Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 526/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku J.W. z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2 i 3 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. J. W. zwrócił się do Wójta Gminy [...], na podstawie art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie:

1. Listy wynagrodzeń wypłaconych zastępcy Wójta Gminy [...] M.Z., powołanemu zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. i odwołanego zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.;

2. Listy premii, nagród, odpraw wypłaconych M.Z. w związku z pełnieniem przez niego funkcji zastępcy Wójta Gminy [...];

3. Informacji czy w trakcie pełnienia funkcji zastępcy Wójta Gminy [...] przez M. Z. wpłynęły do Urzędu Gminy [...] skargi lub zażalenia na jego pracę? Jeżeli tak, to wniósł o przesłanie kopii skarg (każdorazowo z usunięciem danych wrażliwych zgodnie z RODO);

4. Informacji czy w związku z zarządzeniami nr [...] i [...] sporządzono dokumenty, bądź analizy uzasadniające powołanie, a następnie odwołanie Zastępcy Wójta. Jeżeli tak, to wniósł o przesłanie kopii tej dokumentacji.

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał swoją skrzynkę ePUAP.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź na jego wniosek zostanie przekazana do dnia [...] lipca 2021 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. J. W. zwrócił się do organu z zapytaniem kiedy otrzyma odpowiedź na swój wniosek, wskazując, że nie został dotrzymany termin wyznaczony przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2021 r.

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacje w zakresie punktów nr 1 i 2 wniosku znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakładce: oświadczenia majątkowe, natomiast wnioskowane w pkt 3 i 4 informacje nie stanowią informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Stawiając ww. zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że nieprawdą jest, by oświadczenie majątkowe M. Z., dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, zawierało zestawienie wynagrodzeń, czy też zestawienie premii, nagród i odpraw wypłaconych ww. w ramach pełnienia przez niego stanowiska Zastępcy Wójta Gminy [...]. Skarżący stwierdził też, że w jego ocenie, informacje o skargach i zażaleniach na pracę zastępcy Wójta, o które pytał w pkt 3 wniosku, jak też uzasadnienie jego zatrudnienia i zwolnienia ze stanowiska, o które pytał w pkt 4 wniosku, są informacjami publicznymi.

Skarżący zaznaczył, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, ponieważ stanowią informacje o działalności organów władzy oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o je odrzucenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego, o którym to przedłużeniu poinformowano skarżącego pismem z dnia [...] maja 2021 r., wynikało z mnogości wniosków pochodzących od skarżącego (od [...] stycznia 2021 r. do [...] maja 2021 r. wpłynęło ich 17) oraz z uwagi na czasochłonność przygotowania odpowiedzi. Nadto, stan epidemii oraz spowodowana tym absencja pracowników również dezorganizuje pracę Urzędu Gminy. Organ zaznaczył jednak, że pomimo trudnej sytuacji kadrowej, większość wniosków skarżącego była realizowana terminowo.

Następnie organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. Po wnikliwej analizie ww. wniosku organ uznał, że pytania zawarte w punkcie 1 i 2 wniosku są nieprecyzyjne, nie wskazują konkretnie jakiego okresu ma dotyczyć informacja, a tym samym nie pozwalają ustalić treści żądania skarżącego. W ocenie organu tak sformułowany wniosek nie stanowi wniosku o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w rezultacie nie podlega rozpatrzeniu w jej trybie. W związku z tym organ odesłał skarżącego do oświadczenia majątkowego M. Z. znajdującego się w Biuletynie Informacji Publicznej, w którym wykazał on dochody osiągane z tytułu zatrudnienia w Urzędzie Gminy [...] w przedziale czasowym wymienionym przez skarżącego w pytaniach 1 i 2 złożonego w dniu [...] maja 2021 r. wniosku. Organ zaznaczył jednocześnie, że po otrzymaniu odpowiedzi skarżący nie zwrócił organowi uwagi, że jego wniosek nie został w pełni załatwiony. Ponadto, zdaniem organu, skarżący powinien posiadać wiedzę, że wnioski o dostęp do informacji publicznej muszą być sformułowane precyzyjnie, ponieważ organ jest związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku.

Odnosząc się natomiast do pytań zawartych w punkcie 3 i 4 wniosku organ wyjaśnił, że uznał, iż nie stanowią one informacji publicznej. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców. W art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych przyjęto, że zastępca wójta jest zatrudniony na podstawie powołania. Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Zgodnie zaś z art. 68² § 1 Kodeksu pracy, stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Powołanie powinno być dokonane na piśmie. Powołanie jest jednostronną czynnością prawną, polegającą na złożeniu przez pracodawcę oświadczenia woli o powierzeniu zatrudnianej osobie określonej funkcji i nawiązaniu stosunku pracy między osobą powołaną a pracodawcą. W orzecznictwie sądów zaś dominuje pogląd, że odwołanie ze stanowiska, równoznaczne z wypowiedzeniem, nie wymaga uzasadnienia. Analizując zakres żądanych informacji wykazanych przez skarżącego w punkcie 3 i 4 wniosku organ dodatkowo uznał, że ich udostępnienie stanowić będzie naruszenie art. 11¹ Kodeksu pracy.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi było zasadne, nadto udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, stąd też nie pozostaje bezczynny, zatem skarga jest niezasadna.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r., odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę, skarżący stwierdził, że pismo organu z dnia [...] lipca 2021 r. nie zawierało odpowiedzi na jego wniosek, nadto przesłane zostało z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu przewidzianego na odpowiedź i po ponagleniu organu. Skarżący podniósł też, że w ww. piśmie organ nie stwierdził, by pytania nr 1 i 2 wniosku były nieprecyzyjne. W ocenie skarżącego, z treści jego pytań jednoznacznie wynikało, że wniosek dotyczy całego okresu pełnienia funkcji zastępcy Wójta przez M. Z. (czyli 10 miesięcy), natomiast gdyby został poinformowany o nieprecyzyjności wniosku, to uzupełniłby tę kwestię.

Skarżący zaznaczył też, że nie nadużywa swoich konstytucyjnych praw, ponadto pyta głównie o sprawy dotyczące ochrony środowiska i finansów publicznych. Dodał, że jest w stanie wykazać istotność informacji dla interesu publicznego w przypadku każdego wniosku. Jednocześnie wielokrotnie informował organ o gotowości do takiego modyfikowania wniosków o informację, żeby nakład pracy urzędników podczas udzielania odpowiedzi był jak najmniejszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy samorządu gminnego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.).

Stosownie natomiast do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Zwraca się też uwagę, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych uregulowań nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie budzi również, w ocenie Sądu wątpliwości, że informacja o wysokości wynagrodzenia, premiach, nagrodach i odprawie, które zostały wypłacone M.Z. za okres pełnienia przez niego funkcji Zastępcy Wójta Gminy [...], dotyczy informacji publicznej, gdyż M. Z. był w tym okresie osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 Kodeksu karnego, który stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynność usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określane lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową.

Wnioskowana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia, premiach, nagrodach i odprawie wypłaconych M. Z., stanowi de facto informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów budżetu jednostki samorządu terytorialnego na rzecz osoby pełniącej funkcję publiczną. Stanowi istotną informację o sposobie wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację m. in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II

SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14 dotyczącym wynagrodzenia dyrektora samorządowego zakładu budżetowego, w wyroku NSA z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3238/14 dotyczącym wynagrodzeń członków gabinetu politycznego ministra oraz w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14 dotyczącym wynagrodzenia rzecznika prasowego ministra (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrona prywatności osoby fizycznej jest wyłączona, jeśli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne i jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.

Transparentność życia publicznego zaakcentował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK – A z 2006 r. nr 3, poz. 30) stwierdzając, iż w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną.

W świetle powyższego, także informacja o ewentualnych skargach i zażaleniach jakie wpłynęły do Urzędu Gminy [...] na pracę M. Z. w okresie pełnienia przez niego funkcji Zastępcy Wójta Gminy [...] stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy bezpośrednio sprawowanej przez niego publicznej.

Nie mają natomiast takiego charakteru, w ocenie Sądu, ewentualne opracowania lub analizy, które poprzedziły wydanie przez Wójta Gminy [...] zarządzenia o powołaniu M. Z. na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy [...], a następnie zarządzenia o odwołaniu M. Z. z tego stanowiska.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji i uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunku działania organu (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1203/12 z dnia 14 września 2014 r.). Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty, które organ wytworzył, lub które powstały na jego zlecenie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są wiążące dla organu i służą wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska organu. Charakter taki mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. II SAB/Wa 452/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, publ. CBOSA).

Ewentualne opracowania lub analizy, które poprzedziły wydanie przez Wójta Gminy [...] zarządzenia o powołaniu M. Z. na stanowisko Zastępcy Wójta, a następnie o jego odwołaniu z tego stanowiska, mają zatem charakter dokumentów wewnętrznych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania zawartego w punktach 1, 2 i 3 jego wniosku.

Nie można uznać za udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1 i 2 wniosku, tj. informacji o wysokości wynagrodzenia, premiach, nagrodach i odprawie wypłaconej M. Z. za okres pełnienia przez niego funkcji Zastępcy Wójta Gminy [...], odesłanie wnioskodawcy do oświadczenia majątkowego M. Z. znajdującego się w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż w oświadczeniu majątkowym zawarta została jedynie informacja o uzyskanych przez ww. zbiorczych dochodach z tytułu zatrudnienia w Urzędzie Gminy.

Wbrew też stanowisku wyrażonemu przez organ w odpowiedzi na skargę, z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, że informacje żądane w punktach 1 i 2 tego wniosku dotyczą całego okresu, w którym M. Z. pełnił funkcję Zastępcy Wójta Gminy [...], czyli okresu od [...] listopada 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r. Jeżeli natomiast organ miał w tym zakresie jakieś wątpliwości to mógł zwrócić się do skarżącego o doprecyzowanie wniosku, czego jednak nie uczynił, mimo, iż przedłużył termin na załatwienie wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktów 1, 2 i 3 wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, ale była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w zakresie rozpoznania punktów 1, 2 i 3 wniosku informacyjnego w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy.

W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.