Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 403/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "T" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 lutego 2015 r. znak: [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania [....] S.A. Oddział w K. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lipca 2014 r. znak: [....] , odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [....] Spółka Akcyjna Oddział w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy K. , położonego w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , składającego się z zabudowanej działki nr [....] o pow. 1670 m2, obj. księgą wieczystą [....] , oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej nr [....] zlokalizowanego na tym gruncie.

W podstawie prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014, poz. 518), § 4 ust. 1 pkt. 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś w uzasadnieniu wskazało na następujące okoliczności.

Wydając kwestionowana decyzję organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawca jest państwową osobą prawną - spółką akcyjną, powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego działającego pod nazwą [....] w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą [....] S.A., która następnie w wyniku przekształceń, połączeń i przejęć zmieniała nazwy, zaś obecnie działa pod firmą [....] S.A. Odział w K. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1990 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. Jako dokument stwierdzający, iż [....] sprawował zarząd przedmiotową nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. wnioskodawca przedłożył uwierzytelnioną kserokopię ostatecznej decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia 9 grudnia 1988 r. znak: [....] , którą ustalono cenę gruntu i na jej podstawie z dniem 1 stycznia 1989 r. ustalono temu podmiotowi opłatę roczną z tytułu zarządu między innymi stacją transformatorową nr [....] przy ul. [....] . Na podstawie powyższej decyzji można zatem jedynie stwierdzić, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pod budynkiem stacji transformatorowej nr [....] znajdowała się w posiadaniu poprzednika prawnego wnioskodawcy. Nie przesądza to jednakże o istnieniu prawnego stosunku zarządu nieruchomością. Jedynym dowodem potwierdzającym fakt ponoszenia opłat z tytułu zarządu jest oświadczenie [....] S.A. Oddział w K. Według organu pierwszej instancji zebrane jako materiał dowodowy dokumenty nie pozwoliły na zakwalifikowanie ich do którejś z kategorii dokumentów wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przedłożona przez wnioskodawcę decyzja z dnia 9 grudnia 1988 r., znak: [....] , wraz z załącznikiem może potwierdzać jedynie fakt użytkowania gruntu pod budynkiem stacji transformatorowej nr [....] , a nie całej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. W zarząd mogły być oddawane tylko grunty wydzielone, zabudowane lub niezabudowane, niezbędne określonej jednostce organizacyjnej do prowadzenia działalności gospodarczej bądź wykonywania zadań statutowych lub ustawowych. W sytuacji udostępnienia takiej jednostce uprawnień do korzystania z gruntu w ułamkowej, niewydzielonej części nie można mówić o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu przepisów art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konkludując, organ pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzone w prowadzonym postępowaniu dokumenty niezawierające oznaczenia nieruchomości nie potwierdzają, aby wnioskodawcy przysługiwało prawo zarządu w rozumieniu przepisów obowiązujących w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie w ustawowym terminie złożyła [....] S.A. Oddział w K. Strona skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych. Spółka wnosiła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W treści odwołania wskazywała, iż organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny, gdyż na części działki nr [....] o pow. 127m2, objętej księgą wieczystą [....] , która jest własnością Gminy K. znajduje się stacja transformatorowa o numerze ewidencyjnym [....] , będąca w eksploatacji [....] S.A., stanowiąca infrastrukturę techniczną i służąca celom publicznym. Spółki ponosiła i nadal ponosi opłaty z tytułu zarządu nieruchomością oznaczoną jako działka nr [....] o pow.127m2, obręb [....] , jedn. ewid. [....] , na podstawie decyzji o opłatach znak: [....] z dnia 12 września 1988r. Nadto przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem w dniu 2 lipca 2014 r. mijał dopiero termin 14-dniowy, zakreślony do składania wyjaśnień w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r., [....] , które spółka otrzymała w dniu 18 czerwca 2014 r.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem 1 stycznia 1998 r., należy stosować następujące zasady:

- nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych,

- nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy,

- w decyzji ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 u.g.n. i w art. 236 k.c., oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności,

- na poczet ceny nabycia własności zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali,

- przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności zostały ustalone w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z § 4 cyt. wyżej rozporządzenia wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza przysługiwanie państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpisu z księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy o przekazanie nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jeżeli natomiast ani zainteresowana osoba prawna, ani właściwy organ nie dysponują żadnym z tych dokumentów - np. z tego powodu, że dokumenty nie zachowały się, to zgodnie z § 4 ust. 3 cytowanego rozporządzenia stwierdzenia prawa zarządu można jeszcze dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości w zarząd państwowej osobie prawnej.

Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wyliczonych w rozporządzeniu dokumentów. W odwołaniu strona podnosi, że wystarczającym do stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Gminy K. , położonego w obr. [....] jedn. ewid. [....] , składającego się z zabudowanej działki nr [....] o pow. 1670 m2 obj. księgą wieczystą [....] oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej nr [....] , zlokalizowanego na tym gruncie, jest powołanie się na treść decyzji z dnia 9 grudnia 1988 r., znak: [....] , wraz z załącznikiem. Powołana wyżej decyzja nie może jednak stanowić podstawy stwierdzenia istnienia zarządu. Przedmiotową decyzją ustalono cenę gruntu i na jej podstawie z dniem 1 stycznia 1989 r. ustalono temu podmiotowi opłatę roczną z tytułu zarządu między innymi stacją transformatorową nr [....] przy ul. [....] . Do wyżej wymienionej decyzji spółka dołączyła załącznik, w którym figuruje stacja transformatorowa nr [....] . Nie figuruje w nim natomiast objęta wnioskiem o uwłaszczenie działka ewidencyjna nr [....] . Na podstawie powyższej decyzji można zatem jedynie stwierdzić, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pod budynkiem stacji transformatorowej nr [....] znajdowała się w posiadaniu poprzednika prawnego wnioskodawcy. Taki stan faktyczny nie przesądza jednakże o istnieniu prawnego stosunku zarządu nieruchomością. Przedłożona przez wnioskodawcę wyżej opisana decyzja z dnia 9 grudnia 1988 r. znak: [....] , może potwierdzać jedynie fakt użytkowania gruntu pod budynkiem stacji transformatorowej nr [....] , a nie całej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku.

Zdaniem Kolegium również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem strona skarżąca nie wskazuje na żadne niekorzystne dla niej skutki związane z wydaniem przedmiotowej decyzji w dniu, w którym upłynął termin do zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto w aktach znajduje się dowód potwierdzający, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy, co uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie nie naruszył obowiązku ustalonego w art. 10 § 1. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 lutego 2015 r., znak: [....] , [....] S.A. Oddział w domagała się jej uchylenia.

Spółka zarzucała, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny, gdyż na części działki nr [....] o pow. 127m2, objętej księgą wieczystą [....] , która jest własnością Gminy K. znajduje się stacja transformatorowa o numerze ewidencyjnym [....] , będąca w eksploatacji [....] S.A. stanowiąca infrastrukturę techniczną i służy celom publicznym. Budynek został wybudowany w 1950 r. [....] S.A. Oddział w K. ponosił i nadal ponosi opłaty z tytułu zarządu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , o pow.127m2, obręb [....] , jedn. ewid. [....] , na podstawie decyzji o opłatach znak: [....] z dnia 12 września 1988 r., potwierdzonej następnie oświadczeniem z dnia 7 kwietnia 1992 r., [....] . Decyzja o opłatach jest jednym z dowodów wykazanych w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych, nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, na podstawie których stwierdza się dotychczasowe prawo zarządu.

W przedmiotowej sprawie odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności gruntu nie dokonując pełnej gruntownej analizy sprawy. Jak ustalono, prawo zarządu i użytkowania obciążające przedmiotową nieruchomość na rzecz [....] zostało ustanowione pismem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951r., Nr [....] . Działka ewidencyjna nr [....] na dzień wydania decyzji jest w/g ksiąg wieczystych w użytkowaniu przysługującemu [....] . Tak więc wniosek Spółki winien być rozpatrzony po wygaśnięciu tego prawa.

Decyzja o opłatach znak: [....] i następne były wydawane przez organy publiczne. W każdej z nich znajduje się powierzchnia do opłat, a więc w zasobach archiwalnych gminy winny się znajdować dokumenty mówiące o powierzchni pod poszczególnymi stacjami dającymi w efekcie końcowym powierzchnie do opłat.

Ponadto organ twierdząc, że jedynym dokumentem stwierdzającym ponoszenie opłat tytułu zarządu jest oświadczenie [....] S.A. Oddział w K. , nie dołożył należytej staranności badając przedmiotową sprawę, gdyż spółka nadal ponosi opłaty wynikające z decyzji. Decyzje te określały wielkość powierzchni i wartości opłaty, więc dokumenty źródłowe winny być przechowywane przez gminę, gdyż były podstawą naliczenia opłat. Oświadczenie o opłatach jest dokumentem, na podstawie którego Spółka nabyła tytuł prawny do gruntu. Jest on podstawą do uwłaszczenia zgodnie z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi materiał archiwalny kat.,, A"-4. poprzez analogię. Bezprawne jest powoływanie się przez organ na fakt nieposiadania akt w sytuacji, gdy do ich brakowania doszło z naruszeniem prawa i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które winno doprowadzić do ustalenia przedmiotu żądania – tj. stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [....] S.A.. Oddział w K. , powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [....] w K. w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą [....] S.A. wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców, prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [....] XI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [....] , prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy K. , położonego w obr. [....] jedn. ewid. [....] , składającego się z zabudowanej działki ew. nr [....] o przybliżonej powierzchni 127m2, objętego księgą wieczystą [....] , oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej zlokalizowanego na tym gruncie.

