Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 687/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2493/03 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia [...] Nr. [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1). uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2). zasądza od S. D. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 280zł.( dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wydaną w trybie art. 163 kpa, którą to decyzją Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił decyzję Komendanta Rejonowego Policji z 1998 r. przyznającą S. D. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofnął z dniem 9 czerwca 1999 r. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 30 czerwca 1999 r. do dni 3 stycznia 2003 r. oraz przyznał S. D. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia 4 stycznia 2003 r. w wysokości 9,70 złotych dziennie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego przysługującego policjantowi za brak lokalu mieszkalnego oraz przesłanki nabycia i utraty prawa do tego świadczenia reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz rozporządzenie ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. – w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918).

Zgodnie z § 1 i 2 oraz § 6 i 7 powyższego rozporządzenia, organy Policji (w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] i komendant Główny Policji) uprawnione są jedynie do wydawania decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, cofaniu bądź żądaniu zwrot równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Podstawą prawną decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...], nr [...] był art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 tej ustawy, o ile przewidują to przepisy szczególne. Decyzją z dnia [...] Komendant Główny Policji w toku kontroli instancyjnej uznał za prawidłową podstawę prawną wskazanej wyżej decyzji organu I instancji.

Jak podkreśla sąd administracyjny I instancji ze wskazanego wyżej art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego oraz jego umiejscowienia w systematyce tej ustawy wynika, że ma on charakter normy blankietowej, odsyłającej do szczególnych przepisów prawa materialnego. Tym samym powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia bądź zmiany decyzji (ostatecznej) w sprawie przyznania, odmowy przyznania, cofania lub zwrotu równoważnika pieniężnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa jest wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja wydana na tej podstawie nie jest aktem wydanym w zwykłym toku instancji, lecz jest rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym.

Analiza przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] i Komendanta Głównego Policji z dnia [...] wykazała, że przepisy ustawy – o Policji i wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie zawierają przepisu szczególnego, umożliwiającego organom administracji uchylenie decyzji ostatecznej w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego oraz jej zmianę poprzez cofnięcie, odnowę przyznania i przyznanie tego prawa, w trybie postępowania nadzwyczajnego.

Zdaniem Sądu organy obu instancji nie były uprawnione do uchylenia na podstawie art. 163 kpa decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 16 czerwca 1998 r., nr [...] oraz jej zmiany na tej podstawie, poprzez cofnięcie, odmowę przyznania i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego. Tym samym naruszony został art. 16 kpa statuujący ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w uzasadnieniu wyroku podkreśla się, że stosownie do treści § 1, 6 i 9 wskazanego wyżej rozporządzenia w kontekście art. 62 i art. 104 kpa, że sprawy przyznania, odmowy przyznania i cofania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo tożsamości pod względem podmiotowym, winny być załatwione odrębnymi decyzjami jako odrębne sprawy administracyjne, ponieważ przedmiotem każdej z tych spraw jest inna treść stosunku administracyjno-prawnego, inny stan faktyczny i inna podstawa prawna.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Komendant Główny Policji podnosi zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. – w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez uznanie, iż normy te nie stanowią przepisów szczególnych w rozumieniu art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiających organom administracji uchylenie decyzji w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego oraz jego wysokości poprzez cofnięcie, odmowę przyznania i przyznanie tego prawa.

- naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszenie przepisów art. 16, 62, 104 i 163 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podnosi, że zaskarżony wyrok jest sprzeczny z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym i zawiera liczne naruszenia przepisów zarówno w sferze prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd w ocenie organu przemilczał, że w podstawie prawnej decyzji powołany został nie tylko art. 163 kpa, ale także § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych – w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - jak lex specialis.

Jak podkreśla się w skardze kasacyjnej przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji, upoważnił ministra właściwego ds. wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wydane w dniu 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie określa, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, wydaje się jeśli policjant przestał spełniać warunki do otrzymania świadczenia lub zmienił się jego stan rodzinny. Przepis art. 163 kpa stanowi wyłącznie normę odsyłającą do przepisów prawa materialnego, w tym przypadku § 6 powołanego wyżej rozporządzenia – B. Adamiak/J. Borkowski – Komentarz, Warszawa 2004, s. 789. Również w wyroku z dnia 15 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 163 kpa nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie rolę swoistego zwornika między procesową instytucją uchylenia decyzji a materialnoprawną instytucją cofnięcia uprawnienia, której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej (OSP 1992/2 str. 57).

Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1320/00 wskazując, że w przypadku istnienia prawomocnej decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego należało orzec o utracie tego świadczenia w trybie i sytuacjach określonych w przepisach szczególnych (art. 163 kpa) tj. § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. (Dz.U. nr 106, poz. 1212).

W związku z powyższym organ stwierdza, że niezasadna jest ocena dokonana w tej materii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż przepisy ustawy – o Policji oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie zawierają przepisu szczególnego, umożliwiającego organom administracji uchylenie decyzji w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego oraz jej zmianę poprzez cofnięcie...w trybie postępowania nadzwyczajnego...".

Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, iż wystąpienie okoliczności określonych w § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skutkuje zastosowaniem przepisu art. 163 kpa. W tym stanie rzeczy nie ma zastosowania art. 16 kpa.

Ponadto Komendant Główny Policji kwestionuje stanowisko Sądu, iż rozpatrując treść § 1, 6 i 9 powołanego wyżej rozporządzenia, w kontekście art. 62 i art. 104 kpa, mimo tożsamości pod względem podmiotowym winny być załatwione odrębnymi decyzjami, jak odrębne sprawy administracyjne ponieważ przedmiotem każdej z tych spraw jest inna treść stosunku administracyjno-prawnego, inny stan faktyczny i podstawa prawna.

Organ wskazuje również, że Sąd nie omówił na czym w tym przypadku polegało naruszenie przepisów postępowania, jeżeli miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami co oznacza, że Sąd związany jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd orzekający prawa materialnego przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.) nie stanowią przepisów szczególnych w rozumieniu art. 163 kpa.

Prawidłowe jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku, że przepis art. 163 kpa nie może stanowić samodzielnej normy prawnej do wydania decyzji. Oznacza to, że przepis ten nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji administracyjnej, ponieważ przepis ten nie określa przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji, a odsyła do przepisów prawa materialnego znajdujących się w innych aktach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił jednak uwagi, że zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] nie powołują wyłącznie art. 163 kpa jako podstawy ich wydania, a wprost przeciwnie zawierają jako podstawę przepisy prawa materialnego znajdujące się w innych aktach prawnych (przepisach szczególnych). Należy podnieść, że przepis art. 163 kpa odsyła do praw nabytych decyzją ostateczną, a taką decyzją jest decyzja z dnia 16 czerwca 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w [...], natomiast przepisy odrębne (szczególne) będą zawierały unormowania w przedmiocie właściwości organu, obligatoryjności wzruszenia decyzji, zgody strony itp.

Natomiast nie znajdująca uzasadnienia jest interpretacja dokonana przez Sąd, że przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 kpa musi zawierać normę prawną, co do możliwości samego uchylenia decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego (str. 8 uzasadnienia). Gdyby przepisy szczególne stanowiły uregulowanie w tym zakresie, to nie zachodziłaby konieczność powołania art. 163 kpa, który to przepis stanowi instrument kontroli przez organ administracji prawidłowości wykonania przez stronę decyzji administracyjnej i praw z niej płynących dla strony.

Art. 92 ust. 2 ustawy o Policji upoważnia ministra do spraw wewnętrznych, do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wykonując tę delegację minister rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.) w § 6 zawarł normę prawną zezwalającą o cofnięciu upoważnienia do dotychczas przyznanego równoważnika; w § 7 normę prawną określającą o zwrocie wypłaconego równoważnika, czy też w § 9 ustalającą właściwość organów. Decyzje obu organów wydane w tej sprawie, a które były przedmiotem kontroli Sądu zawierają przepisy obu aktów prawnych, jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 163 kpa. Z tych względów zarzut w tym zakresie podnoszony w skardze kasacyjnej jest uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 62 kpa. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że dotyczy on wielości stron w postępowaniu i prowadzonego jednego postępowania administracyjnego w stosunku do kilku spraw administracyjnych dotyczących tych stron, które to postępowanie kończy się wydaniem odrębnej decyzji dla każdej strony. O tym zaś, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie będzie decydować kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną innego podmiotu, np. sprawy dotyczące wywłaszczenia wielu odrębnych nieruchomości stanowiących własność różnych osób pod budowę drogi. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podał na czym polegało w tym przypadku naruszenie przepisów postępowania.

Zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach tylko skarżącego (jednej osoby).

Z tych też względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.