Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2277/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 130
law: Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i  kontrolowania niektórych organów publicznych.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 120/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 31 marca 2016 r. nr XVI/165/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych - część zachodnia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 120/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 31 marca 2016 r., nr XVI/165/16, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część zachodnia (MPZP, plan) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda [...] wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie, zarzucając naruszenie: art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., Upzp), § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, rozp. MI z 2003), § 82 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, z. rozp. PRM z 2002).

Stawiając powyższe zarzuty skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W ocenie Wojewody [...] zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp poprzez sprzeczność ustaleń MPZP z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wschowa. Skarżący organ wskazał na charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który jest instrumentem kształtowania polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowana przestrzennego. Studium nie mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, ale jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu jest zatem konsekwencją zapisów studium.

Określone obszary gminy, które mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub na inne cele, muszą być wcześniej wskazane w studium jako obszary przewidziane pod tę funkcję. Analiza planu miejscowego wykazać miała niezgodność postanowień planu z ustaleniami studium w zakresie kilku terenów. W zaskarżonym planie teren oznaczony symbolem 1P/U jest przeznaczony pod lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, zaś z zapisów studium wynika, że dopuszczono w tym obszarze prowadzenie działalności produkcyjnej, ale w budynku mieszkalnym. W związku z powyższym ustalenie w MPZP budowy samodzielnych obiektów produkcyjnych stoi w sprzeczności z zapisami studium. Następnie, tereny oznaczone symbolem 3P/U i 6P/U w MPZP są przeznaczone pod lokalizację obiektów produkcji, składów, magazynów i usług, zaś zgodnie ze studium mieszczą się one w granicach terenów z przewagą produkcji rolnej i obsługi gospodarki rolnej (PR). Kolejno w planie dla terenów oznaczonych symbolem 71MN/U, 72MN/U, 3P/U i 6P/U, gdzie może powstać między innymi zabudowa mieszkaniowa i usługowa, ustala się lokalizację zabudowy zgodnie z liniami zabudowy, a w studium zakazuje się lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej i usług chronionych (typu szkoła, przedszkole) oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². W studium zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niektórych usług, a z kolei plan miejscowy dla tego samego terenu ustala możliwość lokalizacji zabudowy.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego Wojewody [...], stwierdzając w kwestionowanej uchwale, że nie narusza ona postanowień studium, organ stanowiący złamał regułę określoną w art. 20 ust. 1 Upzp.

Dalej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie § 82 w zw. z § 143 zał. do rozp. PRM z 2002, ze względu na sporządzenie zmiany miejscowego planu, który jest w rzeczywistości nowym planem miejscowym. Skarżący wskazał, że dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej we Wschowie Nr XX/166/08 z dnia 14 lutego 2008 r. (MPZP z 2008). Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska we Wschowie uchwaliła zmianę tegoż MPZP z 2008. Zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana planu nie oznacza nowelizacji wszystkich przepisów planu. Zdaniem skarżącego organu plan, biorąc pod uwagę jego merytoryczną treść, stanowi całkiem nowy akt prawny. Biorąc pod uwagę fakt, że dla obszaru objętego tym planem obowiązywał już wcześniej uchwalony MPZP z 2008, zaskarżona uchwała powinna zawierać przepisy stanowiące o utracie jego mocy w zakresie objętym inkryminowaną uchwałą. Brak tych przepisów powoduje, że w istocie objęto ten sam obszar dwoma planami miejscowymi.

Następnie Wojewoda [...] zarzucił zawarcie w MPZP błędnej definicji pojęcia "intensywność zabudowy", która jest sprzeczna z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp. Zdaniem skarżącego organu przez "intensywność zabudowy" należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji danego budynku w stosunku do powierzchni działki. Tymczasem w zaskarżonej uchwale określając wskaźnik intensywności zabudowy Rada Miejska wskazała, że chodzi o stosunek powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, nie uwzględniając wszystkich kondygnacji: nadziemnych i podziemnych.

Dalej Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp i § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003, ponieważ nie zawiera obligatoryjnych elementów planu miejscowego.

W wyroku przytoczono, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska we [...] wniosła o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu niezgodności postanowień przedmiotowego planu miejscowego ze studium organ gminy wyjaśnił, że teren oznaczony w zaskarżonej uchwale symbolem 1P/U, w MPZP z 2008 przeznaczony był pod zabudowę z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej – MU. Ze względu na charakter zabudowy i zagospodarowania w MPZP z 2008, w przedmiotowej uchwale powielony został sposób zagospodarowania. Organ powołał się na zapis zawarty w rozdziale Studium 16.3 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", pkt 5, zgodnie z którym dopuszcza się za zgodne z ustaleniami tegoż Studium przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy, lub sposobu wykorzystania terenu, na którym Studium przewiduje wprowadzenie zmian.

Tereny 3P/U i 6P/U w planie miejscowym są przeznaczone pod lokalizacje obiektów produkcji, składów, magazynów i usługi, zapis ten jest zgodny z propozycją gminy w zakresie nieuwzględniania wniosku o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i działalność gospodarczą ze wskazaniem pod funkcję P/U. Przedmiotowe tereny były od lat wcześniejszych użytkowane pod zabudowę produkcyjno – usługową.

Podobnie – jeżeli chodzi o tereny oznaczone symbolami 71 MN/U i 72 MN/U, których przeznaczenie w przedmiotowym planie zostało wyznaczone ze względu na istniejące zagospodarowanie oraz zapis Studium zawarty w rozdziale 16.3 pkt 5.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ gminy wskazał, że zaskarżona uchwała jest uchwałą zmieniającą obowiązujący dla danego obszaru plan miejscowy. Ustalenia merytoryczne zaskarżonego planu podtrzymują ustalenia dotychczas obowiązującego planu, a miejscami je uaktualniają. Pozostałe korekty wynikają z dostosowania ustaleń planu do aktualnych przepisów prawa oraz standardów. Zdaniem Rady Miejskiej we Wschowie nie zachodziła potrzeba wprowadzenia w planie przepisu dotyczącego utraty mocy MPZP z 2008.

Odnośnie definicji pojęcia "intensywności zabudowy" zawartej w § 2 zaskarżonej uchwały organ gminy podniósł, że jej treść wynikała z faktu, iż polska norma PN – 70/B-02365 nie definiuje całkowitej zabudowy lecz powierzchnię całkowitą jako powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku – nadziemnych i podziemnych oraz przyziemnej, mierzonej po obrysie zewnętrznym ścian. Prawo polskie nie stanowi czym jest "zabudowa", odnosi się wyłącznie do jej rodzajów oraz określa jej położenie oraz gabaryty. Jednocześnie niniejsza norma w sposób jednoznaczny odnosi się wyłącznie do budynków, pomijając budowle i budynki małej architektury. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Go 659/16.

Jako bezzasadny uznał organ gminy zarzut, zgodnie z którym MPZP nie określa wymaganych parametrów urbanistycznych dla każdego rodzaju zabudowy, poprzez nieokreślenie wysokości oraz rodzaju dachu garaży. Organ wskazał na treść § 10 pkt 6 uchwały oraz podniósł, że "zapisy" zawarte w poszczególnych paragrafach odnoszą się do parametrów zabudowy. Organ przeprowadził analizę § 116 planu i stwierdził, że zawiera on regulację kompletną.

Reasumując: organ gminy stwierdził, że w jego ocenie, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniesione w skardze naruszenia nie stanowią naruszeń, o których mowa w art. 28 Upzp.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. projektant prowadzący M. K. – B. ustosunkowała się do zarzutów zawartych w skardze, przytaczając argumentację tożsamą z podniesioną w odpowiedzi na skargę.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zarzuty skargi były zasadne, ponieważ uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Sąd wpierw dokonał rekapitulacji przepisów Upzp odnośnie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazano, że wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, zdaniem tegoż sądu, w analizowanej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania klauzula generalna wynikająca z art. 34 ust. 1 Upzp odnośnie utraty mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub jego części, w tym aspekcie argumentację tę wspierano odwoływaniem się do judykatury (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 188/12) oraz piśmiennictwa. Sąd wojewódzki w tym kontekście stwierdził, że wobec jednoznacznego określenia przez organ stanowiący, że przedmiotowy akt prawny dotyczy zmiany obowiązującego planu miejscowego, nie można domniemywać oraz interpretować odmiennie charakteru prawnego danego aktu. Nie ulega wątpliwości, że analizowana uchwała nie zawiera przepisów derogujących, co stanowić ma istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Braki normatywne w tym zakresie mogą doprowadzić do skomplikowania sytuacji prawnej, w zakresie planowania przestrzennego na danym terenie, na którym może obowiązywać tylko jeden plan miejscowy. Sąd wojewódzki wywodzi, że skoro przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym zmieniającym obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to – w kontekście § 82 w zw. z § 143 z. rozp. PRM z 2016 powinna zawierać regulacje odnoszące się do mocy wiążącej przepisów dotychczas obowiązujących.

Zdaniem tegoż sądu zasadny był również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez błędną definicję pojęcia - "intensywność zabudowy" - zawartą w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Określając minimalną i maksymalną intensywność zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp, należy brać pod uwagę wszystkie obiekty budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w odniesieniu do danej działki. Wobec powyższego zawężenie znaczenia danego pojęcia, jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale, jedynie do budynków - naruszało przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w analizowanej sprawie dla określonych terenów przyjęto odmienne ich przeznaczenie, aniżeli nastąpiło to w Studium. Dotyczy to terenów oznaczonych symbolami: 1P/U, 6P/U, 71MN/U, 72MN/U, 3P/U, 6P/U. W odpowiedzi na skargę, uzasadniając stanowisko w zakresie takich postanowień zaskarżonej uchwały, organ wskazał na przepis zawarty w pkt 16.3.5 Studium, zgodnie z którym dopuszcza się za zgodne z jego ustaleniami – przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy, lub sposobu wykorzystania terenu, na którym Studium przewiduje wprowadzenie zmian. Jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które stanowi jej załącznik nr 3, nie wynika, aby odstępstwa od postanowień Studium dotyczące poszczególnych terenów wynikały z potrzeby kontynuacji przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowania. W uzasadnieniu nie wykazano jakie było przeznaczenie poszczególnych terenów – przed uchwaleniem planu, a przez to nie wykazano, że przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym i stanowi jego kontynuację.

W ocenie sądu wojewódzkiego stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, w stanie obecnym, nie daje podstaw do stwierdzenia, czy w myśl wskazanego pkt 16.3.5 Studium, zasadnym było odmienne zagospodarowanie danych obszarów, aniżeli wynika to z postanowień studium. Przyznano, że wprawdzie w toku postępowania sądowego organ gminy złożył wyjaśnienia w kwestii przeznaczenia poszczególnych obszarów, nadto ustosunkował się do tego zagadnienia w odpowiedzi na skargę, jednak powyższe czynności procesowe, dokonane już na etapie postępowania sądowego, czyli po wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę, zdaniem sądu pierwszej instancji nie mogły konwalidować stwierdzonych naruszeń przepisów Upzp, do jakich doszło na etapie uchwalania planu miejscowego. W tych okolicznościach uznano, że podjęcie szczegółowej analizy argumentacji organu gminy zawartej w odpowiedzi na skargę, należało uznać za zbędne. W ocenie sądu a quo motywy przyjęcia poszczególnych postanowień uchwały winny wynikać z jej uzasadnienia i to one podlegają badaniu pod względem zgodności z przepisami prawa.

WSA w Gorzowie Wlkp. wyeksponował, że w § 116 uchwały, którego postanowienia dotyczą obszaru oznaczonego symbolem 14MW, ustalono zasady zagospodarowania, jednak, jak słusznie podniósł skarżący organ nadzoru, nie określono maksymalnej wysokości garaży. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu gminy, że kwestię tę reguluje przepis § 10 pkt 6 MPZP, bowiem wskazany przepis dotyczy lokalizacji stałych lub tymczasowych obiektów budowanych o wysokości 50 m i większej, które podlegają zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, zatem nie dotyczy omawianej kwestii.

W konkluzji wyroku wskazano, że w następstwie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej - zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzone naruszenia sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako naruszenie zasad sporządzenia planu, przy czym ze względu na ich skutki w procesie stosowania przepisów uchwały, ocenił je jako naruszenia istotne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...] – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca:

a) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. "art. 145 § 1 pkt 2" w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak w uchwale zmieniającej obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepisów derogujących stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego pomimo, że naruszenie to nie może zostać uznane za istotne, albowiem brak normy o randze ustawowej obligującej do zamieszczenia takich przepisów w uchwale, a określone w z. rozp. PRM z 2002 nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. "art. 145 § 1 pkt 2" w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp

poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęta przez organ własna

definicja pojęcia "intensywności zabudowy" jako sumy powierzchni całkowitej kondygnacji naziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do

powierzchni działki budowlanej stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu

miejscowego, podczas, gdy pojęcie "zabudowy" nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, a tym samym brak jest przeszkód prawnych, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne przyjęły własną definicję "intensywności zabudowy",

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 Ppsa polegający na pominięciu przy rozpoznawaniu skargi okoliczności, które istniały w chwili podejmowania uchwały Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 31 marca 2016 r. i które organ ten podniósł w odpowiedzi na skargę podczas, gdy podstawę wyroku powinny stanowić akta sprawy i wynikający z nich stan faktyczny istniejący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie podniesione w skardze naruszenia w istocie nie stanowią naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 Upzp dotyczących zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Błędnie sąd wojewódzki miał odwołać się do przepisów § 82 i § 143 z. rozp. PRM z 2002 przyjmując, że skoro zaskarżona uchwała zmienia obowiązujący plan, winna zawierać regulację odwołującą się do mocy wiążącej przepisów dotychczas obowiązujących. W tym aspekcie wywód wspierano poprzez powoływanie się na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 346/07. Z przepisów Upzp taki obowiązek nie wynika, jedynie z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy wynika wprost, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro pojęcie "zabudowy" nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, brak jest przeszkód prawnych, aby organy planistyczne nie mogły przyjąć własnej definicji pojęcia "intensywności zabudowy". W tym zakresie argumentację wpierano poprzez przywoływanie motywów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13. Nawet dostrzeganie przez sąd pierwszej instancji konieczności ujmowania pojęcia zabudowy w szerszym kontekście, nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z uwagą sądu pierwszej instancji, wedle którego, skoro brak było odniesienia do niezgodności przeznaczenia niektórych terenów w planie z przeznaczeniem w Studium w uzasadnieniu skarżonej uchwały, to powołane w odpowiedzi na skargę nowe dowody i okoliczności nie mogły konwalidować stwierdzonych naruszeń.

W konkluzji skargi kasacyjnej eksponowano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Gminy [...] popierał wniesioną skargę kasacyjną z jej zarzutami i wnioskami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. W jej pkt II a) 1. i 2. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej jako naruszony przepis wskazuje "art. 145 § 1 pkt 2" w związku z odpowiednimi przepisami Upzp. Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie przypisano wymienionego "art. 145 § 1 pkt 2" do określonego aktu normatywnego, co pozwalałoby Sądowi rozpoznać tak rozumiany zarzut kasacyjny. Nie sposób jest uznać, że posłużenie się dalej przez autora skargi kasacyjnej w konstruowaniu podstaw kasacyjnych ujętych jej pkt II a) 1. i 2. zdefiniowanym skrótem ustawy – Upzp, nakazuje przyjąć, że chodziło o odpowiedni przepis tej właśnie ustawy. Jest to niemożliwe, albowiem Upzp nie zawiera jednostki redakcyjnej określonej jako "art. 145 § 1 pkt 2", skoro ostatni artykuł w tej ustawie nosi numer 89, nadto jej artykuły nie dzielą się na paragrafy. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony wyrażonej w niezbornie zredagowanym petitum skargi kasacyjnej, skoro ten Sąd jest związany jej granicami. Powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej profesjonalnemu prawnikowi – adwokatowi lub radcy prawnemu – ma gwarantować należyty poziom formalny tego szczególnego pisma procesowego, jakim jest skarga kasacyjna. Jej ewentualne usterki, jak to stwierdzono w powyższym zakresie nie są możliwe do uzupełnienia przez Sąd.

Dostrzeżone braki formalne skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jednak jej rozpoznania w pozostałej części. W tym zakresie biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie, jakie dostrzeżono w przedmiotowej sprawie, wobec dalszej treści skargi kasacyjnej, nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania.

B. Nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa polegający na pominięciu przez rozpoznaniu skargi tych okoliczności, które Rada Miejska we [...] podniosła w odpowiedzi na skargę, podczas gdy słusznie strona skarżąca kasacyjnie miała wywodzić, że podstawę wydania wyroku powinny stanowić akta sprawy i wynikający z nich stan faktyczny istniejący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. W zaskarżonym wyroku sąd a quo dość kategorycznie stwierdził, że "stan faktyczny rozpoznawanej sprawy... – przy zastrzeżeniu, że odnosi to do "stanu obecnego" (uwaga Sądu) ... nie daje podstaw do stwierdzenia, czy w myśl wskazanego przepisu pkt 16.3.5 Studium, zasadnym było odmienne zagospodarowanie danych obszarów, aniżeli wynika to z postanowień studium. Wprawdzie w toku postępowania sądowego organ złożył wyjaśnienia w kwestii przeznaczenia poszczególnych obszarów, nadto ustosunkował się do tego zagadnienia w odpowiedzi na skargę, jednak powyższe czynności procesowe, dokonane już na etapie postępowania sądowego, czyli po wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę, nie mogły konwalidować stwierdzonych naruszeń przepisów Upzp, do jakich doszło na etapie uchwalania planu miejscowego. W tych okolicznościach sprawy podjęcie przez Sąd szczegółowej analizy argumentacji zawartej w piśmie organu z 6 lutego 2017 r., należało uznać za zbędne. Motywy przyjęcia poszczególnych postanowień uchwały winny wynikać z jej uzasadnienia i to one podlegają badaniu pod względem zgodności z przepisami prawa" (s. 13 i n. uzasadnienia wyroku II SA/Go 120/17). Nieco wcześniej sąd wojewódzki eksponował, że "Przesłanki odstępstw od postanowień studium, które przy sporządzaniu planu miejscowego jest aktem bezwzględnie wiążącym, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które stanowi jej załącznik nr 3, nie wynika, aby odstępstwa od postanowień studium dotyczące poszczególnych terenów wynikały z potrzeby kontynuacji przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowania. W uzasadnieniu nie wykazano jakie było przeznaczenie poszczególnych terenów – przed uchwaleniem planu, a przez to nie wykazano, że przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym i stanowi jego kontynuację" (s. 12 uzasadnienia wyroku II SA/Go 120/17). Innymi słowy WSA w Gorzowie Wlkp. w zaskarżonym wyroku uznał, że skoro oznaczonych kwestii odnoszących się do zastosowania zapisu pkt 16.3.5 Studium Rada Gminy we [...] nie wyłuszczyła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, to nie jest rzeczą tego sądu rozpatrywać powyższej kwestii w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności za zbędne uznać należy wyjaśnienia organu gminy zawarte w odpowiedzi na skargę Wojewody. Stanowiska sądu a quo w kontekście zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa nie sposób ocenić w kategoriach naruszenia prawa.

Zagadnienie zgodności ustaleń zawartych w zaskarżonym MPZP z zapisami Studium stanowiło jedną z przyczyn uwzględnienia skargi organu nadzoru. Niewątpliwie zatem kwestia dopuszczalności oznaczonych ustaleń w planie w aspekcie dotychczasowego zagospodarowania oznaczonych terenów, przy uwzględnieniu zapisu pkt 16.3.5 Studium wymagała precyzyjnych ustaleń sądu wojewódzkiego. Należy przy tym pamiętać o specyfice postępowania planistycznego i charakterze przedmiotu skargi w przedmiotowej sprawie, którym była uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W judykaturze zdaje się przeważać pogląd, wedle którego to organ planistyczny (rada gminy) uchwalając określonej treści studium sama przesądza o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 Upzp, a sam zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym od ich szczegółowości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 marca 2017 r., II OSK 1379/16; 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15; 17 czerwca 2015 r., II OSK 2769/13, publik. CBOSA.nsa.gov.pl).

Przepisy Upzp nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku zaopatrzenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jej uzasadnienie. W judykaturze wskazywano, że "przepis § 12 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) określa materiały, służące udokumentowaniu czynności wykonanych w toku procedury planistycznej, o jakich mowa w art. 17 ustawy. W § 12 pkt 19 wymienia uchwałę rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, wraz z załącznikami i uzasadnieniem. Uchwała oraz załączniki do niej to dokumenty wytwarzane w toku uchwalania planu i przewidziane w ustawie. Ustawa nie nakłada jednak na radę obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały, z tego względu jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. W rozporządzeniu, zgodnie z delegacją zawartą w art. 16 ust. 2 ustawy, minister został upoważniony do określenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Określenie sposobu dokumentowania prac i zakresu projektu planu nie może skutkować wprowadzeniem w drodze rozporządzenia obowiązku dokonania czynności przez radę, polegającej na uzasadnieniu uchwały, którego brak byłby kwalifikowany jako naruszenie zasad uchwalania planu" (por. motywy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/Gl 556/11; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 1663/16, publik. CBOSA.nsa.gov.pl).

Umknęło uwadze sądu wojewódzkiego, że obowiązek zaopatrywania w uzasadnienie, ale projektu planu, został wprowadzony na podstawie art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), z mocą od 18 listopada 2015 r. Wprawdzie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 31 marca 2016 r., niemniej jednak znowelizowany w/w ustawą o rewitalizacji art. 15 ust. 1 Upzp odnosi się do kwestii zaopatrzenia w uzasadnienie, którego szczególne elementy zostały w cyt. przepisie wymienione, projektu planu sporządzanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z akt sprawy, w tym i z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że w dacie wejścia w życie ustawy o rewitalizacji, projekt MPZP został przez Burmistrza [...]uż przedłożony i toczyła się nad nim publiczna dyskusja po tzw. II wyłożeniu tegoż projektu. Innymi słowy, skoro wprowadzone ustawą o rewitalizacji w art. 15 ust. 1 Upzp zmiany skutkujące obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zaopatrzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszły w życie z dniem 18 listopada 2015 r., a zatem w momencie, gdy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część zachodnia został już przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] przedłożony, stąd zastosowanie tego przepisu w tym brzmieniu do przedmiotowej procedury planistycznej oznaczałoby w istocie zgodę na złamanie reguły lex retro non agit.

W judykaturze nie budzi wątpliwości, że aktami sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 133 § 1 Ppsa są zarówno przedstawione sądowi akta administracyjne, zawierające materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego, jak i akta sądowe (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., II GSK 2682/17; z dnia 20 października 2011 r., I OSK 1252/11; postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., I FSK 174/08, publik. CBOSA.nsa.gov.pl). W myśl art. 133 § 1 Ppsa "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Rzecz jednak w tym, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (np. przyjęcie jakiegoś faktu nie znajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa oparcie się przez orzekający w sprawie sąd tylko na części akt sprawy. Zarzut pominięcia przez sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, pogląd taki dominuje w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2018 r., I FSK 1126/18, LEX nr 2562454; z dnia 10 maja 2018 r., I GSK 577/18, LEX nr 2509486). Próba zakwestionowania przeto stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku, że argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę w aspekcie zgodności oznaczonych ustaleń planistycznych z zapisami Studium nie mogły być wzięte pod rozwagę, skoro nie zostały wyłuszczone w uzasadnieniu skarżonej uchwały, nie mogła być prowadzona skutecznie z punktu widzenia sprzeczności z art. 133 § 1 Ppsa. Aby zwalczać ten wywód sądu wojewódzkiego należało podnieść zarzuty naruszenia innych przepisów prawa.

C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęta w MPZP przez organ planistyczny własna definicja pojęcia "intensywności zabudowy" jako sumy powierzchni całkowitej kondygnacji naziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Podnosząc taki zarzut skarżąca kasacyjnie strona wywodzi, iż pojęcie "zabudowy" nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, a tym samym brak jest przeszkód prawnych, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne nie mogły przyjąć własnej definicji "intensywności zabudowy". Rzecz jednak w tym, że skarżona uchwała w § 2 pkt 2 nie definiowała pojęcia "zabudowy", a odmiennie niż uczynił to ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp – "intensywność zabudowy". Pojęcie "intensywność zabudowy" ustawodawca rozumie jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", tymczasem Rada Miasta Wschowa określiła w § 2 pkt 2 MPZP, że jest to "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, tj. sumę powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, że z treści ustawy nie wynika dla organu stanowiącego organu gminy uprawnienie do zawężania omawianego pojęcia jedynie do powierzchni kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, a także iż regulacja tej treści może mieć doniosłe, sprzeczne z intencją ustawodawcy, skutki w procesie stosowania przepisów uchwały planistycznej. Chybione jest przywoływanie na wsparcie swej argumentacji przez stronę skarżącą kasacyjnie motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13, wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym i dotyczył kwestii definiowania w uchwale planistycznej "wysokości zabudowy". Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby "poprawiać" definicje ustawowe zawarte w Upzp na użytek oznaczonej uchwały planistycznej.

D. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 28 Upzp przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że brak w zaskarżonej uchwale przepisów derogujących stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, albowiem brak normy ustawowej zobowiązującej do zamieszczenia takich przepisów w uchwale planistycznej, a konsekwencji uprawniające do stwierdzenia nieważności całego MPZP. WSA w Gorzowie Wlkp. wykluczył, aby w sprawie – uwzględniając że skarżoną uchwałą była uchwała w przedmiocie zmiany uprzednio obowiązującego MPZP z 2008 – mógł mieć zastosowanie przepis art. 34 ust. 1 Upzp. Nadto w kwestionowanym wyroku eksponowano znaczenie przepisów zawartych w z. rozp. PRM z 2002, a w konsekwencji wywodząc, że braki przepisów derogujących mogą doprowadzić do skomplikowania sytuacji prawnej. Stanowisko sądu wojewódzkiego w tej kwestii nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonym wyroku, kontrolowana przez WSA w Gorzowie zaskarżona uchwała tylko prima facie stanowi nowelizację MPZP z 2008, na co zdaje się wskazywać istotnie tytuł tej uchwały i jej § 1 ust. 1. Lektura dalszych przepisów MPZP wskazuje, że prawodawca lokalny nie modyfikuje/nowelizuje ustaleń MPZP z 2008, ale doprowadza do uchwalenia w istocie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru. Sąd pierwszej instancji, który skądinąd wyeksponował znaczenie treści z. rozp. PRM z 2002 nie dostrzegł, że w myśl jego regulacji zmiana ustawy nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana) (§ 86), zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów (§ 82), a jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy (§ 84). Powyższe zasady stosuje się do projektów prawa miejscowego (§ 147 rozp. PRM z 2002). Treść zaskarżonej uchwały przekonuje, że w rzeczywistości Rada Miasta Wschowy uchwaliła nowy plan dla określonego obszaru, dla którego poprzednio obowiązywał MPZP z 2008. W takiej zaś sytuacji słusznie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zastosowanie będzie miała ustawowa klauzula derogacyjna przewidziana w art. 34 ust. 1 Upzp, wedle którego to przepisu wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W odpowiedzi na skargę wskazywano, że ustalenia planistyczne dla obszaru, który był uprzednio objęty kompleksowo ustaleniami MPZP z 2008 były następnie "zmieniane" dla poszczególnych obszarów (część wschodnia, południowa i północna miasta) tak, że w konsekwencji ustalenia MPZP z 2008 obowiązują, przy uwzględnieniu terytorialnego zakresu obowiązywania skarżonej uchwały (dla części zachodniej miasta) – wyłącznie dla centrum miasta Wschowy.

W świetle regulacji art. 34 ust. 1 Upzp podnoszenie w skarżonym wyroku braku przepisów derogujących dotychczasowe ustalenia planistyczne i utożsamianie ich z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego nie znajduje uzasadnienia. Wprowadzenie przepisów derogujących w przypadku uchwalenia nowego planu miejscowego dla oznaczonego obszaru jest zbędne, gdyż przepis ten statuuje zasadę, iż dla danego terenu, w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą. Wynika to wprost z treści art. 34 ust. 1 Upzp, który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3102/14, CBOSA.nsa.gov.pl).

Podzielić ponadto wypadnie tenor przywoływanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 346/07 (CBOSA.nsa.gov.pl), z którego wynika m. in., że określone w z. rozp. PRM z 2002, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej. W cyt. orzeczeniu wskazano, że zasady zawarte w przywołanym akcie normatywnym mają "charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym i o zakresie jego treści przesądzają przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Stanowisko to Sąd w tym składzie w pełni akceptuje i uznaje za własne. Tym samym upatrywanie w naruszeniu przywołanych w wyroku zasad określonych w § 82 w zw. z § 143 z. rozp. PRM z 2002 istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Upzp było nieuprawnione. Pod pojęciem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć zawartość aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), a więc zawarte w nim ustalenia, a także przestrzeganie standardów dokumentacji planistycznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

E. WSA w Gorzowie Wlkp. raz jeszcze rozpozna skargę Wojewody [...] uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i oceni, czy dostrzeżone ewentualnie przezeń naruszenia prawa nakazują stwierdzić nieważność MPZP w całości czy też tylko w części.

F. Z powyżej wyłożonych powodów orzeczono na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.

G. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.