Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1097/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 797/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 797/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] lutego 2018 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił J. P. zatwierdzenia regulaminu strzelnicy "Strzelnica [...]". Decyzję wydano na podstawie art. 47 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1839, ze zm., Ubia) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234, ze zm., rozp. MSWiA). Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było stanowisko organu gminy, że wnioskodawca nie wykazał zgodności urządzenia przedmiotowej strzelnicy z przepisami budowlanymi, tymczasem przed zatwierdzeniem jej regulaminu organ ten musi sprawdzić wszystkie cechy legalności funkcjonowania takiego obiektu, jak i też względy bezpieczeństwa. Zwrócono przy tym uwagę na to, że strzelnica ma być urządzona na stoku góry [...], gdzie odbywa się duży ruch turystyczny i istnieją liczne szkółki narciarskie wraz z wyciągami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P.

Odwołujący się wywodził, że przedmiotowa strzelnica nie podlega Prawu budowlanemu, a organ właściwy dla zatwierdzenia regulaminu strzelnicy winien się ograniczyć do zbadania przedłożonego wraz z wnioskiem regulaminu z regulaminem wzorcowym, stanowiącym załącznik do wymienionego wcześniej rozp. MSWiA.

W wyroku przytoczono dalej, że powołaną na wstępie decyzją SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Kolegium stwierdziło, że zatwierdzony może być regulamin strzelnicy już istniejącej, tzn. – w zależności od sposobu jej powstania – albo posiadającej decyzję o dopuszczeniu do użytkowania obiektu wcześniej istniejącego, albo decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu nowego. Wyeksponowano, że w sprawie stanowisko zajął organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazując na konieczność wydania pozwolenia na budowę strzelnicy i na inne wymogi, w tym uzyskanie decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy powołał się na wykładnię zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17, dlatego uznał, że organ I instancji miał prawo żądać przedstawienia pozwolenia na budowę obiektu, a strona nie wykazała, że nie jest ono wymagane.

W skardze do WSA w Gliwicach na decyzję organu II instancji J. P. domagał się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej: art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 i 107 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 Ubia, a także art. 92 Konstytucji RP. Formułując zarzut naruszenia przepisów Ubia skarżący przedstawił istotę swojego stanowiska, według którego decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy jest decyzją związaną i do jej wydania wystarczy utworzenie i załączenie do wniosku wzorcowego regulaminu zgodnego z treścią rozp. MSWiA. Natomiast poza kompetencją organu orzekającego pozostawać ma rozstrzygnięcie, czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że dla zatwierdzenia regulaminu niezbędne jest uprzednie potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do jej użytkowania. Zdaniem sądu skarżący tego rodzaju okoliczności nie wykazał, mimo stosownego wezwania ze strony właściwego organu. W ocenie sądu pierwszej instancji w żadnym razie nie może być poczytane za takowe przedstawienie pisma Starosty z 28 sierpnia 2017 r., które dotyczy przemieszczenia mas ziemnych, a nie urządzenia strzelnicy. WSA w Gliwicach w całości podzielił wykładnię przepisów Ubia, prezentowaną w powołanym przez organ odwoławczy judykacie z 24 stycznia 2018 r., gdzie wykazano podleganie strzelnic przepisom Prawa budowlanego, a który wyczerpująco przedstawia wykładnię przepisów Ubia, mających zastosowanie także w niniejszej sprawie. Za chybione uznano zarzuty skargi dotyczące przekroczenia kompetencji organów orzekających w tej sprawie. Nie oceniały one bowiem zgodności lokalizacji budowy, czy użytkowania strzelnicy z odrębnymi przepisami, lecz stwierdziły, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających taką zgodność. Za nie do przyjęcia sąd wojewódzki uznał pogląd skarżącego, że stosowanie art. 47 Ubia polegać ma wyłącznie na sprawdzeniu, czy zapisy objętego wnioskiem regulaminu są zgodne z regulaminem wzorcowym. Zatwierdzeniu podlega bowiem regulamin strzelnicy, a więc konkretnego obiektu.

Usytuowanie objętej wnioskiem strzelnicy wymaga – w ocenie sądu pierwszej instancji – zajęcia stanowiska organu właściwego dla ochrony środowiska i prawdopodobnie ochrony przyrody, w kontekście urządzonego na tym terenie Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego. Dla zatwierdzenia regulaminu niezbędne jest zatem uprzednie potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do jej użytkowania. Skarżący tego rodzaju okoliczności nie wykazał, mimo stosownego wezwania ze strony organu.

Eksponując, że spór między stronami dotyczył interpretacji prawa materialnego, sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty natury proceduralnej nie wymagały szerszego omawiania, a okoliczności wskazywane przez skarżącego dla ich uzasadnienia nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów WSA w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., Ppsa) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 Ppsa opierając ją na następujących podstawach:

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało wpływ na treść wyroku, albowiem nie można ustalić przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony uzasadnionych interesów strony w ramach postępowania odwoławczego,

2) art. 134 § 1 Ppsa przez brak rzeczywistej kontroli merytorycznej sprawy przez sąd, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony uzasadnionych interesów strony w ramach postępowania odwoławczego;

3) art. 6 K.p.a. poprzez akceptację poglądów organów administracyjnych, że dopuszczalne jest określenie samodzielne przez organ przesłanek do wydania decyzji pozytywnej o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nieopisanych w art. 46 ust. 2 i art. 47 Ubia, co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem przyznało kompetencję prawotwórczą organom administracji;

4) art. 7 i 77 K.p.a. przez akceptację stanowiska organów I i II instancji, podczas gdy nie zawiera ono wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy;

5) art. 8 i 11 K.p.a. przez aprobatę stanowiska organów administracyjnych polegającego na odmówieniu skarżącemu wyjaśnień odnośnie przebiegu postępowania i podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- naruszenie prawa materialnego, a to:

6) art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 Ubia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na akceptacji poglądu o możliwości rozszerzającej wykładni powołanych przepisów, co w konsekwencji prowadzi do stanowiska contra legem, iż jest możliwe samodzielne utworzenie przez organy obu instancji przesłanek do wydania decyzji pozytywnej o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, podczas gdy są one nieznane tej ustawie;

7) art. 82 ust. 2 Konstytucji RP poprzez akceptację poglądu o możliwości rozszerzającej wykładni powołanych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do złamania zakazu subdelegacji i wejście organu wydającego zaskarżoną decyzję w sferę kompetencji innego organu, w sytuacji braku delegacji ustawowej do takiej kompetencji.

Podnosząc powyższe zarzuty J. P. na podstawie art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych za obie instancje.

Strona skarżąca kasacyjnie ponadto na podstawie art. 176 § 2 Ppsa zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

J. P. zarzuca, że uzasadnienie wyroku sprowadza się do bezkrytycznego powielenia argumentacji organu, podczas gdy kwestionuje on jego ustalenia, uzasadnienie sądu ma charakter ogólnikowy, co prowadzić ma do pozbawienia skarżącego możności obrony swych interesów, a co powinno być kwalifikowane jako naruszenie ujęte w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. WSA w Gliwicach miał ograniczyć się do podzielenia stanowiska wyrażonego w innym orzeczeniu, którego danych nawet nie przywołano, ponadto sąd pierwszej instancji miał się nie odnieść do zasadniczego elementu sprawy, jakim jest kwestia kompetencji wójta ujętych w art. 47 Ubia.

Rekapitulując treść przepisów prawa materialnego, w dalszych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnie podnosi się, że Ubia nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków, w szczególności od przedstawienia pozwolenia na budowę obiektu. Poza kompetencję organu decydującego na podstawie art. 47 Ubia pozostaje zaś rozstrzyganie czy strzelnica została prawidłowo zlokalizowana i zbudowana. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja organu gminy w przedmiotowej sprawie ma postać decyzji związanej, a kompetencji do wydania takiej decyzji nie można interpretować rozszerzająco, bo prowadziłoby to do naruszenia art. 92 Konstytucji RP. Wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy organ administracji jest uprawniony – zdaniem skarżącego kasacyjnie – jedynie do weryfikacji tego, czy reguluje on sposób jej funkcjonowania zgodnie z przepisami. Do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie jest niezbędna decyzja dopuszczająca obiekt do użytkowania, ani jakakolwiek inna, a decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy nie jest aktem kontrolnym organu, czy spełnione są wszystkie inne wymogi stawiane przez inne przepisy. J. P. argumentuje, że gdyby uzasadnione miałoby być przyjęcie innej roli organu gminy, dałby temu wyraz prawodawca inaczej kształtując kompetencje tego organu.

Podobnie nie jest istotne dla wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy spełnienie wymogów ochrony środowiska, błędne ma być ponadto przypisane WSA w Gliwicach stwierdzenie, że w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie – powołując się na stanowisko uzyskane od Głównego Urzędu Nadzoru Budowalnego – wywodzi, że nie jest obiektem budowlanym taki obiekt, który nie powstał z użyciem materiałów budowlanych, ale w wyniku wyłącznie przemieszczenia mas ziemnych. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie jest także zależne od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wyeksponowano, że żaden z organów nie zakwestionował zgodności regulaminu ze wzorcowym, nadto organy obu instancji nie przedstawiły stronie żadnych wskazówek ani pouczeń, strona kwestionuje także zachowanie przedstawicieli organu podczas rozprawy (kwestia odmowy nagrywania jej przebiegu), a sąd pominął te zagadnienia. Skarżący kasacyjnie powołuje się ponadto na odmienną praktykę w przypadku innych organów, gdy idzie o zatwierdzanie regulaminu strzelnicy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki w sposób wystarczająco komunikatywny odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, by następnie stwierdzić o braku zasadności zarzutów skargi. Z faktu, że sąd pierwszej instancji podzielił w pełni ustalenia poczynione przez organy, inaczej mówiąc zaakceptował prawidłowość ustaleń faktycznych, a skarżący kasacyjnie nie zgadza się z tą oceną sądu a quo, nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Dowodem na to są sformułowane w samej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszące się do wykładni przepisów, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej. Negatywna ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym razie nie uprawnia do stwierdzenia, że zachodziła przesłanka ujęta w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa, zresztą w podstawach kasacyjnych na nieważność postępowania sądowego strona skarżąca kasacyjnie się nie powoływała. Nie jest także trafne, jakoby WSA w Gliwicach nie podał danych identyfikacyjnych judykatu, na który uprzednio powoływało się SKO w [...] dla wzmocnienia argumentacji swego stanowiska.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to ostatnie zastrzeżenie nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, skoro odnośny przypadek dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie – uwaga Sądu). Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, nie spełnia tego ograniczenie się do stwierdzenia, że doszło do braku "rzeczywistej kontroli merytorycznej sprawy przez sąd, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony uzasadnionych interesów strony w ramach postępowania odwoławczego". Nie sposób dociec intencji autora skargi kasacyjnej, uznającego jakoby stwierdzona przezeń kwalifikacja negatywna działania sądu wojewódzkiego (następczo) miałaby w konsekwencji prowadzić do braku możliwości obrony uprawnień jego mandanta w postępowaniu odwoławczym, gdy za takowe postępowanie uznać postępowanie ze skargi kasacyjnej.

C. Zarzuty naruszeń wyłuszczonych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 7, 8 w zw. z art. 9 i 11 oraz art. 77 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku. Wypadnie przy tym zauważyć, że sąd wojewódzki przepisów K.p.a. nie stosował, przeto z samego faktu oddalenia skargi na zasadzie art. 151 Ppsa przez sąd pierwszej instancji i podzielenia in merito stanowiska organów instancji, nietrafne jest przypisywanie temu sądowi zarzutu naruszenia tych przepisów K.p.a. Z tych względów powyższe podstawy kasacyjne traktować wypadnie, jako zarzuty naruszenia wyłuszczonych przepisów K.p.a. przez orzekające w sprawie organy i nie uwzględnienia tego przez sąd pierwszej instancji.

Nie może przy tym być skuteczny zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 77 K.p.a. i nieuwzględnienia tej okoliczności przez sąd pierwszej instancji. Art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy, nie stanowi zatem całości, ale ma rozbudowaną strukturę. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, o jaki przepis chodzi, który z paragrafów art. 77 K.p.a. miał zostać naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej jest związany jej granicami, nie może domyślać się intencji strony. W tym zakresie przeto ograniczyć się wypadnie do stwierdzenia, że skarga kasacyjna w powyższym zakresie nie poddaje się kontroli.

D. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym ma polegać naruszenia art. 7 K.p.a., skoro nie wskazano jakich to okoliczności faktycznych nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym. Nie jest także trafne podniesienie zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 9 i 11 K.p.a., z samego faktu negatywnego załatwienia sprawy dla strony skarżącej kasacyjnie nie sposób uznać, że doszło do naruszenia zasad ogólnych wskazanych w środku zaskarżenia. Podkreślić trzeba, że odwołanie J. P. zostało rozpoznane przez SKO w [...] na rozprawie, przeto strona miała możliwość bezpośrednio przed organem zaprezentowania swego stanowiska. Organ II instancji motywy swej decyzji ujął w komunikatywnym uzasadnieniu, zaś w samej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., odnoszącego się do wymogu oznaczonego standardu uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym.

E. Istota sprawy sprowadza się – zdaniem Sądu Naczelnego – do oceny trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 Ubia. Łączy się z tym zarzutem podniesienie w skardze kasacyjnej naruszenia art. 6 K.p.a., stanowiącego że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, w powiązaniu z przepisami art. 46 ust. 2 i art. 47 Ubia.

Zdaniem Sądu w tym składzie stanowisko WSA w Gliwicach zaprezentowane w zaskarżonym wyroku odnośnie wykładni i zastosowania powyższych przepisów Ubia jest prawidłowe. Zgodnie z art. 1 Ubia ustawa ta reguluje m. in. "zasady funkcjonowania strzelnic", z kolei przepisy art. 46 ust. 1 i 2 cyt. ustawy określają odpowiednio, że "Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy" oraz "Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy". Z art. 47 Ubia wynika zaś, że "Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)".

Skarżący kasacyjnie prezentuje w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym pogląd, wedle którego właściwy organ gminy orzekający w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie ma kompetencji do tego, aby wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskującego uzależnić od uprzedniego spełnienia innych wymagań dla takiego obiektu, co podlegałoby sprawdzeniu przez ten organ, a decyzja w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie może być aktem kontrolnym organu, czy spełnione są wszystkie inne wymogi stawiane przez inne przepisy. Sąd w tym składzie nie podziela powyższego stanowiska skarżącego kasacyjnie.

W zaskarżonym wyrok aprobowano sposób dokonania wykładni przepisów art. 46 ust. 2 i art. 47 Ubia zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17 (CBOSA.nsa.gov.pl), uznając, że sąd a quo tam ujawnioną wykładnię cyt. przepisów prawa materialnego w pełni podziela. W przywołanym wyroku NSA stwierdził m in., że organ gminy posiada kompetencję do weryfikowania (badania), czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu tych przepisów, m. in. przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie obiektu. W wyroku tym wyłuszczono również, że "regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno bowiem uznać aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych. Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa". Dalej wywodzono, że "kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane". Wszystkie te wywody Sąd w tym składzie w pełni afirmuje.

Wyeksponować wypadnie, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 Ubia, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341) określone zostały oznaczone wymogi, odnośnie lokalizacji strzelnic. Z przepisów cyt. rozporządzenia wynika m. in., że strzelnicy nie lokalizuje się na obszarach: 1) parków narodowych, 2) rezerwatów (§ 2 ust. 1 ), strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych: 1) pod zabudowę mieszkaniową, 2) pod szpitale i domy pomocy społecznej, 3) pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, 4) na cele uzdrowiskowe, 5) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 2 ust. 2), strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m §2 ust. 3 ), strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem (§ 3 ust. 1), poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska (§ 3 ust. 3), na strzelnicy wyznacza się i odpowiednio wyposaża miejsca gromadzenia odpadów, zgodnie z przepisami o odpadach (§ 4). Inne, dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica, wynikają z przepisów rozp. MSWiA. Na to, że przedłożony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy nie uwzględniał wszystkich koniecznych elementów wskazywało ponadto SKO w [...] w zaskarżonej decyzji (s. 6).

Wszystkie te dodatkowe, oprócz wymagań przewidzianych w art. 46 ust. 1 Ubia, wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy. Słuszny jest przeto wniosek, który wywiódł NSA w motywach wyroku II OSK 1462/17, że "bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska", wniosek powyższy w pełni ma zastosowanie w realiach kontrolowanej sprawy.

To, że organ gminy właściwy w sprawie rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie jest uprawniony, aby samodzielnie rozstrzygać kwestii odnośnie legalności powstania takiego obiektu w aspekcie uwzględnienia przepisów Prawa budowlanego czy też przepisów odnośnie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, nie znaczy że brak stanowisk właściwych organów nie stanowi żadnej przeszkody dla wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Przeciwnie, kwestie te organ gminy winien wyjaśnić przed wydaniem stosownej decyzji i takie działanie podejmował organ I instancji. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy – brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Na brak takiego orzeczenia właściwego organu w sprawach Prawa budowlanego wskazywano w zaskarżonej decyzji (s. 6). Słusznie w wyroku II OSK 1462/17 wyeksponowano, iż w innym wypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego, który prowadzony jest na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy – Prawo budowlane. W wyroku tym trafnie wywodzono, że "kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma przecież wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie ustawy – Prawo budowlane, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem; a w tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska".

Wszystkie te uwagi powyżej sformułowane prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 Ubia nie są usprawiedliwione.

W konsekwencji nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., skoro odmowa zatwierdzenie regulaminu strzelnicy została wydana przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego – przepisów Ubia.

H. W następstwie powyższych uwag nie jest oczywiście trafny zarzut naruszenia art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, cyt. przepis dotyczy wydania rozporządzenia jako aktu stosowania prawa. WSA w Gliwicach nie wydawał rozporządzenia, kontrolował wszak decyzję administracyjną, jako akt stosowania prawa, przepis art. 92 ust. 2 Konstytucji w tym przypadku w ogóle nie miał zastosowania.

I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.