Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1587/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24, par. 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1028/17 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1028/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. S.D. zwrócił się o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie w przedmiocie spływu wód opadowych i roztopowych na działce [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że M.K. zmienił naturalny spływ wód opadowych na gruncie poprzez zniwelowanie i podniesienie terenu.

W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy Łańcut (dalej również jako: "Wójt" "organ I instancji") kolejnymi decyzjami odmawiał nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jednak decyzje powyższe były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej również jako: "organ II instancji", "Kolegium").

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] (decyzja organu I instancji), Wójt Gminy Łańcut odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Uzasadniając powyższe stanowisko wyjaśniono, że działki nr [...] i [..] oraz [...] w [...] położne są na terenie o niewielkich spadkach z południa na północ oraz z zachodu na wschód do rowu melioracyjnego R-1, do którego wszystkie przylegają swoimi wschodnimi granicami. Naturalny kierunek spływu wód zorientowany jest od strony działek nr [...] i [...] w stronę działki nr [...] oraz od drogi powiatowej wzdłuż przedmiotowych działek do rowu melioracyjnego R-1. Okoliczność powyższą potwierdzają oględziny terenu, zeznania świadków, mapy wysokościowe i opinie biegłych znajdujących się w dokumentach sprawy. Cały obszar narażony jest na czasowe podtapianie lub zalewanie w następstwie ulewnych opadów deszczu lub powodzi, a poziom wód gruntowych bywa wysoki, co utrudnia wsiąkanie wód opadowych i ich swobodny odpływ, a stan taki istnieje od dawna.

Wójt podkreślił, że teren działek nr [...] i [...] został podniesiony w związku z prowadzoną budową – poziom gruntu w miejscach najbardziej podwyższonych w pobliżu ścian budynku mieszkalnego został podniesiony o ok. 30 - 40 cm, a nawieziona na działkę ziemia została rozprowadzona na działce. Prace niwelacyjne inwestor wykonał zgodnie z planem zagospodarowania działek, a kierunek spływu wód nie został zmieniony. Przed spływem wód z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...] zabezpiecza wyprofilowane ukształtowanie terenu drogi dojazdowej, podwyższony wał ziemny przy północnej granicy działki nr [...] oraz wykonany rowek odwadniający prowadzący do rowu melioracyjnego – stan opisany podczas oględzin w terenie oraz w opiniach biegłych. Organ I instancji stwierdził również, że stan nawodnienia działki nr [...] na przestrzeni wielu lat nie zmienił się w sposób zauważalny - pas gruntu przy granicy z działką nr [...] był przed laty i jest obecnie nieco zaniżony i narażony na większe zawilgotnienie i zbieranie się wody w bruździe.

Organ I instancji opierając się na przeprowadzonych oględzinach uznał, że stan upraw na działce, nie odbiega od normy. Działka nr [...] użytkowana jest rolniczo w taki sam sposób jak wcześniej, a wskazywane przez wnioskodawcę szkody opisane na przedkładanych fotografiach, dotyczą ekstremalnych sytuacji powodziowych roztopowych na dużym obszarze wsi [...]. W ocenie organu zalewanie nie było bezpośrednio związane z działaniami właściciela działek nr [...] i [...]. Istnienie tego związku wykluczają jego zdaniem wnioski dwu niezależnych opinii biegłych wykonanych w odstępie 3-letnim.

Mając to wszystko na uwadze Wójt stwierdził, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy podniesieniem terenu działek nr [...] i [...], a zalewaniem działki sąsiada nr [...] w czasie powodzi. Dwaj biegli uprawnieni w specjalności wodno-melioracyjnej i postępowań wodno-prawnych powołani do oceny szkodliwego wpływu działań właściciela działek nr [...] i [...] na działkę nr [...] jednoznacznie ocenili, że podniesienie oraz zmiana ukształtowania terenu działek nr [...] i [...] nie spowodowała zmiany stanu wody na gruncie działki nr ew. [...] i zmiany kierunku odpływu wód opadowych.

Powyższe ustalenia zostały podtrzymane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] (decyzja organu II instancji).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sad Administracyjnego w Rzeszowie S.D. wnosząc o ich uchylenie. W skardze podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., poz. 229 ze zm., dalej jako "Prawo wodne") poprzez stwierdzenie braku szkodliwego wpływu dla działki nr [...] poprzez zmianę stosunków wodnych na działce [...] i [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym dokumentacja fotograficzna w pełni uzasadniał twierdzenia przeciwne;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przez niedopuszczalną arbitralność w ocenie zgromadzonych dowodów, brak uwzględnienia całości materiału, czynienie ustaleń na podstawie opinii biegłych w stosunku do których zachodzi uzasadniona wątpliwość co do ich bezstronności,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na nie ustosunkowaniu się przez organ wyższego stopnia do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 79 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nie zawiadomieniu wnioskodawcy i jego pełnomocnika o terminie kolejnych oględzin na gruncie, podczas których biegły wykonał dokumentację fotograficzną uniemożliwiając wnioskodawcy czynny udział w przeprowadzeniu dowodu polegający na zadawaniu pytań biegłemu oraz składaniu wyjaśnień; błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu, że dokonana zmiana stosunków wodnych powstała na działkach nr [...] i [...] nie skutkuje powstaniem szkód na nieruchomości wnioskodawcy nr [...], podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumentacja fotograficzna uzasadniają twierdzenie odmienne,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na braku uchylenia decyzji Wójta Gminy z uwagi na brak wyłączenia przez Wójta Gminy Łańcut od udziału w postępowaniu biegłych L.A. oraz S.M. z uwagi na uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości bezstronności biegłych; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego, pominięcie okoliczności dotyczących aktualnie prowadzonego przez Starostwo w Łańcucie postępowania w przedmiocie wykonanego rowka gruntowego i betonowego bez wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych wykonanych na działce nr [...] w [...], pominięcie składanych przez wnioskodawcę zarzutów do opinii S.M., pominięcie przez organ złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji fotograficznej obrazującej powstałe szkody na działce nr 545 tj. jej zalewanie i podtapianie wodami spływającymi z działek nr [...] i [...];

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uchylenia decyzji Wójta Gminy Łańcut pomimo braku dopuszczenia dowodu z opinii nowego biegłego z zakresu hydrologii i postępowań wodnoprawnych, pomimo wykazania przez wnioskodawcę okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego S.M.;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nie uchylenie decyzji Wójta Gminy Łańcut pomimo nie przeprowadzenia przez organ wszystkich wnioskowanych w sprawie dowodów a mianowicie dowodu z opinii biegłego który wydałby opinię w przedmiocie pojemności rowu melioracyjnego R1 oraz jego zdolności w zakresie osuszania działek nr [...] i [...] za pomocą wykonanego na działce [...] rowka melioracyjnego i betonowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. zwrócił uwagę, że przeprowadzony na potrzeby niniejszego postępowania dowód z opinii biegłego nie budzi zastrzeżeń ani pod względem formalnym ani merytorycznym. Zdaniem Sądu I instancji wskazywanie przez skarżącego na "przytyki" do skarżącego czy niezgodne z jego oczekiwaniami czynności i wnioski biegłego w konfrontacji z aktami administracyjnymi dokumentującymi przebieg zdarzeń w postępowaniu, są oczywiście gołosłowne. Używanie przez biegłego nieaktualnej pieczątki biegłego z listy Ministerstwa Środowiska i Wojewody wobec niewątpliwej likwidacji tych list można potraktować jako uchybienie procesowe, ale nie mające wpływu na wynik sprawy, gdyż bezspornie powołany w sprawie biegły S.M. jest specjalistą z zakresu geologii i hydrologii.

Sąd I instancji zauważył, że K.p.a. nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Dodatkowo Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów zmierzających do zakwestionowania zarówno ustaleń jak i wniosków opinii biegłego.

Zdaniem Sądu I instancji przedłożona w postępowaniu opinia była pełna, wiarygodna, nie zawierała błędów logicznych, a biegły wyraźnie przesądził, że stan gospodarki wodami opadowymi w obrębie działek nr [...] i nr [...] oraz stan ich zagospodarowania, w tym podniesienie części ich powierzchni gruntem ziemnym dla celów budowlanych, nie ma niekorzystnego wpływu na działkę nr [...] (nie oddziałuje niekorzystnie na działkę nr [...]). Zmiana pierwotnych stosunków wodnych na skutek podniesienia części powierzchni działek nr [...] i [...] gruntem ziemnym dla celów budowlanych, przy zachowaniu całościowego odprowadzenia wód opadowych z ich obszaru do rowu melioracyjnego za pośrednictwem wykonanego rowka odprowadzającego wody i wałka ziemnego przy granicy z dz. [...] nie ma szkodliwego wpływu (nie wyrządza szkody) na działkę nr [...] i warunki gruntowo-wodne w jej obszarze. W świetle powyższego zmiana pierwotnych stosunków wodnych w obrębie parcel [...] i [...] na skutek wyrównania zagłębień w jej powierzchni ziemią nawiezioną i podniesienia części ich powierzchni (0,1-0,5 m), przy braku niekorzystnego oddziaływania na działkę nr [...], nie narusza przepisów art. 29 Prawa wodnego. Ponadto przeprowadzone w/w prace niwelacyjne powierzchni na dz. [...] i [....], przy zabezpieczeniu ich przed spływem wód opadowych na dz. [...] przez wykonanie wałka ziemnego oraz korytka i rowu odwadniającego przez ich właściciela, wykazują, że nie wpłynęły one ujemnie na stosunki wodne i warunki gruntowo-wodne w obrębie dz. [...], co oznacza, że nie spowodowały i nadal nie powodują szkody na dz. [...].

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że biegły w tzw. "wyjaśnieniu" z dnia 17 maja 2016 r. obszernie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego co do jego opinii, jednoznacznie podtrzymał ustalenia i wnioski. W szczególności wyjaśnił, że wskazany w rozdziale 7 ekspertyzy zakres prac do wykonania celem rozwiązania zaistniałego problemu wód w obrębie działki nr [...], przedstawiony został celem zaakceptowania go jako obiektywny i prawidłowy pod względem hydrologicznym i najprostszym pod względem wykonania i sposobu rozwiązania zaistniałego problemu przy minimalnych kosztach jego realizacji, co nie stoi w sprzeczności z treścią ekspertyzy.

Odwołując się do ustaleń ekspertyzy Sąd I instancji wskazał, że przypuszczenia właściciela dz. [...], że rowek odprowadzający wody opadowe z dz. [...] i [...] nie spełnią swojej funkcji, nie są podparte żadnym dowodem i zaprzeczają dokonanym pomiarom jego spadku dna. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że zdaniem biegłego odrzucenie przez właściciela dz. [...] propozycji dotyczącej wykonania rowka odwadniającego na dz. [....] przy granicy z dz. [....], który byłby rozwiązaniem optymalnym dla rozwiązania zaistniałego sporu sąsiedzkiego, świadczy o braku chęci do uregulowania stosunków wodnych w obrębie dz. [...] i zażegnania sporu sąsiedzkiego oraz o dalszej celowej jego eskalacji (pogarszaniu się stosunków sąsiedzkich). Jeżeli właściciel dz. [...]nie godzi się na wykonanie rowka to powinien jako dobry gospodarz rolny, dbający o grunt rolny dz. [...], wykonać bruzdę pługiem ciągnikowym w trakcie prac ornych od rowu melioracyjnego wzdłuż działki przy granicy z dz. [...], którym wody opadowe z dz. [....] spływałyby swobodnie do rowu i problem wodny przestałby istnieć.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 78 i art. 140 przez wadliwą , arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, odmowę dopuszczenia kolejnej opinii innego biegłego. W jego ocenie opinia biegłego S.M. jest prawidłowa, biegły na piśmie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego wyjaśniając wszelkie wątpliwości. Dopuszczenie kolejnej opinii przez organ w takiej sytuacji byłoby niezasadne i zmierzało do przedłużenia postępowania.

