Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 427/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie oceny projektu  w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 1-13
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska, asesor WSA Anna Janowska, Protokolant specjalista Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr ROPS-VIII.432.5.31.2022 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego; 2) zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina Miejska (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" do konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020.

Jak wynika z treści wniosku, celem projektu miało być ułatwienie dostępu do usług społecznych dla [...] osób ([...] kobiet i [...] mężczyzn) w wieku 55+, zamieszkujących gminę miejską [...] zagrożonych ryzykiem ubóstwa i/lub wykluczenia społecznego. Zadania realizowane w projekcie obejmowały: indywidualną diagnozę, wsparcie umiejętności społecznych, aktywizację, wzmacnianie więzi społecznych, edukację, poradnictwo specjalistyczne. Projekt miał też na celu poprawę funkcjonowania osób poprzez uczestnictwo w różnego typu zajęciach. Udział w projekcie miał wpłynąć pozytywnie na funkcjonowanie uczestników w życiu społecznym, spowodować m. in. wzrost pewności siebie, pozwolić poczuć się potrzebnym i pomocnym, co przyczyniłoby się do podniesienia jakości życia, pozwoliłoby długo pozostawać samodzielnym i aktywnym oraz zapobiegać umieszczaniu osób starszych i niesamodzielnych w opiece instytucjonalnej. Wysokość wnioskowanego dofinansowania wynosiła [...] zł, tj. 85% dofinansowania.

Sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie była przedmiotem rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "IZ", "Organ"). Po weryfikacji warunków formalnych wniosek został przekazany do oceny merytorycznej dwóch wybranych w losowaniu członków Komisji Oceny Projektów. W wyniku tej oceny wniosek otrzymał ocenę negatywną z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego nr 1: "Projekt zapewnia kompleksowość wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny uczestniczącej w projekcie, a wsparcie w ramach projektu wynika z diagnozy osoby lub rodziny, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb". Informacja o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym została przedstawiona Stronie w piśmie z 22 lipca 2022 r., do którego dołączono dwie karty oceny kryteriów merytorycznych, wskazując, że zawierają one szczegółowe uzasadnienie oceny.

Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w karcie oceny kryteriów merytorycznych nr 1 (k. 104 akt sądowych), wskazano, że projekt nie rozwiązuje problemów grupy docelowej, gdyż nie przewiduje zadań mających bezpośredni wpływ na poprawę ich sytuacji, szczególnie w przypadku np. problemów zdrowotnych czy braku wsparcia ze strony najbliższych. Przede wszystkim zaś oferowane w projekcie wsparcie nie zapewnia zaspokojenia specyficznych potrzeb uczestników, gdyż nie wynika z indywidualnej diagnozy. Opisana w Zadaniu 1 indywidulana diagnoza sprowadza się w szczególności do ustalenia, dlaczego uczestnik chce zostać trenerem, nie zaś czy w ogóle chce takie kompetencje zdobyć. Z kolei ustalone w wyniku tej diagnozy potrzeby nie prowadzą do stworzenia indywidualnej ścieżki wsparcia dla poszczególnych uczestników, gdyż wszystkie działania w projekcie prowadzą wyłącznie do zdobycia kompetencji niezbędnych do uzyskania licencji trenera senioralnego, a nie odpowiadają na indywidualne potrzeby. Jednocześnie na pytanie: "Czy wniosek spełnia wszystkie kryteria merytoryczne - specyficzne obligatoryjne?" ekspert odpowiedział, że "Nie, ocena negatywna".

Z kolei w uzasadnieniu zawartym w karcie oceny kryteriów merytorycznych nr 2 (k. 111 akt sądowych) wskazano, że projekt przewiduje jedną ścieżkę wsparcia działań dla uczestników projektu/seniorów 55+, która w efekcie końcowym doprowadzić mają do przeszkolenia uczestników oraz uzyskania przez nich tytułu trenera senioralnego oraz uzyskania rocznej licencji trenera senioralnego. Podkreślono, że w projekcie nie zastosowano trzech różnych działań odpowiadających potrzebom i problemom uczestników, a jedynie zastosowano pewien cykl działań, które w całości dążą w kierunku nabycia przez uczestników określonych kompetencji trenerskich. Działania są "z góry" zaplanowane są dla każdego uczestnika, a zatem nie wynikają z jego indywidualnej diagnozy. Zauważono też, że wskazany w projekcie rodzaj wsparcia jest nieadekwatny w stosunku do opisanej we wniosku diagnozy problemowej. Zaplanowane w zadanych formy wsparcia nie doprowadzą bezpośrednio do rozwiązania indywidualnych problemów samej grupy docelowej seniorów (doprowadzą do uzyskania tytułu trenera senioralnego). Jednocześnie na pytanie: "Czy wniosek spełnia wszystkie kryteria merytoryczne - specyficzne obligatoryjne?" ekspert odpowiedział, że "Tak".

W proteście Strona podniosła, że projekt zapewnia kompleksowe wsparcie poprzez zastosowanie co najmniej 3 różnych działań dla każdego uczestnika. Kompleksowość projektu polega na wsparciu w zakresie edukacji, integracji i wzmacniania umiejętności i kompetencji społecznych osób poprzez integrację, warsztaty, zajęcia indywidualne, dopasowane do każdego z uczestników na podstawie indywidualnej diagnozy. Strona wymieniła zaplanowane cztery formy wsparcia, o których mowa w Regulaminie Konkursu, możliwe do realizacji w ramach 1. typu projektu pod lit. a, c, n i p, wskazując, w którym konkretnie zadaniu znajduje się dana forma wsparcia. Wnioskodawca zaplanował m. in. cztery formy wsparcia, a zostanie lokalnym liderem/trenerem senioralnym jest jedynie pewnym tematem przewodnim w realizacji projektu, który charakteryzuje się kompleksowym wsparciem w zakresie edukacji, integracji i wzmacniania umiejętności i kompetencji społecznych osób wykluczonych. Strona podkreśliła, że aktywizacja osób starszych pod kątem pozostania liderem w lokalnej społeczności jest jedynie jedną z dróg prowadzących do aktywizacji osób starszych (poprzez integrację, warsztaty i zajęcia indywidualne dopasowane do każdego z uczestników po uprzedniej diagnozie). Nie zgodziła się z zarzutem dotyczącym ukierunkowania diagnozy tylko na pozostanie trenerem senioralnym przez uczestników projektu, gdyż zajęcia dotyczące komunikacji, radzenia sobie ze stresem, asertywności, zdrowego trybu życia, wykorzystania nowoczesnych narzędzi i technologii (epuap, IKP, podpis elektroniczny) mają charakter uniwersalny, przez co służyć będą osobom wykluczonym w różnych sytuacjach w jakich się znajdą, wpisując się jednocześnie w pozostałe formy wsparcia wymienione w Regulaminie. Podobnie nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący "nieadekwatnego" wsparcia i "z góry" zaplanowanego, bez spersonalizowanego podejścia do beneficjenta.

Pismem z 22 sierpnia 2022 r. IZ poinformowała Stronę o nieuwzględnieniu protestu. Podniosła, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu typ projektu nr 1 został określony jako: "Realizacja zintegrowanych usług społecznych skierowanych do osób lub rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, z zastosowaniem co najmniej trzech różnych form wsparcia (na podstawie indywidualnej diagnozy)". Zgodnie natomiast z brzmieniem kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego nr 1, projekt musi zapewnić kompleksowość wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny uczestniczącej w projekcie a wsparcie w ramach projektu wynika z diagnozy osoby lub rodziny, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb.

Dokonując analizy treści wniosku, w szczególności zapisów Zadania 1 "Indywidualna diagnoza", IZ przyznała rację członkom Komisji Oceny Projektów, którzy dostrzegli, że oferowane w projekcie wsparcie nie zapewnia zaspokojenia specyficznych potrzeb uczestników projektu, gdyż nie wynika ono z indywidualnej diagnozy, a ustalone w jej wyniku potrzeby nie prowadzą do stworzenia indywidualnej ścieżki wsparcia dla poszczególnych uczestników oraz że działania z góry zaplanowane są dla każdego uczestnika, a zatem nie wynikają z jego indywidualnej diagnozy.

Zatem zdaniem IZ Wnioskodawca, zgodnie z brzmieniem typu projektu numer 1, jak również zgodnie z brzmieniem kryterium merytorycznego - specyficznego obligatoryjnego nr 1, powinien przeprowadzić indywidualną diagnozę każdego uczestnika projektu. Diagnoza powinna zostać przeprowadzona przez personel posiadający odpowiednie kompetencje, doświadczenie, wykształcenie, tj. np. psychologa, pracownika socjalnego, czyli osoby, które w swojej pracy korzystają z odpowiednich technik pracy dostosowanej do osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Z opisu zadania 1 wynika natomiast, że owszem diagnoza zostanie przeprowadzona, ale jej celem nie będzie doprowadzenie do określenia kompleksowych i zindywidualizowanych form wsparcia, dostosowanych do indywidualnych potrzeb, możliwości czy predyspozycji potencjalnych uczestników projektu. Celem diagnozy będzie wyrażona przez uczestników "chęć zostania trenerem" czego potwierdzeniem są następujące zapisy zadania 1 "każdy z uczestników weźmie udział w 2 godzinnej diagnozie - indywidualnej (...) Ponadto uczestnik przedstawi trenerowi liderowi swoje oczekiwania wobec projektu, wyjaśni powody chęci zostania trenerem, wskaże co go motywuje do działania (...)".

Reasumując rozpoznający protest podał, że powodem odrzucenia wniosku jest brak przeprowadzenia indywidualnej diagnozy każdego uczestnika, w oparciu, o którą powinna być zaplanowana indywidualna ścieżka wsparcia. Wnioskodawca w złożonym proteście wskazał, że "projekt zapewnia kompleksowe wsparcie poprzez zastosowanie co najmniej 3 różnych działań", jednakże jak wyjaśniła IZ nie zostały one zaplanowane na podstawie indywidualnej diagnozy uczestników projektu, wobec czego kryterium, o którym mowa w przedmiocie projektu nie zostało spełnione. Indywidualna diagnoza powinna zawierać identyfikację potrzeb uczestnika oraz opracowanie, w uzgodnieniu z tą osobą, indywidualnego zakresu jej wsparcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Strona wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy w możliwie najszybszym terminie, ze względu na wymagania konkursu.

Podniesiono w niej zarzut naruszenia:

1) art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej jako: "ustawa wdrożeniowa") poprzez:

- posłużenie się w toku oceny projektu, w części dotyczącej oceny spełnienia przez projekt pierwszego kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego przewidzianego w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO WiM (dalej: SzOOP) dla poddziałania I 1.2.3 SzOOP treścią oznaczenia pierwszego typu projektu, o którym mowa w Opisie poszczególnych działań-poddziałań osi priorytetowej 11 - Włączenie społeczne RPO WiM 2014-2020, w pkt 6 Tabeli opisu poddziałania 11.2.3. RPO WiM 2014-20, w miejsce Definicji kryterium, o którym mowa w pkt. 3.2.3. SzOOP, względnie

- zastosowanie w toku oceny nieprzewidzianych w Regulaminie konkursu oraz w SzOOP wskazówek na potrzeby oceny spełnienia przez projekt pierwszego kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego przewidzianego dla poddziałania 11.2.3. SzOOP zamiast wskazówek zawartych w Definicji kryterium wskazanych w pkt 3.2.3. SzOOP (s. 302), co skutkowało dokonaniem oceny naruszającej prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny prowadząc do błędnej konstatacji, iż projekt nie spełnia pierwszego kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego, co w konsekwencji doprowadziło do negatywnej oceny złożonego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu;

2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez:

- brak poinformowania Skarżącej w Informacji z 22 lipca 2022 r. o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym o przesłankach stanowiących podstawę negatywnej oceny spełnienia przez wniosek o dofinansowanie projektu pierwszego kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego, względnie

- wprowadzenie Skarżącej w błąd przez brak wskazania w Informacji z 22 lipca 2022 r. rzeczywistych przesłanek jakimi kierowali się członkowie Komisji Oceny Projektów dokonując oceny spełnienia przez wniosek o dofinansowanie projektu pierwszego kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego dla działania 11.2.3. SzOOP lub poprzez wskazanie przesłanek innych niż rzeczywiste, co stanowiło, naruszający prawo, brak zapewnia Skarżącej równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania i miało istotny wpływ na wynik oceny, utrudniając Jej skorzystanie ze środka odwoławczego w postaci protestu prowadząc do jego błędnego nieuwzględnienia.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów Skarżąca wskazała, że Organ dokonał zmiany swego stanowiska w informacji o nieuwzględnieniu protestu. Wskazał bowiem, że przyczyną negatywnej oceny wniosku nie był brak zapewnienia w projekcie co najmniej trzech różnych działań, lecz brak przeprowadzenia indywidualnej diagnozy każdego uczestnika. Przy czym jego argumentacja opiera się na brzmieniu 1. typu projektu oraz brzmieniu ocenianego kryterium, zaś nie odnosi się w żadnej mierze do definicji kryterium. W ocenie strony, brzmienie 1. typu projektu jest podobne do brzmienia kryterium specyficznego obligatoryjnego nr 1, co może prowadzić do pomyłek w zakresie oceny spełnienia kryterium. Na to, że w zakresie oceny spełnienia kryterium, zamiast definicji tego kryterium zastosowano do oceny treść oznaczenia 1. typu projektu wskazuje treść informacji o nieuwzględnieniu protestu (s. 4). Zdaniem strony, w definicji kryterium element "diagnozy osoby lub rodziny" został zupełnie pominięty. Natomiast w nazwie 1. typu projektu sformułowanie "na podstawie indywidualnej diagnozy" zostało ujęte w nawias. Zgodnie z zasadami interpunkcji języka polskiego, w nawiasach wskazuje się te partie tekstu, które w stosunku do tekstu głównego mają charakter poboczny, drugoplanowy bądź uzupełniający. Co więcej, oznaczenie 1. typu projektu posługuje się określeniem "indywidualnej diagnozy", zaś w nazwie analizowanego kryterium posłużono się określeniem "diagnozy osoby lub rodziny". Pojęcia te z pewnością nie są tożsame. Zdaniem Skarżącej, podobieństwa bądź nieścisłości w sformułowaniu nazw typu projektu i kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego nie zwalniają z obowiązku przeprowadzenia oceny wniosków o dofinansowanie w sposób rzetelny, bezstronny i przejrzysty.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że nie poinformowano jej o przesłankach negatywnej oceny projektu, względnie poinformowano ją o tym wadliwie. W informacji o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym wskazano, że uzasadnienia Skarżąca ma szukać w treści dołączonych kart oceny, choć dokumenty te nie pochodziły od IZ i nie wchodziły w zakres kompletnej dokumentacji dotyczącej oceny projektu, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Strona zgodnie z brzmieniem oraz definicją kryterium wykazała w proteście, że kryterium to zostało spełnione, albowiem projekt przewiduje, że każdy z uczestników będzie uczestniczył w co najmniej trzech działaniach spośród czterech realizowanych w ramach projektu odpowiadającym działaniom wymienionym w literze a, c, n i p 1. typu projektu. Gdyby w informacji o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym Organ wyraźnie wskazał, że zarzut braku spełnienia kryterium zasadza się na tym, że zaproponowane działania nie wynikają z indywidualnej diagnozy w rozumieniu 1. typu projektu, wówczas Strona mogłaby przedstawić stosowną argumentację. Działanie Organu należy uznać za utrudniające Stronie skorzystanie ze środka odwoławczego w postaci protestu, co miało istotny wpływ na rezultat rozpatrzenia protestu.

Z ostrożności Skarżąca przedstawiła także argumentację dotyczącą kwestii "indywidualnej diagnozy". W jej ocenie, według Organu, jedynym możliwym sposobem realizacji projektu jest sposób sprowadzający się do następującego ciągu zdarzeń: osoba zgłaszająca się do projektu poddawana jest diagnozie, na podstawie której dobierane są do jej diagnozowanych potrzeb co najmniej 3 działania z 22 działań przewidzianych w 1. typie projektu. Tymczasem nie jest to jedyny możliwy i skuteczny sposób realizacji projektu. Skarżąca zaproponowała inny sposób, tj. osoba zgłaszająca się do projektu jest diagnozowana w kierunku ustalenia, czy pomoc oferowana w projekcie może okazać się skuteczna w rozwiązaniu jej osobistych problemów (diagnoza osoby) oraz czy po udziale w projekcie będzie mogła stanowić wsparcie i źródło inspiracji dla innych osób z grupy docelowej jako trener senioralny.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślił, iż zapisy wniosku o dofinansowanie w sposób jednoznaczny wskazują na to, że Wnioskodawca nie założył przeprowadzenia indywidualnej diagnozy mającej na celu określenie kompleksowych i zindywidualizowanych forma wsparcia, dostosowanych do indywidualnych potrzeb, możliwości przy predyspozycji potencjalnych uczestników projektu, lecz ustalenie powodów chęci zastania trenerem senioralnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Według art. 3 §3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ww. ustawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy wdrożeniowej oraz Regulamin konkursu nr [...] Regionalny Program Operacyjny Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa 11 "Włączenie społeczne", Działanie 11.2 "Ułatwienie dostępu do przystępnych cenowo, trwałych oraz wysokiej jakości usług, w tym opieki zdrowotnej i usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym", Poddziałanie 11.2.3 "Ułatwienie dostępu do usług społecznych, w tym integracja ze środowiskiem lokalnym - projekty konkursu".

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.

Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2). W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i: (1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo (2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej).

Podnieść też należy, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Regulamin ten określa m.in.: przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; formę konkursu; termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; wzór wniosku o dofinansowanie projektu; wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu; kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 1-13 ustawy wdrożeniowej).

Regulamin konkursu nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Obok bowiem konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju wytycznych, regulaminów, programów, itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt 425/21; z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1129/1013 - wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu, wskazać należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Sytuację stron postępowania konkursowego zabezpieczają gwarancje wynikające z zasad systemu prawa oraz zasad prawa polityki rozwoju, w szczególności: zasada równości, zasada jawności (otwartości), zasad przejrzystości i zasada bezstronności. Ustawa o zasadach realizacji programów zawiera przepisy regulujące zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Przepisy tej ustawy odwzorowują zasady rozporządzenia ogólnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 320). W szczególności przepisy ustawy wdrożeniowej ustanawiają zasadę równego dostępu do pomocy w art. 37 ust. 1, który zawiera dyrektywy skierowane do instytucji zarządzającej odpowiadającej za procedurę wyboru i oceny projektów (por. wyroki WSA w Łodzi: z 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 527/21, czy też z 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 432/22 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane poniżej, o ile nie wskazano innego publikatora).

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, tj. przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i art. 157 ust. 4 TFUE - też wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21). Wymogi stawiane wnioskodawcom, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełnienia, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (wyroki NSA: z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Gwarantuje to pewność i stałość obowiązywania kryteriów oceny projektów i eliminuje w tym zakresie jakiekolwiek domniemania stwarzające ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności.

W doktrynie wskazuje się przy tym, że wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenie kryteriów kwalifikowania projektów. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, tezy do art. 37, Lex/el.).

Wskazania przy tym wymaga, że sądowa kontrola legalności działań IZ w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikowania merytorycznej oceny projektu dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Sąd jest natomiast uprawniony do kontroli oceny projektu w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Go 438/17). Wskazuje się również, że rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny, który bada, czy dokonana ocena jest spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama zaś treść oceny, jak wspomniano na wstępie tej części uzasadnienia nie mieści się w granicach kontroli sądu, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (wyrok NSA z 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy złożony przez Stronę wniosek został oceniony w sposób rzetelny i obiektywny i czy rozpatrując złożony protest IZ mogła stwierdzić niespełnienie kryterium merytorycznego - specyficznego obligatoryjnego nr 1, tj. czy doszło w tym zakresie do naruszenia przez Skarżącą art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co zarzuca skarga.

Jak już wskazano wcześniej, regulamin konkursu wiąże zarówno Organ, jak i podmioty aplikujące w postępowaniu konkursowym. Powinien on określać m.in. kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Umocowaniem takiego stanowiska jest art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Taki charakter w rozpoznawanej sprawie miał wskazany wyżej regulamin konkursu, który określił m.in. zastosowane kryteria oceny, jej zasady oraz stosowaną punktację i stanowił podstawę oceny rozstrzygnięcia konkursowego.

Zgodnie z zapisami 6.3.2. Regulaminu (s. 58), ocena merytoryczna polega na stwierdzeniu, czy wniosek o dofinansowanie projektu spełnia kryteria merytoryczne wyboru projektu oraz przyznaniu mu określonej liczby punktów. Ponadto, stosownie do 6.3.3. Regulaminu, ocena merytoryczna dokonywana jest na podstawie Karty oceny kryteriów merytorycznych (załącznik nr 6 do Regulaminu). Zatem integralną jego częścią są załączniki, w tym Załącznik nr 6: "Wzór karty oceny kryteriów merytorycznych projektu konkursowego w ramach RPO WiM 2014-2020".

Poddane analizie w przedmiotowej sprawie kryterium merytoryczne - specyficzne obligatoryjne nr 1 zostało sformułowane na stronach 337-338, mającego zastosowanie Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej Włączenie Społeczne WiM na lata 2014-2020. W nazwie tego kryterium wskazano, że: "Projekt zapewnia kompleksowość wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny uczestniczącej w projekcie, a wsparcie w ramach projektu wynika z diagnozy osoby lub rodziny, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb.".

W tym samym dokumencie sformułowano definicję powyższego kryterium, z której wynika, że: "Zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny umożliwi i da gwarancję zastosowania szerszej formy integrującej i aktywizującej, skierowanej do uczestników projektu. Przez kompleksowość wsparcia należy rozumieć, w szczególności działania zmierzające do zwiększenia aktywności społecznej lub edukacyjnej uczestników projektu, albo pomagające przeciwdziałać zjawisku dziedziczenia ubóstwa. Aktywizacja społeczna osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, stanowi podstawowe wyzwanie dla polityki społecznej regionu, dlatego też kryterium to ma zagwarantować odpowiednią skuteczność projektów ukierunkowanych na aktywizację społeczną osób objętych wsparciem i tym samym zwiększyć efektywność zapewniającą trwałe zmiany w funkcjonowaniu uczestników projektu. Przykładowe formy wsparcia zostaną wskazane w Regulaminie. Weryfikacja spełnienia kryterium nastąpi na etapie oceny merytorycznej w oparciu o deklaratywne zapisy treści wniosku i w okresie realizacji projektu. Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia wskazanej informacji we wniosku w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości.". A jak zauważył NSA w wyroku z 16 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 361/22: "Opis kryterium służącego do oceny projektów wskazuje, co w jego ramach będzie oceniane, za co będą przyznawane punkty. Podmiot przystępujący do konkursu ma prawo przypuszczać, że wskazania zawarte w tym opisie będą determinowały ilość zdobytych punktów, w ramach oceny projektu przez pryzmat danego kryterium.".

Z powyższych zapisów SzOOP wynika niewątpliwie, że ocena kryterium wymaga oceny kompleksowości wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby. Przy czym wsparcie w ramach projektu powinno wynikać z diagnozy osoby, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb. Dodatkowo, jak wskazano w definicji kryterium, weryfikacja spełnienia kryterium nastąpi w oparciu o deklaratywne zapisy treści wniosku.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania i przechodząc do treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku o dofinansowanie projektu, należy zauważyć, że zgodnie z wyjaśnieniami Strony przestawionymi w złożonym proteście (na co zwróciła uwagę również w skardze), wskazała Ona we wniosku na cztery działania określone w 1. Typie projektu ujęte w lit.: a, c, n i p (s. 16-17 ) Regulaminu konkursu (k. 12 i k. 56-58 akt sądowych). Kwestia kompleksowości wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdego uczestnika projektu nie została w niniejszej sprawie zakwestionowana przez IZ. Podstawą odrzucenia wniosku na etapie oceny merytorycznej był natomiast brak przeprowadzenia indywidualnej diagnozy każdego uczestnika projektu, w oparciu o którą powinna być zaplanowana indywidulna ścieżka wsparcia.

W ocenie Sądu wskazana wyżej ocena IZ wykroczyła poza sformułowaną w SzOOP nazwę i definicję badanego kryterium merytorycznego - specyficznego obligatoryjnego nr 1. Z analizy jego nazwy i definicji (na co już wcześniej wskazano) wynika, że wsparcie w ramach projektu powinno wynikać z diagnozy osoby, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb. Przy czym weryfikacja spełnienia kryterium nastąpi w oparciu o deklaratywne zapisy treści wniosku. Z treści wniosku zaś (części 4.1 Zadania), w szczególności z opisu Zadania 1 "Indywidualna diagnoza" wynika, że indywidualną diagnozą zostanie objętych [...] osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Każdy uczestnik weźmie udział w 2-godzinnej diagnozie indywidulanej, podczas której podjęte zostaną następujące zagadnienia: koło życia, test diagnostyczny z omówieniem, wsparcie motywacyjne - rozumienie ludzkiego zachowania. Podkreślono też, że indywidulane diagnozy pozwolą zdiagnozować problemy każdego z uczestników projektu oraz ustalić plan działania. Ponadto, uczestnik przedstawi trenerowi liderowi swoje oczekiwania wobec projektu. Wskaże też co go motywuje do działania. Stwierdzono również, że w wyniku spotkań stworzone zostaną indywidulane diagnozy. Oprócz tych zapisów, opis zadania zawiera również pojedynczy zapis, że uczestnik projektu: "(...) wyjaśni powody chęci zostania trenerem (...)".

Mając na uwadze przedmiotowe zapisy wniosku o dofinansowanie projektu, które były przesądzające w procesie weryfikacji spełnienia analizowanego w świetle postanowień SzOOP spornego kryterium nr 1, nie sposób podzielić stanowiska IZ przedstawionego w informacji o nieuwzględnieniu protestu, że diagnoza sprowadza się jedynie do ustalenia, dlaczego uczestnik projektu chce zostać trenerem senioralnym. Nie sposób też uznać za uzasadnione twierdzenie, że oferowane w projekcie wsparcie nie zapewnia zaspokojenia specyficznych potrzeb uczestnika projektu, gdyż nie wynika z indywidulanej diagnozy. Ustalone zaś w wyniku diagnozy potrzeby nie prowadzą do stworzenia indywidulanej ścieżki wsparcia dla poszczególnych uczestników, a wyłącznym ich celem jest zdobycie kompetencji niezbędnych do uzyskania licencji trenera senioralnego. Nie odpowiadają one też na indywidualne potrzeby uczestników projektu. Wbrew temu, co wywodzi Organ, zapisy treści wniosku wskazują na przeprowadzenie indywidualnej diagnozy każdego uczestnika i nie tylko w aspekcie akcentowanym przez IZ, tj. w zakresie bycia trenerem senioralnym. Aspekt ten w ocenie Sądu ma charakter jedynie bonusu, który uzyskują uczestnicy projektu a nie podstawowego celu, jak stara się przekonać IZ. Należy również zauważyć, że w pozostałych 5 zadaniach (wsparcie umiejętności społecznych, aktywizacja, wzmacnianie więzi społecznych, edukacja, poradnictwo specjalistyczne) realizowanych w ramach projektu, kształtowanie kompetencji bycia trenerem senioralnym występuje jedynie pobocznie, a pojedyncze zapisy (przy uwzględnieniu obszernych szczegółowych opisów zadań) - mają miejsce tylko w przypadku zadania 1, 4 i 6. O zindywidualizowanej diagnozie każdego z uczestników projektu (zapewniającej zaspokojenie specyficznych potrzeb każdego z nich) świadczą również zapisy zawarte w opisie innych zadań, np.:

- zadanie 2 "Wsparcie umiejętności społecznych" - pozwoli ono: "(...) dokładnie poznać indywidualne potrzeby, problemy i oczekiwania każdego z uczestników i zniwelować barierę związaną z brakiem zaufania.",

- zadanie 3 "Aktywizacja", zadanie 4 "Wzmocnienie więzi społecznych" przewiduje: "Warsztaty oraz sesje indywidulane (...).", zaś zadanie 4 zajęcia oprócz ww. aktywności przewiduje również "zajęcia (...) grupowe oraz indywidualne".

Należy również zauważyć, że w zadaniu: 1 "Indywidualna diagnoza", 3 "Aktywizacja", 6 "Pośrednictwo specjalistyczne" w uzasadnieniu wyboru partnera dla zadania zawarty został zapis, że zadaniem Partnera jest m.in.: "(...) przeprowadzenie indywidualnych sesji motywacyjnych (...)". Mając to na uwadze, trudno zatem uznać, za zgodne z zasadami wyłożonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowisko IZ, że projekt miał służyć wyłącznie przeprowadzeniu kursu na trenera senioralnego, nie zaś ułatwieniu dostępu do usług społecznych dla osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Nie sposób ponadto podzielić stanowiska przyjętego przez Organ, że z opisu Zadania 1 wynika, że celem nie będzie doprowadzenie do określenia form wsparcia dostosowanych do indywidualnych potrzeb, możliwości czy predyspozycji uczestników projektu. Przeczą temu bowiem wprost, wcześniej już wskazane zapisy wniosku, w których wyraźnie wskazano, że: "indywidualne spotkania pozwolą zdiagnozować problemy każdego z uczestników projektu oraz ustalić plan działania", czy też: "W wyniku spotkań stworzone zostaną indywidualne diagnozy", czy w końcu w części dotyczącej uzasadnienia wyboru trenera dla zadania: "Zadanie Partnera: - organizacja i przeprowadzenie indywidualnych diagnoz (zapewnienie trenerów)". Przy czym powyższe zapisy czynią bezpodstawnymi jednocześnie twierdzenie IZ, że diagnoza nie służy do określenia przyczyny znajdowania się w trudnej sytuacji życiowej, przyczyny zagrożenia wykluczeniem społecznym, problemów związanych z codziennym funkcjonowaniem seniorów, relacji z najbliższymi. Przeciwnie też do tego co twierdzi Organ w odpowiedzi na skargę nie można stwierdzić, by w proteście Strona nie odniosła się w żaden sposób do przyczyn odrzucenia projektu, tj. braku indywidualnej diagnozy, a przedstawiła jedynie argumentację w kwestii kompleksowości wsparcia poprzez zastosowanie co najmniej 3 form wsparcia, do czego Oceniający nie wnieśli zarzutów. Przedstawiona na ostatnich dwóch stronach protestu argumentacja odnosi się wprost do zarzutów braku zidentyfikowania potrzeb uczestników projektu oraz stanowiska IZ w kwestii, że wszystkie działania prowadzą wyłącznie do bycia trenerem senioralnym a nie zidentyfikowania indywidualnych potrzeb. Do tej argumentacji Strony Organ nie odniósł się w sposób szczegółowy w informacji o nieuwzględnieniu protestu, opierając swą ocenę na wybranych elementach opisu Zadania 1 "Indywidualna diagnoza", z pominięciem elementów tego opisu akcentowanych przez Stronę, wskazujących na wsparcie spersonalizowane i adekwatne do indywidualnych potrzeb uczestników wynikających z diagnozy.

Sąd zwrócił też uwagę na to, że IZ w informacji o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym wskazała, że: "Szczegółowe uzasadnienie oceny (...) kryterium znajduje się w Kartach oceny kryteriów merytorycznych wniosku o dofinansowanie projektu, które stanowią załączniki nr 1 do niniejszego pisma". Załącznik ten obejmował dwie karty oceny kryteriów merytorycznych. Przedłożone do kontroli Sądu przez IZ karty oceny zawierają rozbieżne stanowisko ekspertów w przedmiocie tego, czy wniosek spełnia wszystkie kryteria merytoryczne - specyficzne obligatoryjne, czy też nie. Pierwszy z ekspertów stwierdził bowiem, że przedłożony przez Stronę wniosek o dofinansowanie projektu spełnia wszystkie ww. kryteria (k. 69 akt sądowych). Drugi zaś ocenił, że wniosek kryteriów tych nie spełnia (k. 76 akt sądowych). Przy tym należy zauważyć, że zarówno Informacja o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym, jak i informacja o nieuwzględnieniu protestu tej rozbieżności w ogóle nie wyjaśnia, pozostawiając ją poza zakresem swojego zainteresowania, choć jest to przecież okoliczność istotna dla sprawy i końcowej oceny projektu. To zaś stoi to w sprzeczności z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, z której jasno wynika, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Jak zauważył też NSA w wyroku z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 445/21: "Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom.".

W ocenie Sądu, rację należy przyznać również Skarżącej, że zupełnie odrębną kwestią na gruncie projektu jest to, czy projekt mieści w 1. Typie projektu, określonym w Regulaminie konkursu (s. 16-18), który posługuje się pojęciem indywidualnej diagnozy, a czym innym jest kwestia spełnienia kryterium merytorycznego - specyficznego obligatoryjnego, zdefiniowanego w SzOOP (s. 337-338), w którym wskazano, że wsparcie w ramach projektu wynika z diagnozy osoby, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb. Jak bowiem zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 545/20: "Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności.". Niemniej, nie sposób odmówić też racji stanowisku Organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, że z samej nazwy spornego kryterium z SzOOP wynikało, że Strona zobowiązana jest do przeprowadzenia diagnozy dotyczącej specyficznych potrzeb uczestnika projektu. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że ocena spełnienia przez projekt analizowanego kryterium powinna być dokonana w oparciu o zapisy SzOOP i to tam ujęte brzmienie nazwy i definicji kryterium powinno być przesądzające.

W dalszej kolejności wskazania wymaga, że IZ w informacji o nieuwzględnieniu protestu sformułowała, m.in. wniosek, że diagnoza powinna zostać przeprowadzona przez personel posiadający odpowiednie kompetencje/doświadczenie/wykształcenie, np. psychologa, pracownika socjalnego. Podobnie w kartach oceny merytorycznej, stanowiących (jako załącznik do informacji o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym) szczegółowe uzasadnienie oceny spornego kryterium, wskazano na brak należytego przygotowania kadry projektu (k. 69 verte i k. 76 verte akt sądowych). Do twierdzeń tych jednak nie sposób się odnieść, gdyż pomimo ich sformułowania, Organ nie wyciągnął z nich skutków w zakresie oceny projektu w przedmiocie analizowanego kryterium, wskazując wyraźnie i jednoznacznie, że przyczyną odrzucenia wniosku był brak przeprowadzenia indywidulanej diagnozy każdego uczestnika projektu, w oparciu o którą powinna być zaplanowana indywidualna ścieżka wsparcia.

W ocenie Sądu, zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości i rzetelności wymaga od IZ wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia negatywnej oceny dokonanej (czego w tej sprawie zabrakło) w oparciu o kryteria zdefiniowane w SzOOP (tym bardziej opierając negatywną ocenę projektu właśnie na jednym z nich). Podmiot przystępujący do konkursu ma bowiem prawo przypuszczać, że wskazania zawarte w tym opisie będą determinowały ocenę spełnienia danego kryterium. Zatem w świetle przedstawionej powyżej argumentacji stwierdzić należy, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy, nie uwzględniała treści nazwy i definicji kryterium merytorycznego - specyficznego obligatoryjnego nr 1, a przede wszystkim tego, że jeden z ekspertów ocenił, iż wniosek spełnia wszystkie kryteria merytoryczne - specyficzne obligatoryjne (w tym nr 1), drugi zaś stwierdził, że wniosek ich nie spełnia (k. 69 i 76 akt sądowych), co prowadziło do naruszenia zasad przejrzystości i rzetelności. Tym bardziej, że przez rzetelność wyboru projektów rozumieć należy bowiem działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1704/21). Nakaz przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oznacza m.in. obowiązek dokonywania ich oceny zgodnie z opisem kryteriów przygotowanym do konkursu. Przyjęcie przez Organ w stanie sprawy, że nie zostało spełnione kryterium kompleksowości wsparcia, które wynika z diagnozy zapewniającej zaspokojenie specyficznych potrzeb każdego z uczestników projektu, oznacza, że ocena w zakresie omawianego kryterium nie została przeprowadzona w sposób przejrzysty i rzetelny. Nie do zaakceptowania jest też sytuacja, na co zwrócił uwagę NSA ww. wskazanym wyroku z 26 stycznia 2022 r.: "(...) w której ocena projektu w ramach danego kryterium dopuszczającego odwołuje się do wymogów, których dane kryterium w opisie nie zawiera, jak i interpretacji pojęcia, które jest niezgodne z przepisami.".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazania wymaga, że z przepisów ustawy wdrożeniowej w sposób jednoznaczny wynika, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku jest IZ, a nie eksperci (jak próbuje przekonać w odpowiedzi na skargę Strona, wskazując, że: "Brak jest przepisów na mocy, których IZ byłaby zobligowana do powielania zapisów zawartych w kartach oceny projektów w informacji o negatywnej ocenie projektu."), których udział w wyborze projektów ma charakter jedynie pomocniczy (będąc jednym z wielu elementów procesu oceny projektów). Za naruszającą art. 46 ustawy wdrożeniowej należy uznać praktykę Organu, w której uzasadnienie przyjętego stanowiska jest w rzeczywistości przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów poprzez ich włączenie jako załączników do informacji o negatywnej ocenie projektu. Jak zauważył bowiem NSA w wyroku z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3538/17 (w odniesieniu do uchylonego art. 49 ust. 1 i 2 ww. aktu prawnego): "Stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 u.z.r.p. właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w procesie wyboru projektów do dofinansowania, przy czym jest jasne, że instytucja ta nie może przekazać ekspertom swoich kompetencji w zakresie oceny projektów, wynikających z przepisów u.z.r.p.". Czy też NSA w wyroku 10 października 2021 r., sygn. akt I GSK 939/21: "Organ opierając się na opiniach eksperckich wybiera to, co jego zdaniem istotne dla rozstrzygnięcia, tak więc przedmiotem analizy Sądu jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a nie opinie eksperckie prowadzące do zajęcia tego stanowiska.". W szczególności nie jest dopuszczalne, mechaniczne i bezrefleksyjne (jak w tym przypadku - skoro obie oceny są zupełnie rozbieżne, co do oceny spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych - specyficznych obligatoryjnych, w tym spornego kryterium nr 1, odwoływanie się do ocen ekspertów. Należy zatem uznać, że powyższe uchybienie dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcie, z uwagi na to, że stanowi podstawę do przyjęcia wniosku o tożsamości oceny tylko z jednym ekspertem. Tym bardziej, że IZ w żadnym punkcie zarówno informacji o negatywnej ocenie wniosku, jak i informacji o nieuwzględnieniu protestu do tej kwestii (jak już podkreślono wcześniej) w ogóle się nie odniosła. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji skargi, że doszło do zmiany stanowiska Organu prezentowanego ma etapie negatywnej oceny projektu oraz później - na etapie rozpatrzenia protestu. Na obu bowiem etapach postępowania wskazano, że przyczyną negatywnej oceny jest to, że indywidulana diagnoza sprowadza się do ustalenia, dlaczego uczestnik chce być trenerem senioralnym.

W ponownym postępowaniu Organ dokonując powtórnej oceny zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd argumentacji i wskazań oraz zarzutów prezentowanych przez Stronę w skardze, w szczególności w sposób dbały dokona oceny projektu przez pryzmat kryterium merytorycznego - specyficznego obligatoryjnego nr 1.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej Sąd w pkt 1 sentencji wyroku orzekł, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, dlatego też przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 P.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).