Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 359/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 50,  art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi G. S.-K. i W. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) z dnia 10 stycznia 2014 r. w przedmiocie rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W..

Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB, w związku z informacją skarżących, wszczął postępowanie w sprawie realizowanych przez nich robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego we W. przy ul. S. [...], wykonywanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po przeprowadzeniu oględzin organ pierwszej instancji stwierdził, że istniejący budynek został rozbudowany od strony posesji przy ul. S. [...] jak również od strony frontowej (zachodniej). Inwestorzy uzyskali natomiast pozwolenie na rozbudowę wyłącznie od strony posesji przy ul. S. [...] (decyzja Prezydenta W. z dnia 6 lipca 2005 r. nr [...] zmieniona decyzją z dnia 28 lipca 2006 r). Organ stwierdził, że rozbudowa od strony frontowej ma wymiary w rzucie 4,80x8,09 m. Oddalona jest od istniejącego ogrodzenia z posesją sąsiednią o około 3m w części ściany bez otworów okiennych i drzwiowych i 4 m w części ściany z otworami okiennymi. Rozbudowa jest dwukondygnacyjna wyposażona w instalację kanalizacyjną i częściowo również wodną. Roboty nie zostały zakończone.

Wobec poczynionych ustaleń faktycznych, organ I instancji wszczął odrębne postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego od strony zachodniej. W toku postępowania ustalił, że Prezydent W. nie wydał decyzji o pozwoleniu na powyższą rozbudowę. Organ architektoniczno-budowlany, na wniosek inwestorów, odmówił natomiast decyzją z dnia 25 czerwca 2010 r. wydania pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] od strony zachodniej. Z kolei decyzją z dnia 21 lutego 2010 r. umorzył postępowanie z wniosku inwestorów w sprawie wydania pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót polegających na rozbudowie spornego budynku od strony zachodniej. Również decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. umorzono postępowanie z wniosku inwestorów w sprawie rozbudowy budynku od strony zachodniej.

W toku postępowania, pełnomocnik inwestorów wyraził stanowisko, że rozbudowa budynku prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 6 lipca 2005 r. Natomiast w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanymi podczas realizacji budowy, w ramach toczącego się już postępowania, inwestorzy przygotowali projekt budowlany zamienny. Podniesiono, że przedmiotowa rozbudowa połączona jest z budynkiem zarówno konstrukcyjnie jak i instalacyjnie.

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowalnych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku od strony zachodniej, zobowiązując inwestorów do przedłożenia w terminie 6 miesięcy niezbędnych do legalizacji budowy dokumentów. Inwestorzy nie zgodzili się jednak z dokonaną kwalifikacją prawną, o czym poinformowali organ w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r., w którym wskazali, że rozbudowa ta powinna być traktowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Strony powiadomiły również organ, że nie wykonają nałożonych obowiązków i wniosły o zakończenie postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty.

W efekcie, decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r. PINB na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę rozbudowanej bez pozwolenia na budowę części zachodniej budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji, inwestorzy wskazywali na wadliwie zastosowaną podstawę prawną rozstrzygnięcia podnosząc, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone w trybie procedury naprawczej z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi część projektu budowlanego. Stosowanie do art. 36a ust. 1, istotne odstępstwo od projektu budowlanego ma dotyczyć zatwierdzonego projektu budowalnego nie zaś konkretnej jego części. Zatem istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania działki lub terenu należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Potwierdza to przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego "z którego interpretacji wynika, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma miejsce gdy dotyczy zakresu objętego projektu zagospodarowania działki i terenu". Z kolei, według art. 36a ust. 5 pkt 2 przywołanej ustawy, istotne odstąpienie ma miejsce, gdy dotyczy charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy powierzchnia zabudowy. Zdaniem inwestorów, rozbudowa z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to zmiana powodująca powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, wysokość, długość, szerokość czy powierzchnia zabudowy. Dlatego jej legalizacja powinna być dokonana na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję za bezsporną uznał okoliczność rozbudowy budynku pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie budziło wątpliwości organu, że budynek został rozbudowany od strony posesji przy ul. S. [...] oraz od strony frontowej (od strony zachodniej). Nie było także kwestionowane, że na rozbudowę od strony ul. S. [...], inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę z 2005 r. zaś w odniesieniu do rozbudowy od strony zachodniej, pomimo kilkukrotnie składanych wniosków do Prezydenta W., pozwolenia takiego nie wydano. Organ zauważył, że według twierdzenia inwestorów, rozbudowy w tym zakresie dokonali w ramach pozwolenia na budowę z 2005 r. Inwestorzy potwierdzili zresztą, że nie uzyskali pozwolenia na rozbudowę tej części budynku.

W ocenie DWINB, kwalifikacja prawna przedmiotowej rozbudowy dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. W sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z budową (art. 3 pkt 6) Prawa budowlanego. Wykonywanie robót budowalnych polegających na rozbudowie budynku wymaga pozwolenia na budowę i nie jest wykazane w katalogu zwolnień zawartym w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Prowadzenie rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, rodziło zatem konieczność wdrożenia procedury na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skoro strony świadomie nie wykonały nałożonych obowiązków, konsekwencją tego zaniechania musi być nakaz rozbiórki.

DWINB nie podzielił zarzutów odwołania. W tym względzie organ wyjaśnił, że istotą procedury określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, a konkretnie w art. 51 ust. 1 pkt 3, jest legalizacja zmian o charakterze istotnym, jakich inwestor dokonał w toku realizacji inwestycji na która uzyskał pozwolenie na budowę. Chodzi więc o legalizację zmian w zakresie objętym inwestycją na realizację której właściwy organ udzielił pozwolenia, nie zaś o legalizację dodatkowej inwestycji, którą inwestor przeprowadził pomimo, że uzyskane przez niego pozwolenie na budowę takowej nie przewidywało. Zdaniem organu II instancji, skarżący błędnie interpretują przepis art. 36 a ust.5 pkt 1 Prawa budowlanego, przez co też błędnie kwalifikują tryb legalizacji. Organ wyjaśnił, że to, iż przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje obszar objęty inwestycją jako część projektu zagospodarowania terenu, nie oznacza, że pod pojęciem istotnego odstąpienia od projektu budowlanego o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 (tj. w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania działki lub terenu), rozumieć można, wszelkie wykonane w obszarze objętym inwestycją roboty budowalne. Stanowiłoby to nieuprawnioną nadinterpretację ww. przepisu. Według organu, istotne odstępstwo w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania działki lub terenu, rozumieć należy jako dotyczące ściśle inwestycji, na którą strona uzyskała pozwolenie na budowę. Skoro w niniejszym przypadku inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę z 2005 r. obejmujące rozbudowę budynku od strony posesji przy ul. S. [...], to za istotne odstępstwo w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak również charakterystycznych parametrów budynku (jak kubatura i powierzchnia zabudowy), można uznać na przykład, powiększenie przewidzianych w projekcie rozmiarów tej właśnie rozbudowy od strony posesji przy ul. S. [...]. Natomiast dodatkowa rozbudowa tego samego obiektu, ale w innym miejscu (bo od strony zachodniej), faktycznie niezależna od rozbudowy od strony posesji przy ul. S. [...], stanowi zupełnie odrębną inwestycję – wymagającą odrębnego pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego legalizacja spornej rozbudowy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiłaby – w istocie – obejście prawa przez inwestora. Bez znaczenia jest tutaj fakt, że przedmiotowa rozbudowa stanowi integralną część istniejącego obiektu, która sama nie może bez niego funkcjonować. Dla dokonanej kwalifikacji istotny jest wyłącznie fakt, że przedmiotowa rozbudowa jest inwestycją w pełni niezależną od rozbudowy budynku dokonanej na podstawie decyzji z 2005 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, inwestorzy - G. S. i W. K. – wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucając organowi odwoławczemu błędną wykładnię art. 48-49 i art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowalnego oraz naruszenie art. 8 k.p.a. skarżący zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do rozpoznania w trybie ar. 50 ust.1 pkt 4 ww. ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymali wcześniejsze stanowisko co do tego, że kwalifikacja przedmiotowej rozbudowy jako samowoli budowlanej jest niewłaściwa, gdyż rozbudowa nastąpiła na skutek istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego z 2005 r. Pozwolenie to dotyczyło rozbudowy obiektu budowalnego. Zdaniem stron, istota inwestycji nie uległa zmianie. Pierwotnie była to rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego i w wyniku wprowadzonego samowolnie odstępstwa nadal mamy rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednolokalowego. Przedmiotem pozwolenia z 2005 r. była rozbudowa budynku głównego już znajdującego się na nieruchomości, dlatego rozbudowa od strony zachodniej, powinna być zakwalifikowana jako istotne odstępstwo. Rozbudowa nastąpiła bowiem w sposób odmienny od tego, który określony został w pozwoleniu na budowę z 2005 r. Skarżący podkreślili, że powstały obiekt stanowi jedną całość. Rozbudowa nie doprowadziła do powstania nowego obiektu, nowej kubatury, nowej funkcji i nie zmieniła charakteru obiektu. Jest to nadal taki sam budynek, na rozbudowę którego wydano pozwolenie na budowę. Część budynku rozbudowana od strony zachodniej, jest funkcjonalnie i technicznie powiązana z budynkiem głównym. Nie może funkcjonować samodzielnie. Jest konstrukcyjnie, instalacyjnie i funkcjonalnie integralną częścią całego założenia składającego się bryły głównej i legalnie realizowanej rozbudowy.

Zdaniem stron, interpretacja dopuszczalnego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę prezentowana przez organ, jest nie do przyjęcia. DWINB dopuszczając bowiem rozbudowę rozbudowy, jako istotne odstępstwo, może doprowadzić do kuriozalnej sytuacji, gdy kolejne rozbudowy od rozbudowy, mogą spowodować zmianę charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny i wciąż byłoby to istotne odstępstwo. Stanowisko organu byłoby zrozumiałe, w przypadku realizowania całkowicie nowych i niezależnych obiektów. W niniejszej sprawie jednak tak nie było, gdyż w wyniku procesu inwestycyjnego, pozostaje nadal jeden obiekt o takim samym charakterze. Roboty budowalne nie stanowiły samowolnego wybudowania odrębnego obiektu.

Zdaniem stron, istotne znaczenie dla ustalenia który tryb legalizacji powinien zostać wdrożony w danym stanie faktycznym, ma okoliczność, czy roboty budowlane w ramach których doszło do odstępstwa, zostały już zakończone. W niniejszym przypadku, roboty polegające na rozbudowie nie zostały zakończone, co potwierdził sam organ podczas kontroli. Były więc realizowane w ramach otrzymanego pozwolenia na budowę.

Dla wzmocnienia prezentowanej argumentacji skarżący przywołali orzeczenia sądów administracyjnych wskazując, że w podobnych przypadkach – np. dobudowa pomieszczenia mieszkalnego z garażem – rozbudowa była kwalifikowana jako istotne odstępstwo. Uważają, że w niniejszej sprawie kwalifikacja powinna być podobna. W ich ocenie istotne jest przede wszystkim to, że rozbudowa budynku od strony zachodniej, była prowadzona w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki, oraz charakterystycznych parametrów obiektu który stanowi część projektu budowlanego. W podobnym przypadku WSA we Wrocławiu uznał zmianę lokalizacji basenu w obrębie działki, za istotne odstępstwo od projektu budowalnego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j Dz.U. z 2012 r., poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu, zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami legalności, poddana została decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnej rozbudowy od strony zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] we W..

Przedmiotowe orzeczenie było efektem dokonanej przez organ nadzoru budowlanego na wstępnym etapie postępowania kwalifikacji samowolnie wykonanych robót, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, jak robót o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Z tą kwalifikacją nie zgadzają się skarżący i właśnie ta kwestia stanowi istotę sporu jaki powstał pomiędzy stronami.

Za bezsporne w niniejszej sprawie uznać należy, że skarżący uzyskali ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia 6 lipca 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. S. [...] w obrębie działki nr [...], [...], na dom dwurodzinny. Na podstawie zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego stwierdzić można, że przedmiotowa rozbudowa polegała na "wzniesieniu w głębi działki, w jej zachodniej części, nowego skrzydła mieszkalnego, funkcjonalnie powiązanego z częścią istniejącą". Jak określono to w toku postępowania przedmiotowa rozbudowa obejmuje skrzydło budynku od strony ogrodu w kierunku posesji przy ul. S. [...]. Nie budzi także zastrzeżeń stron, że skarżący rozbudowali istniejący pierwotnie budynek mieszkalny, nie tylko w sposób wynikający z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2005 r., ale również od jego części frontowej (zachodniej). Przedmiotowa rozbudowa jest dwukondygnacyjna i ma wymiary w rzucie 4,80 m na 8,09 m. Bezsprzecznie również rozbudowa ta nie była przewidziana w zatwierdzonym decyzją z 2005 r. projekcie budowlanym.

Wskazać zatem należy, że wypadku stwierdzenia, że wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zbadania czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie naprawcze wykaże, że ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, oraz ze względu na obowiązujący ład przestrzenny, legalizacja nie jest możliwa, właściwy organ nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Ustawodawca rozróżnia jednak tryby legalizacyjne. Z treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika wyraźnie, że dotyczy on obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 50 i 51 dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48., w tym między innymi, budowy obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń wynikających z pozwolenia na budowę bądź w przepisach. Analiza przepisu art. 48 doprowadza do wniosku, że przewidziany w niej tryb legalizacji dotyczy obiektów budowlanych, które wybudowane zostały bez żądanego pozwolenia na budowę. Legalizacja tak wzniesionego obiektu wymaga zatem przeprowadzenia tych czynności, które wymagane są w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu legalizacja oparta na przepisie art. 48 ust. 2 i nast. będzie miała inny przebieg, aniżeli legalizacja pozostałych rodzajów samowoli budowlanych.

Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "istotne odstępstwa od projektu budowlanego". W art. 36a ust. 5 ustawodawca wymienia natomiast sytuacje, których nie należy kwalifikować jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wśród nich w punkcie I wskazano zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu a w punkcie 2 charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości liczby kondygnacji. Wobec powyższego, zmiana wymienionych wyżej parametrów obiektu budowlanego takich jak jego długość i wysokość, kubatura stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy, wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Jak już wcześniej wskazano, inwestorzy uzyskali w 2005 r. decyzję o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego obiektu jednorodzinnego na dwurodzinny i twierdzą, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego od frontu (od strony zachodniej) wykonali, jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa mieści się w normatywnej definicji budowy rozumianej jako podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania) obiektu budowlanego w określonym miejscu. Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Różny może natomiast być charakter wykonywanych prac i stan początkowy od którego rozpoczynają się działania inwestora (por. Komentarz do Prawa budowlanego pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006). Ustawodawca nie zawarł definicji legalnej rozbudowy (podobnie jak odbudowy, czy nadbudowy), dlatego należy kierować się znaczeniem tego pojęcia w języku potocznym. Rozbudowa jest zmianą – powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Rozbudowa budynku będzie więc powiększeniem istniejącego obiektu o nową substancję budowlaną powodującą powiększenie wskazanych parametrów.

W niniejszej sprawie organy twierdzą, że sporne roboty budowlane nie mogą być kwalifikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzone projektu budowlanego gdyż stanowią niezależną, odrębną i samodzielną inwestycję. Takie stanowisko organu nie znajduje jednak wsparcia w zgromadzonym materiale dowodowym z którego nie wynika, czy część obiektu powstała w wyniku samowolnej rozbudowy (od strony zachodniej) jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części, że może samodzielnie funkcjonować. Przepis art. 48 Prawa budowlanego, który został w niniejszej sprawie zastosowany, dotyczy budowy a użyte w nim sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim, jako samodzielny obiekt budowlany lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (por. wyrok z dnia 13 października 2011 r. II SA/Łd 418/11, CBOISA, nsa.gov.pl). Powyższe okoliczności nie wynikają, w szczególności z załączonego do akt sprawy protokołu z oględzin, w którym brak odpowiednich w tym względzie spostrzeżeń organu. PINB nie zgromadził również innych dokumentów, które mogłyby wyjaśniać powyższą kwestię. Zdaniem Sądu, okoliczność powyższa ma tymczasem istotne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji robót a w konsekwencji dla zastosowanego trybu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem i nie rozważyły w sposób prawidłowy i wszechstronny, czy roboty budowalne stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego od strony zachodniej, stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, który wszak dotyczy też rozbudowy tego samego budynku. W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 1861/09, stwierdził, że "zastosowanie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą". Z tego też względu zasadne jest twierdzenie, że istotne odstąpienie w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, w innym miejscu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. NSA podkreślił, że "tożsamość obiektu, pozwalająca na zalegalizowanie w nim istotnych odstępstw od projektu, musi dotyczyć takich podstawowych jego cech jak kubatura czy usytuowanie na działce." W niniejszej sprawie, organy powyższych okoliczności nie rozważały skupiając się na wykazaniu, że istotne odstępstwo musi dotyczyć "inwestycji" na którą strona uzyskała pozwolenie na budowę a skarżący zrealizowali inną, niezależną inwestycję. Co zdaniem organów, kryje się pod pojęciem "inwestycji" nie zostało jednak wyjaśnione. Organy pominęły natomiast, że w sprawie mamy do czynienia z tożsamością obiektu, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę z 2005 r. i którego samowolnej rozbudowy od strony zachodniej, dokonali inwestorzy. Owa rozbudowa, spowodowała również zmianę podstawowych cech tego obiektu, takich jak kubatura i usytuowanie na działce. Przesądzającego znaczenia dla kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych nie może mieć natomiast akcentowana przez organy okoliczność, że samowolna rozbudowa dokonana została z innej strony budynku mieszkalnego niż rozbudowa przewidziana decyzją z 2005 r. Inwestorzy nie zmienili bowiem obszaru terytorialnego objętego ww. decyzją, w szczególności nie rozbudowali budynku na obszarze innej działki.

Zdaniem Sądu prawidłowe ustalenie, czy sporną rozbudowę można kwalifikować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego, wymagało uprzedniego zbadania i rozważenia przez organy przedstawionych wyżej okoliczności jak też kwestii dotyczących powiązania funkcjonalnego rozbudowy z pierwotnym budynkiem mieszkalnym (przed rozbudową). Kluczowe znaczenie ma także jednoznaczne ustalenie czasu realizacji rozbudowy od strony zachodniej tj. czy nastąpiła w trakcie trwającego procesu inwestycjo-budowlanego, a więc, przed formalnym zakończeniem rozbudowy realizowanej na podstawie decyzji z 2005 r. W innym wypadku niecelowe byłoby bowiem zastosowanie art. 36 a ust.2 Prawa budowlanego i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o którą został zrealizowany projekt budowlany. Trzeba też mieć na uwadze, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wyraźnie stanowi o istotnym odstąpieniu od "zatwierdzonego projektu budowlanego", do którego może dojść tylko w przypadku trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego realizowanego w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany (tak NSA w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. II OSK 2613/12 oraz z dnia 6 lutego 2014 r. II OSK 2169/12, CBOISA, nsa.gov.pl). Niewątpliwie jedną z okoliczności od których zależy prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest więc wyjaśnienie, czy rozbudowę wykonano w toku robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie od strony posesji przy ul. S. [...]. To zaś wymaga ustalenia, czy i kiedy ten proces został zakończony przez dokonanie stosowanego zgłoszenia, następnie zaś ustalenia czy, po tej dacie prowadzono sporne roboty budowlane. Konieczne jest zatem ustalenie dokładnej daty przeprowadzenia tych robót budowlanych, co pozostało poza uwagą organów. Powyższa okoliczność wymaga wnikliwego wyjaśnienia, jeżeli zważyć, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika budowy K. B., z dnia 21 czerwca 2010 r., złożone zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego, że rozbudowa budynku jednorodzinnego na dom dwurodzinny wykonana została zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze przedstawione dotąd okoliczności, Sąd uznał podjęte w niniejszej sprawie orzeczenia za przedwczesne. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest bowiem możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornych robót budowanych a tym samym ustalenie, który z trybów legalizacyjnych winien znaleźć zastosowanie. Powyższe było efektem przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wyrażającego się w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczność faktycznych, niepełnym zgromadzeniu materiału dowodów oraz braku należytej oceny już zgromadzonych dowodów. Uchybienia, które powstały w tym, zakresie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, w efekcie czego również i on dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej norm. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wpraw z treści niniejszego wyroku.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a w związku z art. 134, art. 135 orzekł jak pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności zastosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a. zaś o kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

H.B.1.10.2014 r.