Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1157/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par.4,5 ,6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.R.-C. i J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

sygn. IISA/ Kr 1157/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 stycznia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta K. z ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalno -usługowe na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na działce nr [....] obr. j.w. wraz z budową garażu podziemnego na działkach nr [....] i [....] obr. j.w. i z wjazdami na teren inwestycji z działki nr [....] obr. j.w. oraz z działki nr [....] obr. j.w. poprzez działkę nr [....] obr.j.w. przy ul. [....] i ul. [....] w K",

Od decyzji tej złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Państwo J.R. i J.C. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją znak [....] z dnia 20 maja 2011r. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu napisano, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponadto, na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza sporządzona została przez uprawnioną osobę i zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podniesiono ponadto, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Kolegium wskazało ponadto, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, sporządzona obszerna analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr nr [....] obr. [....] . Z uwagi na usytuowanie inwestycji wyznaczono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy. Określone zostały zgodnie z zasadami ogólnymi na podstawie § 4 rozporządzenia, a linia zabudowy od strony ul. [....] wynosi 6 m od krawędzi jezdni i pozostaje w zgodności z regulacją ustawy o drogach publicznych. Z kolei od strony ul. [....] wyznaczono ją jako przedłużenie linii zabudowy budynków wielorodzinnych na działkach nr nr [....] (wpisanie w zaskarżonej decyzji numeru działki "[....] " należy traktować w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej). Kolegium nie kwestionowało takiego sposobu wyznaczenia linii zabudowy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w wysokości 45%, tj. tak jak dla działki w bezpośrednim sąsiedztwie nr [....] zabudowanej budynkiem wielorodzinnym. Zdaniem Kolegium, organ I Instancji w sposób prawidłowy uzasadnił odstępstwo od zasady ogólnej wiążącej ustalenie przedmiotowego wskaźnika ze średnią w obszarze analizowanym. Średni wskaźnik w całym obszarze analizowanym wynosi 26,5 %. Z kolei na terenie ograniczonym ulicami [....] wskaźnik ten wynosi od 19% do 66%. Zabudowa w tym kwartale jest zróżnicowana i obejmuje zarówno budynki jednorodzinne i wielorodzinne, a bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej na działce nr [....] uzasadniało ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób analogiczny. Zdaniem Kolegium ustalenia takie nie naruszały przepisów rozporządzenia, a co szczególnie istotne wynikały z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało również przyjętego przez Organ I Instancji rozwiązania w odniesieniu do ustalonego wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Z kolei wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [....] wyniósł 9,5 do okapu i nie może przekroczyć wysokości elewacji frontowej budynku na działce nr [....] . Od strony ul. [....] wysokość elewacji frontowej wyniosła 7m do okapu, a zatem w nawiązaniu do zabudowy na działce nr [....] . Nie budziły również wątpliwości Kolegium ustalenia Organu I instancji w odniesieniu do geometrii dachu. Podkreślono, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujący część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany; wskazano, że z załącznika obejmującego tzw. wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnienie przyjęcia rozwiązań w zakresie konkretnych parametrów architektoniczno - urbanistycznych. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja zawiera prawidłowo złożone podpisy również na załącznikach do tej decyzji. Nie budziły również wątpliwości Kolegium uzyskane w toku postępowania uzgodnienia i opinie. Odnośnie podniesionej przez Stronę odwołującą okoliczności nieuwzględnienia podziału działki nr [....] (działka nie wchodząca w zakres inwestycji), stwierdzono, że kwestia ta nie ma wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, a także na ustalenia Organu I instancji istotne dla treści wydanej decyzji. Kolegium podkreśliło, że sporządzona w toku postępowania przed Organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Dopiero właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej (Prezydent Miasta K. ) w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę zweryfikuje, czy zamierzenie inwestycyjne uwzględnia regulację przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenia wykonawczego do powyższej ustawy.

Z powyższą decyzją SKO w K. z dnia 20 maja 2011r. nie zgodzili się J.R. i J.C. i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.

W uzasadnieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 7 KPA poprzez zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, między innymi w kontekście pojawiających się sprzeczności pomiędzy wydanymi ustaleniami "Wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej" z dnia 15 grudnia 2010r. roku a wydanymi przez organ I instancji "Warunkami zabudowy", w zakresie wskazania działek sąsiednich, które przyjęto jako podstawę do ustalenia rodzaju, funkcji i zagospodarowania terenu - organ I instancji (do czego nie odniosło się negatywnie SKO) w analizie podał, iż podstawowym rodzajem zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (poprzez podkreślenie tego rodzaju zabudowy) podczas gdy w "Warunkach zabudowy" dla planowanej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej przyjął, iż inwestycja stanowić będzie kontynuację rodzaju, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, "nr [....] ", które są zabudowane w większości, za wyjątkiem działki nr [....] , niskimi budynkami jednorodzinnymi (zabudową jednorodzinną), których parametry i wskaźniki nie zostały przyjęte przez organ przy wydawaniu decyzji, wbrew takiemu wskazaniu;

2. naruszenie § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy od strony ul. [....] jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce nr [....] , która jest działką z zabudową jednorodzinną, do której ma być dobudowany budynek wielorodzinny w ramach planowanej inwestycji, co spowoduje powstanie uskoku i zacienienia budynku na działce Strony Skarżącej, w sytuacji gdy budynek Strony Skarżącej znajduje się w większej odległości od drogi publicznej, a także poprzez ustalenie linii zabudowy od str. ul. [....] jako przedłużenie linii zabudowy na działce m.in. nr "[....] ", gdy tymczasem działka o takim numerze nie istnieje w obszarze analizowanym; ponadto otrzymana przez SKO w mocy decyzja nie czyni zadość wymogom w zakresie ustalania obowiązującej linii zabudowy, gdyż nie określa expressis verbis samej obowiązującej linii zabudowy a tylko powołuje mniej konkretne wymagania, jakim jest wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

3. naruszenie § 5 ust. l i 2 w zw. z § 3 ust. l rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie aż " do 45%", w sytuacji gdy taka wielkość nie wynika ze średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ten wynosi 26,5%), jak też taka wielkość nie znajduje rozsądnego uzasadnienia w analizie, co z kolei wskazuje na przeprowadzenie przedmiotowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób niedokładny;

4. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego na nieaktualnej kopii mapy ewidencyjnej, nie uwzględniającej podziału działki nr [....] , na działkę nr [....] (stanowiąca własność Odwołujących) i [....] (znajdujący się w aktach Raport z rejestru gruntów dla działki [....] jest nieaktualny), a tym samym naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych;

5. naruszenie art. l ust. 2 pkt l w zw. z art. 2 pkt l oraz art. 61 ust. l pkt. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż poczynione przez organ I instancji (a za nim SKO) ustalenia dla nowej inwestycji nie spełniają kryteriów kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych i nie uwzględniają walorów architektonicznych oraz krajobrazowych okolicy, a w konsekwencji prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego na terenie objętym planowaną inwestycją oraz na działkach sąsiednich, w tym przede wszystkim zabudowanych zabudową jednorodzinną (np. działka nr....), bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, uwzględnienie wniosku inwestora narusza ład przestrzenny w okolicy i będzie stanowić niekorzystną dominantę, co potwierdza także znajdująca się w aktach uchwała Rady Dzielnicy [....] z dnia 13 maja 2010 roku, negatywnie opiniując inwestycję.

6. naruszenie § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: "rozporządzeniem") poprzez odstępstwo od ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak i wysokości głównej kalenicy w oparciu o ogólne zasady wynikające z powyższego rozporządzenia i przyjęcie ustalenia powyższych parametrów w oparciu o wyjątki od zasady, i dopuszczenia przez to zabudowy od str. ul. [....] wyższej od zabudowy Strony Skarżącej, co może doprowadzić do zacienienia sąsiednich budynków, w sytuacji gdy budynki na przeciwległych stronach ulic powinny być takiej samej wysokości, ponadto nie wskazano w decyzji o warunkach zabudowy ilości kondygnacji; a także brak ustosunkowania się przez SKO do kwestionowanej przez Stronę Skarżącą w odwołaniu wysokości kalenicy.

7. ustalenie zbyt niskiego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (teren biologicznie czynny) bowiem organ I Instancji ustalił ten wskaźnik na poziomie jedynie min. 30%; a SKO nie odniosło się merytorycznie do przedstawionego przez Stronę Skarżącą zarzutu;

8. naruszenie art. 107 § l k.p.a. - doręczony Stronie Skarżącej załącznik do decyzji o nr 3 "Wyniki analizy urbanistyczno- architektonicznej" nie został podpisany przez organ, co jest wadliwe, gdyż załącznik do decyzji powinien spełniać te same wymagania co sama decyzja, gdyż jest jej integralną częścią, a więc zawierać również podpis i pieczęć organu

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

W toku postępowania zarówno skarżący jak i strona (wnioskodawca) składali pisma procesowe wskazując inne decyzje o warunkach zabudowy, które zostały wydane w analizowanym obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżący ponadto złożyli wniosek o przeprowadzenie dowodu z tych decyzji. Sąd oddalił wniosek dowodowy w tym zakresie, albowiem zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może przeprowadzić dowody z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Prowadzenie dowodów uzupełniających zależy od uznania sądu i jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu. (tak NSA w wyroku z 11 maja 2009r. I OSK 699/08 oraz w wyroku z dnia 20 stycznia 2009r. IIGKS 670/08). W niniejszej sprawie prowadzenie dowodów z innych decyzji administracyjnych nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości wydania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I Instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą o planowaniu) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podnieść też należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym.

Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i wyczerpująco opisany.

Przeanalizowano i opisano zarówno bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji (kwartał niskiej zabudowy uformowany w formie trójkąta ulicami....) jak i obrzeża obszaru analizowanego (zabudowa po południowej stronie ul. ...- wolnostojące budynki usługowe o znacznych gabarytach, do 14 kondygnacji), stanowiące obudowę al. [....] - jednej z głównych arterii komunikacyjnych miasta, położonej poza obszarem analizy. Wskazano, że ul. [....] stanowi wyraźną granicę pomiędzy obszarem zabudowy wysokiej (po stronie południowej) a obszarem zabudowy niskiej (po stronie północnej). Prawidłowo wskazano także, że wysoka zabudowa sytuowana jako obudowa al. [....] i po południowej stronie ul. [....] stanowi wprawdzie tło dla północnej części obszaru, jednakże teren inwestycji tj. działki nr [....] przynależą do strefy o niskiej zabudowie, której zróżnicowany gabaryt nie przekracza 4 kondygnacji (przy czym czwarta w poddaszu).

Uwzględniając zatem kontekst urbanistyczny i przestrzenny analizowanego obszaru w skarżonej decyzji nawiązano do tej właśnie strefy niskiej zabudowy (pomijając zabudowę wysoką znajdującą się na obrzeżach obszaru analizowanego) i w oparciu o występujące tam parametry dokonano ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy. Jako działki sąsiednie, dostępne z tych samych dróg publicznych (ul.....), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, wskazano na działki nr [....] bezpośrednio przylegające do terenu planowanej inwestycji.

Opisując funkcję istniejącej zabudowy, zarówno w analizie urbanistycznej jak i w załączniku nr 3 do decyzji w.z. z dnia 4 stycznia 2011r ( "wyniki analizy urbanistycznej") wskazano: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa (budynki usługowe; usługi w budynkach mieszkalnych lub na działkach z zabudową mieszkalną)". Natomiast w załączniku nr 1 do decyzji ("warunki zabudowy") w pkt. I dot. "Rodzaju inwestycji" wpisano: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, drogi wewnętrzne".

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma między tymi stwierdzeniami sprzeczności, a w szczególności takich które wskazywałyby na naruszenie art. 7 KPA.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że terminologia i nazwy używane w decyzjach o warunkach zabudowy zdeterminowane są przez treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164 poz.1589). W § 2 rozporządzenia stwierdza się, że sposobem zapisywania ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy jest wskazane tam nazewnictwo, w tym między innymi: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" czy "drogi wewnętrzne." Tak więc rodzaj inwestycji w pkt. I załącznika nr 1 do decyzji ("warunki zabudowy") został sklasyfikowany i opisany zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, a także ze stanem faktycznym. W zgodzie z ww. rozporządzeniem opisane również zostały funkcje zabudowy zarówno w samej analizie urbanistycznej jak i w załączniku nr 3 do decyzji w.z. ("wyniki analizy urbanistycznej"). Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Tak więc użyte określenia "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa (budynki usługowe; usługi w budynkach mieszkalnych lub na działkach z zabudową mieszkalną") –także jako opisujące stan faktyczny - są poprawne.

W tym kontekście oraz w kontekście całej treści analizy urbanistycznej nie jest błędem wskazanie w załączniku nr 1 do decyzji ("warunki zabudowy"), że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich tj. nr [....] , [....] , [....] .

Rzeczywiście dwie z tych działek są działkami zabudowanymi budynkami jednorodzinnymi, natomiast jedna z nich jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Ustalone w decyzji parametry są kontynuacją w zakresie funkcji działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, ale np. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stanowią kontynuację wysokości budynku posadowionego na działce [....] stanowiącego własność Skarżących (od strony ul.....) a od ul. [....] budynku posadowionego na działce [....] . Zdaniem Sądu nie można w tym zakresie przypisać decyzji organu I i II instancji naruszenia art. 7 KPA, która miałaby polegać na nie dających się pogodzić sprzecznościach pomiędzy treścią decyzji wraz z załącznikami oraz treścią analizy urbanistycznej.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – i jest to działka nr [....] . Jednocześnie ustalając parametry dla nowej zabudowy organ I instancji a za nim organ II instancji brał pod uwagę tę okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się również zabudowa jednorodzinna, na działkach [....] oraz [....] .

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn.. II OSK 952/10: "Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Należy podkreślić, że jeżeli w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej zabudowy uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne."

W tym kontekście Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu, który miałby zostać spowodowany tym, że organy obu instancji poczyniły ustalenia dla nowej inwestycji nie spełniające kryteriów kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, nie uwzględniły walorów architektonicznych oraz krajobrazowych okolicy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego na terenie objętym planowaną inwestycją oraz na działkach sąsiednich, w tym przede wszystkim zabudowanych zabudową jednorodzinną (np. działka nr....).

Zgodnie z treścią analizy urbanistycznej oraz wynikami analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji wz z dnia 4 stycznia 2011r., obszar analizowany charakteryzuje się występowaniem zróżnicowanych form zabudowy. Przy ul. [....] występuje zabudowa pierzejowa ; przy ul. [....] , po obu stronach występują zespoły zabudowy w układzie szeregowym (z budynkami o zróżnicowanych formach) oraz budynki wolnostojące, często sytuowane w granicach wąskich działek, w dobudowie do sąsiednich obiektów. Pomiędzy ulicami [....] i [....] część zabudowy sytuowana jest w głębi działek, często w ich tylnej granicy. Nowe budynki wielorodzinne na działkach nr nr [....] poprzez ograniczenie gabarytu oraz rozczłonkowaną formę (bud. Nr...) nawiązują do charakteru sąsiedztwa. Po południowej stronie ul. [....] występuje zabudowa bliźniacza (l zespół jednakowych budynków przykrytych wspólnym dachem oraz budynek mieszkalny z dobudowanym warsztatem samochodowym). Wobec tak zróżnicowanych form, gabarytów i charakteru zabudowy zarzut naruszenia ładu przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w skarżonej decyzji należy uznać za nieuzasadniony.

Na marginesie wypada stwierdzić, że uchwała Rady Dzielnicy [....] z dnia 13 maja 2010 roku, negatywnie opiniując inwestycję pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i w żadnym wypadku nie może stanowić argumentu przesądzającego o takim czy innym rozstrzygnięciu organu a tym bardziej sądu.

Sąd nie podziela też poglądu skarżącego co do naruszenia § 4 rozporządzenia w zakresie niewłaściwego wyznaczenia linii nowej zabudowy tj. niewyznaczenia jej od strony ul. [....] jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce nr [....] , co spowoduje powstanie uskoku i zacienienia budynku na działce Strony Skarżącej.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że zgodnie z analizą urbanistyczną i korespondującymi z nią "wynikami analizy urbanistycznej" stanowiącymi załącznik nr 3 do decyzji w.z. z dnia 4 stycznia 2011r., przy ul. [....] brak zdefiniowanych linii zabudowy, elewacje frontowe budynków często nie są równoległe do granicy działki drogowej, w związku z czym linia zabudowy tworzy uskoki. Już z tego względu nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Równocześnie ustalenie linii nowej zabudowy równolegle do granicy działki drogowej – jako przedłużenia linii zabudowy na działkach nr [....] oraz [....] jest uzasadnione ładem przestrzennym i logiką architektoniczną. W takim przypadku jak niniejszy – gdy istniejąca zabudowa jest niezwykle zróżnicowana i w gruncie rzeczy nieuporządkowana – urbanista, a za nim organ administracyjny ma prawo sięgnąć do odstępstwa od zasad ogólnych i wyznaczyć linie nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, z jednoczesnym zachowaniem wymogów przepisów odrębnych .

W zasadzie zapewnienia ładu przestrzennego nie chodzi o to, aby jak najczęściej budowano "pod sznurek", jak w wojsku czy też według reguł obozowych, lecz w taki sposób, który z jednej strony będzie można traktować jako pozostający w granicach ładu przestrzennego, z pozostawieniem jednak inwestorowi, a może przede wszystkim projektantowi, który będzie realizował projekt budowlany odpowiednich możliwości, które pozwolą przyszłym pokoleniom ocenić powstające budownictwo jako zasługujące na zachowanie ze względu na jego wartości artystyczne i kulturowe. (tak: A. Plucińska – Filipowicz w "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz" LEX, 2011)

Co do obaw o zacienienie budynku skarżących, to stwierdzić należy, że organ I Instancji w decyzji wskazał, że lokalizując zabudowę w tej linii należy dodatkowo uwzględnić usytuowanie zabudowy na działce [....] . Jak słusznie podnosił w decyzji organ II Instancji, należy mieć na względzie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może "zamienić" się w postępowanie o pozwolenie na budowę. Dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę skonkretyzowane zostanie szczegółowe posadowienie budynku na działce oraz wobec nieruchomości sąsiednich, w tym wobec budynku skarżących, tak aby nowa zabudowa odpowiadała warunkom technicznym i warunkom usytuowania budynków, określonym w przepisach prawa budowlanego.

W tym kontekście Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym błędem jest określenie linii nowej zabudowy jako "nieprzekraczalnej" w miejsce "obowiązującej". Nową linię zabudowy wyznacza się wyłącznie od strony drogi publicznej (albo jak w niniejszym przypadku – dróg publicznych) . W ocenie Sądu linia nieprzekraczalna oznacza tylko tyle, że linia zabudowy jest nieprzekraczalna w kierunku drogi publicznej (pasa drogowego), natomiast nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. Gdyby tak przyjąć, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłoby rozstrzygnięcie właściwe dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest właściwym momentem w którym ustala się konkretne parametry położenia budynku na działce – również wobec nieruchomości sąsiednich.

Już tylko na marginesie należy stwierdzić, że określenie w decyzji numeru działki jako "[....] " jest zdaniem Sądu oczywistą omyłką pisarską.

Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia § 5 ust. l i 2 w zw. z § 3 ust. l rozporządzenia, poprzez wyznaczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie aż " do 45%", co nie wynika ze średniej dla obszaru ani z analizy urbanistycznej. U ustawie o planowaniu wskazuje się, iż przy ustalaniu warunków zabudowy pod względem stosowania zasady podobieństwa (kontynuacji) uwzględnia się wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy określa przepis § 5 rozporządzenia. W myśl tego przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to jest przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 4 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, przy czym uzasadnienie wyjątku powinno wynikać z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy jest w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji tj. w kwartale ulic [....] zróżnicowany i waha się od 19% do 66% (średnia to 36%), co wynika ze zróżnicowanej funkcjonalnie zabudowy. Przyjęty w decyzji wskaźnik do 45% jest wyższy od średniej ale wynika ze wskaźnika zabudowy działki sąsiedniej (przyległej) zabudowanej budynkiem wielorodzinnym tj. działki [....] . Okoliczności te wynikające z analizy urbanistycznej oraz z treści decyzji, zdaniem Sądu uzasadniają wyznaczenie parametru powierzchni zabudowy na poziomie "do 45%" .

W tym miejscu należy wskazać, że zarzut ustalenia zbyt niskiego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej jest nieusprawiedliwiony, gdyż zasady ustalania wysokości tego wskaźnika nie wynikają żadnych przepisów, jest zatem ustalany przez urbanistę lub architekta na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu, jednakże nie podlega ocenie Sądu.

Zdaniem Sądu nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia poprzez odstępstwo od ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak i wysokości głównej kalenicy w oparciu o ogólne zasady wynikające z powyższego rozporządzenia i przyjęcie ustalenia powyższych parametrów w oparciu o wyjątki od zasady.

Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został ustalony nie jako średnia wielkość na obszarze analizowanym ale w innej wysokości, która wynika z analizy urbanistycznej. W analizie bardzo rzetelnie i szczegółowo wskazano jak kształtują się wysokości elewacji frontowych w poszczególnych pierzejach kwartału, w którym planowana jest inwestycja. W konkluzji stwierdzono, że przyjęte wysokości są wyższe niż wartości średnie w danej pierzei jednakże ponieważ są to wysokości identyczne jak w budynkach sąsiednich to będą harmonijnie nawiązywać do nowej zabudowy kwartału i będą stanowić kontynuację istniejącego ładu przestrzennego. Od strony ul. [....] wysokość ustalona została na 7m - identycznie jak w budynku stanowiącym własność Skarżących. Od strony ul. [....] wysokość ustalono na 9,5 m – identycznie jak w budynku przyległym, posadowionym na działce nr [....] . Fakt nie wskazania ilości kondygnacji nie jest błędem, gdyż przepisy nie wskazują obowiązku ustalania tego parametru. Niemniej ilość kondygnacji w obszarze analizowanym wskazana została w analizie urbanistycznej

Odnosząc się generalnie do zarzutu ustalenia w niniejszej sprawie większości parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy wskazać, że ustawodawca nie bez powodu powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. Zdaniem Sądu w tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje (co wynika również z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy), istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego na nieaktualnej kopii mapy ewidencyjnej, nie uwzględniającej podziału działki nr [....] , na działkę nr [....] i [....] , należy stwierdzić, że ta okoliczność nie ma znaczenia dla oceny czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana prawidłowo, z tego powodu, że podział ten nie zmienił kręgu stron postępowania a sama działka nie wchodzi w obręb inwestycji; podział ten nie miał też wpływu na wyniki analizy urbanistycznej.

Ponadto znajdująca się w aktach sprawy decyzja i wszystkie jej załączniki zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny są podpisane, tak więc nie może się również ostać zarzut naruszenia art. 107 § 1 KPA.

Z wszystkich opisanych wyżej powodów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została oddalona.