Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 122/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37a ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod infrastrukturę kolejową oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...], zwaną dalej Spółką, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 13 stycznia 2014 r., nr [...] uchylająca decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...]., ustalającą na rzecz M. J.-M. odszkodowanie za nieruchomości położone w obrębie miasta [...], oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków, jako dz. nr B. o pow. 0,0688 ha i nr C. o pow. 0,0417 ha k.m.1, KW nr [...], przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 26 lutego 2007 r., nr [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie przepisu art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP." (Dz. U. nr 84, poz. 948, ze zm. - zwanej dalej ustawą), stwierdził, że nieruchomość pozostająca w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu spółki A., stanowiąca własność R. i J. J., a od 10 września 2003 r. - M. J., oznaczona jako działka nr B. i C. z k.m. [...], KW [...], obręb [...], stała się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

W związku ze złożeniem w dniu 27 grudnia 2007 r. wniosku o wypłacenie odszkodowania przez M. J. decyzją z dnia 27 lutego 2008 r. Starosta Kluczborski ustalił na jej rzecz odszkodowanie w wysokości 15470 zł.

Na skutek wniesionego przez M. J. odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił ustalenia oraz wypłaty na jej rzecz odszkodowania za nieruchomość zajętą pod infrastrukturę kolejową.

Po złożeniu przez M. J. na powyższą decyzję skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 75/09, uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepis art. 139 K.p.a., statuującego zasadę, wedle której organ drugiej instancji rozstrzygając odwołanie strony nie powinien pogarszać jej sytuacji (zakaz reformationis in peius).

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Opolski, z uwagi na stwierdzone uchybienia w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r., nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 27 lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Kluczborski decyzją z dnia 10 maja 2010 r., nr [...] , odmówił wypłaty odszkodowania na rzecz M. J.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, iż zgodnie z art. 37a ustawy, odszkodowanie powinno przysługiwać osobie wywłaszczonej, tzn. takiej, która w dniu 31 maja 2003 r. była wpisana do księgi wieczystej i rzeczywiście utraciła na skutek przepisu ww. ustawy prawo własności. Nadto podał, iż po dniu 31 maja 2003 r. wyłączone jest nabywanie określonych nieruchomości, gdyż stanowią one własność Skarbu Państwa. Powyższe argumenty - w ocenie organu - przesądziły, iż uprawnionymi do otrzymania odszkodowania byli J. i R. J., a nie wnioskodawczyni M. J..

W wyniku złożonego przez M. J. (wówczas już: M. J.-M.) odwołania na powyższą decyzję Wojewoda Opolski decyzją z 5 listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Opolski podzielił pogląd wyrażony przez Starostę Kluczborskiego, jednocześnie dodał, iż prawo do odszkodowania przysługuje również następcom prawnym osoby lub podmiotu, któremu przysługiwał tytuł własności najpóźniej w dniu 31 maja 2003 r., jednakże następstwo czynności lub zdarzenia cywilnoprawnego o tyle legitymuje nabywcę do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, o ile skutek tej czynności lub zdarzenia w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości następuje najpóźniej do dnia 31 maja 2003 r., czyniąc go od tego momentu właścicielem nieruchomości.

W skardze M. J.-M. zarzuciła, iż decyzja Wojewody Opolskiego z 5 listopada 2010 r. poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 75/09, a dotyczącego przepisu art. 139 K.p.a. Nadto zaskarżona decyzja naruszyła jej interesy oraz interesy jej rodziców: R. i J. J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 31/11, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z 5 listopada 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z 10 maja 2010 r., nr [...], jak też decyzję Wojewody Opolskiego z 31 grudnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż rozpoznawana sprawa, była już wcześniej przedmiotem kontroli sądowej i w ocenie zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. wskazania do dalszego postępowania, jakie zostały przez Sąd wywiedzione na tle art. 139 K.p.a., sprowadziły się do ukształtowania przez organ odwoławczy sytuacji skarżącej, w ten sposób, aby w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania jej sytuacja prawna nie była mniej korzystna od tej, jaka została określona decyzją w sprawie przyznania odszkodowania w wysokości 15470 zł. Starosty Kluczborskiego jako organu I instancji z 27 lutego 2008 r. Jak zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku, pomimo związania oceną prawną w zakresie zastosowania art. 139 K.p.a. i art. 37a ustawy oba organy wydały odmienne rozstrzygnięcie od wskazań Sądu, naruszając tym samym regułę zawartą w art. 153 P.p.s.a. Organy nie doprowadziły bowiem do usunięcia naruszeń wskazywanych w wyroku Sądu i nie wykorzystały zawartej w nim wykładni przepisów prawa procesowego oraz materialnego, gdyż odmówiły przyznania odszkodowania M. J.-M..

Wobec ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda Opolski decyzją z 5 marca 2012 r. uchylił decyzję Starosty Kluczborskiego z 27 lutego 2008 r., przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie decyzją z 12 czerwca 2012 r., nr [...], Starosta Kluczborski ustalił po raz kolejny odszkodowanie na rzecz M. J.-M. w wysokości 30400 zł.

Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wniosła, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka A..

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Opolski decyzją z 19 kwietnia 2013 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty Kluczborskiego z 12 czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą uchylenia ww. decyzji było zakwestionowanie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 27 kwietnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto Wojewoda Opolski wskazał na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co spowodowało niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i miało wpływ na wynik sprawy.

Następstwem decyzji organu odwoławczego było wydanie przez Starostę Kluczborskiego decyzji z 5 sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowanie na rzecz M. J.-M. w wysokości 27300 zł. W uzasadnieniu decyzji, organ przywołał stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że kwota odszkodowania została określona na podstawie nowego operatu szacunkowego wykonanego w dniu 5 lipca 2013 r., przez rzeczoznawcę majątkowego K. S., określająca wartość przedmiotowych nieruchomości, wg stanu na dzień 1 czerwca 2003 r. i cen na dzień 4 lipca 2013 r.

Od tej decyzji Spółka A., reprezentowana przez radców prawnych: J.K. i M. G. wniosła odwołanie, zaskarżając w całości decyzję Starosty Kluczborskiego z 5 sierpnia 2013 r. i zarzucając jej naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 37a ust. 7 ustawy, w postaci skierowania decyzji odszkodowawczej do osoby nie będącej "dotychczasowym właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ostatniego z przytaczanych przepisów, statuujących interes prawny strony;

2) art. 37a ust. 7 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż uprawnionym do odszkodowania może być osoba, która nabyła własność nieruchomości od dotychczasowych właścicieli po dacie 31 maja 2003 r.;

3) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji a zwłaszcza faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł przy rozstrzyganiu sprawy i norm prawnych, które organ uwzględnił z wyjaśnieniem ich zastosowania;

4) art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego i przyjęcie bez zastrzeżeń nieprawidłowej wyceny z dnia 5 lipca 2013 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wydał omówioną na wstępie decyzję z dnia 13 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego zauważył, iż decyzja Starosty Kluczborskiego nie zawiera żadnego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Argumentował, że ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego, w którym określona jest wartość rynkowa nieruchomości. Stąd operat pozostaje podstawowym dowodem w przedmiotowej sprawie. Organ rozstrzygający nie jest jednak związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż opinia ta ma charakter dokumentu w sprawie i jak każdy materiał dowodowy podlega ocenie i rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a., dlatego też zobowiązany jest on ocenić jej wartość dowodową. Dotyczy to podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność natomiast, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze że może on działać w sposób dowolny. Organ ma bowiem obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosowanym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zgodził się z zarzutami zawartymi w odwołaniu, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. Nadto organ wywodził, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organu obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania, ma istotne znaczenie i strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zaznaczył, że zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 K.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Zaś instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji z kolei chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 K.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślił, że wydanie przez organ drugiej instancji orzeczenia merytorycznego, a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem drugiej instancji.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 37a ust. 7 ustawy w postaci skierowania decyzji odszkodowawczej do osoby nie będącej "dotychczasowym właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ostatniego z przytaczanych przepisów, statuujących interes prawny strony oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż uprawnionym do odszkodowania może być osoba, która nabyła własność nieruchomości od dotychczasowych właścicieli po dacie 31 maja 2003 r. - organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Podkreślił, iż każdy organ orzekający w przedmiotowej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia jest obowiązany stosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 75/09 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 31/11. Skoro zatem w świetle wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ww. orzeczeń wynika, iż M. J.-M. otrzymała status strony w toczącym się postępowaniu, nietrafny jest więc pogląd pełnomocnika Spółki, iż wydana przez Starostę Kluczborskiego decyzja z 5 sierpnia 2013 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w tym postępowaniu. W konsekwencji uznał, że nie było podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania poprzedzić dogłębną oraz wyczerpującą oceną sporządzonego operatu szacunkowego. W sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokonać wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a następnie wydać rozstrzygnięcie. Zauważył także, że poczynione przez Starostę Kluczborskiego ustalenia powinny również znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Spółka A., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. art. 28 K.p.a. i art. 37a ust. 7 ustawy, wyrażające się w skierowaniu decyzji odszkodowawczej do osoby nie będącej "dotychczasowym właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ostatniego z przytaczanych przepisów, statuujących interes prawny strony;

- art. 37a ust.7 ustawy, poprzez jego nieprawidłową interpretacje polegająca na przyjęciu, że uprawnionym do odszkodowania może być osoba, która "nabyła" własność nieruchomości od dotychczasowych właścicieli po dacie 31 maja 2003 r. i wskutek tego jego nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. Zwanej dalej P.p.s.a.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania interesu prawnego M. J.-M., na tle art. 37a ust. 7 ustawy, mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ani w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. ani z dnia 2 czerwca 2011 r. nie dokonał oceny, czy M. J.- M. przysługuje interes prawny, wynikający z art. 37a ust. 7 ustawy.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby za stronę postępowania można było uznać M. J.-M.. W ocenie skarżącej, ww. nie mogła bowiem legitymować się tytułem własności w dacie nabycia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skoro zawarła umowę darowizny w dniu 9 września 2003 r., a przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 czerwca 2003 r. Powyższe skutkuje tym, że przedmiotowe postępowanie, a tym samym zaskarżona decyzja obarczona jest istotną wadą prawną, która na gruncie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wypełnia warunki nieważności decyzji administracyjnej, albowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w niniejszej sprawie. Nadto wywodziła, że uchylenie się przez Wojewodę Opolskiego od badania interesu prawnego osób uczestniczących w postępowaniu było nieuzasadnione, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w ww. wyrokach nie dokonał oceny, czy M. J.-M. przysługuje interes prawny, wynikający z art. 37a ust. 7 ustawy. W szczególności - zdaniem Spółki - Sąd w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. nie zawarł własnej oceny prawnej statusu M. J.-M., odsyłając w tym zakresie do swojego wcześniejszego wyroku. W żadnej też części tego wyroku Sąd nie zamieścił stwierdzenia, że M. J.- M. jest osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania z mocy art. 37a ust. 7 ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na skutek wniosku Spółki, przywrócił termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 P.p.s.a. sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 13 stycznia 2014 r., uchylająca na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej także K.p.a.) decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r. ustalającą na rzecz M. J.-M. odszkodowanie za nieruchomości położone w obrębie miasta [...] przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 37a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP." (Dz. U. nr 84, poz. 948, ze zm. - dalej zwanej także ustawą).

Stosownie do art. 37a ust. 1 ustawy, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A. niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7.

Wspomniany art. 37a ust. 7 ustawy, stanowi natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1, pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat.

Zgodnie z 37a ust. 9 ustawy, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość gruntu, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu z dnia 1 czerwca 2003 r. przy czym nie uwzględnia się wzrostu jego wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie władania gruntem przez dotychczasowego właściciela.

Szczegółowe zasady dotyczące sporządzania wycen zawarte zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem).

W myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Wartość rynkową nieruchomości określić można przy zastosowaniu różnych podejść uzależnionych od przyjętych rodzajów czynników wpływających na tę wartość. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy sporządzany na potrzeby postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy, powinien odpowiadać treści przepisu § 36 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z pkt 1 § 37 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 § 36 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 37a ust. 1 ustawy.

Stosownie natomiast do art. 107 § 1 i 3 K.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ramach motywowania podjętej decyzji, obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest także podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej z powołaniem przepisów prawa oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1873/11 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Nadto, stosownie do zawartej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, uzasadnienie decyzji winno tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 943/13, dostępny w CBOSA).

Tymczasem, uzasadnienie decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r. poza przytoczeniem stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniu, że kwota odszkodowania 27300 zł została określona na podstawie nowego operatu szacunkowego wykonanego w dniu 5 lipca 2013 r., przez rzeczoznawcę majątkowego K. S., określająca wartość przedmiotowych nieruchomości, wg stanu na dzień 1 czerwca 2003 r. i cen na dzień 4 lipca 2013 r., nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, ani jakiejkolwiek oceny nowego operatu szacunkowego.

Wskazać w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu podstawowej kwestii faktycznej, jaką jest ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek określonych zdarzeń i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 566/13 - dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość tegoż operatu. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 i inne; wszystkie dostępne w CBOSA). Sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu, co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Brak jest w takim przypadku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., (por. wyrok WSA w [...] z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 133/13, dostępny w CBOSA). Przedstawione powyżej rozważania stanowiły podstawę do uznania, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art.: 107 § 3 K.p.a. oraz 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach słusznie, zatem organ odwoławczy na mocy art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 5 sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Poza tym rację ma Wojewoda, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnił i nie dokonał jej oceny sprawy, a w uzasadnieni jedynie zrelacjonował przebieg postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, wskazać należy, że zasadnie organ odwoławczy dostrzegł, iż rozpoznawana sprawa, była już dwukrotnie przedmiotem oceny sądowej. W sprawie przyznania skarżącej M. J.-M. odszkodowania za grunty oznaczone jako działki nr B. i C., zajęte pod infrastrukturę kolejową, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r., w którym uchylił decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącej odszkodowania w kwocie 15470 zł i odmawiającą prawa do wypłaty dochodzonego odszkodowania. Z kolei wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu ww. skargi uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z 5 listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z 10 maja 2010 r., a także decyzję Wojewody Opolskiego z 31 grudnia 2009 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że w ocenie zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. wskazania do dalszego postępowania, jakie zostały przez Sąd wywiedzione na tle art. 139 K.p.a., sprowadziły się do ukształtowania przez organ odwoławczy sytuacji skarżącej, w ten sposób, aby w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania jej sytuacja prawna nie była mniej korzystna od tej, jaka została określona decyzją Starosty Kluczborskiego jako organu I instancji z 27 lutego 2008 r. w sprawie przyznania odszkodowania w wysokości 15470 zł. Jak zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku, pomimo związania oceną prawną w zakresie zastosowania art. 139 K.p.a. i art. 37a ustawy, zarówno organ I instancji, jak organ odwoławczy, wydał odmienne rozstrzygnięcie od wskazań Sądu, naruszając tym samym regułę zawartą w art. 153 P.p.s.a. Organy nie doprowadziły bowiem do usunięcia naruszeń wskazywanych w wyroku Sądu i nie wykorzystały zawartej w nim wykładni przepisów prawa procesowego oraz materialnego, gdyż odmówiły przyznania odszkodowania M. J.-M.. Dlatego organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane orzeczeniami Sądu prawidłowo uznały M. J.-M. jako uprawnioną do otrzymania odszkodowania na gruncie art. 37a ust. 7 ustawy, a co za tym idzie, że posiada ona status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Sformułowanie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza przy tym, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy (por. wyrok SN sygn. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101, wyrok NSA w [...] z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej LEX nr 54000). Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (por. wyrok NSA w [...] z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, LEX nr 48019).

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.