Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 251/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.149 par.1 pkt. 3 i par. 1a, art.161 par.1  pkt. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 66/15 w sprawie ze skargi E. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie rozpoznanie zażalenia - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 października 2015 r. po rozpoznaniu skargi E.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia w pkt I umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności SKO w S., w pkt II stwierdził, że SKO w S. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt III stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV wymierzył SKO w S. grzywnę w wysokości 500zł, natomiast w pkt V zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu [...] kwietnia 2015 r. E.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. polegającą na nierozpoznaniu jej zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania dotyczącego wydania poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu przez skarżącą gospodarstwa rolnego. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, które w dniu [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy K. przesłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S.. Do dnia wniesienia skargi zażalenie to nie zostało rozpoznane, co rażąco narusza przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. Jako podstawę prawną wniesienia skargi E.J. wskazała art. 3 § 2 pkt 8, art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] marca 2015 r. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jej zażalenia, wyczerpała więc przysługujący jej środek zaskarżenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. E.J. zwróciła się do Wójta Gminy K. o wydanie poświadczenia oświadczenia w przedmiocie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. E.J. złożyła "identyczne" oświadczenie w Urzędzie Gminy K. i sprawa ta nie została rozstrzygnięta. Z tego powodu, wobec złożenia kolejnego wniosku z dnia [...] maja 2014 r., nie mogło być wydane postanowienie ani decyzja, a wniosek został dołączony do akt poprzedniej sprawy i będzie rozpatrzony po wyroku Sądu. W dniu [...] czerwca 2014 r. skarżąca złożyła zażalenie na pismo Wójta Gminy K. z dnia [..] maja 2014 r., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, naruszenie przepisów prawa materialnego, naruszenie Konstytucji i przekroczenie uprawnień. W dniu [...] marca 2015 r. skarżąca wezwała organ II instancji do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością tego organu trwającą 278 dni. W wyniku rozpoznania zażalenia i ww. wezwania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Mimo tego, skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu II instancji która, zdaniem tego organu, jest nieuzasadniona, ponieważ organ nie pozostaje w bezczynności. Nie jest więc możliwe zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia.

W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżąca złożyła pismo stanowiące uzupełnienie skargi w którym oświadczyła, że skargę na bezczynność podtrzymuje, jednocześnie uzupełnia skargę z dnia [...] kwietnia 2015 r. o skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca wniosła także o ukaranie organu grzywną za pozostawanie w bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśniła, że postanowienie którego dotyczyła skarga na bezczynność zostało wydane z 320 dniowym uchybieniem terminu, określonego w przepisach prawa, a stanu bezczynności nie przerwało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] marca 2015 r. ani skarga na bezczynność z [...] kwietnia 2015 r., ale dopiero skarga do Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2015 r. na pozaorzeczniczą działalność SKO w S..

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2015 r. – w dacie wniesienia przez E.J. skargi na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Brak było zatem podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do rozpoznania zażalenia w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania zażalenie skarżącej zostało rozpoznane. W tej sytuacji stwierdzając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wniesieniu skargi podjęło działania w przewidzianej prawem formie, Sąd umorzył w pkt I wyroku postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania sądowego w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, a także nie zwalnia Sądu z oceny, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy K. o wydanie poświadczenia o osobistym prowadzeniu przez nią gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ ten odmówił skarżącej wydania poświadczenia oświadczenia o żądanej treści wyjaśniając, że w dniu 9 kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła "identyczne" oświadczenie żądając jego poświadczenia, a sprawa ta nie została dotychczas rozstrzygnięta. Z tego powodu kolejny wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. nie może zainicjować kolejnego postępowania, zostanie dołączony do poprzedniego wniosku i będzie rozpoznany po rozpatrzeniu sprawy przez Sąd. W dniu [...] czerwca 2014 r. E.J. złożyła zażalenie na pismo Wójta gminy K. z dnia [...] maja 2014 r., które nazwała decyzją. W dniu [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy K. przesłał zażalenie skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Mimo wezwania skarżącej z dnia [...] marca 2015 r. do usunięcia stanu bezczynności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznało zażalenie dopiero [...] kwietnia 2015 r. wydając postanowienie uchylające rozstrzygniecie Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania. Zatem przez okres dziesięciu miesięcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie rozpoznało zażalenia. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż zażalenie zostało przekazane organowi II instancji w dniu [...] czerwca 2014 r. i od tego dnia do dnia wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ ten nie wykazał żadnej aktywności w sprawie, w szczególności nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, ani nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Organ nie podjął również żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, mimo wezwania skarżącej z dnia 9 marca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało związek z oczekiwaniem na wyrok Sądu w sprawie dotyczącej postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2013 r. Postanowienie to dotyczyło innego wniosku skarżącej, tj. wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. i zostało wydane na skutek podjęcia przez organ I instancji czynności zmierzających do wyjaśnienia sytuacji skarżącej w sposób wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Zażalenie dotyczyło natomiast wniosku z dnia [...] maja 2014 r., a zatem winno ono zostać rozpoznane bez zbędnej zwłoki.

Przystępując do oceny, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia).

W świetle przytoczonych okoliczności nie ulega wątpliwości, że organ II instancji nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie przez okres dziesięciu miesięcy, przy czym niewydanie postanowienia, w terminie przewidzianym przepisami prawa nie było usprawiedliwione żadnymi okolicznościami. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał również, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania polegała nieuzasadnionej opieszałości w rozpatrzeniu zażalenia skarżącej. Biorąc pod uwagę fakt, iż w okresie od dnia złożenia zażalenia do dnia wydania postanowienia organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie poinformował skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a rozstrzygnięcie wydał dopiero po wezwaniu przez skarżącą, sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu okoliczności tej sprawy, brak jakiejkolwiek aktywności organu, w pełni uzasadniają wymierzenie organowi grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim długość okresu jaki upłynął od dnia wpłynięcia do organu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. do dnia wydania rozstrzygnięcia, jak również brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla prowadzenia postępowania w tak przewlekły sposób.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1, 1a i 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając go w pkt II - V i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 i §1a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.,

• poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania sądowego w części dotyczącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego (a więc po stwierdzeniu podstaw do jego przerwania, uchylenia wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenia o dalszym jego nieprowadzeniu) w dalszym ciągu istnieją podstawy do merytorycznej oceny czy zaistniała owa bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a umorzenie postępowania w tej części wyklucza możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w wyroku,

• poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie w pkt III wyroku, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wobec zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wniesieniem skargi, brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności Kolegium a tym bardziej jego kwalifikowanej postaci,

• poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie w pkt II wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz stwierdzenie w pkt III wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarga została wniesiona po zakończeniu owego postępowania przez Kolegium, treść skargi w dacie orzekania nie mogła być znana składowi orzekającemu i co za tym idzie nie miała ona znaczenia dla daty zakończenia postępowania oraz treści zapadłego rozstrzygnięcia,

2. art. 133 § 1 w zw art. 113 oraz art. 106 § 3, 4, i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło działania w przewidzianej prawem formie dopiero po wniesieniu skargi, podczas gdy z akt sprawy wynika wprost, że orzeczenie w sprawie, w której E.J. złożyła skargę wydane zostało w tym samym dniu, w którym złożona została skarga, a zatem wydanie postanowienia nie było następstwem wniesienia skargi lecz nastąpiło przed jej wniesieniem i następowało od niej niezależnie,

3. art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami, administracyjnymi, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wymierzenie w pkt IV Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. grzywny za naruszenia prawa wyszczególnione w pkt II i III, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wymierzenia grzywny, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w dniu złożenia skargi nie pozostawało ani w bezczynności ani w przewlekłości, a nawet gdyby przyjąć, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania brak było do uwzględniania określaniu przy wysokości owej grzywny okoliczności bezczynności organu, skoro postępowanie w tym zakresie zostało umorzone w pkt I skarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny wniesionej na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle tych przepisów sąd uwzględniając skargę stwierdza m.in., że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jednocześnie zaś stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W podstawach skargi kasacyjnej powołano przy tym art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w świetle którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe,

Nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania co do zarzucanej w skardze bezczynności, wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania skargi i w konsekwencji stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że skarga na bezczynność służy zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Bezprzedmiotowość tego postępowania wobec wydania aktu po terminie, nie oznacza jednak braku możliwości wypowiedzi sądu co do terminowości podejmowania czynności w ramach prowadzonego postępowania oraz końcowego załatwienia sprawy. Skoro bowiem zobowiązanie organu do wydania aktu pozostaje nieaktualne, skutkując umorzeniem postępowania co do skargi na bezczynność, to obowiązkiem sądu jest wypowiedzenie się, czy przekroczenie przez organ terminu do załatwienia sprawy było rażące. W tym względzie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, że pomimo zakończenia postępowania organ znacznie przekroczył terminy do załatwienia sprawy określone w k.p.a. Podkreślić trzeba, że zażalenie z [...] czerwca 2014 r. na pismo Wójta Gminy K. z [...] maja 2014 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dopiero w dniu [...]kwietnia 2015 r., a więc po upływie 9 miesięcy, co wobec braku uzasadnionych ku temu powodów, stanowi rażące przekroczenie terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie sposób również przychylić się do argumentacji nakierowanej na wadliwe stwierdzenie przez Sąd, że postępowanie przed organem prowadzone było w sposób rażąco przewlekły. Z faktu, że skarga została złożona po dacie wydania przez organ orzeczenia, a w związku z tym nie miała wpływu na treść tego aktu, nie sposób wyprowadzić, iż orzeczenie Sądu stwierdzające rażącą przewlekłość, pozbawione było uzasadnionych podstaw. Należy przypomnieć, że rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd uwzględnia rodzaj i efektywność wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku prowadzonego postępowania. Sam fakt braku bezpośredniego związku zakończenia postępowania z wniesioną skargą nie czyni bezskutecznym żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania wraz ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obwiązujących w tym zakresie przepisów.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 113 oraz art. 106 § 3, 4 i 5 P.p.s.a. Podzielić należy stwierdzenie Sądu I instancji, że wydanie przez organ postanowienia kończącego postępowanie miało miejsce po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 9 marca 2015 r. Błędnie autor skargi kasacyjnej identyfikuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ze skargą na bezczynność. Stwierdzić zatem należy, że wbrew sformułowanym w skardze kasacyjnej twierdzeniom, Sąd I instancji zaznaczył, że postanowienie SKO zostało wydane po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś skargi.

Powyższe rozważania czynią niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. W świetle przedłożonych Sądowi akt sprawy uzasadnione było wymierzenie grzywny organowi, której wysokość odpowiada art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z powyższych względów, uznając podniesione w skardze kasacyjne zarzuty za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.