Zarzuty skargi braku uczestniczenia w oględzinach terenu przez biegłego w dniu 30 marca 2016 r. Sąd I instancji uznał za chybione, wyjaśniając, że przepisy K.p.a. nie nakładają na biegłego obowiązku zawiadamiania stron o terminie podejmowanych czynności przy sporządzaniu opinii. Wizja lokalna biegłego nie jest tożsama z oględzinami w rozumieniu art. 85 K.p.a. Proces przygotowania przez biegłego opinii nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie K.p.a., a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących legalności wykonanych przez urządzeń wodnych Sąd I instancji wskazał, że przeprowadził na wniosek uczestników dowód z decyzji i postanowienia Starosty Łańcuckiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o legalizacji urządzenia wodnego – rowka odwadniającego na działkach nr [...] i nr [...] i o ustaleniu opłaty legalizacyjnej za jego wykonanie wraz z dowodem uiszczenia tej opłaty, jak również decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] października 2017 r. nr [...]o nienałożeniu nakazu przywrócenia do stanu nieutrudniającego ochrony przez powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na działkach nr [...] i nr [...]. Decyzje te nie mają klauzuli ostateczności, jednakże w ocenie Sądu czyniły zarzuty skargi w momencie orzekania niezasadnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [....] (dalej jako: "Skarżący" albo "Skarżący kasacyjnie") podnosząc zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spruu tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...]pomimo, że zachodziły przesłanki do wyłączenia przez Wójta Gminy [....] od udziału w postępowaniu biegłych L.A. oraz S.M. z uwagi na uprawdopodobnione przez skarżącego okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności biegłych;

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. przez brak uwzględnienia całości materiału, czynienie przez Sąd ustaleń na podstawie opinii biegłych w stosunku do których zachodzi uzasadniona wątpliwość co do ich bezstronności, na podstawie opinii biegłego S.M., która to opinia jest nielogiczna, niespójna i wewnętrznie sprzeczna, na podstawie opinii L.A., pomimo braku możliwości określenia twórcy opinii, na podstawie opinii biegłego S.M. naprzeciwko któremu toczy się obecnie dochodzenie prowadzone przez Komendą Powiatową Policji w Łańcucie o popełnienie przestępstwa z art. 271 § 1 KK;

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt l lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieuchylenie przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r. pomimo, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Starostę Łańcuckiego w przedmiocie ewentualnej rozbiórki urządzeń wodnych usytuowanych na działce nr [...] położonej w [...] własności M i A. K., które to urządzenia były przedmiotem wydanych w sprawie opinii biegłych;

- naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spnn tj. art. 145 § 1 pkt l lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że dowód z opinii biegłego S.M. nie budzi zastrzeżeń ani pod względem formalnym ani merytorycznym,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niezrozumiałe wyjaśnienie wydanego rozstrzygnięcia (sporządzenie wadliwego uzasadnienia) wyroku oddalającego skargę, skutkujące brakiem możliwości wykonania prawidłowej kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono również o dopuszczenie dowodu z zawiadomienia o prowadzonym dochodzeniu przez Komendę Powiatową w Łańcucie z dnia 23 lutego 2018 r. w sprawie poświadczenia nieprawdy w ekspertyzie hydrologicznej przedłożonej w Urzędzie Gminy Łańcut przez biegłego S.M. na okoliczność treści.

Uzasadniając skargę kasacyjną podtrzymano zarzuty zawarte w skardze, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do wyłączenia przez Wójta Gminy [...]od udziału w postępowaniu biegłych L.A. oraz S.M. z uwagi na uprawdopodobnione przez skarżącego okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności biegłych. Okoliczności wskazujące na wątpliwości co do bezstronności biegłego S.M. polegają na formułowaniu przez biegłego w treści pisemnych opinii osobistych przytyków wobec skarżącego czy jego pełnomocnika, oraz przedstawiania skarżącego w negatywny sposób. Skarżący zwrócił uwagę na fakt braku ich udziału w czynnościach biegłego oraz bezprawnego posługiwania się przez biegłego nieaktualnymi pieczęciami, co wprowadza w błąd zarówno organ jak i strony postępowania co do uprawnień i kompetencji biegłego, znacząco obniżając zaufanie wnioskodawcy co jego do fachowości. Tego typu zachowanie wypełnia znamiona czynu zabronionego z art. 271 § 1 KK.

W przypadku biegłego L.A. Skarżący wskazał, że treść opinii wykonanej przez biegłego nie powinna stanowić podstawy ustaleń organów administracji i Sądu I instancji z uwagi na fakt, że pod opinią podpisał się zarówno L.A., który nie wykazał się żadnymi uprawnieniami wodnoprawnymi, melioracyjnymi czy w zakresu hydrologii oraz M.G., który to uprawnienia posiadał, ale w opinii nie wskazano jego wkładu w tworzenie opinii, a mianowicie nie ustalono w jakim zakresie opinie wykonywał M.G., a w jakiej części L.A.. Na uzasadnioną wątpliwości co do bezstronności biegłego L.A. wskazuje protokół rozprawy administracyjnej z dnia 08 lipca 2015 r., kiedy to biegły w obecności świadków zapewniał stronę postępowania w osobie A.K. o bezskuteczności działań skarżącego w rozpatrywanej sprawie, oraz zapowiadał założenie przeciwko pełnomocnikowi skarżącego sprawy o ochronę dóbr osobistych.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na nieprawidłowości, jakie w jego ocenie znajdują się w opinii biegłego S.M., zarzucając w szczególności, że w sposób nieuzasadniony nakazuje ona wykonanie prac w obrębie działki nr [...] oraz podtrzymał zarzuty dotyczące konieczności zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie legalizacji urządzenia wodnego – rowka odwadniającego.

W dalszej części Skarżący zwrócił uwagę na nieścisłości w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przesądzające, w jego ocenie o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz zakwestionował wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że podniesienie części działek nr [...] i [...] przez nawiezienie ziemi nie ma niekorzystnego wpływu na działkę nr [...] oraz nie spowodowało zmiany stanu na gruncie.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na wykazaniu wadliwości opinii biegłych sporządzonych na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Jak wynika przy tym z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 84 § 1 K.p.a., że organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji publicznej i sądu I instancji co do konieczności powołania biegłego w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych i co do zasady nie może być samodzielnie ustalane przez organy administracji publicznej. Konsekwentnie zatem kluczowego znaczenia nabiera opinia biegłego, która istotnie wpływa na wynik postępowania. Zawarte w niej wnioski determinują bowiem możliwość zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie sporządzono dwie opinie biegłych – w lutym 2013 r. przez L.A. oraz w kwietniu 2016 r. przez S.M.. Obecnie Skarżący kasacyjnie kwestionuje powyższe opinie podnosząc zarzuty, co do kwalifikacji oraz bezstronności powyższych biegłych.

Odnosząc się do powyższych zarzutów zauważyć należy, że ustawodawca nie wskazuje jednoznacznie specjalizacji, jaką w świetle art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego powinien mieć biegły, który wydaje opinię w sprawie zmiany stanu wód na gruncie. Takie rozwiązanie uzasadnia fakt, że rozważana zmiana może stanowić konsekwencję różnych przyczyn (np. wykonanie określonych prac ziemnych lub wzniesienie obiektu budowlanego). Konieczne jest zatem wyznaczenie biegłego, który dysponuje wiedzą potrzebną do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ustawodawca co do zasady nie wymaga w art. 84 § 1 K.p.a., by biegły legitymował się urzędowym poświadczeniem posiadanych kwalifikacji. Kluczowym kryterium jest jedynie dysponowanie przez biegłego wiedzą specjalną.

Z tej perspektywy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedłożone opinie była wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy. Jak powyżej wskazano, z perspektywy art. 84 § 1 K.p.a. sporządzenie ekspertyzy nie jest uzależnione od przedłożenia urzędowego poświadczenia stwierdzającego określone kwalifikacje. Konsekwentnie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt posłużenia się przez biegłego S.M. nieaktualnymi pieczątkami. Fakt powyższy, stanowiący uchybienie procesowe, nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż nie podważa on rękojmi posiadania przez niego wiadomości specjalnych dotyczących także badania zmiany stanu wód na gruncie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął zatem, że przedstawione opracowania – w tym opinia biegłego S.M. – są sporządzone poprawnie pod względem formalnym. Biegli w toku postępowania odnosili się do pytań sformułowanych przez organ administracji publicznej oraz strony – co zostało szeroko opisane przez Sąd I instancji. Ustalenia zawarte w opiniach są jasne, zrozumiałe i udokumentowane, a ich spójność i logiczność nie budzi istotnych wątpliwości.

Przechodząc do zarzutu braku bezstronności biegłych Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany na żądanie biegłego lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć biegłego od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego. Na podstawie przywołanego przepisu można kwestionować bezstronność tylko imiennie wskazanej osoby, będącej biegłym. W świetle tego przepisu przedmiotem oceny bezstronności biegłego mogą być zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne albo pojedyncze fakty lub zdarzenia czy też sytuacje istniejące przez dłuższy okres czasu, których wystąpienie uzasadnia wątpliwości co do bezstronności biegłego. Przy tym należy wykazać, że mogą istnieć wątpliwości co do bezstronności biegłego, natomiast nie ma potrzeby wykazywania, że biegły rzeczywiście jest stronniczy w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym. Właściwie może być podniesiona każda okoliczność mająca związek ze stosunkiem biegłego do sprawy, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne z jego udziałem. Kwestią otwartą pozostaje natomiast, czy będzie to skuteczne jako przyczyna wyłączenia, co wiąże się z wiarygodnością zgłoszonych wątpliwości co do bezstronności konkretnego biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1589/16, Baza NSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskazywanie przez skarżącego na "przytyki" do skarżącego czy niezgodne z jego oczekiwaniami czynności i wnioski biegłego w konfrontacji, czy też używanie przez biegłego nieaktualnej pieczątki biegłego z listy Ministerstwa Środowiska i Wojewody, nie wyczerpuje jeszcze przesłanki braku bezstronności. Skutku takiego nie wywołuje również wskazywanie przez biegłego, że będzie chronił swoje dobra osobiste. Niewątpliwie w sytuacji, gdy wydanie decyzji wymaga wiadomości specjalnych, samo wydanie opinii sprzecznej z oczekiwaniami strony nie może stanowić podstawy do wysnuwania domniemania, że osoba wydająca opinię nie była obiektywna. Podobnie subiektywne przekonanie o "uprzedzeniu" biegłego w stosunku do Skarżącego nie wskazuje, aby w sprawie spełniona została przesłanka wyłączenia, o jakiej mowa w art. 24 § 3 K.p.a. Podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej stanowią bowiem wyraz oceny biegłych dokonanej przez Skarżącego, nie zaś obiektywnej oceny dokonywanych przez nich w toku postępowania czynności.

Skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., kwestionował treść przedłożonych opinii, wskazując na nieprawidłowości, jakimi miały być obarczone. Przedłożone w toku postępowania opinie biegłych oceniane były przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej opinii jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Naczelny Sad Administracyjny w powyższym zakresie podziela ustalenia Sądu I instancji, że przedłożone w postępowaniu opinie były pełne, wiarygodne, nie zawierały błędów logicznych i przesądziły, że stan gospodarki wodami opadowymi w obrębie działek nr [...] i nr [...] oraz stan ich zagospodarowania, w tym podniesienie części ich powierzchni gruntem ziemnym dla celów budowlanych, nie ma niekorzystnego wpływu na działkę nr [...] (nie oddziałuje niekorzystnie na działkę nr [...]). W szczególności Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego, w jego ocenie opinia biegłego S.M. jest prawidłowa, a biegły na piśmie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego wyjaśniając jego wątpliwości.

Za chybione uznać należało zarzuty dotyczące braku uczestniczenia w oględzinach terenu przez biegłego, gdyż jak zasadnie wywiódł Sąd I instancji przepisy K.p.a. nie nakładają na biegłego obowiązku zawiadamiania stron o terminie podejmowanych czynności przy sporządzaniu opinii. Wizja lokalna biegłego nie jest tożsama z oględzinami w rozumieniu art. 85 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia legalności wykonanych urządzeń wodnych nie stanowiły zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4, gdyż przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego była kwestia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, a więc ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały okoliczności, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego w postaci zmiany stanu wody na gruncie lub też odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Podobnie podnoszone zarzuty dotyczące nieścisłości w treści uzasadnienia Sądu I instancji nie wyczerpywały przesłanki naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie stanowiły naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo uzasadnienie spełnia warunki, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie, w szczególności Sąd I instancji dokonał analizy zgromadzonych akt sprawy oraz dokonał ich wszechstronnej oceny.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.