Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2895/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 i 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla terenów oznaczonymi symbolami: [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), [...] (tereny zabudowy mieszkalno-usługowej). [...] (tereny zabudowy zagrodowej), [...] (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) i [...] (tereny ujęcia wód) oraz § 15 ust. 1 uchwały, w części dotyczącej sformułowania: "(...) zbiorcze, lokalne oraz (...)" i § 8, § 9 ust. 4 pkt1 i 2, § 10 ust. 3 pkt 3 lit. e, § 10 ust. 4 pkt 14, § 15 ust. 2 pkt 1 i 2, § 15 ust. 3, 5 i 6, § 16 ust. 1, § 16 ust. 6 pkt 8, 9 i 10, § 20 ust. 3 pkt 6, § 24 ust. 5, § 28 ust. 4 pkt 4, § 28 ust. 6, § 32 i § 33 uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 listopada 2012r. Wojewoda [...] wniósł skargę na Uchwalę Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej "ustawą " o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN. MNU, RM i PBS, dla których, poza określeniem linii zabudowy oraz wielkością powierzchni biologicznie czynnej, nie określono żadnych wymaganych ww. przepisami parametrów i wskaźników;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz §4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym " dla terenów przeznaczonych pod zabudowę;

- art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., przez ustalenia zawarte w: §14 i § 32 uchwały;

- art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p.;

- art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., w związku z art. 881 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), poprzez dopuszczenie do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią);

- art. 15 ustawy o p.z.p. przez ustalenia o których mowa w: 8, 9 ust. 4 pkt 1 i 2,

§ 10 ust. 3 pkt 3 lit. e, §10 ust. 4 pkt 14, §14 ust. 1 pkt 2, §15 ust. 2 pkt li 2, § 15 ust. 5, 16 ust. 1, 16 ust. 6 pkt 8,9 i 10, 20 ust. 3 pkt 6, 24 ust. 5 i 33 uchwały;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., przez ustalenia, o których mowa w: § 15 ust. 1, 3 i 6, § 28 ust. 4 pkt 4 i § 28 ust. 6 uchwały,

oraz, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały:

- w części dotyczącej ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami: MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), MNU (tereny zabudowy mieszkalno — usługowej), RM (tereny zabudowy zagrodowej), PBS (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) i WU (tereny ujęcia wód);

-§ 8, §9 ust. 4 pkt 1 i 2, §10 ust. 3 pkt 3 lit. e, § 10 ust. 4 pkt 14, §14, §15 ust. 2 pkt 1 i 2,§ 15 ust.3, 5 i 6,§ 16 ust.1,§ 16 ust.6 pkt. 8, 9 i10, § 20 ust.3 pkt 6 ,§24 ust.5 ,§28 ust. 4 pkt 4, §28 ust. 6, § 32 i §33 uchwały;

-§ 15 ust. 1 uchwały, w części dotyczącej sformułowania: " (...) zbiorcze, lokalne oraz (...)".

W uzasadnieniu skargi w szczegółowo wskazano na okoliczności uzasadniające podniesione w niej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ Rada Gminy B. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Jednocześnie wskazano, że należy zgodzić się ze skarżącym " że plan miejscowy dla terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, RM i PBS nie zawiera gabarytów wielkości obiektów budowlanych), a także wskaźników intensywności zabudowy " przyjmowanych jako stosunek procentowy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku do powierzchni terenu działki, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Z kolei zdaniem Rady określenie w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego , mimo iż nie występował taki obowiązek ustawie, albowiem taka regulacja pozostaje w zgodzie z celami i istotą planowania przestrzennego. W związku z tym, Rada Gminy B. nie przekroczyła swoich kompetencji określając parametry powierzchniowe działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

Rada wskazała także, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 121 " poz. 1266 z późn. zm.) przeznaczenie w planie miejscowym gruntów leśnych, stanowiących działki tam wymienione, na cele nieleśne pod zabudowę niewątpliwie wymagało uzyskania zgody, w tym przypadku Marszałka Województwa [...], wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, której to plan miejscowy uchwalony przez Radę Gminy B. nie zawierał.

Okoliczność podnoszona przez skarżącego, ze Rada Gminy B. nie zamieściła zakazu realizacji zabudowy zagrodowej na obszarach objętych szczególnym zagrożeniem powodzią, nie powinna stanowić o uznaniu uchwały w tej części z prawem, jak również cały szereg innych rzekomych uchybień mniejszej wagi opisanych w skardze, polegających co do zasady na wprowadzeniu dodatkowych postulatów, zaleceń i wskazań - zdaniem strony przeciwnej -nie może stanowić o uznaniu sprzeczności planu z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływana jako P.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu skarga Wojewody [...] w zakresie w skazanym w sentencji zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Skarga Wojewody została złożona przez niego jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Zasady sporządzania planu miejscowego zawiera art. 15 ustawy o p.z.p..

Podejmując przedmiotową uchwałę w ocenie Sądu słusznie wskazuje strona skarżąca, iż doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "(...) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy", poprzez brak określania gabarytów obiektów, w tym wysokości zabudowy, geometrii dachu, jak i wskaźników intensywności zabudowy. Ustalenia planu odnoszące się do terenów:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN;

- zabudowy mieszkalno - usługowej, oznaczonych symbolem MNU;

- zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolem RM i na podstawie 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, zaliczonej do terenów mieszkaniowych;

- obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych symbolem PBS,

nie spełniają powyższych warunków. W planie nie określono bowiem żadnych wymaganych parametrów i wskaźników, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Sąd podzielił także zarzut skargi, wskazujący na istotne naruszenie trybu procedury planistycznej przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały z uwagi brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o którym mowa w art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, " (...) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej ". Zastosowanie ma tu również przywoływany wcześniej art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p., który stanowi, iż zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskuje się po zaopiniowaniu oraz uzgodnieniu projektu planu miejscowego z właściwymi organami. Z analizy obszaru objętego planem jak wskazuje skarżący, a nie kwestionuje tegoż organ, wynika, że grunty leśne stwierdzono na następujących działkach, bądź ich częściach:

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: RM; rysunek nr 1;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: MNU; rysunek: nr 6;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: MN; rysunek: nr 9;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: MNU; rysunek: nr 9;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: WU; rysunek: nr 10;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: RM; rysunek: nr 15;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: MNU; rysunek: nr 18;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: MNU; rysunek: nr 33;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: MN; rysunek: nr 39;

— dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: PBS; rysunek: nr 40; — dz. nr ew. [...] z obrębu [...]; przeznaczenie: MNU; rysunek: nr 51.

Biorąc pod uwagę fakt, iż w dokumentacji prac planistycznych, pomimo wymogu określonego w § 12 pkt 12 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowała się decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, skarżący pismem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], zwrócił się do Wójta Gminy B., z wnioskiem o doręczenie uwierzytelnionej kopii decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wraz z pouczeniem, iż brak odpowiedzi w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma skutkować będzie dokonaniem oceny zgodności z przepisami prawnymi, na podstawie dokumentów przekazanych skarżącemu, wraz z uchwałą. Przedmiotowe pismo doręczone zostało organowi wykonawczemu w dniu [...] października 2012 r. . Pismem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], Wójt Gminy złożył wniosek o przedłużenie terminu na doręczenie przedmiotowej decyzji o 30 dni. Do dnia złożenia skargi organ wykonawczy gminy nie przedłożył jednak decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W sytuacji, w której wobec innych wskazanych w skardze naruszeń, istnieją, zdaniem skarżącego, wystarczające powody do stwierdzenia nieważności ustaleń planu w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę, dalsze oczekiwanie na ww. decyzję, która winna być w posiadaniu organu wykonawczego gminy, jest bezzasadne, w szczególności wobec faktu, iż przedmiotowy plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] września 2012 r. (poz. [...]), a więc jego ustalenia są już obowiązujące i tym samym wywołują konkretne skutki prawne.

Mają na uwadze powyższe ustalenia, uznać należy, iż Wójt Gminy B. nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla ww. działek, bądź ich części, a tym samym Rada Gminy B. nie miała podstaw do dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Sąd uznał również za uzasadnione pozostałe zarzuty skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ww. ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając w oparciu o przytoczone powyżej przepisy Prawa wodnego, sporządził Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - rzeka [...] ". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż z ustaleń poczynionych przez skarżącego mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to ww. studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje swą moc obowiązującą, a więc Rada Gminy B., podejmując skarżoną uchwałę zobligowana była zgodnie z przepisami ustawy prawo wodne do uwzględnienia jego ustaleń. Co więcej obowiązek taki, wynika również z art. 17 przywoływanej powyżej ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: " Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględni się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa."

W przedmiotowej sprawie, Rada podejmując uchwałę dla fragmentu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] (rysunek nr 16), tylko w części uwzględniła przytoczone powyżej przepisy, ograniczając się do określenia, na rysunku planu, samych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto w ustaleniach § 13 ust. 1 uchwały, wynika, że Rada ustaliła, iż " W strefach zagrożenia powodziowego oznaczonych na rysunku planu ustala się dotychczasowe przeznaczenie terenu ". Z drugiej jednak strony, w ramach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (na rysunku planu miejscowego określonego mianem "strefa zagrożenia powodziowego"), wyznaczono liniami rozgraniczającymi teren oznaczony symbolem RM - tereny zabudowy zagrodowej, dla którego obowiązują m.in. ustalenia zawarte w § 20 uchwały. Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu uchwały, prowadzi do wniosku, iż na terenie tym możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej, w tym także z funkcją agroturystyczna, jak również lokalizacja: budynków garażowych, urządzeń komunikacji pieszej i kołowej, urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych, obiektów małej architektury, drobnej wytwórczości lub usług nie powodujących żadnej uciążliwości oraz łowisk i stawów hodowlanych. Ponadto plan dopuszcza " (...) rozbudowę, przebudowę, nadbudowę, budowę oraz zmianę funkcji istniejących budynków z zachowaniem podstawowego przeznaczenia terenu na zasadach określonych w niniejszej uchwale" oraz dopuszcza " (...) przekroczenie linii rozgraniczającej zabudową w przypadkach uzasadnionych wynikających z funkcjonalności zagospodarowania działki". Tymczasem zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy Prawa wodnego, na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzi w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastruktur

- po nowelizacji przepisów Prawa wodnego (z dniem 18 marca 2011r.), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzi reguluje art. 81 ust. 1 ustawy Prawo wodne, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Możliwość odstępstwa od przywołanych powyżej zakazów regulowały przepisy: art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (sprzed 18 marca 2011 r.) i art. 88§1 ust. 2 Prawa wodnego (od 18 marca 2011 r.). Analiza przywołanych powyżej zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzą do jednego wspólnego wniosku - na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzi obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzi nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, na etapie projektowania inwestycji.

Tym samym przedmiotową uchwalą dopuszczono, na obszarach " szczególnego zagrożenia powodzią" możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, w ramach jednostki terenowej oznaczonej symbolem: RM (rysunek nr 16), jak również na podstawie § 20 ust, 5 uchwały, na terenach rolnych, oznaczonych symbolem R, podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy.

W tym stanie rzeczy ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią, uznać należy za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88 §1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.

Wskazane powyżej naruszenia prowadzą do stwierdzenia nieważności uchwały, w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: MN. MNU, RM i PBS.

Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Rada Gminy B. podejmując przedmiotową uchwałę określiła w ramach "szczególnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

W stosunku do terenów przeznaczonych pod zabudowę postuluje się podział działek

1) minimalna powierzchnia działek nowo wydzielanych: a) [...] m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, b) [...] m2 dla zabudowy mieszkalno - usługowej, c) [...] dla zabudowy produkcyjnej,

2) w szczególnych przypadkach, dla terenów o różnych funkcjach, posiadających pełne uzbrojenie, dopuszcza się minimalną powierzchnię działek nowo wydzielanych [...]m2. 3) minimalna szerokość frontu nowo wydzielanych działek - [...] dla działek z zabudową jednorodzinną.

2. Dopuszcza się podział gruntu o szerokości i/lub powierzchni innej niż ustalona w ust 1 niniejszego paragrafu, w celu powiększenia sąsiedniej działki, zmiany granic sąsiedzkich powiększeniu lub wydzieleniu nowych terenów zieleni urządzonej wzdłuż dróg i ulic oraz powiększeniu terenów komunikacyjnych.

3. Warunkiem realizacji inwestycji jest dokonanie podziału całego terenu określonego liniami rozgraniczającymi (wydzielenie dróg oraz działek budowlanych) zgodnie z ustaleniami planu

4. W przypadku realizacji inwestycji w miejscach wymagających wyznaczeń nowych ciągów drogowych i dojazdów, gdy parcelacja może spowodować utrudnienia w funkcjonowania lub racjonalnym zagospodarowaniu terenów sąsiednich, ustala się bezwzględny obowiązek wykonania koncepcji urbanistycznej zagospodarowania terenu poprzedzającej dokonanie podziału geodezyjnego."

Ponadto zgodnie z §32 uchwały, "Na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się dokonywanie podziałów geodezyjnych pod warunkiem, że nie narusza to obowiązującej struktury i nie spowoduje takich zmian, które uniemożliwiłyby realizację zasadniczych ustaleń tegoż planu ".

Skarżący wskazuje, iż przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości. w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Tym samym, Rada Gminy B. nie miała możliwości określenia

minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki dla potrzeb dokonywania podziału

nieruchomości. Należy bowiem odróżnić instytucję "podziału nieruchomości" (art. 93

i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami).

od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (art. 101 i następne zawarte w Rozdziale 2. Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z przywołanych powyżej zapisów jednoznacznie wynika, iż warunki i zasady podziału nieruchomości ustała ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem.

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie może być uwzględniony. Prawnej podstawy dla uprawnienia gminy do określania dopuszczalnych powierzchni działek należy poszukiwać, w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie powierzchni działek, minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w oparciu o przepisy art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podkreślić przy tym należy, iż w rozpatrywanej sprawie, na co wskazuje także skarżący na terenie objętym planem nie było potrzeby wyznaczania obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania tych ustaleń i wprowadzania automatycznie zapisów do planu w w/w zakresie.

Wbrew zarzutom skargi brak w planie unormowań w tym zakresie nie narusza uprawnień właścicieli. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 2 u.g.n. postępowanie w sprawach scalenia i podziału nieruchomości może być wszczęte w dwóch przypadkach – albo gdy dotyczy ono obszarów wyznaczonych w planie miejscowym jako wymagające scalenia i podziału (położonych w obrębie wskazanych w planie miejscowym granic), albo gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści ponad 50% gruntów, o których scalenie i podział wnioskują.

Z treści przepisu wynika, że złożenie wniosku możliwe jest tylko wtedy, gdy dotyczy obszarów, które nie zostały w planie miejscowym wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości – tj. wniosek dotyczy albo obszarów objętych planem miejscowym, położonych poza granicami terenów wytyczonych w planie jako wymagające scalenia i podziału, albo obszarów objętych planem miejscowym, w którym nie wskazano obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości.

Złożenie takiego wniosku zależy od woli właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy mogą też zdecydować się (zamiast na zbiorowe procedury scalenia i podziału) na dokonywanie indywidualnie scalenia i podziału poszczególnych nieruchomości.

Wbrew wskazanemu powyżej stanowisku Sąd uznał jednak za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisu wskazanego w § 32 uchwały, jako podjętego z naruszeniem art. 15 ustawy o p.z.p.. Zgodnie z § 32 uchwały na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się dokonywanie podziałów geodezyjnych pod warunkiem, że nie narusza to obowiązującej struktury i nie spowoduje takich zmian, które uniemożliwiałyby realizację zasadniczych ustaleń tegoż planu. Powyższy przepis wprowadzając w sposób warunkowy możliwość dokonywania podziałów geodezyjnych, w ocenie Sadu z uwagi na są ogólnikowość i brak szczegółowych doprecyzowań w zakresie określenia konkretnych unormowań uchwały, które należy wykonać, nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 2 ustawy.

Sąd podzielił także zarzuty skargi dotyczące wskazania, iż Rada Gminy B., podejmując przedmiotową uchwałę, nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia przedmiotową uchwałą ustaleń, o których m.in. mowa w:

— § 8 uchwały, w brzmieniu: " Wypisy i wyrysy z planu dla poszczególnych działek i obszarów funkcjonalnych należy określać według zasad ustalonych w stosunku do terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, o których mowa w dziale

2 (ustalenia szczegółowe) z uwzględnieniem ustaleń dotyczących: zasad ochrony i kształtowania środowiska i zasad obsługi inżynieryjnej, układu drogowo — ulicznego, o których mowa w dziale 1 (ustalenia ogólne).

- § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: " W zakresie nośników reklamowych lokalizowanie na elewacjach i dachach budynków oraz lokalizowanie wolnostojących znaków reklamowych i informacjach o powierzchni większej niż [...] m2, należy uzgodnić z właściwym organem do spraw architektury w Urzędzie Gminy w B."

-§ 9 ust. 4 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: " W zakresie nośników reklamowych:

posiadanie, przez właściciela znaku, zgody na lego mocowanie od zarządzającego drogą w przypadku pasa ulicznego lub właściciela zarządzającego w stosunku ustaleń do pozostałych terenów:

- § 10 ust. 3 pkt 3 lit. e uchwały, w brzmieniu: " zaleca się, aby na pozostałym obszarze (poza obszarem [...]) prace przeprowadzać również poza okresem lęgowym;

-§ 10 ust. 4 pkt 14 uchwały, w ramach zasad ochrony jakości wód powierzchniowych, gruntowych i podziemnych, w brzmieniu: "W przypadku zmiany sposobu użytkowania terenów rolnych na tereny zabudowane nakazuje się przebudowę lub likwidację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na koszt inwestora"

- §15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: " Ustała się następujące zasady parkowania: dopuszcza się urządzenie miejsc postojowych w przestrzeni ulic w uzgodnieniu

z zarządcą drogi "

-§ 15 ust. 2 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: " Ustała się następujące zasady parkowania: postuluje się następujące wskaźniki parkingowe dla obszaru objętego planem

(....)

-§ 15 ust. 5 uchwały, w brzmieniu: " Wskazane jest poprawianie stanu technicznego nawierzchni dróg";

- § 16 ust. 1 uchwały, w brzmieniu: "Wszystkie obiekty i urządzenia obsługi technicznej, w tym wodno — kanalizacyjne, elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, ciepłownicze, gazownicze, zaleca się realizować zgodnie z opracowaną dokumentacją dotyczącą rozbudowy infrastruktury technicznej na terenie gminy sporządzoną przez Wójta Gminy B., bądź przez właściwe jednostki organizacyjne "

-§ 16 ust. 6 pkt 8 uchwały, w brzmieniu: " na terenach objętych planem dopuszcza się lokalizowanie stacji transformatorowych na warunkach określonych przez właściwy miejscowy zakład energetyczny, za zgodą właściciela gruntu "

- §16 ust. 6 pkt 9 uchwały, w brzmieniu: "ustała się obowiązek uzgadniania projektów

zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie linii energetycznych z właściwym miejscowo zakładem energetycznym",

- §16 ust. 6 pkt 10 uchwały, w brzmieniu: "podłączenie budynków do sieci

elektroenergetycznej nastąpi po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez właściwy miejscowo zakład energetyczny "

- § 20 ust. 3 pkt 6 uchwały, w brzmieniu: "Na terenach RM dopuszcza się lokalizację:

(..) 6) łowisk i stawów hodowlanych za zgodą zarządcy wód i terenów przyległych "

- § 24 ust. 5 uchwały, w brzmieniu: " Tereny zalesień uzgadniać z Nadleśnictwem ".

Przywołane przepisy, jak słusznie zauważa skarżący są normami otwartymi (§ 10 ust. 3 pkt 3 ,§ 15 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 5 i § 16 ust. 1 uchwały) oraz stanowiącymi postulaty, zalecenia, wskazania, których, stosowanie w planie miejscowym jest niedopuszczalne, bowiem uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym (art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p.), czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens), których konieczność zastosowania w określonych sytuacjach nie może budzić żadnych wątpliwości. Wprowadzenie nieostrych określeń - norm otwartych odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, uznać należy za niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Kwestionowane zapisy planu naruszają przepisy prawa i ingerują w kompetencje organów również poprzez wprowadzenie dodatkowego wymogu, wykraczającego poza powszechnie obowiązujące prawo. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych. Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Tym samym uzależniając realizację ustaleń planu od uzgodnień oraz warunków określonych przez inne organy, czy instytucje, wprowadza w stan niepewności obywateli co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Dziedzina ta wymaga trwałości postanowień. Co więcej, wprowadzenie powyższych ustaleń, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którą burmistrz miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Także ustalenia § 33 uchwały w brzmieniu: "Do spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego wszczętych przed dniem wejścia w życie planu, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się ustalenia planu" wykraczają poza ramy delegacji ustawy o p.z.p. Powyższa ustawa zawiera przepisy regulujące zasady obowiązywania planu miejscowego, zatem brak podstawy do zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących tych zasad. Zasady obowiązywania aktów prawa powszechnie obowiązującego regulowane mogą być wyłącznie aktami rangi ustawowej.

Za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego uznać należy również zapisy, o których mowa w:

- § 15 ust. 1 uchwały, w brzmieniu: " Układ drogowy stanowią drogi zbiorcze, lokalne oraz dojazdowe "

- § 15 ust. 3 uchwały, w brzmieniu: " Ustała się obowiązek zapewnienia dojazdów do terenów rolnych lub leśnych położonych poza granicami terenów określonych liniami rozgraniczającymi ".

- § 15 ust. 6 uchwały, w brzmieniu: "Zapewnienie przepisowych warunków przestrzennych i technicznych dla przebiegu dróg powiatowych przez obszar gminy, w tym w szczególności zachowanie ograniczonej dostępności do tych dróg - poprzez eliminację możliwości urządzenia bezpośrednich zjazdów, a w razie potrzeby urządzenie specjalnych dróg gminnych do obsługi zabudowy ";

-§ 28 ust. 4 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: " w pasach przyległych do dróg dopuszcza się lokalizację urządzeń związanych z ich obsługą jak: stacje paliw, zjazdy, motele, obiekty gastronomiczne itp. o ile nie koliduje to z ustaleniami dotyczącymi zasad ochrony i kształtowania środowiska, a także zachowanie strefy uciążliwości sanitarnej od istniejącej i przyszłej zabudowy mieszkalnej w granicach zabudowy. Architektura obiektów winna nawiązywać skalą i charakterem do cech architektury istniejącej i projektowanej";

- § 28 ust. 6 uchwały, w brzmieniu: " Dopuszcza się korekty układu komunikacyjnego wynikające z uwarunkowań terenowych ".

Przywołane powyżej ustalenia § 15 ust. 1 uchwały, nie znajdują swojego odzwierciedlenia w pozostałych ustaleniach planu miejscowego (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej), brak jest bowiem, w ramach obszaru objętego planem, dróg klasy zbiorczej oraz dróg klasy lokalnej. Z kolei w § 15 ust. 3 uchwały zgodnie z ustaleniami skarżącego, plan wprowadził obowiązek zapewnienia dojazdów na terenach pozostających poza obszarem objętym planem. Ustalenia te naruszają art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną odnoszącą się do obszaru objętego planem. Granice obszaru objętego projektem planu wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu wiążą organy gminy w procedurze sporządzenia i uchwalenia tego planu. Stąd uchwalony plan nie może regulować obszaru wykraczającego poza terytorium ustalone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ustaleniach § 15 ust. 6, § 28 ust. 4 pkt 4 oraz § 28 ust. 6 uchwały, wprowadzono ustalenia, które dopuszczają do dokonywania " korekt" linii rozgraniczających oraz wprowadzają inne, odmienne, przeznaczenie terenów (dopuszczalna lokalizacja urządzeń związanych z obsługą dróg w formie stacji paliw, zjazdów, moteli czy obiektów gastronomicznych), na obszarach przyległych do dróg. Korekta linii rozgraniczających, dopuszczenie do urządzania specjalnych dróg gminnych, wprowadzenie nowych form zagospodarowania narusza tym samym art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. Również w tej sytuacji, zasadne jest wyeliminowanie powyższych ustaleń z planu miejscowego.

Dokonując zmiany uchwały w oparciu o wskazane wyżej wytyczne organ planistyczny zobowiązany również będzie do korekty w zakresie rozbieżności jaki istnieją pomiędzy treścią części tekstowej oraz rysunkowej planu w zakresie ustaleń, o których mowa w § 27 ust. 3 uchwały, które najprawodpodobniej zostały wprowadzone omyłkowo, bowiem z części graficznej (m.in. rysunek nr 2, 4 i 45) nie wynika by w ramach przedmiotowego terenu, istniała strefa ochrony sanitarnej. Co więcej ustalenia, te są identyczne co do formy oraz treści z ustaleniami, o których mowa w § 26 ust. 2 uchwały odnoszącej się do terenu WU z przeznaczeniem pod ujęcie wód.

Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżona uchwała w części skazanej w sentencji wyroku jest sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też na podstawie art.28 ustawy, oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.