Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 718/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 2 i 3, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2021 roku sprawy ze skargi K. R. – B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nakazu przedstawienia wskazanych dokumentów dotyczących tych prac oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia K. R. - B., pkt 1 - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] w części nałożonego obowiązku; pkt 2 - uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] w części określającej termin przedłożenia dokumentów i wyznaczył nowy termin do 15 października 2020 r.

Jak wynika z akt sprawy pismem z 17 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej w skrócie "PINB" lub "organ pierwszej instancji") zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego za drewnianym budynkiem na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 27 (działka nr ew. 145/1 w obrębie [...]) z domniemanym naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane.

W trakcie oględzin wspomnianej wyżej nieruchomości przeprowadzonych 26 stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w części podpiwniczony, dwukondygnacyjny (parter i piętro) o konstrukcji tradycyjnej, ściany murowane, schody do wejścia na piętro o konstrukcji drewnianej z dachem płaskim pokrytym papą. Spadek dachu jest w kierunku przedmiotowej działki. Budynek jest użytkowany i pełni funkcję mieszkalną. Wymiary budynku wynoszą: długość ok. 9,86m, szerokość ok. 4,50m, wysokość ok. 5,37m mierzona od poziomu terenu do dachu. Budynek posadowiony jest w zachodniej granicy działki nr ew. 145/1 i sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością przy ul. A 25. Według oświadczenia właścicielki nieruchomości K. R. - B. obecny stan budynku jest taki sam, jak w chwili nabycia spadku, nie posiada ona wiedzy na temat wybudowania budynku mieszkalnego murowanego. W budynku tym z upływem lat przeprowadzono roboty remontowo-konserwacyjne polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, położono panele podłogowe, wykonano roboty malarskie. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową zasilaną z sieci miejskiej, kanalizacyjną odprowadzaną do szamba, co. (ogrzewanie z kotła na paliwo stałe i z kotła gazowego), gaz z sieci miejskiej. Pod częścią budynku w piwnicy znajduje się kotłownia, na parterze znajduje się pomieszczenie łazienki. Do budynku mieszkalnego są dwa wejścia, jedno wejście do łazienki i na pierwsze piętro, drugie wejście z werandy do pokoju na parterze. Z pokoju na parterze znajduje się przejście do budynku drewnianego. W ścianie zachodniej budynku w granicy znajduje się okno na pierwszym piętrze o wymiarach 80cm x 80cm, wykonane z PCV w pomieszczeniu pokoju z aneksem kuchennym. W piwnicy w pomieszczeniu kotłowni znajduje się okno drewniane o wymiarach 85cm x 45cm w ścianie zachodniej budynku w granicy. Właścicielka nabyła nieruchomość w spadku po zmarłym ojcu w roku 1986. Do przedmiotowego protokołu, K.R. - B., pouczona o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego za składanie fałszywych zeznań, załączyła pisemne oświadczenie, z którego wynika, że jest właścicielem nieruchomości od 1986 r. Spadek nabyła po zmarłym ojcu. Nie posiada wiedzy, w którym roku był wybudowany budynek mieszkalny murowany. Nie posiada też dokumentów zezwalających na jego budowę.

Pismem z 30 stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji wystąpił do B z o.o. z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty w postaci projektu technicznego na budowę przyłącza gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym, położonym przy ul. A 27 w Ł. (dotyczy budynku o konstrukcji drewnianej).

W dniu 17 lutego 2017 r. w siedzibie PINB stawił się Z.J., współwłaściciel nieruchomości, położonej przy ul. A 29 w Ł., który oświadczył, że nieruchomość przy ul. A 29 nabył w roku 1994, a mieszka od roku 1973. Jego zdaniem znajdujący się za budynkiem drewnianym budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej był wybudowany w latach 1974-1975 i składał się z parteru i piętra. Obecny kształt budynku murowanego jest taki sam, jak w dniu jego budowy. Okno w tym budynku usytuowane w granicy nieruchomości było wstawione już od początku budowy budynku murowanego. Za budynkiem murowanym znajduje się budynek parterowy o konstrukcji murowanej, który został wybudowany w latach 80-tych.

Przy piśmie z 8 lutego 2017 r. B Sp. z o.o. przekazała organowi pierwszej instancji potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię projektu budowlanego przyłącza gazu oraz wewnętrznej instalacji gazu do spornego budynku mieszkalnego, opracowanego przez A.N. w listopadzie 1990 r.

Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał K. R. - B. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego (parter + piętro) o konstrukcji murowanej znajdującego się za budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewnianej położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27 (działka nr ew. 145/1 w obrębie [...]) oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w treści postanowienia, umożliwiających legalizację obiektu.

Po rozpatrzeniu zażalenia K. R.- B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej w skrócie jako "[...]WINB" lub "organ drugiej instancji") postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., uchylił w całości postanowienie z [...] marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia czy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania nie wystąpił ani do Archiwum Państwowego w Ł. ani do organu administracji architektoniczno-budowlanej z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach archiwalnych znajduje się pozwolenie na budowę i użytkowanie budynku mieszkalnego lub czy w książce ruchu obiektów budowlanych zarejestrowano inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego, wobec czego nie podjęto odpowiednich kroków dla wyjaśnienia kwestii dotyczącej legalności powstania obiektu objętego niniejszym postępowaniem. Ponadto, organ winien ustalić dokładną datę budowy przedmiotowego budynku.

Pismem z 19 października 2017 r. Archiwum Państwowe w Ł. poinformowało, że w aktach: Prezydium Rady Narodowej m. Ł., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-B. oraz Urzędu Dzielnicowego Ł.-B. nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy spornego budynku mieszkalnego, w tym zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Pismem z 19 października 2017 r. Urząd Miasta Ł. poinformował, że w zasobach archiwalnych oraz nie przekazanych do archiwum aktach spraw bieżących Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Architektury i Rozwoju UM[...] brak jest dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Pismem z 4 października 2017 r. PINB wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie zdjęć lotniczych, wykonanych dla przedmiotowej nieruchomości w 1994 r. i 2005 r. W odpowiedzi do organu pierwszej instancji wypłynęły trzy zdjęcia lotnicze z: 1989 r., 1996 r. oraz 2004 r.

Przy piśmie z 15 grudnia 2017 r. [...] Ośrodek Geodezji przekazał kopię mapy sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A 27-29, sporządzonej 3 marca 1994 r. przez geodetę uprawnionego oraz wyrysu z ewidencji gruntów, obejmującej teren między ulicą C, granicą miasta, terenem PKP i działką przy ul. C 221-223, sporządzonej 20 grudnia 1979 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w Ł.

Ponadto, jak wynika z pisma [...] Ośrodka Geodezji z 5 sierpnia 2016 r., dla budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego o konstrukcji murowanej, położonego w Ł. przy ul. A 27, nie odnaleziono szkicu z pomiaru, na podstawie którego został on naniesiony na mapę, w związku z czym nie można określić daty ujawnienia tego budynku na mapie zasadniczej miasta Ł. Wskazano, że w obecnie obowiązującej bazie numerycznej mapy zasadniczej budynek ujawniony jest na podstawie pomiaru uzupełniającego, wykonanego w marcu 2003 r. w ramach prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i założeniem kartoteki budynków dla obrębu [...], tym niemniej jednak na mapie analogowej, prowadzonej dla tego obszaru, do czasu utworzenia bazy numerycznej budynek był już naniesiony.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. organ I instancji nakazał K.R. - B., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył obowiązek przedstawienia wymienionych w nim dokumentów w terminie do 31 grudnia 2018 r.

W toku postępowania zażaleniowego organ drugiej instancji postanowieniem z 15 marca 2019 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jego zdaniem bezspornym jest, że pierwotnie obiekt wzniesiono przed 1 stycznia 1995 r. Jednak na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób określić, w jakiej dacie dokonano jego rozbudowy. Konieczna jest zatem próba pozyskania kolejnych map geodezyjnych, które pozwoliłyby na jednoznaczną ocenę czy rozbudowa nastąpiła przed ww. datą czy też po tej dacie, a w razie ich braku, przesłuchanie świadków w sprawie, którzy mogą mieć wiedzę o przedmiocie postępowania z tego okresu. Jednocześnie jako niewiarygodne ocenił wyjaśnienia świadka Z.J., który oświadczył, iż obecny kształt budynku murowanego, znajdującego się za budynkiem drewnianym, jest taki sam, jak w dniu jego budowy, która nastąpiła w latach 1974-1975.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił K. R. - B. wstrzymania wykonania własnego postanowienia z [...] października 2018 r.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z [...] marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 662/19 oddalił skargę K. R. - B. na postanowienie [...]WINB z [...] maja 2019 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego 23 lipca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo zastępcy Dyrektora Wydziału Zarządzania Kontaktami z Mieszkańcami Urzędu Miasta Ł. informujące, że po dokonaniu kwerendy w zasobie Archiwum Zakładowego nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W dniu 13 sierpnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo Kierownika Zespołu ds. Archiwum działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., przy którym przesłano szkic polowy sporządzony 28 marca 1995 r. oraz szkic wywiadu w terenie wykonany na mapie zasadniczej 10 kwietnia 1973 r.

Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud."), nakazał K.R. - B., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych 4,50m x 9,86m (o konstrukcji murowanej, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewnianej), położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27 (działka nr ew. 145/1 obręb [...]) w granicy z nieruchomością usytuowaną w Ł. przy ul. A 25 (działka nr ew. 143, 144, obręb [...]) oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2020 r. następujących dokumentów:

1. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, tj.:

a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami,

pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W zażaleniu na powyższe postanowienie K.R.-B. wiosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

W toku postępowania zażaleniowego [...]WINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych 4,50m x 9,86m (o konstrukcji murowanej, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewnianej), położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27 (działka nr ew. 145/1 obręb [...]) w granicy z nieruchomością znajdującą się w Ł. przy ul. A 25 (działka nr ew. 143, 144, obręb [...]), a następnie jego rozbudowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy piśmie z 25 marca 2020 r. organ I instancji przekazał [...]WINB pismo Prezydenta Miasta Ł. z 13 marca 2020 r. wraz z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.

Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm.- dalej w skrócie "k.p.a."), orzekł jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przytoczył brzmienie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., a następnie wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż sporny budynek mieszkalny jednorodzinny murowany został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, gdyż ani właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ani Archiwum Państwowe nie odnalazły stosownej dokumentacji budowlanej. Ponadto, obecny właściciel nieruchomości K.R.-B. nie posiada takiej dokumentacji, jak również wiedzy co do powstania tejże inwestycji. Wskazując następnie na art. 28 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego z 1974 r., § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego z 1994 r. [...]WINB stwierdził, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. mapy do celów projektowych, sporządzonej w skali 1:500 w związku z budową przyłącza gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym, położonym przy ul. A 27 w Ł., wynika, że pierwotnie przedmiotowy obiekt istniał już w 1990 r. Analiza tej mapy, przeprowadzona z uwzględnieniem odczytów na mapie, a następnie matematycznego ich przeliczenia, stosownie do skali tej mapy, na miarę w terenie, pozwoliła na ustalenie, że w tej dacie wymiary przedmiotowego budynku murowanego wynosiły: 4,5m x 4,00m, zaś budynku mieszkalnego drewnianego, za którym w/w obiekt został wzniesiony, wynosiły: 18m x 4,5m. Takie same wymiary budynków, wynikają z analogicznej analizy, przeprowadzonej na podstawie mapy sytuacyjnej z projektem podziału dotyczącej nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A 27-29, sporządzonej 3 marca 1994 r. przez geodetę uprawnionego. Z protokołu oględzin z 21 stycznia 2019 r. wynika, że wymiary wskazanego budynku drewnianego wynoszą: szerokość - 4,50m, długość - 18,25m. Natomiast z protokołu oględzin z 26 stycznia 2017 r. wynika, że wymiary budynku mieszkalnego murowanego, stanowiącego przedmiot postępowania, wynoszą: długość ok. 9,86m, szerokość ok. 4,50m. Porównanie wymiarów, wynikających z analizowanych map oraz aktualnie pomierzonych przez organ pierwszej instancji, pozwala na ustalenie, że wymiary budynku drewnianego na przestrzeni czasu nie uległy zmianie w przeciwieństwie do wymiarów przedmiotu niniejszego postępowania, który nadal mając szerokość 4,50m (tak, jak budynek mieszkalny drewniany, do którego jest zbliżony), posiada obecnie długość ponad dwukrotnie większą, tj. zamiast 4,00m, wynosi ona 9,86m. Co więcej, także porównanie opisanych powyżej map ze zdjęciem lotniczym, wykonanym w 1996 r., przekazanym przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - które dodatkowo ułatwia lokalizacja ganku, umiejscowionego w części przy elewacji budynku drewnianego a w części przy elewacji budynku murowanego, jak również lokalizacja komina widocznego na dachu murowanego budynku - nie pozostawia wątpliwości, że przedmiot postępowania został rozbudowany.

