Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 413/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 6 lit. a, art. 11 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 73 poz 764
law: Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
article: art. 156.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zalesiania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przez M. K., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 marca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia 10 czerwca 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 listopada 2008 r., [...], o uchyleniu decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 19 września 2008 r. i odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej

Rozpoznanie skargi przez Sąd poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg:

Decyzją z dnia 19 września 2008 r., nr [...], Starosta Prudnicki umorzył postępowanie z wniosku M. K. o przeniesienie obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr A i B położonych w miejscowości [...] oraz ekwiwalentu, wynikających z ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), w związku z nabyciem działek w dniu 21 marca 2008 r. od M. B. Uzasadniajac rozstrzygnięcie organ podał, że wskazane działki zostały zalesione w 2003 r. przez Z. B., w trybie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. Z przedłożonego aktu notarialnego wynika natomiast, że M. K. kupił te grunty od M. B., który otrzymał je w dniu 1 lipca 2004 r., w formie darowizny od swego ojca – Z. B. Uznając, że prawa i obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnych oraz ekwiwalent przekazuje się decyzją administracyjną tylko w razie przeniesienia własności zalesionej nieruchomości w drodze sprzedaży bądź spadkobrania, a możliwość taka nie istnieje w przypadku darowizny, organ stwierdził, iż M. B. nie nabył praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu i dlatego nie można było przenieść tych praw na kolejnego nabywcę gruntu. Z tego też względu postępowanie w sprawie uznał za bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło powyższą decyzję i orzekło o odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr A i B, położonych w miejscowości [...] wskazując, że ich podmiotem był Z. B. Argumentując uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy wskazał, że brak łącznego zaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 6a ustawy o zalesieniu, powinien prowadzić do wydania decyzji o odmowie przeniesienia praw i obowiązków, których on dotyczy. Brak przesłanek do wydania decyzji pozytywnej nie stanowi bowiem podstawy do umorzenia postępowania, a od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić przypadek bezzasadności żądania strony. Wyjaśniając, że o bezzasadności żądania organ może władczo orzec w decyzji administracyjnej będącej efektem rozpatrzenia sprawy, co do jej istoty, organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania administracyjnego w takich okolicznościach, z powołaniem się na przepis art. 105 § 1 K.p.a., jest niezgodne z prawem. Dodatkowo organ zasygnalizował, że bezpodstawnie pominięto jako stronę postępowania Z. B., który, jak zaznaczył, nie utracił prawa do ekwiwalentu. Z kolei, dokonując oceny merytorycznej organ wskazał, że jako materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjąć należało ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392). O ile bowiem, ustawa ta uchylona została ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), to jednak według art. 14 ust. 2 tej ustawy, do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem jej wejścia w życie na podstawie przepisów ustawy "o zalesianiu", stosuje się zasady dotychczasowe. Powołujac się zatem na art. 7 ust. 6a i art. 11 ust. 1 ustawy z 2001 r. Kolegium uznało, że określone w nich przesłanki tworzą zamknięty katalog, który nie podlega wykładni rozszerzającej, co oznacza, iż nabycie własności gruntu w inny sposób niż określony w tych przepisach nie skutkuje uzyskaniem prawa do ekwiwalentu. Z tego też powodu, otrzymanie nieruchomosci w drodze darowizny, nie powoduje nabycia prawa do ekwiwalentu i przerwana zostaje możliwość przekazania uprawnień w tym przedmiocie dalszym nabywcom tej nieruchomosci. Skoro zatem M. B. stał się właścicielem działek w wyniku darowizny, nie przysługiwało mu prawo do ekwiwalentu, a co za tym idzie - nie mogło ono przejść na kolejnego nabywcę gruntu.

Wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. M. K., powołujac się na art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. Jako podstawę do jej wzruszenia wskazał, naruszenie przepisów prawa międzynarodowego i prawa materialnego oraz przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Podniósł, że kwestia zalesiania gruntów rolnych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, uregulowanym m.in. w rozporządzeniu Rady nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. i rozporządzeniu Komisji nr 445/2002 z dnia 26 maja 2002 r., które stosowane są bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. Na tle ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. pojawiają się natomiast wątpliwości interpretacyjne co do ratio legis i czynników warunkujących przekazanie praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. Wskazujac na konieczność dokonywania wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją i brak jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach o podobnym zakresie podmiotowym, wnioskodawca wywiódł, że postępowanie związane z zalesianiem ma charakter wieloetapowy, a do obowiązków właściciela należy w szczególnosci prowadzenie zalesienia zgodnie z planem. Stosownie do tego wnioskodawca podniósł, że organ nie zbadał, czy obecny właściciel prowadzi uprawę leśną na działkach i stosuje się do wytycznych ujętych w planie zalesiania.

Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 28 listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na istotę istytucji stwierdzenia nieważności decyzji, jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. W odniesieniu do powołanej przez stronę przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazał, że wobec braku odmiennych uregulowań w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, zgodnie z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania był organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Uznał ponadto, że w odniesiniu do kwestionowanej decyzji nie zaistniały również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że procesową podstawą analizowanego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. upoważniający organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Materialną podstawę stanowił art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, wg którego przekazanie praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazujac, że wnioskodawca nie sprecyzował, jakim przepisom prawa materialnego - w jego ocenie - uchybiono, mając na uwadze art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., Kolegium wywiodło, że argumentacja strony w istocie sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni ustawy, podczas gdy Kodeks wiąże sankcję nieważności z naruszeniami prawa o szczególnej wadze. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Przyjmując, że nie sposób jako rażąco naruszającego prawa traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej uznał, że wykładnia przedstawiona w uzasadnieniu badanej decyzji odzwierciedla dotychczasowe poglądy judykatury. Dalej wyjaśnił, że trudne jest dokonanie oceny w odniesieniu do twierdzeń o naruszeniu przepisów prawa międzynarodowego, z uwagi na brak ich konkretyzacji. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że jest on chybiony, albowiem wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz zebrano i rozpatrzono cały niezbędny materiał dowodowy. Fakt kontynuowania przez wnioskodawcę prac związanych z zalesieniem gruntu nie miał z kolei znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dodatkowo, dokonując oceny co do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważnoności z art. 156 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a. organ uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż nie została poprzedzona inną decyzją ostateczną rozstrzygającą tę samą sprawę, a Z. B. oraz M. K. dysponowali legitymacją procesową stron i dlatego prawidłowo skierowano do nich decyzję. Analizując z kolei sprawę pod kątem unormowań art. 156 § 1 pkt 5 – 7 K.p.a., podkreślił, że decyzje odmowne w zasadzie nie posiadają atrybutu wykonalności, a jednocześnie kontrolowana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia 10 czerwca 2010 r. i stwierdzenia nieważności decyzji z 28 listopada 2008 r, M. K. zarzucił decyzji z dnia 10 czerwca 2010 r. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w pełni rzetelnie postępowania wyjaśniającego; art. 8 K.p.a., art. 107 w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji, braku właściwego uzasadnienia decyzji i brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów, jak również art. 156 K.p.a. na skutek uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący, uzasadniajac swój wniosek podniósł ponadto, że z art. 7 ust. 6a omawianej ustawy nie wynika, aby jedyną formą przeniesienia prawa własności zalesionej działki, skutkującą przejściem prawa do ekwiwalentu pieniężnego na nabywcę, była umowa kupna-sprzedaży. Ustawa ta nie zawiera także normy prawnej, w myśl której przekazanie zalesionej działki w drodze darowizny skutkowałoby wygaśnięciem prawa do ekwiwalentu. Zwrócił też uwagę na akcentowane we wniosku wszczynajacym postępowanie kwestie dotyczace wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, powołał się na regulacje art. 6, art. 10, art. 9 K.p.a., a także art. 9 Konstytucji oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa i wskazał, że w dalszym ciągu podtrzymuje zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa międzynarodowego.

Decyzją z dnia 29 marca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 10 czerwca 2010 r. Przywołując treść art. 156 § 1 K.p.a. i badając na jego podstawie zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji z dnia 28 listopada 2008 r., organ podtrzymał ocenę i argumentację przedstawioną w tym zakresie w decyzji z dnia 10 czerwca 2010 r. i stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Podtrzymał również swoje stanowisko w kwestii braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Ponadto, ustosunkowując się do wykładni przedstawionej w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 listopada 2008 r., ponownie wskazując, że odzwierciedla ona dotychczasowe poglądy judykatury dodatkowo stwierdził, że ograniczenie w art. 7 ust. 6a i art. 11 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest jego rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne. Zaznaczył przy tym, że niemożliwy do zaakceptowania jest pogląd, wyrażony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wedle którego w sytuacji, gdy w ustawie brak jest przepisu stanowiącego, iż przekazanie zalesionej działki w drodze darowizny skutkowałoby wygaśnięciem prawa do ekwiwalentu, możliwe jest przeniesienie tego prawa na mocy art. 7 ust. 6a ww. ustawy, w przypadku darowizny działki, w odniesieniu do której ekwiwalent taki został ustalony. Jak wyjaśnił, zastosowane ograniczenie nabycia uprawnienia publicznoprawnego do sytuacji, gdy następstwo prawne następuje w ściśle określonym trybie (sprzedaży oraz spadkobrania) wywołuje bowiem taki skutek, że niedopuszczalne jest rozszerzenie tego następstwa na inne tytuły cywilnoprawne niż wyraźnie i jednoznacznie wymienione w ustawie. Mając na uwadze zarzut naruszenia przepisów prawa międzynarodowego Kolegium uznało z kolei, że ustosunkowanie się do niego jest utrudnione, albowiem nie został on skonkretyzowany. Pomimo tego, odnośnie przepisów dotyczących wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) organ podkreślił, że ustawa ta nie mogła mieć zastosowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. z uwagi na wyłączenie zwarte w art. 14 ust. 2 tej ustawy. W przywołanych przez stronę aktach prawa wspólnotowego brak jest natomiast regulacji pozwalającej na to, by w stanie faktycznym występującym w tej sprawie możliwe było stwierdzenie, że na skutek darowizny działki, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej na tej działce oraz ekwiwalent, przeszły na nowego właściciela gruntu.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, M. K. zarzucił jej:

- rażące naruszenie przepisów prawa ustrojowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji RP i zasadzie równości w zw. z art. 32 Konstytucji RP.,

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 3 czerwca 2001 r., poprzez błędne jego zastosowanie, a w konsekwencji uznanie iż prawo do kontynuacji uprawy i ekwiwalentu nie przysługuje skarżącemu,

- rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, a w szczególności naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez nie zbadanie, czy strona prowadzi dalszą uprawę gruntów i uzyskuje wymaganą udatność,

- rażące naruszenie przepisów prawa ustrojowego tj. art. 9 Konstytucji, a w konsekwencji naruszenie zasady poszanowania prawa międzynarodowego,

- rażące naruszenie przepisów prawa wspólnotowego tj. rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia, jak również rozporządzenia Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (Official Journal L074 z dnia 15 marca 2002 r.), poprzez uznanie, iż prawo do kontynuacji uprawy jak również do ekwiwalentu nie zachodzi w niniejszym przypadku.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 czerwca 2010 r. oraz stwierdzenie nieważnosci decyzji z dnia 28 listopada 2008 r., w oparciu o art. 7 pkt 6a ustawy z 2001 r. wskazał, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiło następstwo prawne własności gruntu, dokonane w drodze umowy sprzedaży, w formie aktu notarialnego. Nawiązując do stanowiska wyrażonego w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 sierpnia 2008r., skarżący stwierdził, że Starosta powinien przekazać ekwiwalent na rzecz M. B., a następnie powinien przenieść obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej na nowego nabywcę – M. K., wstrzymując wypłatę ekwiwalentu do czasu doprowadzenia uprawy leśnej do stanu zgodnego z planem zalesiania. Zwracając uwagę na przepis § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, skarżący zaakcentował, że organ przy stosowaniu ustawy powinien potraktować ją jako całość, a nie ograniczać się do interpretacji art. 7 ust. 6 a. Stosownie do tego, powołujac się na ujęte w art. 3 a ustawy pojęcie gospodarstwa rolnego oraz domniemanie racjonalności prawodawcy zaakcentował, że nie powinno budzić zastrzeżeń, iż nie było zamiarem ustawodawcy wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do przeniesienie na mocy decyzji starosty obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu na następców prawnych z innych tytułów niż umowa sprzedaży i spadkobranie. Na poparcie przedstawionego stanowiska skarżący wskazał na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 527/05. Podniósł przy tym, że odmienne traktowanie obdarowanego i nabywcy w drodze umowy sprzedaży bądź spadkobrania gruntu jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Końcowo skarżacy wskazał również na podejmowane przez niego działania w celu zwiększenia udatności gruntu podnosząc, że brak ustaleń organu w tym zakresie spowodowało rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów, organ wskazał, że w wyroku sądowym powołanym przez skarżącego na poparcie prezentowanego przez niego stanowiska, przedstawiona została celowościowa i systemowa wykładnia art. 7 pkt 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję uwględniono wykładnię gramatyczną tego przepisu, która również znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym. Nie jest przy tym możliwe stwierdzenie, że kwestionowana decyzja jest w sposób oczywisty i jednoznaczny sprzeczna z gramatycznym brzmieniem tego przepisu. Rozstrzygnięcie oparte na odmiennej interepretacji nie może być natomiast uznane za rażąco naruszające prawo. Kolegium zwróciło również uwagę, że nawet gdyby przyjąć, iż ekwiwalent i obowiazki przeniesione zostały w następstwie darowizny, brak było uprawnienia do ich przeniesienia na skarżącego, będącego kupcem, a to z uwagi na brak ciąglości przekazywania uprawnień i obowiązków w drodze decyzji. Brak było bowiem decyzji o ich przenienieniu z darczyńcy na obdarowanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa wspólnotowego organ wskazał natomiast, że powołane przez skarżącego przepisy nie znajdowały w sprawie zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności nie wykazała, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Z tego też względu, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygającej o obowiązkach związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalencie za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Od razu też należy zastrzec, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie była legalność merytorycznego rozstrzygnięcia objętego postępowaniem nieważnościowym, lecz kwestie dotyczące legalności postępowania o stwierdzenie nieważności. Rozważania Sądu sprowadzały się zatem przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo zaskarżoną decyzją stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej weryfikacją.

Dokonując oceny legalności we wskazanym zakresie, w pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym i całkowicie odrębnym w stosunku do postępowania zwykłego, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucją, wyłom od zasady trwałości decyzji administracyjnej, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej K.p.a. Stosownie do wskazanej regulacji, która w sposób wyczerpujący określa przesłanki nieważnościowe, organ administracji publicznej może zatem stwierdzić nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przywołany przepis, w sposób wyczerpujący określa podstawy nieważności. Powyższe oznacza, że brak jest możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności powinny zatem być stosowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Muszą wystąpić one w sposób niewątpliwy i musi być nimi dotknięta decyzja, a nie samo postępowanie. Odnoszą się one do wadliwości samej decyzji, a nie wadliwości postępowania, w którym tę decyzję podjęto i którego wady można usunąć w drodze postępowania wznowieniowego.

Istotne jest również to, że w wyniku stwierdzenia nieważności sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji przekazuje bowiem sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał. Ten zaś, w razie potrzeby, uprawniony jest dopiero do ponownego rozpoznania sprawy i wydania w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że postępowanie nieważnościowe nie kończy się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą trybem stwierdzenia nieważności. Służy ono bowiem ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że ich zaistnienie oceniać należy według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania aktu podlegającego weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, dokonując oceny organ winien przy tym uwzględnić okoliczności uzasadniające ten wniosek. Obowiązany jest zatem dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy, jak również faktów powołanych przez stronę, w odniesieniu do ustawowych podstaw stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. może być bowiem wszczęte zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. W myśl art. 158 § 1 K.p.a. kończy się ono wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności, przy czym decyzja ta może zostać wydana jedynie w wyniku ustalenia istnienia co najmniej jednej z pozytywnych przesłanek ustalonych w art. 156 § 1 K.p.a. i braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Brak okoliczności skutkujących zaistnieniem wadliwości z art. 156 § 1 K.p.a., wyłącza natomiast dopuszczalność stwierdzenia nieważności i skutkuje rozstrzygnięciem o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W świetle przedstawionych uwag stwierdzić należy, że rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu obowiązane było do dokonania ustaleń, a następnie oceny jedynie w odniesieniu do przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Wobec zakresu tej regulacji, w ocenie Sądu uznać zaś trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co związane jest z dokonaniem ustaleń oraz oceną w odniesieniu do wszystkich ustawowych przesłanek nieważności decyzji. Zgodzić się należy przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, dotyczącym braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej weryfikacją. Na pełną akceptację zasługuje bowiem prezentowana w zaskarżonej decyzji ocena organu, dokonana w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji kwestionowanej przez skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności.

Dostrzec przyjdzie, że podstawę prawną wydania decyzji objętej trybem nieważnościowym stanowiła ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) zwana dalej ustawą. Z przepisu art. 7 ust. 6a tej ustawy wynika, że do kompetencji starosty należy przekazanie praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, które na mocy art. 127 § 2 K.p.a. jest organem właściwym do rozpoznawania odwołania wniesionego od decyzji wydanej przez starostę. Stosownie do wskazanych regulacji nie można było zatem w niniejszej sprawie uznać, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 listopada 2008 r., wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tego też względu, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, stwierdzić należało, że nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Brak było również podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, tj. że była obarczona wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przekazanie obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu, w drodze decyzji wprost uregulowane bowiem zostało w art. 7 ust. 6a ustawy. Uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy wynika natomiast z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wobec zarzutów skargi odnoszących się do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podkreslić trzeba, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, bądź też obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później uznana została ona za nieprawidłową. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, z dnia 2 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 217/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego podzielić należy stanowisko i ocenę składu Kolegium, co do braku przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności zgodzić należy się z twierdzeniem organu, że w sprawie o przekazanie na skarżącego obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu, nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), albowiem zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy przyjąć należało, że do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem 15 stycznia 2004 r. na podstawie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, stosuje się zasady dotychczasowe tj. wynikające z ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest natomiast fakt, że ekwiwalent za wyłączenie wskazanych przez skarżącego działek z upraw rolnych i prowadzenie na nich uprawy leśnej, przyznany został poprzedniemu właścicielowi w 2003 r. Rozstrzygnięcie o przekazaniu na rzecz skarżącego obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu prawidłowo zatem zostało podjęte na podstawie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skarżącego, że decyzja odmowna w tym przedmiocie naruszała rażąco przepisy rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia oraz rozporządzenia Komisji WE nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999. Jak słusznie dostrzegło Kolegium, wskazane akty nie regulowały bowiem kwestii przejścia obowiązków oraz ekwiwalentu na następców prawnych co oznacza, że nie znajdowały zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualne zastosowanie błędnej wykładni materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w kontekście tych uregulowań, nie mogłoby natomiast stanowić o rażącym ich naruszeniu. Zauważyć ponadto przyjdzie, że rozporządzenie Komisji WE nr 445/2002 uchylone zostało z dniem 7 maja 2007 r. co oznacza, że nie obowiązywało już w dniu wydania weryfikowanej decyzji.

Nie można również uznać za zasadny zarzutu strony skarżącej wyprowadzającego podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. Podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. odnoszą się do wadliwości samej decyzji, a nie postępowania, w którym tę decyzję podjęto. Zdaniem Sądu zgodzić się też należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że z przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa, ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10, System Informacji Prawnej LEX nr 746485).

W niniejszej sprawie podzielić należy również stanowisko organu, co do prawidłowego zastosowania przepisu art. 7 ust. 6a ustawy, w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Bezspornym jest, że przepis ten reguluje następstwo prawne w zakresie obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu, w przypadku sprzedaży gruntu. To z kolei oznacza, że w kwestii dotyczącej przyznania uprawnień skarżącemu zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego (w stanie faktycznym tej normy). Stwierdzić zatem należy, że w zaskarżonej decyzji organ dokonał w tym zakresie prawidłowej oceny przyjmując, że weryfikowana decyzja nie narusza w sposób rażący wskazanego przepisu. Ponadto, organ słusznie też dostrzegł, że o kwalifikowanym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa. Zdaniem Sądu zaakceptować przy tym należy stanowisko Kolegium, co do prawidłowości zastosowanej wykładni i braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa w związku z odmową przyznania skarżącemu uprawnień na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy.

Wskazać przyjdzie, że generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest reguła osobistego charakteru uprawnień publicznoprawnych, co oznacza, że z natury rzeczy uprawnienia publicznoprawne nie przechodzą na następców prawnych. Przejście uprawnień publicznoprawnych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy tak stanowi przepis prawa, a wykładnia rozszerzająca w tym zakresie nie jest dopuszczalna. Przepis art. art. 7 ust. 6a ustawy stanowi, że w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Dopuszcza on zatem przejście uprawnień do ekwiwalentu w przypadku sprzedaży gruntu. Jednocześnie, przepis art. 11 ust. 1 ustawy dokonuje rozszerzenia następstwa prawnego, jednakże tylko o następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Na gruncie tych regulacji, w ocenie Sądu, jako prawidłową uznać należy wykładnię, że niemożliwe jest przejście z mocy prawa uprawnienia do ekwiwalentu w przypadku darowizny działki, w odniesieniu do której taki ekwiwalent został ustalony. To z kolei oznacza, że w przypadku otrzymania nieruchomości w drodze darowizny przerwana zostaje możliwość dalszego przekazywania uprawnień w tym przedmiocie kolejnym nabywcom tej nieruchomości, w tym również takim, którzy nabywają ją na podstawie umowy sprzedaży. Stosownie do tego, skoro M. B. uzyskał grunty w drodze darowizny od Z. B., nie nabył on prawa do ekwiwalentu przyznanego Z. B. Brak po stronie M. B. takiego uprawnienia wyłączał z kolei możliwość jego przekazania M. K. pomimo, że ten nabył nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. Z uwagi na zaistniały stan faktyczny prawidłowo zatem zaskarżoną decyzją Kolegium uznało, że decyzja poddana kontroli w trybie nieważnościowym nie naruszała w sposób oczywisty i wyraźny art. 7 ust. 6a ustawy. Przyjęta wykładnia i podjęte na jej postawie rozstrzygniecie nie przeczą bowiem treści art. 7 ust. 6a jak i art. 11 ust. 1 ustawy. Jak już wcześniej wskazano, z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Reasumując stwierdzić trzeba, że w odniesieniu do decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec braku okoliczności mogących stanowić pozostałe przyczyny nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. przyjąć tym samym należało, że zaskarżoną decyzją prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie przekazania skarżącemu obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej i ekwiwalentu. Dostrzec przy tym trzeba, że kontrolowaną decyzję organ zbadał pod kątem zaistnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a swoją ocenę oraz podjęte rozstrzygnięcie w sposób należyty uzasadnił. Z tego też powodu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jako odpowiadająca przepisom prawa, zasługuje na akceptację.

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 P.p.s.a, skargę oddalono.