Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 999/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 153
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 46 ust. 4 pkt 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 52 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 153, art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki S. sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 966/10 w sprawie ze skargi "A" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od "A" S.A. z siedzibą w K. na rzecz Spółki S. sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 999/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę P. SA w K. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta K., działając na wniosek Spółki S. Sp. z o.o., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku usługowego (wielofunkcyjnego zawierającego: biurowiec i centrum konferencyjne wraz z usługami uzupełniającymi) z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz budową zjazdu z ul. M. na teren inwestycji wraz z budową układu drogowego na działkach nr [...] i [...] przy ul. M. [...]. Decyzja ta uchylona została rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W dniu [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta K. wydał kolejną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Również ta decyzja została uchylona decyzją SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w części dotyczącej określenia linii zabudowy i w tym zakresie Kolegium orzekło co do istoty sprawy, określając nową linię zabudowy jako obowiązującą. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. Ww. decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2009 r., II SA/Kr 823/09. Sąd uznał za nieprawidłowe m.in. określenie wysokości planowanej zabudowy, wskazał także na wątpliwości co do sposobu określenia wysokości budynku istniejącego na działce sąsiedniej, a także na naruszenie art. 10 k.p.a.

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. Decyzja określała stosowne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dołączono do niej załączniki graficzny oraz opisowy - wyniki analizy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły P. SA. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wyroku z dnia 18 września 2009 r., niemniej decyzja nadal dotknięta jest wadą uniemożliwiającą wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Odwołujący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagana procedura postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego kompleksu w przedziale od 42,79 m do 44,29 m na szerokości 25 m od linii zabudowy w głąb działki, a za tą granicą (odległość 25 m od linii zabudowy), orzekło, iż wysokość budynków maksymalnie może wynieść od 23,5 m do 26,5 m. W pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznało, że inwestycja spełnia stawiane w nich wymagania.

Organ wskazał, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie. Wyrokiem z dnia 18 września 2009 r. Sąd uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jako zasadniczy powód uchylenia obydwu decyzji Sąd wskazał na fakt ustalenia parametru wysokości planowanego budynku z podaniem wyłącznie maksymalnej wartości. Nadto Sąd stwierdził konieczność ponownego właściwego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, ze szczególnym uwzględnieniem jej zapisów w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki we właściwym kontekście zabudowy.

Kolegium doszło do przekonania, że organ I instancji, ponownie rozpatrując wniosek inwestora, zrealizował zalecenia Sądu, choć nie znalazły one odzwierciedlenia w sposób właściwy w wydanej decyzji. Organ I instancji dokonał ponownej analizy, w której znalazły się korekty uprzednich ustaleń z wykorzystaniem dowodów przedłożonych przez inwestora, w tym operatów pomiarowych budynku Komendy Policji przy ul. M., będącego podstawą dla wyznaczenia parametrów dla wnioskowanego zamierzenia i skorygowano tę wysokość do 44,29 m. Organ I instancji wyznaczył parametr wysokości planowanego budynku poprzez wyznaczenie maksymalnej i minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, uwzględniając wskazania Sądu. Kolegium nie zakwestionowało tych ustaleń, jednakże zauważyło, że ustalając wysokość zabudowy na poziomie maksymalnym, organ I instancji przekroczył parametr budynku, do którego nawiązano, a więc 44,29 m, ustalając go na poziomie 45,79 m. Takie rozwiązanie nie wynikało z analizy i nie miało uzasadnienia. W tym zatem zakresie Kolegium podzieliło zarzut odwołania i dokonało zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do argumentu odwołania o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, Kolegium stwierdziło, że jest związane wyrokiem WSA w Krakowie i kwestia ta nie może już podlegać ocenie. Skoro bowiem uprzednio już organy stwierdziły brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, a WSA w Krakowie nie zakwestionował tego stanowiska, organ I instancji i Kolegium były związane oceną prawną Sądu.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyły P. SA, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Skarżąca spółka stwierdziła, że nie kwestionuje związania organu oceną prawną Sądu. Nie oznacza to jednak, że organ nie ma prawa uwzględnienia nowych okoliczności, które wystąpiły po wydaniu rozstrzygnięcia. Tymczasem w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 153 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Poprzednie postępowanie wszczęte zostało przed wejściem w życie ustawy. Dlatego też Sąd nie odnosił się do kwestii konieczności przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ taki obowiązek nie wynikał z przepisów wówczas obowiązujących. Natomiast uchylenie decyzji organów obu instancji spowodowało rozpoczęcie postępowania od początku, przy konieczności zastosowania nowych przepisów prawa, czyli ustawy o ocenach. Z faktu, że WSA nie zakwestionował braku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie można wnioskować, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ma obowiązku z urzędu uwzględnić zmiany przepisów, które w międzyczasie weszły w życie. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest wymagana procedura postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie jest trafne stanowisko SKO, że związanie poglądem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2009 r., sprowadza się do tego, że skoro w uzasadnieniu powołanego wyroku nie zawarto innych wskazań co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to należy wnosić, że pozostałe ustalenia i sposób prowadzenia postępowania administracyjnego nie wzbudziły zastrzeżeń Sądu. Organ i sąd rozpoznając ponownie sprawę, są związane konkretnie wyrażonym przez ten sąd poglądem prawnym. Nie sposób natomiast przyjąć, że brak poglądów prawnych co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy też uchybień, jakie zostały popełnione przez organ, prowadzi do związania organu, polegającego na tym, że wydając zaskarżony akt, organ nie dopuścił się innych naruszeń prawa niż te, z powodu których akt ten uchylono i które wyraźnie w uzasadnieniu wyroku wytknięto.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r., do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc sprawy, które w dniu wejścia w życie ustawy były w toku, winny być prowadzone wg przepisów dotychczasowych, aż do wydania ostatecznej decyzji. W przypadku uchylenia decyzji ostatecznej, ponowne postępowanie administracyjne winno być już prowadzone z uwzględnieniem przepisów nowej ustawy. Zatem po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., jak również decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r., ponownie prowadzone postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy winno być prowadzone z uwzględnieniem przepisów nowej ustawy.