Jak stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, organ pierwszej instancji pozyskał szkic polowy sporządzony 28 marca 1995 r., na którym widać, że istniejący budynek mieszkalny jest o takim samym kształcie, tj. o tych samych wymiarach, co na mapie sytuacyjnej sporządzonej 3 marca 1994 r. przez uprawnionego geodetę. Ponadto zdjęcie lotnicze wykonane 23 kwietnia 1996 r. (szereg 5 nr [...]) przedstawia ponad dwukrotnie większą bryłę budynku murowanego, tj. taką jaka jest w chwili obecnej. Biorąc powyższe pod uwagę PINB prawidłowo ustalił, że przedmiotowy samowolnie wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej został następnie rozbudowany po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - po 1 stycznia 1995 r., a więc pomiędzy 28 marca 1995 r. a 23 kwietnia 1996 r. Zarówno na budowę jak i rozbudowę brak jest dokumentów świadczących o jego legalności.

Dalej [...]WINB stwierdził, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego sprawcy samowoli budowlanej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). Wdrożenie postępowania legalizacyjnego jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego wykaże, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki do jego przeprowadzenia. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie prowadzi się na podstawie art. 48 ust. 2 Pr. bud. Z treści pisma z 13 marca 2020 r. Kierownika Oddziału Urbanistyki Postępowań Nieprocesowych Urzędu Miasta Ł. wynika, iż dla nieruchomość położonej w Ł. przy ul. A 27, tj. działki nr ew. 145/1 w obrębie [...] nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z 28 marca 2018 r., zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z 6 marca 2019 r. w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M2 (tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej niskiej).

Wobec powyższego [...]WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo w analizowanej sprawie zastosował tryb art. 48 Pr. bud. Jednakże w związku z prowadzonym postępowaniem zażaleniowym termin określony w zaskarżonym postanowieniu znacznie się skrócił, wobec czego organ odwoławczy uznał za zasadne skorzystanie z unormowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w części nałożonego obowiązku, natomiast uchylił w części dotyczącej terminu jego wykonania i wyznaczył nowy termin przedłożenia określonych dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych 4,50m x 9,86m (o konstrukcji murowanej, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewnianej), położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27 (działka nr ew. 145/1 obręb [...]) w granicy z nieruchomością położoną w Ł. przy ul. A 25 (działka nr ew. 143, 144, obręb [...]) do dnia 15.10.2020 r.

[...]WINB odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że norma art. 10 § 1 k.p.a. jest bezwzględna w okolicznościach wydania decyzji, nie zaś postanowienia w sprawie. W analizowanej sprawie natomiast nie stanowi to naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy.

W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.R. – B. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania, zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi w postaci trzech zrzutów ortofotomapek ze strony internetowej https://mapa.lodz.pl/ortofotomapy/ na okoliczność identycznego zakresu zagospodarowania nieruchomości skarżącej według stanu na rok 1994 i 2019, dokonania przez organy obu instancji istotnych naruszeń w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów, błędnego przyjęcia przez organy, iż do rzekomej samowoli budowlanej miało dojść po dniu 1 stycznia 1995 r. Wobec zaskarżonego postanowienia podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz nałożenie na skarżącą obowiązku przedstawienia wymienionych tam dokumentów, pomimo tego, że dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na przyjęcie, że doszło do samowolnej rozbudowy budynku bądź kiedy rzekoma budowa została przeprowadzona, a nadto żadne prace budowlane nie są prowadzone na nieruchomości należącej do skarżącej;

- art. 10 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, bowiem taki obowiązek organu istnieje wyłącznie w sprawach, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, a nie postanowienia - podczas gdy takie stanowisko jest oczywiście błędne;

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, usankcjonowanie naruszenia przez organ pierwszej instancji obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego tj. dokonanie jej w sposób wybiórczy, ocenę stwierdzonych braków w materiale dowodowym jednoznacznie na niekorzyść skarżącej, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w mocy, podczas gdy rozstrzygnięcie jest dotknięte tak istotnymi uchybieniami natury proceduralnej i materialnej, że winno ulec uchyleniu w całości, a postępowanie umorzone wobec braku podstaw do jego wszczęcia.

Zdaniem skarżącej stanowisko organów obu instancji o stwierdzeniu samowoli budowlanej jest wadliwe, nadto wstrzymanie wykonywania robót budowlanych, które już zostały wykonane, stanowi naruszenie art. 48 ust. 2 Pr. bud., który stanowi dla organu nadzoru budowlanego uprawnienie wstrzymania robót budowlanych, ale wyłącznie będących w trakcie wykonywania. W rezultacie w sprawie doszło do bezpodstawnego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego z 19 listopada 2020 r., skarżąca pismem z 4 grudnia 2020 r. ponownie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na rozprawie 16 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego norującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia, mocą którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w punkcie 1 utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w części nałożonego obowiązku, natomiast w punkcie 2 - uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w części określającej termin przedłożenia dokumentów i wyznaczył nowy termin do 15 października 2020 r., stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm.). Zgodnie z treścią art. 48 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganego pozwolenia na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: pkt 1 - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; pkt 2 - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Z powyższego wynika, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, na mocy art. 48 ust. 1 Pr. bud., uzależnione zostało przez ustawodawcę od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Wdrożenie trybu legalizacyjnego przez właściwy organ nadzoru budowlanego powinno mieć miejsce w przypadku jednoznacznego ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego, że inwestor buduje albo wybudował obiekt budowlany lub jego część bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 1 Pr. bud., ustawodawca wprowadził zasadę, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych jest możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy normują sytuacje, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a inwestor winien zgłosić właściwemu organowi zamiar ich wykonania. Analogiczne rozwiązanie przewidziane zostało również pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.") w art. 28 ust. 1, stanowiącym, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Według art. 3 pkt 6 Pr. bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3266/17 - Lex nr 2750571, 22 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 795/08 - Lex nr 547222, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14 - Lex nr 2141389). Nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie podkreślić trzeba, że legalizacja obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Zatem to wyłącznie od woli inwestora zależy, czy z tej możliwości skorzysta. Jeśli zatem z ustaleń organu wynika, że legalizacja obiektu budowlanego jest możliwa, ponieważ budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wówczas winien on wydać postanowienie (art. 48 ust. 2 Pr. bud.), w którym wstrzyma postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nałoży na adresata rozstrzygnięcia, obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr bud., które umożliwią kontynuowanie procedury legalizacyjnej. W razie nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których stanowi art. 48 ust. 3 Pr. bud., strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w rezultacie organ winien wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. Natomiast złożenie wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego obu instancji, wydając trzeci raz z rzędu postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. dysponowały kompletnym materiałem dowodowym, który poddały wnikliwej i rzetelnej analizie, ustalając na jego podstawie prawidłowy stan faktyczny. Przeprowadzone przezeń postępowanie wyjaśniające odpowiadało standardom procedury administracyjnej określonym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. W motywach rozstrzygnięć sporządzonych z poszanowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ drugiej instancji rzetelnie i szczegółowo przedstawiły fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśniły podstawę prawną postanowień z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec powyższego zarzuty naruszenia wspomnianych wyżej przepisów prawa procesowego należało ocenić jako niezasadne.

Z poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaakceptowanych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że objęty kontrolowanym postępowaniem administracyjnym budynek murowany, dwukondygnacyjny, usytuowany przy ul. A 27 w Ł., na działce nr ew. 145/1, w obrębie [...] został samowolnie wybudowany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r."). Z całą pewnością jego budowa miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Bezspornym jest, że budynek istniał w 1990 r. i wówczas posiadał wymiary 4,5m szerokości i 4,00m długości. Świadczą o tym mapa do celów projektowych w skali 1:500, sporządzona 18 października 1990 r. w związku z budową przyłącza gazowego oraz wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym przy ul. A 27 w Ł. (k. 66 tom I akt), załączona do projektu technicznego na budowę przyłącza gazowego, którego inwestorem była K. B.-R., przedłożona na wezwanie organu pierwszej instancji przez [...] Sp. z o.o. oraz szkic polowy z 28 marca 1995 r. (k. 287, tom II akt), na którym uwidoczniony jest sporny budynek posiadający pierwotnie wymiary 4,5m x 4,0m. W okresie pomiędzy 28 marca 1995 r., kiedy to sporządzony został wspomniany szkic polowy a 23 kwietnia 1996 r., kiedy to wykonano zdjęcie lotnicze (szereg 5 nr 0336), pozyskane przez organ z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej budynek został rozbudowany. Zwiększyła się bowiem dwukrotnie jego długość, która wynosi 9,86m. Takie też wymiary budynek posiada obecnie, co potwierdziły oględziny nieruchomości przeprowadzone 26 stycznia 2017 r. Sporny budynek posadowiony jest tuż za budynkiem drewnianym o wymiarach 4,50m - szerokość x 18,25m - długość, w zachodniej granicy działki nr 145/1, sąsiaduje on bezpośrednio z nieruchomością przy ul. A 25 (działką nr ew. 143, 144). W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji, pomimo poszukiwania zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w Archiwum Państwowym w Ł. (pismo z 4 października 2017 r.), zasobach archiwalnych Urzędu Miasta Ł. Departamentu Architektury i Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury (pismo z 4 października 2017 r.), Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Ł. Departament Obsługi Administracji Wydział Zarządzania Kontaktami z Mieszkańcami (pismo z 4 lipca 2019 r.) nie odnalazł żadnych dokumentów świadczących zarówno o legalnej budowie budynku jak i późniejszej jego rozbudowie. Takich dokumentów nie przedłożyła również skarżąca będąca właścicielką nieruchomości od 1986 r., która jak wynika z protokołu oględzin z 26 stycznia 2017 r. twierdziła, że obecny stan budynku jest taki sam jak w chwili nabycia spadku po zmarłym ojcu, czemu jednak przeczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jednocześnie z poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, że nieruchomość przy ul. A 27 w Ł. znajduje się na terenie, dla którego nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z 28 marca 2018 r., zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z 6 marca 2019 r. w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość przy ul. A 27 położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M2 (tereny przeznaczone pod zabudowę w strefie ogólnomiejskiej - tereny zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej niskiej). Wobec poczynionych ustaleń organ prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną rozpoczętą co prawda przed dniem 1 stycznia 1995 r. (czyli przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1995 r. Prawo budowalne), jednak zakończoną po tej dacie, co uzasadniało wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., na podstawie którego wydano poddane sądowej kontroli postanowienia i zobowiązano skarżącą do przedłożenia dokumentów umożliwiających kontynuowanie procedury legalizacyjnej spornego budynku. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy Pr. bud. z 1974 r. Po myśli art. 103 ust. 2 Pr. bud., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem zakończenia budowy według art. 103 ust. 2 Pr. bud. należy rozumieć nie tylko zakończenie budowy w znaczeniu doprowadzenia obiektu do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych na każdym etapie i ich niewykonywanie po 1 stycznia 1995 r. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy roboty budowlane przy spornym budynku – wbrew stanowisku skarżącej – były kontynuowane po 1 stycznia 1995 r., a ich skutkiem była zmiana tożsamości obiektu.

Przechodząc następnie od oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i poczynionych wyżej rozważań zarzut błędnego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący zawartego w kwestionowanym postanowieniu rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych, które obecnie nie są prowadzone. W piśmiennictwie przedmiotu podkreśla się, że wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2, co do zasady, wydaje się uzasadnione, jeżeli roboty te trwają, ciągle są prowadzone, czyli budowa nie została zakończona. Chociaż nie zawsze wstrzymanie robót budowlanych przez inwestora z własnej inicjatywy musi świadczyć o zakończeniu budowy. Czasami może to być spowodowane trudnościami finansowymi bądź wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 48. Jednak takie wstrzymanie robót budowlanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ można również rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma bowiem nigdy pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. W świetle obecnej regulacji art. 48 ust. 2 w takiej sytuacji organ byłby bezsilny, gdyby wcześniej wydał postanowienie na podstawie wymienionego przepisu, którym nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych, uznając, że budowa została zakończona. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 (vide: Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. III, pod red. Andrzeja Glinieckiego, opublikowany WK 2016 – Lex). Skład orzekający Sądu podziela powyższe stanowisko i uważa, że w realiach kontrolowanej sprawy wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie stanowi naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. i należy je rozumieć jako zakaz prowadzenia takich robót przez skarżącą w przyszłości dopóki nie zostanie zakończone postępowanie.

Jeśli zaś chodzi o podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to wyjaśnić trzeba, że co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., ewentualnie postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną. Obowiązku tego, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2927/19 (Lex nr 3056330) nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie, a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud., podobnie jak postanowienie z art. 50 ust. 3 i art. 81c ust. 2 Pr. bud. Z uwagi na charakter tej części postępowania administracyjnego, niejako wpadkowej, w toku postępowania głównego, w której zostaje wydane postanowienie z art. 48 ust. 3 Pr. bud., mające właśnie na celu dopiero zebranie materiału dowodowego, podlegającego następnie ocenie, nie wydaje się, aby zasadne było, przed jego wydaniem, umożliwienie stronie realizacji obowiązku wynikającego z drugiej części normy prawnej, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., nawet stosowanej odpowiednio do postanowień, mimo braku takiego wymogu wynikającego z przepisów prawa. Tożsame stanowisko w tym zakresie wyraził NSA w wyrokach z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2516/15 (Lex nr 2328725) i 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1260/17 (Lex nr 2648433). Skład orzekający Sądu podziela powyższe stanowisko i dodatkowo zauważa, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. mogłoby stanowić ewentualną podstawę uchylenia rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdyby skarżąca wykazała, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musiałby wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Wspomniany warunek na gruncie rozpatrywanej sprawy nie został spełniony.

Podkreślić wreszcie trzeba, że załączone do skargi trzy zrzuty otrofotomap 1994 i 2019 w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie mogły podważyć oceny legalności poddanych kontroli Sądu postanowień organów nadzoru budowlanego, w tym wiarygodności i mocy dowodowej zalegających w aktach sprawy zdjęć lotniczych, które co istotne nie są jedynymi dowodami w kontrolowanej sprawie, oraz pozostałych dowodów, na podstawie których organy wydały kwestionowane postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, brak było podstaw do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania wobec braku przesłanek do jego wszczęcia. Organ drugiej instancji prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku, a wobec skrócenia terminu do wykonania orzeczonych obowiązków na skutek prowadzenia postępowania zażaleniowego, uchylił postanowienie PINB w części określającej termin przedłożenia dokumentów, wyznaczając nowy termin do 15.10.2020 r.

Z tych wszystkich względów Sąd nie stwierdziwszy przesłanek do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, zobligowany był oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc