Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1151/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 , art. 133 , art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 art. 77 § 1 k.p.a., art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.3 pkt. 10 , art. 40a , art. 40a ust. 1 pkt.4 , 40a ust. 1 pkt.3  i ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 630
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 291/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 3 grudnia 2018 r. nr GI-BOL.pr-610-27/18 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 291/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 3 grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. (dalej "A.", "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art.3 pkt. 10 oraz art. 40a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1688 ze zm.; dalej "ustawa o jakości"), poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której zarówno decyzja drugiej jak i decyzja pierwszej zostały wydane w oparciu o badania, które nie potwierdziły jednoznacznie okoliczności, że zakwestionowane partia produktu została zafałszowana;

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 133 p.p.s.a., poprzez niedoniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do jednej z kluczowych kwestii w przedmiotowej sprawie, w szczególności pominięcie kwestii rozbieżności wyników badań przeprowadzanych w ramach dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez GIJHARS;

- naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 40a ust. 1 pkt.4 i ust. 5 ustawy o jakości, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że w zawarta w tym przepisie norma nie dopuszcza możliwości zmniejszenia wymierzonej A. kary z uwagi na stopień jego zawinienia;

40a ust. 1 pkt.3 ustawy o jakości poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku był prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego w zakresie cech organoleptycznych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenia skargi na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do wprowadzenia przez skarżącą spółkę do obrotu zafałszowanego produktu, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na spółkę kary pieniężnej w wysokości 11 392,12 zł, która – według Sądu pierwszej instancji – uwzględnia określone przepisami prawa orzekania kary za delikt, który został przypisany spółce.

O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować na podstawie zarzutu z pkt b) petitum skargi kasacyjnej – do którego trzeba odnieść się w pierwszej kolejności – i podnoszonego na jego gruncie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mającego polegać – jak podnosi strona skarżąca – na niewyjaśnieniu "dlaczego (...) oparł się na niekorzystnym dla skarżącej wyniku badań Laboratorio Agroalimentario de Corodoba, a nie na korzystnych wynikach badań ICQRF Laboratorio Centrale di Roma". Nie pozwala to – w opinii skarżącej spółki – na w odkodowanie w pełni procesu rozumowania Sądu pierwszej instancji, że produkt został zafałszowany.

Ocena zasadności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew jej twierdzeniom, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Nietrafny jest więc zarzut nierozpoznania istoty sprawy, niepełnego stanowiska co do stanu faktycznego i nieustosunkowania się do istotnego zarzutu skarżącej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Tymczasem w tej sprawie, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie próbowała w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez sąd oceny prawnej co do stwierdzonych przez organ naruszeń. Skarżąca kasacyjnie polemizowała zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżąca nie zgadzała się z dokonaną przez sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii, które były przez skarżącą podnoszone w skardze. W orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że kontrolowany wyrok naruszał art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem naruszenie tej normy prawnej miałoby miejsce tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok, nie zamykając rozprawy lub orzekał bez akt sprawy. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca. Należy zauważyć, że ten zarzut, podobnie jak już wcześniej omówiony naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie został prawidłowo skonstruowany i doprecyzowany, bowiem skarżąca kasacyjnie wyraźnie nie wskazała, w czym upatruje naruszenia tego przepisu, ani też wyczerpująco nie uzasadniła stawianego zarzutu.

Analiza treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spółka w ramach zarzutów procesowych sformułowanych w pkt b petitum skargi kasacyjnej odnosi się do braku wyjaśnienia rozbieżności wyników badań dodatkowych oliwy z oliwek, a nie do braku w aktach sprawy tych opinii, co mogłoby ewentualnie stanowić skuteczną podstawę zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżąca spółka nie twierdzi też, że wyrok oparty został na ustaleniach, których nie można przyjąć na podstawie akt sprawy. Skoro takich zarzutów autor skargi kasacyjnej nie sformułował, to omawiany zarzut należało uznać za chybiony.

Za niezasadne uznać należy podniesione w punkcie a ) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 10 oraz art. 40a ustawy o jakości.

Skarżąca spółka, podnosząc zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o badania, które nie potwierdziły jednoznacznie okoliczności, że zakwestionowana partia oliwy z oliwek została zafałszowana. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na czym miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd. Przywołanie w petitum skarg kasacyjnych – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) nie może być uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji strony skarżące nie wyjaśniają, na czym miałoby polegać ich naruszenia w zakresie stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia.

Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby nietrafna była ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie, organy administracji publicznej nie naruszyły wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, organy działały na podstawie obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a.), stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja jest wyczerpująca.

Zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie naruszając przy tym przepisów procesowych wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie jest więc zasadny zarzut, że nie było jednoznacznych dowodów potwierdzających zafałszowanie partii produktu w postaci oliwy z oliwek.

Skarżąca nie podważyła prawidłowości przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym wyników badań przez trzy laboratoria: Ministerio De Ministerio de Agricultura y Pesco Alimentcion y Medio Ampiente, Subdiecction General de Control y de Laboratorio, Laboratorio Arbitral Agroalimentario, 28023 Madrid, Hiszpania, Laboratio Agroalimentario de Cordoba Avda. Menendez Pidal s/n, 14071 Cordoba, w Hiszpanii, ICQRF Laboratorio centrale di Roma Via del Fornetto, 85, 00149 Rome, we Włoszech, z których dwa pierwsze laboratoria uznały, że przedmiotowa partia o nazwie: "[...]" nie spełniała wymagań zarówno fizykochemicznych, jak i organoleptycznych dla kategorii extra virgin.

W ramach zarzutu z pkt a) skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wyniki badań zakwestionowanej partii oliwy z oliwek nie są stanowcze i pewne, stąd też "nie sposób (...) jednoznacznie przyjąć, że zakwestionowana przez Wojewódzkiego Inspektora partia towaru nie spełnia wymagań dotyczących oliwy z oliwek najwyższej jakości wskazanych w przepisach Rozporządzenia Komisji nr 2568/91" (pkt 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Skarga kasacyjna całkowicie pomija regulację art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o jakości handlowej oraz art. 2 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 2568/91. Ze wskazanych przepisów ustawy o jakości handlowej wynika, że badania laboratoryjne związane z kontrolą jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych są przeprowadzane w laboratoriach Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Inspekcji Handlowej i tylko w uzasadnionych przepadkach badania laboratoryjne mogą być przeprowadzane przez inne wyspecjalizowane w danym zakresie laboratoria. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 2568/91 weryfikacja właściwości organoleptycznych oliwy z oliwek z pierwszego tłoczenia prowadzona przez organy krajowe i ich przedstawicieli wykonywana jest przez zespoły degustatorów zatwierdzone przez państwa członkowskie. Właściwości organoleptyczne oliwy, określa się jako zgodne ze zgłoszoną kategorią, jeżeli zespół degustatorów zatwierdzony przez państwo członkowskie potwierdzi taką klasyfikację. W przypadku gdy zespół nie potwierdzi kategorii zgłoszonej w odniesieniu do właściwości organoleptycznych, na wniosek zainteresowanej strony organy krajowe lub ich przedstawiciele zapewniają niezwłoczne przeprowadzenie przez inne zatwierdzone zespoły dwóch ocen porównawczych, z których przynajmniej jedna wykonana jest przez zainteresowane państwo członkowskie będące producentem. Przedmiotowe właściwości określa się jako zgodne ze zgłoszonymi właściwościami, jeżeli co najmniej dwie z ocen porównawczych potwierdzą zgłoszoną klasyfikację.

W świetle powyższej regulacji prawnej i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy istniały podstawy do uznania zakwestionowanej partii oliwy z oliwek za produkt zafałszowany w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit b ustawy o jakości handlowej.

Organ odwoławczy słusznie przyjął, że raporty z analiz ASI.N. 648019 i ASI.N 648020 wykonanych przez włoskie laboratorium Agenzia Della a dei Monopoli, na które powołuje się skarżąca nie mogły stanowić dowodu na okoliczność, że poddaną kontroli partię oliwy z oliwek należy zaliczyć do kategorii extra virgin, gdyż próbki do badania oliwy z oliwek nie zostały pobrane w ramach urzędowej kontroli prowadzonej przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora JHARS.

Biorąc pod uwagę treść przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz ich funkcje – o których trzeba wnioskować również na podstawie argumentu z ogólnej systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – nie sposób jest twierdzić, że zarzut kasacyjny ich naruszenia może służyć skutecznemu kwestionowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, w tym zwłaszcza w sposób proponowany przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Dodać należy, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udzieliła odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skarg kasacyjnych – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), nie może być uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji strony skarżące nie wyjaśniają, na czym miałoby polegać ich naruszenia oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą.

Sposób, w jaki skonstruowane, zwłaszcza zaś uzasadnione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt a i b petitum skargi kasacyjnej), nie daje zatem podstaw, aby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt c i d petitum skargi kasacyjnej, które polegają na błędniej wykładni i zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o jakości oraz niezastosowania art. 40a ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wadliwego zrekonstruowania znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, a w konsekwencji do wadliwego przypisania tego deliktu stronie skarżącej, ani też do wadliwego zastosowania dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, o których stanowi ust. 5 art. 40a przywołanej ustawy.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego, to rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W myśl stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary nie niższej jednak niż 1000 zł.

Nie ma racji wnosząca skargę kasacyjną, kwestionując uznanie jej, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, za podmiot wprowadzający artykuł rolno-spożywczy do obrotu (pkt 17 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Kwestię tę rozstrzyga w sposób jednoznaczny ustawa o jakości, definiując w art. 3 pkt 4 pojęcie obrotu przez odesłanie do art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, w świetle którego "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

W świetle powyższej regulacji przez wprowadzającego do obrotu artykuły rolno-spożywcze należy rozumieć każdego, kto dokonuje wyżej wymienionych czynności. Z punktu widzenia definicji wprowadzenia do obrotu istotne jest zatem jedynie dokonanie określonych w tej definicji czynności takich jak dystrybucja czy sprzedaż artykułów rolno-spożywczych. Takie też stanowisko, na tle prawa unijnego, zajął Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. Urz. C Nr 331 z 30 grudnia 2006 r., s. 14) wydanym w trybie prejudycjalnym. Trybunał uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej, w jakiej został mu dostarczony przez producenta. Należy zauważyć, że wymogi w zakresie jakości handlowej odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi obejmować także etap handlu. Zatem nawet, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu.

Z tego powodu za niezasadne należy uznać argumenty skarżącej zmierzające do wykazania, że to nie ona wprowadziła do obrotu towar zafałszowany, w związku z czym decyzje Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Ponieważ w tej sprawie niezgodność została stwierdzona w placówce handlowej skarżącej spółki, to stosownie do wcześniejszych uwag była ona adresatem sankcji administracyjnej.

Za środek zafałszowany należy uznać taki środek, w którym dodano substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą albo dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości, a także, niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia, datę minimalnej trwałości lub w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1641/12).

Mając to na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że działanie polegające na wprowadzaniu do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami i oferowanie wyrobu nieodpowiadającego cechom jakościowym oliwy z oliwek extra virgin stanowiło naruszenie interesów konsumentów w sposób istotny.

W świetle zacytowanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej określa sankcję administracyjną za niezgodne z prawem działanie, polegające na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego.

Mianem sankcji w prawie administracyjnym określa się następstwa naruszenia prawa, które polegają bądź na utracie uprawnień, bądź na nałożeniu obowiązku na podmiot, który tego naruszenia dokonał. Za sankcję typu administracyjnego uznaje się wszelkie konsekwencje związane z faktem niezrealizowania czy też nieprawidłowego zrealizowania określonego obowiązku, które to konsekwencje powinien wyciągać organ zobowiązany do czuwania nad wykonywaniem danego obowiązku (zob. H. Nowicki, Sankcje administracyjne [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnych w ochronie środowiska [w:] Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011 r., s. 221).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne.

W uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że w procesie wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Innymi słowy, oznacza to, że adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi odpowiedzialność obiektywną, która uniezależniona jest od jego winy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości jest wyrazem odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny, więc już sam fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, a więc naruszającego ten przepis prawa, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2171/11 ).

Z przedstawionych wyżej przyczyn za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości polegający na przyjęciu, że przy ustalaniu sankcji względem podmiotu, który wprowadził do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, należy badać, czy działanie tego podmiotu było wynikiem działań umyślnych, czy też rażonego niedbalstwa. Skoro odpowiedzialność za naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy o jakości handlowej ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, to w konsekwencji kwestia winy na gruncie tego przepisu nie ma znaczenia prawnego dla przypisania odpowiedzialności administracyjnej, decydujące znaczenie ma stwierdzenie naruszenia nakazu ustawowego, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia.

Z przyczyn wskazanych wyżej nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 40 ust. 5 ustawy o jakości, mający polegać na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że wskazany przepis nie dopuszcza możliwości zmniejszenia wymierzonej kary z uwagi na stopień zawinienia.

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie wysokość kary pieniężnej mogła wynieść od 1000 zł do 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary należało uznać, że kara wymierzona skarżącej w wysokości 11 392,12 zł stanowiąca tylko 0,00008% rocznego przychodu nie była wygórowana i mieściła się w ustawowo przewidzianych granicach.

Natomiast autor skargi kasacyjnej w sposób nieuzasadniony marginalizował stopień społecznej szkodliwości wprowadzenia do obrotu zafałszowanego produktu na szkodę konsumentów. Należy bowiem podkreślić, że informacje zawarte na opakowaniu produktu kierowane są bezpośrednio do konsumenta finalnego i są źródłem wiedzy o produkcie. Zamieszczenie rzetelnych informacji na opakowaniu artykułu rolno-spożywczego stanowi podstawę świadomego wyboru produktu spośród wielu podobnych znajdujących się na rynku. Podmiot wprowadzający do obrotu artykuły rolno-spożywcze winien mieć świadomość obowiązków, jakie na nim spoczywają, w tym obowiązków wynikających z prawidłowego oznakowania produktu. Taki podmiot, jako profesjonalista, powinien wykazywać należytą staranność. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dołożyła należytej staranności wymaganej od profesjonalisty w danych warunkach i przez swoje zaniedbanie wprowadziła do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, co skutkowało – zgodnie z obowiązującymi przepisami – nałożeniem kary pieniężnej.

Przy ustalaniu wysokości kary prawidłowo organ uwzględnił wszystkie przesłanki wynikające z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, co sprawia, że spełnia ona swoją funkcję prewencyjno-represyjną. Z jednej strony była wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość, zapobiegała powstawaniu nagannych praktyk rynkowych, z drugiej zaś stanowiła odczuwalną dolegliwość dla przedsiębiorcy, pozostając jednocześnie w jego możliwościach finansowych.

Zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony.

Brak zasadności zarzutu z pkt c petitum skargi kasacyjnej sprawia, ze brak jest również podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości w sposób podany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie przed NSA.