Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1182/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4, par. 5, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 19 ust. 2 pkt. 4, art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi P.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., znak [...], nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku H. J., po ponownym postępowaniu wyjaśniającym, w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Nr [...] z dnia 26.02.2010 r. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jedno rodzinnego na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i budową wjazdu na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Uzasadniając tę decyzję wskazano, że pierwotnie wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował inwestycję pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny, na działce nr [...] obr [...] wraz z infrastrukturą techniczną i budową wjazdu na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.". Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. inwestor dokonał korekty tytułu inwestycji, ostatecznie zamierzenie otrzymało brzmienie: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i budową wjazdu na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.".

W toku postępowania uzyskano opinie w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 21 grudnia 2009 r., znak [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ponadto uzyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 4 stycznia 2010 r. [...] w zakresie ochrony środowiska.

Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. E. D. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

P. F. w piśmie z dnia 12 października 2011 r. podniosła, że budynek na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] stoi częściowo na działce nr [...] stanowiącej jej własność. Do dokumentacji w Wydziale Architektury i Urbanistyki został dołączony stary, nierzetelny załącznik graficzny, granica na nim jest zafałszowana i należy to niezwłocznie poprawić przed podjęciem decyzji o "rozbudowie i nadbudowie". W związku z tym nie wyraża zgody na "rozbudowę i nadbudowę". Nadto podniosła, że w ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestie konkretnej lokalizacji budynków na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektów, rozwiązanie dojazdu oraz przeprowadzenie infrastruktury technicznej w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.

W przedmiocie powyższych uwag i zastrzeżeń wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taka podstawa jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /(Dz. U. z 2003 r. Nr 207. poz. 2016 ze zm.). Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno- architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania niniejszej decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu Dopiero w oparciu o ustalone warunki zabudowy inwestor może przystąpić do opracowywania projektu technicznego planowanej inwestycji, jako kolejnego etapu inwestycyjnego. Tak więc drugim etapem w procesie inwestycyjnym będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie Ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego z udziałem stron. Na tym etapie inwestor winien przedłożyć szczegółowy projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 r: zm.) oraz przepisami odrębnymi. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych wiązującymi warunkami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Zwrócono uwagę, że na etapie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stronami postępowania są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Od decyzji tej odwołanie wniosła P. F., powołując się na art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie podniosła, że teren planowanej inwestycji nie należy wyłącznie do inwestora i nie posiada on do niego tytułu prawnego, bowiem część budynku, który ma być rozbudowany leży na należącej do niej działce nr [...]. Zarzuciła również, że planowana wysoka nadbudowa stanowić będzie dysonans i nie będzie harmonizować z dotychczasową niską zabudową w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Zdaniem skarżącej rozbudowa i nadbudowa budynku może stanowić zagrożenie, ponieważ budynek ten zbudowany jest z żużlu, był popękany, a w czasie remontu wyburzono ścianę nośną na parterze, co spowodowało obwiśnięcie stropu i z pewnością naruszyło konstrukcję budynku. W odwołaniu zwrócono uwagę na zacienienie działki skarżącej, przez co działka ta straci na wartości. Ponieważ powołany wcześniej art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ochronę interesów osób trzecich, uwagi te powinny być uwzględnione już na tym etapie procesu budowlanego . Skarżąca podkreśliła, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 18 czerwca 2012 r., znak [...] - działając na podstawie art. 52 ust. 1-3, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 60, art. 61, art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne, lub też odnoszą się do takich okoliczności, które nie decydują o słuszności i poprawności decyzji, częściowo są też tożsame z zarzutami zgłoszonymi w odwołaniu od poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie. Kolegium wyjaśniło, powołując się i pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż kwestie związane np. z ograniczeniem spływu światła dziennego, czy hałasem powodowanym przez urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne, nie są brane pod uwagę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ l instancji uzupełnił analizę urbanistyczno-architektoniczną - sporządził aneks z dnia 15 września 2011r. (tom II akt, k.: 156-161). W opracowaniu tym scharakteryzowano teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, funkcję zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna 3-4 mieszkania w budynku - np. działki nr [...], [...], [...] i [...]) w wysokości do 4 kondygnacji (działki nr [...], [...]), drogi i infrastruktura techniczna oraz cechy tej zabudowy. W aneksie do analizy podano w szczególności, że zabudowa mieszkaniowa w obszarze analizowanym jest zróżnicowana pod względem gabarytu i formy architektonicznej, a działka objęta wnioskiem zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]. Jeżeli chodzi o sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" przewiduje, iż wyznacza się go w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2). Analiza wraz z aneksem sporządzona w niniejszej sprawie podaje w obszernym zestawieniu wartości tego wskaźnika na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego oraz wartość średnią wskaźnika zabudowy: 26%. Autor analizy, w części tekstowej jej wyników podał, że bezpośrednie sąsiedztwo działki objętej wnioskiem inwestora, stanowią działki zabudowane zabudową mieszkalną jednorodzinną o niewielkim wskaźniku zabudowy oraz działki przy ul. [...] o większym wskaźniku zabudowy (37% i 40%). Biorąc pod uwagę fakt, że planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku, który w stanie istniejącym kształtuje wskaźnik zabudowy na działce nr [...] na poziomie 22% - rozbudowa do 30% stanowić będzie wg autora analizy właściwą pod względem przestrzennym zabudową przedmiotowej działki nr [...] w nawiązaniu do średniej zabudowy działek nr [...], [...], [...]. Dodatkowo uzasadniono to faktem położenia działki w centrum miasta, w sąsiedztwie ul. [...] w rejonie intensywnego rozwoju budownictwa jednorodzinnego oraz wystąpieniem nowych inwestycji wielorodzinnych w rejonie ul. [...]. Ustalony w zaskarżonej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu: do 30% należy uznać za wyznaczony w sposób prawidłowy- zgodnie z wynikami analizy. Analiza zawiera również obszerny, szczegółowy opis wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, zaś zaskarżona decyzja, w oparciu o te ustalenia, zróżnicowała wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji w ten sposób, że ustalając rozczłonkowanie bryły budynku, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do poziomu attyki, gzymsu: 8,5m-9m, co stanowi kontynuację wysokości budynków na działkach sąsiednich (nr [...], [...] oraz nr [...]), a dla wysuniętej w kierunku ulicy [...] części budynku wysokość zbliżonej do krawędzi drogi ustalono wysokość: 5,5m-6m do attyki, co z kolei odpowiada wysokości budynku na działce sąsiedniej nr [...] oraz obecnej wysokości budynku na działce nr [...] (wysokość budynku do attyki), a także wysokości budynku na działce nr [...] (narożnego na ul. [...]). Równocześnie na podstawie analizy, a także jej wyników (Załącznik Nr 3 - tekstowy, do decyzji k. 185 tom II akt), stwierdzić należy, że w wyniku ustalenia takich parametrów wysokości dla planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] inwestycja nie będzie stanowić dominanty w tym obszarze. W wynikach analizy wyjaśniono, że charakterystykę wysokości zabudowy stanowią zestawienia dwóch wysokości w ramach jednego budynku, dzięki temu uzyskuje się rozczłonkowanie bryły budynku i nawiązanie skalą do zabudowy jednorodzinnej - tym samym wyjaśniono to, co organ odwoławczy zalecił w swej decyzji z dnia 28 października 2010 r. nr [...]. Organ l instancji ponownie rozpatrując sprawę uzupełnił analizę urbanistyczno-architektoniczną w zakresie uzasadnienia przyjętych i ustalanych na jej podstawie w zaskarżonej obecnie decyzji parametrów, podał także, że biorąc pod uwagę parametr wysokościowy jako najbardziej charakterystyczny dla kształtowania nowej zabudowy oraz treść wniosku, należy wyznaczyć wysokość budynku nawiązaniu do budynków trzykondygnacyjnych i dwukondygnacyjnych występujących w obszarze analizowanym. Stąd w oparciu o wyniki analizy ustalona wysokość elewacji frontowej do 9m pozwoli na nadbudowę istniejącego budynku na działce nr [...] o jedną kondygnację. W rezultacie należy przyjąć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono według zasady przewidzianej § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czyli na podstawie wyników analizy. Stanowi to odstępstwo od podstawowej zasady ustanowionej w § 7 ust. 1 wymagającej, aby parametr ten ustalać jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Natomiast szerokość elewacji frontowej ustalono dla planowanej inwestycji: od 11 m do 12 m, zgodnie z wynikami analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), przy czym w aneksie do analizy podano, iż szerokość pojedynczego budynku w obszarze analizy wynosi od 7 m do 13 m, a dla budynków w zabudowie bliźniaczej szerokość wynosi od 14 m (działki sąsiednie nr [...], [...]) poprzez 19 m (działki nr [...] i [...]) do 22 m (działki nr [...], [...]). Z dobudowanym garażem szerokość zabudowy bliźniaczej osiąga wymiar 23 m.

Zdaniem Kolegium, rozpoznając sprawę organ l instancji wykazał, po przeprowadzeniu ponownej i uzupełniającej analizy urbanistyczno-architektonicznej (aneks z dnia 5 września 2011 r.), że planowana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] wbrew twierdzeniom odwołania - stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, na których znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, tj. na działkach [...], [...], [...], obiekty infrastruktury technicznej i drogi wewnętrzne. Ponadto prawidłowo wskazano, że planowana inwestycja mieści się w istniejącej w obszarze funkcji, którą jest dla obszaru objętego analizą funkcja mieszkalna jednorodzinna, mieszkalna wielorodzinna (3-4 mieszkania w budynku), infrastruktura techniczna oraz drogi. W załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także sporządzono załącznik mapowy, na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obowiązującą linię zabudowy.

Zarówno sposób przeprowadzenia analizy, jak i jej wyniki ocenić należy - wbrew zarzutom odwołania - za wiarygodne i rzetelne, a sama analiza wraz z aneksem przeprowadzona powtórnie i uzupełniona, została sporządzona w sposób prawidłowy i zgodny z przywoływanymi powyżej przepisami wykonawczymi. Jak zasygnalizowano wyżej, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządzono na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1cyt. ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej przedstawiono zawarto w osobnym dokumencie, a także zawarto je jako odrębny załącznik tekstowy - nr 3 - do decyzji. Prawidłowo został też sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną projekt decyzji.

Ponadto, w części dotyczącej wymagań związanych z ochroną interesów osób trzecich Prezydent Miasta K. trafnie wskazał, iż przy realizacji inwestycji winna być respektowana ochrona przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Podano także, że należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie rozwiązań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podobnie jak w ogóle - w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, nastąpią jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie przez Kolegium zarzutów odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak zgody odwołującej się na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ l instancji w zaskarżonej decyzji, odnosząc się do kwestii praw do terenu inwestycji, prawidłowo również wyjaśnił, iż w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (lub uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego).

Mając na uwadze zasadę zawartą w art. 56 cyt. ustawy (stosowaną na mocy art. 64 ust. 1 przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy), według której nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, Kolegium stwierdziło, że kwestionowana przez stronę odwołującą się decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego ustępowania wyjaśniającego, z zachowaniem wymagań przepisów postępowania administracyjnego i brak podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. F., zarzucając jej:

1) Naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie oznaczenie wszystkich stron w decyzji organu II instancji, co w świetle tego, iż oznaczenie stron jest w świetle poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie jednym z czterech elementów decydujących o istnieniu decyzji, winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji.

2) Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podniesionej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji okoliczności czy budynek mieszkalny, którego ma dotyczyć planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się w całości na działce nr [...], czy też jak twierdzi skarżąca w części na stanowiącej jej własność działce [...] i czy przedstawiona w załączniku graficznym do decyzji mapa prawidłowo odzwierciedla granicę między działkami [...] i [...] oraz położenie samego budynku na działce [...], pomimo, że wskazywana przez skarżącą okoliczność ma znaczenie dla prawidłowego określenia granic obszaru analizowanego, a tym samym prawidłowego określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), które to parametry zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy są wyznaczane w oparciu o odpowiednie wskaźniki znajdujące się w obszarze analizowanym, a zatem jej niewyjaśnienie mogło wpłynąć na treść decyzji organu I instancji.

3) Naruszenie przepisu art. 138 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. l w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § l i 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu art. 138 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. polegające na niedokonaniu przed wydaniem decyzji w I instancji wymaganych prawem uzgodnień decyzja organu I instancji winna zostać uchylona w całości a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

4) Naruszenie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia jako przedłużenia linii zabudowy działki nr [...] i [...] (jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji), podczas gdy działka nr [...] nie jest działką sąsiednią, a zatem nie można było w oparciu o zabudowę tej działki zgodnie z przepisem § 4 ust. l ww. rozporządzenia ustalać linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.

5) Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji i mający wpływ na jej treść a polegający na przyjęciu, iż organ I instancji wywiązał się z zaleceń SKO w [...] zawartych w decyzji z dnia 3 listopada 2010r. (znak sprawy: [...]) z uwagi na przeprowadzenie ponownej i uzupełniającej analizy urbanistyczno-architektonicznej (aneks z dnia 5 września 2011 r.), podczas gdy fakt sporządzenia przedmiotowej analizy w dniu 5 września 2011 r. w świetle nieuwzględnienia ustaleń w niej poczynionych w analizie urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia 4 listopada 20lir., która podobnie jak analiza załączona do uchylonej decyzji organu I instancji jest w zakresie analizy parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy jest zbyt mało szczegółowa, oraz w świetle tego, iż aneks z dnia 5 września 2011 r. nie stanowi części integralnej decyzji organu I instancji dowodzi, iż wbrew odmiennym ustaleniom organu II instancji organ I instancji nie wywiązał się z zaleceń SKO w [...] zawartych w decyzji z dnia 3 listopada 2010r. (znak sprawy: [...]).

6) Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji i mający wpływ na jej treść a polegający na przyjęciu, iż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej podczas, gdy jak wynika z opinii zarządcy drogi, teren ten nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten umożliwi droga dojazdowa przebiegająca po terenie działki nr [...], co zauważył SKO w [...] w decyzji z dnia 3 listopada 2010r. (znak sprawy: [...]).

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja organu II Instancji podlega uchyleniu, jednakże nie ze względów wskazanych w skardze.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2012 poz.647 ze zmianami) zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i opisany. W aneksie do analizy urbanistycznej z dnia 15 września 2011r. Autor analizy wskazał, ze teren inwestycji znajduje się w południowej części miasta, w obszarze zabudowanym i uzbrojonym, w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca i w zabudowie bliźniaczej oraz małe domy wielopokoleniowe (więcej niż dwa mieszkania w segmencie) o wysokości do 4 kondygnacji. Zabudowa mieszkaniowa zróżnicowana jest pod względem gabarytu i formy architektonicznej, usytuowana na działkach w otoczeniu zieleni wysokiej i niskiej. Przeważa kierunek zabudowy równoległy do ulicy. Działka stanowiąca teren inwestycji zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym. Posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica [...]. Z powyższego wynika, że projektowane zamierzenie inwestycyjne w postaci rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nawiązuje do istniejącej w terenie funkcji zabudowy.

Prawidłowo został również wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy. W ustawie o planowaniu wskazuje się, iż przy ustalaniu warunków zabudowy pod względem stosowania zasady podobieństwa (kontynuacji) uwzględnia się wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy określa przepis § 5 rozporządzenia. W myśl tego przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisie § 5 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 5 ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie wskazano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 26%. Przyjęty w decyzji wskaźnik 30% jest nieco wyższy od średniej, ale usprawiedliwiony jest treścią analizy i wynika ze wskaźnika zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji tj. działek nr [...], [...], [...], [...].

Prawidłowo ustalono również szerokość elewacji frontowej (11-12m) przy średniej wynikającej z analizy tj. 11 m. oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 8,5- 9 m dla części budynku cofniętego stosunku do drogi i 5,5- 6 m dla części budynku wysuniętego przed lico budynku głównego. Wysokość 9 m pozwala na rozbudowanie istniejącego budynku o jedną kondygnację i nawiązuje do wysokości budynków sąsiednich na działkach nr [...] oraz [...]. Także geometria dachu (dach płaski) jest wynikiem nawiązania i kontynuacji kształtu dachów sąsiednich.

Powodem uchylenia decyzji organu II Instancji jest sposób wyznaczenia linii zabudowy.

Projektowana inwestycja zakłada rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, w taki sposób, że bryła budynku zostanie rozczłonkowana- część budynku będzie wysunięta przed lico budynku głównego i w ten sposób budynek będzie miał część wyższą i niższą. Z tego też względu wyznaczono dwie obowiązujące linie zabudowy – dla części wyższej i niższej.

W załączniku nr 1 do decyzji organu I Instancji (pkt. II ppkt. 1 lit. a) określono, że "dla rozbudowy budynku wyznacza się obowiązującą linię zabudowy rozumianą jako nieprzekraczalna linię zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy [...] o kierunku równoległym do ulicy [...] w odległości ok. 2 m od granicy działki drogowej"

"Dla nadbudowy budynku wyznacza się obowiązująca linię zabudowy rozumianą jako obowiązująca linię zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy [...] na przedłużeniu elewacji frontowej przedmiotowego budynku na dz. [...] w odległości ok. 7 m od granicy działki drogowej"

Natomiast w załączniku nr 3 do decyzji organu I Instancji (część tekstowa wyników analizy urbanistycznej, pkt. 2 ) linie zabudowy określono w ten sposób:

"Dla projektowanej niższej części budynku wyznacza się obowiązującą - rozumiana jako nieprzekraczalna linie zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy [...] o kierunku równoległym do ulicy na przedłużeniu elewacji frontowej budynku nr 23 na działce nr [...] w odległości nie mniejszej niż 6 m od krawędzi działki drogi 9dz. [...]) ulicy [...]. Linie zabudowy wyznacza się zgodnie z ustawa o drogach publicznych."

"Dla nadbudowy budynku wyznacza się obowiązująca linię zabudowy na przedłużeniu istniejącej elewacji frontowej budynku na dz. [...] – wg załącznika graficznego"

Z powyższego wynika, że decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i niespójna. Jeżeli założyć że określeniem "nadbudowa" określa się wyższą część budynku, to w jednym miejscu decyzji linia zabudowy to 7 metrów od drogi a w innym – "wg. załącznika graficznego". Jeżeli zaś założyć, że "rozbudowa" to niższa część budynku to w jednym miejscu linia zabudowy określona jest na 2 metry od drogi a w innym 6 metrów. Takie wewnętrzne sprzeczności decyzji są niedopuszczalne, gdyż prowadzą do sytuacji w której linia zabudowy w rzeczywistości nie jest ustalona. Identyczny błąd pojawił się w projekcie decyzji sporządzonym przez architekt E. D. (karty 163-168 akta administracyjnych). Błędy te natomiast nie występują w aneksie do analizy z dnia 15 września 2011r. Z tego względu rzeczą organu II instancji będzie ustalić przyczynę takiego stanu rzeczy (czy jest to oczywista omyłka czy też błąd którego organ II instancji naprawić we własnym zakresie nie może przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności) i stosownie do dokonanych ustaleń wydać właściwe rozstrzygnięcie.

Wskazać przy tym należy, że nie jest błędem (co do zasady) wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Działka nr [...] to działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji i nawiązanie do jej linii zabudowy jest oczywiste. Natomiast działka nr [...] to działka położona na zachód od działki stanowiącej teren inwestycji (dzielą je dwie inne zabudowane działki), jest ostatnią zabudowaną działką na tej samej pierzei ulicy [...] i jest działką sąsiednią, choć nie jest to sąsiedztwo bezpośrednie. Jednocześnie zgodnie z zalegającą w aktach sprawy opinią ZIKIT z dnia 21 grudnia 2009r. (znak [...], k.46) "obiekt usytuowany przy ulicy [...] powinien być usytuowany od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości zgodnej z art. 43 pkt. 1, 2 ustawy o drogach publicznych", co oznacza, że zgodnie z obowiązującymi przepisami odległość linii zabudowy wynosi 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni – jest to zatem minimalna odległość, która musi zostać zachowana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Niezależnie od powyższego kwestia wyznaczenia linii zabudowy wymaga - jak wyżej wskazano - co najmniej ponownego wyjaśnienia.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie oznaczenie wszystkich stron w decyzji organu II instancji nie znajduje uzasadnienia. Strony postępowania wskazane zostały na ostatniej (8) stronie decyzji w formie tzw. rozdzielnika, co nie jest błędem. Miejsce w którym wskazuje się strony postępowania w decyzji administracyjnej jest kwestią drugorzędną, najistotniejsze jest to, żeby zostały one w sposób jednoznaczny określone, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 KPA, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie czy budynek mieszkalny, którego ma dotyczyć planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się w całości na działce nr [...], czy też jak twierdzi skarżąca w części na stanowiącej jej własność działce [...] i czy przedstawiona w załączniku graficznym do decyzji mapa prawidłowo odzwierciedla granicę między działkami [...] i [...] oraz położenie samego budynku na działce [...].

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji prawidłowo i obszernie wyjaśniają znaczenie i moc prawną decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności to że nie rodzi ona praw do terenu oraz, że na etapie tej pierwszej fazy procesu inwestycyjnego nie ma znaczenia zgoda właściciela nieruchomości na wydanie decyzji. Co więcej, możliwe jest ubieganie się o wydanie takiej decyzji nawet wówczas, gdy wnioskodawca nie ma żadnego tytułu prawnego do całego terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Kwestie prawa do terenu, szczegółowe określenie posadowienia obiektu na nieruchomości, jego gabarytów mają znaczenie i są rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania organów obu instancji zawarte w uzasadnieniach wydanych przez nie decyzji. W związku z powyższym także i kwestia wiarygodności mapy ewidencyjnej w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami stanowiącymi własność Skarżącej i inwestora nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego jest dokumentem urzędowym a zatem zgodnie z art. 76 KPA stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Możliwe jest oczywiście prowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Niemniej jednak ów dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego nie może polegać na gołosłownym jego zakwestionowaniu. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić. Skarżący nie przedstawił przed organem żadnej z instancji ani też Sądowi w niniejszej sprawie żadnego kontrdowodu który uprawniałby do stwierdzenia, że mapa do celów projektowych jest nierzetelna.

Nie jest zasadny zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji i mający wpływ na jej treść a polegający na przyjęciu, iż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej podczas, gdy jak wynika z opinii zarządcy drogi, teren ten nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten umożliwi droga dojazdowa przebiegająca po terenie działki nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii ZIKIT z dnia 21 grudnia 2009r. (znak [...], k. 46) jasno wynika, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...]; istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; a obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji nastąpi od drogi publicznej jaką jest ulica [...] poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji.

Nieuzasadniony jest zarzut nieuwzględnienia ustaleń aneksu do analizy z dnia 5 września 2011 r. w analizie urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia 4 listopada 2011r., oraz zarzut, że aneks do analizy z dnia 5 września 2011 r. nie stanowi części integralnej decyzji organu I instancji. Analiza architektoniczno- urbanistyczna (czy też jej aneks) nigdy nie stanowi załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 rozporządzenia obowiązkowym załącznikiem do decyzji są wyniki analizy (zarówno zawierające część tekstową jak i graficzną) co jednak nie oznacza konieczności przepisywania in extenso analizy do tego załącznika.

Zarzut naruszenia przepisów art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. polegające na niedokonaniu przed wydaniem decyzji w I instancji wymaganych prawem uzgodnień jest niezasadny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten dotyczy dwóch dokumentów nazywanych "uzgodnieniami" – opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 4 stycznia 2010r. znak [...] – w zakresie ochrony środowiska oraz opinii ZiKIT ZIKIT z dnia 21 grudnia 2009r. (znak [...]) – w zakresie obsługi komunikacyjnej. Art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu enumeratywnie wymienia organy z którymi istnieje obowiązek uzgodnienia projektu decyzji oraz w ust. 5 określa tryb dokonywania tych uzgodnień wskazując art. 106 KPA co jest jednoznaczne z tym, że uzgodnienie przyjmuje formę postanowienia. Organy dokonujące uzgodnień, o których mowa wart. 53 ust. 4, to minister właściwy do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, wojewódzki konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; dyrektor właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani; organ nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; organ administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, dyrektor parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny; regionalny dyrektor ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; wojewoda, marszałek województwa oraz starosta w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz w odniesieniu obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność dokonywania uzgodnień w zakresie ochrony środowiska - w rozumieniu powołanego wyżej przepisu – z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Opinia pozyskana z Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. nie jest i nie może być traktowana jako uzgodnienie w wyżej podanym rozumieniu. Po myśli art. 33 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. nr 142 poz.1591 ze zm.) prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Zatem nie jest możliwe aby Prezydent Miasta K. (a w praktyce działający z jego upoważnienia pracownicy urzędu) dokonywał uzgodnień własnych decyzji o warunkach zabudowy (które to decyzje wydaje Prezydent Miasta K. lub upoważnieni przez niego pracownicy urzędu).

Podobnie rzecz się ma z "uzgodnieniem" z zarządca drogi.

Po myśli art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007r. nr 19 poz.115 ze zm.), zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie zaś z art. 21 tej ustawy, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K., będącą zarządcą dróg gminnych na obszarze Miasta K., wszystkie swoje kompetencje wywodzi od Prezydenta Miasta, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Oznacza to, że także i w tym przypadku znajdujący się w aktach sprawy dokument pochodzący od ZIKiT jest li tylko informacją (nazwany opinią) wydaną w ramach wewnętrznego podziału kompetencji urzędu gminy oraz jednostki organizacyjnej gminy. Również i w tym przypadku nie byłoby dopuszczalne wydanie postanowienia, gdyż w rzeczywistości musiałby jej wydać Prezydent Miasta K. dla Prezydenta Miasta K.. Odrębną kwestią jest to, że opinia ZIKiT w zakresie dostępu do drogo publicznej i jej wystarczającej infrastruktury dla budynku wielorodzinnego zachowuje aktualność dla budynku jednorodzinnego zgodnie z ogólną zasadą wykładni a maiori ad minus.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] będzie obowiązane wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.