Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1137/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie sprawy ze skarg J. F., M. T., J. H., J. R. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej jako kpa) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...].04.2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].02.1959 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] w części nieruchomości będącej obecnie własnością Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (dalej jako orzeczenie z 1959r.).

Minister podał w uzasadnieniu, że w orzeczeniu z 1959 r. nie stwierdził podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że nieruchomość położona przy ulicy [...], stanowiąca współwłasność C. z K. K., J. z K. K. i S. G., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako dekret). W 1945 r. na jej terenie znajdowały się wypalone budynki [...] kondygnacyjne nie nadające się do zamieszkiwania. Orzeczeniem z dnia [...].02.1959 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło T. F., T. T., J. K. i S. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] wskazując, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Materialnoprawną podstawę tego orzeczenia stanowił art. 7 dekretu. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że dotychczasowego korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.

Minister podał dalej, że organ dekretowy badając przesłanki przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej powinien odnieść się do obowiązującego planu, którym w dacie wydania spornego orzeczenia był Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (nr Reg. [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). Na barwnej reprodukcji wykonanej z powyższego planu biegły geodeta oznaczył położenie przedmiotowej nieruchomości ozn nr hip. [...], która znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Jak wskazano, Prezydium Rady Narodowej w W. w orzeczeniu z dnia [...].02.1959 r. podało, że w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i w świetle prawa obowiązującego w dniu wydania orzeczenia taki zapis w planie wykluczał możliwość pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli.

Minister wskazał także, że w dacie wydania orzeczenia z 1959r. poza dekretem organ orzekający związany był również przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst pierwotny Dz.U. Nr 17, poz. 70). Powiększyła ona katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej. Art. 51 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art 7 ust. 2 dekretu także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Powołany art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Organ wyjaśnił, że na terenie W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność Gminy W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Okoliczność, że w orzeczeniu organu dekretowego nie powołano wprost art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i był brany pod uwagę zarówno przez organ dekretowy, jak i w postępowaniu nadzorczym (minister przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 766/10, publ. Lex nr 1079823 i wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. Lex nr 1068389 oraz wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 142/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt. I OPS 5/08, publ. ONSA i WSA 2009, nr 2, poz. 18). W konsekwencji organ przyjął, iż przy ocenie ważności spornego orzeczenia jest uzasadnione uwzględnienie okoliczności objęcia całego terenu nieruchomości przy ul. [...] zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...].11.1958 r. wydanym dla Dyrekcji Budowy Osiedli [...] W. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W tym zakresie organ powołał się na postanowienia Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji (M.P. Nr 67, poz. 408) wg których dowodem zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej było zaświadczenie wydane przez właściwy organ.

W tej sytuacji, wg ministra, organ dekretowy zasadnie uznał, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...] - gdyż wg planu zagospodarowania przestrzennego była ona przeznaczona pod 4-5 kondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe, a plan ten został skonkretyzowany wydaną decyzją lokalizacyjną, zgodnie z którą ww nieruchomość stała się częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa wielokondygnacyjnego osiedla mieszkaniowego przez państwowego inwestora. Osiedle to było zaplanowane na działce utworzonej z fragmentów różnych nieruchomości mających różnych właścicieli.

Tak też (przeznaczeniem terenu pod społeczne budownictwo mieszkaniowe) organ dekretowy uzasadnił odmowę przyznania T. F., T. T., J. K. i S. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Na prawidłowość odmownego orzeczenia, wg ministra, nie wpływa również fakt, iż nie wskazano w nim planu zagospodarowania przestrzennego, na którym oparto rozstrzygnięcie. Dokument ten został bowiem opublikowany, a jego treść była powszechnie dostępna. Wreszcie organ podkreślił, że punktem odniesienia dla oceny decyzji w trybie art 156 § 1 kpa jest stan prawny i faktyczny z chwili wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego z dnia [...].02.1959 r., bez znaczenia jest więc okoliczność, że na działce ew nr [...], wchodzącej obecnie w skład dawnej nieruchomości hip. [...], nie zrealizowano inwestycji, którą stanowiło osiedle mieszkaniowe. Wg organu poza przedmiotem niniejszego postępowania jest również badanie legalności zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej.

