Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 224/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Burmistrz, powołując się na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.- określanej dalej jako u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 3 MW każda, wysokości wieży 140 m nad poziomem istniejącego terenu i skrajnego punktu łopaty śmigła do 190 m pod nazwą: "B", na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] , położonych w obrębie [...],na rzecz G Sp. z o.o.. W decyzji w pkt 1-10 określono: rodzaj inwestycji i jej lokalizację, funkcje terenu, program inwestycji, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki wynikające z przepisów odrębnych oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Burmistrz po rozpoznaniu wniosku G sp. z o.o. zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w następującym zakresie: 1) w pkt 4 Program inwestycji w podpunkcie 5 wprowadzono zapis o budowie dwóch kontenerów prefabrykowanych o wymiarach: do 6,50 m x 6,0 m każdy wraz z wyposażeniem, 2) w pkt 5 zmieniono moc jednej elektrowni wiatrowej - do 3,2 MW.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) W. S. zwrócił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jkao SKO, Kolegium) o stwierdzenie w całości nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczącej zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, które polegać miało na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej – W. M., z pominięciem jej następców prawnych. Wnioskiem z tej samej daty strona zwróciła się także o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] stycznia 2014 r., który został rozpoznany odrębną decyzją.

Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. W. S. w sprawach dotyczących zarówno stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z [...] marca 2011 r. nr [...] wraz ze zmianą decyzji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2014 r. nr [...], wypowiedział się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wnioskodawca przedstawił też kolejne zarzuty pod kątem stwierdzenia nieważności wszystkich wymienionych wyżej decyzji. W sprawie dotyczącej nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy podniesiono dodatkowy zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., poprzez dołączenie do wniosku mapy niespełniającej wymogów określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wnioskodawca wskazał, iż załącznik nr 3 - mapa zasadnicza terenu w skali 1:1000 znajduje się w aktach sprawy i pochodzi z zasobu geodezyjnego, ale nie zawiera wymaganego wskazania obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a brak jest w aktach sprawy odrębnej mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji. Strona wskazała, iż w aktach sprawy znajdują się jeszcze dwie dodatkowe mapy, ale nie spełniają one wymogów nałożonych przez u.p.z.p.: brak jest na tej mapie pieczęci i podpisów upoważnionych pracowników Starostwa Powiatowego. Ponadto wnioskodawca podniósł, iż przedstawiony zasięg hałasu nie jest zgodny z zasięgiem hałasu zaznaczonym na mapie użytej w postępowaniu w sprawie wydania pierwotnej decyzji środowiskowej, na podstawie której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Brakuje też zaznaczenia obszaru zakazu siewu kukurydzy. Zdaniem wnioskodawcy inwestor złożył niekompletny wniosek, a postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było przeprowadzone wadliwie i jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z [...] kwietnia 2016 r. Z.W. wypowiedział się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podnosząc jednocześnie kolejne zarzuty, pokrywające się z opisanymi wyżej zarzutami W.S.. Odnośnie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, podniesiono dodatkowo zarzut naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Mapa zasadnicza terenu w skali 1:1000 znajduje się w aktach sprawy i pochodzi z zasobu geodezyjnego. Nie zawiera ona wskazania obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Brak jest również w aktach sprawy odrębnej mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji. Załącznik nr 5 nie spełnia wymogów ustawowych - mapa została sporządzona w skali 1:5000, która jest niedopuszczalna.

W piśmie z [...] maja 2016 r. inwestor - G sp. z o.o. uznał zarzuty W. S. za nieuzasadnione, wskazując, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem, zarzut dotyczący prowadzenia postępowania wobec zmarłej W. M. nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Nadto nieuzasadnione są zarzuty dotyczące nieprawidłowości map załączonych do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i ich niezgodności z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm., określanej dalej jako u.u.i.ś), art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, 3, 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] dotyczącej zmiany decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...].

Odnosząc się do zarzutów W.S. a i Z. W. Kolegium wskazało, że skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej niewątpliwie stanowiło wadę postępowania. Nie jest to jednak kwalifikowana wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa. Decyzja w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą: "B " wydana została na wniosek G spółka z o.o. z [...] września 2013 r. Bezpośrednim adresatem decyzji jest ten podmiot. Pozostałe poza inwestorem osoby nie uzyskały w drodze decyzji żadnych uprawnień, ani nie zostały na te osoby nałożone żadne obowiązki. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zmiany w decyzji o warunkach zabudowy, jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2014 r., nie są istotne w tym sensie, że nie zmieniają sposobu zagospodarowania terenu i mają niewielki wpływ na ustalenia zawarte w decyzji. Zmiany dotyczą parametrów inwestycji, przy czym wymiar kontenerów nie ulegnie zmianie, ponieważ po zmianie decyzji jeden z wymiarów kontenera wynoszący dotychczas sztywno 6,50 m będzie miał ten wymiar nie przekroczony, a jego długość 6,50 m będzie maksymalna. Jest to w istocie doprecyzowanie treści decyzji pierwotnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Burmistrz zmienił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] między innymi w zakresie dotyczącym zwiększenia mocy turbin z 3 MW do 3,2 MW. Na przedmiotowe przedsięwzięcie została wydana przez Burmistrza zmiana decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Jednak zwiększenie mocy turbin w rezultacie spowoduje zmniejszenie emisji hałasu z 107 dB na 106 dB i tym samym zmniejszy się obszar oddziaływania inwestycji. W postępowaniu o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę opisany wyżej zakres zmian, nie było potrzeby przedkładania dodatkowych dokumentów w postaci map. Dlatego zarzut braku prawidłowej mapy oddziaływania inwestycji na środowisko SKO uznało za nieuzasadniony.

Kolegium, badając z urzędu pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrzyło się także innych wad decyzji Burmistrza, które świadczyłyby o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa i stanowiłyby podstawę stwierdzenia nieważności. Według Kolegium decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie wykonania nie wywoływała czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Jeśli chodzi o podstawy nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poza opisanym wyżej skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej, to również i w tym zakresie Kolegium nie stwierdziło przesłanki innego rażącego naruszenia prawa bądź braku podstawy prawnej wydania decyzji.

W konsekwencji Kolegium oceniło, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności, gdyż zdaniem SKO nie można wywieść, w sposób nie budzący wątpliwości, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym a tym samym - aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i aby charakter tego naruszenia powodował, iż decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium z urzędu nie stwierdziło także zaistnienia w tej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., co w ocenie SKO uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności skarżonej wnioskiem decyzji.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli: Z. W., W.S. i S, podając, iż Kolegium nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego. Ponadto we wniosku wskazano, że Kolegium przed wydaniem decyzji odmownej zobowiązane było do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione bądź wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Nadto w ocenie wnioskodawców został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w części niedotyczącego sprawy - decyzja SKO dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji zmieniającej tę decyzję. Uzasadnienie powinno zatem dotyczyć tylko tej sprawy, której dotyczył wniosek strony. Zdaniem wnioskodawców możliwe było rozpoznanie wszystkich dwóch spraw jako jednej, ale najpierw SKO winne było dokonać połączenia tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania, czego SKO nie uczyniło. Odnośnie uzasadnienia decyzji Kolegium dotyczącego skierowania decyzji do osoby zmarłej wnioskodawcy wskazali, że stanowisko organu jest w tym zakresie częściowo chybione. Twierdzenie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki stron jest błędne, gdyż na przykład decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie której wydano decyzję o warunkach zabudowy, zawiera jasno sformułowany zakaz siewu kukurydzy w sąsiedztwie elektrowni wiatrowych. Zakaz ten dotyczy nie tylko inwestora, ale też innych osób będących stronami w sprawie. SKO winne było również wskazać fakty, które uznało za udowodnione na przykład odnośnie zarzutu sporządzenia nieprawidłowej mapy zasięgu przedsięwzięcia bez uwzględnienia zakazu siewu kukurydzy. Rozpatrzenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji powinno również obejmować ocenę tego, czy wszystkie naruszenia łącznie nie powodują nieważności decyzji, mimo że żadne z nich z osobna nie jest naruszeniem tak ciężkim, aby stanowiło rażące naruszenie prawa. Zdaniem odwołujących uzasadnienie SKO jest również chybione odnośnie przyporządkowania terenu, na który inwestycja ma oddziaływać, do kategorii terenów określających dopuszczalne poziomy hałasu. Odnośnie samej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że izofona 40 dB nie została w ogóle na mapie dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy zaznaczona, zatem z tej mapy nie wynika, którędy dokładnie ona przebiega. Niemożliwe jest więc ustalenie, czy izofona ta wkracza w tereny zabudowy mieszkaniowej. W kwestii dołączenia prawidłowej mapy SKO nie wzięło pod uwagę, że obszar oddziaływania inwestycji powinien obejmować również teren, na którym obowiązuje zakaz siewu kukurydzy. Jest to bardzo istotna informacja, gdyż od niej zależy poprawne wyznaczenie stron postępowania. Istnienie tego obszaru zostało wskazane w decyzji środowiskowej, ale nie został on na mapie dotyczących warunków zabudowy zaznaczony. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy jest w ewidentny sposób sprzeczna z decyzją środowiskową, na podstawie której została wydana. Również jest chybione stanowisko SKO odnośnie zarzutu dotyczącego zastosowania mapy niepochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego, że, jakoby przepisy nie formułowały w tym zakresie żadnych wymogów, podczas gdy do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy, zgodnie z art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., dołączyć kopię mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a mapa ma określać obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać i skala tej mapy ma wynosić 1:500 lub 1:1000. Wobec tego wniosek inwestora jest od samego początku niekompletny, a Burmistrz powinien był wezwać inwestora do przedstawienia właściwej mapy, a w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych, umorzyć postępowanie. To naruszenie może być traktowane w kategorii rażącego naruszenia prawa, gdyż mapa zasięgu oddziaływań ma bezpośredni wpływ na wyznaczenie stron postępowania i możliwość obrony ich interesów, w tym ochrony przed nadmiernym hałasem, który może bardzo niekorzystnie wpływać na zdrowie, zatem sprawa dotyczy wartości chronionej konstytucyjnie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Kolegium, powołując się na art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, 3, 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.17 § pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium w zakresie ustalenia stanu faktycznego i oceny prawnej powieliło w całości treść uzasadnienia decyzji własnej utrzymanej w mocy.

SKO podkreśliło, że wydanie powyższej decyzji nastąpiło przez właściwy organ i z uwzględnieniem wymogów oraz zasad wynikających z u.p.z.p., jakkolwiek organ, przy wydaniu przedmiotowej decyzji, dopuścił się pewnych uchybień o charakterze procesowym, albowiem prowadził postępowanie z udziałem zmarłej strony, a nie jej następców prawnych, co jednak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Kolegium wskazało, że przesłanka stwierdzenia nieważności podniesiona przez wnioskodawców polegająca na skierowaniu przedmiotowej decyzji Burmistrza do osoby zmarłej (W. M.) nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z orzecznictwem sądowadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, może stanowić wadę postępowania, nie stanowi to jednak naruszenia prawa w stopniu rażącym i zaistnienie takiej okoliczności nie skutkuje nieważnością postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji . W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby w postępowaniu administracyjnym powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Kolegium bezpodstawne jest również twierdzenie wnioskodawców, że organ I instancji nie ustalił samodzielnie stron postępowania, opierając się tylko na liście przedłożonej przez inwestora.

Odnosząc się do kwestii ponadnormatywnego oddziaływania hałasu, SKO wskazało, iż dopuszczalny poziom hałasu zależny jest od funkcji badanego terenu i sposobu jego zagospodarowania. Teren, na który oddziałuje planowana inwestycja ma zróżnicowany charakter. Większość obszaru to grunty rolne i tereny lasów, występują też drogi publiczne. Tylko część terenów stanowią obszary zabudowane - zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wskazane przez wnioskodawców i oznaczone na mapie, jako obszary o numerach od 1 do 5. Jest to niewielki obszar w stosunku do całego obszaru oddziaływania inwestycji. Bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości - działki o numerach ewidencyjnych [...] stanowią tereny rolne i leśne. Występująca zabudowa ma rozproszony charakter i nie może stanowić podstawy do uznania, że tereny te należy zaliczyć do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w myśl przepisów dotyczących norm hałasu w środowisku. Podstawą oceny dla kwalifikacji terenu nie może być wystąpienie pojedynczego obiektu, lecz kompleksu terenu o określonym charakterze. Zatem zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826, zm.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1109) - załącznik do rozporządzenia, tabela 1, wiersz 2 lit. a, ostatnia kolumna, poprzez wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, która już na etapie planowania ma w założeniu powodować przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku dla zabudowy jednorodzinnej w porze nocnej 40 dB, SKO uznało za nieuzasadniony.

Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym bezpodstawne są zarzuty dotyczące map: mapy nie zawierają wskazania obszaru oddziaływania inwestycji ani obszaru zakazu siewu kukurydzy. Przedstawiony na mapach zasięg hałasu nie jest zgodny z zasięgiem hałasu zaznaczonym na mapach przedłożonych w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej; nie przedłożono map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy dodał, iż zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Ponieważ dla inwestycji elektrowni wiatrowych brak jest przepisów szczególnych regulujących ograniczenia w zagospodarowaniu terenów je otaczających, przyjmuje się powszechnie, że ograniczenia te wynikają z dopuszczalnych norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz.112). W związku z powyższym, podstawę dla oznaczenia obszaru oddziaływania tego rodzaju inwestycji stanowi zasięg hałasu emitowanego przez turbiny wiatrowe. Mapy załączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy zawierały wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji poprzez zaznaczenie zasięgu hałasu generowanego przez turbiny wiatrowe.

Następnie Kolegium wyjaśniło, iż w decyzji środowiskowej z dnia [...] marca 2011 r. nie przewidziano zakazu siewu kukurydzy. Decyzja środowiskowa wskazuje, że uprawy rolne wokół turbin i w ich bliskim sąsiedztwie nie powinny zawierać roślin atrakcyjnych żerowiskowo dla ptaków (kukurydzę podano jako przykład). Takie sformułowanie stanowi jedynie wytyczną dla jako inwestora, zaś nie ma charakteru bezwzględnego zakazu nałożonego na właścicieli sąsiednich działek. Ponadto, w decyzji środowiskowej nie określono precyzyjnie obszaru, w którym należy powstrzymywać się od wskazanych upraw, przez co nie da się dokładnie określić zasięgu tych wytycznych. Powyższy zakaz zdaniem organu nie stanowi podstawy do określenia obszaru oddziaływania inwestycji i brak ich naniesienia na mapy załączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy nie może przesądzać o nieprawidłowości tych map. Oznaczenia zasięgu hałasu na poszczególnych mapach sporządzonych w różnym okresie i przedkładanych w toku różnych postępowań administracyjnych mogą zawierać pewne rozbieżności. W szczególności różnice tego typu mogą występować pomiędzy mapą przedłożoną w postępowaniu o wydanie pierwotnej decyzji środowiskowej i tą przedłożoną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, ale według Kolegium należy brać pod uwagę wyłącznie ostatecznie przedłożone, aktualne mapy, na podstawie których uzyskano decyzje wykorzystane do realizacji inwestycji. Za nieuzasadnione uznało Kolegium zarzuty dotyczące formy map związane z przedłożeniem jedynie wydruków z programu WindPro bez stosownych pieczęci i podpisów oraz nieprawidłową skalą jednej z map. Mapy oddają rzeczywisty stan terenu związanego z inwestycją, w tym prawidłowo oznaczają istniejące tam działki. Ich treść w tym zakresie nie jest kwestionowana w niniejszym postępowaniu. Takie same mapy potwierdzone przez Starostwo Powiatowe (zawierające pieczęć i podpis) znajdują się w aktach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji. Ewentualny brak pieczęci podpisów stanowi więc wyłącznie mało istotną kwestię techniczną. Również skala jednej z map nie jest okolicznością istotną, skoro pozostałe mapy zostały przedłożone we właściwej skali, zarówno w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, jak i w innych postępowaniach związanych z inwestycją, w szczególności w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Zatem zarzuty dotyczące treści i formy map załączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium stwierdziło, iż w większości pokrywają się one z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania, a do których Kolegium odniosło się powyżej, natomiast jeżeli chodzi o zarzut dotyczący nieprawidłowego uzasadnienia decyzji Kolegium uznało go za bezpodstawny, ponieważ to wnioskodawcy w toku postępowania wielokrotnie modyfikowali swoje wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza dotyczących przedmiotowej inwestycji, podnosząc tożsame zarzuty w jednym piśmie do kilku postępowań toczących się w tych sprawach.

W ocenie Kolegium, przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wywieść, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium nie stwierdziło zaistnienia w tej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji, nie dopatrując się także z urzędu w tej decyzji żadnych innych wad powodujących jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W.S., zarzucając:

1) naruszenie art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niekompletnego uzasadnienia.

Ponadto, decyzji wydanej w II instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 11, art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. poprzez:

- niedostateczne uzasadnienie decyzji,

- niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w II instancji,

- uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (brak zawiadomienia),

- nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

- przed wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą ją argumentacją. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, iż są one nieuzasadnione. Zdaniem organu nie można podzielić też stanowiska skarżącego, że został on pozbawiony udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym, został on zawiadomiony przez Kolegium o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r., następnie sam złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r.

Ponadto organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja ostateczna obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty. Organ nadzoru orzeka jedynie deklaratoryjnie. Organ prowadzący postępowanie nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej, a w szczególności nie może prowadzić postępowania dowodowego. W przedmiotowym postępowaniu przed Kolegium nie zostały zebrane żadne nowe dowody, całość zebranej dokumentacji przez organ I instancji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia SKO, była skarżącemu znana wcześniej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. w ocenie organu do takiego naruszenia nie doszło, dodając, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał w skardze jakich to czynności, w szczególności dowodowych, nie mógł podjąć na skutek pozbawienia go w sprawie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2018 r., uczestnik postępowania - G sp. z o.o. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie wystąpienia przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy rażącego naruszenia prawa. Co do doręczenia decyzji o warunkach zabudowy stronie, która zmarła, uczestnik postępowania zgodził się z organem, iż nie miało to w sprawie istotnego znaczenia, gdyż osoba ta nie była bezpośrednim adresatem decyzji. Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowości map załączonych do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uczestnik postępowania wyjaśnił, iż załączone do wniosku mapy zawierały wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji poprzez zaznaczenie zasięgu hałasu generowanego przez turbiny wiatrowe. Z kolei rzekomy zakaz siewu kukurydzy określony zdaniem skarżącego w decyzji środowiskowej, zdaniem uczestnika postępowania nie stanowi podstawy do określenia obszaru oddziaływania inwestycji, gdyż nie ma on charakteru bezwzględnego zakazu.

Odnosząc się do zarzutu rozbieżności pomiędzy oznaczeniem zasięgu hałasu przedstawionym na mapach załączonych do postępowania o wydanie warunków zabudowy i na mapach załączonych do wniosku o wydanie pierwotnej decyzji środowiskowej, uczestnik wyjaśnił, iż projekt ulegał licznym zmianom stąd należy brać pod uwagę wyłącznie ostatecznie złożone aktualne mapy. Ponadto za nieistotne uznał uczestnik ewentualny brak pieczęci lub podpisów na mapach. Za nieuzasadnione uznał uczestnik postępowania także pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. W. S. nie zgodził się ze stanowiskiem uczestnika postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i żądania zawarte w skardze.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. Prokurator poparł skargę skarżącego, pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, a pełnomocnik uczestnika postępowania – G sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją została już zrealizowana i oddana do użytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca swą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. dotyczącej zmiany decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 3 MW każda, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie [...] na rzecz G Sp. z o.o..

Powyższe orzeczenia Kolegium zapadły w trybie nadzwyczajnym, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie przesłanką podlegającą badaniu - w świetle wniosku, skargi oraz oczywistości braku wystąpienia i omawiania innych przesłanek nieważności - było "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ma ono miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA). W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się również ocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska /w/: A. Wróbel, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906, podane tam orzecznictwo). Dlatego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozległe lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać ponadto należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyrok NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący podniósł, że decyzja zmieniająca decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została skierowana do osoby nieżyjącej, a mianowicie do W.M.. W orzecznictwie skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5, poz. 108 z glosą M. Stahl, z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 848/16, CBOSA).

Natomiast przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28. Stąd przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, WK 2018, t. 7 pkt III. "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" do art. 156). Choć można spotkać się z odmiennym poglądem, kwalifikującym skierowanie decyzji do osoby zmarłej jako przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17 oraz z 28 marca 2017 r., II OSK 1915/15, CBOSA).

Niezależnie, którą koncepcję przyjmiemy wymaga podkreślenia, iż przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA).

W związku z tym w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem bezpośrednim będzie skutkował nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1275/13, wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2016, II SA/Kr 734/15, CBOSA, A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359).

Nie bez znaczenia jest również specyfika decyzji ustalającej warunki zabudowy, której skarżący zażądał stwierdzenia nieważności. Decyzją tą stwierdza się istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy nie tylko potwierdza legalność zamierzenia inwestycyjnego, ale przede wszystkim wyjaśnia, czy inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w bliskim sąsiedztwie, a nadto czy teren pod względem infrastruktury technicznej oraz rozwiązań komunikacyjnych nadaje się do intensyfikacji zabudowy. Zatem rola omawianej decyzji polega na rozstrzygnięciu, czy dana inwestycja na określonej nieruchomości harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania pobliskich terenów (por. K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, "Casus" 2006, nr 6, s. 22). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).

Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż ustalając a następnie częściowo zmieniając warunki zabudowy Burmistrz działał na wniosek inwestora G Sp. z o.o., a nie W. M.. Treść decyzji organu gminy wskazuje, że została ona skierowana do inwestora, nie zaś do pozostałych stron postępowania, którym tę decyzję jednakowoż doręczano zgodnie z wymogiem wynikającym z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. Tylko inwestor na podstawie ustalonych warunków zabudowy może ubiegać się następnie o udzielenie pozwolenia na budowę, jest podmiotem na rzecz którego taka decyzja została wydana (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Zatem w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy można stwierdzić, że jest ona "skierowana" wyłącznie do inwestora. Już z tego względu wywodzenie o skierowaniu tej decyzji do osoby zmarłej, która nie była inwestorem, jest zatem nietrafne.

Tej oceny nie zmienia okoliczność, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalająca warunki zabudowy stwierdza w pkt 7 ppkt 3, że planowaną inwestycję należy zaprojektować zgodnie z warunkami realizacji zawartymi w decyzji Burmistrza ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia z dnia [...] marca 2011 r. [...], a ta z kolei wskazywała w pkt I.2d, że uprawy rolne wokół turbin i w ich bliskim sąsiedztwie nie powinny zawierać roślin atrakcyjnych żerowiskowo dla ptaków (np. kukurydzy). Przede wszystkim nie sposób uznać, iż odwołanie się do postanowień innej decyzji stanowić mogło nałożenie na nowo jakichkolwiek obowiązków; to rozstrzygnięcie jest wyrazem związania tą decyzją (o czym w dalszej części uzasadnienia). Ponadto niewątpliwie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest również skierowana jedynie do inwestora, tylko na niego nałożone są określone obowiązki, które musi spełnić, aby zrealizować planowaną inwestycje. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia – jak trafnie stwierdziło Kolegium - stanowi jedynie wytyczną dla inwestora, aby podjął działania polegające np. na zawarciu stosownych umów z właścicielami sąsiedni nieruchomości, mające na celu wyeliminowanie wskazanych powyżej upraw, nie ma zaś charakteru bezwzględnego, bezpośredniego zakazu nałożonego na właścicieli sąsiednich działek.

W kontekście powyższych rozważań fakt zgonu W. M. spowodował co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08; z 10 lutego 2011 r. , II OSK 277/10; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, z 9 maja 2013 r., II OSK 9/12, z 23 listopada 2013 r., II OSK 1475/12, CBOSA). Nie mogła natomiast wspomniana okoliczność stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Z uwag poczynionych powyżej wynika, że kwestie dowodowe, w tym ocena dowodów pozostają poza zakresem badania przesłanek nieważności. Podkreślić należy, że decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2014 r. była decyzją zmieniającą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunki zabudowy, zaś zakres zmiany nie był istotny. Pierwsza zmiana doprecyzowała wymiary kontenerów; druga zmiana polegała na zwiększeniu mocy turbin o 0,2 MW, skutkującym jednak zmniejszeniem emisji hałasu (z 107 dB na 106 dB). W rezultacie więc inwestycja stała się mniej uciążliwa.

Stwierdzić trzeba, że skarżący w rozpoznawanej sprawie podnosi w istocie rzeczy analogiczne zarzuty jak w stosunku do decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy. Należy wskazać, że inwestor załączył do wniosku mapę, na której zaznaczono obszar na który będzie oddziaływać inwestycja w nieodpowiedniej skali, mianowicie w skali 1:5000, zamiast w skali 1:500 czy 1:1000, stanowiącą wydruk ze systemu WindPro, a nie mapę zasadniczą lub katastralną, stosownie do wymogu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., przy jednoczesnym braku reakcji ze strony organu, który nie wezwał do usunięcia tego braku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Do decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. jako załączniki dołączone zostały mapy o prawidłowej skali i pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Go 223/18, CBOSA). Z tych względów należy uznać, że było to uchybienie popełnione na wstępnym etapie postępowania, które nie miało wpływu na treść i ważność decyzji z dnia [...] maja 2014 r. zmieniającej ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Podobnie bez wpływu na treść decyzji zmieniającej pozostawał fakt, iż obszary na których nie powinno się umieszczać upraw atrakcyjnych dla ptactwa nie zostały zaznaczone na wspomnianej powyżej mapie. Z treści skargi wynika, że skarżący łączy powyższe uchybienia w istocie z prawidłowym wyznaczeniem kręgu podmiotów mających interes prawny, pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby mającej interes prawny stanowi podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności.

W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd o niekonkurencyjności trybów stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego, to znaczy, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 702, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA549/90, wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 636/87, wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 1318/11, CBOSA).

Wskazać należy, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 699). Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z uwagi na to, że tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji są trybami rozłącznymi to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania określone w art.145 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. To samo naruszenie prawa nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 28 marca 1988 r., I SA 636/87).

Z tych samych powodów nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podnoszona przez skarżącego kwestia odmiennego zaznaczenia na wspomnianej mapie zasięgu oddziaływania hałasu wytwarzanego przez turbiny i śmigła spornych elektrowni wiatrowych niż w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż decyzja zmieniająca, której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności, wprowadziła nieznaczne zmiany pozostawiając w pozostałym zakresie bez zmiany zapisy decyzji ustalającej warunki zabudowy, a te pozostają w zgodzie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 23 sierpnia 2011 r. Chodzi o tożsamą inwestycję, o tych samych parametrach i przewidzianą w tym samym miejscu. Także w zakresie spełnienia warunków związanych z ochroną środowiska i zdrowia ludzi, w tym dopuszczalnych norm hałasu, zachodzi powyższa zgodność. Skarżący pomija fakt, iż Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy był - zgodnie z art. 86 u.u.i.ś. - związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach środowiska. Związanie organów wydających decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. dotyczy nie tylko samych warunków realizacji przedsięwzięcia czy też parametrów tego przedsięwzięcia, ale także ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w takim zakresie, jaki konieczny był do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2014 r., II SA/Łd 527/14, A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, M. Wierzbowski (red), U.u.i.ś. Komentarz, C.H. Beck 2017, t. 1 do art. 86). Skoro zatem organ określając środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, uznał za dopuszczalne umiejscowienie elektrowni wiatrowych na wspomnianych działkach, mając na względzie m.in. dopuszczalne normy hałasu, to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie był uprawniony, aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizację przedsięwzięcia w tym zakresie i wyprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ administracji, kompetentny do wydania decyzji środowiskowej (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Go 223/18, CBOSA).

Nadto należy mieć również na uwadze, że w kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z decyzją zmieniającą decyzję ustalającą warunki zabudowy, która wprowadziła zmianę powodującą zmniejszenie obszaru oddziaływania inwestycji.

W kontekście powyższych rozważań jako nieuzasadnione należało uznać również zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium bowiem poczyniło niezbędne ustalenia wynikające z zakresu swej kognicji związane z szczególnym charakterem postępowania nieważnościowego i wyłuszczyło istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. powody swej decyzji, w stopniu pozwalającym na kontrolę przez sąd administracyjny.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. (braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania inicjującego postępowanie odwoławcze) oraz art. 10 § 1 k.p.a. (braku umożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań), podkreślić należy, iż powyższe przepisy nie są samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Tymczasem skarżący nie wskazał na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ. Nie ma więc mowy w kontrolowanej sprawie o naruszeniu gwarancji procesowych skarżącego, tym bardziej, iż na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie było przeprowadzane żadne postępowanie dowodowe przez Kolegium, a skarżący był jednym z jego inicjatorów, a tym samym zdawał sobie sprawę, iż toczy się postępowanie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 79a k.p.a. stanowiącego, iż w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1); w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Przepis ten został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Jako, iż kontrolowana sprawa została wszczęta przed [...] czerwca 2017 r., w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r., to do czasu wydania ostatecznej decyzji, którą była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. , zastosowanie miały przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., a więc bez obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. art. 79a.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza opisanej na wstępie i dlatego skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).