Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 38/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2 i  ust. 4 art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 1 września 2015 roku, [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa - Prawo budowlane", na skutek wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na S. W., inwestora robót budowlanych obejmujących wykonanie wewnętrznej instalacji gazu dla lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku wielorodzinnym (kategoria obiektu XIII), zlokalizowanym na działce nr [...], przy ul. D. w N., obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 października 2015 r. robót budowlanych w ww. lokalu mieszkalnym, wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 7 października 2005 r., wydanej przez Starostę zatwierdzającej projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazu, poprzez:

- wykonanie otworu zapewniającego nawiew powietrza zewnętrznego w pokoju dziennym, sąsiednim do pomieszczenia w którym znajduje się kocioł, pod znajdującym się w nim oknem na wysokości ≤ 0,3 m nad poziomem podłogi, o sumarycznym przekroju otworu o powierzchni netto Fn ≥ 200 cm2, potrzebnego do spalania przez zainstalowany kocioł,

- wykonanie otworu o powierzchni netto Fn ≥ 200 cm2, na wysokości max 0,3 m, w drzwiach oddzielających pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł, od pokoju dziennego, w którym należy zapewnić nawiew zewnętrznego powietrza, celem dostarczenia powietrza niezbędnego do spalania przez kocioł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 28 czerwca 2013 r. S. W. zwróciła się z prośbą o sprawdzenie prawidłowości podłączeń oraz sprawdzenie stanu technicznego przewodów kominowych związanych z wewnętrzną instalacją gazową w ww. budynku wielorodzinnym. W piśmie tym stwierdziła, że blokada kominów powoduje, że do jej mieszkania wtłaczają się ciężkie wyziewy, opary kuchenne, dym papierosowy, wyziewy farb malarskich z wszystkich mieszkań podłączonych do komina oraz spaliny gazowe. Wobec powyższego, przedstawiciel organu nadzoru budowlanego w dniu 3 lipca 2013 r. udał się do mieszkania S. W., stwierdzając na miejscu nieprawidłowości w wentylacji wywiewnej w kuchni zajmowanego przez nią lokalu. Na załączonych do notatki z czynności kontrolnych zdjęciach udokumentowano rurę PCV 110, stanowiącą przewód wentylacyjny, który miał mieć - zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 7 października 2005 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę - przekrój 14 cm x 14 cm (czyli o powierzchni przekroju 196 cm2), co powoduje, że wykonany przewód wentylacyjny o fi 11 cm (czyli o powierzchni przekroju 95 cm2), ma przekrój o ponad połowę mniejszy od projektowanego. Organ stwierdził nadto, że kratka wentylacyjna zamontowana w pomieszczeniu kuchni nie wchodzi bezpośrednio do tego przewodu i jest zamontowana znacznie wyżej niż wlot przewodu wentylacyjnego, co może powodować zakłócenia przepływu powietrza.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w osobnym postępowaniu dotyczącym stanu technicznego całego obiektu budowlanego, postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. nałożono na zarządcę budynku obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej wentylacji w lokalu nr 3. W dniu 2 października 2013 r. zarządca obiektu przekazał organowi nadzoru budowlanego protokół z okresowej kontroli stanu przewodów dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych, sporządzony dla tego lokalu. Z przedstawionych dokumentów wynika, że m.in. w lokalu nr 3 nie jest zapewniony stały zewnętrzny nawiew powietrza umożliwiający prawidłowe funkcjonowanie wentylacji i urządzeń gazowych tam zainstalowanych.