Strona skarżąca podniosła też, że w sprawie należy wykonać podział geodezyjny, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, dla wydzielenia niezbędnej działki gruntowej pod stacją w celu prawidłowej eksploatacji, czego to organ nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wydane w niniejszej sprawie decyzje wiążą się z tzw. "uwłaszczeniem"" wprowadzonym ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 - dalej zwana ustawą o zmianie u.g.g.), będącą aktem prawnym o zasadniczym znaczeniu dla przemian stosunków własnościowych w Polsce, znoszącą skutki obowiązywania zasady jedności własności państwowej przez przyznanie w niej wskazanym podmiotom określonych praw do gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gmin, albo roszczeń o ich ustanowienie. Ograniczając rozważania do kwestii istotnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, tj. 5 grudnia 1990r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, z mocy prawa stały się przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób (art. 2 ust. 1). Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie także ex lege przeszły na własność państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa (art. 2 ust. 2). Nabycie prawa do gruntu miało charakter nieodpłatny, natomiast nabycie własności budynków co do zasady zostało uregulowane jako odpłatne, chyba że obiekty te były wybudowane ze środków własnych osób uprawnionych lub ze środków ich poprzedników prawnych. Przejście praw było stwierdzane decyzją wojewody w odniesieniu do gruntów państwowych albo decyzją zarządu gminy, w odniesieniu do gruntów gminnych (art. 2 ust. 3), które to decyzje wobec charakteru nabycia decyzja mają charakter deklaratoryjny. W art. 2d ustawy o zmianie u.g.g. , wprowadzonym ustawą z 7 października 1992 r. (Dz. U. Nr 91, poz. 455), ustawodawca sformułował delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego zasady i tryb stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, uznawania środków, o których mowa w art. 2 ust. 2, za środki własne oraz określania wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów niezbędnych jako dowody w tych sprawach. Na podstawie tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 marca 1993r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.).

Przedstawione unormowania straciły moc 31 grudnia 1997 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 – dalej u.g.n.). Dział VII tej ustawy, zatytułowany "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie o zmianie u.g.g. Stosowany w niniejszej sprawie art. 200 ust. 1 u.g.n. (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady : 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. W kolejnych ustępach powołanego artykułu następuje uszczegółowienie wyżej wskazanych zasad.

Uwzględniając brzmienie art. 200 ust. 1 u.g.n. i użytego w nim sformułowania o stosowaniu przewidzianych niżej zasad do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy należy wskazać, że powołana konstrukcja wprowadza zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy w toczących się już postępowaniach, natomiast nie oznacza niedopuszczalności składania wniosków o stwierdzenie uwłaszczenie, które nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r.

Kolejny istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis stanowi art. 206 u.g.n., w którym ustawodawca ponownie zawarł delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm. – zwane dalej rozporządzeniem), w którym rozdział 2 zawiera przepisy dotyczące stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie i inne osoby prawne oraz rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów należy zwrócić uwagę na niżej podane regulacje stanowiące, że:

§ 4 . 1 . Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie.

3. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2;

§ 5, który stanowi, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990r.

Przytoczone wyżej regulacje odpowiadają brzmieniu § 3 – 4 dawnego rozporządzenia.

Poddając ocenie w sprawie niniejszej wyżej powołane przepisy rozporządzenia należy mieć na uwadze i podzielić stanowisko prezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999r. U 6/99 (OTK 1999/7/159 , Dz. U. Nr 94, poz. 1099 )., w którym stwierdzono między innymi :

" Stosownie do art. 92 konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy podmiotowo, przedmiotowo i treściowo (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Liber 1998, s. 257, B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, C.H. Beck 1999, s. 159, 160). Upoważnienie zawarte w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pełni odpowiada wymaganiom konstytucyjnym. Art. 92 ust. 1 konstytucji określa wprawdzie warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, jednocześnie jednak pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli:

- zostało wydane przez organ upoważniony,

- służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania,

- odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć.

Oceniając z punktu widzenia tych kryteriów rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zostało ono wydane przez organ wskazany w upoważnieniu i niewątpliwie służy wykonaniu ustawy. Rada Ministrów szczegółowo uregulowała: w rozdziale 2 - stwierdzanie praw uzasadniających uwłaszczenie, w rozdziale 3 - uznawanie środków za środki własne, w rozdziale 4 - zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa oraz gmin z tytułu nabycia budynków, innych urządzeń oraz lokali. W drugim i trzecim rozdziale rozporządzenia wskazano także dowody, jakie mogą być wykorzystane w sprawach o stwierdzenie praw i ustalenie należności za naniesienia. Trybunał zwraca uwagę, że już w tytułach drugiego i trzeciego rozdziału Rada Ministrów odstąpiła od treści delegacji zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W upoważnieniu ustawodawca stanowi bowiem, iż Rada Ministrów określi "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach", zaś w tytułach rozdziałów rozporządzenia znalazło się sformułowanie: "rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach". Sam tytuł wskazuje na to, że cecha niezbędności dokumentów została przez Radę Ministrów pominięta. "

Cytowany fragment pochodzi z wyżej powołanego wyroku, którym w pkt 2. orzeczono, że § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. Nr 23, poz. 120 ) jest niezgodny z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 484 i Nr 86, poz. 966 ), ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte – co skutkowało utratą mocy tego przepisu 24 listopada 1999r. Paragraf 6 ust. 3 rozporządzenia miał podobne brzmienie i znaczenie jak istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy § 4 ust. 3, których dopuszcza możliwość dowodzenia prawa zarządu innymi środkami dowodowymi, niż dokumenty określone w § 4 ust. 1, zaś pozwalał on na odstępstwo od przewidzianego w § 6 ust. 1 obowiązku stwierdzania przez właściwy organ prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną na podstawie co najmniej jednego z w nim wymienionych dokumentów, a to: decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że także w § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w brzmieniu obowiązującym ( Dz. U. Nr 23, poz. 120 i ze zm. Dz. U Nr 94 z 1999r., poz. 1099 ) jest niezgodny z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte.

Do takich wniosków prowadzi i w tym przypadku wykładania językowo-logiczna, celowościowa oraz systemowa delegacji ustawowej zawartej w art. 206 u.g.n., która ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygania spraw uwłaszczeniowych. Użycie prze ustawodawcę w treści art. 206 u.g.n. sformułowania "...dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach" nie jest zabiegiem przypadkowym. Należy zwrócić uwagę na fakt, że konsekwencją zmian ustrojowych dokonanych po zakończeniu drugiej światowej było obowiązywanie zasady jedności własności państwowej, sformułowanej następnie w art. 128 §1 k.c., zgodnie z którą państwo było właścicielem całego mienia państwowego, zachowując w stosunku do niego pełnie uprawnień, niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajdowało. Uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów - w tym przedsiębiorstw państwowych określane były " zarządu i użytkowania" , " zarządu operatywnego", lub "zarządu", którego istotę unormowano następnie w art. 128 § 2 k.c. Przekazywanie mienia państwowego, a w szczególności nieruchomości ( gruntów ) - najpierw w użytkowanie, a potem w zarząd przedsiębiorstwom państwowym następowało na różnych podstawach przewidzianych szczegółowo w przepisach i miało każdocześnie charakter sformalizowany. We wszystkich tych wypadkach zachowanie właściwej, przewidzianej w przepisach formy, stanowiącej o ważności czynności, warunkowało powstanie po stronie przedsiębiorstwa państwowego prawa użytkowania lub zarządu nieruchomości, zaś w sytuacji niezachowania wymogów wynikających z przepisów podmiot władający nieruchomością był wyłącznie jej posiadaczem. Analiza § 4 ust. 1 rozporządzenia, a także regulacji dotyczących prawa użytkowania lub zarządu ( dekret z 26.04. 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – t.j. z 1952 r. Dz.U. Nr 4, poz. 31, ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – t.j. z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94, rozporządzenie Rady Ministrów z 4.10.1958r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych – t.j. z 1970r. Dz.U. Nr 28, poz. 225, ustawy z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - Dz.U. Nr 32, poz. 159), rozporządzenie Rady Ministrów z 22.11.1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej - Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1, ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. Nr 22, poz. 99, oraz niżej podanych regulacji dotyczących przedsiębiorstw państwowych ) wskazuje, że uwzględnia ono obowiązujące w tym zakresie na przestrzeni czasu przepisy i zasady, podając katalog aktów mogących w rożnych okresach prowadzić do powstania po stronie przedsiębiorstwa powstania prawa użytkowania lub zarządu nieruchomości, względnie stanowić dokonane we właściwych procedurach pośrednie potwierdzenie ich powstania ( por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1992r. sygn. akt I SA 1419/1991 , ONSA 1992/2/39 ).

Powracając do trafnych wypowiedzi dotyczących przepisów rozporządzenia zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999r. , sygn. akt U 6/99, które pozostają aktualna także w rozważanej kwestii zgodności z ustawą § 4 ust. 3 tego akt prawnego, można powtórzyć, że :

" ... - stanowiąc przepisy dotyczące uwłaszczenia - ustawodawca uświadamiał sobie istnienie w przeszłości pewnej "swobody" w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi. Przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły mu żadne dokumenty. Na potrzeby takich właśnie sytuacji ustawodawca wprowadził art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie zastąpiony przez art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten reguluje sytuację podmiotów, które 5 grudnia 1990 r. były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, a nie legitymowały się "dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem". Ponadto, art. 208 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje "uwłaszczenie" spółdzielni, ich związków, innych osób prawnych, jeżeli do 5 grudnia 1990r. na posiadanym gruncie, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego wzniosły budynki (odpowiednik art. 88a ust. 2-4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ). Osobom prawnym wskazanym w art. 208 ustawy służy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynków. Powołane przepisy dowodzą, że ustawodawca zróżnicował sytuację prawną podmiotów ubiegających się o ustanowienie użytkowania wieczystego. "

Także w niniejszej sprawie z powołanych w cytowanym fragmencie przepisów wynika, że "uwłaszczenie" na zasadach przewidzianych obecnie w art. 200 u.g.n. odnosi się tylko do tej grupy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, dla których w przeszłości ustanowiono prawo użytkowania, a potem prawo zarządu, w formie przewidzianej przez obowiązujące przepisy. W konsekwencji należy przyjąć, że rozważana treść art. 206 u.g.n. , gdzie mowa o "dokumentach niezbędnych" do stwierdzenia prawa zarządu, jest zamierzona oraz stanowi wyraz świadomości ustawodawcy, że tylko decyzja administracyjna, albo rzadziej umowa notarialna, czy inny określony w przepisach dokument mógł prowadzić do powstania określonych praw. Jak wyjaśniono już uprzednio, tytuł rozdziału 2 rozporządzenia wskazuje na to, że cecha niezbędności dokumentów została przez Radę Ministrów pominięta przy wydawaniu tego aktu. W powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdzono trafnie, że :

" Konsekwencję takiej decyzji twórców rozporządzenia stanowi treść kwestionowanego § 6, a także treść § 4, który nie jest przedmiotem wniosku. Wskazują one nie tylko dokumenty będące podstawą stwierdzania prawa zarządu i użytkowania, lecz także zajmują się innymi środkami dowodowymi, jakie mogą być wykorzystane w postępowaniu.

Ani kodeks postępowania administracyjnego, ani kodeks postępowania cywilnego, nie zawierają legalnej definicji dokumentu. Nie ulega jednak wątpliwości, że cechą konieczną dokumentu jest jego pisemny charakter (por. K. Piasecki, op.cit., s. 814, ). Dokument, to "akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości" (por. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 112). Nie ma natomiast znaczenia istotnego substrat, na którym dokument został sporządzony. Cecha pisemności jest wymagana - co oczywiste - zarówno od dokumentów urzędowych, jak i prywatnych. Dokumenty urzędowe muszą dodatkowo pochodzić od właściwych (kompetentnych) organów i spełniać warunki formalne wynikające z przepisów regulujących postępowanie w określonego typu sprawach, np. w Prawie o aktach stanu cywilnego (por. K. Piasecki, op.cit., s. 814, 815, B. Adamiak, op. cit, s. 362). Nie może być wątpliwości, że w pojęciu dokumentu - ze względu na brak cechy pisemności - nie mieszczą się "zeznania świadków i oświadczenia stron". Takiej kwalifikacji nie zmienia fakt utrwalenia zeznań i oświadczeń w protokole sporządzonym w toku postępowania uwłaszczeniowego."

Wyżej przytoczone okoliczności upoważniają do stwierdzenia również w niniejszej sprawie, że skoro Rada Ministrów została upoważniona do określenia niezbędnych dokumentów, jej legitymacja nie obejmowała wskazywania innych środków dowodowych, jakie mogą być stosowane w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wyliczenie w § 4 ust. 3 rozporządzenia możliwości skorzystania przez organ z innych dowodów stanowi zatem przekroczenie dyrektywy merytorycznej zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tym zakresie akt wykonawczy nie podlega stosowaniu.

Wynikające z analizowanego brzmienia art. 206 u.g.n. skutki określenia przez ustawodawcę dokumentów, jako stanowiących niezbędne dowody w sprawach stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, mają także znaczenie proceduralne dla kwestii stwierdzenia prawa powstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności będących ich częścią składowa budynków lub urządzeń.

Jak wskazano wyżej, następuje ono w myśl art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści przytoczonej regulacji wynika, że przy nieograniczonym katalogu środków dowodowych granice ich dopuszczalności stanowi zgodność z prawem. Zarówno art.75 k.p.a., jak i dalsze przepisy o postępowaniu dowodowym wskazują, że kodeks przyjmuje zasadę równiej mocy środków dowodowych. Pewne ograniczenie w zakresie dopuszczalności środka dowodowego co do przesłuchania stron stanowi art. 86 k.p.a. W doktrynie wskazuje się również trafnie na wynikającą z art. 76 k.p.a. zwiększoną moc dowodową dokumentu urzędowego - B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. Beck 1996, s. 362). Kodeksowa regulacja administracyjnego postępowania dowodowego wyżej wskazany sposób nie oznacza jednakże braku możliwości odmiennego unormowania określonych kwestii proceduralnych w innym akcie rangi ustawowej. Przykładem powyższego jest właśnie art. 206 u.g.n. ( uprzednio 2d ustawy o zmianie ugg ), który stanowi lex specialis w stosunku do przepisów proceduralnych przewidujących równą moc dowodową wszystkich środków dowodowych, zawężając zakres środków dowodowych, jakie mogą być stosowane w postępowaniu dla stwierdzenia prawa zarządu. Upoważnienie zawarte w art. 206 u.g.n. zredagowane przy użyciu sformułowania o niezbędności dokumentów ma bowiem sens tylko wówczas, gdy przyjmie się wyżej wskazane ograniczenia znajdujące uzasadnienie w walorach decyzji administracyjnych, umów notarialnych, czy innych dokumentów, których właściwa forma miała znaczenia dla powstania tego prawa. Dopiero o ile wymagane rozporządzeniem wykonawczym dokumenty istnieją, lecz budzą wątpliwości, to w takiej sytuacji nie jest wykluczonym prowadzenie postepowania z uwzględnieniem art. 75 k.p.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było pierwotnie przed organem pierwszej instancji stwierdzenie na wniosek [....] S.A. Oddział w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Gminy K. , położonego w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , składającego się z zabudowanej działki nr [....] o pow. 1670m2, obj. księgą wieczystą [....] , oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej nr [....] zlokalizowanego na tym gruncie. Należy jednak zwrócić uwagę, że w odwołaniu z dnia 18 lipca 2014 r. strona skarżąca wskazywała na powierzchnię części działki, zajętej pod budynek stacji transformatorowej, zarzuciła również, że organ powinien był dokonać podziału geodezyjnego w celu wydzielenia działki gruntowej pod stacją. Te zarzuty wydają się wskazywać, że na etapie postępowania odwoławczego Spółka zmodyfikowała zakres wniosku, ograniczając go wyłącznie do terenu, na którym znajduje się budynek stacji transformatorowej. Organ drugiej instancji winien był tę kwestię dostrzec i ocenić, względnie wezwać stronę do sprecyzowania, czy jej intencją było zawężenie treści wniosku wyłącznie do tej części gruntu, która jest zabudowana budynkiem stacji transformatorowej.

Niezależnie od zakresu wniosku organy administracji publicznej winne były ustalić, czy poprzednikowi prawnemu strony skarżącej (.....) przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu gruntem i budynkiem stacji transformatorowej. Ustalenia należało poczynić zgodnie z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. W szczególności należało uczynić zadość zasadzie z art. 7 k.p.a., stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Z przepisów k.p.a. wynika, że ciężar dowodu - co do zasady - spoczywa na organie administracji publicznej. Również analiza przepisów rozporządzenia (§ 4 ust. 2, ust. 3) prowadzi do tych samych wniosków. Wskazuje na to chociażby treść § 4 ust. 2, stosownie do którego jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że w postępowaniu uwłaszczeniowym rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 u.g.n. oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania i prawdy obiektywnej oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1448/07, Lex Omega nr 463559).

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej nie uczyniły zadość wymogom, wynikającym z powyższych przepisów. Zebrany materiał dowodowy został oceniony pobieżnie i dowolnie, w dodatku zaś nie sposób uznać, że zgromadzone zostały wszystkie dowody, jakie były dostępne. W materiale dowodowym znajdują się bowiem wskazówki, świadczące o istnieniu dokumentów, mających znaczenie dla sprawy, których organy administracji publicznej nawet nie próbowały pozyskać. Z uwagi na powyższe przedwcześnie zdyskwalifikowana została wartość dowodowa ostatecznej decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia 9 grudnia 1988 r., znak: [....] , ustalającej cenę gruntu oraz opłatę roczną należną od [....] m. in. z tytułu zarządu stacją transformatorową nr [....] przy ul. [....] . Decyzja ustalająca opłatę została wyraźnie wymieniona w rozporządzeniu jako jeden z dokumentów, na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Ocena tego dokumentu, dokonana w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zbyt pobieżna. O ile przedmiotowa decyzja budziła wątpliwości z uwagi na fakt, że w jej treści nie podano oznaczenia decyzji o ustanowieniu zarządu, albo dlatego że w załączniku nie określono numeru działki pod stacja transformatorową, rzeczą organów obu instancji było usunięcie tych wątpliwości poprzez poszukiwanie i dopuszczenie dalszych dowodów. Zawarte w kontrolowanych aktach sformułowanie, iż powyższa decyzja nie może stanowić podstawy stwierdzenia istnienia zarządu, bez dalszych urzędowych działań podjętych w ramach postępowania wyjaśniającego, oznacza dowolność oraz naprowadza, że organy administracji w istocie przerzuciły ciężar dowodu na stronę skarżącą.

Zważyć należy, że z treści decyzji przedstawionej przez wnioskodawcę (odpis k. 111-115) wynika wyraźnie, że opłata ustalana jest w odniesieniu do gruntu, pozostającego w zarządzie Stacji [....] . Załącznik do decyzji wymienia szereg działek, wskazując ich numery, obręb i ewentualnie liczbę katastralną, zaś następnie – odrębnie wymienia liczne stacje transformatorowe, poprzez wskazanie ulicy, przy której są położone oraz numeru stacji. Wymieniona została m. in. znajdująca się na spornej nieruchomości stacja transformatorowa przy ul. [....] , oznaczona numerem [....] . Decyzja dotyczy zatem na pewno przynajmniej gruntu, na którym znajduje się stacja trafo oraz samej stacji. Prezentowane w orzecznictwie poglądy, zgodnie z którymi decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1288/10, Lex Omega nr 750633) wskazują po pierwsze na koniczność poszukiwania decyzji o ustanowieniu zarządu, po wtóre zaś nie wykluczają podbudowania waloru takiego dokumentu innymi środkami dowodowymi. Jeżeli nawet przyjąć, że sama decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu nie wystarcza dla potwierdzenia, że taki zarząd istniał, gdyż np. opłata została nałożona bezpodstawnie, to rzeczą organów administracji publicznej jest zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego, aby poczynić wyczerpujące ustalenia faktyczne w tym zakresie.

Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie nie może być uznane za prawidłowe, tj. zmierzające do ujawnienia i dopuszczenia niezbędnych dowodów. Organy ustalały jedynie dwukrotnie, czy przed Prezydentem Miasta K. toczą się jakieś postępowania dotyczące nieruchomości, na której znajduje się sporna stacja transformatorowa (k. 60, k. 163, k. 253-262, 264). Zgromadziły dokumenty z których wynika m. in., że działka ta nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 119), że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka pozostawała w zarządzie i użytkowaniu [....] , poprzednika [....] (k. 120, 121, 152), oraz że w sposób ostateczny i prawomocny stwierdzono wygaśnięcie prawa użytkowania [....] na działce nr [....] , obr. [....] (k. 188- 204, 263). W aktach znajduje się również oświadczenie [....] S.A. o tym, że Spółka ta ponosiła i ponosi nadal opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, oznaczoną jako działka nr [....] , przy czym w oświadczeniu tym podano powierzchnię całej działki – 0,1670 ha (k. 110). Nadto dołączono do akt niepodpisaną informację Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta K. , z której wynika, że [....] S.A. nie zalega w opłatach rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa (k. 51). Brak jednak danych, za jakie nieruchomości opłaty są wnoszone, jak również jednoznacznych wskazań na opłaty z tytułu zarządu.

Zaznaczyć należy, że materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że działka nr [....] została przekazana w użytkowanie poprzednikowi prawnemu [....] . W aktach znajduje się decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 1 października 1951r. Nr [....] , na mocy której nastąpiło przekazanie (k. 151). Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1282/13, oddalający skargę [....] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 sierpnia 2013 r., nr [....] , w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania działek nr [....] o pow. 0,1670 ha i [....] o pow. 0,0144 ha, obręb [....] jednostka ewidencyjna [....] .

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, warunkowe oddanie całości nieruchomości w użytkowanie organizacji społecznej - [....] w K. , które było uzależnione w istocie od późniejszych zamierzeń inwestycyjnych, nie stało na przeszkodzie temu, by na jej wydzielonej części ustanowiono zarząd na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej (.....).

Uzyskując przez organy administracji publicznej z urzędu informacje są bardzo ogólne i najczęściej niczego do sprawy nie wnoszą. Organy nie wzywały też wnioskodawcy o nadesłanie dodatkowych dokumentów, co winny były zrobić ze wskazaniem rygoru w razie nieprzedstawienia kolejnych dowodów. Przede wszystkim zaś w aktach administracyjnych brak śladu, aby zwracano się np. do archiwów, w których mogły znajdować się stosowne dokumenty.

Jednocześnie część dowodów w sprawie zawiera wskazania, gdzie należy poszukiwać kolejnych materiałów. Organy administracji zupełnie z tej możliwości nie skorzystały. I tak, przy piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. [....] S.A. przedstawił opinię biegłego rewidenta (k. 217-218). Z jej treści wynika, że nie można jednoznacznie stwierdzić, z jakich środków została sfinansowana budowa przedmiotowej stacji transformatorowej. Jednocześnie w opinii wskazano, że wybudowany obiekt został protokolarnie odebrany w 1958 r., a w roku 1978 zamortyzowany w całości i nie przedstawia żadnej wartości księgowej. Jako datę wybudowania obiektu wskazano również rok 1958. Co istotne, w opinii wskazano, że jej ustalenia oparte są m. in. na protokole odbioru stacji transformatorowej z dnia 26 listopada 1958 r. Organy administracji nie próbowały pozyskać tego dowodu, ani rozważyć jakie znaczenie ma ujawnienia stacji transformatorowej, jako majątku trwałego przedsiębiorstwa.

Nie zwrócono się także do archiwów, w których mogły znajdować się m. in. decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Wskazywana wyżej decyzja z dnia 9 grudnia 1988 r. w swojej treści wskazuje na wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty rocznej, zawarte w decyzji z dnia 14 listopada 1986 r., znak [....] . Nie można wykluczyć, że decyzja ta zawiera w swojej treści bądź wyraźne wskazanie na rozstrzygnięcie o oddaniu nieruchomości w zarząd, bądź informacje o jeszcze wcześniejszych aktach administracyjnych, w których należy poszukiwać danych o takim orzeczeniu. Organy administracji zaniechały jednak poszukiwań tych dowodów.

Dodatkowo, jak wynika z przedstawionego na etapie postępowania sądowego oświadczenia Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 kwietnia 1992 r., znak [....] (k. 6 – 11 akt sądowych), w roku 1992 organ administracji publicznej traktował [....] , jako użytkownika wieczystego m. in. działek i obiektów wymienionych w załączniku do oświadczenia. Załącznik zawiera zestawienie niemal identyczne z zawartym w załączniku do decyzji z dnia 9 grudnia 1988r., jest w nim wymieniona m. in. stacja transformatorowa nr [....] przy ul. [....] . Powyższe może oznaczać, że z uzasadnionych przyczyn, pomimo braku deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej, organ administracji uznał wówczas [....] za użytkownika wieczystego z mocy prawa gruntu zabudowanego stacją transformatorową. O jakimś oświadczeniu jest mowa w odwołaniu, nie mniej jednak organ drugiej instancji nie zażądał powołanego tam dokumentu.

Nie została w sposób nie budzący wątpliwości ustalona data wykonania spornej stacji transformatorowej. O ile sama strona skarżąca wskazuje, że powstała ona już w roku 1950 (odwołanie – k. 364), co oznaczałoby, że miało to miejsce jeszcze przed oddaniem nieruchomości w użytkowanie [....] , o tyle z opinii biegłego rewidenta wynika, że wybudowano ją w roku 1958 (k. 217).

Brak również jednoznacznych ustaleń odnośnie powierzchni części działki nr [....] , która została zajęta pod budynek stacji. W protokole przekazania - przejęcia z dnia 2 września 2013 r. (k. 220-221) wskazano, że budynek stacji transformatorowej zajmuje powierzchnię 132 m2, natomiast w protokole z rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości (k. 144-146) oraz w odwołaniu (k. 364) wielkość ta określona jest jako 127m2. Organy administracji nie wyjaśniły tych rozbieżności.

Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej przedwcześnie uznały, że brak jest potwierdzenia, by sporna nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie strony skarżącej. W szczególności, wobec braków postępowania wyjaśniającego dowolnym jest zdyskwalifikowanie dowodowej wartości decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia 9 grudnia 1988 r., znak [....] .W sprawie nie poszukiwano i nie zgromadzono całego dostępnego materiału dowodowego, zaś ten który znalazł się w aktach, nie podlegał właściwej ocenie. Część okoliczności faktycznych nie została w ogóle wyjaśniona. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił również, czy wobec treści odwołania zamiarem strony skarżącej było zawężenie zakresu wniosku do tej tylko części nieruchomości, która zajęta jest przez budynek stacji transformatorowej.

Zważyć należy również, że błędnie oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie skutki naruszenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji art. 10§1 k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku zachowania terminu wyznaczonego stronom do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, Spółka jeszcze w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. miałaby możliwość ograniczenia wniosku (zgodnie z uprzednim zobowiązaniem organu pierwszej instancji), jako również dołączenia dowodu z oświadczenia Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 kwietnia 1992 r., znak [....] , które w efekcie załączono dopiero do skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Usunięcie powyższych braków i zastosowanie się do zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazówek będzie rzeczą organów administracji publicznej w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Przede wszystkim organy wyjaśnią, jaki jest aktualnie zakres przedmiotowy wniosku [....] S.A. Oddział w K. Następnie uzupełnią materiał dowodowy, w szczególności o protokół odbioru stacji transformatorowej z dnia 26 listopada 1958r., akta spraw zakończonych decyzją z dnia 14 listopada 1986r., znak [....] oraz oświadczeniem Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 kwietnia 1992 r., znak [....] . Wyjaśnią również datę powstania budynku stacji oraz ustalą powierzchnię przez niego zajmowaną. W miarę potrzeb przeprowadzą również inne dowody. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalą, czy w niniejszej sprawie zostały zrealizowane przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990r. przez stronę skarżącą.