W myśl natomiast art. 72 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowiskom,

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a jej wydanie zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy, następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które to rozporządzenie, na podstawie art. 173 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zachowało moc do dnia 15 listopada 2010 r. W § 3 pkt 52 lit. b) tego rozporządzenia wymienione są zespoły zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą. W rozumieniu rozporządzenia ww. zespoły zabudowy usługowej zostały zatem zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Planowana inwestycja dotyczy zespołu zabudowy usługowej o powierzchni użytkowej około 30 000 m2, a zatem spełnia kryteria wskazane w § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia. Tym samym wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co się z tym wiąże - przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Tymczasem decyzja taka nie była sporządzana i nie została dołączona do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 3 ustawy). Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z naruszeniem prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2010 r. skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia S. Sp. z o.o. w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Naruszenie wskazanego przepisu polegać miało na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie jest jednym z przedsięwzięć w nim określonych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej subsumpcji opisanego przedsięwzięcia pod dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia. W konsekwencji Sąd I instancji niesłusznie zarzucił organom administracji niezastosowanie § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia w zw. z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i w konsekwencji niezastosowanie przez te organy art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 3 ustawy.

Ponadto przyjęcie, że inwestycja jest jednym z przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia jest niewątpliwie błędną wykładnią tego przepisu. Niewątpliwie bowiem pojęcie "zespoły zabudowy" we wskazanym powyżej przepisie nie obejmuje swym zakresem planowanego przedsięwzięcia.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie niewyrażona wprost w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2009 r., II SA/Kr 23/09, nie wiąże w niniejszej sprawie Sądu oraz organu wydającego decyzję. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji uznał, że jest związany oceną prawną niewyrażoną expressis verbis w ww. wyroku, dotyczącą prawidłowości zakwalifikowania przez organy administracji planowanego przedsięwzięcia jako niewymagającego wydania decyzji środowiskowej i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to doszłoby do uznania przez ten Sąd wydanych decyzji administracyjnych za zgodne z prawem i oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi P. SA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. SA wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać (określone jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko) zespoły zabudowy: usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Sąd I instancji uznał, że skoro planowany budynek ma mieć powierzchnię użytkową ok. 30 000 m2, czyli ponad 1 ha, to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko(Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a co za tym idzie – zaistnieje także konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Pomijając w tym miejscu fakt uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (brak jest bowiem w tym zakresie stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej), stwierdzić należy, że zaistniały w sprawie stan faktyczny w żaden sposób nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przez Sąd I instancji przepisie rozporządzenia.

Zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował jeden budynek. Budynek ów, jak wynika z planów dołączonych do wniosku, ma mieć wprawdzie dość złożoną postać, składa się bowiem z dwóch skrajnych 12-kondygnacyjnych części, połączonych w środku jednokondygnacyjnym łącznikiem stanowiącym część konferencyjną, to jednak wciąż ma to być jeden obiekt budowlany. Tymczasem § 3 pkt 52 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza wyłącznie zespoły zabudowy. Litera b) uszczegóławia jedynie pojęcia owego zespołu zabudowy, w zależności od wielkości terenu, na którym ma powstać, bądź od wielkości powierzchni użytkowej wymienionych obiektów składających się na zespół zabudowy. Zatem aby uznać, że jakieś centrum handlowe bądź usługowe spełniające kryteria powołane w ww. przepisie może być przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, w pierwszej kolejności należy zakwalifikować je do pojęcia "zespołu zabudowy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie to nie wymaga specjalnej wykładni, a jego rozumienie wynika z potocznego znaczenia słowa "zespół", którego nie można interpretować inaczej, jak tylko wielość (co najmniej dwa) podmiotów czy obiektów do zespołu należących. W tej sytuacji tylko co najmniej dwa obiekty budowlane mogą być potraktowane jako zespół zabudowy. Skoro omawiane przedsięwzięcie obejmuje wyłącznie plan budowy jednego budynku, choćby i znacznych rozmiarów, nie może on zostać zakwalifikowany jako zespół zabudowy, co z kolei oznacza, że nie ma znaczenia ani powierzchnia jego zabudowy, ani powierzchnia użytkowa, ani inne kryteria z § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia. Nie można bowiem planów budowy takiego budynku uznać za przedsięwzięcie mogąco znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tego przepisu.

Skoro zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje ustalające warunki zabudowy z uwagi na uznanie, że budynek może znacząco oddziaływać na środowisko i inwestycja wymaga wszczęcia procedury środowiskowej, bo spełnia warunki z § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia, to takie orzeczenie Sądu nie może pozostać w obrocie prawnym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, t.j. art. 153 p.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Stosownie do jego treści ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna w rozumieniu cytowanego przepisu jest wyrażonym w uzasadnieniu wyroku poglądem o prawnej wartości sprawy i polega zarówno na wyjaśnieniu istotnej treści przepisów prawnych, jak i zbadaniu poprawności sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Jest ona sformułowana w uzasadnieniu wyroku i ma moc wiążącą, a zawiera zarówno krytykę lub aprobatę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie danej normy przez organ uznane zostało za błędne lub prawidłowe (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10). Nie można zatem przy takim rozumieniu art. 153 p.p.s.a. formułować zarzutów, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że niewyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2009 r. stanowisko WSA w Krakowie w jakikolwiek sposób wiąże organ administracji, a następnie orzekający po raz wtóry sąd administracyjny. Stanowiska takiego nie można opierać wyłącznie na obowiązku wyjścia przez Sąd I instancji poza granice skargi i rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Ocena prawna musi być przecież w jakikolwiek sposób sformułowana, by można się do niej odnieść i uznać, że organ, czy sąd zastosował się (bądź nie) do niej.

Na koniec niniejszych rozważań, mimo braku w złożonym środku odwoławczym wyrażonego wprost zarzutu, należy odnieść się również do zagadnienia, czy sprawa powinna być prowadzona na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, czy też ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Spowodowane jest to faktem, że skarga kasacyjna przyniosła oczekiwany przez jej autora rezultat, a sprawa trafi ponownie do rozpatrzenia przez Sąd I instancji, który w wydanym przez siebie wyroku błędnie uznał, że sprawa z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem winna zostać rozpatrzona z uwzględnieniem przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do spraw wszczętych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a nie zakończonych do tego dnia decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli właśnie Prawo ochrony środowiska. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r., zaś sprawa niniejsza, tj. tocząca się przed Prezydentem Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy, została wszczęta wnioskiem inwestora z dnia 5 września 2007 r. (prezentata Urzędu Miasta K.). Wniosek został zatem złożony przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Należy zatem rozważyć, czy sprawa ustalenia warunków zabudowy została zakończona decyzją ostateczną. Niewątpliwie w sprawie wydane zostały dwie decyzje ostateczne. Pierwsza to decyzja SKO w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta więc, mimo że była ostateczna, jak każda decyzja organu II instancji, nie kończyła postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Druga decyzja SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekała już co do istoty sprawy. Wydana więc została merytoryczna decyzja ostateczna. Nie można jednak uznać, by decyzja ta zakończyła sprawę wszczętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - została bowiem uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 września 2009 r., II SA/Kr 823/09. Po jej uchyleniu nie powstała nowa sprawa administracyjna, nie został złożony nowy wniosek już w czasie obowiązywania ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ale sprawa wróciła do organu I instancji, który wciąż zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku złożonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Uchylenie ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wszczęcia na nowo postępowania administracyjnego, lecz sprowadza się do tego, że sprawa jest ponownie rozpatrywana. To z kolei nakłada na organ administracji obowiązek zastosowania przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2009 r., II OSK 796/08).

Skoro tak, to sprawa powinna być rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. A to z kolei przesądza, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przeprowadza się postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie takie przeprowadza się bowiem w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Tymczasem od dnia 28 lipca 2005 r., a więc przed wszczęciem niniejszego postępowania, nie obowiązuje przepis art. 46 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, który przewidywał, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następowało przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po dniu 28 lipca 2005 r. decyzja o warunkach zabudowy nie musiała zatem być poprzedzona postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.