Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 953/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1 i  par. 2,  art. 170,  art. 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 i  art. 73
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 953 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 28/10 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kserokopii dokumentów w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy o sygn. akt II SA/Ol 28/10 oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kopii dokumentów w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

W. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o sporządzenie i wydanie kserokopii wyszczególnionych dokumentów z akt sprawy o nr [...], w ramach której prowadzone było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. o ustaleniu na wniosek Danuty Soroka warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Małej Elektrowni Wodnej na rzece W. w miejscowości K..

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło wydania wnioskodawcy żądanych kserokopii. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania jest obowiązany umożliwić stronom oraz uczestnikom postępowania na prawach strony przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Po złożeniu wniosku o wydanie uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy organ powinien najpierw przeprowadzić postępowanie w celu stwierdzenia, czy wnioskodawca ma przymiot strony. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem badanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślono, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, musi zatem istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Jednocześnie zaznaczono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przymiot strony przysługuje inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tym terenem. W ocenie Kolegium rozpoznającego przedmiotowy wniosek W. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że jego działki nie przylegają do tych, na których realizowana jest inwestycja, jak również leżą poza zasięgiem jej oddziaływania. Można jedynie przyjąć, iż wnioskodawca legitymuje się interesem faktycznym w przedmiotowej sprawie, co jednak nie jest wystarczające dla uznania go za stronę postępowania.

Nadmieniono również, że powyższe okoliczności były już badane przez organ na skutek wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. Kolegium decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówiło wszczęcia postępowania, uznając że wnioskodawca nie jest podmiotem legitymowanym do skutecznego wszczęcia tego postępowania, gdyż nie ma przymiotu strony. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W. K., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie. Rozpatrując niniejszy wniosek Kolegium nie stwierdziło, aby od czasu wydania wskazanych wyżej orzeczeń uległa zmianie sytuacja faktyczna lub prawna, która mogłaby mieć wpływ na zmianę stanowiska organu. Podano ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało wszczęte z urzędu, zaś wnioskodawca został o tym fakcie poinformowany ze względu na pisma, które kierował do Kolegium. Także omyłkowo poinformowano go o możliwości zapoznania się z dodatkowym materiałem dowodowym, co nie zmienia ustalenia, że nie jest on stroną postępowania.

W. K. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2009 r. Organ ten ponownie wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. uznając, że W. K. nie ma przymiotu strony, a skarga wniesiona na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Także Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie. Podkreślono, że stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu nie może być już ona ponownie badana. Z tych względów Kolegium nie mogło uznać W. K. za stronę przedmiotowego postępowania, a tym samym nie przysługuje mu prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania odpisów i notatek, jak również nie przysługują mu uprawnienia określone w art. 73 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł W. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że art. 73 k.p.a. wyraźnie stanowi, że przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów stanowi wyłącznie uprawnienie strony, która może również żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Sąd podkreślił, że Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżonym postanowieniem odmówiło wydania W. K. kserokopii wyszczególnionych dokumentów z akt sprawy prowadzonego przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Małej Elektrowni Wodnej na rzece W. w miejscowości K.. Uznano, że wnioskodawca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a tym samym nie przysługują mu uprawnienia określone w art. 73 k.p.a., przy czym powołano się na okoliczność, że kwestia legitymacji procesowej skarżącego była badana w prowadzonym wcześniej przez organ postępowaniu na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającą wszczęcia postępowania z uwagi na brak takiej legitymacji. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 41/07), zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1422/07) oddalił złożoną przez skarżącego skargę kasacyjną.

Sąd podkreślił, że w świetle tych okoliczności stanowisko organu jest uzasadnione. Powołując art. 170 p.p.s.a. i poglądy orzecznictwa podniósł, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

A zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności, że stronami postępowania są inne osoby, których nieruchomości są usytuowane w taki sam sposób w stosunku do elektrowni, jak nieruchomość skarżącego nie ma znaczenia. Podobnie bezskuteczny jest zarzut, że organy i sądy orzekające w powołanej wcześniej sprawie nie dysponowały całym materiałem dowodowym. Stan faktyczny sprawy, czyli położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do elektrowni nie uległ zmianie, natomiast zarzuty dotyczące postępowania dowodowego w tamtej sprawie nie mają znaczenia. Skarżący nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem Sądu, a tym samym nie przysługują mu prawa wskazane w art. 73 k.p.a., tj. nie może skutecznie żądać sporządzenia i wydania kserokopii z akt sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Małej Elektrowni Wodnej na rzece W. w miejscowości K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 w związku art. 171 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w kontekście powołanych przepisów przeszkodą dla ponownego orzekania przez Sąd jest istnienie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia dotyczącego tożsamego przedmiotu rozstrzygnięcia. Odnosząc przytoczone wyżej przepisy do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy skarżący stwierdził, że prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby wiązać sąd orzekający w niniejszej sprawie, musiałoby dotyczyć kwestii legitymacji procesowej skarżącego (W. K.) w przedmiotowej sprawie (tj. wszczętej z urzędu sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Małej Elektrowni Wodnej na rzece W. w miejscowości K.).

W treści uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie niezgodnie z prawdą stwierdził, że kwestia posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została prawomocnie rozstrzygnięta. Faktem jest bowiem, że przedmiot rozstrzygnięcia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. nie był tożsamy z przedmiotem rozstrzygania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w postępowaniu zakończonym skarżonym wyrokiem.

Bezspornym jest ponadto, że o zaistnieniu powagi rzeczy osądzonej rozstrzyga kumulacja dwóch przesłanek - tożsamości strony oraz tożsamości podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W analizowanej sprawie nie występuje drugi z wymienionych wyżej elementów tj. tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto w przedmiotowej sprawie w okresie pomiędzy rozstrzyganiem przez sąd o statusie skarżącego w postępowaniu o sygnaturze II SA/Ol 41/07, a rozstrzyganiem w postępowaniu o sygnaturze II SA/Ol 28/10 miała miejsce istotna zmiana stanu faktycznego. W chwili bowiem obecnej (w odróżnieniu od pierwotnego postępowania) inwestycja zrealizowana została w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna W. K. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie chybiony jest zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 170 w związku art. 171 p.p.s.a. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie zarówno organ, stronę, sąd, a także inne sądy i organy państwowe obowiązuje zasada związania prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1422/07), uregulowana w art. 170 p.p.s.a. W wyroku tym Sąd ten stwierdził, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 1999 r. nie wykazał interesu prawnego, a z okoliczności sprawy wynika, że brak jest podstaw do jego sformułowania w oparciu o konkretne uregulowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uznanie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czy też stwierdzenie nieważności takiej decyzji, innych podmiotów niż tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, można dokonywać ad casum w szczególnych okolicznościach danej sprawy. Jednakże takich okoliczności brak w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 1999 r. Decyzja ta nie wpływa na sposób i możliwość zagospodarowania działki skarżącego, nie narusza przysługujących mu praw rzeczowych. Sporna mała elektrownia wodna leży poniżej jazu, gdzie nie występuje spiętrzenie wód, co oznacza, że działka skarżącego położona jest poza sferą jej oddziaływania.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 k.p.a. Błędne jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1422/07), aby wiązać sąd orzekający w niniejszej sprawie musiałoby dotyczyć kwestii legitymacji procesowej skarżącego W. K.. Sąd ten oddalając złożoną przez niego skargę kasacyjną przesądził ostatecznie o braku interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji organy orzekające trafnie przyjęły, że skarżącemu nie przysługują w tym postępowaniu uprawnienia określone w art. 73 k.p.a., odnoszące się jedynie do stron tego postępowania.

Powyższe oznacza, że podmioty wskazane w art. 170 p.p.s.a muszą przyjmować, że kwestia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu z jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym wyroku NSA z dnia 14 listopada 2008 r., co przesądza jednocześnie o zakresie uprawnień określonych w art. 73 k.p.a. Podkreślić należy ponadto, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie obejmuje naruszenia art. 28 k.p.a., a zatem kwestia ta nie może być z tego też powodu przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.