Organ stwierdził, że S. W. - po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 października 2005 r. - w dniu 27 października 2005 r. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej instalacji. Następnie, już po zakończeniu robót budowlanych, w dniu 8 listopada 2005 r. zawiadomiła o zakończeniu budowy wewnętrznej instalacji gazowej, przedkładając: oryginał dziennika budowy, protokół odbioru przewodów wentylacyjnych i spalinowych, protokół próby szczelności oraz potwierdzenie odbioru instalacji przez kierownika budowy.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wewnętrzna instalacja gazowa została wykonana niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 7 października 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych ujętych w ww. projekcie budowlanym i w rzeczywistości niewykonanych, roboty budowlane związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej i montażem kotła gazowego, zostały wykonane przez inwestora w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, czyli z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Organ pierwszej instancji ustalił nadto, że ze względu na ilość lokali (osiem) w budynku funkcjonuje duża wspólnota mieszkaniowa, która ustanowiła zarząd spośród swoich członków, natomiast A. jest jedynie administratorem tej nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że podczas oględzin w dniu 16 czerwca 2014 r. ustalono, że inwestor nie wykonał robót wskazanych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 7 października 2005 r., mających na celu zapewnić nawiew powietrza zewnętrznego poprzez otwór pod oknem w pokoju dziennym o sumarycznym przekroju netto większym równym 200 cm2, podobny otwór o sumarycznym przekroju netto większym równym 220 cm2 zaprojektowano w drzwiach oddzielających pokój dzienny od kuchni. Natomiast w samym pomieszczeniu kuchni wykonano przewód wentylacyjny z rury PCV fi 11 cm, zamiast projektowanego przewodu wentylacyjnego o wymiarach 14 x 14 cm. Nadto organ stwierdził, że w lokalu mieszkalnym zamontowana jest szczelna plastikowa stolarka okienna (nie ma nawiewników w oknach), a drzwi wejściowe na klatkę są uszczelnione. Zdaniem organu, ze względu na brak dopływu zewnętrznego powietrza potrzebnego do spalania w kotle gazowym, w sytuacji zastosowania szczelnych drzwi i okien, w lokalu mieszkalnym powstałe podciśnienie, a jedynym miejscem, którym może być zassane powietrze, jest kratka wentylacyjna, której zadaniem jest grawitacyjne odprowadzanie powietrza z lokalu. W takiej sytuacji wylot kratki wentylacyjnej staje się czerpnią powietrza i zasysa spaliny wydobywające się z sąsiednich przewodów kominowych, w tym dymowych bądź spalinowych. Dlatego, w celu wyeliminowania możliwości wtłaczania się szkodliwych gazów, konieczne jest zapewnienie stałego zewnętrznego dopływu powietrza do tego lokalu (spełniającego warunku określone w ww. decyzji zatwierdzającej projekt wewnętrznej instalacji gazowej).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że podczas oględzin S. W. oświadczyła, że zastosowana w jej mieszkaniu stolarka okienna jest przystosowana do stosowania w pomieszczeniach, w których jest zamontowana instalacja gazowa, bowiem posiada trzystopniową regulację umożliwiającą rozszczelnienie okien co jej zdaniem zapewnia niezbędny nawiew. Ponadto oświadczyła, że w sytuacji otwarcia okien z kratki wentylacyjnej, zamontowanej koło pieca, wydostają się smrody i spaliny i przechodzą przez całe mieszkanie aż do okien.

Organ nie zgodził z powyższą argumentacją strony wskazując, że możliwość rozszczelnienia okna daje napływ powietrza zewnętrznego, jednak okna (w których brak jest nawiewników) musiałyby być otwarte (rozszczelnione) nawet w srogie mrozy, co jest mało prawdopodobne. Również jako mało prawdopodobne organ ocenił, aby fakt otwarcia czy też rozszczelnienia okna powodował zasysanie powietrza z przewodu wentylacyjnego wyprowadzonego ponad dach. Wynika to z prostych praw fizyki - w tym przypadku różnicy ciśnień, gdzie wymiana powietrza następuje poprzez wykorzystanie różnicy ciśnień między przestrzenią wentylowaną, a ujściem kanału wentylacyjnego do atmosfery. Zanieczyszczone powietrze zostaje wyssane z pomieszczenia przez kratkę wentylacyjną, a do pomieszczenia napływa powietrze zewnętrzne przez celowo wykonane nawiewy.

Organ dodał, że ustalił również nieprawidłowości w wentylacji wywiewnej kuchni w lokalu S. W. Polegają one na tym, że rura łącząca kratkę wentylacyjną z kanałem wentylacyjnym ma średnicę 110 mm. Według § 140 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) - dalej w skrócie jako "rozporządzenie", przewody kominowe do wentylacji grawitacyjnej powinny mieć powierzchnię przekroju co najmniej 0,016 m2. Nadto do tego samego kanału wentylacyjnego w kominie murowanym podłączona jest wentylacja jeszcze dwóch pomieszczeń - jednego na parterze i jednego na drugim piętrze. Jest to niezgodne z przepisami. Organ wyjaśnił, że gdyby był nawiew wentylacja by działała, choć być może wymiana powietrza byłaby mała, ale by była. Natomiast skuteczność wentylacji będzie można ocenić dopiero po zapewnieniu nawiewu.

Zdaniem organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, w związku z formalnym zakończeniem robót, brak jest podstaw do ich wstrzymania w oparciu o art. 50 ustawy - Prawo budowlane. Dlatego - powołując się na dyspozycję art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, zastosowano bezpośrednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ wyjaśnił, że zaniechania ze strony inwestora – S. W. i jej kierownika budowy w zakresie realizacji projektu budowlanego doprowadziły do sytuacji, w której - przez niesprawność systemu wentylacji grawitacyjnej i brak zapewnienia napływu zewnętrznego powietrza - powstało zagrożenie życia bądź zdrowia ludzi mogących przebywać w tym lokalu.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca wyjaśniła, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a także Polskie Normy Budowlane, a mianowicie normę PN-83 B-03430, dotyczącą wentylacji w budynkach mieszkalnych, która dopuszcza doprowadzenie powietrza zewnętrznego przez okna ze skrzydłem uchylno - rozwieranym, górnym wywietrznikiem uchylnym lub górnym skrzydłem uchylnym. Wyjaśniła też, że w jej lokalu wykonano roboty budowlane dotyczące wewnętrznej instalacji gazu w październiku - listopadzie 2005 r., po uzyskaniu decyzji o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 7 października 2005 r. wydanej przez Starostę. W związku z instalacją gazową w lokaju zamontowano nową stolarkę okienną – 3 okna zewnętrzne (pokój dzienny i kuchnia) przystosowaną do stosowania w pomieszczeniach, w których jest zamontowana instalacja gazowa. Zamontowane 3 okna posiadają trzystopniową regulację umożliwiającą ich rozszczelnienie, co zapewnia niezbędny nawiew powietrza z zewnątrz, zgodne z Polskimi Normami dotyczącymi lokali mieszkalnych. Ponadto drzwi z kuchni do pokoju są otwarte zawsze na oścież, z powodu zachowania bezpiecznego ciągu komunikacyjnego, ułatwiając skarżącej poruszanie się i korzystanie z lokalu /inwalida I grupy/.

Skarżąca podkreśliła, że pobudowana instalacja gazowa i instalacja wentylacyjna w lokalu nr 3 przez 8 lat aż do 2013 r. funkcjonowały poprawnie, wentylacja wyciągała, usuwała wyziewy z lokalu, wąski, pojedynczy komin zawierał tylko jej wkład pieca gazowego, był drożny, odprowadzał spaliny gazowe z jej pieca. Coroczne kontrole sprawdzające funkcjonowanie instalacji gazowej i ciągów wentylacyjnych potwierdzały poprawność funkcjonowania całej wentylacji. Ten stan – trwający przez 8 lat - udowodnił, że jej instalacja gazowa odpowiada wymaganym normom budowlanym, jest sprawna i bezpieczna. Natomiast zagrożenie jej bezpieczeństwa, zdrowia i życia w lokalu nr 3 nastąpiło dopiero w 2013 r. Wówczas nastąpiła pełna blokada ciągu wentylacji i ciągu komina ze spalinami gazowymi w jej mieszkaniu w wyniku przeróbek budowlanych dokonanych w lokalach nr [..]-[..] (do użytkowanego przez nią komina właściciele tych lokali podłączyli się – w jej ocenie nielegalnie – wyprowadzając do niego wentylację kuchni /lokal nr [..]/, instalację gazową /lokal nr [..]/). Jej pismo z dnia 26 czerwca 2013 r. złożone w PINB w N. dotyczyło tej przebudowy, która obecnie stwarza niebezpieczeństwo dla jej zdrowia i życia.

Skarżąca wskazała także na pismo A. z 15 października 2013 roku, w którym zalecono, aby w lokalach od nr 1 do nr 8 zapewnić stały zewnętrzny dopływ powietrza do pomieszczeń w celu zapewnienia prawidłowych ciągów grawitacyjnych przewodów wentylacyjnych, dymowych i spalinowych. Wskazano przy tym, że to zadanie można zrealizować poprzez zamontowanie nawiewników w oknach we wszystkich lokalach. Stąd wniosek skarżącej, że w budynku D. żaden z lokali nr 1 - 8 nie posiadał prawidłowego nawiewu, pomimo że w lokalach zamontowane były wewnętrzne instalacje gazowe. Przy czym tylko jej lokal od 2005 r. miał trzy okna posiadające trójstopniowe rozszczelnienie skrzydeł okien, wystarczające do prawidłowego funkcjonowania. Dowodem na to jest fakt, że do czasu blokady wentylacji i komina gazowego w 2013 r., w lokalu nr 3 nawiew z okien był wystarczający dla poprawności funkcjonowania pieca gazowego, ciągu wentylacyjnego oraz bezpiecznych warunków zamieszkiwania w lokalu.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że przez 8 lat jej wewnętrzna instalacja gazowa funkcjonowała prawidłowo, nie stwarzając zagrożenia dla jej życia, czy też zdrowia. Dopiero blokada komina, do którego jest ona podłączona doprowadzała do zagrożeń. Skarżąca zarzuciła nadto, że nałożone na nią obowiązki - wg Polskich Norm – są właściwe dla kotłowni a nie pomieszczeń mieszkalnych. Wskazała nadto, że PINB bez zastrzeżeń przyjął od niej zawiadomienie o zakończeniu budowy wewnętrznej instalacji gazowej, oryginał dziennika budowy, protokół odbioru przewodów wentylacyjnych i spalinowych, protokoły prób szczelności oraz potwierdzenie odbioru instalacji przez kierownika budowy. Nie wszczął również postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skarżąca dodała, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna, co obrazuje załączony do odwołania rysunek, który odzwierciedla stan faktyczny.

Do pism uzupełniających odwołanie skarżąca załączyła liczne dokumenty, w tym opinie kominiarskie oraz protokoły z kontroli przewodów kominowych. W jej ocenie załączone do ww. pism dokumenty potwierdzają, że w latach 2011 – 2013 były dokonywane przeróbki budowlane ciągów wentylacyjnych i kominów, przez które odprowadzane są spaliny gazowe. To te przeróbki budowlane ciągów wentylacyjnych i ciągów kominowych spalin gazowych dokonane przez właścicieli lokali nr [..]-[..], zablokowały kanał wentylacyjny i komin spalin gazowych lokalu nr 3, a przez to doprowadziły do powstania w jej mieszkaniu stanu zagrożenia. Przed wykonaniem tych przeróbek, przez 8 lat użytkowania - od 2005 do 2013 r., wykonana w jej lokalu wewnętrzna instalacja gazowa oraz wentylacja funkcjonowały poprawnie. Wykonawca instalacji gazowej w jej mieszkaniu wykonał ją zatem prawidłowo, uwzględnił bowiem zaciąg powietrza przez trzy okna trójstopniowo rozszczelniane.

Decyzją z dnia 26 listopada 2015 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 15 maja 2016 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania Wskazał na treść art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane

i art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a następnie przytoczył fragmenty Polskiej Normy PN-B-02431-1 Ogrzewnictwo - Kotłownie wybudowane na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1. Wskazał, że w punkcie 2.2.1.4. Wentylacja tej normy zapisano: w pomieszczeniu, w którym znajdują się kotły, powinien znajdować się niezamykany otwór wentylacji nawiewnej o powierzchni nie mniejszej niż 200 cm2, którego dolna krawędź powinna być umieszczona nie wyżej niż 30 cm ponad poziom podłogi oraz niezamykany otwór wentylacji wywiewnej o powierzchni nie mniejszej niż 200 cm2, umieszczony możliwie blisko stropu. Organ stwierdził, że S. W. w swoim lokalu mieszkalnym wykonała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 7 października 2005 r. wewnętrzną instalację gazową. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją kocioł gazowy został zamontowany w kuchni przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał na zapisy pkt 1,8 tego projektu budowlanego: "Odprowadzanie spalin, wentylacja - Celem doprowadzenia powietrza zewnętrznego do spalania przez zainstalowany kocioł, w sąsiednim pomieszczeniu (pokój dzienny) pod oknem należy wykonać na wysokości ≤ 0,3 m nad poziomem podłogi otwór o powierzchni netto Fn ≥ 200cm2. Powietrze potrzebne do spalania przez kocioł dostarczane będzie otworem o powierzchni Fn ≥ 200cm2 wykonanym w drzwiach pomiędzy pokojem dziennym i pomieszczeniem kotła. Otwór w drzwiach zamontować na wysokości max. 0,3m nad poziomem podłogi." Organ I instancji podczas przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2014 r. oględzin omawianego lokalu ustalił, że inwestor instalacji gazowej wykonanej w tym lokalu nie wykonał nawiewu w ścianie pokoju dziennego, jak również nie wykonał otworu w drzwiach pomiędzy pokojem dziennym i pomieszczeniem, w którym zamontowano kocioł gazowy, zatem nie wykonał wszystkich prac objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej instalacji gazowej. Nie wykonanie ww. robót budowlanych spowodowało brak prawidłowego nawiewu pomieszczenia, w którym znajduje się kocioł gazowy, co pozwala stwierdzić, że prace związane z montażem wewnętrznej instalacji gazowej zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź środowiska. Ponadto w znajdujących się w aktach sprawy protokołach z okresowych kontroli przewodów kominowych przeprowadzonych w budynku znajduję się zalecenie – "mieszkania od nr 1 do nr 8 należy zapewnić stały zewnętrzny dopływ powietrza do pomieszczeń w celu zapewnienia prawidłowych ciągów kominowych". Organ I instancji prawidłowo zatem wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W związku z upływem w postępowaniu odwoławczym terminu na wykonanie nakazanych robót budowlanych, organ uchylił decyzję organu I instancji w tym zakresie i ustalił nowy termin na dzień 15 maja 2016 r.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że przedmiotem tego postępowania były jedynie roboty budowlane związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu nr 3. Natomiast pozostałe roboty budowlane przeprowadzone w innych lokalach, jak i stan techniczny całego budynku, są przedmiotem oddzielnego postępowania.

Odnośnie argumentu dotyczącego okien trójstopniowo rozszczelnianych jako wystarczającej formy wentylacji nawiewnej organ wyjaśnił, że Polska Norma dotycząca pomieszczeń, w których znajdują się kotły, wskazuje jednoznacznie na konieczność wykonania w tych pomieszczeniach otworu wentylacji nawiewnej o powierzchni nie mniejszej niż 200 cm2. Wykonanie tego otworu wentylacji nawiewnej było również zawarte w decyzji Starosty nr [...] z dnia 7 października 2005 r. o pozwoleniu na budowę omawianej instalacji gazowej w lokalu nr 3 należącego do odwołującej. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę jest przywilejem nie obowiązkiem inwestora, dlatego roboty budowlane w niej zawarte mogą, lecz nie muszą być wykonane. Jednakże wobec faktu, iż wskazane w tej decyzji roboty budowlane polegające na wykonaniu otworów wentylacji nawiewnej są wymagane przepisami technicznymi, a ww. decyzja została zaakceptowana w całości przez adresata decyzji, dlatego organ nadzoru budowlanego uznał, że ww. roboty są niejako akceptowane przez adresata tej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję S. W. wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że jest sprzeczna z przepisami art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a., a także art.50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu i pismach je uzupełniających. Zarzuciła, że organ przy rozpatrywaniu tej skomplikowanej sprawy nie zastosował żadnej zasady wynikającej z przepisów k.p.a., a mianowicie: nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /art. 7 k.p.a./, nie przeprowadził bowiem wizji lokalnej i ekspertyzy technicznej - czym nie pogłębił jej zaufania do organu /art. 8 k.p.a./. Zwłaszcza, że pismem z dnia 11 lipca 2013 r. zarządca budynku zobowiązany został do przeprowadzenia ekspertyzy dotyczącej wentylacji w jej mieszkaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która nie została wykonana do czasu wydania decyzji przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w stadiach postępowania oraz nie zapewnił jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w tej sprawie dowodów oraz materiałów / art. 10 k.p.a./. Ze względu na potrzebę wyjaśnienia wszystkich aspektów tej sprawy przy udziale świadków lub biegłych a także oględzin, organ odwoławczy powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, czego jednak nie uczynił. Ponadto organ II instancji - wyznaczając termin wykonania obowiązku do dnia 15 maja 2016r., nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnej argumentacji dla ustalenia tej daty.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, skarżąca stwierdziła, że zastosowanie tego przepisu jest w tej sprawie całkowicie nietrafne, gdyż ze względu na upływ dwóch miesięcy przepis ten nie ma zastosowania. Dodała, że powoływana przez organ odwoławczy Polska Norma PN-B-02431-1 dotyczy kotłowni, a sprawa niniejsza dotyczy lokalu mieszkalnego, w którym zainstalowała kocioł gazowy /w kuchni/. Zatem norma ta nie ma w tym przypadku zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 roku pełnomocnik skarżącej stwierdził, że z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika przekonanie organu co do tego, że nakazane w niej czynności przyniosą zamierzony skutek.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718) wynika nadto, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przedmiotowej sprawie - prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) - dalej jako "ustawa - Prawo budowlane", organy uznały, że w lokalu mieszkalnym skarżącej (nr 3), zlokalizowanym w budynku wielorodzinnym, zostały wykonane roboty budowlane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednocześnie organy uznały, że w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, skarżąca zobowiązana jest wykonać:

- otwór zapewniający nawiew powietrza zewnętrznego w pokoju dziennym, sąsiednim do pomieszczenia w którym znajduje się kocioł, pod znajdującym się w nim oknem na wysokości ≤ 0,3 m nad poziomem podłogi, o sumarycznym przekroju otworu o powierzchni netto Fn ≥ 200 cm2, potrzebnego do spalania przez zainstalowany kocioł,

- otwór o powierzchni netto Fn ≥ 200 cm2, na wysokości max 0,3 m, w drzwiach oddzielających pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł, od pokoju dziennego, w którym należy zapewnić nawiew zewnętrznego powietrza, celem dostarczenia powietrza niezbędnego do spalania przez kocioł.

Bezspornym przy tym pozostawało, że za roboty budowlane wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia organy uznały roboty budowlane dotyczące wykonania wewnętrznej instalacji gazu dla lokalu nr 3, które w lokalu skarżącej zostały wykonane w 2005 roku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 7 października 2005 r., wydanej przez Starostę, zatwierdzającej projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazu w tym lokalu.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięć w tej sprawie organy wskazały

art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepis art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wynika nadto, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Należy również dodać, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b tej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że jeżeli postępowanie dotyczy robót budowlanych już zakończonych, a wykonanych w sposób, o którym mowa

w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wtedy organy nie wydają postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, lecz rozstrzygają sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, stosując jednocześnie art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - dostępne w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl: z dnia 12 października 2007 r., sygn. II OSK 629/07; z dnia 4 czerwca 2007 r.,

sygn. II OSK 861/06; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1106/10).

Zarzut skargi dotyczący upływu terminu 2 miesięcy był w tej sprawie zatem bezprzedmiotowy, ponieważ postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie zostało w niniejszej sprawie wydane, co było zgodne z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Zacytowane powyżej przepisy (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane) stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 ustawy – Prawo budowlane, a więc przede wszystkim na inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i to nawet w takiej sytuacji, gdy roboty te wykonano w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 927/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1989282).

Wyjaśnić przy tym należy skarżącej, że prowadzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest możliwe także po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wynika to z tego, że przyjęcie przez organ zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która - jak każda decyzja - dopóki nie została uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności, korzysta z domniemania jej prawidłowości. Ponadto brak jest podstaw prawnych, żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1616/2011, Lexis.pl nr 5186130).

Podkreślić w tym miejscu jednak należy, że przedmiotem postępowania naprawczego określonego w ww. przepisach są tylko takie roboty budowlane, które zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ musi wydać od razu jedną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W tej sprawie, według organów, roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska – vide art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ustalenie zakresu wykonanych przez skarżącą robót budowlanych oraz wykazanie przez organy, że ten zakres robót został wykonany w sposób opisany powyżej, a więc w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, miało zatem podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organy winny były również wykazać, że nałożone na skarżącą obowiązki doprowadzą wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a zarazem, co wydaje się oczywiste, zlikwidują stan zagrożenia, który stanowił podstawę wszczęcia tego postępowania.

W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji powyższych wymogów nie spełniają.

Skarżąca w toku całego postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowego, podnosiła, że stan zagrożenia życia i zdrowia, jaki został stwierdzony przez organy w jej lokalu, związany z nieprawidłowym odprowadzaniem spalin gazowych ze znajdującego się w jej mieszkaniu komina i podłączonego do niego pieca gazowego, nie jest spowodowany wykonaniem w 2005 roku robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z 7 października 2005 roku z odstępstwem polegającym na niewykonaniu wskazywanych przez organy w decyzji otworów (które nakazano jej wykonać), lecz jest spowodowany wykonaniem w okresie od 2011 do 2013 roku innych robót budowlanych dotyczących tego komina w lokalach nr [...]-[...]. Podnosiła także, iż wykonanie wskazanych przez organy otworów nie zmieni sytuacji w jej lokalu, w szczególności nie spowoduje właściwego obiegu powietrza, a przez to nie doprowadzi do usunięcia stanu zagrożenia, ponieważ to przebudowy komina dokonane przez ww. właścicieli i związane z nimi podłączenia powodują, że w jej lokalu nawiew powietrza i wentylacja, dotąd działające bez zarzutu, przestały prawidłowo funkcjonować. Organy do tych zarzutów skarżącej się nie odniosły. W szczególności nie wyjaśniły, czy wskazywane przez skarżącą roboty budowlane, wykonane w latach 2011 – 2013, mają wpływ na stan jej lokalu, w tym w szczególności zapewnienie właściwego dla pracy pieca gazowego zamontowanego w kuchni skarżącej nawiewu powietrza i właściwej wentylacji w tym lokalu. Nie stwierdziły także, że to jedynie brak dwu otworów zapewniających nawiew powietrza (które nakazano jej wykonać zaskarżoną decyzją) powoduje w lokalu skarżącej stan zagrożenia. Same organy w uzasadnieniach decyzji wskazywały, że w pozostałych lokalach również występują nieprawidłowości wpływające na nieprawidłowe funkcjonowanie wentylacji i urządzeń gazowych w budynku, nie wyjaśniając przy tym w jaki sposób i czy nieprawidłowości te zostały lub zostaną usunięte. Wskazywały także na niewłaściwie wykonany (niezgodnie z projektem budowlanym z 2005 roku) w lokalu skarżącej przewód wentylacyjny, a także – zdaniem organów – niewłaściwie zamontowaną kratkę wentylacyjną, jednak odnośnie tych robót nie podjęły jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniły też, czy również te nieprawidłowości – stwierdzone w lokalu skarżącej, powodują stan zagrożenia, mimo że w decyzji organu I instancji wskazano, że niewłaściwie zamontowana kratka wentylacyjna w pomieszczeniu kuchni może powodować zakłócenia przepływu powietrza.

W ocenie Sądu nie wyjaśniono także, dlaczego w odrębnym postępowaniu dotyczącym stanu technicznego całego budynku nałożono na zarządcę budynku obowiązek dostarczenia organowi ekspertyzy dotyczącej wentylacji w lokalu skarżącej (tak stwierdził organ I instancji w uzasadnieniu decyzji), natomiast nie przeprowadzono takiego dowodu w tym postępowaniu, w celu wykazania, z jakich przyczyn wentylacja i nawiew powietrza w mieszkaniu skarżącej funkcjonują nieprawidłowo. Nie jest również dla Sądu zrozumiałe, dlaczego organy rozdzieliły kwestie nawiewu powietrza i wentylacji w lokalu skarżącej – jak się wydaje, nierozerwalnie ze sobą powiązane,

i w tym postępowaniu zajęły się tylko otworami zapewniającymi nawiew powietrza zewnętrznego, pomijając kwestie wentylacji w tym lokalu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ musi wydać od razu jedną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem stwierdza w danym lokalu nieprawidłowości zarówno w zakresie zapewnienia prawidłowego nawiewu, jak i nieprawidłowości dotyczące wentylacji wywiewnej, musi kompleksowo rozstrzygnąć, jaki czynności należy wykonać, aby prawidłowy obieg powietrza został w lokalu zapewniony. Nie może zatem prowadzić takiego postępowania etapowo, wydając kolejne decyzje. Ponadto z końcowego fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, na co wskazywał pełnomocnika skarżącej na rozprawie, że organ I instancji nie jest nawet przekonany co do tego, czy nałożone tą decyzją obowiązki zapewnią właściwy nawiew powietrza.

Stwierdzone powyżej uchybienia oznaczają, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, w stopniu umożliwiającym jej prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Co za tym idzie, wydane decyzje zostały podjęte z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem

z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy rzeczywiście fakt niewykonania przez skarżącą wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia 7 października 2005 roku (w szczególności, dwóch otworów objętych zaskarżoną decyzją) spowodował niebezpieczeństwo wystąpienia zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego w lokalu skarżącej, czy też – jak wywodzi skarżąca, niewykonanie dwóch otworów, przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym tym pozwoleniem na budowę, nie miało żadnego istotnego znaczenia dla prawidłowego funkcjonowania w jej lokalu instalacji gazowej i obiegu powietrza, ponieważ w 2005 roku – zamiast ww. otworów, zamontowane zostały w jej lokalu okna przeznaczone do pomieszczań, w których taka instalacja jest montowana, a niewłaściwe funkcjonowanie nawiewu i wentylacji w jej lokalu jest związane z innymi robotami budowlanymi, wykonanymi przez właścicieli lokali nr [..]-[..] w latach 2011 – 2013. Taki stan rzeczy, jak wywodzi skarżąca, potwierdza 8 - letni okres prawidłowego funkcjonowania jej instalacji gazowej, potwierdzony – w jej ocenie - przedstawionymi przez nią dokumentami, załączonymi do akt administracyjnych.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów, znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który jednakże nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego

(art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie, wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Dodatkowo Sąd uznał, że wydana w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ II instancji nie odniósł się bowiem do zarzutów skarżącej dotyczących tego, że stan zaistniały w jej lokalu nie jest spowodowany niewykonaniem przez nią otworów, które nakazano jej w zaskarżonej decyzji wykonać, a innymi robotami budowlanymi, które bezpośrednio wpłynęły na stan komina, do którego podłączona jest jej instalacja gazowa. Organ odwoławczy ograniczył się w istocie do przytoczenia fragmentów Polskiej Normy PN-B-02431-1 Ogrzewnictwo - Kotłownie wybudowane na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1 (pkt 2.2.1.4. Wentylacja), a także zapisów projektu budowlanego wewnętrznej instalacji gazowej zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 7 października 2005 r., stwierdzając, że inwestor instalacji gazowej wykonanej w lokalu nr 3 nie wykonał (wymaganego tą Polską Normą i przewidzianego w projekcie budowlanym) nawiewu w ścianie pokoju dziennego, jak również nie wykonał otworu w drzwiach pomiędzy pokojem dziennym i pomieszczeniem, w którym zamontowano kocioł gazowy, zatem nie wykonał wszystkich prac objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej instalacji gazowej. Następnie – bez żadnego uzasadnienia - lakonicznie stwierdził, że niewykonanie ww. robót budowlanych spowodowało brak prawidłowego nawiewu pomieszczenia w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł gazowy, co – w jego ocenie - pozwoliło stwierdzić, że prace związane z montażem wewnętrznej instalacji gazowej zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź środowiska. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie wziął pod uwagę wskazywanych przez skarżącą okoliczności, zgodnie z którymi tak wykonane roboty budowlane, połączone z zamontowaniem w jej lokalu nowych, rozszczelnianych okien, przez 8 lat zapewniały prawidłowy nawiewu pomieszczenia w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł gazowy. Nie zbadał również, na jakiej podstawie skarżąca twierdzi, że okna zamontowane w jej lokalu są oknami przystosowanymi do stosowania w pomieszczeniach, w których jest zamontowana instalacja gazowa. Przywołane przez organ odwoławczy protokoły z okresowych kontroli przewodów kominowych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku, w których znajduję się zalecenie: "mieszkania od nr 1 do nr 8 należy zapewnić stały zewnętrzny dopływ powietrza do pomieszczeń w celu zapewnienia prawidłowych ciągów kominowych", nie dają odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób ten dopływ powietrza ma zostać zapewniony, aby ciągi kominowe działały prawidłowo. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, a dotyczących innych robót budowlanych, organ II instancji wyjaśnił jedynie, że przedmiotem tego postępowania były tylko roboty budowlane związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu nr 3. Należy jednak podkreślić, że organ uznał za konieczne wszczęcie postępowania dotyczącego tych robót, ponieważ stwierdził, że zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Samo zatem ustalenie, że wykonano je inaczej, niż przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym, nie uprawniało go do przyjęcia, że wykonano je w sposób wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Musiał jeszcze wykazać, że to właśnie stwierdzone przez niego odstępstwa od projektu budowlanego a nie inne roboty budowlane, wskazywane przez skarżącą, doprowadziły do zaistnienia stanu zagrożenia, o jakim mowa w tym przepisie. Nie mógł więc pominąć zarzutów skarżącej, dotyczących przyczyn zaistnienia stanu zagrożenia, odsyłając ją do innego postępowania administracyjnego. Bezpodstawnie organ II instancji stwierdził także, w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że skarżąca akceptuje konieczności wykonania otworów wentylacji nawiewnej w swoim lokalu. Gdyby tak było, nie składałaby środków odwoławczych w tej sprawie.

Należy przy tym dodać, że organy w tej sprawie nie prowadziły postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyby to uczyniły, musiałby wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, czego nie uczyniły.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w niewystarczający sposób odniósł się również do argumentu skarżącej dotyczącego okien trójstopniowo rozszczelnianych jako wystarczającej formy wentylacji nawiewnej. Organ wyjaśnił bowiem jedynie, że Polska Norma PN-B-02431-1, dotycząca pomieszczeń, w których znajdują się kotły, wskazuje jednoznacznie na konieczność wykonania w tych pomieszczeniach otworu wentylacji nawiewnej o powierzchni nie mniejszej niż 200 cm2., a także przypomniał, że wykonanie tego otworu wentylacji nawiewnej było również zawarte w decyzji z dnia 7 października 2005 r. o pozwoleniu na budowę omawianej instalacji gazowej w lokalu nr 3 należącego do odwołującej. Nie zbadał jednak – jak to już podniesiono powyżej, czy zamontowane w lokalu skarżącej okna, nie mogą stanowić rozwiązania zastępczego, tak jak podnosi to skarżąca.

Organ nie mógł w tym zakresie oprzeć się jedynie na treści Polskiej Normy

PN-B-02431-1 Ogrzewnictwo - Kotłownie wybudowane na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1, ponieważ - zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, w świetle przepisów ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) opracowywane przez komitety techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może bowiem zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa z 12 września 2002 r. o normalizacji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że istotnie - zgodnie z § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwa gazowe (a więc nie tylko kotłownie, jak wywodziła skarżąca) powinny odpowiadać wymaganiom § 172 oraz innym przepisom rozporządzenia, a także odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1.

W dacie wejścia w życie ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązywała jednak ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji (Dz. U. nr 55, poz. 251 ze zm.), która w art. 19 ust. 2 wskazywała, że ministrowie w sprawach należących do zakresu ich działania i po uzyskaniu opinii lub na wniosek Komitetu mogą, w drodze rozporządzenia, wprowadzić obowiązek stosowania Polskiej Normy, gdy dotyczy ona w szczególności ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa pracy i użytkowania, ochrony środowiska, a także wyrobów zamawianych przez organy państwowe. Z art. 19 ust. 3 tej ustawy wynikało nadto, że stosowanie Polskich Norm jest również obowiązkowe, jeżeli normy te zostaną powołane w ustawach. Przy takim unormowaniu przepis § 176 rozporządzenia nie budził wątpliwości: skoro ustawodawca wprowadził obowiązek stosowania Polskich Norm, o ile zostały powołane w przepisie, to powołanie jednej z nich w § 176 rozporządzenia oznaczało obowiązek stosowania wskazanej tam Polskiej Normy.

Sytuacja ta zmieniła się jednak z chwilą wejścia w życie ustawy o normalizacji z dnia 12 września 2002 r. Ustawa ta nie zawiera analogicznych – do art. 19 ust. 2 i 3 - przepisów. Wręcz przeciwnie – w art. 5 tej ustawy wskazuje się, że Polska Norma to norma krajowa przyjęta w drodze konsensu i zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną (ust. 1); stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne (ust. 3).

Powyższe unormowanie powoduje konieczność innego odczytania zapisów § 176 ust. 1 rozporządzenia, z pominięciem zastosowania wykładni językowej, której zastosowanie doprowadziłoby do sytuacji, gdy rozporządzenie – przepis niższego rzędu będzie miał pierwszeństwo przed ustawą – przepisem nadrzędnym nad rozporządzeniem wykonawczym. Taka sytuacja jest niedopuszczalna w systemie źródeł prawa, co prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy trzeba dać pierwszeństwo innej niż językowa wykładni omawianego przepisu. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Dalej – w art. 88 - Konstytucja stanowi, że warunkiem wejścia w życie ww. aktów jest ich ogłoszenie, którego zasady i tryb określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

(Dz. U. z 2016 r., poz. 296). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Jednocześnie

w art. 8 wskazuje się, że dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy są: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe. Kolejne przepisy ustawy określają, jakie akty prawne ogłaszane są w poszczególnych dziennikach urzędowych a ich analiza prowadzi do wniosku, że Polskie Normy nie są publikowane w żadnym z nich. Powyższe wskazuje, że Polska Norma – sama w sobie nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nie można bowiem przyjąć, że została ona ogłoszona, skoro została ona jedynie przywołana w załączniku do warunków technicznych (niezawierającym jej treści). Nie może bowiem ujść uwadze, że przez "ogłoszenie aktu" należy rozumieć m.in. podanie jego treści. Tymczasem w załączniku nr 1 do warunków technicznych nie podaje się treści tych "aktów" a jedynie stanowi on "wykaz Polskich Norm przywołanych w rozporządzeniu". W punkcie 40. tego załącznika wskazano, że § 176 ust. 1 powołuje się na

PN-B-02431-1:1999 Ogrzewnictwo - Kotłownie wbudowane na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1 – Wymagania (w zakresie pkt 2.2 z wyłączeniem 2.2.1.4; 2.2.1.8; 2.2.2.4 i 2.2.2.5 oraz pkt 2.3 z wyłączeniem 2.3.8.1; 2.3.8.2; 2.3.9 i 2.3.14). A zatem z załącznika do rozporządzenia nie można poznać treści Polskiej Normy. W tej sytuacji nie można uznać, że Polska Norma została ogłoszona w rozumieniu przepisów Konstytucji i ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W świetle powyższych rozważań, nie można było zatem przyjąć – jak zrobił to organ odwoławczy, że zachowanie wymogów zawartych w ww. Polskiej Normie było jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem wentylacji w lokalu skarżącej.

Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy powołał się na punkt 2.2.1.4. Wentylacja Polskiej Normy PN-B-02431-1 Ogrzewnictwo - Kotłownie wybudowane na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1, a do tego punktu – zgodnie z zawartym w punkcie 40. załącznika nr 1 do rozporządzenia o warunkach technicznych zapisem, § 176 ust. 1 rozporządzenia nie odsyła. W punkcie 40. załącznika nr 1 do rozporządzenia stwierdza się bowiem, że § 176 ust. 1 powołuje się na PN-B-02431-1:1999 Ogrzewnictwo - Kotłownie wbudowane na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1 – Wymagania w zakresie pkt 2.2 z wyłączeniem 2.2.1.4; 2.2.1.8; 2.2.2.4 i 2.2.2.5 oraz pkt 2.3 z wyłączeniem 2.3.8.1; 2.3.8.2; 2.3.9 i 2.3.14.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (wskazanych powyżej), naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.