Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1773/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. G., R. B. i W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] maja 2017 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o., A. G., R. B. i W. P. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...].03.2017 r. uchylającą dotychczasową decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., stwierdzającą zdatność do użytku i udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie ww. obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że PINB ww. decyzją nr [...] stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] września 2016 r. organ powiatowy wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.

Pismem z 19 października 2016 r. PINB wezwał uczestników postępowania zakończonego ostateczną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku gospodarczego do przedstawienia - w terminie 30 dni, od dnia otrzymania tego wezwania - dowodów na okoliczność daty budowy tego obiektu budowlanego.

W dniu 7 listopada 2016 r. do PINB wypłynęło pismo Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2016 r., do którego załączono oświadczenie byłego Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2016 r. Ponadto w ww. piśmie poinformowano, że jak wynika ze zróżnicowania w poszczególnych latach kwot wnoszonego podatku od nieruchomości złożonej z działek użytkowanych aktualnie przez "[...]" Sp. z o.o. - sposób oraz stopień zabudowy nieruchomości ulegał zmianie.

W dniu [...] marca 2017 r. PINB wydał, na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., decyzję nr [...], o której jest mowa na wstępie.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołali się "[...]" Sp. z o.o., A. G., R. B. i W. P.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i analizie dokumentacji sprawy organ odwoławczy wskazał, że z treści decyzji PINB nr [...] oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach I instancji wynika, że sporny budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, zaś "[...]" Sp. z o.o. w piśmie z dnia 26 marca 2015 r. wystąpiła do organu powiatowego z wnioskiem o jego zalegalizowanie. Czas budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, istotny dla ustalenia właściwego prawa, został ustalony na podstawie pisemnych oświadczeń R. B., A. G. i W. P., złożonych w dniu 15 kwietnia 2015 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że budowa wymienionych obiektów budowlanych (w tym m.in. przedmiotowego budynku gospodarczego) została zakończona w 1994 r.

Z treści zaskarżonej decyzji nr [...] wynikało, że w ustaleniu stanu faktycznego wykorzystano oświadczenia stron, bowiem w zasobie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii brak było zdjęć lotniczych tego terenu z 1994 lub 1995 r., natomiast na załączonych zdjęciach lotniczych z 1990 r. przedmiotowego obiektu nie było, co pozwalało organowi uznać ww. oświadczenie o dacie wybudowania budynku gospodarczego za wiarygodne.

PINB jednak, na podstawie uzyskanego z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w dniu 12 maja 2016 r. zdjęcia lotniczego, wykonanego w 1997 r. ustalił, że przedmiotowego budynku gospodarczego w tym czasie nie było na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W oparciu o powyższą okoliczność, wskazującą na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., PINB wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie załatwionej ostateczną decyzją nr [...], co znalazło swój wyraz w postanowieniu nr [...] z [...] września 2016 r. Postępowanie wznowieniowe zostało zakończone poprzez wydanie przez ten organ w dniu [...] marca 2017 r. decyzji nr [...], w drodze której uchylono dotychczasową decyzję nr [...] z [...] stycznia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie i umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie ww. budynku gospodarczego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] zostało wznowione ze względu na fakt, że wyszły na jaw nowe dowody, mające znaczenie dla sprawy, które nie były znane wcześniej organowi orzekającemu w sprawie. Jako nowy dowód PINB wskazał zdjęcie lotnicze z 1997 r. obejmujące obszar, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...] w [...].

Ujawnienie nowego dowodu w postaci zdjęcia lotniczego z 1997 r. spowodowało, że organ powiatowy uznał, iż data budowy przedmiotowego budynku gospodarczego ustalona w oparciu o pisemne oświadczenia uczestników postępowania była w rzeczywistości zupełnie inna, niż przyjęto w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. PINB w wyniku analizy ww. zdjęcia lotniczego stwierdził, że budynek gospodarczy powstał po 1997 r., a nie - jak wskazywał zebrany uprzednio w toku postępowania materiał dowodowy - przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Organ odwoławczy podzielił w swej decyzji stanowisko PINB, że zdjęcie lotnicze z 1997 r. wraz z pismem Głównego Geodety Kraju z dnia 12.05.2016 r. stanowiącym licencję nr [...] było dowodem nowym, bowiem - jak wynika z treści decyzji nr [...] - zostało ono doręczony PINB 12 maja 2016 r., a zatem po wydaniu decyzji nr [...]. Nie ulegało też wątpliwości, że dowód ten był istotny dla sprawy (bowiem ujawnia nowe okoliczności faktyczne, od których uzależniony jest tryb postępowania), nie był on znany organowi powiatowemu przed wydaniem decyzji nr [...], ale niewątpliwie istniał już w momencie wydania tego rozstrzygnięcia.

PINB, dokonując analizy porównawczej i weryfikacji całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów, stanął na stanowisku, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie znajdują jednak zastosowania do legalizacji budynku gospodarczego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, bowiem budowa tego obiektu nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zdaniem PINB, przedmiotowa samowola budowlana winna podlegać procedurze legalizacyjnej, określonej w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., po spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej.

[...]WINB - po dokonaniu we własnym zakresie analizy zdjęcia lotniczego z 1997 r. w kontekście pozostałego materiału dowodowego znajdującego się w aktach I instancji - podzielił pogląd PINB, że na terenie ww. nieruchomości nie istniał w tym czasie obiekt budowlany w miejscu usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Istniejący budynek gospodarczy zlokalizowany został przy granicy działki nr ewid. [...] z obrębu [...]. Sąsiadująca z nim bezpośrednio nieruchomość jest zadrzewiona, natomiast na zdjęciu lotniczym z 1997 r. przy tym pasie zadrzewienia, przy granicy nieruchomości nie jest widoczna żadna zabudowa, która odpowiadałaby kształtowi przedmiotowego budynku gospodarczego.

Jak zauważył PINB, data budowy budynku gospodarczego została pierwotnie ustalona w oparciu o oświadczenia uczestników postępowania, tj. R. B. (pełniącego funkcję wiceprezesa zarządu ww. Spółki), A. G. (pełniącego funkcję prezesa zarządu ww. Spółki) oraz W. P., gdyż na tamtym etapie nie dysponowano innym materiałem dowodowym.

Powołując się więc na art. 75 § 1 k.p.a., organ dopuścił dowód z omawianego zdjęcia. Wskazał również, że wśród środków dowodowych oświadczenie strony powinno być wykorzystane w ostateczności, bowiem co do zasady niemożliwe jest zachowanie bezstronności przez podmiot będący stroną postępowania, a więc zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy. Zdjęcie lotnicze z 1997 r., uzyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii stanowi natomiast dokument urzędowy, czyli dowód o zwiększonej mocy dowodowej.

W świetle powyższego - w ocenie [...]WINB - organ powiatowy w wystarczający sposób wykazał zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., a tym samym podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w następstwie przyjęcia, że samowola budowlana została zrealizowana przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (co w istocie nie miało miejsca).

Organ powiatowy w toku wznowionego postępowania wezwał ponadto [...] Sp. z o.o. oraz innych uczestników tego postępowania do przedstawienia dowodów na okoliczność daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta [...] przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z dnia 6 października 2016 r., sporządzonego na okoliczność złożenia oświadczenia przez J. B., który poinformował, że w okresie, kiedy pełnił funkcję zastępcy Burmistrza Miasta [...] w latach 1990 - 1994 oraz Burmistrza Miasta [...] w latach 1994 - 2000 [...] Sp. z o.o. współpracowała z Miastem [...] w zakresie realizacji zlewni ścieków, uruchomionej w 1991 r. Oświadczył ponadto, że w tym okresie ww. Spółka rozbudowywała własną infrastrukturę oraz modernizowała budynki i inne obiekty budowlane, z których większość była już użytkowana, gdy obejmował funkcję zastępcy burmistrza. Wskazał, że w tym okresie użytkowane były już m.in. budynki: biurowy, gospodarczy, magazynowy, socjalny, a także funkcjonowały silosy, waga oraz zbiorniki i inne urządzenia niezbędne do funkcjonowania firmy.

