Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 558/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.14, art. 16-17, art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 52, art. 106, art. 286, art. 153, art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Lubelskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie z dnia 26 maja 2022 r., znak NO-0552-2/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie na rzecz B. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 czerwca 2022 r. B. N. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Lublinie (dalej także jako organ lub Spółka) z 26 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Trzema pismami z 28 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej łącznie siedmiu wskazanych w pismach inwestycji, realizowanych w trybie zamówienia publicznego. Skarżący żądał udostępnienia umów zawartych z wykonawcą, aneksów do umów, jeśli były podpisane oraz protokołów odbiorów końcowych.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z 17 marca 2022 r. Spółka udostępniła kserokopie umów zawartych z wykonawcami oraz kserokopie protokołów odbiorów końcowych. W odniesieniu do protokołów, które nie zostały jeszcze sporządzone, Spółka poinformowała o tym fakcie.

W dalszej kolejności skarżący złożył trzy wnioski z 4 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ściśle wskazanych umów z wykonawcami (których kserokopie Spółka udostępniła wcześniej). Żądania dotyczyły udostępnienia umów z podwykonawcami, jeśli takie były zawarte, pozostałych aneksów do umów, jeśli były zawarte, harmonogramów rzeczowo-finansowych, protokołów z przekazania placu budowy, korespondencji w sprawie realizacji budowy. Ponadto skarżący żądał udostępnienia protokołu odbioru końcowego (do umowy o nr [...]), potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów (umowy nr [...] i [...]) oraz załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. (do umowy nr [...]).

W odpowiedzi, udzielonej pismem z 21 kwietnia 2022 r. Spółka udostępniła kosztorys różnicowy stanowiący załącznik do aneksu do umowy nr [...] oraz kserokopie protokołów odbioru końcowego dotyczących umowy nr [...] (po anonimizacji). W odniesieniu do załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. Spółka poinformowała, że z uwagi na obszerność dokumentacji (zawierającej również rysunki tabele), której udostępnienie wymaga szczególnych starań i powoduje zwiększone trudności, żądanie dotyczy informacji o charakterze przetworzonym. W związku z tym Spółka wezwała skarżącego do wykazania istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanych informacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Z kolei w odniesieniu do umów z podwykonawcami, potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów, harmonogramów rzeczowo-finansowych, protokołów z przekazania placu budowy oraz korespondencji w sprawie realizacji umowy, Spółka odmówiła udostępnienia ww. dokumentów i informacji, uznając, że nie stanowią one informacji publicznej. W przypadku umów z podwykonawcami Spółka stwierdziła, że są to dokumenty, których stroną nie jest Spółka, zawarte między dwoma niezależnymi podmiotami i Spółka nie może nimi dysponować. Pozostałe dokumenty mają charakter wewnętrzny, prywatny, dotyczą organizacji i przebiegu robót budowlanych. Nie są to dokumenty dotyczące spraw publicznych, ale realizacji konkretnych umów cywilnoprawnych.

W piśmie z dnia 9 maja 2022 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując kwalifikację dokumentów i informacji przyjętą przez Spółkę.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z 26 maja 2022 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko co do odmowy udostępnienia informacji. Spółka potwierdziła swoją wcześniejszą ocenę, że umowy z podwykonawcami, potwierdzenia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów, harmonogramy rzeczowo-finansowe, protokoły z przekazania placu budowy oraz korespondencja w sprawie realizacji umowy nie stanowią informacji publicznej.

W odniesieniu do załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. Spółka uznała, że skarżący nie wykazał, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu społecznego, wobec czego Spółka, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p odmówiła udostępnienia informacji w tym zakresie.

W tych okolicznościach B. N. wniósł wspomnianą skargę na decyzję Spółki zawartą w treści pisma z 26 maja 2022 r.

Skarżący zarzucił naruszenie

(1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez uznanie przez Spółkę jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, że podanie informacji publicznej w postaci dokumentacji, jaką stanowi załącznik do protokołu odbioru technicznego - końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r., spełnia kryteria uznania za informację przetworzoną w rozumieniu przywołanego przepisu,

(2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez przyjęcie przez Spółkę, że informacją publiczną nie są informacje żądane przez wnioskodawcę, z wyłączeniem aneksu z 21 stycznia 2021 r. dotyczącego umowy [...], kserokopii protokołów odbioru końcowego z 26 października 2021 r. oraz 23 listopada 2021 r. dotyczących umowy nr [...] oraz protokołu odbioru technicznego - końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r.,

(3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym pozbawienia obywatela prawa konstytucyjnie gwarantowanego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji z 26 maja 2022 r. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z 21 kwietnia 2022 r.; zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w wnioskowanym zakresie; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów jak w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Spółka wniosła także o przeprowadzenie dowodu z protokołu odbioru technicznego – końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r., na okoliczność zawartości załączników do tego protokołu.

W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej. W ocenie pełnomocnika organu skarżący pomija fakt, że załączniki do protokołu odbioru końcowego sieci z 5 listopada 2021 r. nie stanowiły pojedynczego dokumentu, który w łatwy sposób można skopiować i poddać anonimizacji. Załączniki obejmowały obszerną i złożoną dokumentację, w postaci projektu z wprowadzonymi zmianami podczas budowy, protokoły z prób i badań oraz dokumentację powykonawczą. Załączniki stanowiły zatem rozbudowane zbiory informacji i dokumentów, liczące kilkaset stron w różnych formatach (wielkoformatowe arkusze, rysunki projektowe, dokumentacja techniczna). Nawet samo ich skopiowanie lub zeskanowanie wymagało znacznych nakładów pracy i czasu ze strony pracowników Spółki. Wykonanie tego rodzaju obszernej dokumentacji wymaga szczególnych starań

i umiejętności, aby dokumentacja nie uległa zniszczeniu, zdekompletowaniu lub pomieszaniu. W ocenie pełnomocnika sam proces anonimizacji takiej dokumentacji powinien przemawiać za uznaniem żądanej informacji za przetworzoną. Analiza takiej dokumentacji wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych i skrupulatnego wyszukania danych wrażliwych podlegających anonimizacji. Wskazana dokumentacja mogłaby zawierać również informacje chronione jako informacje niejawne lub stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można zatem uznać, wbrew argumentom skarżącego, że realizacja wniosku obejmowała udostępnienie informacji prostej. Skoro wnioskowane informacje stanowiły informację przetworzona, jej udostępnienie wymagało wykazania przez skarżącego szczególnego interesy publicznego. Skarżący pomimo otrzymania stosownego wezwania ze strony Spółki, nie wyjaśnił w ogóle, czemu miałyby służyć żądane informacje.

W ocenie pełnomocnika Spółki niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż pozostałe dokumenty nie stanowiły informacji publicznej. Umowy z podwykonawcami to umowy, których Spółka nie jest stroną, są zawarte między dwoma niezależnymi podmiotami i Spółka nie może nimi dysponować. Są to dokumenty zewnętrzne, mają charakter prywatny, ponieważ dotyczą podmiotów, które same nie wykonują zadań publicznych. Publicznego charakteru nie mają również protokoły z przekazania placu budowy, harmonogramy rzeczowo-finansowe, materiały potwierdzające wystąpienie okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów oraz korespondencja w sprawie realizacji umowy. Dokumenty te mają charakter prywatny, wewnętrzny, dotyczą wykonywanych robót budowlanych, w szczególności organizacji i przebiegu tych umów. Nie są to dokumenty dotyczące spraw publicznych, ale realizacji konkretnych umów cywilnoprawnych.

W piśmie procesowym z 30 września 2022 r. skarżący podtrzymał żądania skargi i wnioski w niej zawarte, kwestionując argumentację Spółki zawartą w odpowiedzi na skargę, w szczególności kwalifikację załączników do protokołu jako informacji przetworzonej.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Wydanymi na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. postanowieniami Sąd odmówił przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów na wniosek skarżącego oraz dopuścił dowód uzupełniający z dokumentu w postaci protokołu odbioru technicznego – końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do przedmiotu skargi w rozpoznawanej sprawie.

Wnosząc skargę, skarżący zakwalifikował jako decyzję administracyjną pismo Spółki z 26 maja 2022 r., co więcej – biorąc pod uwagę wnioski skargi (oparte na art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), skarżący uznał również za decyzję administracyjną wcześniejsze pismo Spółki – z 21 kwietnia 2022 r.

Należy przypomnieć, że specyfika spraw z zakresu udostępnienia informacji publicznej wyraża się w tym, iż załatwienie wniosku nie zawsze odbywa się w trybie postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pod względem formy załatwienia wniosku wprowadza dwa zupełnie różne tryby postępowania. Ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej tylko w sytuacjach, kiedy organ umarza postępowanie w sprawie udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), albo kiedy odmawia udostępnienia informacji, czyli kiedy żądanie dotyczy danych lub dokumentów stanowiących informację publiczną, ale zachodzą wskazane w ustawie przesłanki odmowy udostępnienia (art. 16). W pozostałych przypadkach obowiązuje uproszczona forma korespondencji, w tym z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Uproszczona forma rozpatrzenia wniosku dotyczy zarówno udostępnienia informacji (tzw. czynność materialno-techniczna), jak również poinformowania wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej

i nie podlega obowiązkowi udostępnienia w trybie przepisów ustawy z 2001 r.

Istotne jest również to, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16, tj. o decyzyjnej formie załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio (a nie wprost). Jedną z konsekwencji odpowiedniego stosowania formy decyzyjnej jest to, że w takiej sytuacji wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

Biorąc pod uwagę powyższe, pierwszego pisma Spółki z 21 kwietnia 2022 r. żadną miarą nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej. Pismo to miało charakter czynności materialno-technicznej. Spółka po pierwsze, poinformowała w nim wnioskodawcę, o udostępnieniu niektórych informacji załącznik do aneksu – kosztorys różnicowy – do umowy nr [...], protokoły odbioru końcowego do umowy nr [...]) oraz poinformowała o braku żądanej dokumentacji (nie zawierano innych aneksów do umów nr [...], [...], [...], [...]). Po drugie, w zakresie dotyczącym umów z podwykonawcami, potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów, harmonogramów rzeczowo-finansowych, protokołów z przekazania placu budowy oraz korespondencji w sprawie realizacji umowy, Spółka poinformowała, że żądania nie dotyczą informacji publicznej, co skutkowało odmową udostępnienia informacji. Jak wskazano wyżej, odmowa udostępnienia dokumentów z uwagi na kwalifikację żądania jako niedotyczącego informacji publicznej, nie ma formy decyzji administracyjnej, lecz zwykłego pisma informacyjnego (czynności materialno-technicznej). Na marginesie należy wskazać na okoliczność znaną obydwu strono sporu, że kwestia ta była przedmiotem skargi na bezczynność wniesionej przez tego samego skarżącego w sprawie zarejestrowanej przed tutejszym Sądem o sygn. II SAB/Lu 92/22.

Po trzecie, w zakresie żądania stanowiącego przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie – dotyczącego załączników do protokołu odbioru końcowego z 5 listopada 2021 r. – w analizowanym piśmie z 21 kwietnia 2022 r. Spółka poinformowała skarżącego, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej i w związku z tym wezwała do wykazania istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanych informacji, w terminie 14 dni (zgodnie z art. 3 pkt 1 u.d.i.p.: prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego).

W związku z tym pismo z 21 kwietnia 2022 r. nie może być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, nie zawierało bowiem żadnego rozstrzygnięcia mogącego stanowić element takiej decyzji. Odmowa udostępnienia dokumentów nie stanowiących informacji publicznej nie ma formy decyzji, zaś kwalifikacja żądania jako informacji przetworzonej i wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu nie jest żadnym władczym rozstrzygnięciem, lecz co najwyżej elementem przygotowującym do takiego rozstrzygnięcia (brak wykazania interesu publicznego będzie skutkował wydaniem decyzji odmownej, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).

W związku z tym pismo skarżącego z 9 maja 2022 r., błędnie zostało przez niego zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki wniosek może być złożony od rozstrzygnięcia, mającego formę prawną decyzji, takim zaś rozstrzygnięciem nie było pismo Spółki z 21 kwietnia 2022 r. Uprzedzając dalsze rozważania – formy decyzji można dopiero upatrywać w elementach kolejnego pisma Spółki – z 26 maja 2022 r. Dopiero od tego pisma (w zakresie stanowiącym decyzję o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej) formalnie rzecz biorąc przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla dopuszczalności rozpoznania skargi, gdyż wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a.).

Jeżeli chodzi o pismo Spółki z 26 maja 2022 r., to również nie ma ono jednolitego charakteru. W piśmie tym Spółka po pierwsze podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko (wyrażone w piśmie z 21 kwietnia 2022 r.), że żądania udostępnienia umów z podwykonawcami, potwierdzenia wystąpienia okoliczności, które były podstawą do zawarcia aneksów do umów, harmonogramów rzeczowo-finansowych, protokołów z przekazania placu budowy oraz korespondencji w sprawie realizacji umowy, nie dotyczą informacji publicznej. W konsekwencji Spółka podtrzymała odmowę udostępnienia informacji. Jak wskazano wyżej – w tym aspekcie nie ma podstaw do kwalifikacji pisma jako decyzji administracyjnej, bowiem przy takiej kwalifikacji żądań odmowa przybiera postać czynności materialno-technicznej i może być kwestionowana skargą na bezczynność.

Natomiast w zakresie dotyczącym załączników do protokołu odbioru końcowego z 5 listopada 2021 r. – w analizowanym piśmie z 26 maja 2022 r. w jego ostatnich dwóch akapitach znalazły się elementy, które można uznać za decyzję administracyjną (choć wadliwą formalnie – o czym w dalszych wywodach). W analizowanym fragmencie znajduje się stwierdzenie, że Spółka na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmawia udostępnienia informacji w zakresie protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r. W dalszym wywodzie Spółka zawarła uzasadnienie wskazujące na to, że w jej ocenie żądanie dotyczy informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał przesłanki szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.

W analizowanym fragmencie pismo Spółki z 26 maja 2022 r. zawiera minimalne elementy pozwalające na kwalifikację pisma jako decyzji administracyjnej – wskazanie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej (por. powoływane w każdym komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81; OSPiKA 1982, nr 9, poz. 169). Co więcej, można w tym fragmencie odnaleźć podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie. Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt, że w przypadku Spółki forma decyzji administracyjnej i związane z tym wymogi procesowe mają zastosowanie odpowiednie, a nie wprost (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.), należy przyjąć, że pismo z 26 maja 2022 r. zawiera w sobie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Należy jednak zauważyć, że pismo z 26 maja 2022 r. w niedopuszczalny sposób "miesza" w sobie dwie całkowicie odrębne formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej – w pierwszej części pismo informujące o kwalifikacji żądań jako niedotyczących informacji publicznej (czynność materialno-techniczna), w drugiej – decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu nawet biorąc pod uwagę zasadę odpowiedniego stosowania formy decyzji administracyjnej do rozstrzygnięcia podmiotów tego rodzaju jak Spółka, taka sytuacja jest niedopuszczalna. Nie jest dopuszczalne łącznie w taki sposób, w jednym piśmie, bez wyraźnego wyodrębnienia, dwóch całkowicie różnych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Abstrahując nawet od wadliwości formalnej, należy zauważyć, że tego typu praktyka znacząco wpływa na możliwości ochrony interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku każdej z tych form obowiązuje zupełnie inna droga ochrony interesu prawnego wnioskodawcy. W pierwszym przypadku należy wnieść skargę na bezczynność, w drugim – skargę na decyzję administracyjna, którą można, choć nie trzeba bezwzględnie, poprzedzić wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższa wadliwość formalna jest pierwszą z przyczyn, dla których konieczne było uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji z 26 maja 2022 r.

Zaskarżona decyzja jest obarczona również innymi wadami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, choć pismo z 26 maja 2022 r. zawiera rozstrzygnięcie, jest ono błędne. Zgodnie z dosłownym brzmieniem rozstrzygnięcia Spółka odmówiła udostępnienia informacji "w zakresie protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z dnia 5.11.2021 r. do umowy nr [...] z dnia 07.09.2021 r.". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się pismo Spółki z 17 marca 2022 r., stanowiące odpowiedź na pierwotny wniosek skarżącego (z 28 lutego 2022 r.), z którego to pisma wynika, że protokół odbioru końcowego z 5 listopada 2021 r. do umowy nr [...] został udostępniony. W związku z tym wniosek skarżącego z 4 kwietnia 2022 r., rozpatrzony decyzją z 26 maja 2022 r., dotyczył załączników do tego protokołu, nie zaś samego protokołu. W pierwszym piśmie – z 21 kwietnia 2022 r., Spółka prawidłowo wskazywała na przedmiot wniosku, ale w decyzji z 26 maja 2022 r. przedmiot rozstrzygnięcia został określony błędnie – Spółka nie mogła odmówić udostępnienia protokołu, który został przecież udostępniony. Rozstrzygnięcie powinno precyzyjnie odnosić się do treści wniosku, tzn. należało odmówić udostępnienia załącznika do protokołu odbioru końcowego sieci.

Po drugie, uzasadnienie decyzji z 26 maja 2022 r. jest zbyt lakoniczne i nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na przetworzony charakter informacji. Pomijając już fakt, że w istocie w decyzji brak jest uzasadnienia prawnego, rozumianego jako wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 u.d.i.p.), uzasadnienie faktyczne jest zdecydowanie niewystarczające.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że wprawdzie ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł legalnej definicji informacji publicznej przetworzonej, jednakże istnieje już ogromny dorobek orzecznictwa w kwestii interpretacji tego pojęcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy: proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. przykładowo: wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r.,

I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; z 9 listopada 2021 r., III OSK 4552/21; z 3 marca 2022 r., III OSK 1125/21).

Kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), wymusza bowiem na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku – skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną.

Z tego względu uzasadnienie kwalifikacji informacji jako przetworzonej nie może sprowadzać się do podania kilku ogólników, pasujących do każdej sprawy. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty. Nie wystarczy zatem ogólnikowo wskazać, że żądanie dotyczy "obszernej dokumentacji", "zawierającej również rysunki i tabele", a jej udostępnienie "wymaga szczególnych starań i powoduje zwiększone trudności związane z wykonaniem kopii oraz analizą i niezbędną anonimizacją". Tak ogólnikowe argumenty nie stanowią wykazania, że żądanie skarżącego dotyczy informacji przetworzonej. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa w kwestii interpretacji pojęcia informacji przetworzonej, Sąd nie wyklucza a priori, że załączniki do protokołu odbioru końcowego sieci z 5 listopada 2021 r. zawierają takie dokumenty

i informacje, które mają charakter informacji przetworzonej. Rzecz w tym, że Spółka musi taką kwalifikację przekonująco uzasadnić, podając konkretne dane o tym przesądzające (w tym w szczególności: konkretną liczbę stron tych dokumentów, określenie formatów, liczbę stron dokumentów w nietypowych formatach, zawierających rysunki, mapy i projekty techniczne, bardziej szczegółowe informacje na temat danych, które miałyby podlegać anonimizacji). Dopiero takie konkretne argumenty mogą stanowić przekonujące uzasadnienie kwalifikacji żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej.

Należy przy tym zauważyć, że argumentacja uzasadnienia decyzji zawartej w piśmie z 26 maja 2022 r. jest nader ogólnikowa i lakoniczna. Bardziej konkretne argumenty zawarte zostały w odpowiedzi na skargę. Należy jednak mieć na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, w pełni podzielany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że uzasadnienia decyzji nie może zastępować argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, gdyż odpowiedź na skargę nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki NSA z 13 stycznia 2021 r., III OSK 2858/21; z 8 grudnia 2021 r., I OSK 1098/21; wyroki WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 1155/20 i z 1 kwietnia 2022 r., III SA/Gd 975/21; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 maja 2022 r., II SA/Go 1109/21; wyrok WSA w Krakowie z 16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1329/21; wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2021 r., II SA/Po 405/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 5 sierpnia 2021 r., I SA/Rz 412/21; wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2022 r., IV SA/Wa 1715/21). Po drugie, choć niewątpliwie lepsze, argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nadal nie są jeszcze wystraczające, aby przekonująco uzasadnić tezę Spółki, że żądanie skarżącego dotyczące załączników do protokołu odbioru końcowego sieci z 5 listopada 2021 r. dotyczy informacji przetworzonej.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania (art. 107 k.p.a., art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.) mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Należy przy tym zauważyć, że zarówno zarzuty skargi, jak i odnoszące się do nich argumenty w odpowiedzi na skargę, w części dotyczącej uznania, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, w istocie pozostają bez związku z rozpoznawaną sprawą. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca udostepnienia informacji w postaci załączników do protokołu odbioru końcowego sieci z 5 listopada 2021 r., a jej podstawą było uznanie, że żądanie dotyczy wprawdzie informacji publicznej, ale jest to informacja przetworzona, a skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Kwestia kwalifikacji jako niedotyczących w ogóle informacji publicznej odnosi się do innych żądań skarżącego, zawartych we wnioskach z 4 kwietnia 2022 r. i była przedmiotem oceny Sądu we wspomnianej sprawie ze skargi na bezczynność Spółki.

Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Wniosek dowodowy dotyczył dokumentów, które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu przez organ, w związku z tym przeprowadzanie dowodu w tym zakresie było całkowicie zbędne. Z kolei, działając w oparciu o ten sam przepis, Sąd przeprowadził na wniosek Spółki dowód uzupełniający z protokołu odbioru końcowego z 5 listopada 2021 r., dokumentu tego nie było bowiem w aktach administracyjnych sprawy, a ma on istotne znaczenie w perspektywie oceny, czy żądanie skarżącego dotyczyło informacji przetworzonej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia przez organ (po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt administracyjnych, art. 286 p.p.s.a.) wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie załącznika do protokołu odbioru technicznego-końcowego sieci ciepłowniczej z 5 listopada 2021 r., z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności, w przypadku uznania, że zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, Spółka powinna zadbać o prawidłową formę rozstrzygnięcia oraz o przekonujące uzasadnienie takiej kwalifikacji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie wniosek skarżącego obejmował również zwrot kosztów zastępstwa procesowego, jednakże skarżący (będąc radcą prawnym) występował w sprawie samodzielnie, żadne zatem zastępstwo prawne w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.