Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 551/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (sor.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. K. i W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga W. i W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016 r. nr [..].

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 19 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny S. znajduje się m.in.: obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej szkieletowej, parterowy z dobudowanym tarasem zamkniętym (werandą) oraz pomieszczeniem gospodarczym, które posiada oddzielne wejście. Jest to obiekt parterowy z dachem nad częścią zasadniczą dwuspadowym krytym blachodachówką. Od strony południowej dobudowana jest weranda zadaszona z dachem jednospadowym krytym blachodachówką. Od strony północnej dobudowane jest pomieszczenie gospodarcze z dachem jednospadowym krytym blachodachówką i posiada oddzielne wejście. Obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Posadowiony jest na trelinkach i bloczkach betonowych i jest nietrwale związany z gruntem. Do obiektu doprowadzona jest energia elektryczna, woda oraz kanalizacja sanitarna. Według oświadczenia złożonego przez W. K. obiekt ten został wybudowany w 2008 r. a w 2012 r. dobudowano do niego taras - werandę oraz kuchnię i łazienkę w 2011 r. Pomieszczenie gospodarcze zostało dobudowane również w 2011 r. Ponadto, zgodnie z jego oświadczeniem jest on jedynym właścicielem działki a właścicielami obiektu i inwestorami jest on wraz z żoną W.K. Inwestor oświadczył przy tym, że na wybudowanie przedmiotowego obiektu nie uzyskali pozwolenia na budowę jak i nie dokonywali zgłoszenia zamiaru jego budowy.

Z uwagi na powyższe ustalenia, w dniu 20 października 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny S. obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej wraz z urządzeniami budowlanymi z nim integralnie związanymi. Organ ten uznał bowiem, że ponieważ przedmiotowy obiekt posiada powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m2, to na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W toku postępowania W. i W. K. sprostowali złożone do protokołu oględzin oświadczenie wskazując, że działka została zakupiona 1 września 1999 r. a obiekt rekreacji indywidualnej został wybudowany w 2004 r. Zaś, w piśmie z dnia 21 października 2015 r., W. K. wskazał, że dobudowę kuchni i łazienki wykonał w maju i czerwcu 2008 r.

Następnie, organ prowadzący postępowanie, postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny S. budynku oraz nałożył na W. i W. K. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 stycznia 2016 r., następujących dokumentów:

1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności,

- projekt budowlany podlega obowiązkowi sprawdzenia, pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. skarżący wnieśli o zawieszenie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, wskazując, że nie są w stanie w tak krótkim czasie przedłożyć wymaganego postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r., odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wskazując z kolei na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie przez zobowiązanych wymaganych postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał W. oraz W. K. rozebrać wybudowane warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny S. parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej z dobudowaną werandą i pomieszczeniem gospodarczym, nietrwale związany z gruntem o wymiarach w rzucie: 4,87 m i 4,93 m na 6,37 m i 4,19 m na 2,36 m (część zasadnicza) plus weranda o wymiarach 3,02 m i 2,99 m na 6,21 m oraz pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 4,10 m na 1,54 m.

Od decyzji tej W. i W. K. wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: art. 6 k.p.a. - poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o rozbiórce bezpodstawnie; art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki; art. 11 k.p.a. - poprzez jego pominięcie i w efekcie niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie; art. 8 i art. 9 k.p.a. - poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do dokonania legalizacji spornego obiektu budowlanego, a w konsekwencji, iż jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest wydanie nakazu rozbiórki oraz przyjęcie, że wybudowanie spornego obiektu budowanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący się podkreślili, że analiza zasadności nałożenia obowiązku rozbiórki powinna dotyczyć każdego odrębnego elementu spornego obiektu budowlanego tj. parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, werandy oraz pomieszczenia gospodarczego. W ich ocenie, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do spornego obiektu potraktowanego jako całość nie znajduje uzasadnienia.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 4 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 16 lutego 2016 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji co do konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wskazał przedmiotowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowany w latach 2004 – 2008, posiada powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m2 i nie jest obiektem trwale związanym z gruntem, a tym samym nie ma zastosowania do niego wyłączenie wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2a i w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, i na jego wybudowanie wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika zaś, że inwestorzy W. i W. K. takiego pozwolenia nie posiadają.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że dyspozycja art. 48 ustawy Prawo budowlane został wypełniona przez organ I instancji prawidłowo, gdyż w dniu 9 listopada 2015 r. organ ten wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy a wobec niewykonania przez inwestorów nałożonych tym postanowieniem obowiązków wydał decyzję rozbiórkową.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy z zapytaniem czy od listopada 2015 r. skarżący wystąpili do Wójta o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi, udzielonej w piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r., Wójt poinformował, że W. i W. K. nie występowali (w terminie od 11. 2015 r.) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej z dobudowaną werandą i pomieszczeniem gospodarczym, na działce nr [..] położonej w obrębie ewid. S. Jednocześnie, w trakcie postępowania odwoławczego, w dniu 18 maja 2016 r., W. K. przedłożyła w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zaświadczenie Wójta Gminy w dniu 12 maja 2016 r., wydane na wniosek z dnia 10 maja 2016 r., w którym Wójt zaświadczył, że budowa domku rekreacyjnego na działce nr [..] położonej w miejscowości S. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego S. na terenie gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2006 r. Nr III/316/06 (Dz.Urz.Woj.Pom. z dnia 15 września 2006 r. nr 97, poz. 2006). Wójt wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [..] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 101.R,ZL - tereny rolnicze oraz lasy. Wg zawartych w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy zagrodowej. Dopuszcza się rozbudowę istniejącej zabudowy i realizację nowej zabudowy uzupełniającej gospodarczej w granicy istniejącej zabudowy zagrodowej oraz realizację max. dwóch budynków mieszkalnych. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2004 r., zatem istniał w momencie zatwierdzania planu miejscowego a zgodnie z innymi ustaleniami planu istniejącą zabudowę o funkcjach innych niż w ustaleniach planu dopuszcza się pozostawić, użytkować i remontować bez zwiększania parametrów zabudowy. Rozbudowa musi być realizowana z zachowaniem parametrów określonych w ustaleniach planu.

