Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2897/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 i  art. 33
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B., A. B., H. C. i B. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] września 2021 r., na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. B., A. B., H. C. i B. J. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], o przyznaniu na rzecz B. J. i W. B. odszkodowania w wysokości [...] złotych dla każdej z tych osób, za udziały wynoszące po 1/3 części w prawie własności wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., nr [...], części nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność H. O., B. J. i W. B.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że szeregiem orzeczeń z [...] marca 1956 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. przyznało odszkodowanie na rzecz poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości położonej w K., zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2) wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r. nr [...], przyznając kwotę [...] złotych każdemu ze współwłaścicieli, tj. H. O., B. J. i W. B.

Pismem z 31 lipca 2018 r. M. B., A. B., H. C. i B. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń.

Dokonując badania wskazanych orzeczeń pod kątem przesłanek zamieszczonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister podkreślił, że zostały one wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej: dekret).

Na wstępie Minister zaznaczył, że pomimo wystąpienia do właściwych archiwów i urzędów, nie udało się uzyskać pełnych akt archiwalnych postępowania odszkodowawczego (jak również poprzedzającego go postępowania wywłaszczeniowego) zakończonego kontrolowanym orzeczeniem. Zebrany w sprawie materiał archiwalny ma charakter szczątkowy. W aktach archiwalnych jakimi dysponuje organ nadzoru znajduje się tylko orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] grudnia 1955 r. nr [...] i orzeczenia odszkodowawcze z [...] marca 1956 r. [...]. W orzeczeniach tych przyznano na rzecz B. J. i W. B., odszkodowania w wysokości [...] zł dla każdej z tych osób.

W myśl art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie.

Minister wskazał, że nie zachował się sam wniosek wywłaszczeniowy, jednak z treści orzeczenia wywłaszczeniowego jednoznacznie wynika, że wniosek ten został złożony w dniu [...] lipca 1955 r. przez Dyrekcję Budowy [...] w K., która - zgodnie z treścią kontrolowanych orzeczeń z dnia [...] marca 1956 r. – została zobowiązana do zapłaty odszkodowania na rzecz B. J. i W. B. W ocenie Ministra nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 27 dekretu.

Następnie Minister podkreślił, że stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też była przeznaczona pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Z akt archiwalnych nie wynika, aby wywłaszczona nieruchomość miała charakter uprzywilejowany. Przedmiotem wywłaszczenia była bowiem jedynie część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2). Organ wskazał przy tym, że nawet po odłączeniu od ogólnej powierzchni działki nr [...] (tj. od [...] m2) obszarów objętych innymi orzeczeniami wywłaszczeniowymi, współwłaścicielom pozostawała nieruchomość o pow. [...] m2. Ponadto, jak wynika z protokołu rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej z [...] lipca 1955 r. poprzedzającej orzeczenie wywłaszczeniowe dot. działki o pow. [...] m2, na nieruchomości jaka pozostała wywłaszczonym (o pow. [...] m2) znajdował się jednopiętrowy dom mieszkalny. Jednocześnie z protokołu tego wynika, że na wywłaszczanej nieruchomości znajdowały się: płot drewniany, studzienka z hydrantem, 2 drzewa, 3 krzaki agrestu, 8 krzaków porzeczek, 98 szt. piwonii oraz 10 m2 obsianych kukurydzą. Ponadto, jak wynika z treści orzeczenia z [...] marca 1956 r. o przyznaniu I. B., jako posiadaczce przedmiotowej nieruchomości, odszkodowania za naniesienia poczynione na wywłaszczonym obszarze, współwłaściciele tabularni nie prowadzili na tej nieruchomości gospodarstwa ogrodniczego.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu.

Minister nadmienił, że z literalnego brzmienia art. 30 ust. 1 dekretu wynika jednoznacznie, że dotyczył on przypadków wywłaszczenia całości gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego. Ewentualne wywodzenie, w wyniku wykładni celowościowej, obowiązku przyznania nieruchomości również w przypadku wywłaszczenia części takiego gospodarstwa nie może doprowadzić do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza mając na uwadze brak jednolitego stanowiska judykatury w podobnych sprawach (por. np. wyroki wydane w sprawach: IV SA 1770/98, I SA/Wa 1721/07, I SA/Wa 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach: I SA/Wa 120/05 i I SA/Wa 294/05). Minister zauważył przy tym, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie wywłaszczono kluczowej części gospodarstwa, tj. zabudowy siedliskowej i gospodarczej.

Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy.

Minister wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy nie zachował się wniosek o przyznanie odszkodowania, jak również protokół z rozprawy, jednakże mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) nie można przyjąć domniemania, że dokumenty te nigdy nie powstały. Z treści orzeczeń odszkodowawczych bowiem jednoznacznie wynika, iż zapadły one po przeprowadzeniu rozprawy. Ponadto, w orzeczeniach z dnia [...] marca 1956 r. wskazano, że ustalenia odnośnie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się na str. 18 protokołu z rozprawy oraz na str. 8 elaboratu szacunkowego. Tym samym nie można uznać, że przedmiotowe orzeczenie zapadło bez przeprowadzenia rozprawy. Minister wskazał przy tym, że strony niewątpliwie wiedziały o toczącym się postępowaniu. Jak wynika z protokołu z rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1955 r. (w sprawie ww. nieruchomości o pow. [...] m2 wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...]) reprezentująca swoje dzieci I. B. jednoznacznie wskazała, że miała wiedzę o toczącym się postępowaniu względem przedmiotowej części nieruchomości o pow. [...] m2 ("Zaznaczam, że do wywłaszczenia przez DBOR podpadają dwie powierzchnie a to [...] m2 + [...] m2 razem wywłaszcza się z tej nieruchomości [...] m2 gruntu."). Na przedmiotowej rozprawie działająca w imieniu swoich dzieci I. B. złożyła też wniosek o przyznanie odszkodowania (w formie nieruchomości zamiennej). Mając zatem na uwadze, że - jak wynika z ww. dowodów pośrednich - przeprowadzono rozprawę odszkodowawczo-wywłaszczeniową również w stosunku do przedmiotowej części działki o pow. [...]m2, nie można wykluczyć, że został na niej złożony tożsamy wniosek o przyznanie odszkodowania. Tym samym mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) organ nie mógł uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 dekretu przy wydawaniu orzeczeń z [...] marca 1956r.

Dalej Minister zaznaczył, że w oparciu o art. 28 dekretu, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Stosownie do § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość szacunkową gruntów budowlanych, o ile rozporządzenie inaczej nie stanowi, oblicza się przyjmując za podstawę wartość (§ 3 pkt 1) 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej. Stosownie do § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia, wartość szacunkowa 1m2 nieruchomości budowlanych, pozostających pod uprawą rolną lub ogrodniczo-warzywniczą ustalano przez zastosowanie mnożnika wskazanego w załączniku nr 4 do rozporządzenia do wartości gruntu, którego wartość obliczono przyjmując za podstawę wartość (§ 3 pkt 1) 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej (ust. 1). Wartość mnożnika wskazanego w ww. załączniku ustalano, w myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia, w zależności od:

1) liczby mieszkańców osiedla w dniu [...] stycznia 1950 r. oraz

2) położenia nieruchomości w osiedlu.

Minister wskazał, że w aktach archiwalnych nie zachował się operat szacunkowy dotyczący wyceny przedmiotowej nieruchomości. Z uzasadnienia ww. orzeczenia wynika, że w celu obliczenia odszkodowania prawidłowo zastosowano ww. rozporządzanie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. Ponadto wskazano, że w celu obliczenia odszkodowania zastosowano mnożnik 2,9 który był właściwy dla gruntów budowlanych, położonych w strefie pośredniej, miasta o liczbie ludności wynoszącej od 100 tys. - 500 tys. mieszkańców. Z treści operatów szacunkowych dotyczących wyceny części nieruchomości o pow. [...] m2 i [...] m2 cena 1 m2 nieruchomości klasy I wynosiła [...] zł. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wartość nieruchomości o pow. [...] m2 objętej wywłaszczeniem wynosiła [...] zł ([...] x [...]), a po pomnożeniu przez ww. mnożnik 2,9 otrzymano kwotę [...] zł. Po podzieleniu ww. odszkodowania na troje współwłaścicieli nieruchomości uzyskujemy kwotę [...] zł, a zatem kwotę odszkodowania którą przyznano przedmiotowymi orzeczeniami z [...] marca 1956 r. Tym samym – w ocenie Ministra – wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Minister nie stwierdził również, aby poddane kontroli w trybie nieważności orzeczenia odszkodowawcze zawierały inne wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wnieśli M. B., A. B., H. C., B. J., reprezentowani przez adwokata. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia oraz rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiających się w niezebraniu wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądzałby o klasyfikacji części wywłaszczonej nieruchomości, tj. o tym czy nieruchomość ta miała charakter gospodarstwa ogrodniczego, a w szczególności przez nieustalenie zapisów w ewidencji gruntów oraz ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem, że wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru gospodarstwa ogrodniczego.

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się przez uznanie, że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości ogrodniczej niezadysponowanie nieruchomości zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co stoi w sprzeczności z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 294/05);

3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się przez uznanie, że pomimo niezachowania się w aktach sprawy protokołu rozprawy oraz wniosku o przyznanie odszkodowania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych nie można przyjąć domniemania, iż dokumenty te nigdy nie powstały, a zatem nie istnieją niezbite dowody na zaistnienie nieważności, w sytuacji gdy zasady pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego nie mają prymatu nad koniecznością eliminacji z tego obrotu decyzji obarczonych rażącymi wadami prawnymi.

Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznana w tych warunkach sprawa pozwoliła Sądowi uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona bowiem decyzja odpowiada prawu.

Z uwagi na tryb, w jakim wydana była objęta skargą decyzja, podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, które zostały wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, nie prowadzi się więc ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie sprawa procesowa. (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31)

Dla uznania naruszenia prawa za rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Jest przy tym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ uznał za rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i V SA 436-466/92 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 23). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

W przekonaniu Sądu, Minister trafnie uznał, że kwestionowane przez skarżących orzeczenia odszkodowawcze nie są obarczone ani rażącym naruszeniem prawa, ani też żadnymi innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi, skatalogowanymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Wyjaśnić trzeba, że poddane kontroli w trybie nieważnościowym orzeczenia były oparte na przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Ustalały one wartość odszkodowania za udziały w części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], wywłaszczonej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 27-36 dekretu oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. A zatem kwestionowane orzeczenia należy oceniać w świetle zgodności z przepisami tych aktów prawnych oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji odszkodowawczej.

W myśl art. 27 dekretu obowiązek odszkodowania ciąży na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Odszkodowanie, ustalone w pieniądzach, wypłaca się w gotówce (art. 31 ust. 1 dekretu). Jak stanowi art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zgodnie z art. 30 ust. 3 dekretu, wypłata odszkodowania w pieniądzach (art. 31), w przypadkach przewidzianych w ust. 1, może nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówi przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2.

Skarżący wywodzą, że orzeczenia odszkodowawcze - przy uwzględnieniu charakteru prowadzonej na nieruchomości gospodarki – mogły zostać wydane jedynie po uprzedniej propozycji nieruchomości zamiennej. Dopiero odmowa jej przyjęcia mogła doprowadzić do wydania decyzji odszkodowawczych wyrażonych w pieniądzach.

W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym jest zauważenie, że przedmiotowa część nieruchomości podlegająca wywłaszczeniu – jako jedna z trzech części podlegających wywłaszczeniu – służyła ogólnej przestrzeni, której sposób użytkowania określano wówczas jako ogrody warzywne. Na wywłaszczanej części – jak wynika z poczynionych ustaleń – oprócz roślin użytkowych posadzone były kwiaty i drzewa. Nieruchomość w tej części była wyposażona w studzienkę z hydrantem i płot o wymiarach 40m x 1,8 m. Nie był tam posadowiony dom jednorodzinny lub dwurodzinny, nie zaplanowano również budowy takiego domu. Wywłaszczana część nieruchomości nie pozostawała samodzielnym, odrębnym gospodarstwem rolnym lub ogrodniczym. Fakt prowadzenia na całości nieruchomości gospodarki warzywno-ogrodniczej nie był przy tym, wbrew twierdzeniom skargi, przez organ kwestionowany. Podyktowane zatem powyższej kwestii argumenty skargi co do klasyfikacji terenu przy uwzględnieniu zapisów ewidencji gruntów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji. Kluczowym bowiem zagadnieniem w niniejszej sprawie pozostawała możliwość zastosowania normy ustalonej w art. 30 ust. 1 dekretu w odniesieniu do konkretnej wywłaszczonej części nieruchomości wyodrębnionej z większego obszaru, który stanowił zorganizowane gospodarstwo, w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Kwestia ta, w ocenie Sądu została oceniona przez Ministra prawidłowo.

Należy zauważyć, że wobec niejednoznacznego brzmienia przepisu art. 30 ust. 1 dekretu w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności w zakresie dopuszczalności jego zastosowania w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Interpretacja tego przepisu może prowadzić zarówno do przyjęcia, że zaoferowanie działki zamiennej powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji wywłaszczenia całego gospodarstwa, jak i że obowiązek taki powstaje w sytuacji wywłaszczenia działki wchodzącej w skład takiego gospodarstwa. W piśmiennictwie na gruncie tego przepisu zauważano, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa (tak: M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003/9-10/33, teza 4). Na brak jednolitego stanowiska sądów w tym przedmiocie wskazywał tut. Sąd w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2282/19, przywołując wyroki wydane w sprawach: IV SA 1770/98, I SA/Wa 1721/07, I SA/Wa 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach: I SA/Wa 120/05 i I SA/Wa 294/05. O dwóch alternatywnych sposobach interpretowania tego przepisu wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1382/19, wskazując, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu w sytuacji, gdy możliwe są alternatywne jego rozumienia, a badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja mieści się w zakresie któregoś z rozumień. Uwzględniając powyższe, a w szczególności mając na uwadze, że o rażącym, kwalifikowanym naruszeniu prawa możemy mówić w sytuacji oczywistego zaprzeczenia stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, którego obowiązywanie i interpretacja pozostają niewątpliwe, Sąd zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że nie sposób przypisać orzeczeniom odszkodowawczym rażącego charakteru naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. Tym samym podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ww. dekretu, pozostał nieusprawiedliwiony.

Nie sposób również zaprzeczyć stwierdzeniu Ministra co do braku rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu. W myśl tego przepisu orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapada po przeprowadzeniu rozprawy. Jak wywodzi skarżąca, brak dokumentu, w szczególności protokołu, z którego wynikałoby, że przeprowadzono osobną rozprawę odszkodowawczą dotyczącą części o powierzchni [...] m2, ma charakter rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem dowodów na to, że rozprawa została przeprowadzona.

Odmawiając słuszności przywołanej argumentacji skargi, należy zgodzić się z Ministrem, że o spełnieniu warunków ustalonych w art. 33 ust. 2 dekretu w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni [...] m2 (orzeczenie odszkodowawcze nr [...]), świadczą dokumenty pośrednie. Upływ czasu, ponad 65 lat od daty wywłaszczenia, spowodował, że część akt wywłaszczeniowych i odszkodowawczych uległa znacznemu zniszczeniu z uwagi na niską jakość papieru, co uniemożliwia ich odczytanie, bądź w ogóle się nie zachowała. Powyższe wywołuje potrzebę, a nawet konieczność przyjęcia, że brak dokumentu w aktach sprawy nie zawsze musi prowadzić do konstatacji, że nie został w ogóle sporządzony. Na automatyzm kwestionowania istnienia dokumentów nie pozwala w takich sytuacjach przede wszystkim zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 k.p.a. W wyroku z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/14, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ograniczenie stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na upływ czasu, przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a., jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności, a zasadą trwałości decyzji. Nie jest zatem tak, że Kodeks postępowania administracyjnego ustala sztywną hierarchię zasad tego postępowania i zwalnia z konieczności ważenia zarówno interesu indywidulanego i społecznego, jak i zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty te winny być brane pod uwagę przy kontrolowaniu w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji pochodzącej sprzed wielu lat.

Podzielając powyższe spostrzeżenia Sąd podkreśla, że w takich warunkach – a niniejsza sprawa przesłanki te spełnia - możliwa staje się ocena prawdopodobieństwa złożenia brakującego dokumentu w oparciu o przesłanki pośrednie, wynikające z dokumentacji zachowanej. Istota dowodów pośrednich sprowadza się do zasady, że istnienie jakiegoś faktu przekonuje o istnieniu innego faktu. Stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tak więc dowodem w postępowaniu administracyjnym będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 369).

Brak w zachowanych aktach wywłaszczeniowych wniosku o przyznanie odszkodowania co do części nieruchomości o powierzchni [...] m2, czy protokołu z rozprawy dotyczącej tej konkretnej części gruntu, nie mogła stanąć na przeszkodzie ustaleniu spełnienia warunku złożenia wniosku odszkodowawczego, jak i przeprowadzenia rozprawy, w oparciu o dowody pośrednie. Uzasadnione okolicznościami sprawy było odwołanie się w tym zakresie przez organ nadzoru do oświadczeń stron wynikających z treści pozostałych dokumentów wywłaszczeniowych. Należy zauważyć, że wywłaszczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego realizowanego przez Dyrekcję Budowy [...] w K. objęto teren o łącznej powierzchni [...] m2. Wielość działek objętych wywłaszczeniem wymusiła kumulowanie przeprowadzanych czynności. Z tego też względu protokoły z rozpraw zawierają wiele różnorodnych ustaleń, jak i uwag zgłaszanych przez strony. Tym samym zaprotokołowany w dniu [...] lipca 1955 r. przebieg rozprawy wywłaszczeniowej w postępowaniu [...], z uwagi na treść oświadczeń I. B. (str. 4 protokołu) pozwalał na przyjęcie, że warunek przeprowadzenia rozprawy i złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania w odniesieniu do pozostałych części wywłaszczanych nieruchomości pozostających własnością m.in. jej dzieci, został spełniony. Powyższe nie pozwala na przyjęcie za skargą, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 dekretu. Podyktowany temu zarzut należało uznać za nieuzasadniony.

O rażącym naruszeniu art. 30 dekretu nie może świadczyć podnoszony w skardze argument o rażąco niskiej wysokości przyznanego odszkodowania. Zaznaczyć trzeba, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, dla wartości szacunkowej przejmowanych nieruchomości zawierało sztywne stawki. Ustalenia wartości gruntów były uzależnione od klasy użytków i strefy, w jakiej nieruchomość jest położona, przy zastosowaniu mnożnika wskazanego w załączniku. W warunkach rozpoznawanej sprawy, stosowne obliczenia biegły przedstawił w operacie szacunkowym, przyjmując wartości dla gruntów strefy pośredniej miejskiej (dla miast do 500 tys. mieszkańców). Skarga nie wyprowadza argumentów dla konieczności przyjęcia innych wskaźników normatywnych, jak też nie precyzuje podnoszonych w tym zakresie zarzutów wadliwości przeprowadzonych obliczeń. Sąd zaś nie dostrzegł, by w tym zakresie orzeczenia odszkodowawcze rażąco naruszały treść § 11 rozporządzenia.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone prawidłowo, a stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób odpowiadający regułom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały uwzględnione i należycie rozważone, nie uchybiając normom kształtującym sposób procedowania przez organ administracji w trybie nieważnościowym. Podnoszona w skardze kwestia ustalenia klasyfikacji wywłaszczanej części nieruchomości nie była niezbędna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sposób zagospodarowania tej części, wynikający z zapisów w ewidencji gruntów, czy ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mógł w sposób znaczący wpłynąć na treść rozstrzygnięcia zważywszy na interpretację art. 30 ust. 1 dekretu w kontekście zauważonych wcześniej odmiennych poglądów na kwestię wywłaszczenia części wywłaszczanego gospodarstwa. Brak zatem podstaw do przyjęcia, by zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanych wówczas przepisów prawa a rozstrzygnięciem objętym tym orzeczeniem. Nie doszło też do zaistnienia innej podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności kwestionowanych orzeczeń odszkodowawczych.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy.