Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2531/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z p. zm.) i art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako skarżący) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową w parterze, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...],[...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że w dniu 8 maja 2014 r. Spółka Akcyjna [...] (dalej jako inwestor) złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową w parterze, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...],[...] oraz części działki ew. nr [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka [...] zarzucając jej naruszenie: § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie) poprzez błędne przyjęcie, że parametry nowej zabudowy należy ustalić na podstawie średniej wysokości sąsiednich budynków położonych na terenie osiedla; § 13 oraz 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie praw osób trzecich, polegające na negatywnym wpływie na nasłonecznienie sąsiednich budynków. Zarzucono również naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał w uzasadnieniu, że

w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 199 dalej jako ustawa/upzp) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej organ wskazał, że sposób ustalania ww. wymagań z art. 61 upzp określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz że zgodnie z ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

W odniesieniu do tych wymagań organ podał, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowych działek granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazał, że sposób wyznaczenia i wykreślenia obszaru analizowanego odpowiada warunkom określonym w ww. rozporządzeniu. W analizie, stanowiącej załącznik do decyzji, wskazano, że teren objęty wnioskiem przylega do ul. [...], z której odbywa się wjazd. Planowana szerokość frontu to 47 m, a zatem trzykrotność szerokości frontu działki wynosi ok. 141 m. Wskazano przy tym, że granice obszaru analizowanego przebiegają przez fragmenty działek zabudowanych oraz że w toku postępowania odstąpiono od poszerzania granic obszaru analizowanego z uwagi na dużą wielkość tych działek i ich nieregularny kształt.

Określając funkcje zabudowy organ podał, że w granicach terenu analizowanego występują budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej (23 budynki), zabudowa usługowa (8 budynków), usługi z zakresu biur, oświaty, handlu, usług sakralnych i innych a także garaże. Wskazał, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkalna wielorodzinna, uzupełniona o funkcje usług. W tym stanie rzeczy organ uznał, że planowana inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo - handlową) będzie kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej o charakterze wielorodzinnym oraz funkcji usługowej.

Odnośnie do obowiązującej linii zabudowy organ wskazał, iż stosownie do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Przepisy dopuszczają też inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Dalej organ wyjaśnił, że przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym a zatem, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4). Przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 roku sygn. akt: II OSK 1525/07, publ. CBOS.

Przeprowadzona w sprawie analiza wykazała, że budynki brane pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy położone są w pasie drogowym ul. [...], bezpośrednio przy linii rozgraniczającej pas drogowy tej ulicy oraz w różnej odległości od tego pasa - 7, 12 i 25 m a zatem linia istniejącej zabudowy tworzy uskok, a budynek znajdujący się w większej odległości to budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...], położony 25 m od pasa drogowego ul. [...]. W analizie zwrócono też uwagę, że usytuowanie nowej linii zabudowy w tej odległości byłoby nieracjonalne, gdyż spowodowałoby zajęcie dużej powierzchni terenu zielni usytuowanego na osiedlu, a także zbliżenie nowej zabudowy do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. W związku z powyższym organ zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia. Analiza wykazała, że linia zabudowy 3 budynków tworzy uskoki, zaś pozostałych trzech (w tym budynku obecnie usytuowanego na terenie inwestycji) jest jednolita i przebiega bezpośrednio przy linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...]. Z tego względu zdaniem organu właściwe jest ustalenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy - w linii zabudowy istniejącego budynku przy ul. [...] i na przedłużeniu linii zabudowy budynków przy ul. [...] i [...]. Organ uznał, że przeprowadzona w sprawie analiza zawiera elementy niezbędne do uznania ją za prawidłową: linię zabudowy wyznaczono w linii zabudowy budynków położonych w liniach rozgraniczających pas drogowy, jest ona korzystna z punktu widzenia kształtowania zabudowy na tym terenie, gdyż będzie utrwalała stan istniejących zabudowań, a nie kształtowała nowy stan.

Gdy chodzi o wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu –organ wskazał, że w obszarze analizowanym są one zróżnicowane i wynoszą od 0,006 do 1 (niektóre nieruchomości są w 100 % zabudowane) przy czym średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,688. W tym zakresie organ przywołał § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego przy czym zaznaczył, że jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ podał, że na analizowanym terenie średni wskaźnik powierzchni zabudowy jest bardzo wysoki, gdyż z uwagi na wyznaczenie granic nieruchomości po obrysie budynków (przy sprzedaży lokali mieszkalnych i oddawaniu gruntu w użytkowanie wieczyste) dla 24 okolicznych działek wskaźnik ten wynosi 1 lub 0,97. Tak intensywna zabudowa, jak podał organ, nie ma miejsca w przypadku nowych budynków, gdzie wskaźnik kształtuje się na poziomie ok. 0,40. Ponieważ planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie istniejącej już zabudowy na terenie osiedla mieszkaniowego przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], w celu zapobieżenia intensyfikacji zabudowy, organ uznał za właściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - niższego niż średnia i ostatecznie ustalił go na 0,33. W tym zakresie organ uwzględnił specyfikę terenu (i istniejącej na nim zabudowy) powodującą wzrost wskaźnika. Stanowisko w tym zakresie organ odpowiednio uzasadnił w swojej decyzji m.in. koniecznością realizacji zasady dobrego sąsiedztwa.

W zakresie szerokości elewacji frontowej, organ podał, że w decyzji ustalono ją na 34 m uwzględniając, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana (6m-68m), przy czym średnia wynosi 31,45 m. Odnośnie podstawy prawnej w tym zakresie organ przywołał § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowiący, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% oraz że wg przepisów dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to z analizy urbanistycznej. W świetle przywołanych przepisów dla planowanej inwestycji wskaźnik ten w granicach dopuszczalnej tolerancji w stosunku do średniej wyniósł od ok. 25,16 m do 37,74m.

Dalej organ podał, że stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Dalej organ podał, że w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od poziomu terenu do górnej krawędzi gzymsu lub attyki) kształtuje się na poziomie od ok. 3,0 m do ok 37,0 m a budynki posiadają od jednej do dwunastu kondygnacji. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 18, 426 m. Wskazano, że z uwagi na różne funkcje obiektów oraz liczbę kondygnacji nadziemnych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych są bardzo zróżnicowane przy czym zróżnicowanie to występuje także wśród zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, tj. takiej jak planowana inwestycja (i wynosi od 14 m do 37 m) - stąd organ zastosował § 7 ust. 4 rozporządzenia. W sprawie uwzględniono, że w bliskim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 28,5, i 14 m, o średniej wysokości ok 25,6 m, (po zaokrągleniu 26 m). Ponieważ projektowany budynek będzie stanowił uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej na terenie osiedla, w celu wpisania nowej zabudowy w istniejącą tkankę, właściwym uznano ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej wysokości sąsiednich budynków na terenie osiedla tj. na 26,0 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki (VIII kondygnacji, a wysokość górnej krawędzi bocznego skrzydła budynku od strony północnej została obniżona - 16,0 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki (V kondygnacji), co mieści się w przedziale wysokości występujących w obszarze analizowanym budynków o tożsamej funkcji co obiekt planowany, tj. mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczalną tolerancją +/- 10%.

W nawiązaniu do § 8 rozporządzenia organ podał, że w obszarze analizowanym budynki przykryte są dachami płaskimi (o niewielkim kącie nachylenia połaci dachu do 12°), a jeden budynek (obiekt sakralny) posiada dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachu ok 30° - zaś dla planowanej inwestycji ustalono dach plaski o niewielkim kącie nachylenia połaci dachu do 12°,w nawiązaniu do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Organ wyjaśnił też, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy teren inwestycji ma dostęp z drogi publicznej gminnej ul. [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, (co potwierdzają stanowiska gestorów sieci: Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. i [...]); ponadto teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - wg. danych z ewidencji jest to teren mieszkaniowy, inne tereny zabudowane albo droga. Nie stwierdzono też niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz załączonej analizy sporządzonej przez architekta M. W. organ podał, że w żaden sposób nie podważa ona wyników analizy dokonanej przez organ I instancji a ponadto w żadnym ze swych elementów nie odnosi się ona do treści przepisów ustawy oraz rozporządzenia. Wskazał, że przepisy tych aktów prawnych jasno określają kryteria jakimi ma się kierować organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, a w szczególności w stosunku do czego ma odnosić ocenę, czy planowana inwestycja jest lub nie możliwa do przeprowadzenia na danym terenie.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ wskazał, że rozporządzenie to reguluje kwestie związane z etapem budowlanym inwestycji i nie ma zastosowania na etapie planowania inwestycji, a więc oceny jej dopuszczalności z punktu widzenia ładu przestrzennego. Wyjaśnił, że zarzuty związane są z dopuszczalną wysokością planowanego budynku, objętego zaskarżoną decyzją, dotyczące wpływu na nasłonecznienie sąsiednich budynków będą oceniane na etapie zatwierdzania pozwolenia na budowę i udzielania pozwolenia na budowę. Organ podał także, że normy prawa budowlanego, tj. art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidują możliwość, aby w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszczono odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych ale kwestie te nie należą do właściwości organu planistycznego, bo ten nie może i nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 kpa, organ przyznał, że istotnie decyzję I instancji wysłano [...] S.A. w [...] z pominięciem jej pełnomocnika ale okoliczność ta nie wpłynęła na prawa strony do czynnego udziału w sprawie, gdyż odwołanie wniesiono w terminie a pełnomocnik uzupełnił je o stanowisko merytoryczne, w tym sporządzoną dopiero po wniesieniu odwołania analizę. SKO przywołało tu wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 407/14; publik. LEX nr 1502425) stanowiący, iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 kpa skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu a zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Organ podniósł, że to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, co nie miało miejsca w tym przypadku.

W skierowanej do tut. Sądu skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej, tj. 26 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki tj. VIII kondygnacji dla części budynku od strony ul. [...] i 16 m od poziomu terenu do górnej krawędzie attyki tj. V kondygnacji (z tolerancją plus/minus 10%)

2) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku - do 34,0 m.

3) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 0,33.

4) § 13 oraz 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie praw osób trzecich polegające na negatywnym wpływie na nasłonecznienie sąsiednich budynków.

Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 7 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy

art. 77 § 1 poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego

art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny i umożliwiający ich zmienne rozumienie (na plus lub minus 10%) a zatem, że w sprawie naruszono § 7 ust. 4 rozporządzenia. Za błędne uznano też określenie szerokości elewacji frotowej przez podanie jedynie jej maksymalnej wielkości "- do 34,0" gdyż ład przestrzenny może zostać zburzony nie tylko przez budynek zbyt szeroki, ale także przez budynek zbyt wąski a zatem, że organ winien wskazać dolny przedział tego wskaźnika. Podobnie jako niewłaściwe uznano określenie orientacyjne wskaźnika zabudowy jedynie poprzez podanie wartości maksymalnej. tj. "do 0,33". W ocenie skarżącej spółki brak w decyzji wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego budynkiem, który bardziej wpisuje się do istniejącego układu urbanistycznego byłby budynek 4-5 kondygnacyjny o prostej, kubicznej formie, jednobryłowy i nawiązujący rzutem do istniejącego pawilonu handlowego, natomiast wysokością do budynku posadowionego naprzeciw ulicy [...]. Dalej skarżący nawiązał do kwestii nasłonecznienia, która jest nierozerwalnie powiązana z określeniem warunków brzegowych dotyczących wysokości planowanej inwestycji, wskazując, że nie jest możliwe uzyskanie maksymalnych parametrów zapisanych w kwestionowanej decyzji ze względu na przesłanianie i nasłonecznianie okolicznych budynków. W konsekwencji zarzucono, że organy obu instancji w ten sposób kształtując treść wydanych decyzji (w szczególności ustalając wadliwie parametry nowej zabudowy) uchyliły się od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którym była analiza urbanistyczna, a uznając bezkrytycznie za odpowiadające wymogom prawa powyższe parametry nowej zabudowy naruszyły przepisy 7, 77, 80 kpa w stopniu mającym wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. dalej jako ppsa). Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W działaniu organu administracji Sąd nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy powinna odpowiadać przesłankom materialnym i formalnym określonym w art. 60 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.w.). Celem takiej decyzji jest określenie zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach, na których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza ona o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 upzp. Przywołane wyżej przepisy uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia określonych wyżej a zawartych w art. 61 ustawy warunków.

Nie ma wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; nie budzi też wątpliwości, że objęty decyzją teren ma dostęp do drogi publicznej co jest wymagane zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3). Nie stwierdzono również sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4).

Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy w sposób wystarczający precyzuje warunki, jakie należy spełnić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Rację ma przy tym SKO podnosząc, ze wszelkie techniczne zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak również hipotetyczne ograniczenia w użytkowaniu obiektu, którego dotyczy wniosek inwestora. W orzecznictwie utrwalił się jednolity pogląd, wskazujący na to, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Chodzi o kwestie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. W konsekwencji, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych. Sąd podziela zatem argumentację organu opartą choćby na stanowisku zawartym w wyroku WSA z dnia 13.07.2010r., sygn. akt II SA/Ol 140/10, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została rzeczowo i wyczerpująco uzasadniona, co czyni zadość art. 107 § 3 kpa. Organ punkt po punkcie, nawiązując do konkretnych przepisów rozporządzenia uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną. Jak wynika z przytoczonych argumentów i konkretnych danych – inwestycja (jej parametry), w stosunku do otaczającej jej zabudowy, gdy chodzi o wskaźniki zabudowy czy wysokość elewacji – została określona dość rygorystycznie (co zostało zresztą odpowiednio uzasadnione) a poszczególne wskaźniki zastosowane w decyzji nie przekraczają żadnej średniej wynikającej z przeprowadzonej analizy. W tym zakresie, zarzuty wskazujące na nieprecyzyjne określenie dopuszczalnych parametrów inwestycji nie znajdują uzasadnienia, gdyż każdy z nich organ odpowiednio opisał podając podstawę prawną, wynik analizy i uzasadnienie dla tych wskazanych w wiążących warunkach zabudowy.

W dalszej części skargi strona skarżąca kwestionuje naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wskazując nie na aspekty czysto przestrzenne (architektoniczne czy kubaturowe) lecz na aspekty użytkowe. Podnosi mianowicie, że w wyniku posadowienia w sąsiedztwie nowej zabudowy zostaną naruszone kwestie odstępu do światła dla budynków sąsiednich. Okoliczność ta nie jest jednak przedmiotem zainteresowania dziedziny z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa, jak się wskazuje w orzecznictwie, jest zachowana wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego. Skoro na analizowanym terenie mamy do czynienia z zabudową wielomieszkaniową sięgającą nawet 12 kondygnacji – to usytuowanie w jej sąsiedztwie budynku 7-kondygnacyjnego zasady tej nie narusza. Ponadto, jak zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, ww kwestie związane z ograniczeniem do światła będą przedmiotem analizy przy realizowaniu pozwolenia na budowę.

Gdy chodzi o reguły kontynuacji wysokości zabudowy względem budynków sąsiednich w przywoływanych wyżej przepisach przewidziano możliwości odstępstwa, a w kontrolowanej sprawie wykazano wystąpienie przesłanek ich zastosowania. Budynek nie będzie realizowany w jednej linii a powody przyjęcia takiego rozwiązania także zostały wyjaśnione. Niewielkie zróżnicowanie parametrów dotyczących określenia wysokości fasad nie narusza zasad ładu przestrzennego, rozumianego jako uwzględnienie uwarunkowań kompozycjno-estetycznych (art. 2 pkt 1 ustawy). Trzeba podkreślić, że § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wprost możliwość odstępstw od reguł, dotyczących ścisłej kontynuacji parametrów zabudowy sąsiedniej, gdy chodzi o wysokość zabudowy. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszania ww. przepisów, zwłaszcza że określone w decyzji parametry dotyczące wysokości budynku, nawet przy zastosowaniu owego 10% marginesu – nie przekraczają parametrów zabudowy występującej na analizowanym terenie. Organ nie naruszył zatem § 7 rozporządzenia a tym bardziej jego ust. 4, dającego prawo do przyjęcia odstępstw od zasad ogólnych, a stanowisko swoje uzasadnił. Przekonanie zaś strony skarżącej, że wg jej analiz najlepszym rozwiązaniem byłoby usytuowanie na spornym terenie budynku o mniejszej ilości kondygnacji – nie może być przedmiotem analizy Sądu. Zasady ustalenia warunków zabudowy określają konkretne przepisy ustawy i rozporządzenia a zadaniem sądownictwa administracyjnego jest jedynie badanie czy organy stosując ww. przepisy nie dopuściły się ich naruszenia, nie zaś czy w świetle stanowisk poszczególnych stron – mogły wydać negatywną decyzję dla danego projektu inwestycyjnego. Przede wszystkim trzeba bowiem podkreślić, że przedmiot postępowania wyznacza inwestor w sformułowanym przez siebie wniosku. Zadaniem organów administracji jest ustalenie, czy projekt, w świetle omówionej na wstępie regulacji jest możliwy do zrealizowania a nie dywagowanie czy mógłby to być zupełnie inny obiekt preferowany przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Rację ma przy tym organ, że załączone do owej prywatnej analizy rysunki i wizualizacje nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż stanowią tylko rozwinięcie stanowiska zaprezentowanego przez architekta, a w żaden sposób nie podważają ustaleń analizy organu – odnośnie do przedmiotu objętego wnioskiem.

W zakresie zarzutów dotyczących określenia w decyzji nieprawidłowych proporcji zabudowy, to te, jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, były przedmiotem analizy porównawczej a określone w decyzji parametry progowe z naddatkiem uwzględniają występujący w sąsiedztwie wskaźnik zabudowy. Faktem jest, że liczony w większości jako 1 czy 0,97 (jako skutek wydzielania budynków już istniejących wzdłuż ich ścian) jest on całkowicie nieadekwatny do otoczenia, jednak wyliczenie średniej (na co wskazywano wyżej) i znaczne jej obniżenie "do 0,33" nie narusza prawa. Nie sposób też przyjąć aby decyzja, odnosząca się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, nie precyzując minimalnej szerokości elewacji frontowej czy minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy – naruszała prawo, skoro, jak wynika z uzasadnienia skargi, wszystkie podstawowe jej zarzuty dotyczą zbyt dużej kubatury budynku a nie zbyt małej. Jakkolwiek w realiach innej sprawy owe zarzuty co do nie wskazania w decyzji minimalnej powierzchni zabudowy czy minimalnej szerokości frontu -mogłyby znaleźć uzasadnienie, to jednak w analizowanym stanie faktycznym nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy.

W przedstawionych okolicznościach nie sposób zatem przyjąć, że zasadny jest zarzut braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.