Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2357/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 288 usy 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 85/18 w sprawie ze skarg P.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2017 r. znak 1., znak 2. i znak 3. w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza 1. uchyla zaskarżony wyrok w części w jakiej oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2017 r. znak 3. i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi P.S. (dalej: skarżący) na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że trzema decyzjami z [...] kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa Łódzkiego określił skarżącemu wysokość opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w II półroczu 2012 r. w kwocie 21.852 zł, I półroczu 2012 r. w kwocie 21.404 zł oraz II półroczu 2011 r. w wysokości 22.671 zł, argumentując w ich uzasadnieniu, że korzystający ze środowiska nie złożył wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych za ten okres opłat. W związku z powyższym Marszałek Województwa wymierzył należną opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń przyjmując, że instalacja (kurniki) wymagała pozwolenia zintegrowanego i wbrew oświadczeniom strony była prowadzona wyłącznie przez P.S.

Skarżący wniósł odwołania od powyższych decyzji.

Trzema odrębnymi decyzjami z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.) oraz art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w protokole kontroli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 15 listopada 2013 r. jako podmiot korzystający ze środowiska (eksploatacja instalacji - 8 kurników w miejscowości [...]; hodowla brojlerów w systemie ściółkowym) został wskazany skarżący, który nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie instalacji do hodowli drobiu o łącznej obsadzie powyżej 40.000 stanowisk drobiu, zlokalizowanej w miejscowości Gieczno bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. W protokole kontroli Marszałka Województwa Łódzkiego z 15 grudnia 2015 r. jako podmiot korzystający ze środowiska w okresie objętym kontrolą (od II półrocza 2009 r. do 2014 r.) również wskazano skarżącego, który nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag. Ponadto stroną umów cywilnoprawnych związanych wykonywaniem działalności w zakresie chowu lub hodowli drobiu był wyłącznie skarżący, o czym świadczy np. umowa z 11 września 2012 r. na usuwanie odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz umowa z 5 marca 2011 r. na odbiór odpadów kat. 2 - padłych sztuk drobiu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący złożył do akt sprawy umowy użyczenia z 1 czerwca 2010 r., z których wynikało, że skarżący użyczył bezpłatnie P.S. kurniki nr 5 i 6 oraz M.S. kurniki nr 3 i 8. Organ odwoławczy stwierdził, że umowy użyczenia kurników nigdy nie zostały faktycznie zawarte, a próby wykazania ich istnienia mają na celu jedynie uniknięcie sankcji administracyjnych. Z tego też powodu organ odwoławczy odmówił wiarygodności tym dowodom. W ocenie organu, to skarżący był właścicielem instalacji (fermy drobiu - brojlery kurze, system bezklatkowy, ściółkowy) do chowu lub hodowli drobiu o więcej niż 40000 stanowisk dla drobiu. Ustalony stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 286 ust. 2 p.o.ś.

Organ wskazał, że opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tytułu chowu lub hodowli drobiu można obliczyć w dwojaki sposób: za substancje wprowadzane do powietrza albo jako tzw. opłatę ryczałtową. W tych sprawach zastosowano jedyną możliwą metodę tzw. opłatę ryczałtową, stosowaną w przypadku braku możliwości ustalenia rodzaju i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Organ odwoławczy zweryfikował poprawność obliczeń, które zostały przedstawione w tabelach i uznało, że są one prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił także, że za brak pozwolenia zintegrowanego winę ponosi skarżący.

Skarżący wniósł skargi na powyższe decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd I instancji połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Oddalając skargi Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy orzekające zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który następnie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poddały poprawnej i wnikliwej ocenie w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowiących podstawę ustalenia skarżącemu opłaty z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza.

Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne organu, wskazując, że w świetle zgromadzonych dowodów organ miał podstawy do zakwestionowania złożonych przez skarżącego umów użyczenia z 1 czerwca 2010 r., na podstawie których skarżący użyczył bratu i ojcu w sumie cztery kurniki. W ocenie Sądu I instancji, umowy te nie zostały faktycznie zawarte, a sporządzono je wyłącznie dla potrzeb postępowania, w celu uniknięcia przez skarżącego sankcji administracyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji, z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że w latach 2011-2012 skarżący nie posiadał pozwolenia zintegrowanego, a z wnioskiem o jego udzielenie wystąpił dopiero 6 października 2014 r. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał więc ustalenie skarżącemu opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości o 500%, przy zastosowaniu jednostkowych stawek opłat za gazy lub pyły wprowadzanych do powietrza z chowu lub hodowli drobiu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że organy obydwu instancji nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej, zasady zupełności z postępowania dowodowego ani zasady swobodnej oceny dowodów pomimo bezpodstawnego zastosowania metody tzw. opłaty ryczałtowej oraz zakwestionowania wiarygodności i mocy dowodowej umów użyczenia. Skarżący podkreślił, że nie przeprowadzono dowodu z zeznań strony.

Po drugie, art. 15 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ Il instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Po trzecie, art. 199a § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) w związku z art. 151 p.p.s.a. Polegało to na wadliwym uznaniu, że z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynikają jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia stosunku prawnego wynikającego z umów użyczenia kurników. Organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły dowodu z zeznań strony. W konsekwencji doszło do przekroczenia przez Sąd I instancji swoich kompetencji, ponieważ orzekał w sprawie zastrzeżonej dla sądu powszechnego.

Po czwarte, art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym z 12 kwietnia 2018 r.

Po piąte, art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu przedawnienia zobowiązania podatkowego podniesionego w jednej ze skarg.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa przez brak uwzględnienia wskaźników uznawanych w przypadku innych podmiotów prowadzących podobne instalacje chowu drobiu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o "rozpoznanie postanowienia" Sądu I instancji z 18 kwietnia 2018 r. oddalającego wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w pismach z 12 kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu "Wytyczne dotyczące praktycznego zastosowania Konkluzji BAT w zakresie intensywnego chowu drobiu i świń opracowane dla Ministerstwa Środowiska Departament Zarządzania Środowiskiem".

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do przyjęcia, co Sąd I instancji słusznie orzekł, że organy obydwu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zupełności z postępowania dowodowego, jak i zasadę swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się w większości do obszernego zacytowania orzeczeń sądów administracyjnych, jednak w oderwaniu od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy. W konsekwencji zarzut ten sprowadza się do trzech kwestii: zastosowania metody tzw. opłaty ryczałtowej, zakwestionowania wiarygodności i mocy dowodowej umów użyczenia oraz braku przeprowadzono dowodu z zeznań strony.

Przede wszystkim, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tytułu chowu lub hodowli drobiu można obliczyć za substancje wprowadzane do powietrza albo jako tzw. opłatę ryczałtową. W tych sprawach zastosowano opłatę ryczałtową, stosowaną w przypadku braku możliwości ustalenia rodzaju i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ miał podstawy do zakwestionowania złożonych przez skarżącego umów użyczenia. Należy przy tym podkreślić, że zarówno ocena organu, jak i ocena Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie, nie stanowiła wkroczenia w kompetencje orzecznicze sądów powszechnych, powołanych między innymi do rozstrzygania ważności umów cywilnoprawnych. Ocena ta była bowiem wyłącznie oceną wartości dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wyrażona w tym zakresie była prawidłowa. Organy nie miały obowiązku przeprowadzania dowodu z zeznania skarżącego, który aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu i składał liczne dokumenty. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Używając kwantyfikatora "w szczególności" ustawodawca określił otwarty katalog dowodów. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków lub wysłuchania strony jest konieczne zatem tylko, jeżeli inne dowody okażą się niewystarczające. W tej sprawie organ prawidłowo uznał, że wysłuchanie skarżącego było zbędne, skoro aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu administracyjnym.

Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. Norma z art. 199a § 3 Ordynacji podatkowej w ogóle w tej sprawie nie znajdowała zastosowania, ponieważ postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie przepisów k.p.a.

Po drugie, wojewódzki sąd administracyjny ma możliwość prowadzenia postępowania dowodowego tylko w ograniczonym zakresie określonym przez art. 106 § 3 p.p.s.a. W szczególności sąd nie prowadzi postępowania dowodowego w zastępstwie organu, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne organu. Jednocześnie Sąd I instancji dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając stan faktyczny (i prawny) z daty jej wydania. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że załączone do skargi dokumenty, nie mogły zostać uwzględnione jako dowody w tej sprawie, ponieważ nie dotyczyły okresu objętego rozstrzygnięciami organów obu instancji. Stąd też prawidłowe było stanowisko organu, że dowody te nie miały wpływu na wysokość i poprawność ustalenia przez organ przedmiotowych opłat. Jednocześnie Sąd I instancji nie miał możliwości dokonania porównania stanów faktycznych z okresu objętego zaskarżonymi decyzjami oraz okresu, w którym dokonano pomiarów, ponieważ wykracza to poza jego kompetencje w zakresie postępowania dowodowego. Tego rodzaju dokumenty powinny zostać złożone w postępowaniu administracyjnym i podlegać ocenie organu. Sąd I instancji nie miał również możliwości porównania wyliczeń dokonywanych w innych sprawach tego rodzaju, ponieważ jest związany granicami skarg wniesionych w tej sprawie, a każda tego rodzaju sprawa wymaga indywidualnej oceny. W konsekwencji nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Po trzecie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu przedawnienia zobowiązania podatkowego podniesionego w skardze na decyzję znak 3. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak odniesienia się do kluczowej w tego rodzaju sprawach kwestii przedawnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie. Stąd koniecznie było uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2017 r., znak 3 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnej w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.