Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 548/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 11 lutego 2011 r., nakazano A. S. - inwestorowi robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. Ś. M. we W. bez wymaganego pozwolenia na budowę - doprowadzenie tego lokalu do stanu zgodnego prawem poprzez wykonanie określonych czynności. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. nr 156, poz. 118 z 2006 r. ze zm.)

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 1 czerwca 2011r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, od opisanej decyzji organu pierwszej instancji utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że dnia 11 sierpnia 2009 r. do PINB dla miasta W. wpłynęło pismo mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. Ś. M. [...] we W., z prośbą o interwencję w sprawie robót budowlanych, prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w tym budynku. Wnioskodawcy poinformowali, że w wyniku przedmiotowych robót, naruszone zostały części wspólne nieruchomości, w szczególności zajęto część klatki schodowej poprzez wykonanie ściany i osadzeniu w niej stolarki drzwiowej oraz zajęto część powierzchni strychu, ograniczając tym samym dostęp na dach, w celu przeprowadzania kontroli kominiarskich, napraw okuć i obróbek blacharskich dachu. We wniosku zawarto również informacje, że naruszona została konstrukcja dachu, poprzez podwyższenie i wstawienie okien dachowych, a także zwrócono uwagę na fakt wyburzenia ściany szczytowej i zamontowania trzech okien.

Na podstawie tego wniosku PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych.

W dniu 24 września 2009 r. przeprowadzono dowód z oględzin, podczas których stwierdzono, iż: a) zajęto części wspólne budynku znajdujące się obok przedmiotowego lokalu nr [...] (tzn. pomieszczenie WC oraz korytarz prowadzący jednocześnie do tego pomieszczenia oraz do lokalu mieszkalnego nr [...]), poprzez zamontowanie drzwi wejściowych do lokalu - w otworze w ścianie nośnej (od strony schodów wachlarzowych), który stanowił wejście do korytarza, prowadzącego do wspólnego pomieszczenia WC oraz do lokalu nr [...], b) zmieniono układ ścian: wyburzono ścianę działową, wydzielającą wspólne pomieszczenia WC, wykonano ścianę z bloczków betonowych, o gr. 23cm, na całkowitą wysokość lokalu mieszkalnego, w odległości ok. 1, 94 m od zamontowanych drzwi wejściowych, wyburzono ścianę, oddzielającą pomieszczenie (znajdujące się od strony ul. B.w lokalu nr [...], od części wspólnej budynku - strychu i wykonano ją w przesunięciu na odległość ok. 1,94m, w kierunku strychu, wzdłuż istniejącej ściany nośnej, znajdującej się po lewej stronie od wejścia do ww. lokalu, wyburzono część ściany nośnej, oddzielającej dwa pomieszczenia przedmiotowego lokalu, obecnie otwór pomiędzy pomieszczeniami posiada wymiary: 2,57x2,76m, c) od strony ul. Ś. M. widoczne były ślady po częściowym wycięciu czterech krokwi dachowych, na odcinku: od pośredniej belki, podpierającej konstrukcję dachu do okapu. Na pośredniej belce oparto sześć belek drewnianych, i innych elementów - tworzących lukarnę, Drewniana konstrukcja lukarny jest odeskowana. W lukarnie zamontowana jest drewniana stolarka okienna (trzy okna), o wymiarach: 1, 45 x1, 40 m, 1,15x1, 40 m i 1,50x1, 40 m, osadzona na wysokości 1,16 m, od poziomu posadzki. Przestrzeń pomiędzy zamontowanymi oknami, a posadzką, na wysokość 1, 16 m zabudowano ścianą, d) częściowo zdemontowano drewniany strop, nad pomieszczeniem lokalu mieszkalnego, znajdującego się od strony ul. Ś. M., oddzielający część mieszkalną od strychu. W ścianie nośnej, usytuowanej od strony ulicy B., istnieje pięć gniazd po belkach stropowych, e) wykonano ścianę działową na antresoli, f) od strony podwórza wykonano otwór okienny oraz zamontowano stolarkę okienną, g) doprowadzono instalację gazową, sanitarną elektryczną. Roboty budowlane nie zostały zakończone.

Obecna podczas przeprowadzania dowodu z oględzin przedstawicielka zarządcy A. Sp. z o.o., z siedzibą przy ul. Ł. [...] we W., oświadczyła, że wskutek wykonanych robót, polegających na demontażu drewnianego stropu nad pomieszczeniem lokalu mieszkalnego nr [...], ograniczone jest wejście na dach, w celu kontroli przewodów dymnych i wentylacyjnych. Ponadto oświadczyła, że w przedmiotowym lokalu, w pomieszczeniu od strony klatki schodowej, wykonano na antresoli ścianę działową oraz okno od strony świetlika. Przedstawiciel wspólnoty mieszkaniowej, oświadczył, że żąda przywrócenia stanu pierwotnego w lokalu mieszkalnym. Podczas oględzin E. S., przedstawiła swoje upoważnienie do reprezentowania nowego właściciela przedmiotowego lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie inwestorem.

W związku z powzięciem przez organ nadzoru informacji, że budynek, wpisany jest w rejestr zabytków pod numerem xxx, co wynika z Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 16.10.2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. R. i Ś. M. we W. - PINB dla miasta W., pisemnie zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków, z prośbą o udzielenie informacji, czy przedmiotowe roboty budowlane były z nim uzgadniane, a jeżeli nie, to czy uzyskałyby opinię pozytywną.

W odpowiedzi na Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 19.11.2009 r., poinformował, że nie opiniował, ani nie wydawał pozwolenia konserwatorskiego na wykonane roboty. Wyjaśnił ponadto, że opinię odnośnie wykonanych prac, wyrazi po dokonaniu szczegółowych oględzin przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

W toku prowadzonego postępowania, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego, w dniu 14.12.2009 r., przeprowadzono dodatkową kontrolę w lokalu mieszkalnym nr xx. Stwierdzono, iż stan zaawansowania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym, opisany w protokole z oględzin nr [...] z dnia 24.09.2009 r., nie zmienił się, za wyjątkiem wykonania obudowy płytami g-k - lukarny oraz ściany oddzielającej pomieszczenie w przedmiotowym lokalu nr [...] (znajdujące się od strony ulicy Ś. M.), od części wspólnej budynku - strychu.

Obecna podczas kontroli lokalu pełnomocnik inwestora, potwierdziła, że inwestorem robót budowlanych jest A. S., ponadto wyjaśniła, że w tym lokalu mieszkalnym wykonano następujący zakres robót: uszczelniono pokrycie dachowe, wyburzono część ścianek działowych, zlikwidowano wspólną łazienkę, po prawej stronie od wejścia do lokalu wymurowano ścianę, poszerzono otwór pomiędzy dwoma pomieszczeniami w lokalu, wyburzono ścianę oddzielającą lokal mieszkalny od strychu i wykonano ją w przesunięciu w kierunku strychu, wymieniono starą stolarkę okienną w otworze okiennym od strony świetlika, naświetla od strony lukarny zastąpiono stolarką okienną, pod którą wykonano ściankę kolankową, dokonano zamknięcia antresoli ścianą z płyt g-k. Ponadto oświadczyła, że w chwili nabycia tego lokalu mieszkalnego przez inwestora robót -, lukarna już istniała. Poinformowała również, że inwestor w ramach zajęcia wspólnego pomieszczenia łazienki, na własny koszt wykonał łazienkę dla pozostałych mieszkańców, piętro niżej przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2009 r., PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane w spornej nieruchomości ze względu na brak wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, obejmującej wykonane roboty budowlane w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W dniu 21.12.2009 r. do PINB dla miasta W., wpłynęło pismo wystosowane przez zarządcę wraz z załącznikiem - kserokopią pisma właścicieli mieszkań w tym budynku, w którym poinformowano, że właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], od dnia 10 grudnia 2009 r., kontynuuje roboty budowlane. W związku z tym ponownie przeprowadzono kontrolę lokalu mieszkalnego, podczas której nie stwierdzono prowadzenia robót.

Dnia 19 stycznia 2010 r. do organu pierwszej instancji złożone zostało pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków, dotyczące omówionych wcześniej samowolnie wykonanych robót. W piśmie tym organ konserwatorski ponownie poinformował (tak jak w piśmie z dnia 19 listopada 2009 roku), że nie opiniował, ani też nie wydawał pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie robót w tym lokalu mieszkalnym. Ponadto stwierdził, że po przeprowadzonych oględzinach, opiniuje negatywnie zakres robót, jakie zostały wykonane w tym lokalu. Zakres prac jest sprzeczny treścią decyzji wpisującej kamienicę do rejestru zabytków. Decyzja wymienia elementy objęte ochroną konserwatorską - m.in. bryłę, kształt dachu, układ wnętrza, kształt otworów okiennych i drzwiowych.

W tak kształtującym się stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zakwestionowaną decyzją, nakazał inwestorowi robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę - doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego.

Decyzja ta w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana inwestorkę. DWINB w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując iż decyzja nakazująca przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego jest przedwczesna, a opinia Konserwatora Zabytków zbyt ogólna i lakoniczna.

Biorąc pod uwagę wytyczne PINB dla miasta W. ponownie wystąpił do Miejskiego Konserwatora zabytków z prośbą o zaopiniowanie przedmiotowych robót budowlanych.

W odpowiedzi na powyższe pismo Konserwator Zabytków poinformował, że aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego przepisami należy usunąć lukarnę i przywrócić pierwotną konstrukcję więźby dachowej i stropu poddasza. Ponadto wskazano, iż należy usunąć elementy wykończenia wnętrza w postaci płyt gipsowo-kartonowych oraz okien PCV od strony podwórza.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB dla miasta W. decyzją z dnia 11 lutego 2011 r., nakazał inwestorowi robót budowlanych prowadzonych w lokalu mieszkalnym w budynku przy ul. Ś. M. we W. bez wymaganego pozwolenia na budowę doprowadzić lokal do stanu zgodnego prawem poprzez: demontaż lukarny od strony ul. Ś. M. wraz z zamontowaną stolarką okienną oraz okładzinami wierzchnimi zamontowanymi od wewnątrz i zewnątrz odtworzenie elementów nośnych konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachu w miejscu zdemontowanej lukarny odtworzenie stropu nad pomieszczeniem przedmiotowego lokalu mieszkalnego, oddzielającego lokal od strychu demontaż elementów wykończeniowych wnętrz z płyt gipsowo-kartonowych, demontaż stolarki okiennej z PCV od strony podwórza budynku rozbiórkę ściany usytuowanej po prawej stronie od wejścia w ścianie elementów instalacji sanitarnej.

I ta decyzja w terminie została oprotestowana przez inwestora robót.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził. że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera. art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymacają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane. W tym też kontekście wskazać należy, iż prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części, przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ratio legis tego przepisu polega na wymuszeniu na inwestorze dokonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. W konsekwencji zastosowania wskazanego przepisu właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa wart. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Istotną okolicznością w sprawie jest fakt, iż budynek, w którym przeprowadzono roboty budowlane wpisany jest do rejestru zabytków decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia 29 grudnia 1998 r. Organ dodaje, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego rozważa możliwość doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, przy czym możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu wpisanego do rejestru zabytków i objętego ochroną konserwatorską uzależniona jest od jego akceptacji przez służby konserwatorskie. Organ nadzoru budowlanego zatem prowadząc postępowanie naprawcze bada czy nie naruszono przepisów Prawa budowlanego oraz innych przepisów np. przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 17 września 2003 r.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru". Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przewiduje nadto art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Mając to na uwadze organ stwierdza, iż przed wydaniem ,decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26.05.2009 sygn. akt II SNLu 86/09; wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2002 r. sygn. akt II SNPo 1822/00). W niniejszej sprawie wymagana była opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków w związku z porozumieniem zawartym pomiędzy Wojewodą D. a Prezydentem W. z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Należy zatem uznać, że zasadnie organ I instancji przed wydaniem decyzji zwrócił się do organu ochrony zabytków o szczegółowe wskazanie jakie roboty należy wykonać celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, a następnie wymogi te, określone w piśmie z dnia 13.07.2010 r., uwzględnił w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków, będącego odpowiedzią na pismo organu I instancji, dotyczącego zajęcia stanowiska w sprawie wykonania robót budowlanych, objętych niniejszym postępowaniem, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego prawem należy usunąć lukarnę i przywrócić pierwotną konstrukcję więźby dachowej i stropu poddasza, bowiem lukarna w żaden sposób nie nawiązuje do stylu wystroju elewacji i jej podziałów, jak również degraduje walory estetyczne i historyczne zabytku. Ponadto wskazano, iż należy usunąć elementy wykończenia wnętrza w postaci płyt gipsowo-kartonowych oraz okna PCV od strony podwórza. Stanowisko wyrażone przez konserwatora zabytków w ocenie organu jest jednoznaczne i w sposób jasny określa obowiązki, których wykonanie pozwoli na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego prawem tj. z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Do akt sprawy dołączona została ponadto ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Z tego opracowania wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wpływają negatywnie na bezpieczeństwo konstrukcji budynku za wyjątkiem ściany usytuowanej po prawej stronie od wejścia do lokalu. którą należy rozebrać z uwagi na przekroczenie stanu granicznego użytkowania stropu.

Wobec tego organ I instancji uwzględniając stanowisko konserwatora oraz zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej nakazał wykonać roboty budowlane w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego prawem.

Organ odwoławczy podkreśla, iż organ stopnia powiatowego, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, był zobowiązany wydając decyzję uwzględnić stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków - organu kompetentnego w zakresie ochrony zabytków i stanowisko zawarte w przedłożonej ekspertyzie technicznej odnoszącej się do prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczncznobudowlanych.

W ocenie organu II instancji zakres wskazanych robót budowlanych w sentencji zaskarżonej decyzji jest prawidłowy i wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. W związku z tym, iż przedmiotowy obiekt wpisany jest do rejestru zabytków, organ nadzoru budowlanego nie mógł pominąć stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażonego w sprawie, a wziąć pod uwagę jedynie przedłożoną ekspertyzę techniczną. PINB dla miasta W. w swej decyzji uwzględnił zarówno stanowisko służby konserwatorskiej w zakresie zgodności inwestycji z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (do czego był zobowiązany), jak również z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy technicznej.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii istnienia podobnych lukarn w innych budynkach wpisanych do rejestru zabytków znajdujących się we W., organ wyjaśnia, iż kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w określonym przedmiocie, wszelkie czynności podjęte w toku postępowania zmierzają do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ma charakter indywidualny, gdy dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęto w sprawie prowadzenia robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr xxx w budynku przy ulicy xxx [...] we W.. W tak wszczętym postępowaniu organ nadzoru budowlanego rozstrzyga tylko kwestię tych konkretnych robót budowlanych, nie odnosi się natomiast do innych budynków i wykonanych w ich obrębie robót budowlanych, bowiem nie stanowią one przedmiotu niniejszego postępowania.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyła, przez pełnomocnika inwestorka. W skardze podniesiono zarzuty zbieżne z odwołaniem. Zarzucono naruszenie art. 107 1 i 3 kpa i art. 11 kpa poprzez nie ustosunkowanie się organu drugiej instancji do zarzutów odwołania, art. 77 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Szerokie uzasadnienie skargi polemizuje przede wszystkim z nakazami zawartymi w kwestionowanych decyzjach, w szczególności i w znacznej części zarzuty dotyczą stanowiska konserwatora zabytków ujawnionego w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art.145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w której nakazano inwestorce robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia szereg czynności, których należy wykonać, aby doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem.

Materialno-prawną postawę wydania kwestionowanej decyzji przez kompetentne organy nadzoru budowlanego stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego (j. t. Dz. U. 2010 r., Nr 243 poz.1623 ze zm.) stosownie do którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Pozostaje zatem poza sporem, że organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje, aby najpierw ustalić, a następnie wskazać w decyzji zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych dla uzyskania celu postępowania, aby samowolne roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że prawidłowo postąpiły organy nadzoru budowlanego prowadząc konsekwentnie postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wykładania i stosowanie przepisu art. 51 ust. 1 jak i przepisu art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie mogą prowadzić do przekreślenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i pozbawienia stron prawa do sądu, zagwarantowanego przez art. 45 Konstytucji R.P. Skoro na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (art. 50 ust. 5 ustawy), zaś z mocy art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) na takie postanowienie stronom służy skarga do sądu administracyjnego a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 p.p.s.a.), to powyższe regulacje prawne chroniące istotne prawa stron muszą zostać uwzględnione przy interpretacji i stosowaniu art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Stosowanie przepisów Prawa budowlanego nie może pozbawiać stron możliwości skorzystania z przysługującego im prawa do wniesienia środków odwoławczych.

W tym stanie prawnym należy uznać, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. W przypadku jednak wydania decyzji na podstawie tego przepisu pamiętać należy, iż decyzja taka wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez niezachowanie tegoż terminu .

A zatem, jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. II OSK 1558/06 centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Przyjąć zatem wypada, że postępowanie niesprzecznie z przepisami prawa materialnego było i może być kontynuowane.

W tym kontekście należy przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie jest prowadzone w zakresie robót budowlanych, wykonanych w budynku wpisanym w rejestrze zabytków. Jest to okoliczność niesporna i o tyle istotna, ze w takim przypadku, jak prawidłowo wskazują w uzasadnieniach decyzji oba kompetentne organy, istotna dla wyniku sprawy jest ocena wykonanych robót przez organy konserwacji zabytków w zakresie ich kompetencji. Stąd prawidłowo organy postąpiły, zabiegając o tę ocenę w toku postępowania. Jednakże forma współdziałania zastosowana przez organy nie jest trafna.

Inaczej mówiąc należy jeszcze raz podkreślić, że organ nie zastosował właściwej procedury w zakresie uzgodnienia zakresu niezbędnych robót z organem odpowiedzialnym z zakresu konserwacji zabytków.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., w sprawie II OSK 153/09 " Postępowanie regulowane przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane ma charakter naprawczy, lecz sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo niewpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. W pierwszej sytuacji (art. 39 ust. 1) prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), w drugim (art. 39 ust. 3) zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia. Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 prawa budowlanego) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wyżej zasady uzyskiwania zgody organu konserwatorskiego mają również zastosowanie w tym postępowaniu. Art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, a więc również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, które powinno być zakończone odpowiednią decyzją, nie może być zastąpione pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków, jak w wypadku znajdującego się w aktach pisma tego organu z dnia 24 lipca 2007 r. Przy wydaniu decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczących robót przy obiekcie zabytkowym strona musi mieć możliwość - jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym - obrony swoich praw i swego interesu".

W konsekwencji dotychczasowych rozważań należy uznać, że w toku kontrolowanego postępowania, organy naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez błędne zastosowanie tego przepisu bazując na wadliwej opinii konserwatora zabytków co do sposobu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu zostało wyrażone w formie niezgodnej z prawem, a w konsekwencji inwestor nie miał możliwości kwestionować to stanowisko poprzez możliwość oponowania ustaleń konserwatora zabytków co do zakresu robót w budynku. W mniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, że (jak wskazuje lektura skargi) inwestorka kwestionuje w pierwszym rzędzie wskazania organu konserwatorskiego, a organ nadzoru budowlanego przyjął je za bezwzględnie wiążące.

Reasumując, skoro trafnie zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez nałożenie na skarżącego obowiązków, których zakres i rodzaj nie został ustalony w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z obowiązującą procedurą, skarga okazałą się zasadna i musiało to poskutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji po myśli art. 145 § 1 pkt 1a ppsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200, treść p. III wyroku wynika z art. 152 tejże ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie zgodnej z prawem opinii organu konserwatorskiego, po czym rozważy potrzebę gromadzenia dalszych dowodów w sprawie lub wyda merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie pozostałych dowodów dotychczas zgromadzonych w sprawie.

Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.