Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1241/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 4, § 36 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 12 ust 4b
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 12 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1061/13 w sprawie ze skargi A. R. i P. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1061/13, oddalił skargę A. R. i P. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., zezwolił na budowę drogi ekspresowej S-8 od węzła Walichnowy do węzła Wrocław. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. ustalił odszkodowanie w na rzecz A. R. i P. R. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-8.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania A. R. i P. R., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] maja 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. R. i P. R. uznał, że jest ona niezasadna. Podniesiono, że organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego, słusznie wskazując, że podstawą rozstrzygania w przedmiotowej sprawie były przepisy: art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: rozporządzenie). Wysokość odszkodowania ustalono uwzględniając operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano, że operat ten został sporządzony prawidłowo, a dokonana przez organy ocena nie budzi zastrzeżeń. Działka nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to teren o funkcji komunikacyjnej oraz planowanych dolesień, a więc był to teren przeznaczony pod drogę publiczną. Rzeczoznawca do ustalenia odszkodowania zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Do analizy wybrał 14 transakcji nieruchomościami drogowymi z powiatu tomaszowskiego, tj. z właściwie określonego rynku lokalnego, a szacując wartość nieruchomości określił i uwzględnił cechy mające najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (lokalizację, dojazd, sąsiedztwo). Wykorzystał do wyceny transakcje z roku 2009, ponieważ brak było transakcji późniejszych, ponadto charakteryzowały się one dużą stabilnością cen. Sąd I instancji podkreślił, że jest to dopuszczalne w sytuacji, jeżeli później transakcje takimi nieruchomościami już nie wystąpiły. Operat został sporządzony w dniu 23 lutego 2012 r., a decyzja organu II instancji wydana została w dniu [...] lutego 2013 r., a więc operat zachował aktualność w dniu orzekania w sprawie przez ten organ.

Skargę kasacyjną wnieśli A. R. i P. R., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:

• art. 134 ust. 2 u.g.n., ponieważ przyjęto, że prawidłowo określono wartość rynkową działki nr [...]. Tymczasem ustalono wartość wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, co doprowadziło do zaniżenia kwoty orzeczonego odszkodowania, które nie odzwierciedlało należnej wartości przedmiotowej nieruchomości;

• art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., § 4 ust. 1, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, ponieważ błędnie oceniono materiał dowodowy. Uznano, że operat szacunkowy sporządzono zgodnie z prawem − przyjęto do porównania nieruchomości nabywanych pod inwestycję drogową w roku 2009. Doszło więc do niewłaściwego doboru nieruchomości wskazanych jako podobne. Tym samym ustalono wartość wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych, przez co zaniżono kwotę orzeczonego odszkodowania;

• art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w tych przepisach.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Wskazać należy, że zasady dokonywania wyceny nieruchomości przeznaczonych pod wywłaszczenie zostały określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: rozporządzenie). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości). Według natomiast art. 134 ust. 1-3 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.).

Stanowisko Sądu I instancji, który, dokonując wnikliwej analizy operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę dla określenia kwoty należnego odszkodowania, wskazał, że wszystkie elementy, o których mowa w art. 154 u.g.n., zostały w operacie uwzględnione, zasługuje na aprobatę.

Zgodnie zaś § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne, dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, czyli przez odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Z operatu szacunkowego określającego wartość działki nr [...] jasno wynika, że ze względu na przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na tereny pod inwestycje drogowe, koniecznym było określenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca wskazał, że nie było transakcji dotyczących tego rodzaju nieruchomości na rynku lokalnym, dlatego, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, oparł się na transakcjach z rynku regionalnego. W objętym analizą okresie rzeczoznawca zebrał wystarczającą ilość danych transakcyjnych, których przedmiotem były nieruchomości niezabudowane, a zatem wartość prawa własności działki wycenianej określono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Przy tej metodzie szacowania do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Z kolei zgodnie z przepisami zawartymi w powołanego rozporządzeniu oraz określonymi w Nocie Interpretacyjnej – Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, przygotowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, podejście porównawcze służy do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wartość ta może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym znajduje się nieruchomość. Koniecznością jest więc znajomość określonego rynku nieruchomości. Podstawową zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Stosuje się je wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki zawarcia transakcji są znane. Natomiast w sytuacji, gdy nie można określić wartości nieruchomości poprzez porównanie, wówczas można porównać transakcje wcześniejsze, pod warunkiem uzasadnienia takiego rozwiązania (punkt 3.3. noty). Wyceny działki nr [...] zgodnie z tymi standardami dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej − rzeczoznawca wybrał transakcje sprzedaży 14 nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotowej nieruchomości oraz porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cen rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. W operacie uzasadniono także przyjęcie cen z roku 2009, wskazując na brak takich transakcji w okresie późniejszym. Dodać należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji nie wskazali, iż w późniejszym okresie na rynku lokalnym lub regionalnym wystąpiły transakcje, które dotyczyły nieruchomości wywłaszczanych pod cele budownictwa drogowego. Brak własnej aktywności dowodowej skarżących nie może być podstawą zarzutu względem ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut odnoszący się do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, sposobu dokonania wyceny, jak również przyjętej metody szacowania nie zasługuje więc na uwzględnienie. Ponadto operat odpowiada cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego.

Podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w tym przepisach również nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut taki może być bowiem postawiony w sprawie o przewlekłość postępowanie, natomiast przedmiotem kontroli WSA w Warszawie były decyzje w wydane w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.