Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 55/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 par. 2,  art. 22 par. 2 i  par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. [obecnie: t.j. Dz. U.z 2013 r. poz. 267 ze zm.]; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 3, art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1015 ze zm. [obecnie: t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.]; dalej: u.p.e.a.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A S.A. z siedzibą w K. (dalej: Spółka lub skarżąca), na postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] Nr [...], uznającego zarzuty A SA dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...],[...] oraz [...] przez niewłaściwy organ egzekucyjny za nieuzasadnione – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Spółka pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia przez Naczelnika [...][...] Urzędu Skarbowego w S. egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...], [...] oraz [...] wystawionych przez Prezydenta Miasta R.. Spółka jako podstawę zarzutu wskazała, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W jej ocenie organ ten miał prawo skierować wniosek o wszczęcie egzekucji do Naczelnika [...][...] Urzędu Skarbowego w S., po uprzednim stwierdzeniu, że prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części nieskuteczna.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. uznał zarzuty A S.A. dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych przez niewłaściwy organ egzekucyjny, za nieuzasadnione. Wierzyciel zaznaczył, że kierując tytuły wykonawcze do egzekucji, uwzględnił zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową zgodnie z art. 19 i art. 22 u.p.e.a. Wskazał, że nie posiada w rozpatrywanej sprawie statusu organu egzekucyjnego ze względu na to, że nie jest organem właściwym miejscowo.

Na postanowienie organu I instancji Spółka wniosła zażalenie. W uzasadnieniu podtrzymała stanowisko zajęte w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. Dodatkowo zaznaczyła, że w oparciu o obowiązujące przepisy prawa należy stwierdzić, że właściwym rzeczowo do prowadzenia omawianej egzekucji nie może być Naczelnik [...][...] Urzędu Skarbowego w S., zaś miejscowo - Prezydent Miasta R.. Spółka stwierdziła, że przepisy prawa nie pozwalają jednoznacznie wskazać jakiegokolwiek naczelnika urzędu skarbowego jako właściwego w sprawie. Zarzuciła Prezydentowi Miasta R., że nie dokonał analizy art. 22 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie skierował tytułów wykonawczych do właściwego organu egzekucyjnego, tj. Prezydenta Miasta K..

SKO postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasady i tryb prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłanki, stanowiące podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały wymienione w art. 33 u.p.e.a. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu Kolegium stwierdziło, że podniesione przez Spółkę okoliczności związane z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny stanowią podstawę zarzutu określonego w art. 33 pkt 9 u.p.e.a. Wyjaśniło także, że wierzyciel podejmując czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić organ egzekucyjny właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Właściwość organu należy ustalić ze względu na jego zakres przedmiotowy i terytorialny. Odwołało się do art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. określającego właściwość rzeczową oraz art. 22 tej ustawy ustalającego właściwość miejscową organów egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a., naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Przepis § 2 cytowanego artykułu ogranicza właściwość rzeczową naczelnika urzędu skarbowego do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych wskazując, że właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub pobierania jest właściwy ten organ.

Z kolei, zasady ustalania właściwości miejscowej organu egzekucyjnego określają przepisy art. 22 u.p.e.a. Z zawartej w nim regulacji wynika, że ustalenie właściwości organu egzekucyjnego odbywa się na podstawie miejsca zamieszkania bądź siedziby zobowiązanego. Jeżeli jednak znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z miejscem zamieszkania bądź siedziby, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku.

Organ odwoławczy podniósł, że kwestia zakresu właściwości rzeczowej i miejscowej naczelników urzędów skarbowych została szczegółowo uregulowana przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267, ze zm.; dalej: u.u.i.s.). Zgodnie art. 5 ust. 6 pkt 7 tej ustawy do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych należy m.in. wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Natomiast z ust. 9 i ust. 9a omawianego artykułu wynika, że właściwość miejscową naczelników urzędów skarbowych określa się według terytorialnego zasięgu działania urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem, że terytorialny zasięg działania określonego urzędu skarbowego w zakresie niektórych kategorii podatników lub wykonywania niektórych zadań należących do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych może obejmować terytorialny zasięg działania innych urzędów skarbowych. Przepis art.5 ust. 9b u.u.i.s. wymienia grupy podmiotów, w stosunku do których przepisy mogą określać terytorialny zasięg działania określonego urzędu skarbowego na zasadach określonych w ust. 9a omawianego artykułu. Wykaz siedzib naczelników urzędów skarbowych właściwych wyłącznie w zakresie podatników określonych w art. 5 ust. 9b u.u.i.s. oraz terytorialny zasięg ich działania określa załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. Nr 209, poz. 2027 ze zm.) wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 5 ust. 9c u.u.i.s.

Dalej Kolegium wskazało, że "analiza powołanych wyżej przepisów u.u.i.s. i rozporządzenia pozwala stwierdzić, że naczelnicy urzędów skarbowych wymienieni w załączniku Nr 2 do rozporządzenia posiadają wyłączny i pełny zakres właściwości przedmiotowej wynikający z art. 5 ust. 6 u.u.i.s. ograniczony jedynie zakresem podmiotowym określonym w ust. 9b cytowanego artykułu".

Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego sprawy, SKO stwierdziło, że zarzut Spółki dotyczący prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny nie jest zasadny, albowiem organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymusowe wyegzekwowanie od dłużnika zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości należnego gminie, jest Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S..

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko Spółki, że w omawianym przypadku organem egzekucyjnym właściwym w sprawie nie może być Prezydent Miasta R., albowiem ze względu na siedzibę Spółki, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. nie jest on właściwy miejscowo. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że bezpodstawny jest zarzut zobowiązanej, że ww. organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie miejsca położenia majątku Spółki, celem zastosowania regulacji wynikającej z art. 22 § 3 u.p.e.a. Przepis ma bowiem zastosowanie, gdy położenie majątku zobowiązanego lub większej jego części było znane przed wszczęciem egzekucji. Wierzyciel nie ma zatem obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w tym zakresie w przypadku, gdy wiedzy na temat miejsca położenia majątku zobowiązanego nie posiada. Kolegium zauważyło ponadto, że według danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym Spółka posiada 22 oddziały położone na terenie działania różnych organów podatkowych, stąd majątek przekazany oddziałowi położonemu na terenie R. nie wyczerpuje przesłanki całości lub znacznej części.

Organem właściwym w sprawie, wbrew twierdzeniem Spółki, nie jest także Prezydent Miasta K. Organ ten jest wprawdzie właściwy miejscowo, niemniej jednak nie posiada właściwości rzeczowej, także na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a. Miasto K., zostało wprawdzie ujęte w załączniku do ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, niemniej jednak z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że właściwy organ gminy jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Dalej SKO zauważyło, że ustawodawca posłużył się w cytowanym przepisie zwrotem "ten organ", co oznacza, że chodzi o konkretny organ, który ma prawo ustalać lub określać i pobierać konkretne zobowiązanie, a nie każdy organ uprawniony do ustalania albo określania i pobieranie tego typu zobowiązań. W omawianym przypadku organem właściwym do określenia Spółce zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości należnego Gminie R. jest Prezydent Miasta R.. Kolegium zauważyło jednak, że organ ten we wcześniejszych rozważaniach został wykluczony jako organ egzekucyjny w omawianym postępowaniu egzekucyjnym.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że "podstawę ustalenia właściwości organu egzekucyjnego w omawianym postępowaniu egzekucyjnym stanowi art. 19 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 5 ust. 9b u.u.i.s. (właściwość rzeczowa) oraz art. 22 § 2 u.p.e.a. i poz. 14 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. Nr 209, poz. 2027 z późn. zm.) (właściwość miejscowa). Na podstawie tych uregulowań należy stwierdzić, że organem egzekucyjnym właściwym w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie od Spółki podatku od nieruchomości należnego Gminie R. jest Naczelnik [...][...] Urzędu Skarbowego w S., który prowadzi postępowanie w omawianej sprawie".

Ponadto Kolegium podkreśliło, że prezentowane stanowisko organu zostało potwierdzone w wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach zapadłych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (wyrok z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 829/11 oraz z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 834/11).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 roku art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, a także art. 19 § 1 i 2 oraz art. 22 § 2 u.p.e.a.

W uzasadnieniu podniosła, że z treści art. 19 § 2 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że w przypadku gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, organem egzekucyjnym właściwym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, był właściwy organ tej gminy. Tym samym zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. naczelnik urzędu skarbowego był organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, o ile uprawnienia organu egzekucyjnego w stosunku do dochodzonej w egzekucji należności nie przysługiwały po myśli art. 19 § 2-8 ww. ustawy innemu organowi. Spółka wskazała, że "z zestawienia powyższych regulacji prawnych wynikało więc, że jeżeli gmina o statusie miasta wymieniona została w odrębnych przepisach, to organem właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego był właściwy organ tej gminy, a nie naczelnik urzędu skarbowego". Jej zdaniem "odrębnymi przepisami", o których stanowi art. 19 § 2 u.p.e.a. są kolejno obowiązujące przepisy, ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jej zdaniem – "w rozpatrywanym przypadku zważyć trzeba było, że Miasto R. zostało ujęte w poz. 31 załącznika do ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, a tym samym należało do kręgu tych gmin o statusie miasta, które zostały wymienione "w odrębnych przepisach".

Zgodnie z art. 2 ust. 4 ww. ustawy z dniem 1 stycznia 1997 r. do właściwości Prezydenta Miasta R. przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w wówczas obowiązującym art. 19 u.p.e.a. w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy był właściwy do ich ustalania i pobierania. Wymienione zadania i odpowiadające im kompetencje, przejęte przez Prezydenta Miasta na podstawie ww. przepisu, stosownie do art. 87, a obecnie art. 87 ust. 1, ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stały się następnie, z dniem 1 stycznia 1999 r., jego zadaniami i kompetencjami. W ocenie Spółki nie ulega wątpliwości, że Naczelnik [...][...] Urzędu Skarbowego w S. nie był właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawione przez Prezydenta Miasta R. tytuły wykonawcze z dnia [...] r., a tym samym zasadne było zgłoszenie zarzutów opartych o art. 33 pkt 9 u.p.e.a.

W ocenie skarżącej przepis art. 19 § 2 u.p.e.a. kompetencje organu egzekucyjnego przyznał Prezydentowi Miasta R.. Natomiast przepis art. 22 § 2 u.p.e.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem odnosi się jedynie do tych przypadków, "w których określony zakres spraw wchodzi w zakres właściwości rzeczowej więcej niż jednego organu administracji publicznej", zatem jego zastosowanie stanowi naruszenie prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 517/13 Sąd zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego dotyczącego problemu stanowiącego przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie przed NSA zawisło pod sygn. akt II FPS 5/14. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem tylko stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy _ lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c tej ustawy).

Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się do kwestii właściwości organu egzekucyjnego, a w szczególności do rozstrzygnięcia, który z organów – Prezydent Miasta R. (jak wywodzi strona skarżąca) czy Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. (jak twierdzi SKO) – jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo dla zobowiązanej Spółki, uwzględniając, że należy ona do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 9b ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 8 grudnia 2014 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt II FPS 5/14 (publ. w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), której tezy brzmią:

"1. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie określa w sposób wyłączny właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego.

2. Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych określonych w art. 19 § 2 powyższej ustawy właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego o ile zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część, znajduje się na terenie działania innej gminy niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność."

Ustanowiona w art. 269 § 1 p.p.s.a. zasada ogólnej mocy wiążącej uchwał nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10; Lex nr 1274250). W świetle tej zasady skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że uchwała w istocie nie dotyczy tylko danej sprawy, ale także wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis prawa.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, będąc związany stanowiskiem wyrażonym w uchwale z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt II FPS 5/14, podziela zawartą w niej ocenę prawną i w dalszej części rozważań posłuży się argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu.

Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji należności pieniężnych została określona w art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z § 1 zasadniczym organem jest naczelnik urzędu skarbowego, który jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków o odzyskanie należności pieniężnych oraz podjęcie środków zabezpieczających należności pieniężne określonych w ustawie o wzajemnej pomocy, z zastrzeżeniem § 2-8. Z uwagi na tak szeroki zakres regulacji uznaje się naczelnika urzędu skarbowego za organ egzekucyjny o właściwości ogólnej, przeciwstawiając pozostałym organom egzekucyjnym, które zaliczane są do kategorii organów o właściwości szczególnej (zob. Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 68). W istocie bowiem jedynie naczelnik urzędu skarbowego ma tak szeroko zakreślone kompetencje w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jedynie ten organ może stosować wszystkie środki egzekucyjne określone w art. 1a pkt 12a u.p.e.a. Pozostałe organy egzekucyjne mają zaś ściśle wyznaczony zakres kompetencji, znacznie węższy, ograniczony do konkretnie wskazanych środków egzekucyjnych, czy też egzekucji ściśle wskazanych należności pieniężnych. Stąd też wskazuje się, że przepis art. 19 § 1 u.p.e.a. ustala generalną właściwość naczelnika urzędu skarbowego (zob. W. Piątek, A. Skoczylas (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2012, s. 135)

Kwestia właściwości miejscowej organów egzekucyjnych została określona w art. 22 u.p.e.a. Przepis § 2 wprowadza jako zasadę, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Wyjątki od tej zasady określono w § 2a-3a. Po pierwsze, w przypadku, gdy zobowiązany ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, organem egzekucyjnym, w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości, jest organ będący jednocześnie wierzycielem. W przeciwnym razie właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według siedziby wierzyciela (art. 22 § 2a u.p.e.a.). Po drugie, w sytuacji, gdy znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2 albo 2a, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca położenia składników tego majątku (art. 22 § 3 u.p.e.a.). Po trzecie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie organu egzekucyjnego zgodnie z § 2-3, właściwość tego organu ustala się według siedziby lub miejsca zamieszkania dłużnika zobowiązanego, który jest obciążony prawem majątkowym względem zobowiązanego (art. 22 § 3a u.p.e.a.). Należy wskazać, że przepis art. 22 § 2a i § 3 a u.p.e.a. został dodany z dniem 21 listopada 2013r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 11 października 2013r. (Dz. U. poz. 1289).

Unormowanie zawarte w art. 22 u.p.e.a. reguluje właściwość miejscową organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 u.p.e.a. Wynika to wprost z wykładni językowej art. 22. Zawarte w tym przepisie regulacje odnoszą się do każdego organu egzekucyjnego, bo zawarte w nich reguły nie są zróżnicowane w zależności od rodzaju organu egzekucyjnego. Tym niemniej regulacja zawarta w tej normie prawnej w pełni jest dostosowana do naczelnika urzędu skarbowego. Przepis ten bowiem został uchwalony, gdy ustawa wspominała tylko o jednym organie egzekucyjnym w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych. Stąd też pewne niedostosowanie tej normy prawnej do przepisu art. 19 § 2 u.p.e.a. Skoro bowiem właściwość miejscowa to zdolność prawna organu do stosowania środków przymusu na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju, a organy egzekucyjne wymienione w art. 19 § 2 u.p.e.a. nie obejmują zakresem swojej właściwości całego terytorium kraju, to mogą powstać uzasadnione wątpliwości w zakresie ustalenia właściwego organu egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny z zestawienia treści art. 19 § 2 i art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. wywiódł, że organy wykonawcze gminy o statusie miasta oraz Prezydent miasta stołecznego W. są organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo i miejscowo w zakresie egzekucji należności pieniężnych ustalonych lub stwierdzonych przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego tylko w takich sytuacjach, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę na terenie oddziaływania tej gminy bądź też na jej terenie położony jest majątek zobowiązanego w znacznej części. Przy czym organ gminy jest organem egzekucyjnym tylko w takiej sytuacji, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast w sytuacji, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma swą siedzibę na terenie innej gminy w tym również takiej, która posiada status miasta, organem egzekucyjnym jest zawsze właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Za tym wnioskiem przemawiają następujące argumenty:

- po pierwsze, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym o kompetencji ogólnej. Nie tylko zakres jego uprawnień jest najszerszy. Jednocześnie jego kompetencje doznają ograniczenia tylko w wypadkach ściśle określonych przez ustawodawcę;

- po drugie, naczelnik urzędu skarbowego jest również organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do egzekucji należności pieniężnych, które określa lub ustala organ wykonawczy gminy nieposiadającej statusu miasta. Nie ma więc przeszkód, aby prowadził egzekucję świadczeń pieniężnych należnych gminom o statusie miast;

- po trzecie, tylko w drodze wyjątku wyłączono z zakresu właściwości rzeczowej naczelnika urzędu skarbowego egzekucję analizowanych w niniejszej sprawie należności pieniężnych. Nastąpiło to, jak wcześniej wskazano w ramach tzw. programu pilotażowego, który polegał na przekazaniu części kompetencji, w tym również przysługujących naczelnikom urzędu skarbowego, na rzecz niektórych większych gmin;

- po czwarte, przewidziany w art. 19 § 2 u.p.e.a. wyjątek od zasady prowadzenia egzekucji świadczeń pieniężnych przez naczelnika urzędu skarbowego, należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Brak jest zatem uzasadnionych argumentów za przyjęciem tezy, że prezydent miasta ma prowadzić egzekucję świadczeń pieniężnych, których wierzycielem jest inna tego typu gmina tylko z tego względu, że zobowiązany zamieszkuje bądź ma siedzibę lub posiada majątek na terenie oddziaływania tej jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji zawsze właściwym organem jest naczelnik urzędu skarbowego;

- po piąte, ratio legis powierzenia niektórym jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji organu egzekucyjnego w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych było ułatwienie i usprawnienie w zakresie realizacji zadań własnych. W ten sposób gmina, która posiadała kompetencje do określenia lub ustalenia tej należności pieniężnej, stanowiącej jej dochód, uzyskiwała możliwość jej sprawnego wyegzekwowania. W konsekwencji nastąpiło wzmocnienie pozycji prawnej tych jednostek samorządu terytorialnego, które w zakresie należności będących jej dochodami stawały się nie tylko wierzycielami ale i również organami egzekucyjnymi. Sprawne pozyskiwanie i realizowanie własnych dochodów umożliwia realizację zadań własnych gminy. W związku z tym nie jest racjonalne twierdzenie, że w zakresie należności pieniężnych należnych innej gminie, prezydent miasta na prawach powiatu ma również obowiązki organu egzekucyjnego. Niezbędny w tym zakresie aparat służyłby wtedy nie realizacji zadań własnych gminy, lecz innej jednostki samorządu terytorialnego;

- po szóste, za powyższą tezą przemawiają również względy wykładni celowościowej. W postanowieniu z dnia 30 grudnia 2013 r., I OW 192/13 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli celem postępowania egzekucyjnego jest bezpośrednie i sprawne zapewnienie wykonania obowiązków przez zobowiązanego, to wyjątki od zasady, że organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, nie mogą prowadzić do desynchronizacji systemu organów egzekucyjnych.

Na koniec NSA zwrócił uwagę na przepis § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. poz. 656). Przepis ten stanowi, że jeżeli wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, o którym mowa w art. 19 § 2 ustawy, nie jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę zobowiązanego, przekazuje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozporządzenie to obowiązuje od dnia 21 maja 2014 r. i zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6 § 2 u.p.e.a., która stanowiła, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, zapewniający terminowość i prawidłowość przesyłania do zobowiązanych upomnień, o których mowa w art. 15 § 1, a także terminowość i prawidłowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. Wprawdzie doprecyzowanie określenia właściwości rzeczowej nie powinno mieć miejsca w akcie wykonawczym do ustawy. Ponadto należy mieć uzasadnione wątpliwości, czy Minister Finansów w wyżej wskazanym rozporządzeniu przekroczył granice delegacji ustawowej. Tym niemniej ta regulacja wskazuje jednoznacznie na wolę prawodawcy w zakresie rozstrzygnięcia tego spornego zagadnienia.

W tym stanie sprawy prawidłowo organy stwierdziły brak podstaw do uwzględnienia złożonych przez skarżącą zarzutów.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza z urzędu, że przed tut. Sądem zawisła sprawa o sygn. akt I SA/Gl 796/13, w której zaskarżone zostało przez A S.A. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r., które utrzymało w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. (organu egzekucyjnego) uznające zarzut Spółki dotyczący prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny w zakresie tych samych tytułów wykonawczych jak w rozpatrywanej sprawie, za niezasadny. Również w tej sprawie postępowanie było zawieszone z uwagi na toczące się przed NSA postępowanie o sygn. akt II FPS 5/14. Po jego podjęciu, postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 19/15, tut. Sąd umorzył postępowanie sądowe z uwagi na cofnięcie skargi przez pełnomocnika Spółki pismem z dnia 9 marca 2015 r.

Mając na uwadze ww. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.