Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1231/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust.1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z. i K. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą gospodarczą, 4 wiat o funkcji usługowej mycia samochodów osobowych wraz z obsługującymi je urządzeniami budowlanymi na dz. nr ew. 1156, obr. ew. P. M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą gospodarczą, 4 wiat o funkcji usługowej mycia samochodów osobowych wraz z obsługującymi je urządzeniami budowlanymi.

Od powyższej decyzji odwołali się Z. i K. B., którzy zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy oraz uznanie, że:

a) kontener techniczny, którego budowa stanowi element zamierzenia inwestycyjnego objętego niniejszym postępowaniem jest urządzeniem technologicznym, wobec czego nie jest konieczne obejmowanie go projektem budowlanym, w sytuacji, gdy przedmiotowy kontener jest tymczasowym obiektem budowlanym, ewentualnie obiektem budowlanym stanowiącym część większej budowli, który to kontener winien być objęty projektem budowlanym przedłożonym przez inwestora,

b) projekt budowlany przedmiotowego zamierzenia zawiera jedynie jedno wydzielone miejsce parkingowe (postojowe), w sytuacji, gdy z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji myjni - Część IlI pkt 6.3.2 pkt. "Miejsca postojowe dla samochodów osobowych" wynika, iż w granicy działki po realizacji inwestycji będzie się znajdowało 7 miejsce do parkowania",

c) projekt budowlany przedmiotowego zamierzenia obejmuje 4 odrębne parterowe obiekty usługowe o powierzchni do 40 m2, w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest jedna myjnia samochodowa obejmująca 6 stanowisk do mycia samochodów obsługiwanych przez jeden kontener techniczny z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i instalacjami do obsługi myjni, a całość posadowiona jest na jednej płycie fundamentowej z dylatacjami, co przewidziano w projekcie zagospodarowania terenu - rysunek PZT-1,

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez niewskazanie na podstawie jakich faktów i w oparciu o jaki materiał dowodowy, a także jakie to przepisy prawa i ich wykładnia doprowadziły organ I instancji do uznania, że:

a) "zasadne jest rozpatrywanie planowanej przez inwestora budowy 4 wiat o funkcji usługowej mycia samochodów jako czterech parterowych obiektów usługowych o pow. do 40 m2" (str. 2 decyzji),

b) kontener techniczny przeznaczony do obsługi stanowisk roboczych myjni jest jedynie urządzeniem technologicznym (str. 3 decyzji),

c) "w świetle przedstawionych dokumentów poszczególne stanowiska myjni ze względu na swoją odrębność konstrukcyjno-funkcjonalną mogłyby być realizowane odrębnie i funkcjonować odrębnie" (s. 4 skarżonej decyzji),

3) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane - poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego, tj. projektu nieobejmującego kontenera technicznego, błędnie kwalifikowanego przez organ jako urządzenie technologiczne w sytuacji, gdy kontener ten jest tymczasowym obiektem budowlanym, ewentualnie częścią większej budowli - myjni i który, w obu przypadkach, powinien być objęty treścią projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora i w odniesieniu do tegoż kontenera winien przewidywać konkretne rozwiązania projektowe,

4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędną kwalifikację tymczasowego obiektu budowlanego - kontenera jako urządzenia technologicznego i w konsekwencji uznanie, iż obiekt ten nie musi być objęty projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę,

5) § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie "wydzielony" wskazane w tym przepisie oznacza "o wyłącznym przeznaczeniu", w sytuacji ,gdy prawidłowa wykładnia wymienionego przepisu prowadzić musi do wniosku, że zwrot "wydzielony" odnosi się do wyodrębnienia miejsca w przestrzeni, a nie do funkcjonalnego ograniczenia tego miejsca tylko do celów parkingowych,

6) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu jest sprzeczny przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 19 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, bowiem projektowane miejsca postojowe dla samochodów osobowych znajdują się w odległości większej niż 3 m od granicy działki oraz większej niż 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym,

7) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 4 pkt 1 lit. "h" oraz lit. "i" uchwały nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. - poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę mimo sprzeczności zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym projektem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P..

Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego inwestycja narusza bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., obowiązującego na terenie wnioskowanej inwestycji, a także przepisy techniczno-budowlane.

