Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 534/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.252
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1457
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Piotr Popek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Socjalnej "A" w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 26 listopada 2015 r. nr 216/2015 w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej Przemyśl oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Przemyślu podjęła w dniu 26 listopada 2015 r. uchwałę nr 216/2015 w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej Przemyśl.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. "A" (określana dalej zamiennie jako: skarżąca), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) wezwała Radę Miejską w Przemyślu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały.

Rada Miejska w Przemyślu nie uczyniła zadość wezwaniu skarżącej.

W dniu 21 czerwca 2016 r. "A", za pośrednictwem Rady Miejskiej w Przemyślu, wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Zarzuciła w niej naruszenie:

- art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1457 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) polegające na niezgodnym z wyżej wskazanymi przepisami, ustaleniu wysokości stosownej dotacji celowej,

- art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) polegające na umieszczeniu w akcie prawa miejscowego zasad dotyczących zwrotu dotacji celowej, podczas gdy materia ta nie może być przedmiotem uregulowania tychże aktów,

- naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) - polegające na prowadzeniu postępowania wbrew zasadom, które budowałyby zaufanie uczestników postępowania do organów, poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższych zarzutów wniosła o:

- stwierdzenie nieważności uchwały nr 216/2015 Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej Przemyśl,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, pomijając całkowicie interes podmiotów realizujących zadania w obszarze zastosowania w/w uchwały. Uchwała ta przedkłada interes ekonomiczny budżetu miasta nad interesami dzieci korzystających z usług placówki skarżącego, mimo, że obowiązujące przepisy w tym zakresie nie dają podstaw do takich działań.

Skarżąca wskazała, że w § 1 pkt 1 i 2 uchwała określa kwoty dotacji przyznanej na każde dziecko objęte opieką bądź to w klubie dziecięcym lub żłobku.

Jej zdaniem zapisy te stoją w oczywistej sprzeczności z art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wskazują, że podmioty prowadzące działalność w zakresie objętym tym aktem mogą otrzymywać dotację celową na prowadzoną działalność. Zaś ustęp 2 art. 8 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw przesądza, że zakładanie i prowadzenie żłobków należy do zadań własnych gminy.

Połączenie powyższych norm, w ocenie skarżącej jednoznacznie przesądza, że skoro prowadzenie żłobków należy do zadań własnych gminy, to kwota dotacji powinna odpowiadać co najmniej wysokości dotacji na placówki publicznej, bowiem w zakresie tej działalności podmiot publiczny, czyli gmina korzysta w wykonaniu ciążących na niej obowiązków z podmiotów prywatnych. Skarżąca wskazała, że jak podkreśla się w orzecznictwie, jedynie koszty wyżywienia w takich placówkach są wyłączone i nie muszą być pokrywane ze środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że "A" zaskarżyła uchwałę w całości, niemniej z uzasadnienia skargi i podnoszonych tam zarzutów wynika, że skarżąca kwestionuje wysokość dotacji (§ 1 ust. 1 uchwały) oraz zapisy § 6 uchwały.

Organ zauważył, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadnia zarzutów do pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały, w szczególności celu dotacji, jej beneficjentów, trybu występowania o przyznanie dotacji, trybu jej rozliczania.

W związku z powyższym w ocenie organu brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała mogłaby być nieważna w całości.

Odnosząc się do zarzutów wyartykułowanych w uzasadnieniu skargi - w zakresie wysokości dotacji i zasad jej zwrotu organ podkreślił, że w zaskarżonej uchwale przewidziano następujące cele przyznawanych dotacji:

dofinansowanie do każdego dziecka objętego opieką w żłobku,

2) dofinansowanie do każdego dziecka objętego opieką w klubie dziecięcym, określając miesięczną stawkę dotacji.

W ocenie organu zarzut skarżącej, że stawka dotacji przyjętej przez Radę Miejską w Przemyślu jest zbyt niska jest całkowicie chybiony.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rzędowej oraz o zmianie niektórych ustaw określa jedynie charakter prowadzenia żłobków jako zadania własnego gminy i w żaden sposób nie odnosi się do wysokości ewentualnej dotacji przyznawanej podmiotom innym niż gmina, które prowadzą żłobki lub kluby dziecięce.

Ponadto z żadnego przepisu nie wynika ani minimalna wysokość dotacji przyznawanej w trybie art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 ani algorytm jej wyliczenia.

Organ podkreślił, że gminy mogą zlecać podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Zlecenie to następuje w trybie przepisu art. 61 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Zlecenie zadania do realizacji następuje przez jego powierzenie wraz z udzieleniem dotacji na jego finansowanie w całości lub w części. Czynności te następują na podstawie umowy zawartej między gminą a podmiotem wyłonionym w konkursie. Ze względu na fakt, że przepisy ustawy nie określają trybu ani zasad udzielania i rozliczania dotacji, a brakuje możliwości zastosowania w tym zakresie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, treść zawartej umowy powinna odpowiadać regulacjom zawartym w art. 250 ustawy o finansach publicznych.

Zupełnie czym innym jest zlecenie przez gminę prowadzenia żłobka i zawarcie umowy o udzielenie dotacji z tego tytułu (art. 61 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3), a czym innym jest udzielenie dotacji podmiotowi, prowadzącemu żłobek jako przedmiot własnej działalności, a nie na zlecenie gminy (art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3).

Organ wskazał, że dotacja może służyć nie tylko całkowitemu finansowaniu określonej działalności (jak tego chce skarżąca), ale również jej "dofinansowaniu" czyli częściowej partycypacji gminy w kosztach prowadzenia żłobków czy klubów dziecięcych.

Co do zarzutu naruszenia art. 252 ustawy o finansach publicznych, polegającego na umieszczeniu w akcie prawa miejscowego zasad dotyczących zwrotu dotacji celowej, podczas gdy taka materia nie może być przedmiotem uregulowania tego aktu, organ wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej przedmiotowa uchwała nie zawiera zasad zwrotu dotacji ale odsyła w tym zakresie do ustawy o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały.

Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe.

W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o finansach publicznych od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy. Oznacza to, że konstrukcje dotacji podmiotowych muszą z zasady wynikać z ustawy sensu stricto, a nie z aktu wykonawczego do ustawy.

Jednocześnie w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12, publikowane: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazania wymaga, że dotacja określona w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 ma charakter fakultatywny, oznacza to, że gmina nie jest zobligowana do jej udzielenia, jednakże jeśli już zdecyduje się na jej udzielenie, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci.

Zauważyć należy, że omawiany przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane miejscem zamieszania dzieci, gdyż podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy - na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od miejsca zamieszkania dziecka.

W istocie bowiem wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja przydzielana z budżetu gminy przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem - jak już wspomniano - z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną uchwałę należało uznać, że nie zawiera ona niedozwolonych ograniczeń powodujących, że dotacja ta przekształciła się w dotację o charakterze podmiotowym.

Jeżeli zaś chodzi o samą wysokość przyznawanej dotacji - czego w zasadzie dotyczą zarzuty skargi - to decyzja w tej mierze pozostawiona została władzom gminy i w dużej mierze determinowana jest sytuacją finansową danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że brak jest podstaw do kwestionowania samej wysokości dotacji.

Słusznie zatem wskazał w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Przemyśla, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw określa jedynie charakter prowadzenia żłobków jako zadania własnego gminy i w żaden sposób nie odnosi się do wysokości ewentualnej dotacji przyznawanej podmiotom innym niż gmina, które prowadzą żłobki lub kluby dziecięce.

Ponadto, z treści żadnego z omawianych tutaj przepisów nie wynika minimalna wysokość dotacji przyznawanej w trybie art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 czy też algorytm do jej wyliczenia.

Zgodzić się także trzeba ze stanowiskiem organu zgodnie z którym należy rozróżniać sytuację w której dany podmiot prowadzi żłobek lub klub dziecięcy na podstawie zlecenia gminy w trybie art. 61 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 i z tego tytułu otrzymuje dotację od sytuacji w której podmiot taki otrzymuje dotację w trybie przepisu art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. W pierwszym z wymienionych przypadków zlecenie zadania w postaci prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego następuje poprzez jego powierzenie wraz z udzieleniem dotacji na jego finansowanie w całości lub części. Następuje to na podstawie umowy zawieranej pomiędzy podmiotem wyłonionym w konkursie a gminą. W drugim przypadku przyznanie dotacji następuje podmiotowi prowadzącemu żłobek lub klub dziecięcy w ramach swojej działalności, a nie na zlecenie gminy.

Innymi słowy rzecz ujmując procedura wynikająca z przepisu art. 61 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 jest procedurą odrębną od sposobu finansowania w formie dotacji celowej z budżetu gminy opieki nad dziećmi wynikającego z przepisu art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 252 ustawy o finansach publicznych, polegający na umieszczeniu w akcie prawa miejscowego zasad dotyczących zwrotu dotacji celowej, podczas gdy materia ta nie może być regulowana takim aktem. Analiza zapisów § 6 zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu nie uprawnia do takich wniosków. Regulacja zawarta w tym przepisie odsyła jedynie w tym zakresie do zapisów ustawy o finansach publicznych. Nie można na podstawie takiego zapisu zasadnie przyjmować, że w ten sposób w akcie prawa miejscowego uregulowano kwestię podlegającą wyłącznie regulacji ustawowej.

Podkreślenia tutaj wymaga, że kwestia dotycząca zasad zwrotu dotacji celowej w podobny sposób została uregulowana we wcześniejszej uchwale Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr 129/14, która także pod tym kątem została poddana kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi przez stronę skarżącą. Sąd nie dopatrzył się w tym względzie naruszeń prawa w związku z czym wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. stwierdził nieważność jedynie § 3 zaskarżonej uchwały, który w nieprawidłowy sposób regulował kwestię przyznawania dotacji celowej bowiem wprowadzał dodatkowe, nieprzewidziane w przepisach prawa kryteria powodujące, że dotacja ta przekształciła się w dotację o charakterze podmiotowym.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.