Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 609/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1004/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] czerwca 2016 r. znak [..] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [..] marca 2016 r. znak [..].; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Stowarzyszenia [..] w K. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia [..] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [..] postanowieniem z dnia [..] marca 2016 r. odmówił dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia [..] w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na części działki nr [..] i budową zjazdu z działki nr [..] oraz budową sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na działkach nr [..] przy ul. S. w K.

Po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Stowarzyszenie nie wykazało we wniosku przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu złożonego wniosku wnioskodawca nie odniósł się w żaden sposób do przedmiotu prowadzonego postępowania. Stowarzyszenie nie dość, że nie zawarło we wniosku charakterystyki przedmiotu postępowania oraz konkretnych znamion sprawy administracyjnej, które w opinii Stowarzyszenia miałyby - na tle jego celów statutowych - uzasadniać jego udział w tym postępowaniu, to nawet ogólnie się do tego przedmiotu nie odniosło, przytaczając jedynie sygnaturę sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż powołany przez Stowarzyszenie statutowy cel w postaci dążenia do utrzymania charakteru zabudowy i struktury przestrzennej W., a także nakierowany na realizację tego celu i powzięty przez Stowarzyszenie zamiar uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem pozostaje ustalanie warunków zabudowy dla nowych inwestycji na obszarze tej dzielnicy, nie stanowią wystarczających podstaw dla dopuszczenia organizacji do w/w postępowania, bowiem sam fakt, że realizacja planowanych inwestycji jest przewidziana na obszarze W. nie może skutkować tym, że automatycznie i zawsze do udziału w postępowaniu powinno być dopuszczone Stowarzyszenie [..]. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał również drugiej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 K.p.a., że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia także interes społeczny (publiczny). Zaprezentowane przez Stowarzyszenie argumenty świadczą o tym, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu).

Rozpoznając skargę na w/w postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organy prowadzące niniejsze postępowanie zasadnie uznały, że skarżące Stowarzyszenie nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałoby przystąpić. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżące Stowarzyszenie w swoich pismach procesowych wielokrotnie podnosiło, że "wydział architektury i urbanistyki odmówił członkom stowarzyszenia prawa do bycia stroną w postępowaniach administracyjnych o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Z powyższego wynika, że członkowie Stowarzyszenia, którzy jednocześnie są mieszkańcami W., chcieli wziąć udział w toczącym się postępowaniu, ale organ uznał, że nie przysługuje im przymiot strony na podstawie art. 28 K.p.a. Dlatego też Stowarzyszenie postanowiło wstąpić do postępowania jako organizacja społeczna. Świadczy to wyraźnie o potrzebie zrealizowania partykularnego interesu członków Stowarzyszenia, a nie interesu społecznego. Interes społeczny jest pojęciem o wiele szerszym i ma służyć społeczeństwu, a nie wybranej tylko grupie interesów. Cele statutowe organizacji sformułowane są w sposób bardzo ogólny, bez związku z przedmiotowym postępowaniem. Co więcej Stowarzyszenie nie odniosło się do postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., które w jego ocenie zostały naruszone. Podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi a interesem społecznym.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a wynikające z błędnego przyjęcia, iż Stowarzyszenie nie wykazało powiązania przedmiotu postępowania z jego celami statutowymi oraz istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy z treści statutu oraz okoliczności podnoszonych przez Stowarzyszenie jednoznacznie wynika jego powiązanie z przedmiotem toczącego się postępowania oraz istnienie i konieczność ochrony interesu społecznego w toczącym się postępowaniu, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia interesu społecznego polegającym na nieuzasadnionym zawężeniu tego pojęcia i rozumieniu interesu społecznego jedynie w kategoriach szerszych zbiorowości interesów, takich jak państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne, w sytuacji, gdy z prawidłowej wykładni tego pojęcia wynika że nie ma przeszkód, aby kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych np. mieszkańców dzielnicy lub jej części w kategoriach interesu społecznego, który może co prawda sprzyjać realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Błąd ten skutkował bezzasadnym przyjęciem, że skarżący nie wykazał przesłanki istnienia interesu społecznego i nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

II. naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy,tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy w sprawie istotnie naruszono przepisy postępowania, gdyż zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienia, czy cele statutowe wnioskującego Stowarzyszenia są tożsame z przedmiotem postępowania, w którym chce ono uczestniczyć oraz czy Stowarzyszenie ma interes społeczny w tym zakresie, a wydane w niej rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim Statutu Stowarzyszenia oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., przy czym naruszenia te skutkowały przyjęciem, iż:

a) Stowarzyszenie nie wykazało istnienia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a., tj. powiązania celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania oraz istnienia interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym,

b) działania organizacji zmierzają wyłącznie o ochrony indywidualnych praw jej członków.

c) udział Stowarzyszenia w postępowaniu nie odpowiada racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych.

d) Stowarzyszenie nie upradopodobniło, że jego dopuszczenie do udziału w sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjnego jego celów.

e) podane przez Stowarzyszenie okoliczności w zakresie istnienia interesu społecznego są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi a interesem społecznym.

f) cele statutowe organizacji określono w sposób ogólny i nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania administracyjnego powiązania merytorycznego w sensie faktycznym i prawnym.

- co skutkowało błędnym uznaniem, że Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a. i bezzasadnym oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena poczyniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinna prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie wykazało związek celów statutowych z przedmiotem postępowania oraz istnienie interesu społecznego, co powinno skutkować, uchyleniem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji dopuszczeniem go do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a wynikające z bezzasadnego odmówienia skarżącemu udziału w postępowaniu na prawach strony, a sytuacji, gdy jego udział był uzasadniony zarówno powiązaniem przedmiotu postępowania z celami statutowymi Stowarzyszenia oraz istnieniem interesu społecznego, co skutkowało pozbawieniem Stowarzyszenia możności realizacji celów statutowych mających na celu ochronę interesu społecznego jakim niewątpliwie jest obrona W. jako dzielnicy o określonej w Studium strukturze przestrzeni i charakterze zabudowy.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie i zarzucenie skarżącemu, że wskazane okoliczności faktyczne są zbyt ogólne, w sytuacji, gdy organizacja występująca z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie jest stroną i nie dysponuje dostępem do akt toczącego się postępowania i z tego względu jest zmuszona bazować formułując wniosek na dokumentach lub informacjach ogólnie dostępnych, do których dostęp jest niezwykle utrudniony, a ponadto zawierają one jedynie szczątkowe informacje.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nie dostrzeżenie błędu organu polegającego na zaniechaniu wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości, czy Stowarzyszenie legitymuje się interesem społecznym uzasadniającym dopuszczenie go do udziału w sprawie dotyczącej udzielenia przedmiotowych warunków zabudowy, ze względu na ogólne w ocenie organu przedstawienie okoliczności, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii poprzez wezwanie Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku przez doprecyzowanie go odnośnie interesu społecznego z poinformowaniem strony zgodnie z zasadą udzielania informacji z art. 9 K.p.a. o konsekwencjach wynikających z art. 31 § 1 K.p.a., a tego organy nie wykonały, a błąd ten Sąd w pełni podzielił, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, iż skarżący nie wykazał przesłanki interesu społecznego i nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z wytycznymi ustawowymi i lakoniczne jedynie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę strony skarżącej ograniczającego się do szczątkowej analizy zgłoszonego przez stronę skarżącą uzasadnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w tym przede wszystkim poprzez zupełne pominięcie w treści uzasadniania wyroku WSA w Krakowie i odniesienie się do tej części argumentacji, wyrażonej również w skardze, która odnosiła się do wykazania interesu społecznego Stowarzyszenia w odniesieniu do znacznie większych grup i społeczności jakimi są mieszkańcy K., a przez to nie poddającego się ocenie kasacyjnej, gdyż z treści uzasadnienia brak jakiejkolwiek informacji, czy Sąd miał na uwadze całokształt argumentacji skarżącego mającej na celu wykazanie przesłanki interesu społecznego, a jeżeli tak, to z jakiego względu odmówił jej zasadności.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Z naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 K.p.a., tj. zasady prawy obiektywnej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Kierując się w/w normą, organ powinien ustalić, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i jakie dowody dla ich udowodnienia są potrzebne. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe (art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).

Zasada ta powinna zostać zagwarantowana również w działaniach organu zmierzających do oceny zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły w/w ogólną zasadę postępowania administracyjnego i stanowiące jej uszczegółowienie przepisy postępowania wyjaśniającego, nie zbadały bowiem całokształtu sytuacji prawnej i faktycznej Stowarzyszenia, która pozwoliłaby na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zgodnego z prawem. Słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że w niniejszej sprawie zaniechano czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który w postępowaniu dotyczącym udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym sprowadza się do ustaleń dotyczących występowania interesu społecznego w udziale organizacji w tym postępowaniu oraz oceny celów statutowych organizacji i ich związku z przedmiotem postępowania.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 3 Statutu, siedzibą Stowarzyszenia jest miasto K. Celem Stowarzyszenia, określonym w § 9 Statutu, jest m.in. ochrona dziedzictwa historycznego W., podejmowanie i wspieranie działań na rzecz ochrony obiektów zabytkowych, integrowanie mieszkańców w czynnej działalności na rzecz ochrony dzielnicy i jej rozwoju, wspieranie zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców i zmierzających do harmonijnego rozwoju społeczno - gospodarczego i kulturalnego W., udział w realizacji zadań samorządu z zakresu polityki społecznej, działanie na rzecz obrony W.jako dzielnicy określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy poprzez: uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli W., przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny, uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie W. w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli w W., zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie W.poprzez realizacji inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców, podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy na terenie W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają w wystarczający sposób udział tej organizacji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na terenie tej dzielnicy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, podtrzymanym przez Sąd Wojewódzki, że powyższe cele sformułowane są w sposób zbyt ogólny, aby Stowarzyszenie mogło uczestniczyć w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Nie ulega wątpliwości, że w wielu z powołanych punktów określających cele statutowe Stowarzyszenia wymienione są inicjatywy, które Stowarzyszenie podejmuje, mające na celu utrzymanie dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej i szlaków komunikacyjnych dostosowanych do tej zabudowy na terenie dzielnicy, w której ulokowane są zabudowania o charakterze zabytkowym. Bezzasadne jest zatem stanowisko odmawiające statutowi określoności uzasadniającej dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie powinno mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, które zmierza do przyznania inwestorowi podstaw prawnych ulokowania na terenie dzielnicy zabudowy o charakterze odbiegającym od dominującej na tym terenie, której ochroną i zachowaniem w niezmienionym kształcie zajmuje się Stowarzyszenie.

Należy również podzielić argumentację Stowarzyszenia, które zarzuca organom pominięcie postanowień Studium, w zakresie w jakim dokument ten wpływa na ocenę zasadności dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Studium stanowi o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej na terenie objętym inwestycją, a zatem stanowi dodatkowy materiał dowodowy, który uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu stowarzyszenia, którego celem statutowym jest przeciwdziałanie zmianie tego stylu zabudowy na terenie dzielnicy.

Za wadliwą należy również uznać ocenę ustaleń faktycznych w zakresie interesu społecznego, który miał istotny wpływ na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyr. NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyr. NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, wyr. NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany go uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną.

Należy przyznać rację Stowarzyszeniu, że interes społeczny przemawiający za udziałem tej organizacji w postępowaniu administracyjnym warunkuje prawo społeczności lokalnej do zachowania w stanie niezmienionym zabudowań na terenie dzielnicy objętej inwestycją. Nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie reprezentuje społeczność lokalną zainteresowaną w niedopuszczeniu do realizacji na terenie dzielnicy inwestycji naruszających zastany ład przestrzenny. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy dla przyszłych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które zgodnie z zamierzeniem mają być posadowione wewnątrz osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne wraz z dostosowanym do niego układem komunikacyjnym i infrastrukturą. Rację ma Stowarzyszenie, że w interesie tej społeczności pozostaje sprawowanie kontroli nad postępowaniem dotyczącym lokalizacji na terenie zamieszkania nie tylko członków Stowarzyszenia, ale reprezentowanej przez nich wspólnoty, zabudowy nieprzystosowanej w ich ocenie do zastanych warunków zabudowy na tym terenie. Z celów statutowych Stowarzyszenia jednoznacznie wynika przeciwdziałanie lokalizowaniu na terenie dzielnicy nowych inwestycji, które potencjalnie mogą być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli W. oraz mogą naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców tej dzielnicy. W interesie społecznym leży uzupełnienie postępowania o materiał faktyczny, w tym dokumentację, pozwalającą jak najpełniej zrealizować zasadę prawdy materialnej w tym postępowaniu, tj. ustalić, czy lokalizacja przedmiotowej zabudowy wkomponuje się w ład przestrzenny okolicy.

Racje te pominął zupełnie organ prowadzący postępowania analizując stan faktyczny sprawy, czym dopuścił się naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów procesowych, a naruszenia tego nie dostrzegł Sąd I instancji. Nie budzi wątpliwości, że wniosek organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie może prowadzić do automatyzmu polegającego na każdorazowym dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu, wymaga jednak wnikliwej analizy przez organ prowadzący postępowanie w kontekście stanu faktycznego sprawy, a temu obowiązkowi uchybiły organy administracji, wybiórczo analizując statut organizacji, charakter inwestycji objętej postępowaniem i przedmiot samego postępowania.

Za skuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki popełnił podobny do organów administracji publicznej błąd, który na etapie postępowania sądowego polegał nie tyle na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, co na jego wybiórczej ocenie. Sąd Wojewódzki przedstawił szeroką argumentację dotyczącą analizy przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, przy czym niewielka jej część dotyczy tego konkretnego postępowania i tej konkretnej organizacji społecznej. W tej zaś części Sąd I instancji, zarzucając organizacji ogólnikowe sformułowanie celów statutowych, które nie umożliwiają dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, przedstawił powierzchowną analizę postanowień statutu i poprzestał jedynie na ocenie interesu prawnego członków Stowarzyszenia, abstrahując od oceny interesu członków lokalnej społeczności reprezentowanych przez Stowarzyszenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia zatem standardów ustanowionych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie pozwala bowiem na ocenę, dlaczego organizacja społeczna nie wykazała przesłanek warunkujących jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. okazał się skuteczny. Zgodnie z art. 9 K.p.a., ustanawiającym naczelną zasadę postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31 § 2 K.p.a., kwestia interesu społecznego ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a zatem powinna stanowić okoliczność faktyczną, którą organ administracji publicznej szczegółowo przeanalizuje, w razie wątpliwości wzywając organizację społeczną do wyjaśnienia kwestii wątpliwych zgodnie z treścią art. 9 K.p.a. Temu obowiązkowi uchybiły organy administracji publicznej w niniejszym postępowaniu, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 31 § 1 i 2 p.p.s.a. okazały się zasadne. Przepis art. 31 § 1 oraz 2 K.p.a. formułujący przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym został błędnie zinterpretowany przez organy administracji publicznej, tj. w sposób, który zadecydował o zamknięciu drogi obrony interesu prawnego lokalnej społeczności na drodze administracyjnej, podczas gdy warunki dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu zostały spełnione.

Tak jak zostało to podkreślone przy analizie zarzutów procesowych, przedmiot niniejszego postępowania ma zasadniczy wpływ na wykładnię przesłanki decydującej o dopuszczeniu do udziału organizacji w oparciu o cele statutowe, przy czym pozostaje jednocześnie istotnym czynnikiem wpływającym na spełnienie interesu społecznego lokalnej wspólnoty w udziale w postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości konieczność udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu, w którym powinno zostać wyjaśnione, czy przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny dzielnicy. Niedostrzeżenie w tej sytuacji związku pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem niniejszego postępowania, jak i interesu społecznego w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu stanowi naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W skardze analizując kwestię interesu społecznego, zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki skoncentrowały się wyłącznie na aspekcie przemawiającym za udziałem członków Stowarzyszenia w postępowaniu, pomijając, że reprezentuje ono szersze grono lokalnej społeczności, również zainteresowanej w zachowaniu niezmienionego stanu architektonicznego na terenie dzielnicy. Niewątpliwie ta grupa lokalna reprezentuje określone wartości i poglądy, które niniejsza organizacja społeczna zamierza bronić w prowadzonym postępowaniu w oparciu o swoje cele statutowe. Racjonalnie pojęta kontrola nad postępowaniem administracyjnym w sprawie warunków zabudowy uzasadnia zatem udział organizacji w tym postępowaniu. Warto podkreślić, że interes społeczny można wywieść nie tylko ze statutu organizacji, czy też argumentacji członków Stowarzyszenia, ale również postanowień samego Studium, które określa dominujący układ przestrzenny tej okolicy. Kwestia zachowania ładu przestrzennego okolicy inwestycji nie stanowi partykularnego interesu członków organizacji, ale jest wymogiem ustawowym, które należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym.

Wymaga podkreślenia, że udział organizacji społecznej w postępowaniu zmierzającym do realizacji inwestycji został zagwarantowany wyłącznie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, a zatem na kolejnym etapie postępowania dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, obrona interesu społeczności zachowania ładu przestrzennego dzielnicy jest wykluczona, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za dopuszczeniem tej organizacji do niniejszego postępowania.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w tej sytuacji doszło do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 K.p.a. w zakresie w jakim interpretacja przesłanek z art. 31 § 1 oraz 2 K.p.a. przez organy administracji publicznej oraz Sąd Wojewódzki pozbawiła organizację możliwości obrony interesu społecznego na drodze postępowania administracyjnego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się zasadne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.