Odnosząc się do natomiast do argumentu skarżących, że orzeczenie administracyjne z dnia [...].02.1959 r. skierowane zostało do zmarłej w dniu [...].06.1942 r. J. K., minister wskazał, że skarżący błędnie utożsamiają sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, z sytuacją, gdy orzeczenie administracyjne skierowane zostaje do zmarłego. Podniósł przy tym, że J. K. nie była - wbrew twierdzeniom skarżących - adresatem kwestionowanego orzeczenia dekretowego. Minister wskazał na konieczność zapewnienia udziału w prowadzonym postępowaniu następcom prawnym J. K., czego organ dekretowy nie dopełnił, ale jednocześnie uznał iż nie jest to wada kwalifikowana - w rozumieniu art. 156 § 1 kpa lecz ewentualnie przesłanka do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

W skardze decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017 roku zakwestionowano w całości. Skarżący M. T. i J. F. wskazali na:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 76 par. 1, art.77 par. 1 i 2 oraz art. 107 par. 1-3 kpa tj. nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, błędy w postępowaniu dowodowym, braki formalne i w sporządzonym uzasadnieniu, bezzasadne przyjęcie, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].02.1959 r. nieruchomość [...] w W. była objęta przeznaczeniem terenu, którego ustalenia wykluczały korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowych właścicieli przy czym minister nie rozpatrzył i nie wyjaśnił relacji zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia [...].11.1958 r., które wg autorów skargi nie może stanowić dowodu, gdyż stanowi niepotwierdzoną kopię, która nie została poświadczona za zgodność z oryginałem (na kopii widnieją dwie współczesne pieczęcie Archiwum Państwowego w W., ale w takim położeniu - jedna z lewej strony pisma przy wcięciu, a druga z prawej strony pisma na dole, że nie można uznać, iż jest to skuteczne i ważne poświadczenie za zgodność z oryginałem dokumentu, na którym ma się oprzeć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy).

2. naruszenie prawa materialnego: art. 1, 38 i 39 dekretu z 2 kwietnia 1946 roku o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju poprzez oparcie się na nigdy nie zrealizowanym i wydanym z rażącym naruszeniem prawa zaświadczeniu lokalizacyjnym; ponadto przyjęcie, iż ww zaświadczenie lokalizacyjne spowodowało zmianę przeznaczenia terenu określoną w planie z 1931r.;

3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 2 w zw. z art 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /numeracja przepisów w/g stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania odmownej decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności/ poprzez wadliwe zastosowanie w/w przepisów, polegające na odmowie dawnym właścicielom przyznania własności czasowej. Skarżący podnieśli, że na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnić terminowo złożony wniosek dawnego właściciela jeżeli korzystanie przez niego z gruntu dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według obowiązującego wówczas planu zabudowania, a oba te warunki, w ocenie skarżących, zostały spełnione. Ich zdaniem, w każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej.

Skarżący zarzucili też, że decyzją z [...].X.2013 r. SKO w [...] sygn. akt [...] wydaną w analogicznej sprawie dotyczącej innej części tej samej, przedwojennej nieruchomości [...], hip. nr [...] o adresie [...], w części dotyczącej dz. ew. nr [...] i [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].02.1959 r.

W skardze tej zarzucono także, że organ administracyjny wydając orzeczenie negatywne z 1959r. ograniczył się jedynie do wskazania, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe ale nie wykazał, że korzystanie z niego przez jego dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według ustaleń planu, nie wskazał także o jaki plan chodzi. Samo zaś powołanie się na obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza wg skarżących, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu.

W drugiej skardze J. H., J. R. i A. B. postawiły ministrowi niemalże tożsame zarzuty. Podniosły ponadto, że orzeczenie z 1959r. skierowano do zmarłej w 1942r. J. K. Podniosły ponadto, że planowana inwestycja była niemożliwa do zrealizowania z uwagi na nieprzejęcie gruntu w terminie 6 miesięcy od wydania zaświadczenia z dnia [...].11.1958r. a ponadto przeprowadzenie w późniejszym czasie niż wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].02.1959r. budowy budynku biurowego z garażami podziemnymi na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...].

Skarżące zarzuciły także ministrowi naruszenie prawa materialnego art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, usankcjonowanie istniejącego błędu planistycznego oraz nieuprawnione zanegowanie pogodzenia przeznaczenia terenu z funkcją, jaką mogli wykonywać właściciele prywatni w przypadku przyznania im własności czasowej.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z utrzymywaną przez nią w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016r. o sygnaturze [...] oraz NK: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].02.1959r. w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz o przekazanie sprawy do organu administracji w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenie sprawy, w celu stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1959r. w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...], bądź stwierdzenia wydania ww. orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa; a także o zasądzenie kosztów sądowych.

W odpowiedzi na połączone do wspólnego rozpoznania skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1959r. zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżący uzasadniali swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ dekretowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Po drugie, jak wskazano w ww wyroku NSA, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Tymczasem zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do naruszenia przez ministra art. 156 § 1 pkt 2 kpa w nawiązaniu do oceny kwestii stricte procesowych a więc poczynionych w 1959r. ustaleń faktycznych, oceny materiału dowodowego przez organ dekretowy, lakonicznego uzasadnienia orzeczenia czy wreszcie pominięcia w toku postępowania dekretowego spadkobierców jednego z przedwojennych współwłaścicieli.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem z 1959r. a więc z orzeczeniem wydanym ponad pół wieku temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu, orzeczenia czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Tymczasem w ramach zarzutów skargi skarżący akcentują brak wyartykułowania w uzasadnieniu orzeczenia z 1959r., na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. A zatem w istocie zarzuty te sprowadzają się do braku zupełności uzasadnienia orzeczenia pojmowanego według współczesnych standardów. Tymczasem aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ dekretowy, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 107 § 3 kpa, skarżący musieliby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, w ramach kontrargumentów do tez stawianych przez ministra, iż obligatoryjnym elementem orzeczenia dekretowego było określenie wprost planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), na którym organ opierał decyzję odmowną. Natomiast nawet lakoniczne, jak na współczesne standardy, uzasadnienie orzeczenia dekretowego nie stanowi o jego nieważności. Kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych czy sześćdziesiątych ubiegłego stulecia nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji a nie obszerności i szczegółowości jej uzasadnienia. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku I OSK 2048/13 z 16 kwietnia 2015r. w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wbrew zarzutom skargi obowiązujący w dacie wydania orzeczenia z [...].02.1959r. plan zagospodarowania przestrzennego terenu tj. Ogólny Plan Zabudowania W. z 1931r. nie pozostawał w sprzeczności z zaświadczeniem lokalizacyjnym z 1958r. Przewidywał bowiem zabudowę 4-5 kondygnacyjną, a zaświadczenie lokalizacyjne wskazywało na budowę wielkondygnacyjnego osiedla wielomieszkaniowego przez podmiot państwowy. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, jak to wynika ze skarg, iż zaświadczenie lokalizacyjne zmieniało przepisy planu miejscowego z 1931r. jak też że pozostawało z nim we wzajemnej sprzeczności. W konsekwencji nie do pogodzenia jest zarzut wskazujący na rażące naruszenie prawa przez organ dekretowy gdyż nie wykazał on braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli – zgodnie z tym przeznaczeniem. Stawiając tego typu zarzut w ramach przesłanki "rażącego naruszenia prawa" to skarżący winni byli wykazać, iż korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z nieruchomości (w taki sposób jak dotychczas) dałoby się pogodzić z przeprowadzeniem przez państwo inwestycji w postaci budowy na tym terenie regularnego osiedla wielomieszkaniowego i zasiedlenia go przez lokatorów. Narracja narzucona przez autorów skarg sprowadza się bowiem do uwspółcześnienia standardów panujących we wczesnych latach powojennych i usiłuje wykazać, iż każda "inwestycja celu publicznego" planowana przez państwo w ramach odbudowy stolicy mogłaby być realizowana przez podmioty prywatne, tak gdy chodzi o budowę osiedli mieszkaniowych jak i szkół czy przedsiębiorstw. Tymczasem sytuacja zarówno polityczna jak i gospodarcza panująca w kraju na początku drugiej połowy XX wieku nie może być postrzegana przez pryzmat wolności gospodarczej realizowanej w XXI wieku – w szczególności gdy mowa o weryfikacji w trybie nadzwyczajnym orzeczeń wydawanych w trybie przepisów szczególnych, jakim w tym wypadku, gdy mowa sytuacji powojennej W., były przepisy dekretu.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje także, iż orzeczenie z 1959r. odmawiające przyznania własności czasowej w zakresie odmowy nie zawiera w podstawie prawnej przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro przepisy te obowiązywały w dacie wydawania spornego orzeczenia a w przywołanym przez organ orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż przepisy te winny być brane pod uwagę jako całokształt regulacji mającej znaczenie w sprawie

Skarżący nie zarzucają zresztą naruszenia przez organ ww przepisów lecz jedynie brak podania ich w podstawie prawnej orzeczenia. Nade wszystko zarzucają jednak, iż organ dekretowy winien badać zgodność zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu z przepisami prawa tj. z przepisami ww ustawy z 1958r. oraz ocenę faktycznej możliwości realizacji zamierzonej inwestycji. Zarzucają przy tym, w ocenie Sądu bezpodstawnie, iż nie było możliwości realizacji inwestycji wymienionej w zaświadczeniu lokalizacyjnym, gdyż zamierzenie takie nie było zgodne z obowiązującym wówczas Ogólnym Planem Zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi nie można też przyjąć – orzekając w trybie nadzorczym ponad 50 lat po dacie wydania kwestionowanego w tym trybie orzeczenia, iż karta pn. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...].11.1958r. – jako że stanowi jedynie pozyskaną z Archiwum kopię tegoż zaświadczenia - nie może stanowić dowodu, co do tego co zostało w nim stwierdzone, w szczególności gdy nie przedstawiono żadnego innego kontrargumentu na okoliczność braku możliwości uwzględnienia treści w nim zawartych.

Negując ustalenia organu dekretowego, a następnie ministra, co do przeznaczenia nieruchomości w zaświadczeniu lokalizacyjnym skarżący wywodzą brak związania nim organu dekretowego z uwagi na jego wadliwość czy też warunkowość. Skarżący nie przedstawili jednak jakiegokolwiek dowodu czy argumentu wskazującego na inne ustalenia niż poczynił to organ nadzoru. Samo zaś artykułowanie niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy bez wskazania podstaw do tego rodzaju twierdzenia czy też kierunku postępowania dowodowego, które organ miałby przeprowadzić – nie jest wystarczające do uznania wadliwości decyzji nadzorczej. Rolą organu nadzoru nie jest bowiem poszukiwanie wadliwości orzeczenia z 1959r. poprzez prowadzenie wnikliwego postępowania dekretowego od początku. Wadliwości decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Rolą organu nadzoru jest tylko (ewentualnie) wyeliminowanie wadliwego aktu administracyjnego z obrotu – pod warunkiem jednak, że jego wadliwość jest oczywista i nie budzi wątpliwości. Nie można zatem w tej sytuacji uznać za zasadny zarzutu, iż organ przeprowadził niewystarczające postępowanie wyjaśniające. W tym zakresie, w nawiązaniu do zarzutów skargi, nie można w szczególności przyjąć, iż wadliwością decyzji nadzorczej jest niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy przepisami planu z 1931r. a bardziej szczegółowym "aktem planistycznym" - w sytuacji gdy żadne z przeznaczeń terenu w nim wymienione się nie wyklucza a przy tym żadne z nich z osobna nie prowadziło do wniosku, że właściciel mógłby bez jakichkolwiek przeszkód korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Kwestie związane z niemożliwością korzystania przez osoby fizyczne z terenów przeznaczonych pod budownictwo wielokondygnacyjne (osiedla mieszkaniowe) nie budzą wątpliwości, a w każdym razie nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Wobec tego zarzuty skargi, jako generalnie negujące prawidłowość czy też nierzetelność ustaleń organu, nie wprowadzają żadnego istotnego punktu zaczepienia, w oparciu o który byłoby możliwe postawienie ministrowi zarzutu naruszenia art. 7 kpa, art. 76 czy 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i "braki formalne" oraz "błędy w postepowaniu dowodowym".

W ocenie Sądu orzeczenie dekretowe nie narusza też przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 roku o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. W skardze niezasadnie zdaniem Sądu zarzucono, iż zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...].11.1958 roku (jak wskazano: warunkowe i "nieskonsumowane") doprowadziło do zmiany przeznaczenia nieruchomości przy ul. [...] w obowiązującym wówczas planie z 1931 roku. Zaświadczenie to precyzuje przeznaczenie w planie ale go nie zmienia a w każdym razie nie wywołuje takiego skutku w wymiarze normatywnym.

Bez znaczenia dla legalności kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia pozostaje też kwestia czy inwestycja objęta w/w zaświadczeniem została rzeczywiście zrealizowana na tej konkretnie nieruchomości czy też na podstawie później wydanego innego dokumentu planistycznego – zrealizowano na niej inny cel.

Argumentem dla wyeliminowania spornego orzeczenia z 1959r. z obrotu prawnego nie może być także okoliczność, że w sprawie dotyczącej innej części tej samej przedwojennej nieruchomości [...] hip nr [...] SKO w [...] w dniu [...].10.2013r. wydało decyzję sygn. [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].02.1959r. w części dotyczącej dz. ew. nr [...] i [...]. Decyzja ta nie jest przedmiotem kontroli tut. Sądu, bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do jej argumentów.

Wreszcie nie jest zasadny zarzut sprowadzający się do skierowania orzeczenia z 1942r. do osoby zmarłej. Sądowi rozpoznającemu niniejszą skargę znane jest ugruntowane orzecznictwo wskazujące co do zasady na to, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tej sprawie mamy jednak do czynienia z innym stanem faktycznym. Orzeczenie z 1959r., inaczej niż to jest artykułowane w drugiej skardze, nie zostało skierowane do osoby zmarłej. Zostało ono doręczone pozostałym współwłaścicielom i weszło do obrotu. Brak udziału spadkobierców zmarłej w 1942r. współwłaścicielki w postępowaniu dekretowym nie jest niczym innym jak uchybieniem procesowym. Spadek otwiera się bowiem w dacie śmierci osoby fizycznej i wówczas jej spadkobiercy wstępują w jej prawa i obowiązki. Powyższe wynika wprost z obecnego art. 922 § 1 kc, ale zasada ta miała zastosowanie także na gruncie poprzednio obowiązującego prawa spadkowego, tj. dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U Nr 60, poz. 328). Wobec tego brak udziału następców prawnych zmarłej przed wszczęciem postępowania współwłaścicielki należy kwalifikować jako brak udziału w postępowaniu strony - tj. wstępującej z mocy prawa w miejsce tej zmarłej w jej prawa i obowiązki, a to stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, (o ile strony nie brały udziału w tym postępowaniu bez własnej winy) a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że co do zasady przesłanki stosowania trybów nadzwyczajnych określonych w kpa nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd wskazujący na to, iż przesłanki te nie mogą być stosowane zamiennie. Innymi słowy brak udziału w postępowaniu, jeśli przyjąć koncepcję skarżących, nie może stanowić przesłanki nieważnościowej, skoro nie została ona ekspressis verbis wymieniona w art. 156 § 1 kpa. W tym kontekście, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych, bez znaczenia pozostaje teza uchwały NSA I OPS 2/12 (zresztą fakultatywna), w której dopuszczono zamienne stosowanie przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych z uwagi na rozróżnienie skutków ex nunc i ex tunc weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Skoro NSA w ww uchwale przyjął, że ww przesłanka może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, to nie oznacza to, iż każdorazowo, zamiennie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, brak udziału strony w postępowaniu musi przybrać skutek w postaci nieważności decyzji.

Ponownie należy podkreślić – w ramach badania legalności ww nadzwyczajnego postępowania, że powoływanie się na wadliwość decyzji winno wskazywać wprost przepis prawa naruszony w sposób oczywisty. Tymczasem w kontrowanej sprawie zarzuty skarg sprowadzają się do negowania uzasadnienia decyzji ministra - jednak bez odpowiedniego wskazania konkretnego przepisu prawa naruszonego przez niego czy też przez organ dekretowy: wprost, w sposób oczywisty i rażący, a przy tym w sposób nie do pogodzenia ze standardami państwa prawa. Zarzuty skarg stanowią negację argumentacji organu, jednak poza polemiką nie wskazują kontrargumentów natury normatywnej, a przez to nie mogą być uwzględnione po tylu latach w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ppsa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest bowiem wystarczające ustalenie, że doszło do naruszenia przepisu prawa procesowego, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych, w tym w szczególności z zasady trwałości będącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej.