Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 159/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz M. Z. kwotę 1125 (słownie: jeden tysiąc sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. Z., reprezentowanego przez pełnomocnika – adw. J. S., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...].

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Op 3/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę.

W wyniku skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 611/06, uchylił zaskarżone postanowienie. Uwzględnienie skargi kasacyjnej przez sąd drugiej instancji spowodowało nadanie biegu skardze M. Z. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], i rozpoznanie tej skargi przez tut. Sąd.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 23 grudnia 2004 r. R. i Z. H., reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. M. S.-P., wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wniosek o podjęcie czynności dotyczących niezgodnego z prawem zrealizowania przez M. i M. Z. inwestycji polegającej na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia robot budowlanych, polegających na budowie nowych schodów wraz ze zmianą położenia drzwi wewnętrznych i wykonaniem nowej ścianki działowej na parterze dwurodzinnego budynku mieszkalnego w O. przy ul. A. Powołując się na ustalenia dołączonej do wniosku opinii technicznej, sporządzonej przez M. S. w sierpniu 2002 r., wnioskodawcy, podając iż zamieszkują w lokalu na wyższej kondygnacji, podnieśli, że naruszone zostały wymogi techniczne dotyczące szerokości drzwi w świetle, wymiarów schodów oraz wykonania balustrady, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających ze schodów.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 10 lutego 2005 r., opartą o przepis art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał M. Z. przedłożenie ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji dotyczącej dokonanej zabudowy części parteru, zaopiniowanej pod względem BHP, podając w uzasadnieniu, iż stwierdzono dokonanie zabudowy klatki schodowej celem wykonania jednego wejścia do lokalu mieszkalnego na parterze, poprzez postawienie ścianki działowej, częściowe rozebranie schodów oraz wykonane nowych czterech stopni biegowych.

W wykonaniu powyższej decyzji M. Z. przedłożył orzeczenie techniczne z dnia 10 kwietnia 2005 r., sporządzone przez inż. B. L. Z treści orzeczenia wynikało, iż w celu oddzielenia wejścia do mieszkania na parterze dokonano w roku 1993 rozdziału części wspólnej, tj. klatki schodowej rozebrano część schodów, postawiono ściankę działową, uformowano z bloczków podest i 4 stopnie, zamontowano w ściance przy balustradzie drzwi na piętro o wymiarach 75×180 cm z dodatkowym skrzydłem 30×180 cm wraz ze stopniem i spocznikiem. Dalsza część schodów pozostała bez zmian; ściany i ścianki działowe obłożono boazerią oraz zamontowano barierkę bezpieczeństwa na podeście i schodach. Wykonane stopnie są różnej wysokości (25, 17, 13 i 15 cm), szerokość podestu i schodów wynosi 72,5 cm, drzwi wejściowe na piętro posiadają drugie skrzydło, które można otworzyć, szerokość wejścia do mieszkania na parterze wynosi 87,5 cm, które można poszerzyć likwidując obudowę boazerii. We wnioskach wskazano na konieczność rozebrania wykonanych schodów z podestem oraz ścianką przy schodach na piętro i zamontowania tej ścianki od wewnętrznej strony schodów z elementów drewnianych i nowa balustradą, konieczność wykonania nowych stopni o wymiarach 17,5 cm × 27 cm oraz podestu o szer. 85 cm z balustradą, wymurowaniu dwóch ścianek z wykształceniem schodów i rozbieralną balustradą – w razie potrzeby wnoszenia mebli. Podkreślono, iż powyższe rozwiązanie należy traktować jako bezpieczne i tymczasowe, wyznaczone obecnymi parametrami klatki schodowej, natomiast docelowym byłoby inne usytuowanie klatki schodowej.

Decyzją z dnia 8 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. Z. oraz R. i Z. H. zdemontować boazerię wraz z drzwiami na wysokości parteru prowadzącymi na I piętro na klatce schodowej, zdemontować wykonane schody w ilości 4 stopni wraz z podestami i wykonać nowe schody wraz z podestem o wymiarach podanych w opracowaniu B. L. W wyniku odwołania wniesionego przez R. i Z. H., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 29 sierpnia 2005r. uchylił powyższą decyzję wskazując, iż organ pierwszej instancji zaniechał wyjaśnienia, w jaki sposób wykonana rozbudowa narusza przepisy stwarzające stan niezgodny z prawem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], nakazał M. Z. oraz R. i Z. H. - współwłaścicielom budynku przy ul. A w O. - usunięcie do dnia 30 października 2005 r. nieprawidłowości związanych ze złym stanem technicznym klatki schodowej, poprzez wyburzenie dokonanej zabudowy i odtworzenie schodów na I piętro. W uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie kontroli stwierdzono wykonanie w roku 1993 zabudowy klatki schodowej celem wykonania jednego wejścia do lokalu mieszkalnego na parterze oraz samodzielnego wejścia na I piętro. Inwestorem zabudowy był właściciel parteru – M. Z., uzyskując zgodę ustną właścicieli I piętra. Organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane były przebudową, nie wymagającą pozwolenia na budowę w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wykonania, jednak została wykonana niezgodnie z warunkami technicznymi zarówno obowiązującymi wówczas, jak i obecnie i jest w nieodpowiednim stanie, co skutkowało zobowiązaniem inwestora do przedłożenia opracowania technicznego dotyczącego stanu technicznego zaopiniowanego przez rzeczoznawcę BHP. Z przedłożonego opracowania wynika, iż można wykonać prace w celu tymczasowego poprawienia bezpieczeństwa komunikacji, co jednak nie spowoduje pełnej zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać ciągi komunikacyjne w budynkach mieszkalnych. Na to rozwiązanie nie wyrazili zgody właściciele I piętra. Wskazując ustalone niezgodności, organ wymienił szerokość drzwi (70 cm zamiast 90 cm), spocznika (70 cm zamiast 80 cm), a także wysokość stopni (24 zamiast 19) oraz brak balustrady, podkreślając, że w związku z tym istnieje ryzyko potknięcia się i upadku, ograniczenie dostępu dla służb ratowniczych i transportu poszkodowanego, zatarasowania drogi ewakuacyjnej. Uzasadniając nałożenie obowiązków na współwłaścicieli wskazał na przepis § 2 ust. 6 warunków technicznych oraz fakt, iż ciąg komunikacyjny jest częścią wspólną i roboty wykonane zostały za obopólną zgodą współwłaścicieli.

Od decyzji tej odwołał się M. Z., zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 66 ustawy Prawo budowlane oraz wadliwe przyjęcie, że spór między stronami dotyczy stanu technicznego budowli i w związku z tym jest sprawą administracyjną. Podniósł, iż zaskarżona decyzja z powodu jej niezupełności nie nadaje się do wykonania, a to z powodu niemożliwości osiągnięcia przez strony porozumienia co do wspólnego działania, którego wymagają nałożone obowiązki, co skutkować może niemożliwością korzystania przez właścicieli I piętra z przysługującego im lokalu. Podał, iż przedpokój wraz z klatką schodową stanowi jego wyłączną własność. Stwierdził, że spór pomiędzy współwłaścicielami co do zakresu i sposobu korzystania z rzeczy wspólnej nie należy do kompetencji administracji publicznej ale do kognicji sądu powszechnego. Przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, w toku którego wydana już została decyzja, następnie uchylona, wskazująca sposób realizacji stosownie do treści orzeczenia technicznego, co zdaniem odwołującego stanowiło rozsądny kompromis. Wywodził, że powrót do zasad realizacji projektu według orzeczenia technicznego albo odmiennego polegającego na budowie odrębnej klatki schodowej wymaga rozstrzygnięcia w trybie art. 206 albo 212 k.c. Poza tym w piśmie z dnia 24 października 2005 r. dodatkowo wskazał, iż ścianka działowa znajduje się na powierzchni lokalu, którego jest właścicielem, w związku z czym wykonanie decyzji spowoduje naruszenie posiadania zagwarantowanego w prawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków, wyznaczając go na dzień 31 stycznia 2006 r., i utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazał na obowiązek organów nadzoru budowlanego podejmowania działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych. Powołując się na przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane podkreślił też obowiązek właściciela utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 ust. 2. Stwierdził, iż wyraźne ustalenie przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego, który nie spełnia wymagań prawa, skutkować musiało wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że ciągi komunikacyjne należą do urządzeń technicznych obsługujących budynek i ich nieprawidłowości mają wpływ na stan całego obiektu, natomiast fakt, że obecnie część ciągu komunikacyjnego stanowi cześć lokalu M. Z. spowodowany jest dokonaną przebudową. Podał także, iż nakładając obowiązek wykonania określonych czynności organ nie ma obowiązku ustalać zasad wzajemnych roszczeń i obowiązków wynikających z tej sytuacji.

We wniesionej skardze M. Z., reprezentowany przez pełnomocnika – adw. J. S., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu stwierdzono, że nakazując skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego w odniesieniu do wewnętrznej klatki schodowej organ doprowadził do rażącego naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wywiódł, że budynek jest typowym budynkiem jednorodzinnym, a w chwili zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność lokali w nim położonych, co miało miejsce w latach osiemdziesiątych, lokal skarżącego nie był lokalem samodzielnym, gdyż jeden pokój i łazienka znajdowały się na ogólnodostępnym korytarzu, natomiast do pozostałej części mieszkania prowadziły drzwi, którymi wchodziło się bezpośrednio do kuchni. W wyniku przebudowy doszło do faktycznego wydzielenia lokalu skarżącego, który wykonał w nim centralne ogrzewanie, które w związku z decyzją wymagałoby przebudowy oraz instalację wodną i elektryczną. Zarzucono, że w wyniku wykonania decyzji ponownie łazienka oraz przerobiona z pokoju kuchnia znalazłyby się poza pozostałą częścią lokalu i w tym należy upatrywać rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali, gdyż wykonanie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do utraty samodzielności lokalu mieszkalnego skarżącego. Podniesiono również, że w toku rozpoznawania sprawy organ powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza uwarunkowania budynku, w którym przeprowadzenie remontu wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Poza tym powtórzono wskazywany już w odwołaniu argument, że zgodnie z wpisem do księgi wieczystej i znajdującym się tam szkicem, właścicielem całego parteru, w tym również korytarza, jest wyłącznie skarżący, co zostało pominięte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 30 maja 2007 r. pełnomocnik R. i Z. H. poinformował o zbyciu przez nich lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. A/[...] i utracie statusu właścicieli. Na wezwanie Sądu przedłożony został akt notarialny umowy darowizny z dnia 15 lipca 2006 r. Natomiast pismem z dnia 8 czerwca 2007 r. M. i D. K. zgłosili swój udział w sprawie podając, że są właścicielami lokalu mieszkalnego na I piętrze, na dowód czego przedłożyli akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 17 października 2006 r.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. M. i D. K. zostali postanowieniem Sądu dopuszczeni do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania z uwagi na to, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi podając, że nie kwestionuje niezgodności wykonanych prac z przepisami prawa budowlanego, natomiast uczestnik postępowania – D. K. wskazał, iż w przyszłości zamierza wraz z sąsiadem wykonać schody zgodnie z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedzionych.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć.

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - obowiązującej w dacie podejmowania rozstrzygnięć). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Na wstępie rozważań w przedmiotowej sprawie, zasadnym jest poczynienie kilku uwag systematyzujących problematykę objętą uregulowaniem powyższego przepisu. W związku z tym wskazać przede wszystkim przyjdzie, że ustalenie istnienia przesłanek do ewentualnego wydania decyzji przewidzianej w art. 66 ustawy Prawo budowlane oraz określenie zakresu stosownego obowiązku winno nastąpić w oparciu o materialnoprawną przesłankę, wynikającą z obowiązujących przepisów prawa. Taką materialnoprawną podstawę stanowią w szczególności przepisy wykonawcze w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem organów, iż przez nieodpowiedni stan techniczny należy rozumieć również sytuację, gdy obiekt budowlany nie spełnienia wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zaznaczyć należy, iż powołany wyżej przepis ma zastosowanie do obiektów budowlanych i robót budowlanych wykonanych legalnie.

Bezspornie, celem uregulowania wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, stąd decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna być skierowana do właściciela albo zarządcy obiektu budowlanego, a w sytuacji, gdy obiekt budowlany stanowi przedmiot współwłasności - nakazy wydane w trybie tego przepisu winny być kierowane do współwłaścicieli, niezależnie od wielkości udziałów, gdyż sprawy ewentualnych rozliczeń pomiędzy współwłaścicielami należą do sfery cywilnoprawnej. Decyzja powinna dokładnie określać czynności, jakie właściciel lub zarządca jest zobowiązany wykonać. Podkreślenia wymaga jednak, że w decyzjach z zakresu prawa budowlanego, nakładających określone obowiązki, prawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia, tj. osnowy decyzji, poprzez precyzyjne wskazanie zakresu tych obowiązków, wynika z konieczności zapewnienia możliwości prawidłowego wykonania decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.

Odnośnie zakresu przedmiotowego omawianego przepisu, należy podzielić słuszne stanowisko, utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i niekwestionowane przez doktrynę, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Nakazy określone w art. 66 tej ustawy mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości, lecz w takiej sytuacji winno to być wykazane w sposób niewątpliwy w wydanej przez organ decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96 – System Informacji Prawnej LEX nr 43310 oraz "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 624), przy czym przesłanką stosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie przez organ, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż organy nadzoru budowlanego ustaliły w pierwszej kolejności legalność robót budowlanych, dokonując kwalifikacji wykonanej zabudowy klatki schodowej w budynku przy ul. A w O. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż do wykonania robót doszło w roku 1993 i prace te stanowiły przebudowę mającą na celu wykonanie jednego wejścia do lokalu mieszkalnego na parterze oraz samodzielnego wejścia na I piętro. Organy przyjęły, iż w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonania prac budowlanych, jakimi były przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wykonana przebudowa nie wymagała pozwolenia na budowę. W przepisie § 44 ust. 1 ostatnio powołanego rozporządzenia wymieniony został wyczerpujący katalog robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, przy czym w pkt 2 tego przepisu wskazano jedynie wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmującym wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych albo zabezpieczenie budynku przed wpływem eksploatacji górniczej.

Z lektury akt wynika, iż wykonane prace polegały na wykonaniu ścianki działowej, wstawieniu drzwi wejściowych do lokalu na parterze, częściowym rozebraniu schodów i wykonaniu nowych stopni. Przeprowadzonych robót nie można było zatem oceniać jako wykonanych bez pozwolenia na budowę, skoro nie obejmowały robót wymienionych w ostatnio powołanych przepisach. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza jednak, że prace wykonane w obiekcie pozostają zupełnie poza zakresem unormowań przepisów prawa budowlanego. Odmienne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności chociażby z treścią art. 1 i art. 5 oraz z przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, w których mowa jest o utrzymaniu obiektów budowlanych. Poza tym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wykonane roboty dotyczyły ciągu komunikacyjnego obsługującego budynek i ich nieprawidłowość ma wpływ na stan techniczny całego obiektu, natomiast dopiero w wyniku wykonanych robót doszło do wyodrębnienia lokalu mieszkalnego skarżącego w odmiennym niż dotychczas układzie, a jednocześnie skutkiem dokonanej przebudowy część ciągu komunikacyjnego stanowi obecnie część tego lokalu. Powyższe umocowuje administrację publiczną do działania w świetle art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i skutkuje tym, iż w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego organy nadzoru budowlanego są obowiązane do podjęcia działań zmierzających do ich usunięcia, co wynika wprost z uregulowania zawartego w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, określającego sposób działania organów poprzez wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zaznaczyć należy, iż ustawodawca nie określił bliżej przedmiotu i treści decyzji wydawanych w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów w bezpiecznym, prawidłowym, zgodnym z przepisami technicznymi stanie technicznym. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zawiera tylko ogólną kompetencję organów nadzoru budowlanego do wydawania decyzji odpowiednich do istniejących potrzeb. Nie ulega jednak wątpliwości, że w tym zakresie organy zobligowane są do stosowania przepisów procedury administracyjnej, w tym do podjęcia – zgodne z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. - wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto powinny - stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. - w sposób wyczerpujący zebrać i następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy z uwzględnieniem art. 80 K.p.a. wyrażającego zasadę swobodnej oceny dowodów i art. 107 § 3 K.p.a. wskazującego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Powinna przy tym wskazywać dowody, na których organ rozstrzygający sprawę oparł swe ustalenia, jak również przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy poprzez przytoczenie kolejnych ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, uchybiwszy przez to obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie można zapominać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przyjętą w art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie - w wyniku złożenia odwołania przez stronę - przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. Uzasadnienie faktyczne decyzji organu odwoławczego, poza polemiką z zarzutami odwołania, ogranicza się do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, bez odniesienia się do wszelkich uwarunkowań wynikających z dokumentacji projektowej. Istotnym jest przy tym, że w toku postępowania zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji zaopiniowanej pod względem BHP. Orzeczenie techniczne z dnia 10 kwietnia 2005 r., opracowane przez inż. B. L., zostało przez skarżącego przedłożone i znajduje się w aktach administracyjnych. Jednak zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie odniosły się do tego dowodu, a w szczególności do zawartych w nim wniosków, z których wynikało, iż uprawniony projektant widział możliwość dokonania takich przeróbek, które zapewniałyby zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Zauważyć należy, iż z orzeczenia technicznego wynika niezgodność wysokości schodów, ich szerokości, jak również szerokości podestu z parametrami określonymi w warunkach technicznych. Odmiennie natomiast została oceniona szerokość drzwi wejściowych na piętro, posiadających dodatkowe skrzydło, po otworzeniu którego szerokość tych drzwi wynosi 105 cm. Ponadto w orzeczeniu technicznym wskazano, że po likwidacji boazerii istniałaby możliwość poszerzenia drzwi wejściowych do mieszkania do wymaganej szerokości 90 cm. W tym kontekście niezrozumiałym i nieprzekonującym jest rozstrzygnięcie o konieczności wyburzenia dokonanej zabudowy i odtworzenia schodów na pierwsze piętro, zwłaszcza, że w tym zakresie ani organ odwoławczy ani organ pierwszej instancji nie wypowiedziały się i nie przedstawiły jakiegokolwiek uzasadnienia. Wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego działające w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu istniejących nieprawidłowości, powinny w pierwszej kolejności szczegółowo rozważyć możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a następnie wybrać optymalne rozwiązanie, które zapewnia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i w uzasadnieniu podjętej decyzji wykazać to w sposób przekonujący, przedstawiając odpowiednią argumentację. Rodzaj nałożonych obowiązków powinien zależeć od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie wyznaczać wykładania celowościowa art. 66 ustawy Prawo budowlane, który ma za zadanie zapewnić między innymi odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Poza tym, podkreślić jeszcze raz wypada, że w decyzji zobowiązującej do wykonania określonych prac, organ powinien szczegółowo sprecyzować ich zakres, by uniknąć jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości wykonania przez stronę nałożonego obowiązku.

Jak wskazano już wyżej, organy nadzoru budowlanego nie umotywowały, że zakres zastosowanych nakazów jest adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Nie wykazano, iż jedyną drogą do ich usunięcia jest w rozpoznawanej sprawie dokonanie rozbiórki wykonanej przecież legalnie zabudowy. Z rozstrzygnięć nie wynika również pożądany przez organy sposób odtworzenia schodów na pierwsze piętro, gdyż brak jest ustaleń co do stanu poprzedniego, jaki istniał przed dokonaniem przez inwestora przebudowy.

Wskazane wady zaskarżonej decyzji, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, uniemożliwia składowi orzekającemu w niniejszej sprawie dokonanie oceny jej legalności, jak również stoi na przeszkodzie poznania przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu, co też stanowi przesłankę do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję. Na mocy art. 135 P.p.s.a. uchylono decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w zasądzonej kwocie wartość uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł, 15 zł z tytułu poniesionej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), a także za postępowanie kasacyjne: kwotę 250 zł wpisu i 120 zł wynagrodzenia pełnomocnika, na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ oceny okoliczności sprawy w aspektach wskazanych w niniejszym wyroku, a następnie wydaniu decyzji i prawidłowym jej uzasadnieniu z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.