Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1517/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 art. 107, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia istnienia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą M. M. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], stwierdzającej, iż skarżąca M. M. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej pod nazwą Zakład Produkcyjno-Usługowo-Handlowy "M." w okresie od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października 2000 r. – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 17 lutego 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w P., Inspektorat w C., zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej M. M. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej - na podstawie ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu wniosku ZUS wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, w tym z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] czerwca 1999 r. - wynika, iż skarżąca figurowała w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, od dnia 23 kwietnia 1997 r. jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno-Usługowo-Handlowy "M.", pod numerem ewidencyjnym [...]. Data likwidacji ww. działalności została wskazana na dzień [...] października 2000 r. na podstawie decyzji Urzędu Miasta w C. z dnia [...] listopada 2000 r. Ponadto ZUS powołał się na informację zawartą w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] listopada 2008 r., w którym stwierdzono, iż skarżąca M. M. dokonała rozliczenia zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2000 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zeznaniu PIT-28 za 2000 r., w którym wykazała przychód w wysokości 16.173,20 zł. Ponadto z pisma tego wynikało, iż w okresie od stycznia do października skarżąca składała deklaracje dla podatku od towarów i usług- VAT-7, w ramach których deklaracje "zerowe" wpłynęły za miesiąc luty i wrzesień 2000 r. Z wniosku ZUS z dnia [...] lutego 2009 r. wynikało ponadto, iż skarżąca nie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października 2000 r., jedynie za miesiąc październik 2000 r. złożyła dokumenty rozliczeniowe i dokonała wpłaty na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Ponadto w piśmie ZUS została uwzględniona informacja, iż skarżąca nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października 2000 r., ponieważ podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu pozostawania w stosunku pracy i z tego tytułu, w przeliczeniu na okres miesiąca osiągnęła podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wyższą od najniższego wynagrodzenia.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 3 marca 2009 r. poinformował skarżącą o wszczętym, na wniosek ZUS, postępowaniu w sprawie ustalenia okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

W piśmie z dnia 16 marca 2009 r. skarżąca, ustosunkowując się do w/w zawiadomienia - wyjaśniła, iż w okresie od dnia 1 czerwca 2000 r. do 31 października 2000 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, co zgłosiła w ZUS w dniu 7 czerwca 2000 r. składając stosowne druki ZUS ZWUA i ZUS ZWPA. Ponadto skarżąca wskazała, iż składkę zdrowotną za październik 2000 r. wpłaciła pomyłkowo, lecz dokładnie nie pamięta, dlaczego z uwagi na upływ czasu. Skarżąca stwierdziła, że pismo Urzędu Skarbowego bez dowodów źródłowych nie może być podstawą do orzeczenia ZUS w tej sprawie. Skarżąca podniosła ponadto, iż składanie deklaracji VAT nie jest jednoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej, ponieważ po zaprzestaniu działalności przedsiębiorca ma prawo sprzedać maszyny i urządzenia, a nawet produkcję z okresu poprzedzającego zaprzestanie działalności. Skarżąca przedłożyła ponadto deklaracje VAT-7 za czerwiec i lipiec 2000 r., które nie wykazują sprzedaży, co – zdaniem skarżącej – świadczy, iż działalność gospodarcza nie była prowadzona. Skarżąca w konsekwencji uznała, iż postępowanie toczy się bezpodstawnie, ponieważ ZUS nie opiera się na dowodach źródłowych (drukach ZUS ZWUA i ZUS ZWPA), a jedynie na sugestiach, powołując się na pismo z Urzędu Skarbowego, które interpretuje na niekorzyść strony.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na przepisy art. 107 ust. 5 pkt 16 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której stwierdził, iż skarżąca M. M. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził m.in., iż znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności gospodarczej należy przyznać wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreśleniu tegoż wpisu. Organ wskazał, iż z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miejskiego w C. wynika, iż skarżąca figurowała w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej od dnia 23 kwietnia 1997 r. jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno-Usługowo-Handlowy "M.". Organ wskazał, że wykreślenia z ewidencji działalności skarżąca dokonała z dniem [...] października 2000 r., o czym świadczy decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2000 r. Ponadto organ powołał się na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] listopada 2008 r., w którym stwierdzono, iż skarżąca M. M. dokonała rozliczenia zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2000 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zeznaniu PIT-28 za 2000 r. Ponadto z pisma tego wynikało, iż w okresie od stycznia do października 2000 r. skarżąca składała deklaracje VAT-7. W związku z powyższym Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ uznał, że skarżąca podlegała we wskazanym w sentencji decyzji okresie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu I instancji w sytuacji, gdy nie doszło do wykreślenia wpisu z ewidencji gospodarczej - uznać należy, że osoba objęta takim wpisem nadal prowadziła działalność gospodarczą. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że dokonane w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wyrejestrowania płatnika składek (formularz ZUS ZWPA) i wyrejestrowania z ubezpieczenia zdrowotnego osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą (formularz ZUS ZWUA) z datą 1 czerwca

2000 r. były nieskuteczne. Zdaniem organu I instancji wyrejestrowania te byłyby skuteczne jedynie w przypadku rzeczywistego zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i odzwierciedlenia tego faktu w ewidencji działalności gospodarczej poprzez wykreślenie z ewidencji wpisu prowadzonego przez skarżącą. Ponadto organ uznał, że za uznaniem skarżącej za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą przemawia fakt rozliczenia zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2000 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz składania od stycznia do października 2000 r. deklaracji VAT-7.

Od powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skarżąca wniosła w dniu 4 maja 2009 r. odwołanie do Prezesa NFZ. W uzasadnieniu strona wskazała, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z wykreśleniem z ewidencji działalności, co wynika przede wszystkim z przepisu art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca wskazała, iż fakt złożenia zeznania podatkowego - PIT-28 za 2000 r., nie jest dowodem w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października 2000 r., lecz obowiązkiem rozliczenia się z Urzędem Skarbowym wynikającym z obowiązujących przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zdaniem strony uporczywe powoływanie się przez ZUS na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego zawierające ogólne sformułowania, bez merytorycznego odwoływania się do dokumentów źródłowych – jest bezpodstawne. W ocenie skarżącej takimi dowodami źródłowymi są deklaracje VAT-7 za miesiąc czerwiec i lipiec 2000 r., których kopie zostały dołączone do odwołania, a które nie wykazują sprzedaży, co stanowi – zdaniem skarżącej – dowód potwierdzający, iż działalność gospodarcza nie była prowadzona. Skarżąca wskazała jednocześnie, iż z deklaracji VAT-7 za miesiąc czerwiec i lipiec 2000 r., wynika, że nie została rozliczona z Urzędem Skarbowym kwota naliczonego od zakupu surowców do produkcji w wysokości 203 zł z poprzednich miesięcy, tj. 31 maja 2000 r., czyli miesiąc przed zaprzestaniem prowadzenia działalności. Skarżąca stwierdziła, iż dopiero po całkowitym rozliczeniu dokonała wyrejestrowania z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 31 października 2000 r. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie wskazał, z jakiej przyczyny nie uznał powołanych przez stronę dokumentów w postaci formularzy złożonych do ZUS i deklaracji VAT-7, jako dowodów potwierdzających fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającą, iż skarżąca podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października 2000 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, stwierdził, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Zdaniem organu określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nie chodzi więc, jak wskazał organ, o niedopuszczalność korygowania czasookresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego. Zdaniem organu uprawdopodobnienie przez stronę faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej wymaga przedstawienia dowodów przeciwnych dla nieuwzględnienia twierdzeń strony. Ponadto organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 28/07, w którym NSA stwierdził, iż to fakt prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wpis do ewidencji przesądza o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

W dniu 28 lipca 2009 r. skarżąca – działając za pośrednictwem organu – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi, iż sporną decyzję oparł nie na dowodach źródłowych, a jedynie na nieprawidłowym domniemaniu zastosowanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w P., Inspektorat w C.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w pełni swoje wcześniejsze zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Strona zarzuciła, iż pomimo przedłożenia w toku postępowania dokumentów źródłowych (kserokopii deklaracji VAT niewykazujących przychodu), organy obu instancji nie uwzględniły tych dowodów. Odwołując się do przepisu art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skarżąca wskazała, iż ubezpieczeniu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia faktycznego rozpoczęcia wykonywania tej działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, a nie - jak sugeruje ZUS – do dnia wykreślenia wpisu z ewidencji. Zdaniem skarżącej zaprzestanie działalności nie jest tożsame z wykreśleniem jej z ewidencji. W ocenie skarżącej każdy przedsiębiorca po zaprzestaniu działalności ma prawo rozliczyć się z Urzędem Skarbowym, sprzedać maszyny i urządzenia, sprzedać pozostałe odpady poprodukcyjne, sprzedać pozostałą produkcję wykonaną w okresie poprzedzającym zaprzestanie prowadzenia działalności, a dopiero na końcu wykreślić się z ewidencji działalności gospodarczej. Według skarżącej było to możliwe tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę, że pod rządami poprzedniej ustawy o działalności gospodarczej nie było prawnej możliwości zgłoszenia do ewidencji jej zawieszenia. Zdaniem skarżącej przedłożone przez nią kserokopie deklaracji VAT obalają twierdzenie ZUS, które oparte jest jedynie na domysłach, że w okresie od 1 czerwca 2000 r. do 31 października 2000 r. prowadzona była działalność gospodarcza. Skarżąca wskazała ponadto, iż w spornym okresie nie zatrudniała pracowników, co dodatkowo świadczy o tym, że działalność nie mogła być prowadzona. Skarżąca powołała się również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06 oraz z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 28/07), z których – w jej ocenie – wynika jednoznacznie, że skoro faktycznie zaprzestała prowadzenia działalności z dniem 1 czerwca 2000 r., to nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżąca podtrzymała również stanowisko, iż informacja zawarta w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego dotycząca rozliczenia zryczałtowanego podatku dochodowego za 2000 r. nie może być dowodem świadczącym o tym, że w spornym okresie prowadzona była działalność gospodarcza. Według skarżącej teza taka nie wynika po pierwsze z samego pisma, a poza tym zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, osoba fizyczna dokonuje rozliczenia podatku za dany rok w roku następnym, nawet wówczas, gdy prowadziła działalność przez 1 dzień w danym roku.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazał, iż czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego osób prowadzących działalność, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Organ stwierdził, że podjęcie działalności gospodarczej przez skarżącą, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), mogło nastąpić po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem organu dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie ma moment rozpoczęcia i zakończenia wykonywania takiej działalności zgodny z przepisami prawa, nie zaś zaprzestanie jej wykonywania np. wskutek "zawieszenia" działalności z uwagi na brak osiągania przychodów. Prezes NFZ stwierdził, iż trudno zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, iż faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności nastąpiło z dniem 1 czerwca 2000 r., a zatem nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 31 października 2000 r., a zatem - jak uznał organ - należy domniemywać, że działalność ta była przez skarżącą prowadzona do dnia 31 października 2000 r., i tym samym istniał obowiązek zapłaty składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Organ wskazał, że z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 listopada 2008 r. wynika, iż skarżąca dokonała rozliczenia zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2000 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zeznaniu PIT - 28 za

2000 r. wykazując przychód w wysokości 16 173,20 zł, a ponadto, że w okresie od stycznia do października 2000 r. składała deklaracje VAT-7. W konsekwencji - zdaniem Prezesa NFZ - znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdziła, że deklaracje VAT-7 składała z uwagi na obowiązek rozliczenia się z podatku VAT za okres sprzed dnia 1 czerwca 2000 r. Dodała ponadto, że przychód w wysokości 16.173,20 złotych, o którym mowa w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia 25 listopada 2008 r., dotyczył okresu sprzed dnia 1 czerwca 2000 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 czerwca 2009 r. - narusza prawo.

Zdaniem Sądu wydając przedmiotową decyzję organ dopuścił się - mającego wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym organ administracji rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ.

Należy wskazać, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 109 ust. 5 cyt. ustawy, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzyga odwołania od wydanych przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ indywidualnych decyzji administracyjnych w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego.

W tej sytuacji Prezes NFZ rozpatrując odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu zobowiązany był dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego w świetle obowiązujących unormowań prawnych.

Wydając sporną decyzję Prezes NFZ wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, obowiązującej od dnia 1 października 2004 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.), obowiązującej do dnia 30 września 2004 r., a także zgodnie z art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Organ wskazał ponadto, iż w okresie tym obowiązywały również kolejno trzy ustawy zawierające podobne unormowania: w art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) i w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W ustawach tych dopuszczono możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Rozstrzygając niniejszą sprawę należy zauważyć, iż zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania. Powyższe oznacza, iż osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą od dnia jej zarejestrowania (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej) do dnia wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej.

Należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych początkowo podzielany był jednolity pogląd, z którego wynikało, że dla określenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wyłącznie wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji, przy jednoczesnym założeniu, iż bez istotnego znaczenia pozostaje fakt, czy uzyskuje się z tej działalności przychody (vide: m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1636/05, z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 210/06, czy też z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt SA/Wa 31/06).

Niemniej w późniejszym okresie w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym rozważanej kwestii, związanej z ustalaniem obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, utrwaliła się inna od powyższej linia orzecznicza, która zasadniczo przyjęła, że dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej rodzi jedynie domniemanie faktyczne podjęcia działalności i wykonywania jej do czasu wykreślenia z ewidencji, co powoduje w konsekwencji, że ocena organu, czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego musi być poprzedzona stosownym ustaleniem i oceną tego organu (tak: m.in. /w:/ w powołanym przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06).

Mając na względzie powyższe nie sposób - zdaniem Sądu - przyjąć, jak stwierdził Prezes NFZ, że znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji (vide: strona 4 odpowiedzi organu na skargę z dnia 27 sierpnia

2009 r.).

Należy zauważyć, iż stanowisko powyższe dodatkowo może budzić zdziwienie, skoro sam Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, iż zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Ponadto organ wyraźnie podniósł, że uprawdopodobnienie przez stronę faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej wymaga przedstawienia dowodów przeciwnych dla nieuwzględnienia twierdzeń strony.

Ponadto wskazać należy, iż organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 28/07, w którym NSA stwierdził, że to fakt prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wpis do ewidencji przesądza o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

W tej sytuacji Prezes NFZ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie mógł ograniczać się tylko i wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżąca w spornym okresie od dnia 1 czerwca do dnia 31 października 2000 r. wpisana była do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta C., lecz winien dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącą dla uprawdopodobnienia przez stronę faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a następnie nie tylko przedstawić dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko skarżącej M. M.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Zdaniem Sądu organ może – w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a. - odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki.

Według Sądu zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż Prezes NFZ, wydając sporną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie ustalenia istnienia po stronie skarżącej obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej oparł się wyłącznie na informacji udzielonej w dniu 17 lutego 2009 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w P., Inspektorat w C., pomijając w swych rozważaniach analizę argumentów i związanych z nimi zarzutów strony przestawionych w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji.

Organ skupiając się właściwie na jednym dowodzie, nie dokonał oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą.

Zdaniem Sądu, wydając sporną decyzję, Prezes NFZ nie wskazał w jej uzasadnieniu, dlaczego dowody w postaci dokumentów wyrejestrowujących złożonych w Inspektoracie ZUS w C. oraz deklaracji VAT-7 za miesiąc czerwiec i lipiec 2000 r. - nie uprawdopodabniają okoliczności faktycznego zaprzestania przez skarżącą po dniu 1 czerwca 2000 r. działalności gospodarczej.

Jednocześnie organ odwoławczy, pomimo wyraźnych zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 16 marca 2009 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego fakt złożenia zeznania podatkowego (PIT-28) za 2000 r. jest dowodem jednoznacznie przesądzającym, że skarżąca w spornym okresie od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października

2000 r. prowadziła działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu przeprowadzoną przez Prezesa NFZ ocenę materiału dowodowego, w tym argumentów strony skarżącej, nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów.

Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, iż Prezes NFZ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wydał rozstrzygnięcie bazując wyłącznie na sugestiach Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych zawartych w piśmie z dnia 17 lutego 2009 r.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, dlaczego pominął okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą zarówno w piśmie z dnia 16 marca 2009 r., jak i odwołaniu, z których wynikać miało, że brak jest przesłanek niezbędnych do stwierdzenia istnienia po stronie skarżącej obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej za okres od dnia 1 czerwca 2000 r. do dnia 31 października 2000 r.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej, należałoby uznać, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia, że skarżąca podlegała w spornym okresie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii wiarygodności dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie spełnia wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Prezes NFZ winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącej mających świadczyć o faktycznym zaprzestaniu przez nią prowadzenia działalności gospodarczej po dniu 1 czerwca 2000 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 200,- złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 200 p.p.s.a.