Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1290/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 156  par. 1  pkt 3  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz A. G. i P. G. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wydanie decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt I, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz A. G. i P. G. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej Komisja) decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w części obejmującej udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego przysługującego A. G. oraz P. G. w zabudowanym gruncie o pow. [...] m², położonym w [...] przy ul. [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], KW nr [...] (pkt [...]) oraz stwierdziła wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa w części obejmującej udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego przysługującego S. W. oraz A. G. w opisanym wyżej gruncie.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Niezabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] o pow. [...] m², ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], uregulowana obecnie w KW nr [...], objęta była dawną księgą hipoteczną nr [...]. Stosownie do zaświadczenia Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...] z[...]marca 1947 r. nr [...], zgodnie z działem I, II, III i IV wykazu hipotecznego nieruchomości "[...]" przy ul. [...], na dzień [...] lutego 1947 r. opatrzona była wpisem na rzecz K. Z., M. W. i Z. K. w częściach równych niepodzielnie. Sąd Grodzki w [...] mocą tytułu wykonawczego z [...] stycznia 1948 r. nr [...] postanowił:

- stwierdzić prawa B. J. z L. do całości spadku, pozostałego po jej matce M. z W., ostatnio zamieszkałej i zmarłej w [...] [...] września 1942 r., z tym, że na połowie powyższego spadku służy dożywotnie użytkowanie mężowi zmarłej M.W. (pkt [...]);

- stwierdzić, że prawa do całości spadku, pozostałego po K. z Z., ostatnio zamieszkałej i zmarłej w [...] [...] września 1941 r., przeszły na jej rodzone siostry M. z W. i Z. K. w częściach równych - po połowie (pkt [...]);

- stwierdzić, że prawa do całości spadku, pozostałego po Z. K., ostatnio zamieszkałej i zmarłej w [...] [...] sierpnia 1942 r., przeszły na jej rodzoną siostrę M. z W. (pkt [...]).

Na podstawie tytułu wykonawczego z [...] lipca 1943 r. nr [...], Sąd Grodzki w [...]orzekł, że[...][...]niepodzielna część nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], KW nr [...], stanowiąca własność M. W. przysądzona została w równych częściach na własność F. i J. małż. W. w szacunku złotych [...] z przejściem [...]części długu [...], zabezpieczonego pod [...] i [...] Działu IV wykazu hipotecznego oraz upoważnił F. i J. małż. W. do przepisania tytułu własności wspomnianej [...] niepodzielnej części nieruchomości w hipotece na siebie, na jednostronny wniosek któregokolwiek z nich.

J. W. pismem z czerwca 1949 r., załączając tytuł wykonawczy z [...] lipca 1943 r., wniosła o przepisanie tytułu własności [...]niepodzielnej części ww. nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip[...]na imię F. i J. małż. W. w równych między nimi częściach wraz z [...]częścią długu [...], zabezpieczonego pod nr [...] i [...] Działu IV wykazu hipotecznego księgi hipotecznej nr [...]. Zgodnie z wyciągiem ze sprawozdania z badania hipotecznego nieruchomości, właścicielami nieruchomości nr hip. [...] na dzień [...] października 1955 r. byli K. Z. w [...]części, Z. K. w [...]części oraz F. i J. małż. W. w [...]części, wszyscy niepodzielnie.

Stosownie do zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] stycznia 1991 r. dawnymi właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] byli K. Z. w [...] części, Z. K. w [...] części oraz F. i J. małż. W. w [...] części w miejsce M. W., wszyscy niepodzielnie.

Objecie gruntów w posiadanie Gminy [...] nastąpiło z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], tj. [...] sierpnia 1948 r. Objęcia dokonano w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...](Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43).

Wnioskiem z [...] października 1948 r. (data wpływu [...] października 1948 r.) adw. K. G., działając w imieniu B. L. na mocy pełnomocnictwa udzielonego [...] września 1948 r., wniósł o przyznanie za czynsz symboliczny B. L. prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Do wniosku załączono odpis tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...]z [...] stycznia 1948 r., odpis zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...]z [...] lutego 1948 r. nr [...][...], poświadczone za zgodność pełnomocnictwo z [...] września 1948 r., pokwitowanie wpłaty z asygnacji przychodowej nr [...] z [...] września 1948 r.

Termin złożenia wniosku upływał [...] lutego 1949 r., a tym samym wniosek B. L., następcy prawnego dotychczasowych właścicieli, został złożony w terminie.

Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1950 r. nr L.dz.[...] odmówił B. L. przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki - fragmenty murów znajdujące się na powyższym gruncie, przeszły na własność Gminy [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną, w związku z czym korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Komisja delegowana przez PRN w [...] [...] stycznia 1951 r. objęła w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa budynki znajdujące się na terenie opisanej nieruchomości oraz przekazała je w zarząd i administrację Zarządowi Nieruchomości Miejskich [...].

Państwowe Biuro Notarialne w [...]postanowieniem z [...] listopada 1976 r. Dz. Kw. Nr [...], Kw. Nr [...], po rozpoznaniu wniosku Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział [...]z [...]października 1976 r. o przepisanie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] postanowiło wyznaczyć wnioskodawcy 14-dniowy termin do usunięcia przeszkody do wpisu przez wskazanie tytułu własności B. L.. W uzasadnieniu wskazano, że w księdze wieczystej "[...]" wpisani są jako właściciele K. Z., M. W. i Z. K.. Natomiast w 1949 r. wpłynął wniosek Dz. Kw. [...] o przepisanie tytułu własności [...]części nieruchomości na F. i J. małż. W., przy czym, wymieniona B. L. nie jest wpisana jako właściciel nieruchomości.

Następnie postanowieniem z [...] stycznia 1977 r. Dz. Kw. Nr [...], [...], Państwowe Biuro Notarialne w [...]postanowiło wyznaczyć wnioskodawcy Urzędowi Dzielnicowemu [...] Wydział [...]1-miesięczny termin do usunięcia przeszkody do wpisu przez uzgodnienie decyzji odmawiającej przyznanie prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ ww. gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]z treścią księgi hipotecznej nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie ze stanem wpisów w księdze hipotecznej "[...]" następcami prawnymi M. W. są F. i J. małż. W. na mocy tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...]z [...]lipca 1943 r. sygn. akt [...] złożonego przy wniosku Dz. Kw. Nr [...]. Małżonkowie W. nie są wymienieni w orzeczeniu Zarządu [...] z [...] maja 1950 r. jako właściciele części nieruchomości, którym odmawia się przyznania prawa własności czasowej, a przecież orzeczenie to obejmuje całą nieruchomość przy ul. [...].

Państwowe Biuro Notarialne w [...]postanowieniem z [...]marca 1977 r. po rozpoznaniu wniosku Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział [...]z [...] października 1976 r. o przepisanie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...][...] odmówiło dokonania wpisu, z uwagi na upływ wyznaczonego terminu do usunięcia przeszkody.

Następnie decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. nr [...], wydaną w uzupełnieniu do orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1950 r., odmówiono F. i J. małż. W. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m², z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdującym się na tym gruncie.

Decyzję z [...] kwietnia 1979 r. przeznaczoną dla nieznanych z miejsca pobytu F. i J. małż. W., dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiono zgodnie z art. 45 k.p.a. w aktach sprawy. Obwieszczenie było wywieszone w Urzędzie Dzielnicowym [...] przez okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] do [...] maja 1979 r.

Urząd Dzielnicy [...] Wydział [...] [...] maja 1979 r. wniósł do Państwowego Biura Notarialnego o przepisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności ww. nieruchomości [...]załączając odpis decyzji z [...]kwietnia 1979 r. oraz o wykreślenie obciążeń hipotecznych opisanych w Działach III i IV księgi hip. nr [...], prowadzonej dla nieruchomości.

Państwowe Biuro Notarialne w [...]postanowieniem z [...]czerwca 1979 r. nr Dz. Kw. Nr [...], po rozpoznaniu wniosku F. i J. małż. W. z [...] czerwca 1949 r. odmówiło wpisu prawa własności [...]części nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] na ich rzecz. [...] czerwca 1979 r. zawiadomiło zaś, że na wniosek Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział [...]z [...] czerwca 1979 r., w KW nr [...] w dniu [...] czerwca 1979 r. wpisano Skarb Państwa.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów w obrębie ewid. [...] jako działka [...] o pow. [...] m².

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...]z [...]października 1996 r. sygn. akt [...] spadek po B. L.zmarłej [...]lipca 1996 r., nabyła córka A. G. oraz jej mąż P. G. po połowie.

Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...]z [...]czerwca 1958 r. sygn. akt [...], prawa do spadku po F. W., zmarłym [...]czerwca 1948 r. nabyły córka D. W. w [...] części oraz żona J. W. w [...] części. Spadek po J. W., zmarłej [...] listopada 1959 r. nabyła córka D. W. (postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] listopada 1962 r. sygn. akt [...]). Spadek po D. W., zmarłej [...] sierpnia 2004 r., nabyli natomiast na podstawie sporządzonego testamentu syn S. W. i córka A. G. w częściach równych (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2005 r. sygn. akt [...]).

D. W. pismem z [...] stycznia 1993 r., zwróciła się do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy-Gminy [...] z [...] kwietnia 1979 r.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 1994 r., nr [...], stwierdził, że orzeczenie Prezydenta [...] z [...] maja 1950 r. i decyzja uzupełniająca to orzeczenie z [...] kwietnia 1979 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczących lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 1995 r. nr [...], wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] stycznia 1994 r. wskazując, że zachodzi konieczność wznowienia postępowania z uwagi na ujawnienie okoliczności sprzedaży aktami notarialnymi lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...], który to fakt nie był znany organowi naczelnemu.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1998 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] stycznia 1994 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta [...] z [...] maja 1950 r. w części dotyczącej gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Biura [...], uchwalonego przez Naczelną Radę [...] w [...] stycznia 1949 r., wyłącznie na drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi; stwierdził, że orzeczenie z [...] maja 1950 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność; umorzył wszczęte [...]września 1993 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Gminy [...] z [...] kwietnia 1979 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. G.wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1998 r.

A. G. pismem z [...] lipca 2014 r. cofnęła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 1998 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z[...]września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 1998 r., umorzył postępowanie.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast [...] sierpnia 1998 r. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]wniosek D. W. z [...] stycznia 1993 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1979 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z [...] października 1999 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Decyzja ta nie może być stwierdzona jako nieważna z uwagi na przepis art. 156 § 2 k.p.a i art. 158 § 2 k.p.a

D. W. pismem z [...] stycznia 1991 r. zwróciła się do Urzędu Gminy-Dzielnicy [...]w [...]Wydziału [...] o zwrot kamienicy położonej przy ul. [...]. Następnie wnioskiem z [...] lutego 1994 r. załączając ostateczną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] stycznia 1994 r. zwróciła się do Zarządu Dzielnicy-Gminy [...] w [...]o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z [...] października 1948 r. do [...] części ww. nieruchomości przy [...], nr hip. [...].

Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z [...] września 1994 r. sygn. akt [...], ustanowił kuratora da reprezentowania interesów nieobecnej B. L..

Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku z [...] października 1948 r. złożonego przez pełnomocnika B. L., ustanowił na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], KW nr [...]na rzecz:

- A. G. w udziale wynoszącym [...]części,

- P. G. w udziale wynoszącym [...]części,

- S. W. w udziale wynoszącym [...]części,

- A. G. w udziale wynoszącym [...]części (pkt [...]).

Decyzją tą ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości [...] zł, płatny w terminie do dnia[...]marca każdego roku z góry za dany rok na konto Urzędu Dzielnicy Wola [...](pkt [...]).

Na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w [...] października 2014 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...] pomiędzy Przedstawicielami Miasta [...], działającymi w imieniu i na rzecz Miasta [...], a P. G., A. G., S. W., działającym w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz A. G., nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], o pow. [...] ha, KW nr [...] oddano w użytkowanie wieczyste do dnia [...] października 2113 r. na rzecz:

- A. G. w udziale wynoszącym [...]części,

- P. G. w udziale wynoszącym [...]części,

- S. W. w udziale wynoszącym [...]części,

- A. G. w udziale wynoszącym [...]części.

Na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] marca 2018 r. Rep. [...] nr [...] D. K. działający w imieniu i na rzecz A. G. i S. W. sprzedał K. S. działającemu w imieniu i na rzecz J. B. oraz W. A. [...] Z. całe udziały sprzedających wynoszące łącznie [...] w zabudowanej nieruchomości przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz całe udziały sprzedających wynoszące [...]części w nieruchomości przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...] za łączną cenę [...] zł. Umowa została zawarta z wyłączeniem skutku rozporządzającego i pod warunkiem, że Prezydent [...] nie skorzysta z przysługującego mu prawa pierwokupu na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 2 oraz art. 111a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Na podstawie umowy przenoszącej, zawartej w formie aktu notarialnego [...] kwietnia 2018 r. Rep. [...] nr [...] D. K., działający w imieniu i na rzecz A. G. i S. W., sprzedał K. S., działającemu w imieniu swoim i na rzecz J. B. oraz W. A. [...] Z. całe udziały sprzedających wynoszące łącznie [...] w zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu[...][...]oraz całe udziały sprzedających wynoszące [...] części w niezabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] za łączną cenę [...]zł.

Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] [...] listopada 2017 r. wniósł sprzeciw do SKO w [...] zaskarżając decyzję Prezydenta [...][...] z [...] maja 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r., a więc obciążona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Biuro [...]Urzędu [...]poinformowało SKO w [...], że uznaje sprzeciw Prokuratora z [...] listopada 2017 r. za zasadny i wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu oraz stwierdzenie nieważności decyzji z [...]maja 2014 r., jako wydanej w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Komisja po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego stwierdziła, że decyzja z [...] maja 2014 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267) w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w zakresie w jakim decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, zaś w pozostałym zakresie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Komisja przedstawiła zasady dotyczące postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stosowne orzecznictwo oraz stanowisko doktryny odnoszące się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i podkreśliła, że decyzja z [...] maja 2014 r. została wydana, mimo, że sprawa o przyznanie własności czasowej została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] kwietnia 1979 r. Przedmiotową decyzją, wydaną w uzupełnieniu do orzeczenia z [...] maja 1950 r., na podstawie art. 7, art. 5 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z [...] października 1949 r., odmówiono F. i J. małż. W. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] , hip. nr [...] o pow. [...] m², z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie.

Komisja podkreśliła, że ww. decyzja została poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której zapadła opisana wyżej ostateczna decyzja SKO w [...]z [...] października 1999 r., mocą której stwierdzono, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. została wydana z kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 oraz 4 k.p.a., gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (orzeczenie Prezydium Rady [...] z [...] maja 1950 r.) oraz została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (F. i J. W.). Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, gdyż od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat.

Komisja podkreśliła, że skutkiem stwierdzenia w trybie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jest pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Wynika to z okoliczności, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności decyzji, nie restytuuje pierwotnego stanu prawnego.

Z taką sytuacją - zdaniem Komisji - mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na skutek stwierdzenia przez SKO w [...], że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. wydana została z naruszeniem prawa, w momencie wydawania przez Prezydenta [...] decyzji reprywatyzacyjnej ww. decyzja z [...] kwietnia 1979 r. orzekająca w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], pozostawała w obrocie prawnym. W sprawie, mamy więc do czynienia z wiążącą strony postępowania decyzją administracyjną z [...] kwietnia 1979 r. w zakresie skuteczności rozstrzygnięcia o roszczeniach dekretowych.

Komisja zaznaczyła, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie przepisów w zakresie rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, koniecznym jest ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją, mającą walor decyzji ostatecznej i decyzją kolejną. Tożsamość będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego - w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy, to jest tych elementów stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami.

Skoro naruszenie res iudicata zachodzi w przypadku tożsamości spraw, to decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osadzonej jedynie co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W niniejszej sprawie - w ocenie Komisji - nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r., jak i decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r., rozstrzygają o wniosku B. L. z [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. mimo, że adresowane są do innych beneficjentów (tożsamość podmiotowa zachodzi również wówczas, gdy w prawa zbywalne i dziedziczne strony wejdą jej następcy prawni).

Odnosząc się do podmiotowej tożsamości spraw, Komisja wskazała, że Naczelnik Dzielnicy [...] nie skierował decyzji z [...] kwietnia 1979 r. do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości hipotecznej, a wyłącznie do J. i F. małż. W.. Mimo tego nie można uznać, że rozstrzygnięciem tym organ orzekł tylko "częściowo" w stosunku do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Jak wynika z sentencji ww. decyzji rozstrzygnięcie dotyczyło całej nieruchomości. Organ jednoznacznie wskazał, że odmawia przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] o pow. [...] m², ozn. nr hip. [...]. SKO w [...] w decyzji z [...] października 1999 r. stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż skierowano ją do osób niebędących stronami w sprawie oraz wydano ją w sprawie wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jednakże pomimo wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, to z uwagi na upływ czasu nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego. SKO jednoznacznie wskazało, że nie było dopuszczalne wydanie przez Naczelnika Dzielnicy [...] decyzji uzupełniającej, gdyż sprawa odmowy przyznania prawa własności czasowej do zabudowanego gruntu nieruchomości warszawskiej o pow. [...] m², ozn. nr hip. [...] została rozstrzygnięta wcześniej inną decyzją ostateczna, tj. orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1950 r., a decyzja uzupełniająca z [...] kwietnia 1979 r. rozstrzyga ponownie tę samą sprawę między tymi samymi stronami.

Komisja podkreśliła, że mimo, iż w decyzji z [...] kwietnia 1979 r. nie wymieniono wszystkich stron, to rozstrzygnięto nią o całości praw dawnych współwłaścicieli hipotecznych do nieruchomości przy ul. [...][...]. Dlatego choć Prezydent [...] prawidłowo ustalił strony postępowania dekretowego, obejmując decyzją z [...] maja 2014 r. wszystkich spadkobierców dawnych współwłaścicieli hipotecznych, to w dalszym ciągu wydał decyzję w sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją. W związku z tym pomiędzy ostateczną decyzją z [...] kwietnia 1979 r., a decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. zachodzi tożsamość podmiotowa.

Komisja zaznaczyła, że wniosek pełnomocnika B. L. obejmował całą nieruchomość hipoteczną ozn. nr [...] przy ul. [...]. Obecnie na nieruchomość tę składają się działki ewidencyjne nr [...]oraz [...] z obrębu [...]. Fakt, że nieruchomość ta w przyszłości została podzielona na dwie działki ewidencyjne (nr [...] oraz nr [...]), nie zmienia przedmiotu sprawy, gdyż działki te pozostają w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], której całkowita powierzchnia wynosiła [...] m². Tym samym zdaniem Komisji Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2014 r. ponownie rozstrzygnął sprawę z wniosku pełnomocnika B. L. z [...] października 1948 r., nawet jeśli decyzją tą orzekł co do części dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], przyznając prawo użytkowania wieczystego w zabudowanym gruncie położonym w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m². W związku z tym pomiędzy ostateczną decyzją z [...] kwietnia 1979 r., a decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. zachodzi także tożsamość przedmiotowa.

Komisja podkreśliła, że fakt wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. nie budzi wątpliwości. Decyzja znajduje się w aktach własnościowych pod kartą nr [...], do których to akt Prezydent [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z 2014 r. miał pełny dostęp. Również fakt wydania decyzji SKO z [...] października 1999 r. nie może budzić wątpliwości. Została ona skierowana do organu administracji oraz znajduje się w aktach własnościowych pod kartą nr [...]-[...]. Dodatkowo powyższe decyzje stanowiły podstawę ustaleń faktycznych decyzji Prezydenta [...]. Jednakże pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Prezydent [...] dokonał błędnej subsumpcji i ponownie rozpoznał wniosek dekretowy, zamiast umorzyć postępowanie w sprawie.

Zdaniem Komisji zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy dowodzi, że w sprawie nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, gdyż Prezydent [...] wydał decyzję z [...] maja 2014 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy decyzja z [...] kwietnia 1979 r., odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z przymiotu ostateczności. Tożsamość spraw będących przedmiotem rozstrzygnięć z [...] kwietnia 1979 r. oraz z [...] maja 2014 r. determinuje stwierdzenie, że decyzja reprywatyzacyjna, stanowiąca przedmiot postępowania rozpoznawczego przed Komisją, została wydana w sprawie już wcześniej rozpoznanej ostateczną decyzją administracyjną. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w odpowiednim trybie. W przeciwnym przypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której mogłyby pojawić się różne, sprzeczne z sobą decyzje administracyjne, co niewątpliwie stanowiłoby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Komisja zaznaczyła, że przesądzając kwestię istnienia w obrocie prawnym dwóch ostatecznych decyzji administracyjnych, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zobligowana była do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. w części w jakiej przyznano prawo użytkowania wieczystego w niezabudowanym gruncie przy ul. [...], o pow. [...] m² ozn. jako działka nr [...] rzecz A. G. oraz P. G. w udziale łącznie wynoszącym [...]części, tj. w zakresie w jakim decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałym zaś zakresie, tj. w części w jakiej przyznano prawo użytkowania wieczystego na rzecz S. W. w udziale wynoszącym [...] oraz A. G. w udziale wynoszącym [...], do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a..

W ocenie Komisji nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji w całości, gdyż częściowo wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. zgodnie z którym, przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Komisja przytoczyła stosowne orzecznictwo, stanowisko doktryny, przedstawiła rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków oraz dobrej i złej wiary na gruncie ustawy z 9 marca 2017 r. i zaznaczyła, że nie kwestionuje faktu, iż w przedmiotowej sprawie w konsekwencji wydania decyzji z [...] maja 2014 r. doszło do zbycia przez dwóch beneficjentów prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w udziale wynoszącym [...]na rzecz osób trzecich. Bezpośrednimi nabywcami udziału wynoszącego [...]części nieruchomości od beneficjentów decyzji byli K. S., W. [...]Z. i J. B.. Nabywcy ci w ocenie Komisji - nie byli w żaden sposób powiązani z beneficjentami dekretowymi. Beneficjenci wskazani w decyzji z [...] maja 2014 r. byli prawowitymi następcami prawnymi przedwojennych właścicieli dekretowych. Komisja nie ustaliła, aby ww. osoby, nabywając udziały w przedmiotowej nieruchomości należące do beneficjentów decyzji, jako osoba trzecia, działali w złej wierze. W sprawie nie zaistniała również przesłanka w postaci zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Tym samym wskutek przeniesienia przez beneficjentów udziałów wynoszących [...]części w prawie użytkowania wieczystego gruntu na osobę trzecią, zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., co obligowało Komisję do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. z naruszeniem prawa w zakresie w jakim przyznano prawo użytkowania wieczystego w niezabudowanym gruncie o pow. [...] m², przy ul. [...], na rzecz S. W. w udziale wynoszącym [...]oraz A. G. w udziale wynoszącym [...].

Komisja zaznaczyła ponadto, że nie uwzględniła stanowiska A. G. wyrażonego w piśmie z [...] marca 2019 r., gdyż wskazano w nim na okoliczności niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] oraz A. G. i P. G..

Miasto [...] w złożonej skardze zaskarżyło uzasadnienie decyzji w części szczegółowo opisanej w skardze. Strona skarżąca, przytaczając treść zaskarżonych części uzasadnienia decyzji, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt [...](str. [...]), w pkt [...](str. [...]) w całości; w pkt [...](str. [...]), w pkt [...](str. [...]), w pkt [...]. (str. [...]-[...]) w całości, w pkt [...](str. [...]), w pkt [...](str. [...]-[...]) w całości; w pkt [...]. (str. [...]) w całości; w pkt [...] (str. [...]), wobec uznania, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. tworzy stan powagi rzeczy osądzonej również względem następców prawnych dawnych współwłaścicielek nieruchomości K. Z. i Z. K., podczas gdy decyzja ta jako jednoznacznie rozstrzygająca o prawach i roszczeniach konkretnych osób, tj. J. i F. małż. W., nie wywołuje skutków prawnych względem następców prawnych pozostałych dwóch współwłaścicielek nieruchomości [...]. Strona skarżąca podkreśliła, że orzeczenie administracyjne z [...] maja 1950 r. odmawiało przyznania prawa własności czasowej B. L., co oznacza, że każda z ww. decyzji załatwiała wniosek dekretowy w części, tj. w odniesieniu do konkretnych współwłaścicieli, w konsekwencji czego decyzje te nie rozstrzygały o całej nieruchomości, lecz tylko w zakresie odpowiadającym udziałom w prawach i roszczeniach do nieruchomości przysługującym tym osobom, które zostały w sentencji tych decyzji wymienione z imienia i nazwiska. Co za tym decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] jedynie w części, a nie w całości, tj. w zakresie w jakim przyznawała prawo użytkowania wieczystego na rzecz S. W. i A. G. rozstrzygała w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. zaś w pozostałym zakresie, tj. w zakresie A. G. i P. G., nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej, bowiem dawna decyzja dekretowa - tj. orzeczenie Prezydenta [...] z [...] maja 1950 r. odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu poprzedniczki prawnej ww. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (stwierdzono jej nieważność).

W oparciu o tak sformułowany zarzut Miasto [...] wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w części dotyczącej uzasadnienia decyzji w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

A. G. i P. G. zaskarżyli decyzję w zakresie pkt [...] rozstrzygnięcia, tj. w zakresie stwierdzającym nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. w części obejmującej udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego przysługującego A. G. oraz P. G. w zabudowanym gruncie o powierzchni [...] m², położonego w [...] przy ul. [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...].

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez:

a) stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. w zaskarżonej części, podczas gdy w sprawie brak jest przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności nie zachodzi w sprawie wskazana przez Komisję powaga rzeczy osądzonej,

b) stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. w zaskarżonej części, podczas gdy decyzja uzupełniająca do orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1950 r. - z uwagi na jej nieprawidłowe doręczenie (brak skutecznego doręczenia) - nie wywołała żadnych skutków prawnych, wobec czego nie wystąpiła ustalona przez Komisję przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, tj. powaga rzeczy osądzonej,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez brak utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. w zaskarżonej części podczas, gdy przedmiotowa decyzja ww. zakresie nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, w szczególności w zakresie ustalenia, że decyzja uzupełniająca do orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1950 r. kształtuje prawa i obowiązku osób trzecich, niewymienionych w jej treści, tj. B. L. (której następcami prawnymi są skarżący) jak również uznanie, że ww. decyzja z 1979 r. wywołuje skutki prawne podczas, gdy nie została nigdy skutecznie doręczona do jej adresatów, co doprowadziło do uznania, że w sprawie występuje res iudicata także w zakresie skarżących - na skutek czego stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r.,

4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się do przedstawionego w sprawie stanowiska skarżących i ograniczenie się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w zaskarżonej części decyzji Komisji oraz umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od Komisji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1291/19 po rozpoznaniu wniosku A. G. i P. G. odmówił wstrzymania wykonania pkt [...] zaskarżonej decyzji.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1291/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1290/19 (ze skargi Miasta [...]) oraz o sygn. akt I SA/Wa 1291/19 (ze skargi A. G. i P. G.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygn. akt I SA/Wa 1290/19.

A. G. i P. G. w piśmie procesowym z [...] września 2020 r. stanowiącym odpowiedź na skargę Miasta [...] oraz replikę na odpowiedź Komisji na skargi podtrzymali argumentację i dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/19 dopuścił Stowarzyszenie [...] w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Następnie zarządzeniem z [...] lipca 2020 r., w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, mając na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w dniu 26 stycznia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skargi A. i P. małżonków G. oraz Miasta [...] zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w zaskarżonej części narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jako dopuszczalną Sąd uznał samą możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Podkreśla się, że już w orzecznictwie zaistniałym pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, była ona powszechnie akceptowana, co ma miejsce także w obecnie funkcjonującym stanie prawnym. Powyższe nie zmienia jednakże faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie. (zob. Turski "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty". ZNSA 1 (70)/2017). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała odmienna sytuacja, bowiem obok uzasadnionej skargi A. G. i P. G. zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy aczkolwiek zawiera się w zakresie zaskarżenia w/w skargi osób fizycznych. Powyższe skutkuje zaś jej uchyleniem w zaskarżonej części.

Prezydent [...]decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku z [...] października 1948 r. złożonego przez pełnomocnika B. L., ustanowił na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], KW nr [...] na rzecz:

- A. G. w udziale wynoszącym [...]części,

- P. G. w udziale wynoszącym [...]części,

- S. W. w udziale wynoszącym [...]części,

- A. G. w udziale wynoszącym [...]części (pkt [...]).

Decyzją tą ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości [...] zł, płatny w terminie do dnia [...] marca każdego roku z góry za dany rok na konto Urzędu Dzielnicy [...] [...] (pkt [...]).

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019r. nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła nieważność tejże decyzji Prezydenta [...] w części obejmującej udział wynoszący [...]w prawie użytkowania wieczystego przysługującego A. G. oraz P. G. oraz jej wydanie z naruszeniem prawa w części obejmującej udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego przysługującego S. W. oraz A. G..

Zdaniem Komisji wskazana decyzja Prezydenta [...] zapadła w okolicznościach, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. Zarówno bowiem decyzja Naczelnika Dzielnicy [...]z [...] kwietnia 1979 r., co do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z [...] października 1999r. orzekło o jej wydaniu z naruszeniem prawa, jak i decyzja Prezydenta [...]z [...] maja 2014 r. rozstrzygają o wniosku dekretowym B. L. złożonym przez jej pełnomocnika [...] października 1948 r. Jakkolwiek bowiem decyzje te adresowane są do innych osób to tożsamość podmiotowa spraw zachodzi również wówczas gdy w prawa zbywalne i dziedziczne strony wejdą jej następcy prawni. Komisja uznała, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. tworzy stan powagi rzeczy osądzonej również względem następców prawnych dawnych współwłaścicielek spornej nieruchomości – K. Z. i Z. K. tj. wobec A. i P. małżonków G. chociaż stwierdzona została nieważność skierowanego do ich poprzedniczki prawnej odmownego orzeczenia dekretowego Prezydenta [...]z [...]maja 1950 r.

Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, wskazany pogląd Komisji jest w okolicznościach tej sprawy częściowo niezasadny.

Podkreślenia wymaga, że przyjęcie koncepcji rei iudicatae - powagi rzeczy osądzonej - służy pewności prawa i unikaniu prowadzenia ustawicznych sporów "o to samo" między tymi samymi stronami, o ten sam przedmiot. Res iudicata chroni zatem strony postępowania przed kolejnymi procesami i odciąża sądy i organy od obowiązku zajmowania się sprawami wcześniej rozstrzygniętymi. Przy czym stan powagi rzeczy osądzonej powstaje tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia a ponadto tylko między tymi samymi stronami .

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Jednocześnie podkreśla się, że tożsamość ta istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty (tożsamość podmiotowa) oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym (tożsamość przedmiotowa). W literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio. A zatem dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty, a akt ten musi rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron.

Analiza przebiegu postępowania, zgromadzonych dokumentów, wszystkich okoliczności sprawy oraz literalnych treści orzeczenia Prezydenta [...]z [...] maja 1950r. i decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. prowadzi do wniosku, że decyzją wydaną przez Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. rozstrzygnięto wyłącznie o prawach i roszczeniach dekretowych J. i F. małżonków W., co wprost wynika z jej treści. Wskazana decyzja, jak wynika z dokonanej na niej adnotacji, zapadła bowiem jako " uzupełnienie" orzeczenia z [...]maja 1950r. wskutek realizacji postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w [...]z dnia [...]listopada 1978 r. Postanowieniem tym, po rozpoznaniu wniosku Urzędu Dzielnicowego [...]Wydział [...] z [...] listopada 1978 r. o urządzenie księgi wieczystej dla działki pod budynkiem przy ul. [...], wyznaczono Urzędowi Dzielnicowemu [...] 7-dniowy termin do złożenia orzeczenia odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu ze stwierdzeniem o przejściu budynku na własność Skarbu Państwa, które będzie korespondowało z wpisami i dokumentacją hipoteczną nieruchomości hip. Nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia jednoznacznie wskazano, że stan prawny nieruchomości nadal jest nieuregulowany, gdyż orzeczenie administracyjne wydane przez Zarząd Miejski w [...][...] maja 1950 r. odnosi się wyłącznie do B. L.. Natomiast w postanowieniu Państwowego Biura Notarialnego z [...] stycznia 1977 r. wyznaczono wnioskodawcy miesięczny termin do usunięcia przeszkody wpisu: "przez uzgodnienie decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (...) gruntu (...) z treścią księgi hipotecznej nr hip. [...]". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zgodnie ze stanem wpisów w księdze hipotecznej następcami M. W. są F. i J. małżonkowie W. na mocy tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...]z [...]lipca 1953 r. oraz, że małżonkowie W. nie są wymienieni w orzeczeniu z [...] maja 1950 r., jako właściciele nieruchomości, którym odmawia się przyznania prawa własności czasowej.

Uzupełnienie orzeczenia z [...] maja 1950 r. zawarte w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z [...] kwietnia 1979 r. wprost wskazuje cel organu orzekającego w zakresie objęcia jej treścią uprawnień J. i F. małżonków W.

Orzeczenie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1950 r. odmówiło uwzględnienia wniosku dekretowego i przyznania prawa własności czasowej do gruntu wskazanej w nim z imienia i nazwiska B. L., zaś decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. jak wprost wynika z jej treści oraz adnotacji, że stanowi uzupełnienie orzeczenia z [...] maja 1950r., załatwiała wniosek dekretowy w części, tj. w odniesieniu do uprawnień małżonków W..

Powyższe oznacza zaś, że obydwa wskazane wyżej rozstrzygnięcia nie rozpoznawały wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej w tożsamych podmiotowych i przedmiotowych granicach. Orzekały one tylko w zakresie udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości przysługującym poszczególnym właścicielom wskazanym w sentencjach orzeczeń. Istotnym jest, że powaga rzeczy osądzonej obejmuje przede wszystkim treść sentencji orzeczenia, która to sentencja w odniesieniu do decyzji z [...] kwietnia 1979r. stanowi częściowe uzupełnienie.

Pogląd Komisji zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. rozstrzygała o całości praw do nieruchomości miałby rację bytu i mógłby być zasadny, gdyby nie fakt, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. stanowiła uzupełnienie orzeczenia z [...] maja 1950 r. w zakresie uprawnień małżonków W.. Tym samym Sąd w pełni aprobuje pogląd wyrażony w skardze Miasta [...], że jeżeli obie decyzje odmawiały przyznania prawa do nieruchomości konkretnym wymienionym w nich osobom, które posiadały określony udział w prawach i roszczeniach do gruntu, a nie prawo do całości, to w realiach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek dekretowy został rozpoznany dwuetapowo: tj. orzeczeniem z 1950 r. oraz decyzją uzupełniającą z [...] kwietnia 1979 r. Każde z tych orzeczeń rozstrzygało o uprawnieniach konkretnie wskazanych osób w zakresie przysługujących im udziałów.

Sąd prezentuje pogląd, że co do zasady wydawanie kilku decyzji w których dochodziłoby do rozstrzygania o częściach ułamkowych praw do nieruchomości powinno być ocenione jako ze wszech miar niepożądane. Pomimo podzielnego charakteru współwłasności ułamkowej prowadziłoby to bowiem do powstania praktyki, której efektem mógłby być stan niepewności co do statusu prawnego nieruchomości, w szczególności w przypadku gdyby w stosunku do określonych współwłaścicieli doszło częściowo do uwzględnienia wniosku dekretowego, gdy tymczasem pozostałym współwłaścicielom tej samej nieruchomości wydano by decyzję odmowną.

W sprawie niniejszej trzeba mieć jednak na uwadze, że wydanie decyzji "uzupełniającej" z [...] kwietnia 1979r. (nie wnikając w szczegółowe rozważania z nią związane wobec pozostawania jej w obrocie prawnym) jest, na co wskazują wszystkie okoliczności sprawy, próbą " ratowania" niepełnego orzeczenia z [...] maja 1950r., którego literalna treść nie pozwalała na rozciągnięcie skutku zawartej w nim odmowy ustanowienia prawa własności czasowej dla pozostałych – poza B. L. - współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wskazuje na to zarówno próba uregulowania wpisów w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej i zobowiązania [...] kierowane w związku z tym do organu administracji, jak i treść samej decyzji z [...] kwietnia 1979 r., która skierowana została jedynie do małżonków W. i wyłącznie do nich adresowana.

Niezależnie zatem od oceny czy prawidłowe i formalnie pożądane było rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego przez jedną ze współwłaścicielek nieruchomości warszawskiej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, w dwóch odrębnych orzeczeniach administracyjnych w odniesieniu do praw im przynależnych faktem jest, że w okolicznościach tej sprawy miało ono miejsce, a analiza przebiegu postępowania od dnia złożenia tego wniosku aż do wydania decyzji z [...] kwietnia 1979 r., prowadzi do konstatacji, że było ono konsekwencją dążenia organów administracji do uregulowania stanu prawnego w dziale II księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. To zaś nie mogło być zdziałane z pominięciem roszczeń istniejących po stronie następców prawnych małżonków W., co do których orzeczono w tejże decyzji, która wobec braku istnienia stosownego zakazu, rozstrzygnęła o prawach przysługujących im w częściach ułamkowych. Dopiero wydanie decyzji z [...] kwietnia 1979 r. wspólnie z treścią orzeczenia z [...] maja 1950r. stanowiło o rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, który został złożony [...] października 1948r. zwłaszcza, że zakazu takiego odrębnego rozstrzygania wobec kilku współwłaścicieli nieruchomości dekret Bieruta w swej treści nie zawiera. Tak odczytana treść decyzji z [...] kwietnia 1979 r. w pełni koresponduje z okolicznościami jej wydania oraz jednoznacznym wskazaniem organu, że jest ona "uzupełniająca" do orzeczenia z [...]maja 1950 r., co rozumieć należy jako załatwienie roszczeń dekretowych w zakresie przedmiotowym i podmiotowym innym niż miało to miejsce w orzeczeniu z 1950 r. Taka interpretacja decyzji wynika z faktu, że nie zawiera ona żadnej treści odnoszącej się do praw lub obowiązków B. L. ani jej spadkobierców. Nie była także do tych osób adresowana.

W ocenie Sądu przytoczona argumentacja wskazuje zatem, że w kontrolowanej sprawie jako nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy należy uznać twierdzenie, że decyzja z 1979 r. orzekała o prawach wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. To zaś oznacza, że Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną z [...] maja 2014 r. odnośnie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości na rzecz małżonków G. nie naruszył prawa, gdyż decyzja z 1979 r. nie orzekała o uprawnieniach ich poprzednika prawnego. Natomiast orzeczenie z 1950 r. zostało decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1998r. wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skoro, jak wskazano na wstępie, doktryna prawa i orzecznictwo są zgodne, że powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje pod warunkiem zaistnienia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym, istotnym jest ich zdefiniowanie. Przyjąć należy, że tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony, a tożsamość przedmiotową wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej sprawy oraz treści żądania strony. Poza sporem jest, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, przy czym tożsamość podmiotowa sprawy administracyjnej zostaje zachowana bez względu na następstwo prawne stron. To jest sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów, chyba że w prawa zbywalne i dziedziczne strony wejdą jej następcy prawni. W takim przypadku bowiem sprawy pozostaną tożsame podmiotowo.

Opisana wyżej tożsamość podmiotowa i przedmiotowa zaistniała pomiędzy adresatami decyzji z [...] kwietnia 1979 r. tj. F. i J. małżonkami W., a ich następcami prawnymi S. W. i A. G. jako adresatami będącej przedmiotem postępowania decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...]. Uzupełniająca decyzja z dnia [...] kwietnia 1979 r. orzekała bowiem o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] F. i J. małżonkom W.. Skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jedynie stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa, to znaczy, że wywoływała skutki prawne i stworzyła stan powagi rzeczy osądzonej. Szersze jednakże rozważania w tym zakresie są zbędne wobec niezaskarżenia decyzji Komisji w tej części.

Powyższe determinuje ocenę, że skargi zasługują na uwzględnienie a będąca przedmiotem kontroli decyzja jest wadliwa w zaskarżonej części. Została bowiem wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uwzględniając skargę A. G. i P. G. oraz [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak na wstępie. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skarg do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia [...] strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.