Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 727/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 czerwca 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu dnia 11 maja 2017 r. P. P. skierował do MOPR w S. dwa wnioski:

- wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, A. P. i

- wniosek o uchylenie decyzji przyznającej wnioskodawcy prawo do zasiłku dla opiekuna.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił przyznania P. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieką nad matką A. P.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 17 ust. 1, ust. 1 b, ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.").

Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b powyższej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ ustalił, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem z dnia 25 września 2009 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczającym matkę wnioskodawcy do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z przedmiotowego orzeczenia wynika natomiast, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 sierpnia 2009 r., czyli - po ukończeniu przez A. P. 25. roku życia.

Organ wskazał ponadto, że w związku z opieką P. P., którą sprawuje nad matką, na mocy decyzji z dnia 30 czerwca 2014 r. wnioskodawcy został przyznany na stałe zasiłek dla opiekuna. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Powyższe okoliczności rozpatrywane łącznie wykluczały zatem przyznanie żądanego świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Odrębną decyzją wydaną również w dniu 7 czerwca 2017 r. [...] Prezydent Miasta S. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 30 czerwca 2014 r., na mocy której P. P. bezterminowo przyznano zasiłek dla opiekuna. Organ odmówił uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna ponieważ - jak wskazał, po rozpoznaniu wniosku P. P. o świadczenie pielęgnacyjne została wydana decyzja odmowna.

W odwoływaniu od decyzji organu I instancji omawiającej przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja[...] ), P. P. zarzucił, że organ zastosował art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn.. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

- matce albo ojcu,

- opiekunowi faktycznemu dziecka,

- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

- nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

- w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Uznano bowiem, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. W ocenie Kolegium wyrok TK nie eliminuje zatem zastosowania ar.t 17 ust. 1 b w przedmiotowej sprawie. Nie odnosi się bowiem do różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad dzieckiem z uwagi na wiek niepełnosprawnego.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że za prawidłowością dokonanych ustaleń przemawiają również zapisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności będącego aktem wykonawczym do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W § 14 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić" (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast według § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia, datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu (§ 14 ust. 6 wskazanego rozporządzenia).

Jednocześnie Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zmienił sytuacji prawnej odwołującego się, który musi czekać na określone rozwiązania ustawowe.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawie nie można pominąć kolejnej negatywnej przesłanki wykluczającej możliwość przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b cyt. ustawy, skoro P. P. pobiera zasiłek dla opiekuna.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło brak podstaw do przyznania P. P. świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na wyżej wskazaną decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, P. P. podniósł zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego poprzez:

- zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5.

2 naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 9 , art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.; dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała :1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014r.; sygn. akt VIII SA/Wa 4/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżący w dniu 11 maja 2017 r. wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W sprawie nie było nadto kwestionowane, że skarżący jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył wniosek o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

W niniejszej sprawie organy uznały, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 b świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane po pierwsze dlatego, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała w dniu 1 sierpnia 2009 r., a więc po ukończeniu przez A. P. (ur. 1934 r.) 25 roku życia. Zdaniem organów z treści wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 nie wynika bowiem, aby art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy mógł być wyłączony i nie miał zastosowania do stanu faktycznego stwierdzonego w przedmiotowej sprawie.

Stanowisko organów jest w tym zakresie nieprawidłowe, ponieważ wydanie ww. wyroku wpłynęło na sytuację prawną wszystkich opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 1614/16; z dnia 4 listopada 2016 r.; sygn. akt I OSK 1578/16 oraz z dnia 2 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 923/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy cytowany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie wskazanego powyżej wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r.; sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II SA/Bk 464/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na uwzględnienie zasługuję ponadto zarzut skargi dotyczący nieuprawnionego odmówienia skarżącegmu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna.

Skarżący niewątpliwie pobiera zasiłek dla opiekuna, który decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. został mu przyznany bezterminowo. Ustawa w art. 17 normuje nie tylko sytuacje, kiedy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, ale także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. I tak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...).

Jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. zatem w dacie złożenia wniosku (maj 2017 r.) skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. Z akt sprawy wynika jednak, że działania organów w istocie uniemożliwiły skarżącemu zrealizowanie z dokonanego wyboru świadczenia, pomimo tego, że w tym samym czasie, równolegle zadeklarował, że wnioskuje o świadczenie pielęgnacyjne i rezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest de facto dla niego bardziej korzystne, została przez niego jasno wyrażona. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ wydaje niekorzystną dla skarżącego decyzję tylko z tego powodu, że w pierwszej kolejności postanowił rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w drugiej kolejności wniosek skarżącego o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Sąd podkreśla, że obie decyzje organu I instancji rozpoznające wnioski skarżącego złożone we wzajemnym powiązaniu i w tej samej dacie, zostały wydane przez organ w tym samym dniu tj. 7 czerwca 2017 r. Należy przy tym wskazać, że w ocenie sądu organ nie mógł rozpoznać złożonych przez skarżącego w dniu 11 maja 2017 r. wniosków w dowolnej kolejności. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy wnioskodawcy można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Jeżeli zatem osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, oświadcza, że "zrzeka się" zasiłku dla opiekuna, organ nawet traktując tego rodzaju wniosek jako wszczynający postępowanie administracyjne, powinien to oświadczenie uwzględnić, właśnie poprzez rozpatrzenie wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, przed, a nie po wydaniu decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wykładnię art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konieczne jest ponadto, aby organ z urzędu podjął działania zmierzające do tego, aby dokonany przez skarżącego wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie z tego świadczenia, które skarżący wybrał. W przedmiotowej sprawie działania organów doprowadziły bowiem właśnie do takiej, niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady zaufania i absurdalnej sytuacji, wskazując skarżącemu, że pomimo, iż oświadczył że z dwóch świadczeń wybiera świadczenia A, musi pobierać świadczenie B, ponieważ jego oświadczenie dotyczące rezygnacji ze świadczenia B, zostanie rozpoznane dopiero po odmowie przyznania mu świadczenia A z powodu pobierania świadczenia B. Takie działanie jest nie do zaakceptowania w świetle podstawowych zasad postępowania. Z punktu widzenia logiki jest błędem logicznym w rozumowaniu, mającym strukturę błędnego koła (circulus vitiosus). Dostrzeżenie, że argumentacja organu miała właśnie tego rodzaju strukturę, uwidacznia, że stwierdzenie wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, było powodowane tylko i wyłącznie działaniami organu I instancji i przyjęcie odwrotnej i sprzecznej z zasadami logiki kolejności rozpoznania złożonych przez skarżącego wniosków.

Organ pierwszej instancji przed rozpoznaniem wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinien w pierwszej kolejności uchylić decyzje które wydał w związku ze złożonymi przez skarżącego wnioskami dotyczącymi zasiłku dla opiekuna (wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna, wniosek – oświadczenie – o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna). Następnie organ pierwszej instancji dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.