przekroczenia swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie że decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych;

1.6 naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez zakończenie postępowania w sprawie wydaniem trzech decyzji;

1.7 naruszenie art. 15 i 16 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 6, 9 i 10 k.p.a. poprzez wszczęcie przez Komisję postępowania rozpoznawczego, pomimo że nie przeprowadziła ona w pełni postępowania sprawdzającego;

1.8 rażące naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej, które miały miejsce w toku postępowania i które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a. przepisów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz rozprawy, w tym Działu II, rozdziału 4 i 5, tj.:

i. art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania;

ii. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez orzekanie bez zgromadzenia materiału dowodowego;

iii. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez zwrócenie się o opinię do Rady Społecznej przed zgromadzeniem całego materiału dowodowego w sprawie, co nie pozwalało na zajęcie stanowiska Rady w oparciu o kompletny materiał dowodowy;

iv. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez nie odniesienie się do opinii Rady Społecznej, a brak oceny tego dokumentu przez Komisję;

v. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszanie praw strony do czynnego udziału;

vi. art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 95 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego pod z góry przyjętą tezę;

vii. art. 68 § 2 zd. 1 k.p.a. oraz art. 69 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad sporządzania protokołów;

viii. art. 66a § 1 - 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe prowadzenia akt sprawy;

ix. art. 62 k.p.a. art. 87 oraz 93 k.p.a. poprzez niezrozumiałe proceduralnie prowadzenia równolegle postępowania (w tym rozpraw administracyjnej) w sprawie kilku decyzji reprywatyzacyjnych bez ich formalnego połączenia do wspólnego rozpoznania oraz jej zakończenia wydaniem trzech odrębnych decyzji;

x. art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 23 k.c. oraz art. 47 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem dobra postępowania przygotowawczego, dóbr osobistych oraz praw osób, którym postawiono zarzuty;

xi. art. 87 k.p.a. i art. 93 k.p.a. poprzez prowadzenie czynności przed Komisją pomimo opuszczania sali rozpraw przez poszczególnych członków Komisji, w tym Przewodniczącego Komisji bez ogłaszania przerw (co narusza art. 93 k.p.a.) lub bez zlecenia przeprowadzenia postępowania innym członkom Komisji;

xii. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

xiii. naruszenia art. 41 Karty Praw Podstawowych poprzez naruszenie prawa do dobrej administracji;

1.9 naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 3a) oraz art. 30 ust. 1 pkt. 4,4a, 5 i 7 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, pomimo braku przesłanek oraz na podstawie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego;

10. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1) i 4) ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenia art. 2 pkt) 4 poprzez jego nieprawidłową wykładnię;

11. naruszenie art. 109 § 2 k.p.a. i 14 § 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe ogłoszenie decyzji Komisji, a w konsekwencji brak jej doręczenia;

12. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych i dostępnych organowi czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Komisji bez zapoznania się ze stanowiskiem Strony;

13. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

14. naruszenie art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji Komisji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia decyzji;

15. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] nr [...] o ustanowieniu na rzecz Skarbu Państwa udziału w tej samej nieruchomości, której dotyczy niniejsza skarga, w sytuacji gdy ta decyzja merytorycznie stanowi decyzję zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną i z tego względu wskutek rozstrzygnięci Komisji powinna podzielić jej los.

2. na podstawie art. 142 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżąca zaskarżyła w całości wszystkie postanowienia Komisji, na które nie służyły stronie zażalenia w toku postępowania, a w szczególności:

1. postanowienie z dnia [...] o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie o sygn. akt [...] (aktualnie: [...], pomimo iż przeprowadzone w sprawie postępowanie sprawdzające nie zostało zakończone, czego potwierdzeniem jest fakt, iż dokumenty do akt postępowania spływały w toku postępowania rozpoznawczego, co narusza art. 15 i 16 ustawy z 9 marca 2017 r.;

2. postanowienie z dnia [...] o zabezpieczeniu postępowania rozpoznawczego poprzez nakazanie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości, pomimo iż jak wykazanie zostanie w dalszej części postępowanie w niniejszej sprawie powinno ulec umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, a samo zabezpieczenie zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. ustanawiane jest, gdy jest to niezbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania a niezbędności tej Komisja nie wykazała i nie uzasadniła, co narusza wskazany art. 23 ust. 1 ww. ustawy;

3. postanowienie z dnia [...] o wystąpieniu z wnioskiem do Rady Społecznej o wydanie opinii w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż wniosek ten był przedwczesny wobec nieskoncentrowania w tym czasie materiału dowodowego, co narusza art. 11 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 75 k.p.a.;

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. B.M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w całości. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Komisji w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżących wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie B.M. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które zostały pominięte milczeniem przez Komisję a których znaczenie dla sprawy jest kluczowe, tj.:

1. oświadczania z [...] października 1945 r. wydzierżawiającego H.P. dotyczące warunków umowy dzierżawy – pismo w aktach postępowania rozpoznawczego załączone do pisma z Archiwum Państwowego w [...] z [...] listopada 2017 r. skierowanego do Komisji;

2. zaświadczenie z [...] maja 1947 r. Wydziału Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego [...] stwierdzające, że Nieruchomości nie weszły w zarząd [...] a właściciele "weszli w posiadanie tej nieruchomości przed objęciem jej przez Zarząd Miejski" – pismo w aktach postępowania rozpoznawczego załączone do pisma z Archiwum Państwowego w [...] z [...] listopada 2017 r. skierowanego do Komisji;

3. pismo [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych z 1947 r. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w związku z żądaniami H.P. w przedmiocie dzierżawy od A.R. nieruchomości przy ulicy [...] pod [...] – pismo w aktach postępowania reprywatyzacyjnego (dekretowego) zakończonego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnych,

na okoliczność ustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli tj. A.R., Z.T. i L.C. oraz na okoliczność zbadania tej przesłanki w toku postępowania reprywatyzacyjnego przez Prezydenta [...].

W odpowiedziach na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [... do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania oraz nie uwzględnić wniosków Miasta [...] i organu o zawieszenie postępowania. Ponadto na tej rozprawie pełnomocnicy skarżących poparli skargi swoich mocodawców, natomiast pełnomocnicy organu oraz A.A. wnieśli o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skargi podlegały uwzględnieniu.

Decyzja Komisji z [...] nr [...], oparta została na art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie przesłanek z art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Komisja dopatrzyła się w rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.), wskazując na dwie okoliczności, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r.

W ocenie sądu w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy żadna ze wskazanych okoliczności z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 nie mogła prowadzić do uznania rażącego naruszenia prawa. Sąd nie wyklucza przy tym, że Komisja mogła mieć podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy z 9 marca 2017 r. Sąd nie może natomiast antycypować właściwego rozstrzygnięcia Komisji. Wyklucza natomiast uznanie, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa i możliwością orzekania przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r.

Różnica przy orzekaniu w powyższych trybach jest zasadnicza. Pamiętać bowiem należy, że przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. (w tym art. 29 i 30) kierowane są przede wszystkim do Komisji i to Komisja będąc organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego (art. 3 ust. 3) ma instrumenty do wyjaśnienia nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa (art. 3 ust. 2), co należy do jej zadań.

Przy stwierdzeniu nieważności decyzji reprywatyzacyjnej (art. 29 ust. 1 pkt 3a), sprawa dotycząca rozstrzygnięcia o wniosku dekretowym "wraca" do Prezydenta [...], który związany jest przy orzekaniu przepisami dekretu, art. 214a u.g.n. i ewentualnie wytycznymi Komisji, wydanymi na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., przy czym ten ostatni przepis ma zastosowanie tylko do orzeczeń wydawanych w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3. Natomiast przy orzekaniu w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r. to Komisja jest organem właściwym do dokonywania ustaleń i podejmowania rozstrzygnięć, w tym do uwzględniania przy orzekaniu tych okoliczności, do których odsyłają przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. Przypomnieć tylko należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części. Instrumentarium prawne Komisji jest znacznie szersze (o czym będzie jeszcze mowa) niż Prezydenta [...]. Nie bez znaczenia dla ostatecznego załatwienia sprawy jest więc to, w jakim trybie orzeka Komisja, a w konsekwencji jaki organ podejmuje rozstrzygnięcie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej.

Wracając do zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1760/18, LEX nr 2685186).

W pierwszej kolejności Komisja odwołała się do art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Przepis ten stanowi, że "Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu." Ten ostatni przepis stanowi, że "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną." Ponieważ mamy do czynienia z decyzją ostateczną (decyzją reprywatyzacyjną), co do której obowiązuje zasada trwałości z art. 16 § 1 k.p.a., przepis art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. należy rozumieć – w ocenie sądu – w ten sposób, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję może nastąpić (w wyniku przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznej) tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości [...] lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości. Sam bowiem brak ustaleń ze strony organu dekretowego (Prezydenta [...]), co do posiadania – jako przesłanka jedynie formalna – nawet jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło, nie może przesądzać o "przełamaniu" zasady trwałości decyzji ostatecznej. Może to nastąpić co najwyżej, jeżeli przesłanka posiadania w rzeczywistości (w znaczeniu materialnym) nie wystąpiła.

Samo posiadanie, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, było też różnie rozumiane na przestrzeni lat w orzecznictwie. Dla przykładu w wyroku WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., I SA/Wa 1146/05 (LEX nr 204810), stwierdzono, że "Wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu prowadzi zaś do wniosku, że pozytywna przesłanka posiadania gruntu nie dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób jego prawa reprezentujących, lecz wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości [...] i jej wystąpienie powinno być oceniane nie w dacie złożenia wniosku dekretowego, ale w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. na dzień 21 listopada 1945 r. (...) Poza tym wykonywanie przez dotychczasowego właściciela władztwa faktycznego nad rzeczą realizuje się nie tylko przez efektywne z niej korzystanie, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą nie czynił z niej użytku (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1989 r., sygn. akt IV SA 611/89, ONSA 1990/1/9)." W tej ostatniej materii (efektywnego władztwa i posiadania) porównaj także post. SN z 4 marca 2016 r., I CSK 519/15 i z 16 listopada 2017r., V CSK 15/17. Pogląd o konieczności wykazania posiadania tylko przez następców prawnych dotychczasowych właścicieli nieruchomości [...] został następnie szeroko rozwinięty na tle przepisów Kodeksu Napoleona i innych aktów prawnych, w wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., I SA/Wa 2146/18, do którego motywów w tym zakresie sąd w obecnym składzie odsyła. Tak też było to interpretowane (co do wymogu posiadania nieruchomości, na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu, tylko przez następców prawnych dotychczasowego właściciela) w wyrokach NSA z 14 grudnia 2005 r., I OSK 253/05 i z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 1769/12.

Zdecydowana większość orzecznictwa pomija natomiast przesłankę posiadania milczeniem, wychodząc prawdopodobnie z założenia, że posiadanie jest immanentną cechą własności, a zatem wystarczy wykazać tylko prawo własności do nieruchomości [...] przed wejściem w życie dekretu, jeśli nie ma dowodów na to, że właściciel (lub jego następca prawny) utracił posiadanie.

Sąd w obecnym składzie nie rozstrzyga jednak o tym, która z powyższych koncepcji posiadania na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu jest poprawna, gdyż w okolicznościach tej sprawy nie ma takiej potrzeby. Sąd wskazuje jednak na to, że nie można przyjąć, że na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu posiadanie było rozumiane jednolicie lub nie wywoływało wątpliwości interpretacyjnych. To zaś samo w sobie powoduje, że ewentualnych wad w wykładni lub stosowaniu art. 7 ust. 1 dekretu nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Także przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) dotychczasowemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu (z wyłączeniem sytuacji zbywania roszczeń, które jest osobnym zagadnieniem) bez badania kwestii posiadania, na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu, w zamian za utracone przez nich prawo własności – nie jest sytuacją, która jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. To również wyklucza uznanie rażącego naruszenia prawa.

Sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej również nie może być uznany za rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że przepisy o postępowaniu mogą być naruszone rażąco tylko wówczas, jeśli organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego (na wszelkie okoliczności istotne, objęte normą prawną) lub prowadził postępowanie dowodowe bez związku z istotą sprawy. Tutaj z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż posiadanie było tylko jedną z przesłanek zastosowania normy z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a inne przesłanki związane z zastosowaniem normy materialnej organ ustalał.

Czym innym natomiast jest, jeśli przy zastosowaniu obecnego art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja wykaże brak posiadania po stronie wnioskodawcy "dekretowego", uzasadniając przekonująco właściwe rozumienie posiadania na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu. Może zastosować wówczas inną podstawę prawną z art. 29 ust. 1 do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to natomiast przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 29 ust. 1 pkt 3a). O różnicach wynikających z zastosowanej podstawy prawnej była mowa na wstępie rozważań sądu.

Tę samą konstatację można odnieść do drugiego z powodów, dla którego Komisja uznała rażące naruszenie prawa przez decyzję reprywatyzacyjną. Chodzi o brak ekwiwalentności świadczeń przy nabywaniu roszczeń dekretowych przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. "Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej." Komisja uznała, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym i obligowało ją do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego. W ocenie Komisji nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, kiedy od spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości [...] skupowane były roszczenia za kwotę nieprzekraczającą 1% wartości nieruchomości. Stan taki jest bowiem rażąco sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

Co do zasady można się z powyższą oceną zgodzić. Problemem jest jednak to, że Komisja zaniechaniem w zakresie oceny braku ekwiwalentności świadczeń przy nabywaniu roszczeń obciążyła organ dekretowy wydający decyzję reprywatyzacyjną i zaniechanie to uznała za rażące naruszenie prawa w decyzji reprywatyzacyjnej, której stwierdziła nieważność. W tym miejscu należy zwrócić szczególną uwagę na pozycję ustrojową Komisji i właściwy tryb orzekania przez nią, o czym była mowa na początku rozważań sądu.

Komisja, jak podkreślono wyżej, jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego (art. 3 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r.) oraz mającym instrumenty do wyjaśnienia i naprawienia nieprawidłowości w postępowaniu reprywatyzacyjnym, w szczególności może występować do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa (art. 3 ust. 2). Korzystając z uprawnień prokuratora (art. 3 ust. 4) Komisja może na przykład wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy cywilnej dotyczącej zbycia roszczeń dekretowych. Takich instrumentów nie ma i nie miał Prezydent [...].

Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17 "brak było podstaw do przyjęcia, aby z powództwem z art. 189 k.p.c. występował w niniejszej sprawie sam organ (a co również dopuszczał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki). Zgodnie bowiem z treścią uchwał Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt III CZP 179/94, OSN 1995, Nr 5, poz. 76) oraz z dnia 15 marca 1995 r. (sygn. akt III CZP 28/95, Biul. SN 1995, Nr 3, s. 19), w sprawach z art. 189 k.p.c. legitymacja musi występować po obu stronach procesu. Powód powinien nie tylko wykazać swoje prawo, ale skierować pozew przeciwko podmiotowi, który zgłasza roszczenie do tego prawa. Organ zaś jest prawnie niezainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu. Do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej." Jest to tylko "końcowy" wniosek z argumentacji NSA (cała argumentacja jest szersza), który wykazuje brak interesu prawnego organu prowadzącego postępowanie administracyjne do wystąpienia z powództwem opartym na art. 189 k.p.c.

Jeśli więc Prezydent [...] prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne dysponował umową notarialną dotyczącą zbycia roszczeń dekretowych, której we własnym zakresie zakwestionować nie mógł (wszak jest to sprawa cywilna), a jak wskazano wyżej nie miał też skutecznej możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy, to nie można mu zarzucić, że rażąco naruszył prawo. Tym bardziej, że norma z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. w 2010 r. nie obowiązywała. Taką możliwość – ustalenia nieważności umowy zbycia roszczeń dekretowych – ma obecnie Komisja. Niezależnie od tego, jaką koncepcję przyjąć: czy Komisja może to uczynić we własnym zakresie odwołując się tylko do art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., czy też prowadząc postępowanie powinna wystąpić z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego (sąd w obecnym składzie opowiada się za tym drugim rozwiązaniem, co zdaniem sądu jest możliwe na gruncie art. 3 ust 2-4 ustawy z 9 marca 2017 r.), to nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Co najwyżej ustalenie (w ramach postępowania prowadzonego przez Komisję) nieważności umowy z powodu rażącej niewspółmierności świadczeń i naruszenia w ten sposób rażąco interesu społecznego, może prowadzić do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenia zgodnie z art. 29 ust. 1. Ale orzec w ten sposób, przy takiej przesłance, może tylko Komisja, do której adresowane są art. 29 i 30 ustawy z 9 marca 2017 r. Nie można natomiast twierdzić, że z powodu, o jakim tu mowa, można uznać rażące naruszenie prawa w decyzji reprywatyzacyjnej.

W tej sytuacji sąd oddalił wnioski o zawieszenie postępowania, gdyż – w ocenie sądu – z uwagi na powyższe zastrzeżenia co do zaskarżonej decyzji, sprawa powinna wrócić do Komisji, która w dalszym postępowaniu powinna uwzględnić te okoliczności, z powodu których strony żądały zawieszenia postępowania.

Na koniec zauważyć jeszcze tylko należy, że mimo że Miasto [...] zaskarżyło tylko uzasadnienie decyzji Komisji, to uwzględnienie również pozostałych skarg musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.