Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1887/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6373 Uprawnienia maklerskie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 211 poz 1384
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 223/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych oraz umorzenia postępowania w części 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 223/18, oddalił skargę M. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych oraz umorzenia postępowania w części.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.; dalej: ustawa o nadzorze), oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.; dalej: ustawa o obrocie), zawiesiła na okres 2 lat uprawnienia M. M. do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie przepisów prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego, tj.:

1) art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie poprzez zaniechania w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami Wydziału [...] (dalej: "W.") Domu Maklerskiego [...] S.A. w W. (dalej: "DM [...]"), które doprowadziły do wystąpienia nieprawidłowości i skutkowały naruszeniami regulacji wewnętrznych obowiązujących w DM [...],

2) § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w DM [...], poprzez obsługę rachunków inwestycyjnych M. G. (dalej również: Klientka) i niezgłoszenie tego przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM [...],

– do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych w okresie zatrudnienia w DM [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. M., wnosząc o uzupełnienie postępowania dowodowego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. KNF uchyliła powyższą decyzję i orzekła o zawieszeniu na okres 1 roku i 6 miesięcy uprawnień strony do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego:

1) pkt 2.2.1. decyzji Wiceprezesa Zarządu DM [...] z [...] lutego 2008 r. w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski oraz pkt 3.2.1. decyzji Wiceprezesa Zarządu DM [...] z [...] sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego specjalistycznej jednostki organizacyjnej [...], wprowadzonego na mocy uchwały Zarządu [...] z [...] listopada 2007 r. poprzez zaniechania w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami W. DM [...], które doprowadziły do wystąpienia nieprawidłowości i skutkowały naruszeniami regulacji wewnętrznych obowiązujących w DM [...],

2) § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w DM [...], wprowadzonego decyzją Dyrektora Zarządzającego kierującego DM [...] z [...] maja 2010 r., poprzez obsługę rachunków inwestycyjnych M. G. i niezgłoszenie tego przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM [...],

- do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych w okresie zatrudnienia w DM [...].

W pozostałym zakresie Komisja umorzyła postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że M. M. jest maklerem papierów wartościowych, zatrudnionym w DM [...] [...] od [...] sierpnia 2004 r. do [...] marca 2011 r., przy czym od [...] czerwca 2006 r. na stanowisku Dyrektora Sprzedaży kierującego Wydziałem [...] (W.). Z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych z Maklerem rozwiązano stosunek pracy bez wypowiedzenia, jako przyczynę podając naruszenie obowiązujących w DM [...] regulacji wewnętrznych poprzez: niepoinformowanie przełożonego o fakcie pozostawania w relacjach mogących rodzić konflikt interesów z klientką, będącą jego partnerką życiową; złożenie nieprawdziwego oświadczenia w zakresie posiadania przez osoby bliskie rachunków inwestycyjnych, mimo posiadania przez partnerkę życiową rachunku inwestycyjnego w DM [...]; oraz sprawowanie niewłaściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i pracą kierowanej przez niego komórki. Organ zaznaczył, że od [...] stycznia 2010 r. do [...] marca 2011 r. Makler zajmował się obsługą klientki DM [...] M. G., z którą posiadał troje wspólnych dzieci i do 2007 r. pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym. Jednocześnie KNF ustaliła, że Makler złożył pracodawcy pisemne oświadczenie o zapoznaniu się z Regulaminem inwestowania na własny rachunek w instrumenty finansowe przez osoby powiązane z Domem Maklerskim oraz zobowiązał się do przestrzegania zawartych w nim postanowień. W dokumencie tym Makler jako osobę bliską, posiadającą w DM [...] rachunek, wskazał jedynie brata.

Ponadto ustalenia dotyczące nadzoru Maklera nad pracą podległej komórki w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2011 r. wykazały brak aktualnej procedury dotyczącej przyjmowania i realizacji zleceń Do Dyspozycji Maklera (dalej: procedura DDM) oraz nieprawidłowości w zakresie obsługi zleceń klientów. Nadzór strony nad działalnością W. polegał przede wszystkim na kwartalnych kontrolach kierowanej komórki w zakresie obsługi i realizacji zleceń, z których sporządzała raporty, przekazywane do komórki nadzoru wewnętrznego DM [...] oraz na merytorycznym codziennym nadzorze nad pracownikami W. W ramach nadzoru nad pracą W. Makler kładł szczególny nacisk na aktywność pracowników we współpracy z klientami w zakresie generowanych obrotów i przyjmowanych zleceń.

