Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 484/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1, par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 182
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą
article: art. 58 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90, 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 447/15 w sprawie ze skargi Wojewody O. na zarządzenie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 447/15 w sprawie ze skargi Wojewody O. na zarządzenie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wojewoda O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarządzenie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia i uznał, że sprawa należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę O. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na zarzut skargi dotyczący braku przesłanek do uruchomienia w niniejszej sprawie trybu określonego tym przepisem, Sąd uznał, że nadzorowi wojewody podlega cała działalność komunalna jednostki samorządu terytorialnego. W ramach nadzoru, wojewoda uprawniony jest do weryfikowania aktów organów gminy, a więc nie tylko uchwał rady gminy, ale także zarządzeń prezydenta. Z mocy prawa każde sprzeczne z prawem zarządzenie organu gminy, a więc nie tylko ustanawiające przepisy porządkowe, jest nieważne, o czym orzeka organ nadzoru w ustawowo określonym terminie. Natomiast po upływie tego terminu, wojewodzie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia do sądu administracyjnego. Sąd I instancji przyznał, że w świetle brzmienia art. 90 ustawy o samorządzie gminnym można wywieść wniosek odnośnie braku obowiązku przedkładania aktów organów gmin innych niż uchwały i akty ustanawiające przepisy porządkowe (uchwały i zarządzenia), co jednak nie zmienia faktu, że łączne odczytanie przytoczonych wyżej regulacji pozwala na przyjęcie, iż wojewodzie przysługuje prawo zaskarżenia zarządzenia prezydenta (organu wykonawczego), które nie jest przepisem porządkowym. Organy nadzoru mogą domagać się przedstawienia zarządzenia wydanego przez prezydenta, bo na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym posiadają kompetencje do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, a te obejmują m.in. kontrolę legalności uchwał oraz zarządzeń, przy czym odnośnie tych ostatnich brak jest zastrzeżenia, że chodzi tylko o te zarządzenia, które stanowią przepisy porządkowe. Innymi słowy, zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podlegających nadzorowi wojewody nie został ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawy o samorządzie gminnym (tak: WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 459/13).

W okolicznościach sprawy z takiego właśnie środka nadzorczego, opartego o przepis art. 88 ustawy o samorządzie gminnym skorzystał Wojewoda O., żądając dostarczenia zaskarżonego zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, a Prezydent Miasta O. zarządzenie to doręczył. W ustawowym terminie 30 dni od jego doręczenia Wojewoda nie wydał orzeczenia nadzorczego, zatem wystąpiła przesłanka do uruchomienia trybu z art. 93 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Prezydenta co do konieczności odrzucenia skargi z tego powodu, że zmierza ona do podważenia ważności konkursu na dyrektora SPZOZ, podczas gdy przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego oraz termin do ich zgłoszenia wynikają z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Dostrzec trzeba, że przesłanka nieważności, o jakiej mowa w ustawie o samorządzie gminnym jest niezależna od przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie rozporządzenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwały lub zarządzenia. Sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstawy prawnej, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Z przedstawionych przyczyn wniosek o odrzucenie skargi jako niezasadny, nie mógł być uwzględniony. Dokonując oceny legalności badanego zarządzenia, Sąd I instancji uznał, że w sposób istotny narusza ono prawo.

Uzasadnienie stanowiska co do konieczności stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie powołania komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w O., należy poprzedzić przypomnieniem, że zostało ono wydane na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 rozporządzenia. Zasadnicza kontrowersja pomiędzy Wojewodą O. i Prezydentem Miasta O. dotyczy uprawnienia organu wykonawczego do wydania zaskarżonego zarządzenia. W zaistniałym sporze Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, wedle którego brzmienie ww. przepisów nie wskazuje na kompetencję Prezydenta do wydania zarządzenia o przedmiotowej problematyce.

Zgodnie z art. 49 ustawy, na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs (ust. 1 pkt 1), który ogłasza podmiot tworzący (ust. 2). Legalną definicję podmiotu tworzącego zawarto w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy, który w dacie wydania zarządzenia stanowił, że podmiotem tworzącym jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej.

Z kolei, wedle § 3 ust. 1 rozporządzenia, konkurs na stanowiska, o których mowa w § 1 pkt 1 (m.in. na stanowisko kierownika), przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot, przez który - po myśli § 2 pkt 2 rozporządzenia - rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w O. utworzyła Rada Miasta O., co - nie pozwala jednak na ustalenie, który z organów jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do podejmowania konkretnych decyzji i działań przypisanych "podmiotowi tworzącemu" w ustawie o działalności leczniczej, a także, który z organów gminy (stanowiący czy wykonawczy) jest "organem właściwym" w rozumieniu rozporządzenia do powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. W ustawie przewidziano bowiem, poza powołaniem komisji konkursowej, jeszcze inne uprawnienia dla "podmiotu tworzącego", które obejmują m.in. nadanie statutu (art. 42 ust. 4), pozbawienie składników przydzielonego lub nabytego mienia (art. 43), określenie zasad np. zbycia aktywów trwałych i zgoda na zmianę wierzyciela oraz wystąpienie o stwierdzenie nieważności czynności prawnej dokonanej z ich naruszeniem (art. 54 ust. 2, 5 i 7), powołanie i odwołanie rady społecznej oraz zwołanie jej pierwszego posiedzenia i zatwierdzenie regulaminu tej rady (art. 48 ust. 5 i 11), likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub połączenie (art. 59 ust. 4 i art. 66 ust. 2). Wynika z tego, że poza nielicznymi wyjątkami (art. 74 ust. 1 i art. 75 pkt 2), ustawa nie precyzuje, które z czynności dokonywanych przez "podmiot tworzący" powinny być podejmowane przez organ stanowiący, a które przez organ wykonawczy gminy. Podobnie w rozporządzeniu posłużono się pojęciem "organu właściwego" odnośnie szeregu czynności, bez jednoczesnego wskazania, który z ww. organów jest uprawniony do ich wykonania.

Wątpliwości w omawianym zakresie, jak wskazał Sąd I instancji, dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 56/14), że brak jednoznaczności w tym względzie czyni koniecznym odwołanie się do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, oraz wskazując, że podejście systemowe nakazuje przy dokonywaniu wykładni art. 49 ustawy uwzględnienie przepisów rozporządzenia, zważając na samorządowe reguły ustrojowe.

Szczegółowe regulacje dotyczące postępowania konkursowego zawarte zostały w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., w którym w ust. 3 § 3 przewidziano, że powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe, które po myśli § 4 rozporządzenia obejmuje następujące po sobie czynności:

1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia;

2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie;

3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego;

4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur;

5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem.

W świetle tych przepisów powołanie komisji konkursowej ma szczególne znaczenie w procedurze zmierzającej do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego, bo inicjuje postępowanie konkursowe i stanowi nieodzowną czynność warunkującą byt tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, na akceptację zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., wedle którego czynność powołania komisji konkursowej "zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika (...) podmiotu leczniczego". Powyższe doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak określona istota i cel powołania komisji konkursowej, w szczególności zaś stanowiący charakter oraz brak cech wykonawczych tego powołania, przemawiają za przyznaniem Radzie Miasta O., a nie jego Prezydentowi, uprawnienia w omawianym zakresie. Zupełnie inny charakter mają bowiem dalsze czynności konkursowe, jak polegające na ogłoszeniu o konkursie, czy czynności związane z powiadamianiem przez właściwy podmiot, o jakich mowa w rozporządzeniu (§ 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 15 ust. 3), a także czynności polegające na nawiązaniu stosunku pracy lub zawarciu umowy cywilnoprawnej z osobą wybraną w drodze konkursu.

Ponadto, uzasadniając stanowisko o przyznaniu Radzie Miasta O. kompetencji do powołania komisji konkursowej wskazał, że nie bez racji organ nadzoru powołał się na wynikającą z art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Stosownie do tego przepisu, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w sytuacji gdy zadanie gminy nie zostało jednoznacznie przypisane konkretnemu organowi, a z taką właśnie sytuacją - mamy do czynienia w rozważanym przypadku, to należy ono do rady, a nie do wójta (prezydenta, burmistrza), który wykonuje tylko te zadania, których realizacją obarczono go wprost lub na tyle wyraźnie, że wykonawczy charakter określonego zadania nie budzi żadnych kontrowersji. Tymczasem kompetencja do podjęcia działań z art. 49 ust. 2 ustawy nie jest oczywista, więc również ustrojowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy przemawia za uwzględnieniem skargi oraz uznaniem za niezasadne stanowisko przeciwne, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i w powołanym tam orzecznictwie.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że Prezydent Miasta O. - podejmując przedmiotowe zarządzenie - wkroczył w kompetencje przypisane Radzie. Kontrolowane zarządzenie narusza zatem przepisy prawa, tj. art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, bo zostało wydane przez niewłaściwy podmiot, przy czym stwierdzone naruszenie miało istotny charakter.

Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Prezydent Miasta O. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 49 ust. 2 i ust. 8 ustawy o działalności leczniczej również w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie powołania komisji konkursowej w konkursie na kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą jest właściwy, w przypadku gminy, jej organ stanowiący w tym również na zasadzie domniemania kompetencji rady gminy. Ustalenie to jest również niespójne z treścią art. 49 ust. 3 i 4 ustawy o działalności leczniczej,

b) § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia (Dz.U. 2012, poz. 182) poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie ustalenie, że w rozumieniu cyt. przepisów "właściwym podmiotem" do powołania komisji konkursowej w konkursie na kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą jest w przypadku gminy jej organ stanowiący,

II. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6, ewentualnie pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy- poprzez niezastosowanie ww. przepisów i nieodrzucenie skargi Wojewody O. pomimo zaistnienia stosownych przesłanek. Ponadto wskazano naruszenie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia zamiast odrzucenia skargi. Nawet w razie stwierdzenia braku przesłanek do odrzucenia skargi, Sąd powinien był jedynie stwierdzić wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa z uwagi na treść art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Na tych podstawach Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, bądź jej oddalenie, alternatywnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważnego wątpliwości występującego w niniejszej sprawie, tj. zagadnienie właściwości organu gminy powołującego komisję konkursową w ramach konkursu na kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą.

Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niezasadnej. Wskazał, że nie wnosi zdecydowanego sprzeciwu co do przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów, aczkolwiek podniósł, że z uzasadnienia wniosku nie wynika, że zagadnienie będące przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji w skarżonym wyroku budzi poważne wątpliwości i prowadzi do rozbieżności w orzecznictwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej idący zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5, Sąd odrzuci skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z przyjętej regulacji w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym takiej przesłanki, która dała podstawę do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi wniesionej przez Wojewodę O., nie można wyprowadzić. Według art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przez Prezydenta Miasta O. zarządzenia z [...] marca 2015 r. i złożenia przez Wojewodę O. skargi, po upływie ustawowego terminu do zastosowania przez wojewodę środka nadzorczego stwierdzenia nieważności zarządzenia, może wojewoda zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. O objęciu nadzorem wojewody zarządzeń organu gminy oraz dopuszczalnością zaskarżenia zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego stanowi expressis verbis art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi z regulacji art. 90 ustawy o samorządzie gminnym ograniczenie właściwości sądu do kontroli zgodności z prawem zarządzeń zawierających przepisy porządkowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 147 § 1 tej ustawy zastosowanie przez sąd środka prawnego stwierdzenia, że zarządzenie organu gminy wydane zostało z naruszeniem prawa, następuje, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Podstawą do zastosowania tego środka prawnego jest regulacja art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 94 ust. 1 “Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Artykuł 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do zastosowania środka prawnego stwierdzenia wydania zarządzenia organu gminy z naruszeniem prawa, dotyczy bowiem nieistotnego naruszenia prawa. Stwierdzenie, że zarządzenie organu gminy zostało wydane z naruszeniem prawa obejmuje tego stopnia wadliwości, które uzasadniają stwierdzenie nieważności, ale przepis szczególny wyłącza zastosowanie tej sankcji. Ma to następstwa w skutkach prawnych zastosowania tego środka prawnego przez sąd administracyjny. Według art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio". W sprawie art. 147 § 1 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miał zastosowania.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 2 i ust. 8 ustawy o działalności leczniczej w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędące przedsiębiorcą. Według art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej "Konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska – kierownik". Takie określenie podmiotu właściwego do ogłoszenia konkursu na stanowiska kierownika oraz zastępcy kierownika przez przyznanie kompetencji podmiotowi tworzącemu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządu gminnego jest właściwy.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa o działalności leczniczej posługuje się terminem "podmiot tworzący" dla wykonywania szeregu czynności na jakie składa się procedura wyłaniania kandydatów na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym. Również rozporządzenie Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. poz.182) posługuje się terminem "właściwy podmiot", pod którym to pojęciem, zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia rozumie się "podmiot tworzący albo kierownika podmiotu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy". Nie daje też podstaw do wyprowadzenia, który z organów samorządu gminy ma przypisaną kompetencję art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że "Użyte w ustawie określenia oznaczają: podmiot tworzący - podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej". Takiej regulacji nie zawiera też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, który reguluje rodzaje podmiotów leczniczych, a nie właściwość do ich tworzenia. W takim stanie regulacji do wyprowadzenia kompetencji organów samorządu gminnego konieczne staje się uwzględnienie wykładni systemowej, w tym regulacji przyjętej w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) a zwłaszcza regulacji art. 18 i art. 30 ust. 5 i art. 33 pkt 5. Rozwiązania przyjęte w ustawie ustrojowej wypełniają regulację w ustawach materialnoprawnych w przedmiocie ustalenia kompetencji. Takie znaczenie ma art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "Do właściwości sądu gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Z tego domniemania kompetencji przyznanego radzie gminy należy wyprowadzić następstwa dla ustalenia kompetencji, gdy przepis prawa nie normuje jej expressis verbis. Do takiej regulacji należy regulacja np. w art. 75 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, "Organem dokonującym przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, zwanym dalej "organem dokonującym przekształcenie", jest: organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego". W przypadku braku takiej regulacji nie można pominąć regulacji przyjętej w ustawie ustrojowej. Jest to jedna z podstawowych reguł wykładni, która nakazuje oparcie wykładni przepisu prawa na systemie przyjętych rozwiązań prawnych, wyłączając dokonanie wykładni z pominięciem regulacji prawnej przyjętej w innych ustawach pozostających w związku z regulacją poddanego wykładni przepisu prawa. Tam zatem gdzie przepis prawa reguluje właściwość organów samorządu gminnego nie można przyjąć wykładni wbrew regulacji ustrojowej zawartej w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W oparciu o przyjętą regulacją w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o działalności leczniczej należy wyróżnić kompetencje do kreowania podmiotu leczniczego, do której należy też zaliczyć regulację wyłonienia obsady personalnej oraz kompetencje w zakresie czynności wykonawczych wyłonienia w drodze konkursu kandydata na stanowiska kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przyjmując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 56/14, w którym Sąd przeprowadził wykładnię rozwiązań prawnych przyjętych w powołanym rozporządzeniu w zakresie, który z organów samorządu gminy jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można zawrzeć umowę o pracę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "( ...), że w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza choćby przepis § 10 rozporządzenia, w którym mowa jest o składzie komisji konkursowej. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić, by radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego, mógł wyznaczać organ wykonawczy. Wychodząc z powyższego założenia, przyjąć należy, że właściwym do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej będzie również organ stanowiący". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podzielił w pełni to stanowisko oraz stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1673/16.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia prawnego składowi siedmiu sędziów tego Sądu, na podstawie art. 187 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.