Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1082/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 77 poz 649
law: Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o  nadzorze publicznym.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 16 ust. 1, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Audytowego (dalej zwana: "KNA") decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie udostępnienia D. P. informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, D. P. zwrócił się do KNA o udostępnienie informacji publicznej w postaci raportu, o którym mowa w uchwale nr [...] KNA z dnia [...] listopada

2013 r. oraz raportu, o którym mowa w uchwale nr [...] KNA z dnia [...] listopada 2013 r.

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] KNA, działając na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o biegłych rewidentach", postanowiła wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej D. P. W uchwale wskazano, że decyzja nr [...] stanowi odrębny od uchwały dokument.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", oraz w zw. z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 2 i art. 65 ust. 4 ustawy o biegłych rewidentach, KNA odmówiła D. P. udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wskazanych w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji KNA wskazała, iż Komisja jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., oraz że informacje, o udostępnienie których zwrócił się D. P., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 tej ustawy.

Następnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

KNA podniosła, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach biegły rewident oraz podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych są obowiązani zachować w tajemnicy wszystkie informacje i dokumenty związane z wykonywaniem czynności rewizji finansowej. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie jest ograniczony w czasie. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach członkowie organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz kontrolerzy i wizytatorzy, o których mowa w art. 26 ust. 4 tej ustawy, są obowiązani zachować w tajemnicy wszystkie informacje i dokumenty, w których posiadanie weszli w związku z zajmowanym stanowiskiem, wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzanymi kontrolami. Na mocy art. 67 ust. 2, art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach stosuje się odpowiednio do członków KNA, a na mocy art. 65 ust. 4 - do pracowników Departamentu Rachunkowości Ministerstwa Finansów ("Biura KNA"), tj. komórki organizacyjnej w urzędzie obsługującym Ministra Finansów odpowiedzialnej za rachunkowość i rewizję finansową.

Zdaniem organu, informacje i dokumenty, w których posiadanie weszli członkowie KNA, jak i pracownicy Biura KNA w związku z zajmowanym stanowiskiem lub wykonywanymi zadaniami, stanowią tajemnicę chronioną przepisami ustawy o biegłych rewidentach. Tym samym ww. informacje i dokumenty stanowią tzw. inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Wyjaśnił dalej, że po pierwsze, ww. raporty z kontroli o których udostępnienie wnosi D. P. zostały przygotowane w oparciu o informacje i dokumenty, w których posiadanie ww. kontrolerzy weszli w związku z wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzonymi kontrolami, a po drugie, że raport z kontroli stanowi dokument, w którego posiadanie członkowie KNA weszli w związku z zajmowanym stanowiskiem i wykonywanymi zadaniami.

Przedmiotowe raporty zostały przekazane do KNA przez Krajową Komisję Nadzoru w celu ich zatwierdzenia zgodnie z art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o biegłych rewidentach. Zatem, zarówno sam dokument ww. raportu, jak i informacje w nim zawarte stanowią tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach. W tej sytuacji, zdaniem organu, spełniona została określona w ustawie o dostępie do informacji publicznej przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej.

Od powyższej decyzji D. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] KNA, działając na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach postanowiła wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. W uchwale wskazano, że decyzja nr [...] stanowi odrębny od uchwały dokument.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. KNA utrzymała swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w swojej poprzedniej decyzji. Ponownie stwierdził, że w jego ocenie, obydwa raporty z kontroli w podmiocie uprawnionym do badania sprawozdań finansowych, o którym mowa w uchwale nr [...] i uchwale nr [...] Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] listopada 2013 r., stanowią informację publiczną.

Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie bowiem z art. 27 ust. 3 zd. 1 ustawy o biegłych rewidentach raport z kontroli podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1, podlega zatwierdzeniu przez Komisję Nadzoru Audytowego. Skoro KNA jest organem władzy publicznej i zatwierdza raport z kontroli w podmiocie uprawnionym do badania sprawozdań finansowych, to informacje zawarte w raporcie stanowią informację publiczną. KNA bowiem nie wykonuje zadań ze sfery prawa prywatnego w tym zakresie, choć również tego rodzaju informacje i dokumenty mogą pojawić się w raporcie z kontroli. Podniósł również, że treść zawarta w raporcie z kontroli odnosi się m.in. do prawidłowości przeprowadzenia badania sprawozdań finansowych w jednostkach zainteresowania publicznego, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o biegłych rewidentach, przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych. Jest to informacja publiczna, gdyż dotyczy danych publicznych w tym treści i postaci dokumentów urzędowych - dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a tiret 2 u.d.i.p.

Zatwierdzony przez KNA raport z kontroli podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych wykonującego czynności rewizji finansowej w jednostkach zainteresowania publicznego (określonego podmiotu) jest bowiem zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy, gdyż zawiera treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy.

Organ wskazał także, że uprawnienia osoby przeprowadzającej kontrolę, w zakresie wynikającym z upoważnienia zostały określone w art. 76 pkt 1 - 7 ustawy o biegłych rewidentach w związku z art. 26 ust. 13 tej ustawy. Zgodnie z art. 76 osoba przeprowadzająca kontrolę, w zakresie wynikającym z upoważnienia, jest uprawniona do: wstępu do wszystkich pomieszczeń kontrolowanego; wglądu do wszelkich dokumentów kontrolowanego; sporządzania uwierzytelnionych kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień i danych niezbędnych do przeprowadzenia kontroli; wglądu do danych zawartych w systemie informatycznym kontrolowanego oraz sporządzenia kopii lub wyciągów z tych danych, w tym w formie elektronicznej; żądania udzielania ustnych lub pisemnych wyjaśnień w zakresie objętym kontrolą, w terminie przez nią wyznaczonym, oraz zapewnienia terminowego udzielania wyjaśnień przez pracowników; żądania zapewnienia warunków i środków będących w dyspozycji kontrolowanego niezbędnych do sprawnego przeprowadzania kontroli; żądania zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolującego materiałów pozostawionych na przechowanie u kontrolowanego.

Zdaniem organu, przez wskazane w art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach "wszystkie informacje i dokumenty", należy zaliczyć w szczególności wszystkie informacje i dokumenty w wyniku wykonywania czynności, o których mowa w art. 76 pkt 1-7 oraz dowody, o których mowa w art. 79 ust. 2 ustawy, tj. dowody, na podstawie których dokonano ustalenia kontroli w tym dokumenty zawierające informacje pochodzące z tych dokumentów. KNA wskazała przy tym, że zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 do 6 ustawy o biegłych rewidentach do dowodów zalicza się: dokumenty; dane i informacje umieszczone w systemach informatycznych kontrolowanego; ustne lub pisemne wyjaśnienia w zakresie objętym kontrolą; oświadczenia osób trzecich; wyniki oględzin; inne materiały, które mogą przyczynić się do stwierdzenia stanu faktycznego w zakresie objętym kontrolą.

W ocenie KNA przez "wszystkie informacje i dokumenty" należy rozumieć także te, co do których zawarto odesłanie do innej ustawy w zakresie przeprowadzenia kontroli, a mianowicie w zakresie o jakim mowa w art. 75 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach. Zgodnie z art. 75 ust. 5 tej ustawy do przeprowadzania kontroli, o których mowa w art. 74, mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z póżn. zm.).

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach z przeprowadzonych kontroli osoby przeprowadzające kontrole sporządzają, w terminie 30 dni od dnia zakończenia kontroli, protokół kontroli, który jest przekazywany kontrolowanemu. Na podstawie ww. wszystkich informacji i dokumentów pozyskanych od podmiotu kontrolowanego - podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych - powstaje protokół z kontroli, a w rezultacie kolejnych czynności stosownie do ustawy o biegłych rewidentach raport z kontroli, który następnie w związku z tym podlega przekazaniu do KNA w celu zatwierdzenia. Zdaniem organu, katalog podmiotów uprawnionych do dostępu do raportu z kontroli został wskazany w ustawie poprzez wskazanie podmiotów obowiązanych do zachowania w tajemnicy wszystkich informacji i dokumentów, w których posiadanie wskazane w ustawie osoby weszły w związku z zajmowanym stanowiskiem, wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzanymi kontrolami. Wnioskodawca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania raportu z kontroli, gdyż nie spełnia przesłanek polegających na obowiązku zachowania w tajemnicy wszystkich informacji i dokumentów, albowiem nie zajmuje określonego w ustawie stanowiska, nie wykonuje określonych w tym zakresie przez ustawę zadań, czy też czynności polegających na przeprowadzeniu kontroli.

Na powyższą decyzję D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podniósł, że z udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji winni być wyłączeni wymienieni przez niego w skardze członkowie Komisji Nadzoru Audytowego.

Skarżący wskazał, że J. D. jest członkiem Krajowego Zjazdu Biegłych Rewidentów, czyli najwyższego organu samorządu biegłych rewidentów (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o biegłych rewidentach). W związku z tym osoba ta winna być wyłączona z rozstrzygania spraw, które dotyczą organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, w tym także Krajowej Komisji Nadzoru. Ponadto osoba ta sprawuje funkcję [...] Ministerstwa Finansów i jest w związku z tym osobą reprezentującą Ministra Finansów w sprawach sądowo-administracyjnych pomiędzy skarżącym a Ministrem Finansów.

E. J. z kolei jest osobą zasiadającą w ciele doradczym Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, jakim jest Komisja ds. Etyki Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Zdaniem skarżącego osoba zasiadająca w organach doradczych i opiniodawczych Krajowej Rady Biegłych Rewidentów winna być wyłączona z udziału w postępowaniach dotyczących interesów Krajowej Komisji Nadzoru. Osoba ta jest ponadto Członkiem Krajowego Zjazdu Biegłych Rewidentów, czyli najwyższego organu samorządu biegłych rewidentów (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o biegłych rewidentach). W związku z tym osoba ta winna być wyłączona z rozstrzygania spraw, które dotyczą organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Podniósł także, iż jest ona współwłaścicielem i członkiem zarządu [...] Sp. z o.o., czyli podmiotu, który wpisany na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Powoduje to wątpliwości, czy dana osoba będzie zainteresowana utrzymywaniem polityki polegającej na udostępnianiu korespondencji dotyczącej kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych.

J. H. jest członkiem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, przedstawicielem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (w tym Krajowej Komisji Nadzoru) w Komisji Nadzoru Audytowego - w związku z tym winien być wyłączony od udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących organów samorządu zawodowego biegłych rewidentów. Osoba ta ponadto jest Prezesem Zarządu [...] Sp. z o.o., czyli podmiotu, wpisanego na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Powoduje to wątpliwości czy dana osoba będzie zainteresowana utrzymywaniem polityki polegającej na udostępnianiu korespondencji dotyczącej kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych.

S. M. jest przedstawicielem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (czyli też Krajowej Komisji Nadzoru) w Komisji Nadzoru Audytowego - w związku z tym winien być wyłączony od udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących organów samorządu zawodowego biegłych rewidentów. Osoba ta jest pracownikiem [...] Sp. z o.o., która wpisana jest na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Powoduje to wątpliwości, czy osoba ta będzie zainteresowana utrzymywaniem polityki polegającej na udostępnianiu korespondencji dotyczącej kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych.

Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie posiada formy uchwały, jak tego wymaga art. 70 ustawy o biegłych rewidentach, a jest jedynie odrębnym od uchwały dokumentem. Wskazał również na błędną wykładnię przepisów ustawy o biegłych rewidentach poprzez przyjęcie, że żądane przez niego informacje publiczne są objęte tajemnicą ustawową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących wyłączenia pracowników KNA organ wyjaśnił, że Krajowy Zjazd Biegłych Rewidentów (dalej: również KZBR) nie jest organem funkcjonującym permanentnie, lecz jest organem zwoływanym co 4 lata (art. 18 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach). Jeżeli zajdzie potrzeba zwołania kolejnego Zjazdu, Zjazd ten będzie już Nadzwyczajnym Krajowym Zjazdem Biegłych Rewidentów (art. 18 ust. 3 ustawy). Organ ten składa się z delegatów, wybranych w odpowiednim trybie. Organ ten nie prowadzi postępowań administracyjnych, ani nie wpływa na przebieg takich postępowań. Uczestnictwo w pracach takiego organu nie wiąże się postępowaniem, w ramach którego wydane zostało zaskarżone postanowienie. Posiadanie statusu delegata na KZBR przez J. D. nie było i nie jest okolicznością uzasadniającą wyłączenie jej od rozpatrywania przedmiotowej sprawy zarówno w pierwszej instancji jak i drugiej instancji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy biegli rewidenci tworzą samorząd zawodowy biegłych rewidentów. Przynależność do Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest obowiązkowa i powstaje z dniem wpisu do rejestru. Wskazał, że powyższe wyjaśnienie dotyczy odpowiednio również podnoszonego przez skarżącego argumentu bycia członkiem KZBR w odniesieniu do E. J.

W odniesieniu do zarzutu, że J. D. jest osobą sprawującą funkcję [...] Ministerstwa Finansów i jest w związku z tym osobą reprezentującą Ministra Finansów w sprawach sądowo-administracyjnych pomiędzy skarżącym a Ministrem Finansów, należy stwierdzić, że okoliczność powyższa nie powinna wywoływać wątpliwości co do jej bezstronności w rozpoznawaniu spraw należących do właściwości KNA.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do wyłączenia E. J., J. H., S. M., w kontekście tego, że osoby te są członkami zarządu lub wspólnikami określonych przez podmiotów, czy też wykonują czynności rewizji finansowej, organ podniósł, że ustawodawca przewidział w art. 66 ustawy o biegłych rewidentach, iż większość członków Komisji Nadzoru Audytowego co najmniej przez 3 lata przed powołaniem w skład Komisji Nadzoru Audytowego oraz w trakcie trwania kadencji nie może wykonywać czynności rewizji finansowej oraz nie może mieć prawa głosu w podmiocie uprawnionym do badania sprawozdań finansowych oraz być członkiem zarządu lub rady nadzorczej podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych.

Zatem nie wszyscy członkowie Komisji Nadzoru Audytowego są zobligowani do spełnienia warunków braku bycia członkiem zarządu lub w zakresie prawa głosu w podmiocie uprawnionym do badania sprawozdań finansowych - poprzez w szczególności bycie wspólnikiem.

Odnośnie do zarzutu wyłączenia E. J. KNA wskazała, że Komisja ds. Etyki ma charakter doradczy dla Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, a nie dla KNA. Podnieść należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej toczyło się przed KNA, a skarżącemu przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również do KNA. Postępowanie nie toczyło się przed Krajową Radą Biegłych Rewidentów lub Komisją ds. Etyki. Komisja ds. Etyki nie brała udziału w wydaniu decyzji oraz nie doradzała w zakresie wydanych decyzji przez KNA. W związku z czym brak jest wątpliwości co do jej bezstronności w podejmowaniu rozstrzygnięcia i konieczności wyłączenia członka KNA w tym zakresie.

W przypadku J. H. jako przedstawiciela Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w KNA, podnieść należy, że jest on jednym z dwóch przedstawicieli Krajowej Izby Biegłych Rewidentów rekomendowanych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 4 ustawy o biegłych rewidentach. Zatem, w związku z tym, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie brała udziału w rozpatrzeniu sprawy skarżącego brak było przesłanek wyłączenia tego członka KNA.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach, KNA w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia. Stosownie do art. 70 ust. 2 ww. ustawy KNA podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 5 osób wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego albo jego zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego albo jego zastępcy. Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy uchwały KNA podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu. Decyzje administracyjne podpisuje w imieniu Komisji Nadzoru Audytowego jej przewodniczący lub zastępca przewodniczącego. Wydanie decyzji należy zatem do kompetencji KNA, natomiast w imieniu KNA decyzje tego organu podpisuje Przewodniczący lub Zastępca Przewodniczącego. Uchwała Komisji jest bowiem wyrazem stanowiska organu kolegialnego, które ulega materializacji w decyzji administracyjnej podpisanej przez przewodniczącego lub zastępcę przewodniczącego tego organu.

Wskazał nadto, że uchwała nie podlega doręczeniu stronie, a doręczeniu takiemu podlega decyzja KNA skierowana do strony, na co wyraźnie wskazuje się w treści uchwały. Uchwała stanowi wyraz woli organu kolegialnego i jest podstawą do podpisania decyzji o treści zgodnej z podjętą uchwałą dla Przewodniczącego KNA lub jego Zastępcy.

Odnośnie zarzutu zastosowania błędnej wykładni ustawy o biegłych rewidentach poprzez błędne przyjęcie, iż żądane przez skarżącego informacje publiczne są objęte tajemnicą ustawową, organ podniósł, że skarżący sformułował zarzut bardzo ogólnikowo bez wskazania naruszonych przepisów i w związku z tym trudno odnieść się jest do konkretnych przepisów. Organ powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi D. P. jest decyzja o odmowie udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., objęte zaskarżoną decyzją dokumenty stanowią informację publiczną, a wniosek o udostępnienie powyższej informacji został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 tej ustawy. Komisja Nadzoru Audytowego wykonuje bowiem zadania publiczne polegające na sprawowaniu nadzoru publicznego nad: wykonywaniem zawodu biegłego rewidenta, działalnością podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych i działalnością Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (art. 63 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach).

Zatem przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do oceny, czy zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa udostępnienia powyższych dokumentów, w oparciu o treść przepisów art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 59 ustawy o biegłych rewidentach jest prawidłowa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Zgodnie bowiem z art. 61 ust 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Odstępstwo od zasady dostępności informacji publicznej ustawodawca wprowadził w art. 5 u.d.i.p. W myśl ust. 1 powołanego art. 5, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie było uznanie przez organ, że żądane przez skarżącego informacje objęte są tajemnicą określoną w art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach.

W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawidłowe. KNA na żądanie Sądu przedstawiła dokumenty będące przedmiotem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Dokumenty te zawierają raporty z kontroli sporządzone w oparciu o art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o biegłych rewidentach.

Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach członkowie organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz kontrolerzy i wizytatorzy, o których mowa w art. 26 ust. 4, są obowiązani zachować w tajemnicy wszystkie informacje i dokumenty, w których posiadanie weszli w związku z zajmowanym stanowiskiem, wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzanymi kontrolami. Powołany wyżej przepis ma zastosowanie do członków KNA na podstawie art. 67 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach.

Wnioskowane zatem przez skarżącego dokumenty to raporty z kontroli podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych przeprowadzonych na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o biegłych rewidentach z upoważnienia Krajowej Komisji Nadzoru. Raporty te zostały zatwierdzone przez Komisję Nadzoru Audytowego na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o biegłych rewidentach uchwałami z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz [...].

Raporty te niewątpliwie zawierają informację, a także odnoszą się do dokumentów, w których posiadanie kontrolerzy przeprowadzający kontrolę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, weszli w związku z przeprowadzanymi kontrolami, a KNA w związku z wykonywanymi zadaniami.

Stąd też KNA, na podstawie art. 59 ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach zobowiązana była do zachowania tych raportów w tajemnicy. W związku z tym, z uwagi na istnienie przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zasadne było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

2. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, dotyczących nieprawidłowości formalnych związanych z wydaniem decyzji, wskazać należy, że są one niezasadne.

Zgodnie z treścią art. 70 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach KNA w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia. KNA podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 5 osób wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego albo jego zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego albo jego zastępcy (art. 70 ust. 2 ustawy). Uchwały KNA podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu. Decyzje administracyjne podpisuje w imieniu KNA jej przewodniczący lub zastępca przewodniczącego.

Tryb i forma rozstrzygania spraw przez KNA następuje więc na podstawie przepisów stanowiących lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a.

Sposób wydawania decyzji przez KNA polegający na tym, że organ ten podejmuje uchwałę, w której postanawia wydać decyzję o oznaczonym w tej uchwale rozstrzygnięciu, a następnie wydawana jest decyzja administracyjna o rozstrzygnięciu odpowiadającym wskazanemu w uchwale, w ocenie Sądu, jest w świetle powyższego przepisu prawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1696/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe jest również podpisanie zaskarżonej decyzji jedynie przez Przewodniczącą Komisji Nadzoru Audytowego.

3. Odnośnie zarzutów skarżącego wskazujących na istnienie okoliczności uzasadniających wyłączenie członków KNA od udziału w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że są one również niezasadne.

Przede wszystkim należy wskazać, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie zgłaszał wniosku o wyłączenie członków KNA w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W tej sytuacji rozważenia wymaga, czy w oparciu o ten przepis organ miał podstawy do wyłączenia wymienionych przez skarżącego członków KNA z urzędu.

Analizując przedstawione przez skarżącego argumenty, które, jego zdaniem, przemawiały za wyłączeniem członków KNA od udziału w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że nie uprawdopodobniają one istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności tych osób w sprawie.

W ocenie Sądu, posiadanie przez J. D. statusu delegata na Krajowy Zjazd Biegłych Rewidentów nie stanowi podstawy do wyłączenia jej, w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a., z postępowania o udostępnienie żądanej informacji publicznej przez KNA. Skarżący nie wskazuje, dlaczego fakt ten miałby wywoływać wątpliwości, co do jej bezstronności w przedmiotowym postępowaniu. Sprawa dotyczy przecież udostępnienia przez KNA raportów z kontroli podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Analogicznie należy odnieść się do kwestii zasiadania przez E. J. w Komisji ds. Etyki Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, członkostwa J. H. w Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów, a także członkostwa S. M. w KNA jako przedstawiciela Krajowej Izby Biegłych Rewidentów.

Nie stanowi również okoliczności mogącej wywoływać wątpliwości co do bezstronności fakt, iż J. D. występowała w jednej ze spraw zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi D. P. jako pełnomocnik Ministra Finansów. Jako przykład takiej sprawy skarżący podał sprawę o sygn. akt II SAB/Wa 695/13. Przedmiotem tej sprawy była bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek skarżącego złożony w tej sprawie dotyczył udostępnienia zakresu obowiązków wszystkich pracowników Biura Komisji Nadzoru Audytowego, wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Departamentu Rachunkowości oraz wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Biura Komisji Nadzoru Audytowego. Sprawa ta nie ma zatem jakiegokolwiek związku z niniejszą sprawą. Fakt, iż J. D. była w tej sprawie pełnomocnikiem Ministra Finansów nie stanowił zatem przesłanki do podjęcia z urzędu działań zmierzających do wyłączenia jej od udziału w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a.

Odnośnie kwestii członkostwa E. J. i J. H. w zarządzie podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz wykonywania czynności rewizji finansowych przez S. M. w ramach stosunku pracy łączącego go z podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych, co jak podnosi skarżący, powoduje wątpliwości, czy osoby te będą zainteresowane utrzymywaniem polityki polegającej na udostępnieniu korespondencji dotyczącej kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, stwierdzić należy, że okoliczności te, w ocenie Sądu, również nie wywołują wątpliwości co do bezstronności wyżej wymienionych osób w przedmiotowym postępowaniu. Oczywistym jest, że biegli rewidenci z racji wykonywanego zawodu będą mieli poglądy na sposób jego wykonywania. Kwestia udostępniania dokumentów z kontroli podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych została jednak uregulowana w ustawie. Członkowie KNA muszą zatem stosować obowiązujące prawo, a nie kierować się takimi, czy innymi poglądami, w tym zakresie. Słusznie zatem organ nie znalazł podstaw do zastosowania z urzędu art. 24 § 3 k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja KNA z dnia [...] stycznia 2014 r. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.