Organ wskazał, że od [...] do [...] lutego 2011 r. pracownicy Biura Nadzoru DM [...] przeprowadzili w W. kontrolę wewnętrzną, która wykazała brak aktualnej procedury dotyczącej przyjmowania i realizacji zleceń DDM, błędy i nieprawidłowości w przyjmowaniu zleceń DDM, przypadki podawania parametrów zleceń przez maklerów a nie klientów, błędy w zakresie sposobu identyfikacji klientów w przypadku zleceń telefonicznych. KNF ustaliła także, że w 2011 r. przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające związane z obsługą przez Maklera rachunków osoby bliskiej – Klientki – które przyczyniło się do rozwiązania w dniu [...] marca 2011 r. stosunku pracy z M. M.

W piśmie z [...] października 2012 r. Związek Maklerów i Doradców stwierdził (dalej: ZMD) m.in., że Makler miał interes w zyskownych transakcjach na rzecz Klientki, z którą łączyły go co najmniej obciążenia związane z wychowywaniem wspólnych dzieci. Według ZMD materiał dowodowy potwierdza zaniedbania w zakresie nadzoru nad pracownikami W., brak aktualnej procedury realizacji zleceń DDM; na pierwszym miejscu Makler stawiał działania sprzedażowe, przywiązując niską wagę do funkcji kontrolnych.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja stwierdziła, że Makler był odpowiedzialny za zapewnienie kontroli poprawności wprowadzania danych do odpowiednich aplikacji przez podległych pracowników oraz identyfikowanie zagrożeń dotyczących wykonywania zadań i podejmowanie działań zaradczych, przy czym z ustaleń organu wynikało, że w W. dochodziło do przyjmowania zleceń do realizacji mimo braku jednoznacznych dyspozycji telefonicznych klientów. Zdaniem KNF w analizowanych przypadkach uchybień nie istniały podstawy uzasadniające odstępstwo od regulacji wewnętrznych istniejących w DM [...], a w szczególności nie stanowiły ich potrzeba sprawnej obsługi ani kategoria obsługiwanych klientów. W ocenie organu dostrzeżenie potrzeby zmian w zakresie regulacji powinno motywować do wystąpienia z wnioskiem w sprawie takich zmian, a nie do naruszania istniejących regulacji. Komisja ustaliła jednocześnie na podstawie arkuszy zleceń, że niepodawanie godzin zleceń było stałą praktyką W., której nie można wytłumaczyć przeoczeniem. Zdaniem organu pomimo powtarzalności tych uchybień Makler nie podejmował żadnych działań, a wręcz je akceptował, pozostając w błędnym przekonaniu usankcjonowania takiego działania przez DM [...], naruszając obowiązek sprawowania nadzoru nad pracownikami w celu zapewnienia działania instytucji finansowej zgodnie z przepisami.

Komisja stwierdziła, że w osnowie decyzji z [...] grudnia 2012 r. doszło do błędnego zakwalifikowania zachowań Maklera jako naruszeń art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie, gdyż przez swoje zaniechania w nadzorze naruszył on regulacje wewnętrzne DM [...] w postaci Regulaminu organizacyjnego specjalistycznej jednostki organizacyjnej [...] S.A., a nie powszechnie obowiązujące przepisy prawa. KNF stwierdziła również, że Maklerowi nie można jednoznacznie przypisać uchybień w nadzorze pracowników W. w zakresie niewskazania, że złożone telefonicznie zlecenie jest zleceniem DDM ani niewskazania daty pierwszej ani ostatniej sesji na formularzu zlecenia DDM, gdyż w toku postępowania, odmiennie niż przy kontroli wewnętrznej DM [...], nie dokonano jednoznacznych ustaleń co do ich nagminnego występowania. Komisja doszła także do odmiennych wniosków co do obowiązku Maklera w zakresie aktualizacji procedury Opis czynności wykonywanych przy obsłudze klienta w zakresie obsługi rachunku brokerskiego, obsługi finansowej i dyspozycji maklerskich z [...] stycznia 2006 r., uznając uznaniowy charakter inicjatywy do podjęcia prac nad aktualizacją procedury bez wskazania, kto i kiedy powinien zainicjować zmiany regulacji wewnętrznych DM [...]. Jednocześnie w zakresie naruszeń Regulaminu zarządzania konfliktami interesów, Komisja stwierdziła, że Makler był osobą powiązaną w rozumieniu art. 82 ust. 3a pkt 2 ustawy o obrocie i zgodnie z przywołanym Regulaminem transakcje wykonywane przez niego na podstawie zleceń M. G. stanowiły transakcje własne –zawierane na rachunek osoby pozostającej z nim stosunkach powodujących, że osoba powiązana ma istotny interes w zawarciu danej transakcji na rzecz tej osoby. Zdaniem organu Makler powinien był identyfikować sytuacje, które mogą doprowadzić do wystąpienia konfliktu interesów, oraz unikać podejmowania działań, mogących doprowadzić do jego wystąpienia, a w przypadku ich wystąpienia obowiązany był zawiadomić o tym przełożonego w przewidzianej Regulaminem formie za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM [...] (a nie w formie ustnej), uruchamiając w ten sposób system ostrzegania o zdarzeniach mogących wywoływać konflikt interesów. W opinii organu nadzoru w świetle okoliczności posiadania trójki wspólnych dzieci istniało zasadne ryzyko, że w interesie Maklera jest uwzględnianie interesu M. G. w większym stopniu, niż w przypadku pozostałych klientów. Sama sytuacja, w której M. M. miał obsługiwać rachunki papierów wartościowych M. G., powinna spowodować podjęcie działań przewidzianych w regulacjach wewnętrznych DM [...]. Makler świadomy relacji z Klientką powinien zidentyfikować tę sytuację jako potencjalne źródło konfliktu interesów. Komisja nie ustaliła w sposób jednoznaczny powodów natury finansowej, które miałyby stanowić źródło tego konfliktu (w rozumieniu § 10 pkt 3 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów). Stwierdziła jednak, że taką przesłanką jest posiadanie przez Maklera i Klientkę trojga wspólnych dzieci. Przyczyna konfliktu interesów może wynikać z sytuacji, kiedy Dom Maklerski lub osoba z nim powiązana ma powody natury finansowej lub innej do tego, by ponad interes jednego klienta przedkładać interes innego klienta lub grupy klientów. Fakt posiadania przez maklera wspólnych dzieci z klientem, którego obsługuje, będzie budzić uzasadnione wątpliwości, czy nie powoduje to odmiennego traktowania pozostałych klientów. Obsługiwanie klienta, z którym wiążą maklera relacje zdecydowanie odróżniające go od pozostałych klientów w powszechnym odczuciu zawsze będzie budzić pytanie o prawdopodobieństwo różnic w traktowaniu klientów, niezależnie od ewentualnych motywacji ekonomicznych. Według organu istniało zagrożenie sytuacją, w której Makler poświęciłby większą ilość czasu i uwagi obsłudze zleceń M. G. kosztem innych klientów. Posiadanie wspólnych dzieci, łącznie z faktem uzyskania dużej swobody realizacji zleceń, dawały podstawę do przypuszczania, że jedyną motywacją Maklera nie będzie wyłącznie "działanie w najlepszej pojętym interesie klienta", a osiągnięcie jak największego zysku dla M. G.

Jednocześnie Komisja ustaliła, że Makler naruszył obowiązujące regulacje wewnętrzne (§ 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego) przez niekontrolowanie poprawności wprowadzania przez podległych mu pracowników danych do odpowiednich aplikacji oraz przez nieidentyfikowanie zagrożenia dotyczącego wykonywania zadań i niepodejmowanie działań zaradczych. KNF zastrzegła przy tym, że odpowiedzialność Maklera za uchybienia w nadzorze nie oznacza bezpośredniej odpowiedzialności za wszelkie naruszenia podległych mu pracowników W., które zostały stwierdzone w toku kontroli wewnętrznej Biura Nadzoru, ale jedynie za te naruszenia regulacji wewnętrznych, które były w ich działalności nagminną praktyką. Organ podkreślił jednocześnie, że M. M. jako makler papierów wartościowych pełniący funkcję Dyrektora Sprzedaży W. był zobowiązany do znajomości regulacji wewnętrznych oraz do podejmowania działań nadzorczych określonych w tych regulacjach. Zdaniem Komisji Makler, pomimo tego obowiązku nie znał obowiązujących regulacji wewnętrznych i tkwił w błędnym przekonaniu co do możliwości stosowania praktyki sprzecznej z regulacjami wewnętrznymi, co z kolei skutkowało akceptacją naruszeń podległych pracowników W. Naruszenia te były przejawami regularnych praktyk i potwierdzały nieprawidłowości mające źródło w nieprzestrzeganiu regulacji wewnętrznych DM [...]. Organ podkreślił przy tym, że M. M., jako makler papierów wartościowych – stanowiący zawód zaufania publicznego – powinien odznaczać się samodzielnością w przestrzeganiu przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych domu maklerskiego, w którym był zatrudniony. W ocenie KNF Makler błędnie identyfikuje sprawowanie nadzoru nad pracownikami z zastępowaniem ich w czynnościach służbowych. Sednem uchybień Maklera było niepodejmowanie działań nadzorczych wobec regularnych praktyk pracowników W. stojących w sprzeczności z brzmieniem regulacji wewnętrznych, mających de facto postać akceptacji takich działań jako uzasadnionych. Zachowania Maklera nie zostały jednak uznane za naruszenie art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie (lecz za naruszenia regulaminów wewnętrznych), zatem jego rozważania dotyczące zdefiniowania zasad uczciwego obrotu, czy słusznego interesu klientów, których naruszenie – jego zdaniem – stanowiło podstawę odpowiedzialności, o której rozstrzygała Komisja, należy uznać za niemające w sprawie znaczenia. Komisja podkreśliła, że makler papierów wartościowych jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich regulacji wewnętrznych, niezależnie od subiektywnego przekonania co do ich istotności dla właściwego funkcjonowania domu maklerskiego i nie może dokonywać gradacji tych obowiązków. Makler nie może też wywodzić, iż ze względu na brak reklamacji realizacji zleceń przez klientów DM [...] zadania były wykonywane prawidłowo i terminowo. Prawidłowość wykonywania tych zadań była bowiem determinowana regulacjami wewnętrznymi Domu Maklerskiego, a nie reakcjami obsługiwanych klientów.

Jednocześnie Komisja wskazała, że bez znaczenia dla odpowiedzialności Maklera jest jego argument o traktowaniu przez DM [...] niektórych naruszeń jako normalnego trybu działania w ramach świadczenia usługi maklerskiej, gdyż dla organu nadzoru rozstrzygająca jest treść regulacji wewnętrznych Domu Maklerskiego.

Organ podkreślił, że wzięto pod uwagę okoliczności podnoszone przez Maklera oraz brak zastrzeżeń dotychczasowego pracodawcy w okresie przed stwierdzeniem naruszeń, w związku z czym odstąpiono od nakładania na niego najsurowszej kary, tj. skreślenia z listy maklerów papierów wartościowych. Nałożona kara zawieszenia na okres 1 roku i 6 miesięcy uprawnień do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych odniesie skutek prewencyjny w stosunku do Maklera i pozostałych przedstawicieli zawodu. Komisja wyjaśniła przy tym, że nie miała możliwości umorzenia postępowania bądź odstąpienia od wymierzenia sankcji administracyjnej ze względu na okoliczność ustnego zawiadomienia przełożonego o fakcie obsługi Klientki, z którą Makler ma wspólne dzieci. Organ stwierdził, że art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie nie pozwala na stwierdzenie uchybień bez zastosowania sankcji. Tym samym organ nadzoru, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami popełnionymi przez Maklera, nie mógł pozostać obojętny. Odpowiedzialność za naruszenia jest odpowiedzialnością administracyjną i ma charakter obiektywny, a jej podstawową przesłanką jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie niezgodne z prawem, przy czym Makler był zobowiązany do przestrzegania zarówno powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jak i regulacji wewnętrznych, które mają kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa klientów DM [...]. Zdaniem KNF stwierdzone naruszenia były istotne i podważały zaufanie do całego systemu tworzącego infrastrukturę rynku kapitałowego.