Na terenie objętym inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwalą Nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2003 r., Nr 203, poz. 3792 z późn. zm.). Zgodnie z rysunkiem planu miasta w skali 1:5000, będącym załącznikiem do ww. uchwały teren nieruchomości o nr ew. [...] oznaczony jest symbolem MN i stanowi tereny zabudowy jednorodzinnej. Szczegółowe ustalenia dla przedmiotowego terenu zostały zawarte w § 4 ust. 1 planu. Jak stanowią zapisy planu dla terenu MN:

a) dopuszcza się podział na działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż 500m2 w granicach terenu MN;

b) dopuszcza się realizację wolnostojącej parterowej zabudowy gospodarczej;

c) dopuszcza się zabudowę łącznie do 30% powierzchni działki;

d) ustala się udział powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 40% powierzchni terenu łącznie;

e) wprowadza się obowiązek zapewnienia możliwości lokalizacji co najmniej 1 garażu lub miejsca do parkowania na każdej działce;

f) dopuszcza się lokalizację budynków w granicy działki, z zachowaniem obowiązujących lub nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg i ulic;

g) ustala się następujące wymogi wobec zabudowy mieszkaniowej:

- wysokość do 3 kondygnacji, z których trzecią stanowi poddasze użytkowe;

- wysokość kalenicy do 12 metrów;

- dach o symetrycznych połaciach, nachylonych pod kątem 60-100%, pokrycie dachu materiałem dopuszczonym do stosowania w zabudowie mieszkaniowej;

h) dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 40m2, a także użytkowanie części budynków mieszkalnych i gospodarczych dla funkcji usługowych;

i) wyklucza się lokalizację usług wykraczających uciążliwością poza granice władania dysponentów poszczególnych obiektów usługowych, a także usług szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogących pogorszyć stan środowiska;

j) obowiązuje nasadzanie zieleni izolacyjnej, o charakterze zieleni komponowanej o szerokości co najmniej 1,0 m, od strony dróg klasy KZ oraz co najmniej 3,Om od strony dróg klasy KG.

Zamierzeniem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą gospodarczą oraz 4 wiat o funkcji usługowej mycie samochodów osobowych wraz z obsługującymi je urządzeniami budowlanymi.

Jak wskazano w opisie do projektu zagospodarowania działki (TOM I, str. 37 proj. bud.) na terenie objętym inwestycją projektuje się dom mieszkalny jednorodzinny oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu (str. 50 proj. bud. - rys. [...] symbolem DJ, jedną wiatę gospodarczą typu WG (oznaczenie na [...]), dwie wiaty usługowe typu W1 (oznaczenie na [...]: [...]), dwie wiaty usługowe typu W2 (oznaczenie na [...]: [...]), oraz miejsce gromadzenia odpadów stałych (oddzielnie dla funkcji mieszkalnej oraz usługowej), plac manewrowy dla pojazdów obsługujących wiaty, wpusty kanalizacyjne, osadnik, separator i kinetę przelotową oraz kontener techniczny. Zgodnie z bilansem terenu (str. 41 i 50 proj. bud.) powierzchnia całej działki nr ew. 1156 wynosi 1407 m2, natomiast powierzchnia zabudowy: budynkiem mieszkalnym - 109 m2, wiatą gospodarczą - 28,9m2 oraz 4 wiatami o funkcji usługowej - 115,6m2, z czego każda z nich ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 28,9m2.

W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie część inwestycji polegająca na realizacji 4 wiat o funkcji usługowej mycie samochodów osobowych, z czego każda ma powierzchnię zabudowy 28,9m2, nie spełnia wymogów § 4 ust. 1 lit. "h" uchwały w sprawie planu, zgodnie z którym na terenach zabudowy jednorodzinnej MN dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 40m2.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza ograniczeń co do ilości lokalizowanych na terenie zabudowy jednorodzinnej MN parterowych obiektów usługowych. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sytuowanie na powyższym terenie większej ilości budynków usługowych jest zgodne z zapisami planu miejscowego pod warunkiem, że każdy z tych obiektów będzie parterowym obiektem usługowym o powierzchni nie przekraczającej 40m2.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji zapisów planu miejscowego, błędnie uznając, iż plan zezwala na lokalizację mnogiej ilości obiektów usługowych na terenach MN przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną, pod warunkiem spełnienia przez każdego z nich wymaganej przez plan powierzchni.

Z ustaleń szczegółowych zawartych w § 4 ust. 1 uchwały w sprawie planu wynika, iż dotyczą one terenów zabudowy jednorodzinnej MN, a więc wszystkich terenów oznaczonych tym symbolem na załączniku graficznym planu w skali 1:5000. Według organu II instancji, liczba mnoga zawarta w ustaleniach planu odnosi się do warunków obowiązujących na całym terenie zabudowy jednorodzinnej MN, dlatego zostały tak sformułowane przez Radę Miejską w P.. Jak wskazuje organ odwoławczy odkodowując treść unormowania zawartego w § 4 ust. 1 lit. "h" planu w oparciu o wykładnię językową, celowościową i systemową, w kontekście zasad gramatyki i składni językowej zastosowanej w planie - zamiarem uchwałodawcy było umożliwienie realizacji na każdym z terenów zabudowy jednorodzinnej MN zabudowy usługowej o powierzchni do 40m2, która została wyjątkowo dopuszczona do realizacji na tych terenach. Nie można natomiast przyjąć, jak to uznał organ I instancji, iż uchwałodawca posługując się w § 4 ust. 1 lit. "h" uchwały wyrażeniem "dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych" uwzględnił możliwość realizacji kilku obiektów o funkcji usługowej zlokalizowanych na jednej nieruchomości, ograniczając powierzchnię każdego z nich do 40m2. W ocenie organu odwoławczego dopuszczenie do realizacji na powyższych terenach mnogiej ilości budynków usługowych prowadziłoby do wypaczenia podstawowego przeznaczenia terenu zawartego w planie.

Organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonego projektu budowlanego, wynika, iż powierzchnia zabudowy przynależna do przeznaczenia podstawowego (zabudowa mieszkalna jednorodzinna) wynosi 137,9m2 (pow. zabudowy budynkiem mieszkalnym - 109 m2 i pow. zabudowy wiatą gospodarczą - 28,9m2), natomiast powierzchnia zabudowy przynależna do przeznaczenia dopuszczalnego (zabudowa usługowa) wynosi 115,6m2 (4 wiaty o funkcji usługowej, każda o pow. zabudowy 28,9m2). Proporcje obu funkcji są do siebie zbliżone, co organ uznał za nieprawidłowe.

Jak podkreśla organ odwoławczy nie można przyjąć, iż plan miejscowy zezwala na równorzędne traktowanie funkcji mieszkalnej i usługowej na terenach MN przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na uwagę zasługuje przy tym okoliczność, iż uchwała w sprawie planu wyznacza odrębną jednostkę planistyczną MN/U o przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, która określa równorzędne traktowanie obu funkcji (mieszkalnej i usługowej), tj. realizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w oparciu o warunki ustalone dla terenów MN i zabudowy usługowej w oparciu o warunki ustalone dla terenów U - usług komercyjnych.

Jednocześnie wskazać należy, iż w projekcie budowlanym wyodrębniono część działki nr ew. [...] przynależną do przeznaczenia podstawowego (funkcja mieszkalna) o pow. 71 lm2 oraz część przynależną do przeznaczenia dopuszczalnego (funkcja usługowa) o pow. 696m2 (TOM 1, str. 42 i 50 proj. bud.). Dodatkowo, jak podkreśla organ, z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, iż pomiędzy wiatą nr [...] i nr [...] oraz wiatą nr [...] i nr [...] zaplanowano wpusty kanalizacyjne połączone z instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z systemem separacji. Natomiast jak wynika z opracowania dotyczącego wiat typu [...] (dot. wiaty nr [...] i nr [...] na rysunku projektu zagospodarowania terenu), poza obrysem wiaty zaprojektowano płytę terenową stanowiącą stanowisko otwarte o wymiarach płyty 4,7m x 6,6m. Płyta jest przystosowana do pełnienia funkcji usługowej mycia pojazdów. Zastosowanie stanowiska odkrytego umożliwia mycie pojazdów o rozmiarach większych niż samochody osobowe - do wysokości 4,50m (str. 52-54, 61-70 proj. bud.). W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie takie rozwiązanie jest niedopuszczalne. Plan miejscowy ustala dla terenów oznaczonych symbolem MN przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co więcej w § 4 ust. 1 lit. "h" uchwały w sprawie planu dopuszcza możliwość sytuowania obiektów budowlanych o funkcji usługowej na powyższych terenach, nie dopuszcza natomiast wydzielania terenów pod funkcję usługową. Tereny zabudowy jednorodzinnej MN nie są przeznaczone pod usługi, nie mogą zatem być w taki sposób wykorzystywane.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż opinia urbanistyczna arch. B. B. -S. z dnia 7 kwietnia 2017 r., przedłożona w trakcie postępowania administracyjnego organu I instancji, dotycząca interpretacji treści § 4 ust. 1 lit. "h" uchwały Rady Miejskiej w Parczewie Nr XI/58/2003 z dnia 7 listopada 2003 r., nie jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oceny zgodności projektu budowlanego z planem dokonują organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to również z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż: 1) 7 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie lub 2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie. Pojęcie "wydzielonych miejsc parkingowych" nie zostało zdefiniowane przez organ wydający akt prawny, ani nie znalazło swojej jednoznacznej interpretacji w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego poprzez "wydzielone miejsce postojowe" należy zatem rozumieć miejsce oznaczone w sposób umożliwiający ustalenie jego granic w przestrzeni (np. poprzez oznaczenie namalowanymi liniami na posadzce lub innej nawierzchni utwardzonej - oznaczenie poziome), które jest złożone z jednego lub kilku stanowisk postojowych, odpowiadających parametrom określonym w § 20 ust. 1 i 21 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Paragraf 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wprowadza wymogi w zakresie odległości, jakie powinny być zachowane od poszczególnych miejsc postojowych do okien sąsiadujących budynków, warunkując ich wartość wielkością skupiska miejsc parkingowych. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawę do obliczania wskazanych w nim odległości stanowi skupisko miejsc parkingowych jako całość (na które składają się poszczególne miejsca parkingowe), a nie jego poszczególne części.

Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że projekt budowlany, w ocenie organu odwoławczego jest niezgodny z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu [...] (TOM I, str. 50 proj. bud.) wynika, iż na przedmiotowej działce zaplanowano jedno miejsce postojowe znajdujące się pod wiatą oznaczoną nr [...], niemniej jednak w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu (str. 38) wskazano dodatkowo, iż na nieruchomości objętej inwestycją pod każdą z wiat usługowych (wiata od 2 do 5) znajduje się jedno miejsce do parkowania oraz miejsca otwarte na płycie pomiędzy wiatami nr [...] i nr [...] oraz wiatami nr [...] i nr [...], zatem na terenie działki nr ew. 1156 zaplanowano siedem miejsc parkingowych.

Organ II instancji wskazał również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do interpretacji zawartości projektu budowlanego w sposób odmienny, niż wskazany przez uprawnionego projektanta. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Oznacza to, że za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odpowiada jego autor. Z uwagi natomiast na okoliczność, iż na działce zaprojektowano siedem miejsc postojowych, odległość tych miejsc zgodnie z § 19 ust. 1 cyt. rozporządzenia od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym powinna wynosić 10 m. Natomiast jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu, odległość budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...] od wydzielonych miejsc postojowych na działce nr ew[...] wynosi mniej niż 10 m. Powyższe oznacza, iż w postępowaniu administracyjnym organ I instancji winien, na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zakwestionować poprawność przyjętych w projekcie rozwiązań.

Organ odwoławczy jako błędne uznał twierdzenie organu I instancji, w którym organ wskazał, iż z wydzielonym miejscem postojowym możemy mieć do czynienia jedynie w przypadku wiaty nr [...], której to funkcję zdefiniowano na rysunku projektu zagospodarowania terenu jako "funkcja gospodarcza + 1 miejsce postojowe", natomiast pozostałe miejsca (zadaszone i niezadaszone) służą do realizacji usług mycia bezdotykowego i nie są przeznaczone wyłącznie do parkowania samochodów. Należy wskazać, iż również wiata nr [...] nie służy wyłącznie funkcji parkowania samochodów osobowych, lecz pełni także funkcję gospodarczą. Natomiast z treści projektu budowlanego bezsprzecznie wynika zamiar lokalizacji na działce objętej wnioskiem siedmiu miejsc postojowych (TOM I, str. 38 proj. bud.).

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że rację ma odwołujący twierdząc, że kontener technologiczny przeznaczony do obsługi wiat usługowych nie jest "urządzeniem technologicznym", jak wskazał Starosta P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji pojęcia "urządzeń technologicznych", niemniej jednak w słowniku zawartym w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane określono pojęcie "urządzeń budowlanych", poprzez które rozumie się m.in. urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, w świetle przepisów Prawa budowlanego, iż projektowany kontener technologiczny stanowi takie urządzenie, gdyż sam wyposażony jest w inne urządzenia techniczne m.in.: instalację zasilającą w wodę i instalację kanalizacji sanitarnej (TOM I, str. 44 w zw. ze str. 50 proj. bud.), kocioł dwufunkcyjny gazowy o mocy 107kW z zamkniętą komorą spalania, będący źródłem ciepła dla myjni samochodowej (str. 45) oraz instalację elektryczną wyposażoną w rozdzielnicę główną RG (str. 47).

Kontener technologiczny pomimo takiego wyposażenia nadal zachowuje cechy obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 5 wprost dokonuje kwalifikacji prawnej obiektu kontenerowego jako "tymczasowego obiektu budowlanego". Powyższą kategoryzację kontenera technologicznego w kontekście przepisów Prawa budowlanego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 2079/15. Organ stwierdził zatem, że kontener nawet jeśli nie ma fundamentów, to jest obiektem kubaturowym, nie zaś urządzeniem. Z treści projektu budowlanego wynika, iż kontener technologiczny zaplanowany dla obsługi stanowisk mycia pojazdów posiada wymiary: szerokość - 2,2m, długość - 5,6m oraz wysokość - 2,5m i posiada pomieszczenie, komin, sufit i drzwi (str. 40, 45 i 46 proj. bud., gdzie wskazano m.in. iż do kontenera technologicznego należy wykonać wentylację nawiewną i wywiewną, przy czym pomieszczenie z kotłem wyposażone powinno być w kanał grawitacyjnej wentylacji wywiewnej, kratkę wywiewną należy zlokalizować bezpośrednio pod sufitem, zaś kratkę nawiewną w drzwiach o powierzchni netto 200cm2). Z powyższego wynika, iż planowany do realizacji kontener technologiczny jest obiektem kontenerowym, kubaturowym, posiadającym określoną objętość, nie jest natomiast urządzeniem budowlanym, bądź - co do zasady w ocenie organu I instancji - urządzeniem technologicznym.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreśla, że z części rysunkowej i opisowej do projektu zagospodarowania terenu nie wynika, że kontener technologiczny został wyłączony z opracowania projektowego objętego niniejszym wnioskiem. Stosownie natomiast do art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia. Ponadto w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz.462 z późn. zm.) wskazano, iż projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Opis techniczny powinien określać m.in. w stosunku do obiektu technicznego - podstawowe dane technologiczne oraz współzależności urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem obiektu i jego rozwiązaniami budowlanymi (§ 11 ust. 2 pkt 6 cyt. rozporządzenia), natomiast w § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazano jakie elementy powinna przedstawiać część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego obiektu budowlanego.

Wojewoda stwierdził, że z powyższego wynika fakt, iż projekt budowlany jest niekompletny, gdyż nie zawiera rzetelnych opracowań dotyczących planowanego do realizacji kontenera technologicznego tj. opracowań graficznych, a także istotnych informacji o formie i konstrukcji tegoż obiektu, niemniej jednak powyższa okoliczność, a także okoliczność niespełnienia w projekcie budowlanym § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie ma znaczenia dla sprawy w sytuacji, gdy, jak stwierdzono uprzednio, objęta projektem budowlanym inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Natomiast w przypadku braku takiej zgodności organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązek nałożony przez ten przepis jest ściśle wiążący i oznacza, że organ wydaje decyzję odmowną, w przypadku niespełnienia przez inwestora w projekcie budowlanym chociażby jednej przesłanki zawartej w planie miejscowym.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, iż Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia przez Starostę P. art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom zawartym w powyższym przepisie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożonej za pośrednictwem Wojewody skarżący: K. K. i P. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w sposób dowolny i wybiórczy, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych co do tego, iż projekt budowlany obejmujący przedmiotowe zamierzenie nie spełnia warunków wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto skarżący podnieśli naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, iż kontener techniczny jest tymczasowym obiektem budowalnym podczas gdy winien on być kwalifikowany jako urządzenie budowlane o którym mowa w art. 3 ust 9 cyt. wyżej ustawy.

Dodatkowo skarżący wskazali naruszenie § 4 pkt 1 lit. "h" oraz "i" uchwały nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P..

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z kolei art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie narusza prawa materialnego, a także nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż obowiązkiem organu administracyjnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie ustaleń, o których mowa w art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) dalej jako "Prawo budowlane". Przepis ten nakłada na organy administracji architektoniczno-budowanej m.in. obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

W niniejszej sprawie spornym jest zgodność projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać tutaj należy, że zgodnie z art. 34 ust.3 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a stosownie do potrzeb winien także zawierać oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych.

W kontrolowanej decyzji orzekające organy, uznały, że w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szczególnemu sprawdzeniu podlegać winna zgodność planu projektu działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. – zatwierdzonego uchwałą Nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r. przeznaczona do zainwestowania działka o nr ew. 1156 znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem MN i stanowi teren zabudowy jednorodzinnej. Na terenie objętym inwestycją zamierzeniem inwestora jest budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego (str. 50 proj. Bud.) z wiatą gospodarczą, oraz czterema wiatami o funkcji usługowej mycia samochodów osobowych wraz z obsługującymi je urządzeniami budowlanymi.

Zgodnie z bilansem terenu (str. 41 i 50 pr. bud.) powierzchnia całej działki nr ewid.[...] wynosi 1407 m˛, natomiast powierzchnia zabudowy budynkiem mieszkalnym – 109 m˛, oraz cztery wiaty o funkcji usługowej -115,6 m˛, z czego każda z nich ma powierzchnię wynoszącą 28,9 m˛.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż analiza postanowień powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku iż część inwestycji polegającej na realizacji czterech wiat o funkcji usługowej mycie samochodów, z czego każda ma powierzchnię zabudowy 28,9 m˛ i nie spełnia wymogów uchwały w sprawie planu, zgodnie z którym na terenach zabudowy jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych o pow. do 40 m˛.

Podkreślenia wymaga przy tym, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na określonym obszarze. Akt prawa miejscowego to akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika, że nie reguluje on jednostkowych kwestii odnoszących się do ściśle określonych osób i nie nadaje konkretnych uprawnień indywidulanie wskazanym podmiotom, lecz zawiera ogólne regulacje skierowane do nieokreślonego bliżej kręgu adresatów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 259/11 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stosownie do ustaleń szczegółowych zawartych w § 4 ust.1 uchwały w sprawie planu wynika, iż dotyczą one terenów zabudowy jednorodzinnej MN, a więc wszystkich terenów oznaczonych tym symbolem na załączniku graficznym planu w skali 1:5000.

Podzielić należy stanowisko organu II instancji, iż liczba mnoga zawarta w ustaleniach planu odnosi się do warunków obowiązujących na całym terenie zabudowy jednorodzinnej MN.

W kontekście tego przepisu zasadnie organ II instancji uznał, iż zamiarem uchwałodawcy było umożliwienie realizacji na każdym z terenów zabudowy jednorodzinnej MN zabudowy usługowej o powierzchni do 40 m˛, która została wyjątkowo dopuszczona do realizacji na tych terenach. Brak jest podstaw do przyjęcia, jak to uznał organ I instancji iż uchwałodawca posługując się w § 4 ust.1 lit. h uchwały wyrażeniem "dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych" uwzględnił możliwość realizacji kilku obiektów o funkcji usługowej zlokalizowanych na jednej nieruchomości, ograniczając powierzchnię każdego z nich do 40 m˛.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego iż dopuszczenie do realizacji na powyższych terenach mnogiej ilości budynków usługowych prowadziłoby do wypaczenia podstawowego przeznaczenia terenu zawartego w planie.

Zasadą w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem MN jest zabudowa o charakterze jednorodzinnym. Plan miejscowy wprowadza możliwość sytuowania budynków innych niż budynki jednorodzinne, m.in. zabudowę gospodarczą oraz obiekty usługowe przy spełnieniu określonych parametrów zabudowy t.j. w przypadku zabudowy gospodarczej - parterowa i wolnostojąca, a w przypadku obiektów usługowych – parterowa o powierzchni do 40 m˛. Zapis planu "dopuszcza się" zasadnie organ II instancji uznał, iż funkcja ta nie ma charakteru równorzędnego dla funkcji zasadniczej, lecz została dopuszczona jako funkcja uzupełniająca.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że powierzchnia zabudowy przynależna do przeznaczenia podstawowego (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) wynosi 137,9 m˛ (pow. zabudowy budynkiem mieszkalnym 109 m˛ i pow. zabudowy wiatą gospodarczą 28,9 m˛), natomiast powierzchnia zabudowy przynależna do przeznaczenia dopuszczalnego - zabudowa usługowa wynosi 115,6 m˛. Przy czym należy wskazać, iż uchwała w sprawie planu wyznacza odrębną jednostkę planistyczną MN/U o przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, która określa równorzędne traktowanie obu funkcji (mieszkalnej i i usługowej) t.j. realizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w oparciu o warunki ustalone dla terenów MN i zabudowy usługowej w oparciu o warunki ustalone dla terenów U – usług komercyjnych.

W okolicznościach sprawy podniesiono, iż w projekcie budowlanym wyodrębniono część działki nr ew. [...] przynależną do przeznaczenia podstawowego (funkcja mieszkalna o pow. 71 m˛, oraz część przynależną do przeznaczenia dopuszczalnego (funkcja usługowa) o pow. 696 m˛. Organ II instancji podniósł również iż z rysunku projektu zagospodarowania wynika, że pomiędzy wiatą nr [...] i nr [...], oraz wiatą nr [...] i nr [...] zaplanowano wpusty kanalizacyjne połączone z instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z systemem separacji. Ponadto jak wynika z opracowania dotyczącego wiat typu W1 (dot. wiaty nr [...] i nr [...]) poza obrysem wiaty zaprojektowano płyty terenowe stanowiące stanowisko otwarte o wymiarach płyty 4,7m x 6,6m. Płyta jest przystosowana do pełnienia funkcji usługowej mycia pojazdów o rozmiarach większych niż samochody osobowe.

W kontekście obowiązujących zapisów planu zagospodarowania przestrzennego § 4 ust.1 lit. h nie może budzić wątpliwości iż tereny zabudowy jednorodzinnej M/N nie mogą być wykorzystywane pod usługi. Za zasadne należy uznać również twierdzenia organu, iż opinia urbanistyczna arch. B. B.-S. z dnia 7 kwietnia 2017 r. przedłożona przez pełnomocnika inwestorów, a dotycząca interpretacji treści § 4 ust.1 lit.h uchwały Rady Miejskiej w P. jest dokumentem prywatnym podlegającym ocenie przez organy administracji prowadzące postępowanie.

Jako zasadne należało również ocenić stanowisko organu II instancji, iż projekt budowlany jest niekompletny gdyż, nie zawiera rzetelnych opracowań dotyczących planowanego do realizacji kontenera technologicznego t.j. opracowań graficznych, a także istotnych informacji o formie i konstrukcji tegoż obiektu, a także niespełnienia w projekcie budowlanym § 19 ust.1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422).

Nie ma to jednakże znaczenia dla sprawy w sytuacji, gdyż objęta projektem budowlanym inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i praktyki sądowej obowiązek nałożony w art. 35 ust.3 praw budowlanego jest ściśle wiążący i oznacza, że organ wydaje decyzję odmowną w przypadku niespełnienia przez inwestora w projekcie budowlanym chociażby jednej przesłanki zawartej w prawie miejscowym. Ponadto, jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy również, na co zwrócił uwagę organ II instancji, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomość), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, które są dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zaś ustaleń planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, stanowi również gwarancję dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niegodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestora.

Konkludując Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami techniczno-budowlanymi oraz jest niekompletny, a zatem nie spełnia przesłanek wynikających z art. 35 ust.1 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.