Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1347/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 142 ust. 5 pkt 1, 146, 152 ust. 1, 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. P. i W. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących E. P. i W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej także jako "Prezes NFZ") działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.- zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Panią E. P. i Pana W. K. reprezentujących N. s.c. T. w L. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej na terenie powiatu miasto L.

Do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2010 r. ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej.

Ogłoszenie o postępowaniu zawierało obligatoryjne elementy określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz.2719).

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 10 810 330,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.

Oferty należało złożyć w terminie do dnia 20 października 2010 r.

W wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu, N. s.c. T. w L., reprezentowany przez E. P. i W. K. (zwany dalej "Odwołujący", "Skarżący") złożył ofertę, która została zarejestrowana pod nr [...].

Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] października 2010 r. w siedzibie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty oraz przepisy dotyczące kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W trakcie postępowania konkursowego wpłynęło 25 ofert na 30 miejsc udzielania świadczeń.

W części jawnej postępowania komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert. Następnie komisja dokonała oceny formalno-prawnej ofert. Odwołujący się - pod rygorem odrzucenia oferty - został wezwany do uzupełnienia, do dnia 3 listopada 2010 r., braków formalnych oferty w zakresie decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej wojewody lub Ministra Zdrowia albo wypisu z takiego rejestru, wystawionego nie wcześniej niż 6 miesięcy przed upływem terminu składania oferty oraz kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez Odwołującego się umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania. Powyższe braki formalne Odwołujący się uzupełnił w terminie określonym w wezwaniu.

Ponadto, stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) komisja konkursowa wezwała Odwołującego się do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzeniem rozbieżności pomiędzy udzieloną odpowiedzią na zawarte w ankiecie pytania a danymi zawartymi w pozostałej części formularza ofertowego. Pytania te dotyczyły pozycji 1.2. "Warunki wymagane - personel – inny" oraz 1.5 "Warunki wymagane - Sprzęt i aparatura medyczna". Wyjaśnienia w tym zakresie Odwołujący się również złożył w wyznaczonym terminie tj. w dniu 8 listopada 2010 r.

Następnie oferta złożona przez Odwołującego się, po zakończeniu części jawnej postępowania, została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania.

Oferta Odwołującego się w rankingu otwarcia uzyskała łącznie 35,8 pkt., w tym:

1) ciągłość- 9,14 pkt

2) kompleksowość - 0 pkt

3) jakość - 6,66 pkt

4) dostępność - 5 pkt

5) cena - 15 pkt

Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej zaprosiła na negocjacje oferentów zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W dniu 17 listopada 2010 r. na podstawie § 8 ust. 1 Regulaminu prac komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005r., Przewodniczący Komisji Konkursowej nr [...], zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami, powołał Zespoły Nr [...] i Nr [...] do przeprowadzenia negocjacji z oferentami w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

W dniu [...] listopada 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z Odwołującym w zakresie ceny i ilości świadczeń, w wyniku których ustalono cenę jednostkową w wysokości 1,00 zł oraz liczbę planowanych świadczeń 456 000,0. Strony podpisały zbieżny protokół końcowy z negocjacji w dniu [...] listopada 2010 r. Jednocześnie w protokole z przeprowadzonych negocjacji została zamieszczona uwaga, o następującej treści: "... Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy (...)".

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami został sporządzony ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Oferta Odwołującego w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach zajęła pozycję 17, z łączną liczbą punktów 35,23 w tym za:

1) ofertę cenową - 15 pkt,

2) ciągłość - 8,57 pkt,

3) jakość- 6,66 pkt,

4) dostępność - 5 pkt,

5) kompleksowość - 0 pkt.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania dnia 1 grudnia 2010 r. nie wybrała oferty złożonej przez Odwołującego, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty zajmujące miejsce od 1 do 15 w rankingu końcowym. Oferta na 15 pozycji uzyskała 38,57 punkty i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na przedmiotowe postępowanie.

Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. Odwołujący złożył odwołanie do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], zarzucając naruszenie "proceduralnych zasad postępowania, co miało wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej" poprzez niewłaściwy skład komisji konkursowej, co polegało na tym, że w przypadku Odwołującego negocjacje prowadziła komisja składająca się z dwóch członków, a na trzech – zgodnie z § 4 pkt. 2 regulaminu pracy komisji, a także pominięcie w ocenie oferty niezbędnych kryteriów oceny, tj. kryterium kompleksowości, które Odwołujący spełniał, a mimo tego otrzymał za nią zero punktów.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej "dyrektorem OW NFZ") w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], w której nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu decyzji podał, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania konkursowego i zaistnienia sytuacji, w której interes prawny Świadczeniodawcy doznałby uszczerbku. W ocenie Dyrektora OW NFZ w stosunku do wszystkich oferentów stosowano te same zasady postępowania w zakresie prowadzonych negocjacji ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej, w związku z tym nie wystąpiła sytuacja braku poszanowania zasad równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. Odwołujący wniósł odwołanie do Prezesa NFZ, zarzucając decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.:

1) naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 107 § 3, art. 27 oraz art. 9 k.p.a.,

2) naruszenie norm wynikających z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...) i § 4 pkt 2 regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w związku z niewłaściwą liczbą członków komisji konkursowej,

3) naruszenie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz § 1 ust. 1 oraz § 2 zarządzenia nr [...] w związku z pominięciem niezbędnych kryteriów w ocenie oferty,

4) naruszenie zasady równego traktowania wszystkich oferentów wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach.

Ponadto Odwołujący wskazał także na stronniczość komisji przejawiającej się w tym, że negocjacje zostały przeprowadzone przez niewłaściwą liczbę członków komisji oraz ze względu na uchybienia w pracy komisji. Podniósł też, że nieuwzględnienie w ocenie oferty kryterium kompleksowości doprowadziło do naruszenia prawa oraz zasad uczciwej konkurencji.

Rozpoznając powyższe odwołanie Prezes NFZ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów Odwołującego się i stwierdził, że analizując zebrany podczas postępowania nr [...] materiał dowodowy należało uznać, że powyższe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu, w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

W szczególności, analiza materiału dowodowego przedstawionego w sprawie nie ujawniła wad decyzji, które powodowałyby jej uchylenie. W trakcie postępowania nie doszło do naruszenia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasad prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. [...] Oddział Wojewódzki Funduszu nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Prezes NFZ zwrócił także uwagę, że sam fakt spełniania wszystkich wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach nie skutkuje, mimo takiego stanu rzeczy, wybraniem oferty, a jedynie pozwala na dokonanie oceny i porównanie ofert zgodnie z dyspozycją art. 148 ustawy oraz postanowieniami zarządzenia Nr [...].

Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń.

Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, określone zostały w tabeli 1.6 w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...]. Natomiast sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do zarządzenia nr [...]

Załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...] w tabeli 1.6 - rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej wskazuje kryterium, szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert oraz ich wagi punktowe. Zgodnie z ww. załącznikiem, tab.1.6 wszystkie oferty, w tym oferta Odwołującego zostały ocenione w oparciu o kryterium jakości, dostępności, ciągłości oraz ceny.

Oferta Odwołującego nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż zajęła dopiero [...] pozycję w rankingu końcowym.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Odwołującego Prezes NFZ stwierdził, iż nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez dyrektora OW NFZ norm wynikających z przepisów art. 7, art. 107 § 3, art. 27 oraz art. 9 k.p.a. Zdaniem Prezesa NFZ, organ I instancji podczas rozpatrywania odwołania dołożył należytych starań, aby odwołanie Świadczeniodawcy zostało rozpatrzone rzetelnie, z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, mając na uwadze interes społeczny. Wszelkie wyjaśnienia oraz wskazówki zostały udzielone Świadczeniodawcy, tak aby uczestnicząc w postępowaniu nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Dyrektor Funduszu, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., podjął wszelkie kroki do zbadania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono naruszenia zasad równego traktowania wszystkich oferentów, a przywołane zarzuty odnośnie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskazującego na możliwą stronniczość członków komisji - nie zostały wykazane, a uzasadnienie faktyczne przedstawione w decyzji jest pełne i wyczerpujące.

Ponadto bezzasadne i nie poparte żadnymi dowodami jest wskazywanie stronniczości komisji wobec braku przywołania jakichkolwiek przesłanek. Przeprowadzone postępowanie ustaliło prawidłowość pracy komisji w aspekcie oceny oferty Odwołującego się.

Zarzut naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do składu i działania komisji w ocenie organu jest również chybiony. Zgodnie z Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, składy komisji konkursowych są powoływane każdorazowo zarządzeniem dyrektora OW NFZ i każda zmiana składu komisji wymaga również formy zarządzenia dyrektora oddziału. Natomiast w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) w skład komisji konkursowej może wchodzić nieparzysta liczba członków, nie mniej jednak niż 3 pracowników oddziału, w tym przewodniczący komisji konkursowej i protokolant (ust.1). Wyłączenia członka komisji konkursowej i powołania nowego członka komisji dokonuje zamawiający z urzędu lub na wniosek członka komisji konkursowej albo świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy - w przypadku zaistnienia określonych w ust. 2 ww. paragrafu przesłanek.

Zdaniem Prezesa NFZ dokumentacja sprawy nie wskazuje, aby Świadczeniodawca - Odwołujący się występował ze stosownym wnioskiem o wyłączenie członka komisji.

Z analizy akt sprawy wynika, iż Dyrektor Oddziału powołał zarządzeniem nr [...] komisję konkursową nr [...] do przeprowadzenia postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2011 i latach następnych w rodzaju rehabilitacja lecznicza. W skład komisji powołanych zostało w liczbie nieparzystej 7 osób. Następnie zarządzeniem nr [...] uzupełniony został skład komisji o kolejne 6 osób. W toku postępowania również powoływane były w dacie 5 i 17 listopada 2010 r. a utworzone w ramach komisji - zespoły do wykonywania określonych zadań. Zespoły te powołane zostały na podstawie § 8 ust.1 Regulaminu pracy komisji, prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r. Zgodnie z ww. przepisem przewodniczący może powoływać i odwoływać spośród członków komisji zespoły do realizacji określonych zadań, ustalając równocześnie ich skład oraz wyznaczając kierownika zespołu. W taki sposób został powołany zespół 2 osobowy do przeprowadzenia negocjacji z oferentami w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń.

Mając na względzie przywołane przepisy, Prezes NFZ uznał, że organ I instancji wydając decyzje nr [...] nie złamał zasad proceduralnych dotyczących składu i trybu pracy komisji. Komisja wykonywała zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. Również nieuzasadniony został podniesiony zarzut dotyczący stronniczości komisji w kontekście upomnienia jej przez naczelnika wydziału organizacyjnego, albowiem ze stanowiska Dyrektora OW NFZ wynika, iż komisja nie została upomniana, a przeprowadzona rozmowa wyjaśniająca naczelnika wydziału organizacyjnego z przewodniczącą komisji w sprawie uzupełnienia przez oferenta stwierdzonych braków formalnych nie miała wpływu na przebieg prowadzonych negocjacji. Wobec ustalonych okoliczności zarzut braku wyłączenia członka komisji od udziału w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. nie znajduje oparcia w uregulowaniach prawnych obowiązujących w tym zakresie.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób gwarantujący wszystkim oferentom równe ich traktowanie. Oferta Odwołującego została oceniona według jednolitych zasad, które były podstawą dokonania rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Odnosząc się do zarzutów Odwołującego związanych ze sposobem dokonania oceny oferty przy uwzględnieniu kryterium ceny Prezes NFZ podkreślił, iż wskazywana przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia cena była tzw. ceną oczekiwaną (cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie wskazanych przez Oddział Wojewódzki NFZ - pkt 3 załącznika nr 2 do zarządzenia nr [...]).

Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia cena ofertowa jest oceniana poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Fundusz w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy i obliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 2 do zarządzenia.

Cena oczekiwana przedstawiona przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej została zaplanowana na kwotę 1,00 zł. Przy tej wartości za 1 pkt oferta Odwołującego się uzyskała 15 pkt w ocenie punktowej za cenę. Obniżenie ceny przez oferenta do 10 % poniżej ceny oczekiwanej dawało możliwość zwiększenia wartości punktowej oferty. Obniżając cenę o 10% Odwołujący mógł otrzymać maksymalną liczbę 30 pkt za ocenę ceny.

W wyniku przeprowadzonych negocjacji w sprawie ilości i ceny świadczeń opieki zdrowotnej Odwołujący i [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ustalili zbieżną propozycję cenową za jednostkę rozliczeniową, co potwierdzone zostało podpisaniem w dniu [...] listopada 2010 r. protokołu końcowego z negocjacji. Odwołujący się podczas negocjacji podtrzymał cenę złożoną w ofercie uzyskując w rankingu końcowym wartość punktową w kryterium ceny 15 pkt.

Jednocześnie Prezes NFZ podniósł, że fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi obietnicy zawarcia umowy. Postanowienia końcowe są tylko podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Nadmienił także, iż spośród wszystkich oferentów biorących udział w prowadzonym postępowaniu konkursowym, z którymi [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadził negocjacje, oferta Odwołującego znalazła się na [...] pozycji z 20 pozycji w rankingu końcowym. Dlatego też tylko oferty najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Odnosząc się do kryterium kompleksowości w postępowaniu w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej prezes NFZ wskazał, że kryterium to nie zostało uwzględnione w ocenie oferty albowiem kryterium to dla przedmiotowego zakresu świadczeń nie zostało przewidziane w ww. załączniku do zarządzenia nr [...]. Dlatego też w rankingach, wszystkie oferty, w tym oferta Odwołującego się za kryterium kompleksowości, otrzymywały wartość punktową "0". Wobec powyższego oraz w związku z faktem, iż w zakresie przedmiotu postępowania żadna z ofert nie była oceniana, w zakresie tego kryterium nie można uznać naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzana postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ani nierównego traktowania oferentów.

Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny oferty dokonywana była na podstawie wypełnionych przez Oferenta ankiet, dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII. formularza ofertowego. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji za odpowiedź. Pod uwagę wzięto wszystkie odpowiedzi na pytania ankietowe opracowane zgodnie z wymienionymi w załączniku nr 1 do zarządzenia Nr [...] parametrami oceny poszczególnych kryteriów.

Uzyskanie punktów jednostkowych w wymienionych powyżej kryteriach było zatem prostym odpowiednikiem treści odpowiedzi udzielonych przez Odwołującego na pytania ankietowe. Przyjęcie zaś ww. kryteriów i ich wartości punktowych znalazło odzwierciedlenie w przepisach zarządzenia nr [...], które bardzo dokładnie określają parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń.

W dniu 16 maja 2011 r. E. P. i W. K. – wspólnicy spółki cywilnej pod firmą N. s.c. T. w L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na wstępie Skarżący podnieśli, że przedmiotowa decyzja "nie posiada daty wydania, otrzymaliśmy ją 19 kwietnia 2011 r.". Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) Naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., polegające na braku podstawowych składników decyzji, tj. brak daty wydania decyzji;

2) Naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia informacji dotyczących składu komisji i przebiegu negocjacji, tj. w ilu przypadkach komisja do spraw negocjacji liczyła dwóch, trzech lub inną liczbę członków, a nadto w ilu przypadkach proponowana cena za jeden punkt rozliczeniowy po zakończeniu negocjacji różniła się od ceny za jeden punkt rozliczeniowy w ofercie pierwotnie złożonej;

3) Naruszenie art. 27 k.p.a., poprzez brak wyłączenia członka komisji od udziału w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., a w szczególności kto wyznaczył komisję konkursową do przeprowadzenia ze Skarżącą negocjacji w składzie dwuosobowym, z przewodniczącym i protokolantem, który "na co dzień jest osobą podwładną służbowo";

4) Naruszenie art. 142 ust. 5 i art. 148 ustawy o świadczeniach oraz § 2 zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] w związku z załącznikiem nr 1 "Tab. 1.6. rehabilitacja lecznicza", poprzez nieuwzględnienie wymaganych kryteriów oceny ofert, a w szczególności pominięcia w prowadzonym postępowaniu konkursowym kryterium kompleksowości, co stanowi naruszenie zasady nieuczciwej konkurencji ;

5) Naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy oświadczeniach oraz § 5 pkt. 1) rozporządzenia Ministra Zdrowia dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowych oraz jej zadań, poprzez niewłaściwy skład komisji konkursowej oraz przekazanie jej kompetencji "zespołowi do wykonywania określonych zadań";

6) Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, w tym w szczególności nie ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji dyrektora OW NFZ do Prezesa NFZ;

7) Naruszenie zasady równego traktowania wszystkich oferentów i zasady uczciwej konkurencji wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez różną liczbę członków komisji prowadzących negocjacje z poszczególnymi oferentami oraz brak oceny kryterium kompleksowości, co w skutkowało, że przeprowadzone postępowanie odbyło się z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji.

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając w pierwszej kolejności, że – wbrew zarzutom skargi - zaskarżona decyzja została wydana z dniem [...] kwietnia 2011 r. i tym samym spełnia niezbędne przesłanki określone w art. 107 § 1 k.p.a .Odnosząc się do zarzutów postępowania przypomniał, że badając prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji nie powiela czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powołanej przez dyrektora OW NFZ, ale ocenia czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego Odwołującego. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, gdyż dokonując oceny pracy komisji konkursowej, dokumentacji postępowania oraz prawidłowości decyzji nie stwierdził naruszenia zasad postępowania określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powodujących uszczerbek w interesie prawnym Skarżącego. Poza tym podtrzymał dotychczasowe ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

W związku z odpowiedzią Prezesa NFZ na skargę z dnia 16 maja 2011 r. i zawartymi tamże stwierdzeniami, Skarżący pismem procesowym z dnia 20 lipca 2011 r. wnieśli o załączenie do akt sprawy dokumentów w postaci pierwszej strony decyzji Prezesa NFZ nr [...] jako dowód braku daty wydania decyzji, pismo dyrektora OW NFZ z dnia 16 grudnia 2010 r. jako dowód odmowy udzielenia istotnych informacji oraz udzielenia informacji niekompletnych i niezgodnych z wnioskiem Odwołujących oraz załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2009 r., jako dowód pominięcia w ocenie ofert kryterium kompleksowości, które zostało przewidziane i umieszczone "na stronie nr 66 załącznika".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność najdalej idącego zarzutu Skarżącego zawartego w skardze z dnia 16 maja 2011 r., tj. naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na braku daty wydania decyzji nr [...] Prezesa NFZ. Odnosząc się do tego zarzutu Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę oświadczył, że powyższa decyzja została wydana z dniem [...] kwietnia 2011 r. i tym samym spełnia niezbędne przesłanki określone w art. 107 § 1 k.p.a. Tymczasem z nadesłanych przez Skarżących przy piśmie z dnia 20 lipca 2011 r. dodatkowych dowodów w sprawie, w tym pierwszej strony decyzji Prezesa NFZ o nr [...] wynika, iż przedmiotowa decyzja nie jest opatrzona datą jej wydania.

Rozpoznając powyższą kwestię zauważyć należy, że decyzja organu może być dotknięta wadami o różnym ciężarze gatunkowym, co prowadzi do zróżnicowania ich następstw prawnych. Dlatego wyróżnia się wady nieistotne, które są usuwane w trybie rektyfikacji decyzji (jak np. błędy i omyłki znajdujące się w decyzji) oraz wady istotne, wynikające z wadliwości procedury poprzedzającej wydanie decyzji albo istniejące w jej treści, które powodują uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności (por. B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Acta Univesitatis Wratislaviensis, Wrocław 1988, s. 8). Jednocześnie podkreślić trzeba, że decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości i ważności, co jest konstrukcją teoretyczną stworzoną w interesie jednostki, chroniącą ją przed negatywnymi skutkami wykonania wadliwej decyzji (por. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych. Warszawa 1967). Powyższy pogląd jest także akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. dla przykładu wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72).

W art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno w znaczeniu materialnym, jak i procesowym. Jak już stwierdzono wcześniej, nie wszystkie jednak z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przyjmuje jako własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.07.1981 r., sygn. Akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169), w którym jako minimum elementów traktuje się cztery składniki decyzji, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Tylko brak jednego z powyższych elementów (składników) decyzji wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu. Biorąc pod uwagę powyższe, data decyzji, jakkolwiek również stanowiąca istotny element decyzji, nie stanowi - w ocenie Sądu - o bezwzględnej wadliwości takiej decyzji.

Nie bez znaczenia dla powyższego stanowiska Sądu ma także fakt, że z analizy tzw. "karty rozpatrzenia odwołania", stanowiącej jeden z dowodów akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezes NFZ podpisał "sporną" decyzję w dniu [...] kwietnia 2011 r., co uwiarygodniają także podpisy innych osób parafujących przedmiotową decyzję (jak choćby podpis Zastępcy Prezesa ds. Medycznych NFZ z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Dlatego też, nawet gdyby zaskarżona decyzja Prezesa NFZ nr [...], która została wysłana Skarżącym, nie była opatrzona datą (np. wskutek przeoczenia lub pomyłki), to jednak – zdaniem Sądu – naruszenie to nie ma to istotnego dla sprawy znaczenia (pomiędzy stronami nie toczy się bowiem spór, w jakim stanie prawnym lub faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie).

Odnosząc się do oceny zarzutów postępowania w sprawie umów ze świadczeniodawcami oraz wskazanych przez Skarżących naruszeń norm prawa materialnego Sąd zauważa, że należy je rozpatrywać w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, co do zasady, jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, (publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja

w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego

w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy

o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego

w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych

z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy

w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy

w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, skarga podlega uwzględnieniu zarówno z uwagi na trafność zarzutów dotyczących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak i istotne naruszenie określonych przepisów prawa materialnego.

Jak słusznie zauważył Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę, prowadząc postępowanie w II instancji, ma on za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, przy czym Prezes Funduszu nie powiela czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, ale ocenia czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego Odwołującego.

W ocenie Sądu, Prezes NFZ nie wywiązał się prawidłowo z tych obowiązków.

Jako zasadne Sąd uznał zarzuty Skarżącej dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów w sprawie, a przez to naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd zauważa, że do naruszenie zasad postępowania może dojść w sytuacji zarówno obrazy przepisów ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych mających zastosowanie w sprawie, jak i zasad określonych w zarządzeniach Prezesa NFZ, wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach.

Skarżący w odwołaniu do Prezesa NFZ podnieśli zarzut niewłaściwej liczby komisji do spraw negocjacji podkreślając, że w przypadku Odwołującej komisja liczyła dwie osoby, podczas gdy z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań wynika, że liczba członków komisji powinna być nieparzysta i liczyć co najmniej trzech członków. Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji uzasadnił dwuosobowy skład komisji powołaniem "zespołów" do wykonywania określonych zadań na podstawie § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r.

Stanowisko powyższe, w ocenie Sądu, jest błędne z uwagi na przepis art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, który wskazuje, że w części niejawnej konkursu ofert negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia może przeprowadzić komisja konkursowa. Dlatego też delegowanie tych uprawnień na "zespoły", powołane w trybie § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowi naruszenie ww. przepisu ustawowego. Niejako na marginesie sprawy Sąd zauważa, że powoływane w tym trybie "zespoły" mogą mieć jedynie charakter pomocniczy, do realizacji określonych zadań komisji, o czym stanowi ust. 2 . § 8 omawianego Regulaminu pracy komisji (...), który mówi, że do zadań zespołu może należeć, w szczególności, przeprowadzenie kontroli oferenta, o której mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. Dlatego też, jak już stwierdzono wcześniej, zespół powołany w tym trybie w żadnym razie nie może zastępować prac komisji konkursowej.

Poza tym Sąd stwierdza, że Prezes NFZ pominął w swoich ustaleniach czy tak powołane "komisje" w części niejawnej konkursu i przeprowadzające negocjacje z oferentami miały te samą czy też różną liczbę członków w odniesieniu do poszczególnych oferentów, co – w ocenie Sądu – ma istotne znaczenie w aspekcie zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że powołane "zespoły" (wbrew swojej nazwie) stanowiły de iure komisje konkursowe, to ocena poszczególnych oferentów w trakcie prowadzonych negocjacji z oferentami winna odbywać się z zachowaniem tych samych kryteriów oceny i przez równoważne liczebnie i tożsame osobowo komisje konkursowe – a więc z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów biorących udział w tej części konkursu ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Na tle cytowanego przepisu oraz załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa z dnia [...] listopada 2009 r., niezrozumiałe jest stanowisko Prezesa NFZ że "kryterium kompleksowości w postępowaniu w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, nie zostało uwzględnione w ocenie oferty albowiem kryterium to dla przedmiotowego zakresu świadczeń nie zostało przewidziane w ww. załączniku (...)". Analiza tabeli 1.6 załącznika nr 1 cyt. zarządzenia upoważnia bowiem do wniosku, że w ocenie kryteriów ofert "rehabilitacji leczniczej" zawarte jest kryterium kompleksowości, którego treść to: możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie, uwzględniająca wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji(w tym diagnostycznej i terapeutycznej), wg wagi skalującej – 5 punktów maksymalnych. W tym stanie rzeczy doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez, w szczególności, niewystarczające wyjaśnienie tej kwestii i jej udowodnienie oraz niewyczerpujące zebranie materiałów sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że ustawa o świadczeniach w art. 148 pkt 1 nakłada obowiązek porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w szczególności pod kątem ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt, i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej i zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Z przepisu tego wynika więc, że organy dokonujące wyboru najkorzystniejszego świadczenia nie mogą dowolnie wyłączać któregokolwiek ze wskazanych wyżej kryteriów wyboru, a jedynie co najwyżej je poszerzać (co uzasadnia zwrot "w szczególności"). Inaczej mówiąc, pomijając kryterium kompleksowości,, organy dopuściły się także naruszenia przepisu prawa materialnego, o którym mowa w art. 148 ustawy o świadczeniach.

W ocenie składu orzekającego, wskazane uchybienia organu świadczą zarówno o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd, zgodnie z art. 145 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes NFZ rozpoznając sprawę powinien dokonać, w szczególności, oceny postępowania pod kątem prawidłowości powołania komisji konkursowej i jej działalności w części niejawnej konkursu na etapie negocjacji z oferentami, a następnie analizy porównawczej ofert i wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.