Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 933/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. Sp.k. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2022 r. nr WI-I.7840.2.92.2020.MO w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. nr AU-01-1.6740.1.858.2020.EKO działając na podstawie art. 150, art. 149 § 3 i art. 147 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku A. K., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 418/6740.1/2020 z 10.03.2020 r. zmieniającą decyzję nr 722/6740.1/2019 z 16.04.2019 r. i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wydanej dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan.,c.o., c.w.u., went. mechanicznej, elektryczną i teletechniczną, odgromową i detekcji gazu w garażu) oraz zagospodarowaniem terenu (dojścia i dojazd, pochylnia samochodowa do garażu, zieleń urządzona, elementy małej architektury, oświetlenie terenu, zmiana ukształtowania terenu z elementami oporowymi) na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." w zakresie zmian: zagospodarowania terenu - zmiana obrysu kondygnacji podziemnej, zmiana bilansu terenu powierzchni utwardzonych i biologicznie czynnych (w związku ze zmianą obrysu kondygnacji podziemnej), zmiana niwelacji terenu w obrębie dziedzińca, zmiana urządzeń małej architektury (ławki, kosze) oraz urządzeń placu zabaw; architektury i projekty branżowe - zmiana obrysu kondygnacji podziemnej i ilości miejsc postojowych, zmiana układu wewnętrznego podziału mieszkań i związane z tym zmiany w zakresie instalacji, zmiana geometrii ścian zewnętrznych przy strefach wejściowych, zmiana ilości mieszkań i związane z tym zmiany w zakresie instalacji, zmiana wypośredniczenia dachu, przesunięcie okien z zachowaniem lica elewacji odmówił wznowienia powyższego postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Organ właściwy w sprawie, rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania, bada najpierw, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Wr 18/04). Na organie administracji ciąży, zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, której przysługiwał w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie przymiot strony, a także czy dokonała tego w terminie. Po zbadaniu kwestii zachowania miesięcznego terminu, organ uznał, że wniosek o wznowienie został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 2 Kpa. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania ustalono, co następuje. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem tym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W literaturze wskazuje się, iż pojęcie "przepisów odrębnych" odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. A zatem ustalenie, że dany podmiot jest stroną tegoż postępowania, musi być pochodną ustalenia, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepis "odrębny"), który wprowadza w związku z realizacją obiektu budowlanego objętego wnioskiem ograniczenia w zagospodarowaniu jakiegoś terenu. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko te osoby, których nieruchomości, po pierwsze znajdują się w otoczeniu obiektu budowlanego, po drugie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami tylko takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie z tego względu na ten obiekt (jego usytuowanie, gabaryty, konstrukcje) ograniczeni w zagospodarowaniu swojego terenu i to nie ze względu na subiektywne odczucia. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmował, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, działki o numerach: [...],[...],[...],[...] obr.[...]. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołane powyżej rozporządzenie zawiera podstawowy zestaw wymogów, dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. Odnoszą się one między innymi do odległości obiektów budowlanych od zbiorników nieczystości stałych (§ 23) i ciekłych (§ 36), parkingów i garaży (§ 18-21), budynków produkcyjnych i magazynowych (§ 88, 36) i odległości między budynkami ze względu na zacienianie (§ 57-60), odległości przeciwpożarowe (§ 271) oraz usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§ 10-13). Poddając ponownie analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy stwierdzić, co następuje. W ww. decyzji został określony obszar oddziaływania, który obejmował działki nr [...],[...],[...],[...] obr.[...]. Takie same działki projektant określił w projekcie budowlanym w zakresie obszaru oddziaływania obiektu. Wnioskodawca właściciel działek nr [...] obr.[...] nie był stroną w ww. postępowaniu (decyzji zamiennej nr [...].[...]). Działki nr [...],[...] obr[...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania, z uwagi na to, że bryła budynku w części nadziemnej (zmiany tyko wewnątrz budynku) w decyzji zamiennej nr 418/6740.1/2020 nie uległa zmianie w stosunku do pierwotnej decyzji pozwolenia na budowę nr 722/6740.1/2019. Zmiany w decyzji zamiennej nr 418/6740.1/2020 dotyczą części podziemnej budynku (obrysu kondygnacji podziemnej, która nie dochodzi do granicy działek sąsiednich) oraz zmiany w projekcie zagospodarowania terenu. Ww. zmiany w decyzji zamiennej nie mają wpływu na działki sąsiednie tj. [...],[...],[...] obr.[...], będące własnością A. K.. Ponadto działki wnioskodawcy są niezabudowane. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołane powyżej rozporządzenie zawiera podstawowy zestaw wymogów dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. Odnoszą się one między innymi do odległości obiektów budowlanych od zbiorników nieczystości stałych (§ 23) i ciekłych (§ 36), parkingów i garaży (§ 18-21), budynków produkcyjnych i magazynowych (§ 88, 36) i odległości między budynkami ze względu na zacienianie (§ 57-60), odległości przeciwpożarowe (§ 271) oraz usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§ 10-13). Jednakże z uwagi na zakres robót budowlanych objętych inwestycją, przywołane przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższa analiza potwierdza, iż działki będące własnością wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją nr 418/6740.1/2020 z 10.03.2020 r. W zakresie zarzutu, że wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania, należy podkreślić, że ustalenie stron postępowania każdorazowo odbywa się w oparciu o obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, że wskazana przez wnioskodawcę nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że nawet bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym, nie stanowi gwarancji posiadania przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli nie zachodzą powiązania z obszarem oddziaływania inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dn. 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 205/13 podkreślił, że rozróżnić trzeba dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie zachodzi oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia ograniczające możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy. W związku z powyższym wnioskodawca słusznie nie posiadał przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ architektoniczno-budowlany stanął na stanowisku, iż posiadanie interesu prawnego jest jedną z okoliczności warunkujących możliwość skutecznego żądania wznowienia postępowania, a w związku z tym brak interesu prawnego powinien skutkować odmową wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Norma ta określa zasadę, zgodnie z którą żądanie wznowienia postępowania ( może pochodzić tylko i wyłącznie od strony, nie wprowadzając od niej żadnych wyjątków. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepisu tego nie stosuje się, gdy wnioskodawca opiera swój wniosek o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Obowiązek zbadania, czy żądanie pochodzi od strony postępowania dotyczy każdego wniosku o wznowienie, niezależnie od rodzaju powołanych w nim przesłanek wznowienia postępowania. Sam kodeks zaś nie wprowadza odrębnego trybu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w przypadku wniosku opartego o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w innych przepisach dotyczących wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a jeżeli podstawą wznowienia jest brak udziału strony bez własnej winy w przedmiotowym postępowaniu (w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), miesięczny termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie może zostać skierowane do podmiotu nie będącego stroną, w przeciwnym razie decyzja byłaby obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. wadą powodującą nieważność decyzji. Kwestię tę ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1158/10, w którym dokonano obszernej, ogólnej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz analizy, w jakim stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa badaniu podlega spełnienie przesłanki podmiotowej wznowienia. Sąd wskazał, że w tym zakresie rysują się co najmniej cztery stanowiska konkludując, że winno być przyjęte stanowisko kompromisowe, tj. w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu -okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia, czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się ona potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji. Powyższy pogląd potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: w wyroku z 6 maja 2011 r., sygn. II OSK 761/10, w wyroku z 26 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2146/10 oraz najnowsze orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: wyrok z dnia 18.09.2012 r., sygn. II SA/Kr 766/12, wyrok z dnia 10.01.2013 r., sygn. II SA/ Kr 1410/12 oraz wyrok z dnia 03.12.2013 r., sygn. II SA/Kr 1106/13. Zdaniem organu architektoniczno-budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § l Kpa jest stroną tego postępowania (przy jednoczesnym zachowaniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie), właściwy organ administracji obowiązany jest wznowić postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie art. 149 § 2 Kpa, zaś w sytuacji stwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o którąś z przesłanek z art. 145 § 1 Kpa, nie jest stroną tego postępowania, organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu, nie może budzić wątpliwości konieczność rozróżniania kwestii badania, czy podmiot żądający wznowienia był albo powinien być stroną, od badania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. rozstrzygania, czy brak udziału w postępowaniu był zawiniony przez stronę czy też nie. Badanie przesłanki wznowienia jest rozstrzygnięciem, co do winy lub jej braku, dopuszczalne jest w postępowaniu wznowionym na wniosek strony, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Natomiast badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem dopuszczalności wszczęcia postępowania, podobnie jak i ma to miejsce w każdym innym (również nadzwyczajnym) postępowaniu administracyjnym. Odmienne stanowisko prowadzi do nadużywania instytucji wznowienia postępowania, bowiem w istocie obliguje organ do każdorazowego uruchamiania trybu nadzwyczajnego, mimo iż z wnioskiem nie wystąpił podmiot do tego uprawniony.

Na to postanowienie A. K. wniósł zażalenie zarzucając naruszenie:

1/ art. 149 § 3 kpa- poprzez bezzasadne przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje

legitymacja do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania,

2/ art. 7 i art. 77 oraz 8 kpa - poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności

sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady

zaufania do organów państwa, poprzez bezzasadne uwzględnienie w niniejszym

postępowaniu wyłącznie interesów inwestora.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. nr WI-I.7840.2.92.2020.MO uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że A. K. we wniosku o wznowienie postanowienia stwierdził, iż jako strona nie uczestniczył w toczącym się postępowaniu bez własnej winy i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Pomimo bezpośredniego sąsiedztwa obszaru przedmiotowej inwestycji z jego działkami nr [...], [...], [...] obr. [...] w nie został ujęty jako strona postępowania. Jak wynika z załączonej dokumentacji, stronami postępowania zostali tylko trzej współwłaściciele działki inwestycyjnej nr [...] obr. [...] w K.. W tym miejscu warto zacytować orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie, z którym "(...) problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1959/11). W sytuacji gdy wnioskujący twierdzi, iż bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu oraz, że winien mu przysługiwać przymiot strony, a także jeżeli z wnioskiem o wznowienie wystąpił w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany na żądanie strony do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 3 kpa w ramach prowadzonego postępowania, gdyż organ l instancji dokonując merytorycznego badania podstaw wznowienia przesądził, iż nie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Udowodnienie istnienia ww. przesłanki do wznowienia postępowania jest możliwe poprzez wznowienie postępowania. Jedynie oczywisty brak legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, brak wyraźnego wskazania przyczyny wznowienia w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego lub niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Zauważyć należy, iż analiza akt postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z 30 lipca 2020 r., została przeprowadzona w szerokim zakresie w przedmiocie posiadania przymiotu strony przez wnioskującego, który złożył podanie o wznowienie postępowania. Zdecydowanie jednak dodać należy, iż dopiero we wznowionym postępowaniu, przeprowadzone dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czy też dodatkowej przesłanki, jak i ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń organu l instancji dotyczących posiadania przez niego przymiotu strony. Przeprowadzenie natomiast opisanej przez organ l instancji analizy bez wznowienia postępowania, jak i opisanie jej wyników w postanowieniu o odmowie wznowienia jest nieprawidłowe. Organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił szeroką analizę sytuacji, co oznacza, że dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym "(...) jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacja dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a." (wyrok NSA: z 22.06.2010 r. II OSK 1286/09; z 30.06.2011 r. II OSK 1158/10). "(...) powołanie się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w którym powinny brać udział wszystkie strony postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek powiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu (art. 61 §4 k.p.a.), co wynika z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 §1 k.p.a. Nie jest przy tym wymagane ustalenie, że brak udziału spowodował szkody dla strony lub stwierdzenie, że udział strony spowodowałby Inne załatwienie sprawy. Nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im, tym samym, możności wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa, będącym wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkując jego wznowieniem. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Co do zasady zatem organ, poza przypadkami braku wyraźnego wskazania w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego przyczyny wznowienia z katalogu przestanek zawartych w Kodeksie lub oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi wart. 150 i 151 k.p.a." (wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 452/11). Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt 11 SA/Gd 218/14 tytuł: Weryfikacja przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym " Jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym".

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Spółka z.o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie, w jakim organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że po stronie A. K. występował oczywisty brak przymiotu strony w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 10 marca 2020 r. zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2019 r. i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowalnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., c.w.u., went. mechanicznej, elektryczną i teletechniczną, odgromową i detekcji gazu w garażu) oraz zagospodarowaniem terenu (dojścia i dojazd, pochylnia samochodowa do garażu, zieleń urządzona, elementy małej architektury, oświetlenie terenu, zmiana ukształtowania terenu z elementami oporowymi) na działkach nr [...], [...] i [...] i części działki nr [...] [...] przy ul. [...] w K.";

2/ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie, w jakim organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie uznał, że przesłanka wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4k.p.a. nie może być badana w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu, a dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu;

3/ art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia 30 lipca 2020 r., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 10 marca 2020 r., zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2019 r., i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowalnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., cw.u., went mechanicznej, elektryczną i teletechniczną, odgromową i detekcji gazu w garażu) oraz zagospodarowaniem terenu (dojścia i dojazd, pochylnia samochodowo do garażu, zieleń urządzona, elementy małej architektury, oświetlenie terenu, zmiana ukształtowania terenu z elementami oporowymi) na działkach nr [...], [...] i [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K." i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że: a/ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że po stronie A. K. występuje oczywisty brak przymiotu strony; b/ przesłanka wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być badana w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu, a nie dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu, czym także naruszono art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. w zakresie, w jakim nie utrzymano w mocy w/w postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności postanowienia organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem tym organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, zakończonego decyzją zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wnioskodawcą jest właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji a podstawą wznowienia to, że strona bez własnej winy nie uczestniczyła w tym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzi oczywistość tego, że wnioskodawcy przymiot strony nie przysługuje, a ocena jaką przeprowadził organ I instancji w tym zakresie, możliwa jest dopiero po wznowieniu postępowania. W ocenie sądu stanowisko to jest w pełni zasadne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi z kolei, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, iż jeżeli składający wniosek o wznowienie postępowania podnosi, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym nie brał udziału bez swojej winy, to weryfikacja tego stanowiska następuje po wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Jedynie w sytuacji kiedy zachodzi oczywistość, że damy podmiot nie był stroną danego postępowania administracyjnego (np. powołuje się nie na własny interes prawny ale na interes społeczny) organ uprawniony jest do odmowy wszczęcia postępowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. w postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Wyrazem ustalenia (po wznowieniu postępowania), że podanie wniósł podmiot faktycznie nie będący stroną tego postępowania, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r. II OSK 1892/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r. II OSK 1406/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r. II GSK 451/13).

W postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, stroną tego postępowania jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane - dalej ustawa), Definicję obszaru oddziaływania zawiera przepis art. 3 pkt 20 ustawy, który w stanie prawnym obowiązującym na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił, iż pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa w wyżej przytoczonych przepisach, nie musi ograniczać się do działek bezpośrednio przylegających do działki inwestycyjnej. Oddziaływanie to w zależności od rodzaju planowanego przedsięwzięcia może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotnym jest aby wystąpiło powiązane oddziaływania planowanego obiektu z regulowanym przepisami prawa materialnego aspektami dotyczącymi ograniczeń w zagospodarowaniu lub zabudowaniu nieruchomości sąsiednich. Przepisami tymi są zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Pojęcie to – oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości - konkretyzują się normy wynikające z przepisów, o których mowa wyżej, które będą wytyczać strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to także, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są nakazane stosownymi przepisami prawa odległości projektowanego obiektu od terenów sąsiednich czy istniejącej już zabudowy.

Przytoczyć należy także pogląd prawny wyrażony przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. II OSK 574/16 w którym wskazano, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11)". Pogląd prawny wyrażony w tym orzeczeniu, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do zasady podziela.

Podkreślić też wymaga, że ustalając kręg stron, w postępowaniu o udzielenia pozwolenie na budowę, organ winien szczególną uwagę zwrócić na to, jaki jest przedmiot objęty tym postępowaniem oraz jakie uciążliwości wiążą się z realizacją zamierzenia dla terenów sąsiednich tj. jakie będzie negatywne (choćby w rozumieniu uciążliwości) oddziaływanie tego obiektu na grunty sąsiednie. Jeżeli charakter zamierzenia jest taki, że powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, bądź inwestor względem tych nieruchomości musi zachować szczególne względy w uwagi na przepisy techniczno-budowlane, czy w końcu, w sytuacji gdy inwestycja ta będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie poprzez generowanie hałasu, zanieczyszczeń, zapachu czy innych uciążliwości, właściciel terenu sąsiedniego ma przymiot strony w toczącym się postępowaniu, choćby oddziaływanie te były prawnie dozwolone. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie należy utożsamiać jedynie ze skuteczną możliwością podjęcia działań mających na celu eliminację decyzji z obrotu prawnego, ale z możliwością kontroli procesu decyzyjnego u aspekcie ochrony własnych praw, które potencjalnie mogą być przez tą inwestycję naruszone.

W ocenie sądu organ prawidłowo uznał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku w zabudowie wielorodzinnej nie zachodzi żadna oczywistość, że właściciel działki sąsiedniej nie jest stroną tego postępowania tj., że zamierzenie inwestycyjne swoim obszarem oddziaływania nie może objąć terenu należącego do wnioskodawcy. Przeciwnie, trudno sobie wyobrazić, że takiego oddziaływania, choćby w pełni dozwolonego nie było. Skoro, o czym mowa wyżej, obszar oddziaływania może dotyczyć nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem danego zamierzenia, to tym bardziej oddziaływanie to dotyczyć może działek sąsiednich. Podkreślić należy, że postępowanie dotyczyło udzielenia pozwolenia na budowę nie dla zabudowy jednorodzinnej ale wielorodzinnej a więc takiej, której forma, gabaryty i potencjalne uciążliwości są nieporównywalnie większe niż te, które generuje zabudowa jednorodzinna. Prawidłowo zatem organ uznał, że nie jest oczywistym, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony tego postępowania. Ponieważ zachował on także termin do złożenia poddania o wznowienie postępowania, nie zachodziły żadne przeszkody by postępowanie to wznowić a następnie stosownie do ustaleń zakończyć wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 K.p.a.

Argumenty przedstawione w skardze są bezzasadne. Przedmiotem postępowania było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, a zmiana tego projektu to tylko część tego postępowania a nie postępowanie odrębne, gdzie krąg stron

,, jest odmienny niż w decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę. Będąca przedmiotem rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania była zresztą decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. Złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.