W ocenie organu odwoławczego dokonana przez Wójta ocena co do zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - była błędna. W jego ocenie, wybudowany, bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego S. Jak bowiem wskazał, karta terenu nr [..] opisująca teren, na którym położona jest działka nr [..] określa funkcję terenu jako R,ZL - tereny rolnicze i lasy i dopuszczalna rozbudowa jest możliwa tylko w ramach zabudowy zagrodowej. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Natomiast zapis "istniejącą zabudowę o funkcjach innych niż w ustaleniach planu dopuszcza się pozostawić, użytkować i remontować bez zwiększania parametrów zabudowy" dotyczy zmiany funkcji planu tj. gdyby nastąpiła zmiana funkcji planu istniejącą zabudowę należałoby pozostawić. Przedmiotowy obiekt budowlany nie należy do zabudowy zagrodowej, ponadto powstał w warunkach samowoli budowlanej na terenie, który wg ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod tereny rolnicze i lasy, czyli - nie pod zabudowę.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt stanowi całość konstrukcyjną, dla której mogła być wydana jedna decyzja. Jak bowiem wyjaśnił, pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin, mających na celu jednoznaczne stwierdzenie czy przedmiotowy obiekt stanowi całość konstrukcyjną. W toku przeprowadzonych w dniu 10 maja 2016 r. oględzin stwierdzono, że część obiektu stanowiąca kuchnię, łazienkę i pomieszczenie gospodarcze stanowi całość konstrukcyjną z obiektem zasadniczym oraz że weranda stanowi z obiektem podstawowym całość konstrukcyjną i użytkową.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2016 r. Skarżący zarzucili, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem: art. 6 k.p.a. - poprzez jego pominięcie i bezpodstawne wydanie decyzji o rozbiórce; art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane; art. 11 k.p.a. - poprzez jego pominięcie i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 lub ewentualnie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; art. 15 k.p.a. - poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na nowo, a w szczególności nieodniesienie się do większości zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w wyniku czego pominięto w rozważaniach kwestię dotyczącą tego, co faktycznie jest przedmiotem niniejszego postępowania; art. 76 § 1 k.p.a. - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaświadczenie o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydane przez Wójta Gminy nie stanowi dokumentu urzędowego, a w konsekwencji, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do zastępowania tego dokumentu własnymi ustaleniami; art. 49b, ewentualnie 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy; art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania; art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy zaświadczenie wydane przez wójta gminy jest w ocenie organu nadzoru budowlanego niezgodne z jego stanowiskiem wówczas organ nadzór budowlany może zaświadczenie to zastąpić swoimi własnymi ustaleniami, odmiennymi od tych, które poczynione zostały w zaświadczeniu wydanym przez wójta gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddaleni, w pełni podzielając stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2016 r. – są zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że wybudowanie nietrwale związanego z gruntem parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej z dobudowaną werandą i pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach w rzucie: 4,87 m i 4,93 m na 6,37 m i 4,19 m na 2,36 m (część zasadnicza) oraz werandą o wymiarach 3,02 m i 2,99 m na 6,21 m, a także pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 4,10 m na 1,54 m, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyjaśnić na wstępie należy, że przyjęty w niniejszej sprawie przedmiot stanowi niewątpliwie całość konstrukcyjno – budowlaną. Dobudowanie do parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej: werandy oraz pomieszczenia gospodarczego stanowiło de facto jedynie rozbudowę tego obiektu. Weranda i pomieszczenie gospodarcze są bowiem konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązane z tym obiektem budowlanym i zapewniają jego obsługę. Ich istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych obiektu budowlanego, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku i miejsce do przetrzymywania rzeczy. Roboty budowlane, które prowadzą do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość) stanowią zaś rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 949/13, LEX 1398413; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/1, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wyjaśnia, że budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Z kolei powierzchnię zabudowy opisuje jako powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku, przy czym zalicza się do niej także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji - m.in. balkony i loggie (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/10, LEX 753461). Rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08, LEX nr 526413).

Art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zaś, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zatem, w przypadku wniosku obejmującego jeden obiekt pozwolenie musi obejmować całość zamierzenia budowlanego, w tym jego części składowe, i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 895/10, Wspólnota 2010, nr 51, s. 45). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1472/10 (LEX nr 1134662) stwierdził, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 nie zawierają jednakże wyłączenia dla obiektu budowlanego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Obiekt ten nie jest bowiem obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, których to obiektów łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obiekt ten nie jest również obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane tj. wolno stojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej, rozumianym jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, których to obiektów liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a które można realizować na podstawie zgłoszenia po zmianie Prawa budowlanego obowiązującej dopiero od dnia 28 czerwca 2015 r. Również przydomowe ganki mogą być budowane na podstawie zgłoszenia dopiero od 28 czerwca 2015 r. Obiekt ten nie jest także obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane tj. tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak ustaliły orzekające w sprawie organy, powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego przekracza bowiem 35 m2 i wybudowany on został w latach 2004 - 2008. Wyjaśnić przy tym należy, że nawet gdyby rozpatrywać jako odrębne zamierzenia budowlane budowę obiektu rekreacji w roku 2004 i jego rozbudowę w roku 2008, to i tak każde z takich zamierzeń inwestycyjnych, w stanie prawnym obowiązującym w czasie budowy, wymagało uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących w żadnym razie nie można jednak wydzielić w ramach tegoż obiektu jakiegokolwiek elementu wyłączonego z reżimu pozwolenia na budowę. Dla dokonania oceny, czy wymagane było pozwolenie na budowę, czy też nie, miarodajna jest zaś data budowy obiektu budowanego lub jego części czy też wykonywania innych robót budowlanych.

Niesporne w sprawie ponadto jest, że inwestorzy – W. i W. K. wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskali. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę jest opartym na przepisach prawa, pochodzącym od organu administracji publicznej, skierowanym do określonego podmiotu, władczym rozstrzygnięciem dotyczącym uprawnień z zakresu administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa2016 r., str. 80).

Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował organy nadzoru budowlanego do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, którą stosuje się zgodnie ze wskazaniem ust. 1 do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W sprawie nie mógł zaś znaleźć zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż mają one zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 3) wyjaśniono, że różny zakres regulacji objętych przepisami art. 48 i art. 50 ust. 1 wynika głównie z użytych tam terminów "budowa" i "roboty budowlane", które zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 mają różny zakres pojęciowy. Użycie przez ustawodawcę w art. 48 terminu "budowa" a w art. 50 ust. 1 terminu "roboty budowlane" nie jest przypadkowe, przez termin "roboty budowlane" rozumie się bowiem budowę, a także montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Termin "roboty budowlane" jest szerszy od terminu "budowa". W związku z tym, art. 50 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48.

Przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedura legalizacyjna nie narusza dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z przepisami techniczno – budowlanymi, postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r., organ ten wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym na terenie działki nr [..] parterowym obiekcie budowlanym i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy, dokumentów.

Z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożyli wymaganych postanowieniem dokumentów. Przedstawione zaś, w toku postępowania odwoławczego zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - również nie wypełnia całości nałożonego zobowiązania. W postanowieniu z dnia 9 listopada 2015 r. organ I instancji wskazał bowiem wyraźnie, że w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązani powinni przedłożyć również: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności; projekt budowlany podlega obowiązkowi sprawdzenia, pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te nie zostały przedłożone.

Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 674).

Z uwagi więc na nieprzedstawienie przez skarżących, w wyznaczonym terminie, wszystkich wymaganych dokumentów, co stanowi w sprawie okoliczność niesporną, organ ten zobligowany był, na mocy art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Stan ten nie uległ zmianie aż do daty orzekania przez organ odwoławczy, z wyjątkiem jedynie zaświadczenia.

Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organów orzekających, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać jedynie należy, że organ wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1, uprawniony jest niewątpliwie do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność nielegalnej budowy z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 121/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedłożenie zaświadczenia określonej treści pełni funkcję dowodową i stwarza wzruszalne domniemanie. Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1625/08 (LEX nr 1217982) fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza jednakże uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. Art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje bowiem, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że to organ nadzoru budowlanego bada zgodność samowoli budowlanej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i może dokonać odmiennych ustaleń niż te wynikające z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1090/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Ocena braku zgodności z planem przedmiotowego obiektu z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji była całkowicie uprawniona. Bezsporne jest że plan ten obowiązuje do 16 października 2006 r. Przede wszystkim sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może legalizować samowolnie wybudowanych obiektów niezgodnych z funkcją w nim przewidzianą. Zapisy zezwalające na zachowanie obiektów wybudowanych przed wejściem w życie planu mogą dotyczyć wyłącznie obiektów legalnych. Niezależnie od tego wskazać należy, że z treści planu wynika, że zachowuje on istniejącą zabudowę zagrodową, która może być rozbudowywana i realizację nowej zabudowy gospodarczej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej. Przedmiotowy obiekt z całą pewnością nie stanowi zabudowy zagrodowej. Jest to obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej i taką funkcję określili sami skarżący podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 19 października 2015 r. w trakcie kontroli doraźnej. Obiekt ten znajduje się a terenie oznaczonym symbolem 101. R, ZL – tereny rolnicze oraz lasy. Również zapisy dotyczące obiektów o innej funkcji i innych gabarytach, które mogą być rozbudowywane pod rządami tego planu (punkt [.] karty terenu [..]) mogą dotyczyć tylko zabudowy legalnej. Plan nie służy bowiem legalizacji samowoli budowalnej. Samowola budowlana może zostać zalegalizowana, jeżeli spełnia wymogi planu obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowalnego.

Wbrew zarzutom skarżących w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa, a także odpowiada wynikającej z art. 11 kpa zasadzie przekonywania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił