Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 635/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 12,  art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr XLV/382/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, wniósł skargę na :

-§ 25 ust. 4, § 54 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 2 pkt 2, § 56 ust. 2 pkt 3 oraz 57 ust. 2 pkt 4 uchwały XLV/382/10 Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno zarzucając Radzie Miejskiej w Środzie Śląskiej podjęcie wyżej wymienionych fragmentów uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 i art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

-§ 30 ust. 12 we fragmencie "2R" oraz § 48 uchwały XLV/382/10 Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno zarzucając Radzie Miejskiej w Środzie Śląskiej podjęcie wyżej wymienionego paragrafu uchwały z istotnym naruszeniem 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem,

-załącznik nr 1 do uchwały XLV/3 82/10 Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno we fragmencie obejmującym część terenu 1R sąsiadującego z terenem 2 PG; w części w której jest niezgodny z ustaleniami studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Środa Śląska, zarzucając Radzie Miejskiej w Środzie Śląskiej podjęcie wyżej wymienionego fragmentu uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec wskazanych zarzutów wniósł o:

I. stwierdzenie nieważności § 25 ust. 4, § 30 ust. 12 we fragmencie "2R", § 48, § 54 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 2 pkt 2, § 56 ust. 2 pkt 3 oraz 57 ust. 2 pkt 4 uchwały, a także załącznika nr 1 we fragmencie obejmującym część terenu 1R sąsiadującego z terenem 2 PG; w części w której jest niezgodny z ustaleniami studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Środa Śląska,

II. zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że mocą § 25 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rada Miejska postanowiła:

Poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dopuszcza się dodatkowe konieczne poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi, w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi.

Mocą § 54 ust 1 pkt 3 uchwały Rada Miejska postanowiła: w przypadku przebudowy lub modernizacji wymagane jest poszerzenie drogi w liniach rozgraniczających do 20 m; w przypadkach szczególnych, za zgodą właściwego zarządcy drogi dopuszcza się szerokość 15 m.

Dodatkowo w § 55 ust. 2 pkt 2, § 56 ust. 2 pkt 3 oraz 57 ust. 2 pkt 4 uchwały Rada Miejska postanowiła:

poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dopuszcza się dodatkowe konieczne poszerzenie pasa drogowego na cele związane z poprawą parametrów techniczno- użytkowych drogi;

Zdaniem organu nadzoru przytoczone wyżej postanowienia uchwały pozostają w sprzeczności z zasadami sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z powołanego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ponadto, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być ustalone jednoznacznie.

Ponadto w art. 16 tej ustawy ustawodawca zobowiązał ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, przy uwzględnieniu w szczególności wymogów dotyczących materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) Minister Infrastruktury postanowił, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Z kolei w § 3 pkt 4 tego rozporządzenia postanowił, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, czyli między innymi ww. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Wyżej wymienione postanowienia przedmiotowej uchwały wprowadzają możliwość zmiany obowiązującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zmianę położenia linii rozgraniczających drogi, W myśl art. 27 ustawy, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis ten wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi w jakim trybie przeprowadza się zmianę miejscowego planu i nie daje Radzie kompetencji ani możliwości decydowania, czy przeprowadzenie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie. Za niedozwoloną należy uznać możliwość §§ wprowadzenia zmian położenia linii rozgraniczających drogi.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego regulacja przyjęta w § 25 ust. 4, § 54 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 2 pkt 2, § 56 ust 2 pkt 3 oraz 57 ust. 2 pkt 4 uchwały nie wprowadza funkcji uzupełniającej dla poszczególnych terenów objętych granicami planu w załącznikach graficznych do planu, gdyż obszar obowiązywania tej funkcji nie został faktycznie określony ani w tekście uchwały ani w załącznikach do niej.

Procedura uchwalania planu miejscowego jest ściśle wyznaczona przepisami ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Z całą pewnością zmiana położenia linii rozgraniczających ulice stanowi zmianę planu. Rada Miejska w Środzie Śląskiej skarżonymi zapisami istotnie naruszyła postanowienia ustawowe obligujące radę do podjęcia procedury planistycznej właściwej dla zmiany miejscowego planu. Tak więc w ocenie organu nadzoru zapisy § 25 ust. 4, § 54 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 2 pkt 2, § 56 ust. 2 pkt 3 oraz 57 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały został podjęte z istotnym naruszeniem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił wystąpienie sprzeczności pomiędzy treścią uchwały a załącznikiem graficznym do uchwały, odzwierciedlającym ustalenia treści planu.

W § 48 uchwały Rada ustaliła tereny rolnicze, które mają być oznaczone na rysunku planu symbolem 2R. Dodatkowo symbol 2R został wymieniony w treści § 30 ust 12 uchwały. Tymczasem na załącznikach graficznych do planu zaznaczone zostały tylko tereny oznaczone symbolem 1R, brak zaś terenu oznaczonego symbolem 2R.

Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W § 4 pkt 1 rozporządzenia określono, że do wymogów stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego zalicza się ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, które powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W § 7 rozporządzenia wskazano natomiast elementy, jakie powinien zawierać projekt rysunku planu miejscowego. Do elementów tych zalicza się m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (pkt 7).

W ocenie organu nadzoru realizacja procedury planistycznej, bez uwzględnienia na rysunku planu ustaleń zawartych w treści planu, narusza prawo w sposób istotny. Analiza regulacji art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 8, art. 16 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala stwierdzić, że załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały i odzwierciedla w sposób graficzny tekstowe ustalenia planu. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Skoro w uchwale wyraźnie wskazano tereny IR i 2R, określając dla nich różne, istotne ustalenia, zdaniem organu nadzoru, oba te tereny muszą zostać zaznaczone na rysunku planu. Niezamieszczenie na rysunku planu określonych ustaleń zawartych w treści planu zagospodarowania przestrzennego związane jest z koniecznością wyeliminowania z obiegu prawnego zapisów naruszających prawo w sposób istotny, tj. zapisów nieodzwierciedlonych na rysunku planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 66/07), odnosząc się do sprzeczności pomiędzy treścią uchwały i jej częścią graficzną w odniesieniu do oznaczenia granic obszaru objętego planem miejscowym, uznał, że działanie takie narusza zasady sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały. Sąd wskazał również, że tego rodzaju wada nie pozwala uchwały wykonać. Organ nadzoru uważa, że wprawdzie powyższy wyrok dotyczył innego stanu faktycznego, jednakże tezy tego wyroku pozostają aktualne odnośnie przedmiotowej uchwały.

W ocenie organu nadzoru ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną polegająca na nieoznaczeniu na rysunku planu ustaleń tekstu uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Istotą naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale i zarazem skutkiem naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jest niezamieszczenie na rysunku planu wszystkich ustaleń tekstu planu. W przypadku, gdy nie występują przesłanki uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały, możliwe jest stosowanie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w znacznej jego części, ale jednocześnie w ocenie strony skarżącej odnośnie części uchwały występuje przesłanka istotnego naruszenia prawa, powstaje konieczność zakwestionowania legalności ustaleń, których nie odzwierciedlono na rysunku planu.

W piśmie GPA 7322-43/10 z dnia 13 lipca 2010 r. Pan Mieczysław Kudryński - Zastępca Burmistrza wyjaśnił: Teren 2R został wyznaczony na obszarze planu w skali 1:5000, w północnej części wsi, w rejonie linii wysokiego napięcia. Nie został jednak w ostatecznej wersji rysunkowej prawidłowo oznaczony. Jest to oczywista pomyłka w części graficznej, która nie wpływa na ustalenia planu. Wnoszę o możliwość sprostowania na rysunku planu oczywistej pomyłki.

Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem, że brak na załączniku graficznym jednej z funkcji terenu, która została ustalona w części tekstowej uchwały, można zakwalifikować jako oczywistą pomyłkę, którą można sprostować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 1302/2008) orzekł: zaakceptowanie stanowiska, iż ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego określone przeznaczenie terenu może stanowić oczywistą omyłką, prowadziłoby do omijania obowiązujących przepisów, a więc wymogów płynących z ort. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi równocześnie podważało pewność prawa. Tworzyłoby przez to nieprawidłową praktykę pozwalającą na merytoryczne zmiany planu - stanowiącego prawo miejscowe bez zachowania trybu, w jakim jest on uchwalany.

W toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził również rozbieżność między studium a planem. Część terenu 1R sąsiadującego z terenem 2 PG; dla którego przewidziano w planie przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Środa Śląska, przyjętego uchwałą nr XXH/185/08 z dnia 30 września 2008 r., zapisano jako tereny obiektów i urządzeń komunikacji i oznaczono symbolem KS. Należy zaznaczyć, że symbol KS został również wyrysowany na fragmencie rysunku studium zamieszczonym na załączniku nr 1 do skarżonej uchwały.

Zastępca Burmistrza w piśmie GPA 7322-43/10 z dnia 13 lipca 2010 r. w oświadczył, że: teren oznaczony symbolem KS nie może być ujęty w planie, gdyż nie uzyskał zgody MRiRW na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Procedura uchwalania planu miejscowego jest ściśle wyznaczona przepisami ustawy, a naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust 1 ustawy).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Obligatoryjne czynności wymagane przy uchwalaniu planu określa art. 17 ustawy. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art 9 ust 1 ustawy), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy).

Zasadniczą kwestią przy uchwalaniu miejscowego planu jest związanie ustaleniami studium organów gminy, szczególnie w odniesieniu do rady gminy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyposażyły bowiem radę gminy zarówno w kompetencje do uchwalania studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków | zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania I przestrzennego. To samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. Rozwiązanie to służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonania zmiany we właściwym fragmencie studium (w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Środzie Śląskiej wniosła o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego stwierdzenia nieważności § 25 ust 4, § 54 ust 1 pkt 3, § 55 ust 2 pkt 2, § 56 ust 2 pkt 3, § 57 ust 2 pkt 4 uchwały Nr XLV/382/10 Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno.

Rada Miejska wskazała, że zapisy zawarte w planie określają możliwość poszerzenia pasa drogowego. Wynika to z przyjętej zasady możliwości wprowadzenia w ustaleniach planu funkcji uzupełniającej na poszczególnych terenach. W tym konkretnym przypadku jako funkcję uzupełniającą zapisano możliwość poszerzenia pasa drogowego. Poszerzenie nie jest dowolne i nieograniczone, ale dotyczy tylko poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi - w sytuacji braku planów inwestycyjnych i pieniędzy na modernizację dróg, głównie środków na koszty związane z natychmiastowym wykupem terenów ujętych w liniach rozgraniczających dróg publicznych - zapewnia warunki najkorzystniejszych działań modernizacyjnych w dowolnym okresie, przyjętym przez zarządcę drogi, w miarę dostępnych środków.

Ponadto poszerzenie pasa drogowego odbywać się może za zgodą właścicieli gruntów, czyli nie ma tutaj naruszenia interesu osób trzecich. Szczególną podstawą prawną do w/w zapisów jest art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, pozwalający na określenie zasad modernizacji i rozbudowy systemów komunikacji. Projekt planu z takimi zapisami przeszedł procedurę określoną w ustawie. Zainteresowani, rozwiązaniami planu i regułami w nim zawartymi, mogli się zapoznać.

Uwag w sprawie możliwego poszerzenia pasa drogowego, w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie zgłoszono.

Jest to zapis powszechnie akceptowany i zalecany przez zarządców drogi.

Szczególny wpływ na kształt sformułowania zawarte w planie mają uzgodnienia Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei.

Uzgodnienie w załączeniu.

Zawarte w planie ustalenia realizują zawarte w ustawie opizp w art. 15 ust. 2 pkt 1 postanowienia.

Nie wprowadzają też zmiany w obwiązujących ustaleniach poprzez zmianę ewentualną linii rozgraniczających / zmiany przeznaczenia.

Ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej nie będzie bowiem powodowało liany przeznaczenia terenu, ale dookreślenie przeznaczenia danego terenu - dopuszczając dodatkowe przeznaczenie.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie WSA we Wrocławiu - sygn. akt: II SA/Wr 126/10, sygn. Akt II SA/Wr 70/10 oraz sygn. Akt SA/Wr 129/10.

Tym samym zapis przyjęty w planie nie jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zagadnienie zapisów postanowień planu dotyczy w dużej mierze zagadnień zagospodarowania przestrzennego, do kształtowania których gmina ma prawo w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Kwestionowanym zapisem gmina nie przekroczyła w ramach przyznanej jej swobody władztwa planistycznego.

Wobec specyfiki inwestycyjnej związanej z modernizacją dróg, niezbędne jest zastosowanie elastycznych rozwiązań. W przeciwnym razie niezbędna byłaby częsta zmiana planu.

Odnosząc się natomiast do problemu ograniczania prawa własności, Rada Gminy stwierdziła, że zapisy planu w żaden sposób nie ograniczają wykonywania prawa własności. Jednak w trakcie realizacji planu mogą wystąpić nieprzewidziane dzisiaj okoliczność i potrzeby, których realizacja może być oparta wyłącznie o zasadę współdziałania i konsensu - zasadę, która w coraz większym stopniu zyskuje w naszym społeczeństwie uznanie, jako sprawna i skuteczna metoda realizacji celów poszczególnych stron oraz celu publicznego.

Jedynie wobec braku możliwości porozumienia, wymagane będzie wówczas wdrożenie kosztownych i skomplikowanych procedur prawnych z ich zawiłymi wykładniami.

Zapis nie tylko nie ogranicza sposobu wykonywania prawa własności, ale przeciwnie, daje większą swobodę w wykonywaniu prawa własności.

W kwestii zaś stwierdzenia nieważności §30 ust. 12 we fragmencie "2R" oraz § 48

uchwały Nr xlv/382/10 Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 201 Or. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno, organ stwierdził, że ustalona w postępowaniu nadzorczym sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a załącznikiem graficznym do uchwały jest wynikiem błędu pisarskiego, który wystąpił na rysunku planu w skali 1:5000.

Na jednym z wyznaczonych obszarów, w części północnej wsi, zamiast symbolu R2, .oznaczony został symbol R1.

W treści uchwały, w § 30, terenowi R2 przypisano szczególne warunki zagospodarowania w zakresie lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej, odróżniającego go od terenu R1. Dalszą konsekwencją tego zapisu są ustalenia zawarte w § 48 - dla terenu oznaczonego symbolem R2 oraz § 47 - dla terenu R1. Istotą zawartego w zapisach rozwiązania planu było wyznaczenie terenów rolniczych - R1, zlokalizowanych w sąsiedztwie wsi oraz w obszarze wglądów widokowych, na których obowiązuje zakaz lokalizacji masztów radiokomunikacyjnych (stacji bazowych telefonii komórkowej) oraz obiektów infrastruktury technicznej powyżej 3,5 m wysokości.

Natomiast na pozostałych terenach - oznaczonych R2 - restrykcje dotyczące infrastruktury, nie występują.

Na poszczególnych etapach opracowania, teren którego zasady zagospodarowania, odpowiadają ustaleniom jak dla terenu R2, w części graficznej występował.

W zakresie stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 do uchwały (Nr XLV/382/10 Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno) we fragmencie obejmującym część terenu 1R, sąsiadującego z terenem 2PG, oznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego symbolem KS, zdaniem organu gminy niezgodność ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Środa Śląska wynika z faktu, że na etapie opracowywania mpzp dla tego terenu wystąpiono do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzją MRiRW GZ, tr 057-602-407/09 z dnia 11.12.2009r. odmówiono wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W związku z tym władze Gminy uznały, że grunt ten musi pozostać w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym.

Ze względu na konieczność pilnego zakończenia prac planistycznych i przygotowanie planu pod potrzeby pilnych inwestycji celu publicznego, w tym dotyczących przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia, nie wystąpiono z odwołaniem od decyzji MRiRW (aktualnie rzeczywisty czas na przeprowadzenie procedury uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych - z ustalonymi przez MRIRW pozaustawowymi wymaganiami, zawartymi w rozsyłanych do poszczególnych województw instrukcjami i zaleceniami, wynosi co najmniej 6 miesięcy).

Lokalizacja parkingu określona w studium, związana jest z planowaną gruntowną przebudową drogi wojewódzkiej nr 346 relacji Środa Śląska - Kąty Wrocławskie, której funkcje związane są z obsługą aglomeracji wrocławskiej.

W ramach przebudowy drogi przewiduje się budowę licznych obejść dla poszczególnych miejscowości, jak i dostosowanie jej przekroju drogowego do parametrów drogi klasy G - głównej.

Termin modernizacji drogi nie jest aktualnie wyznaczony.

Po przeprowadzeniu modernizacji, ranga i rola drogi w obsłudze aglomeracji wrocławskiej wzrośnie. Zwiększy się też jej obciążenie ruchem, szczególnie po wprowadzeniu opłat za użytkowanie autostrady.

W związku z powyższym, utrzymanie w zapisach studium parkingu, jako ważnego elementu polityki przestrzennej gminy, jest niezbędne.

Jednocześnie podkreślono, że dotychczasowe zapisy studium stanowią realizację zapisanego w ustawie opizp (art. 1), wymogu kształtowania ładu przestrzennego (w tym wypadku rozumianego jako nie tylko uporządkowanego ukształtowania przestrzeni, ale również jako zdefiniowanego i zrozumiałego sposobu " jej docelowej transformacji - wg określonych reguł, zapewniając warunki właściwego - zgodnie z celami polityki przestrzennej - programowania i zachowania się w przestrzeni wszystkich jej przyszłych użytkowników).

Pozostawienie w planie części terenu wsi w dotychczasowym użytkowaniu - rolniczym, nie narusza ustaleń studium (nie jest sprzeczna z polityką przestrzenną). W zapisach planu bowiem, teren przyszłego parkingu chroniony jest przed jakąkolwiek zabudową. Do realizacji zaś sposobu zagospodarowania, określonego w studium, gmina może przystąpi we właściwym czasie, po odpowiednim skoordynowaniu - technicznym, organizacyjnym i finansowy - przedsięwzięcia. Niezbędne jest jednocześnie przypomnienie, że polityka przestrzenna -cele i zasady jej realizacji - związana jest z długim okresem skoordynowanych działań, a w historii urbanistyki najczęściej związana jest z wielopokoleniowymi działaniami.

Wobec złożoności procesu transformacji zagospodarowania przestrzennego, konfrontowanego z prostą bezduszną i formalną interpretacją przepisów prawa przez administrację rządową (często w swych sprzecznych rozstrzygnięciach pozbawiającą gminę władztwa planistycznego, jak w tym przypadku), nastąpiła nowelizacja ustawy opizp, w której sposób uwzględnienia suikzp w ustaleniach planu miejscowego, w stosunku do poprzednich zapisów, został zmieniony. Obecnie w art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 201 Or. Nr 130, poz. 871) postanowiono, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Dodatkowo zauważono, że ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z art. 4 ustawy), nie zaś w suikzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Kierując się tymi dyrektywami oraz treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną koniecznym jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno. Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty Wojewody Dolnośląskiego dotyczą stwierdzenia nieważności § 25 ust. 4, § 30 ust. 12 we ściśle określonym fragmencie, § 48, § 54 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 2 pkt 2, § 56 ust. 2 pkt 3, § 57 ust. 2 pkt 4 tej uchwały i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd, nie będąc zatem związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryniczno, stwierdza, że w zaskarżonej uchwale przepis § 59, określający stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów: MNU, RM, MU, U, PG, P, dla których przyjęto stawkę 30%, w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem składu orzekającego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych umożliwiających określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 0%. Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym podkreślić należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być tak rozumiany, iż wymienione w nim ustalenia - także w pkt 12 należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika bowiem zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których ustalenia mogą dotyczyć. Z tego wynika, że nie można nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10). Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił jednolite orzecznictwo tut. sądu w tym zakresie. Inaczej mówiąc, tylko w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia/wykazania okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niespornych i niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie będziemy mieć do czynienia z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z dokumentacji planistycznej kontrolowanej uchwały nie wynikają natomiast jakiekolwiek okoliczności z powodu wystąpienia których określono w § 59 ust. 1 pkt 2 uchwały stawkę renty planistycznej w wysokości 0%, jak również brak jest okoliczności, które wzięte z urzędu pod uwagę dawałyby możliwość odstąpienia od określania stawki renty planistycznej. Reasumując, co do zasady prawidłowa wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0 % i <= 30 %, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (grunty pod wodami płynącymi, stojącymi).

Przedstawione stanowisko koresponduje z jedną z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującą że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejście uchwały w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5 wyd. Warszawa 2009, s. 159 i 285). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej jeszcze ujmując problem, zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej takiej renty w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie/naliczenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (tak też NSA m.in. w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II OSK 703/06 ).

W tym miejscu w pełni zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 607/07, gdzie podkreślono, że ustalony w powyższy sposób przedział stawek procentowych normowany jest w akcie generalnym- akcie stanowienia prawa miejscowego dla wszystkich terenów objętych planem. Nadto, jak wskazuje się m.in. w kolejnym wyroku tut. Sądu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07 funkcjonalna wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej, a nie kwotowej, wskazuje na to, że zastosowana konstrukcja ma na celu proporcjonalne obciążenie wszystkich podmiotów uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej. Wykładnia taka nie może więc w żadnym razie prowadzić do wniosku, że zastosowanie stawki procentowej, a nie kwotowej, miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat oraz w każdym przypadku zamiaru podjęcia tego rodzaju decyzji (uchwały) przez podmiot uprawniony do ustalania jej wysokości. Określenie dla niektórych renty planistycznej 0% czyni zatem bezprzedmiotowym obowiązek ustalenia w formie decyzji administracyjnej renty planistycznej w przypadku zaistnienia sytuacji wskazanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej mówiąc, gdy opłata może być ustalona, musi być ona wyższa od zera i niższa lub równa 30 % (tak też WSA we Wrocławiu w wyrokach z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 292/10, z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 230/08, z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07 ).

Zauważyć także należy, że ustalenie stawki procentowej w wysokości 0% stanowi ogólne zwolnienie przysługującej pewnej grupie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości. Przyjęcie takiego rozwiązania należy uznać za sprzeczne z przepisem bezwzględnie obowiązującym - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 100/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07).

Ustalenie stawki zerowej renty planistycznej nie mieści się również w granicach administracyjnego uznania wynikającego z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przeczy bowiem woli ustawodawcy, który wprowadził rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin publicznych. Teza ta na gruncie zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak też ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażana była w orzecznictwie wielokrotnie - por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 410/05, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 325/06, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1041/06, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05.

Niedopuszczalność ustanowienia stawki zerowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynika także z tego, że organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie posiada kompetencji do przesądzania z góry, że wartość nieruchomości znajdujących się na obszarze objętych planem, dla których przewidziana została stawka 0% nie wzrośnie (tak m.in. WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1462/09 oraz z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/09 ). Podzielając przytoczony pogląd, przyjdzie wskazać, że plan miejscowy nie przesądza czy i w jakim stopniu wartość danej działki wzrosła. Kwestie te, w razie ewentualnego zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, oceniane są przez orzekający w indywidualnej sprawie organ, stosownie do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu. Stwierdzenie faktu, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nastąpił wzrost wartości konkretnej nieruchomości, odbywa się więc każdorazowo w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną (tak też w powoływanym już wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 607/07). Z przedstawionych w tym miejscu powodów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tych poglądów wyrażanych w judykaturze, w których przypisuje się organowi stanowiącemu gminy kompetencję do ustalenia w bezsporny sposób, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie zaistnieją przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na przykład, gdy nieruchomość nie może być przedmiotem obrotu prawnego). W takim przypadku wskazuje się na konieczność przeprowadzenia szczególnej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materialne planistycznym, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenu, w stosunku do którego stawka zerowa została uchwalona (tak też w wyroku NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10, wyrok w NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10). Jak już wyżej wskazano, organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest organem właściwym do kontrolowania i poddawania analizie jaki był sposób faktycznego zagospodarowania każdej spośród nieruchomości położonych na obszarze dla którego przypisano stawkę 0%. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyposaża bowiem organu stanowiącego prawo miejscowe w niezbędne w takim przypadku instrumentarium prawne. Byłoby to także sprzeczne z przyjętym rozwiązaniem ustawowym, w którym ustalenie istnienia przesłanek do wymiaru renty planistycznej nie następuje na etapie stanowienia prawa lecz jego stosowania - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do nie dających się pogodzić z zasadami logicznego rozumowania wniosków (zakaz stosowania wykładni ad absurdum) - w szczególności z punktu widzenia ewentualnej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne orzekające w przedmiocie zgodności z prawem uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trudno bowiem wskazać w jaki sposób sąd administracyjny miałby każdorazowo poddawać analizie prawidłowości ustaleń dotyczących sposobu faktycznego zagospodarowania każdej nieruchomości objętej planem, dla której przewidziano stawkę zerową. Reasumując, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. (II OSK 545/10) nie jest dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości.

Odnosząc się ponadto do szerokiego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy dodać, że o ile występują rozbieżności poglądów dotyczące dopuszczalności rezygnacji z pobrania jednorazowej opłaty poprzez zastosowanie stawki zerowej lub odstąpieniem od jej pobrania, na które zwrócono wyżej uwagę, o tyle orzecznictwo to jest jednolite i nie dopuszcza określania stawki 0% "dla pozostałych terenów" vide § 59 ust. 1 pkt 2 uchwały. Użyte w tym przepisie nieostre sformułowanie, odwołujące się do niezdefiniowanej w uchwale kategorii "dla pozostałych terenów" skutkować może z dowolną interpretacją treści tego przepisu niezgodną z intencją samego planu, co należy uznać za niedopuszczalne.

Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 59 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miejska w Środzie Śląskiej zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0%. Takie uregulowanie oznacza, że dla wszystkich obszarów planu za wyjątkiem terenów MNU, RM, MU, U, PG, P nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 59 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. Pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych

elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalne było również stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 59 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności planu za wyjątkiem terenów MNU, RM, MU, U, PG, P dla których przyjęto stawkę 30%. Podkreślić bowiem należy, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części (wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08).

Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem uchwały zarzuty podnoszone przez organ nadzoru w skardze. Nie wdając się zatem w szczegółowe rozważania wskazać przede wszystkim należy, że przywoływane tak w skardze jak i w udzielonej na nią odpowiedzi orzecznictwo sądowe powstało na tle oceny odmiennych stanów faktycznych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ samorządu terytorialnego dopuszczając w § 25 ust. 4 uchwały, poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, możliwość dodatkowego koniecznego poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi, w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi, faktycznie nie wyznaczył w zaskarżonej uchwale jakichkolwiek linii rozgraniczających. Pomimo wyszczególnienia w § 25 ust. 4 uchwały przesłanek upoważniających do przesunięcia linii rozgraniczających, kwestionowany przepis pozwala nie tyle dookreślić przeznaczenie danego terenu (dopuszczając dodatkowe obok podstawowego przeznaczenie) lecz zmienia przeznaczenie terenu bez podania ściśle określonych planem granic. Przepis § 25 ust. 4 uchwały znosi zatem skutki wyznaczenia w planie linii rozgraniczających. W ten sam sposób ocenić należy postanowienia § 54 ust. 2 pkt 3, § 55 ust. 2 pkt 2 oraz § 56 ust. 2 pkt 3 uchwały dopuszczające poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dodatkowe konieczne poszerzenie pasa drogowego na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi; poszerzenie pasa drogowego może się odbywać na wniosek zarządcy drogi za zgodą właściciela gruntów, które będą służyć poszerzeniu ulicy. Z przedstawionych powodów przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa. W akcie stanowienia prawa, normy prawne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych powinny być ustalone jednoznacznie. Taka sytuacja nie ma miejsca na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wyczerpując omawiane w tym miejscu kwestie trzeba jeszcze zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują przenoszenia kompetencji administracyjnych w zakresie ustalenia linii rozgraniczenia na inne poza organy stanowiące podmioty.

Mając na uwadze przytoczone wcześniej argumenty - stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.

H.B.18.03.2011r.