Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 371/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Po 662/11 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 662/11, oddalił skargę A. Ś. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 6.549,13 zł; ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1.423,14 zł; ubezpieczenie na Fundusz Pracy w kwocie 471,64 zł oraz odmówił umorzenia odsetek od powyższych należności w kwocie 15.743 zł i odmówił umorzenia kosztów upomnienia w kwocie 164,20 zł.

Organ opisał sytuację rodzinną skarżącego, który prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną i córką (pełnoletnią), jest osobą bezrobotną – poszukującą pracy, która prowadziła działalność gospodarczą od marca 1994 r. do lutego 2001 r.

Dochód gospodarstwa domowego to świadczenie rentowe żony skarżącego w wysokości 501,50 zł, które jest obciążone zajęciem egzekucyjnym w wysokości 203,80 zł. Rodzina jest objęta wsparciem z Ośrodka Pomocy Społecznej w postaci zasiłków pieniężnych oraz bonów żywnościowych. Skarżący posiada szereg zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów na łączna kwotę 366.405 zł oraz zalega z opłacaniem rachunków telefonicznych oraz podatku od środków transportowych.

Organ podał, iż skarżący wraz z małżonką w listopadzie 2000 r. dokonali sprzedaży nieruchomości na kwotę 130.000 zł, a w 2006 r. uczestniczyli w sprzedaży pawilonu handlowego za kwotę 45.000 zł i pomimo uzyskania znacznych kwot nie spłacili zadłużenia względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które istnieje od marca 1999 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z [...].06.2011 r. Zdaniem organu, przez ubóstwo należy rozumieć trwałe zagrożenie egzystencji oraz sytuację, w której po uiszczeniu zaległych należności zobowiązany nie będzie dysponował (wraz z najbliższą rodziną) środkami finansowymi pozwalającymi na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Według ZUS trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, a sytuacja finansowa rodziny ulegnie poprawie. W ocenie Zakładu, żądanie umorzenia zaległości ma na celu zwolnienie spod egzekucji przyszłych spodziewanych dochodów. Z kolei zachowanie czystego konta kosztem środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Zdrowia i Funduszu Pracy nie zasługuje na akceptację.

Powyższe stanowisko organ wsparł argumentacją, że na rynku pracy są miejsca pracy skierowane do ludzi w różnym wieku, z różnym wykształceniem i doświadczeniem życiowym. Wnioskodawca posiada wyższe wykształcenie, dużą wiedzę i bogate doświadczenie zawodowe, co stawia go w uprzywilejowanej pozycji na rynku pracy. W ocenie Zakładu czteroletnie poszukiwanie pracy może świadczyć o braku należytej staranności w poszukiwaniu zatrudnienia, gdyż człowiek, który swoją sytuację określa jako "katastrofalną" podejmie się każdej pracy by utrzymać rodzinę.

Zakład zaznaczył, że decydując się na zaciągnięcie licznych kredytów małżonkowie Ś. określali swoją sytuację finansową jako stabilną, gdyż podpisanie umowy kredytu jest jednoznaczne z wyrażeniem gotowości do jego spłaty. Natomiast fakt, że rodzina ma problemy ze spłatą zobowiązań kredytowych nie może być przesłanką do rezygnacji Zakładu ze swoich wierzytelności, ponieważ zobowiązania publicznoprawne mają pierwszeństwo nad cywilnoprawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.). Ustalenia faktyczne, co do sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej i nie naruszają zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącego, więc brak jest okoliczności uzasadniających stanowisko, iż naruszają one zasadę prawdy materialnej (art. 81 w zw. z art. 7 k.p.a.). Z tego względu powołane powyżej ustalenia Sąd I instancji uznał za prawidłowe i przyjął jako własne. Sąd nie stwierdził też błędnej wykładni ani błędnego zastosowania prawa materialnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. W zakresie umorzenia należności z tytułu składek, czy to z uwagi na całkowitą ich nieściągalność (art. 28 ust. 2 i 3 powołanej ustawy), czy też, pomimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3a i 3b przedmiotowej ustawy), Zakład ma prawo odmówić umorzenia należności.

Nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której zabezpieczono należność z tytułu składek. Trafnie wskazano, że należności publicznoprawne korzystają z egzekucyjnego pierwszeństwa w zaspokojeniu przy podziale kwot uzyskanych z egzekucji. Niewątpliwie są to okoliczności, które przemawiają za przyjęciem stanowiska o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności w rozumieniu art. 28 ust. 2, 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Uzasadniając odmowę umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, Zakład wyjaśnił, że likwidacja działalności gospodarczej nie była wynikiem klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, zobowiązany nie wykazał, iż jest osobą przewlekle chorą lub że musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Organ wskazał również, że obciążenia kredytowe zobowiązanego i jego małżonki wynikają z podejmowanych przez nich decyzji ekonomicznych.

Odmawiając umorzenia zaległości pomimo trudnej sytuacji materialnej rodziny Zakład wyjaśnił, że przyznanie ulgi prowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, gdyż skutkiem uwzględnienia żądania byłoby zwolnienie spod egzekucji przyszłych spodziewanych dochodów a skarżący jest osobą wykształconą i zdrową gotową podjąć pracę. Zarzuty skargi, że spłata zaległości na rzecz ZUS pozbawia rodzinę skarżącego możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentacja ta jest bezprzedmiotowa, gdyż aktualnie skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu i nie opłaca należności na rzecz ZUS. Zatem nie może być mowy o tym, że opłacanie tych należności, czy też stosowane środki egzekucyjne, ograniczają istniejące możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych rodziny skarżącego. Natomiast prognozowanie w tym zakresie należy odnieść do możliwości zarobkowych zobowiązanego. Wysokość świadczeń ze stosunku pracy dochodzonych oraz zasądzonych na rzecz skarżącego uzasadnia tezę, iż skarżący będzie miał możliwości spłaty zaległości ZUS bez ograniczeń w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

A. Ś. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania, a to:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ administracji art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: "ustawa o s.u.s." poprzez przyjęcie za podstawę decyzji organu administracji (a następnie za podstawę zaskarżonego wyroku) wadliwego postępowania dowodowego i oczywiście błędne ustalenia faktyczne, w szczególności poprzez:

a) przyjęcie bez dostatecznych ku temu podstaw, że skarżący z własnej winy (braku dostatecznej staranności) znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, podczas gdy teza ta stanowi spekulację organu administracji, nie popartą materiałem dowodowym ani rzeczowym uzasadnieniem, a jednocześnie z materiału dowodowego sprawy wynikają okoliczności przeciwne;

b) w istocie nieprzyjęcie ustalenia faktycznego o katastrofalnej wręcz sytuacji ekonomicznej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, pomimo że materiał dowodowy określa w sposób jednoznaczny taką sytuację skarżącego;

c) przyjęcie bez dostatecznych podstaw pozytywnej prognozy finansowej dla skarżącego, podczas gdy ocena taka jest oczywiście sprzeczna z materiałem dowodowym sprawy lub nie znajduje w nim dostatecznego oparcia a jednocześnie odrzucenie wyjaśnień skarżącego spójnych z materiałem dowodowym sprawy;

d) przyjęcie, iż organ administracji zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz prawidłowo go ocenił i poczynił należyte ustalenia odnośnie stanu faktycznego w sprawie, pomimo że:

- ustalenie organu jakoby skarżący wykazywał nienależytą staranność w poszukiwaniu zatrudnienia oraz że istnieje pozytywna prognoza co do możliwości znalezienia przez niego pracy w przyszłości, stoi w sprzeczności z okolicznością również wynikającą z uzasadnienia decyzji organu, że skarżący od kilku lat aktywnie poszukuje pracy i bierze udział w różnych kursach i szkoleniach,

- organ nie wziął również pod uwagę i nie zbadał w sposób należyty okoliczności wynikających z oświadczeń skarżącego i załączonych przez niego w toku postępowania administracyjnego dokumentów, wskazujących na fakt, że cierpi on na przewlekłą chorobę - depresję, jego żona jest całkowicie niezdolna do pracy i od kilku lat razem z żoną żyją w ubóstwie (korzystają z pomocy opieki społecznej, brakuje im środków finansowych na ogrzewanie mieszkania w zimie), wszelkie kwoty uzyskane w ostatnich latach przez skarżącego i jego żonę w związku ze sprzedażą majątku zostały przeznaczone na spłatę zadłużenia hipotecznego, co miało na celu w szczególności zapobieżenie utracie domu, w którym wspólnie mieszkają,

- organ nie zbadał i w konsekwencji nie ustalił czy na nieruchomości, na której organ zabezpieczył swoje należności na kwotę 8.660,50 zł znajduje się jedyne miejsce zamieszkania skarżącego,

- organ bezzasadnie odmówił przyjęcia, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

- sąd I instancji błędnie ustalił, że skarżącemu przysługuje wierzytelność opiewająca na kwotę ponad 100 tys. zł, podczas gdy - po pierwsze - skarżący przedłożył również dokument ugody, z której wynika znacznie niższa kwota wierzytelności, a - po drugie - organ administracji nie zbadał i w konsekwencji nie ustalił czy nominalnie przysługująca skarżącemu wierzytelność ma jakąkolwiek wartość ekonomiczną, tj. czy jest w ogóle ściągalna;

2) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 236 k.p.c. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) poczynienie własnych błędnych ustaleń faktycznych na podstawie załączonych przez skarżącego do skargi administracyjnej dokumentów w postaci: odpisów wyroków Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...].12.2006 r. oraz z dnia [...].05.2010 r. i odpisu protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w P. z dnia [...].11.2007 r. zawierającego treść ugody wraz z klauzulami wykonalności oraz pieczęciami komornika sądowego, i to bez wydania postanowienia dowodowego w tym zakresie; przy czym błędne ustalenia polegały na niewłaściwej ocenie treści tychże dokumentów (w szczególności ustalenie jakoby skarżącemu przysługiwało dodatkowo roszczenie o zapłatę kwoty 137.200 zł), pominięciu części treści tychże dowodów (w zakresie wskazującym na bardzo niewielką wyegzekwowaną część zasądzonych na rzecz skarżącego świadczeń pieniężnych) oraz nieocenienie tychże dowodów w kontekście zawartego w skardze twierdzenia skarżącego, że jego dłużnik po opuszczeniu więzienia wyjechał z Polski, a egzekucja jest bezskuteczna;

b) nieuchylenie decyzji organu administracji z dnia [...] lipca 2011 r.– pomimo że okoliczności wynikające z dokumentów załączonych do skargi wskazują na brak wyczerpującego zebrania i wyjaśnienia całego materiału dowodowego.

II. Przepisu prawa materialnego:

- tj. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że w sytuacji rodzinno-majątkowej w jakiej faktycznie znalazł się skarżący, który m. in.:

- prowadzi gospodarstwo domowe jedynie z żoną, wobec której orzeczono całkowitą niezdolność do pracy,

- jedyny dochód rodziny stanowi świadczenie rentowe żony w kwocie ok. 500 zł, przy czym część świadczenia rentowego jest przedmiotem egzekucji,

- wraz z żoną korzysta z pomocy opieki społecznej,

- cierpi na przewlekłą chorobę - depresję,

- od kilku lat, pomimo aktywnego poszukiwania pracy, jest bezrobotny,

- w związku z zadłużeniem i realną obawą utraty miejsca zamieszkania był zmuszony do wyzbycia się posiadanej nieruchomości,

- jedyny majątek który posiada stanowi nieruchomość, w której wraz z żoną zamieszkuje, a która jest przedmiotem zabezpieczenia,

- jego ostatni pracodawca nie wypłacał mu wynagrodzenia za pracę a jego wierzytelność jest nieściągalna –

nieuzasadnia umorzenia należnych składek skarżącego wobec ZUS wraz z odsetkami i kosztami z nimi związanymi, pomimo że prawidłowe zastosowanie ww. przepisów wskazuje, że wobec skarżącego należy zastosować dobrodziejstwo umorzenia ww. należności wobec ZUS, tj. w szczególności – uwzględniać charakter decyzji uznaniowej – wskazać należy, że skarżący znajduje się w takiej sytuacji, w jakiej istota i cel ww. przepisów zostają w sposób racjonalny (i to granicach racjonalności, jakiej można wymagać od decyzji uznaniowej) zrealizowane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację dotyczącą przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że sama możliwość umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. podyktowana jest interesem strony. Chodzi bowiem o należności ZUS, które są uzasadnione, wymagalne i ściągalne, a jednak z woli ustawodawcy wyjątkowo, z uwagi na szczególnie trudną sytuację życiową zobowiązanego i jego rodziny, ZUS może należności te umorzyć. We wskazanych aktach prawnych wymienione są precyzyjnie okoliczności, które uprawniają ZUS do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek, czyli rezygnacji z dochodzenia omawianych należności. W tej sytuacji jest oczywiste, że przepisy ustawy o s.u.s. i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. muszą być interpretowane ściśle, bowiem chodzi o określenie granic wyjątku od zasady dochodzenia należnych składek.

Z punktu widzenia zobowiązanego zawsze zasadne jest umorzenie jego zaległych należności składkowych, zaś z punktu widzenia interesów ZUS umarzanie należności składkowych jest zawsze niekorzystne. Właśnie dla uniknięcia dowolności przy rozwiązaniu tego problemu sformułowane zostały przepisy (art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) określające przesłanki uwzględnienia interesów strony przed interesami ZUS. Przepisy te, określając przesłanki umorzenia należności, zakreślają ramy uznania administracyjnego, na podstawie którego działa ZUS. Sąd winien rozważyć, czy w świetle ustaleń poczynionych w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w powołanych przepisach i w ten sposób ocenić merytoryczną zasadność podjętej decyzji.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do tego, iż Sąd I instancji wadliwie zaakceptował ustalenia faktyczne organu, iż skarżący z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną jest w stanie opłacić zaległe składki na ubezpieczenie społeczne, a w konsekwencji, iż Sąd I instancji niewłaściwe zastawał art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, iż tak ZUS, jak i Sąd I instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego, która aktualnie nie pozwala mu na spłatę należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji jednoznacznie przy tym stwierdził, że skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu i nie opłaca należności na rzecz ZUS. Nie może być zatem mowy o tym, że opłacenie tych należności ogranicza istniejące możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego oraz jego rodziny.

Sąd I instancji uznał natomiast, iż zachodzi pozytywna prognoza co do możliwości zaspokojenia należności ZUS z przyszłych dochodów, gdyż wartość zasądzonych na rzecz skarżącego świadczeń oraz wynikających z zawartej ugody sądowej przekracza kwotę 98.000 zł.

Oceny Sądu I instancji w tym zakresie nie podważa podnoszona w skardze okoliczność, iż dotychczasowa egzekucja tych należności okazała się bezskuteczna, gdyż skarżący nie przedłożył żadnych dowodów pozwalających na przyjęcie, iż zachodzi trwała bezskuteczność tej egzekucji.

Sąd I instancji w ślad za ZUS niewadliwie również przyjął, iż skarżący nie podjął żadnych działań w celu uzyskania zatrudnienia, a posiadane przez skarżącego wyższe wykształcenie, bardzo duża wiedza oraz bogate doświadczenie zawodowe stawiają go w uprzywilejowanej pozycji na rynku pracy.

W skardze kasacyjnej twierdzi się wprawdzie, że skarżący cierpi na przewlekłą chorobę – depresję, lecz skarżący nie przedłożył żadnych dowodów pozwalających na przyjęcie, iż jest on trwale niezdolny do pracy, czy też pobiera z tego tytułu świadczenia rentowe.

W tych okolicznościach Sąd i instancji mógł uznać, iż w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia należności z tytułu zaległych składek, o jakim mowa w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

Jeżeli zaś chodzi o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane za zasadach prawa pomocy, to w tej sprawie pełnomocnik skarżącego może się zwrócić do WSA w Poznaniu (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).