[...]WINB zgodził się z poglądem organu powiatowego, że ww. oświadczenie nie było złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Mogłoby ono więc być - co najwyżej - powodem do wezwania J. B. w charakterze świadka do złożenia zeznań przed PINB. Zdaniem organu powiatowego, wobec stanu sprawy nie było zaś potrzeby przesłuchania ww. osoby w charakterze świadka, z uwagi na dysponowanie dowodem na okoliczność daty budowy przedmiotowego budynku, którym są zdjęcia lotnicze, udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju, które korzystają ze zwiększonej mocy dowodowej. Dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie, przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art.76 § 1 K.p.a.).

Skoro organ powiatowy na dzień orzekania w postępowaniu wznowieniowym dysponował nowym dowodem, potwierdzającym, że budynek gospodarczy nie został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., lecz już po dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to prawidłowe było stanowisko, że do legalizacji tego obiektu zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na podstawie których orzeczono w drodze decyzji nr [...].

Stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie powinno skutkować jego umorzeniem i wszczęciem postępowania we właściwym trybie. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Reasumując, organ wojewódzki w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Analiza całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach I instancji doprowadziła też [...]WINB do wniosku, że rozstrzygnięcie wydane przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego jest prawidłowe, słuszne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym z art. 7. i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., a także art. 8 i art. 16 § 1 K.p.a..

Skarżący zaś, kwestionując wartość dowodową zdjęcia lotniczego z 1997 r. nie wykazali się należytą inicjatywą przy przedstawianiu dodatkowych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, iż obiekt budowlany został wybudowany pod reżimem ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. A zatem, obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale również przez stronę postępowania. Poza tym organ I instancji wezwał uczestników postępowania do przedłożenia dowodów na okoliczność daty budowy przedmiotowego obiektu. Podmioty skarżące nie zadośćuczyniły temu wezwaniu, bowiem nie przedstawiły jakichkolwiek środków dowodowych świadczących o powstaniu budynku gospodarczego przed dniem 1 stycznia 1995 r. w postaci np. rachunków, faktur, czy umów w przedmiocie prac remontowych. Z kolei z przekazanego przez Burmistrza Miasta [...] protokołu z dnia 6 października 2016 r., zawierającego oświadczenie J. B., nie sposób wywieść, że budynek gospodarczy istniał już przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W ocenie [...]WINB, podniesione w odwołaniach zarzuty pod adresem organu powiatowego były bezzasadne i jako takie pozostawały bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] maja 2017 r. Nr [...] złożyli "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], A. G., R. B. i W. P. wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o uznanie jej za niedopuszczalną w świetle przepisów prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i nieracjonalne wzruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej w oparciu o pozyskany w bliżej nieuzasadnionych okolicznościach oraz z bliżej nieokreślonych powodów dowód z rzekomej "fotografii lotniczej wykonanej w 1997 r." o którą po ponad roku od dnia uprawomocnienie się decyzji PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zwrócił się 21 marca 2016r inspektor T. W. (a w rzeczywistości wg informacji uzyskanych od pełnomocnika [...] Sp. z o.o. S. O. – K. S. - urzędniczka PINB);

b) art. 8 k.p.a. - poprzez podejmowanie destrukcyjnych działań mających na celu pogłębienie braku zaufania obywateli względem organów administracji publicznej, a co polegało na poszukiwaniu wszelkimi metodami dowodów na wzruszenie zasadnej decyzji administracyjnej przypuszczalnie celem polepszenia wyników statystycznych wskazujących na rzekomo aktywne i skuteczne prowadzenie postępowań administracyjnych;

c) art. 7 k.p.a. - poprzez nieobiektywne i fragmentaryczne oparcie zaskarżonej decyzji administracyjnej o niepełnowartościowy, wybiórczy materiał dowodowy, nieuzasadnioną odmowę dania wiary zgromadzonym w sprawie innym dowodom niż: "zdjęcie lotnicze z 1997 r." (niepotwierdzone protokołem jego wykonania i celem jego wykonania), w tym dowodom z zeznań: A. G., R. B., W. P., dowodom z dokumentów sporządzonych przez wykwalifikowane do tego osoby jak S. O., a także nieprzeprowadzenie ważkich i niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów, w tym dowodu z zeznań w charakterze świadka – J. B. (uzasadniając przy tym w sposób enigmatyczny przyczynę, dla której nie odebrano od w/w osoby zeznań w charakterze świadka), S. O.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego – w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania (z urzędu lub na wniosek) jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie i doktrynie wypowiadającej się na temat wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. wskazuje się, że wymienione w nim "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Ponadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Natomiast nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA w Warszawie z 25 czerwca 1985, I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; 13 lipca 1994 r., III SA 1800/93, ONSA 1995/3/114; oraz wyrok NSA O/Z w Łodzi z 24 lipca 1997 r., I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328 oraz M. Pułło, Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z. 8, s. 52).

Stosownie zaś do art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a., dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Z kolei przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być wynikiem przeprowadzenia dowodów.

Istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, czy: po pierwsze pozyskanie przez organ I instancji zdjęcia lotniczego z 1997 r., przedstawiającego stan zagospodarowania w tym dniu działki o nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] może być uznane za "wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowego dowodu istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję", jako przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a po drugie, czy jeżeli z analizy tego zdjęcia wynika, że w dniu obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane na terenie przedmiotowej nieruchomości nie istniał sporny budynek gospodarczy, to fakt taki stanowił we wznowionym postępowaniu administracyjnym przesłankę uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu legalizacyjnym, przeprowadzonym przez organ uprzednio w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. i umorzenia takiego postępowania legalizacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, PINB pozyskał w dniu 12 maja 2016 r. - a więc już po dniu wydania na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Pr. bud. decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., którą stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] - z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii ww. zdjęcie lotnicze. Ze zdjęcia tego bezsprzecznie wynikało, że budynku gospodarczego na dzień wykonania zdjęcia lotniczego nie było na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 45/17 (CBOSA), ustawodawca posługując się pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., użył alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. W rezultacie wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie te nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział, a więc okoliczności, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja odpowiadająca powyższej tezie. W sprawie wystąpiła bowiem nowa okoliczność faktyczna, istniejąca, ale nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2016 r., którą to okolicznością było to, że - wbrew twierdzeniu zawartemu w pisemnych oświadczeniach R. B., A. G. i W. P., złożonych w dniu 15 kwietnia 2015 r. – w sprawie nie można było prowadzić postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do w. budynku gospodarczego w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), gdyż przedmiotowy obiekt budowlany powstał po dacie zrobienia zdjęcia lotniczego, a więc po dniu 11 sierpnia 1997 r., ergo po 1 stycznia 1995 roku. Zastosowanie więc w sprawie ewentualnej legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego powinny mieć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie tej ustawy, ale z 1974 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, ze w związku z tym, że obie ustawy (a więc Prawo budowlane z 1974 r. i z 1994 r.) zupełnie odmiennie kształtują nie tylko sposób prowadzenia postępowania legalizacyjnego, ale przede wszystkim sposób doprowadzenia samowoli budowlanej do niezbędnej w takim wypadku zgodności z prawem, przeto poprawne i zgodne z obiektywnymi dowodami ustalenie daty budowy ma bezpośredni wpływ na sposób prowadzenia i prawny wynik postępowania legalizacyjnego.

Dostatecznie zostało już wyjaśnione zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie, że wymienione w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. okoliczności muszą zaistnieć łącznie. Powinny być zatem nowe, istotne, powinny istnieć w dacie wydania decyzji, nie być znane organowi, który wydał decyzję (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2363/15, CBOSA, komentarz do art. 145 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018; a także w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017).

Ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy może być więc – jak w sprawie niniejszej - rezultatem przeprowadzenia (ujawnienia się) dowodów po wydaniu decyzji. Warunkiem jednak jest wówczas, aby dowód dotyczył faktów, które są istotne dla sprawy, a które to fakty nie były znane organowi w momencie jej podejmowania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że PINB (a w konsekwencji i organ odwoławczy) prawidłowo i zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., stwierdzającą zdatność do użytku i udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W związku bowiem z treścią zdjęcia lotniczego z 11 sierpnia 1997 r., nowego dowodu pozyskanego 12 maja 2016 r., na jaw wyszła istotna okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu orzekania pierwotną decyzją, a nieznana organowi w ówczesnej dacie orzekania. Ta zaś okoliczność, że przed 11 sierpnia 1997 r. przedmiotowa samowola budowlana budynku gospodarczego nie miała miejsca, bez najmniejszej wątpliwości ma decydujący wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na konieczność przyjęcia odmiennej podstawy prawnej zarówno postępowania, jak i jego rozstrzygnięcia.

Skoro więc organ poprawnie wznowił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...], to również prawidłowo uchylił własną, podjętą na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., stwierdzającą zdatność do użytku i udzielającą pozwolenia na użytkowanie mobilnego węzła betoniarskiego. Decyzja ta błędnie bowiem wydana została na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanych zamiast przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., a więc z naruszeniem tych przepisów, biorąc pod uwagę datę dokonania samowoli budowlanej (po 11 sierpnia 1997 r.).

Jest rzeczą prawnie oczywistą, że postępowanie legalizacyjne, prowadzone w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. cechuje się mniejszym rygoryzmem i jest korzystniejsze dla osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej. Tym niemniej, zgodnie z art. 108 Prawa budowlanego z 1994 r. ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r., a więc od tej daty przepisy dotychczasowe (Prawo budowlane z 1974 r.) mogły być stosowane wyłącznie na zasadzie zezwolonego nową ustawą wyjątku. O takim wyjątku wspominał art. 103 ust. 2 Pr. bud., zgodnie z którym art. 48 Pr. bud. nie stosowało się, ale wyłącznie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosowało się przepisy dotychczasowe.

Skoro w sierpniu 1997 r. przedmiotowy budynek gospodarczy nie był jeszcze samowolnie wybudowany - a wprost wynika to z analizy zdjęcia lotniczego z 1997 r. - to wyłączenie z art. 103 ust. 2 Pr. bud. nie miało zastosowania. Niedopuszczalnym w takiej sytuacji było zastosowanie przez PINB przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która - zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. - utraciła moc we wszelkich innych wypadkach, niż przewidziane w ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

W takim stanie rzeczy, wobec nienasuwającej wątpliwości treści zdjęcia lotniczego z 1997 r., złożone 15 kwietnia 2015 r. przez R. B., A. G. i W. P. pisemne oświadczenia, co do daty powstania samowoli budowlanej niewątpliwie utraciły wiarygodność. Treść zdjęcia lotniczego, analizowana również przez tut. Sąd, nie nasuwa w tym zakresie żadnych (wbrew twierdzeniom skargi) wątpliwości, co z kolei powoduje, że nie było potrzebne w sprawie prowadzenie przez PINB lub [...]WINB dalszego postępowania dowodowego w celu ustalenia daty samowoli budowlanej - na tym etapie postępowania. W szczególności, wobec obiektywnej i od nikogo niezależnej zawartości fotografii lotniczej, bezcelowym byłoby prowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczności obiektywnie już bezsporne i udowodnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Tym niemniej, jeżeli w dyspozycji organu znajduje się dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to dalsze prowadzenie postępowania dowodowego staje się zbędne. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią bowiem dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oczywiście, treść takiego dokumentu może być zaprzeczona, ale przy użyciu środka dowodowego mającego przynajmniej zbliżoną moc dowodową w postępowaniu administracyjnym lub poprzez wykazanie błędu lub nieprawdziwości dokumentu urzędowego. Tym niemniej, inicjatywa procesowa w takim wypadku spoczywa na osobie zaprzeczającej treści dokumentu urzędowego.

Należy więc przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) tzw. zobrazowania lotnicze stanowią część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Organ I instancji - zgodnie z art. 40c ust. 1 ww. ustawy - otrzymał stosowną licencję w zakresie wykorzystywania udostępnionych mu materiałów zasobu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że jeżeli w sprawie prowadzonej we wznowionym postępowaniu okaże się, że wydana uprzednio w zwykłym postępowaniu ostateczna decyzja powinna zostać uchylona z powodu wadliwej podstawy prawnej i wadliwego trybu postępowania, to samo uchylenie decyzji ostatecznej nie rozstrzyga jeszcze o bycie całego postępowania. Samo uchylenie decyzji ostatecznej powoduje, że organ ponownie powinien rozpoznać wniosek strony, będący przyczyną wszczęcia postępowania. Stanowi o tym w sposób jednoznaczny art. 151 § 1 k.p.a. Zgodnie z pkt. 2 § 1 art. 151 k.p.a. organ, który wznowił postępowanie, w wypadku, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia wydanej pierwotnie decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b - uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jeżeli więc ustalenia organu prowadzą do wniosku, że sprawa prowadzona była w oparciu o niewłaściwie dobraną podstawę prawną (w postaci nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), to organ prawidłowo, na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylił własną, ostateczną decyzję oraz orzekł merytorycznie w trybie art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie. Organ może bowiem ewentualnie wszcząć nowe postępowanie, ale już w prawidłowym trybie.

Bezprzedmiotowość przedmiotowa postępowania, jako przyczyna umorzenia postępowania, może wynikać bowiem z braku możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego w oparciu o pierwotnie i wadliwie przez organ przyjęte przepisy (w tym wypadku Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przepisy ustawy nieobowiązującej nie mogą przecież być podstawą prawną wydania decyzji).

Dlatego organ II instancji słusznie podzielił argumentację organu I instancji, zawartą w uzasadnieniu decyzji PINB z [...] stycznia 2016 r. nr [...].

Odnośnie stawianych przez skarżących w skardze do tut. Sądu zarzutów i w odniesieniu do przedstawionej przez tut. Sąd oceny prawnej, należy więc stwierdzić, że zarzuty te nie były zasadne.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. "poprzez nieuzasadnione i nieracjonalne wzruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej w oparciu o pozyskany w bliżej nieuzasadnionych okolicznościach oraz z bliżej nieokreślonych powodów dowód z rzekomej "fotografii lotniczej wykonanej w 1997 r.". W odniesieniu do tak stawianego zarzutu wyjaśnić należy, że dla wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. "okoliczności pozyskania dowodu" nie są istotne. Wystarczającym jest, aby nowe okoliczności lub nowe dowody "wyszły na jaw". Tym niemniej, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji uzyskał zdjęcie lotnicze w sposób oficjalny – o czym świadczy przyznana mu i załączona do zdjęcia lotniczego przewidziana prawem licencja.

Niewątpliwie, zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 k.p.a. należy do zasad ogólnych prawa administracyjnego. Po to jednakże ustawodawca przewidział nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a.), aby umożliwić eliminacje z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Funkcjonowanie decyzji niezgodnych z prawem jest bowiem niedopuszczalne właśnie z uwagi na to, że administracyjnoprawnym obowiązkiem organów jest działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a. ), zaś Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Należy przypomnieć, że skoro organa władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji R.P.), to naruszenie tych granic powoduje konieczność usunięcia z obrotu prawnego wadliwej decyzji, nawet gdy stała się ostateczna. Jest to nakaz wprost wyprowadzany z najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest Konstytucja i nakaz jej bezpośredniego stosowania (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.).

Organa obu instancji nie naruszyły również art. 8 k.p.a. "poprzez podejmowanie destrukcyjnych działań mających na celu pogłębienie braku zaufania obywateli względem organów administracji publicznej, a co polegało na poszukiwaniu wszelkimi metodami dowodów na wzruszenie zasadnej decyzji administracyjnej przypuszczalnie celem polepszenia wyników statystycznych wskazujących na rzekomo aktywne i skuteczne prowadzenie postępowań administracyjnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca wobec tak stawianego zarzutu uwagę, że ustawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest stanie na straży praworządności, w tym również podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Skoro więc organ, który stwierdza, że wydał decyzję na podstawie wadliwej analizy stanu faktycznego (przedstawionego wyłącznie przez zainteresowane strony), zaniedbując wówczas obowiązkowego gromadzenia dowodów z urzędu, a przez to orzekając w nieustalonym poprawnie stanie rzeczy, to słusznie uznaje, że usunięcie takiej wady możliwe jest (wobec ostatecznego charakteru decyzji) jedynie w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. może być bowiem wznowione z urzędu (art. 147 k.p.a.). Jak wykazuje treść akt sprawy, wątpliwości organu I instancji co do poprawności i zasadności rozstrzygnięcia i sposobu prowadzenia pierwotnie sprawy, okazały się uzasadnione - wbrew stanowisku skarżących. Pierwotna decyzja okazała się bowiem wadliwa, gdyż była podjęta na podstawie błędnej oceny organu zarówno co do stanu faktycznego, jak i – wynikającej z niego - podstawy prawnej postępowania i orzeczenia.

W ocenie tut. Sądu, podjęcie przez organ z własnej inicjatywy postępowania w celu najpierw sprawdzenia, a następnie wyeliminowania wadliwej decyzji w pełni odpowiada zasadzie budowania zaufania publicznego do organów administracyjnych (art. 8 § 1 k.p.a.).

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. "poprzez nieobiektywne i fragmentaryczne oparcie zaskarżonej decyzji administracyjnej o niepełnowartościowy, wybiórczy materiał dowodowy, nieuzasadnioną odmowę dania wiary zgromadzonym w sprawie innym dowodom niż: "zdjęcie lotnicze z 1997 r." (niepotwierdzone protokołem jego wykonania i celem jego wykonania), w tym dowodom z zeznań: A. G., R. B., W. P., dowodom z dokumentów sporządzonych przez wykwalifikowane do tego osoby jak: S. O., a także nieprzeprowadzenie ważkich i niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów, w tym dowodu z zeznań w charakterze świadka J. B. (uzasadniając przy tym w sposób enigmatyczny przyczynę, dla której nie odebrano od w/w osoby zeznań w charakterze świadka), S. O.".

Strony nie przedstawiły przeciwdowodów równie oczywistych i obiektywnych, co uzyskana przez organ i przedstawiona, jako dowód w sprawie fotografia lotnicza z 1997 roku - nie było zatem podstaw do podważenia stanowiska organu odnośnie konieczności wznowienia postępowania i uchylenia przedmiotowej decyzji.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku ocenę prawną - zarówno w zakresie mocy dowodowej zdjęcia lotniczego, jak i potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego (wobec nienasuwającego wątpliwości stanu rzeczy, zobrazowanego ww. zdjęciem). Odnosząc się natomiast do "dowodu z dokumentów sporządzonych przez wykwalifikowane do tego osoby jak: S. O." należy wyjaśnić, że - co wynika z samej treści tego dokumentu prywatnego - autor opracowania posiadał wiedzę w zakresie daty dokonania samowoli budowlanej wyłącznie na podstawie informacji od zainteresowanych stron.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji