Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 52/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "P." Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 651/2 w sprawie ze skargi "P." Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 651/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "P" Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Drawsku Pomorskim decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów przeciwpożarowych, opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych, przeprowadzonych w dniu 11 października 2011 r. na terenie obszarów leśnych, nakazał Spółce Akcyjnej P. z siedzibą w W., dokonanie mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej Nr [...] (G.- C od km 68,1 do km 73,6 po stronie lewej oraz od km 67,1 do km 83,5 - po stronie prawej) na obszarach leśnych Nadleśnictwa Z., w terminie do dnia 20 maja 2012 r. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), w związku art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze obszarów leśnych wykazały, że w 2011 r. nie została przeprowadzona mineralizacja pasów przeciwpożarowych wzdłuż torów kolejowych na terenie Nadleśnictwa D. Tymczasem źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. W przepisach kolejowych i instrukcjach określane są odpowiednie masy hamujące dla poszczególnych prędkości taboru i wielkości składu, które mają stanowić skuteczny sposób na bezpieczne zatrzymanie składu kolejowego. Masy te sięgają od kilkudziesięciu do kilkuset ton. Hamowanie odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali. Corocznie powstają pożary, spowodowane zablokowanymi hamulcami kolejowego taboru jezdnego. Dochodzi często do tak znacznego rozgrzania elementów jezdnych, że dalsza jazda jest niemożliwa, gdyż obrzeże koła i klocek hamulcowy, rozgrzane do czerwoności, pod wpływem wysokiej temperatury przylegają do siebie ściśle nawet jeśli hamulec jest wyłączony. Dalszy ruch pociągu jest możliwy po ostygnięciu tych elementów i oderwaniu ich od siebie na skutek skurczu termicznego stali. W związku z tym na odcinkach okołostacyjnych od kilkudziesięciu lat stosowane są specjalne urządzenia służące do badania przegrzania osi, a tym samym eliminacji awarii taboru jezdnego z powodu usterek układu łożyskowego lub zablokowania hamulców. Z tych samych powodów dochodzi do urwania rozgrzanych klocków hamulcowych i ich odrzucenia na znaczne odległości, co w lasach jest pewnym czynnikiem powstania pożaru.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. w S. podniósł, że obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych wzdłuż linii kolejowej wynikał z treści § 34 ust. 3 pkt 2 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563). Natomiast obecne regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) wskazując na obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jako zabezpieczenia przeciwpożarowego, przywołują ustawę o transporcie kolejowym. Jednakże przepisy rozdziału 9 tej ustawy nie nakładają obowiązku utrzymywania przez zarządcę infrastruktury pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje jedynie, że zarządcy infrastruktury kolejowej przysługuje prawo (a nie obowiązek), za odszkodowaniem, do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach. Natomiast obowiązek pielęgnowania lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej lasu, stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach spoczywa na właścicielu lasu. Ponadto art. 29 ustawy o lasach, nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie.

Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nałożono na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Obowiązek zarządcy do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych (obok obowiązku ustawiania zasłon odśnieżnych, zakładania żywopłotów) wynika z art. 55 ustawy i ma ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Z tym obowiązkiem łączy się uprawnienie zarządcy szlaków kolejowych do możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac. Za utrzymanie i urządzenie pasów przeciwpożarowych przysługuje właścicielom gruntów odszkodowanie ustalone w drodze umowy, chyba że posadzenie drzew lub krzewów po wybudowaniu linii kolejowej spowodowało potrzebę wykonania pasów przeciwpożarowych wówczas – zgodnie z ust. 3 - koszty obciążają właścicieli gruntów.

Wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktycznie koszty wykonania pasów przeciwpożarowych świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonania tych pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Ponadto stosownie do art. 56 na wniosek zarządcy wydaje się decyzję o usunięciu drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne. Powyższe przesądza, że to zarządca infrastruktury wykonuje decyzję o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nienależącym do zarządcy, jak i co do zasady płaci odszkodowanie za wycinanie drzew.

W ocenie organu, przyjęcie sugerowanej przez stronę interpretacji § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w kontekście art. 55 ustawy o transporcie kolejowym prowadziłoby do wniosku, że to Spółka powinna domagać się odszkodowania od właścicieli gruntów za wykonanie czynności związanych z prowadzeniem bezpiecznego ruchu kolejowego. Ponadto Komendant podkreślił, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu.

W związku z tym art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (D. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) w przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania.

Spółka Akcyjna P. w S., wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony, poprzez bezpodstawne zobowiązanie jej do zachowania, do którego skarżąca nie jest zobowiązana na podstawie obowiązujących przepisów; 2) dokonanie wykładni prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym w szczególności ustawy o transporcie kolejowym; 3) całkowite pominięcie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła takie same argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazała, że zarówno w rozporządzeniu MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., jak i ustawie o transporcie kolejowym brak jest unormowania wskazującego na podmiot zobowiązany do wykonania czynności w postaci utrzymania pasów przeciwpożarowych. Przepis § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia bowiem jedynie informuje o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach, zaś art. 55 ustawy daje zarządcy infrastruktury kolejowej prawo do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem. Z tego prawa nie można czynić obowiązku.

Spółka zważyła, że organy obu instancji zaniechały całkowicie ustalenia faktu, kiedy została wybudowana linia kolejowa, a kiedy posadzono drzewa rosnące w jej sąsiedztwie, która to okoliczność, jej zdaniem, ma kardynalne znaczenie dla prawidłowej oceny niniejszej sprawy. Tymczasem linia kolejowa nr [...], będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji została wybudowana w roku 1900, natomiast drzewostan rosnący w sąsiedztwie tychże linii jest młodszy niż te linie. W tej sytuacji zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, gdy posadzenie drzew i krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, wówczas koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych obciążają właściciela gruntów.

W opinii skarżącej zaskarżona decyzja jest niezgodna także z art. 9 ust. 1 oraz z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które to przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Tym samym, zobowiązanie skarżącego do zabezpieczenia upraw lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, skutkuje finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów, co narusza podstawowe zasady prawa. Tak więc, w myśl art. 7 Konstytucji RP, organ administracji nie jest uprawniony do egzekwowania od skarżącego obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

Niezależnie od powyższego strona zaznaczyła, że obecnie stosowane zestawy do hamowania nie stanowią już źródła zagrożenia pożarowego. Stosowanie wstawek klocków hamulcowych z dylatacjami zapobiega bowiem przypadkom zapaleń pojazdów szynowych oraz oddala niebezpieczeństwo pożarów lasów.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie okazała się kwestia ustalenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych, a tym samym ustalenie adresata zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej obowiązek ten winien zostać nałożony na właściciela lasów. Natomiast zdaniem organów orzekających w sprawie, powyższy obowiązek ciąży na P. S.A. - jako zarządcy infrastruktury kolejowej.

Na wstępie uzasadnienia podano, że zaskarżone decyzje wydane zostały między innymi w oparciu o treść art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), zgodnie z którym Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Podkreślono także, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji - Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Drawsku Pomorskim - w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy.

Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 określało wprost podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w przypadku linii kolejowych, wskazując jako podmiot odpowiedzialny właścicieli tych linii. Rozporządzenie to jednak, co podnosi jako jeden z argumentów skargi strona skarżąca, utraciło moc obowiązującą, a wydane w jego miejsce nowe rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) nie zawiera już dokonanego wprost wyliczenia podmiotów zobowiązanych, odsyłając w kwestii obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpośrednio do wyliczonych ustaw, w tym ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.).

Z utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z 2006 r. skarżąca Spółka wywiodła wniosek, że zarządca infrastruktury kolejowej nie jest już podmiotem odpowiedzialnym za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, skoro obecnie obowiązujące rozporządzenie, ani też żaden przepis ustawy "imiennie" go nie wskazuje.

W ocenie Sądu pierwszej instancji pogląd ten nie jest trafny. Ciążący na P. S.A. obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przy liniach kolejowych wynika bowiem wprost z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, do której w tej mierze odsyła rozporządzenie z 2010 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi zobowiązani są spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające między innymi ochronę przeciwpożarową. Ochrona ta obejmuje wszystkie te działania, których podejmowanie w związku z istnieniem linii kolejowych jest konieczne w celu zabezpieczenia zarówno samej linii, jak i terenów przyległych, przed zagrożeniem pożarowym. Niewątpliwym jest zatem, że obowiązek sformułowany w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy obejmuje także powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, w tym również na terenie lasów.

Dodatkowym potwierdzeniem obowiązków P. S.A. (a nie jak twierdzi strona skarżąca ich zaprzeczeniem) jest art. 55 przywołanej ustawy przewidujący w ust. 1 pkt 3, że zarządca linii kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. To dodatkowe uprawnienie, zezwalające w trybie wyjątkowym na naruszenie prawa własności przysługującego właścicielowi gruntu poprzez wejście na jego teren i urządzenie na nim pasów (a następnie ich utrzymywanie), w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest kolejnym potwierdzeniem obowiązku ciążącego na wskazanym w ustawie o transporcie kolejowym zarządcy. Oczywistym jest bowiem, że uprawnienia do wejścia na cudzy grunt i urządzania na nim pasów bez zgody właściciela gruntu nie posiadają i nie mogą posiadać podmioty, w przypadku których urządzanie pasów i ich utrzymywanie nie stanowi ich ustawowego zadania. Podkreślenia wymaga nadto, że kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, uregulowane są w § 9 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób przesądzając tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów, których obowiązki regulowane są innymi aktami prawnymi (ustawą o lasach i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi).

Mając powyższe na względzie, stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, uznać należałoby właściciela, bądź zarządcę lasu, nie znajduje zdaniem Sądu pierwszej instancji, umocowania w przepisach prawa i nie zasługuje na akceptację. Wprawdzie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie co do zasad jego urządzania w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym.

Oznacza to w ocenie Sądu, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., kwestia podmiotów obowiązanych do ich wykonania uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i wydanym na jej podstawie przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Ustawa ta z oczywistych względów nie nakłada żadnych obowiązków na nieobjętych jej zakresem podmiotowym właścicieli lasów, lecz na zarządców i przewoźników kolejowych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów.

W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy poprawnie oceniły, że adresatem nakazu wyrażonego w zaskarżonej decyzji winna być, jako osoba prawna, Spółka Akcyjna P. w W. Podkreślono także, że uznanie, iż to na P. S.A. ciążą obowiązki związane z urządzaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej stanowi wykładnię powszechnie przyjętą obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Op 552/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Go 6/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r., IV SA/Po 1120/11 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafność tego stanowiska znajduje dodatkowe oparcie w argumentach płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie podkreśliły organy obu instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, w większości przypadków, jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym jest, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 grudnia 2011 r., II SA/Rz 1010/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez organy orzekające w sprawie faktu kiedy została wybudowana linia kolejowa, a kiedy urządzono las w jej sąsiedztwie (w kontekście treści art. 55 ustawy o transporcie kolejowym) Sąd zauważył, że okoliczności te nie były podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego i nie podlegały badaniu i ocenie. Nadto, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, która to norma odnosi się do sytuacji, w której las został posadzony dopiero po wybudowaniu linii kolejowej, w ogóle nie dotyczy bowiem kwestii ustalenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek urządzenia pasów, lecz rozliczeń pomiędzy podmiotem urządzającym pas, a właścicielem gruntu. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że w przypadku gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Traktuje zatem nie o podmiocie zobligowanym do urządzenia pasów, lecz o podmiocie, który w tej wyjątkowej sytuacji winien ponieść koszty urządzenia i utrzymywania pasów.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń art. 7 k.p.a., ani błędnej wykładni prawa materialnego, zarzucanych w skardze. Analiza art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W okolicznościach niniejszej sprawy zarządcą tym jest bezspornie skarżąca spółka.

Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swe potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższego wynika zatem wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa, stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nienależącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.

W świetle poczynionych wyżej rozważań prawnych Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie do przyjęcia jest twierdzenie strony skarżącej, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Zwrócono ponadto uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podsumowując przedstawione rozważania w kwestii właściwości podmiotu, podkreślono, że z art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy wynika, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych spoczywa na zarządcy tych linii.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła "P." Spółka Akcyjna w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) przez bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącego do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm), które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn.zm.) przez dokonanie wykładni tych przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia ochrona przeciwpożarowa, które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i absolutnie nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone prawo - jak w przypadku art. 55 - stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem,

3) naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi, a to:

- art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu,

- art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie właściciela lasów jako uczestnika, który w postępowaniu powinien występować na prawach strony, bowiem obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt - przypadku pozostania w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji - będzie ponosił właściciel lasów,

- art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, że decyzja Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie i decyzja Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Drawsku Pomorskim narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] oraz uchylenie decyzji Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Drawsku Pomorskim z dnia [...] marca 2012r. Nr [...]. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w ocenie skarżącego wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z rażącym naruszeniem prawa tak materialnego, jak i procesowego.

Skarżący jako zarządca infrastruktury kolejowej, którym jest P. S.A. niewątpliwie miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na podstawie § 34 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80 poz. 563). Uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania aktualnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109 poz. 719), ponieważ określało podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn.zm.).

W obowiązującym wykonawczym akcie prawnym, to jest rozporządzeniu MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. odniesienie się w § 38 ust. 2 do ustaw o transporcie kolejowym, o lasach oraz ochronie przeciwpożarowej jest jedynie informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Natomiast rozporządzenie nie rozstrzyga i nie ustala podmiotów zobowiązanych do wykonywania czynności w postaci utrzymywania pasów przeciwpożarowych, odwołując się jedynie do uregulowań ustawowych.

Jednocześnie podkreślono, że także ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) nie reguluje swym zakresem podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a w art. 55 daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem. Z prawa tego nie można jednak czynić obowiązku, tak jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i wcześniej w decyzji Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w Drawsku Pomorskim, a co w pełni aprobował Sąd. Nadto powołany przepis wraz z przepisem go poprzedzającym (art. 54 powołanej ustawy) statuuje zasadę ochrony ruchu kolejowego przed sytuowaniem drzew i krzewów. Treść przywołanych przepisów pozwala na konstatację, że ratio legis tych przepisów to ochrona ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów; nie zaś odwrotnie.

Z kolei art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych obciążają właścicieli gruntów, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, jak w niniejszej sprawie.

Decyzja zobowiązująca skarżącego do utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach jest niezgodna także z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 Nr 12, poz. 59 z późn.zm), które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Konstatację tę wzmacnia fakt, że art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie.

Zobowiązanie skarżącego do zabezpieczenia upraw lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, skutkuje finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów, co narusza podstawowe zasady prawa. Tak więc w myśl art. 7 Konstytucji RP organ administracji nie jest uprawniony do egzekwowania od skarżącego obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

W kontekście powyższego decyzja Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie nie może być zrealizowana, bowiem stanowi ona zobowiązanie do wykonania czynności, których zarządca infrastruktury kolejowej nie może wykonywać, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami racjonalnego gospodarowania, a wręcz stanowiłoby to przejaw niegospodarności, a co najistotniejsze stanowiłoby to naruszenie obowiązującego prawa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd pierwszej instancji całkowicie pominąwszy dowody przedłożone przez stronę skarżącą w przedmiocie obecnie stosowanych zestawów do hamowania, które nie stanowią już źródła zagrożenia pożarowego, doszedł do mylnych wniosków, powtarzając motywy zawarte w skarżonych decyzjach, także co do pożarów lasów, co stanowi rażące naruszenie art. 233 k.p.c. Wyjaśniono, że w zestawach kołowych wagonów osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych montowane są wstawki klocków hamulcowych z dylatacjami. Są to wstawki nowej generacji, które pozwalają na szybsze odprowadzenie ciepła, posiadają większą wytrzymałość na zużycie, są mniej podatne na poślizg i zmniejszają iskrzenie podczas hamowania. Stosowanie wstawek klocków hamulcowych z dylatacjami zapobiega przypadkom zapaleń pojazdów szynowych oraz oddala niebezpieczeństwo pożarów lasów. Eksploatacja taboru wiąże się z występowaniem różnego rodzaju niesprawności, które negatywnie oddziaływają zarówno na tabor, jak i na infrastrukturę kolejową. W związku z tym zostały wprowadzone systemy wykrywania stanów awaryjnych taboru kolejowego podczas jazdy, tzw. A. Urządzenia te wykrywają nieprawidłowości zagrażające bezpieczeństwu ruchu kolejowego, takie jak zagrzane łożyska osiowe, zakleszczone hamulce, deformacje bieżni kół poprzez dokonywanie pomiarów nacisków za pomocą czujników światłowodowych. Proces pomiarowy niezbędny do oceny stanu technicznego taboru jest realizowany na szlaku kolejowym przy prędkościach pociągów do 350 km/h, w odległości 5-50 km od stacji, gdzie znajduje się odbiorca informacji nadzorujący ruch kolejowy.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wybudowanie linii poprzedziło posadzenie drzew, co wyczerpuje dyspozycję art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym i koszty urządzenia pasów miałby de facto ponieść właściciel gruntu. Dla przykładu Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Szczecinku pasy przeciwpożarowe przy liniach kolejowych utrzymuje, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym przedłożonym przez skarżącego.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła brak uczestnictwa w postępowaniu właściciela lasu w charakterze uczestnika na prawach strony.

Zauważono również, że Minister Infrastruktury reprezentuje w niniejszej sprawie stanowisko zbieżne ze stanowiskiem skarżącego i podkreślono, że to przecież właśnie w tym resorcie tworzone są projekty przyszłych aktów prawnych, gdy chodzi o materię będącą przedmiotem niniejszej skargi.

Podniesiono również, że zarządcą infrastruktury kolejowej jest "P." Spółka Akcyjna, natomiast Z. w S. jest jednostką organizacyjną spółki. Podsumowując stwierdzono, że Sąd podobnie jak organy w zaskarżonych decyzjach zupełnie dowolnie interpretuje przepisy ustawy, co skutkowało bezpodstawnym i pozbawionym oparcia w prawie zobowiązaniem zarządcy infrastruktury (skarżącego) do utrzymywania pasów przeciwpożarowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienie tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu.

Zgodnie z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i mógłby być skutecznie kwestionowany przy jednoczesnym skutecznym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to tym samym nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie właściciela lasów jako uczestnika postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego i zaakceptowania tego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, co jednakże nie może być skutecznie objęte zarzutem naruszenia art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 cyt. ustawy "osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Skoro – co wynika z akt administracyjnych – jedyną stroną postępowania administracyjnego była strona skarżąca i Sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie przy jej uczestnictwie, tj. przy uczestnictwie jedynego podmiotu, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, to nie mógł naruszyć art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei według art. 33 § 2 cyt. ustawy "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie". W sytuacji, gdy w sprawie nie były składane wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, nie mogło dojść do naruszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego "bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, że decyzje obydwu instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uzasadniony tylko w przypadku skutecznego powiązania go z zarzutami naruszenia procedury sądowoadministracyjnej i nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., I FSK 1636/07, LEX nr 510730; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245). Powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzeba jednocześnie wskazać jakie naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji stwierdził i mimo to zaskarżonego aktu nie uchylił (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., I FSK 837/09, LEX nr 594246). Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej. Oznacza to, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949).

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia wykazuje jednoznacznie, że strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z jakimkolwiek przepisem postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego i nie wykazała takiego – nie dostrzeżonego przez Sąd pierwszej instancji - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że wskazane wyżej przepisy art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym zostały wyłożone niezgodnie z ich literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w konsekwencji bezpodstawnie uznano, że przepisy te obligują skarżącego do wykonywania pasów przeciwpożarowych przy jednoczesnym pominięciu art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm), które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów.

Istota problemu objęta powyższym zarzutem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych spoczywa na P. SA jako zarządcy infrastruktury kolejowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie udzielano już pozytywnej odpowiedzi na to pytanie i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej.

Jak stanowi art. 86 Konstytucji RP "każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Powyższy obowiązek szczegółowo reguluje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), ustalając jednocześnie zasady tej odpowiedzialności, przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten ciąży nie tylko na osobach fizycznych, ale również na jednostkach gospodarczych, gdyż ich działalność w większym stopniu może zagrażać środowisku i powodować jego degradację. Z § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) wynika, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573); 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955).

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, ma charakter informacyjny, tzn. wskazuje tylko na akty prawne, które regulują kwestię utrzymania pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zatem, że ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a art. 55 tej ustawy daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie uprawnienie (nie obowiązek) do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za wynagrodzeniem. Z kolei przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach jednoznacznie kwestię tę normują zobowiązując właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów.

Nie znajdując usprawiedliwienia dla powyższego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie należy zauważyć, że z brzmienia § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, wynika jednoznacznie, że to w przepisach powołanych w nim ustaw należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podkreślić w tym względzie należy, że ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym jest podstawową regulacją w odniesieniu do linii kolejowych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 tej ustawy linia kolejowa to droga mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. W myśl art. 4 pkt 7 tej ustawy zarządcą infrastruktury jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie; funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą wykonywać różne podmioty. W Rozdziale 4 ustawy o transporcie kolejowym unormowano kwestie związane z bezpieczeństwem transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Norma ta ma niewątpliwie charakter ogólny. Powyższe zaś uprawnia do stwierdzenia, że określony w niej obowiązek obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia ta przebiega, a zatem również na terenie lasów. Uzupełnieniem powyższej normy jest powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zawarty w powyższej normie zwrot: "ma prawo" odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje zatem zarządcy uprawnienie do dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi celem wykonania ciążącego na tym podmiocie z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Umożliwia zatem wykonywanie robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych, niezależnie od charakteru terenu, na którym usytuowana jest linia kolejowa.

Z kolei powołana wcześniej ustawa o lasach w art. 13 ust. 1 pkt 3 obowiązek ochrony przeciwpożarowej nakłada na właściciela lasu, jednakże – co istotne w niniejszej sprawie - zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane bowiem na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. i w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należało, że zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Warto również zauważyć, że powyższa konkluzja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 19 listopada 2013 r., II OSK 1351/12, z dnia 4 lipca 2013 r., II OSK 664/12, z dnia 18 października 2013 r., OSK 116/12, II OSK 1123/12, z dnia 22 października 2013 r., II OSK 1322/12, II OSK 1223/12, II OSK 1850/12).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.