Wobec stwierdzenia po ponownym rozpatrzeniu sprawy, że Maklerowi nie można przypisać naruszeń przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych w zakresie naruszenia obowiązku aktualizacji obowiązującej procedury realizacji zleceń DDM, a także uchybień w nadzorze nad podległymi pracownikami Domu Maklerskiego w zakresie niewskazania przez klienta oraz osobę przyjmującą zlecenie podczas rozmowy telefonicznej, iż dane zlecenie jest zleceniem do dyspozycji maklera oraz w zakresie niewskazania daty pierwszej sesji ani daty ostatniej sesji na formularzu zleceń DDM, Komisja umorzyła w tym zakresie postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji bądź o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 232/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w wydawaniu zaskarżonej decyzji brało udział pięciu członków Komisji, którzy podlegali wyłączeniu ze względu na ich udział w wydawaniu decyzji w I instancji.

Wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3533/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał, że Komisja ma ustalony skład, a rozstrzygnięcia podejmuje w pełnym składzie. Zdaniem NSA przyjęcie interpretacji Sądu I instancji oznaczałoby, że w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów musiałby każdorazowo wyznaczać organ do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia, co w praktyce uniemożliwiłoby stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. we wszystkich rozpoznawanych przez Komisję sprawach. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzi kolegialny organ administracji publicznej o statusie ministra i który podejmuje decyzje w pełnym składzie, brak jest podstaw do stosowania regulacji opisanych w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym WSA jest związany na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), w niniejszej sprawie przesądzona została kwestia prawidłowego składu Komisji na etapie postępowania administracyjnego. Okoliczność ta oznacza legalność działania organu w składzie podejmującym zaskarżoną obecnie decyzję i zobowiązuje Sąd do jej oceny pod kątem zgodności z prawem procesowym i przepisami prawa materialnego.

WSA przypomniał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy KNF skorygowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, miarkując okres zawieszenia uprawnień Skarżącego do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie przepisów wewnętrznych/regulaminowych oraz korygując postawione Skarżącemu zarzuty i ich uzasadnienie.

Zdaniem WSA, organ nie naruszył prawa procesowego, skoro odnotowując wadliwość pierwotnego rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym braku potrzeby dodatkowego postępowania dowodowego, na bazie istniejących materiałów w drodze samokontroli skorygował zaskarżoną decyzję co do istoty. W sprawie niniejszej wynik kontroli zaskarżonej decyzji potwierdził prawidłowość działania organu zarówno co do ustalenia stanu faktycznego, jak i jego subsumpcji pod normy prawa. Organ odniósł się przy tym w zaskarżonej decyzji do wszystkich kwestii istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przez niego przepisów prawa. Stanowisko organu w pełni wyjaśnia powody i przesłanki jego działania, wobec czego Sąd uznał je za wyczerpujące i uzasadnione.

Sąd I instancji wskazał, iż odpowiedzialność maklera lub doradcy za naruszenie wyłącznie regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, ze skutkiem skreślenia z listy albo zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu, przewiduje art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. W ocenie WSA, organ zasadnie wywiódł na bazie materiału dowodowego, że Skarżący naruszył przepisy wewnętrzne zarówno w obszarze uregulowań dotyczących nadzoru nad podległymi pracownikami, jak i w obszarze zarządzania konfliktami interesów w DM [...]. W świetle poczynionych przez organ ustaleń popartych szczegółową argumentacją dowodową, Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania jego stanowiska, który istnienie konfliktu interesów w związku z obsługą przez Skarżącego rachunków Klientki M. G. upatrywał ostatecznie nie w podłożu finansowym, ale w przesłance powodów innych niż finansowe. Organ prawidłowo wywiódł ten wniosek z faktu posiadania przez Skarżącego z Klientką trojga wspólnych dzieci, który to fakt Skarżący, zobowiązany do znajomości przepisów (w tym wewnętrznych), regulujących wykonywanie zawodu maklera papierów wartościowych, powinien zakwalifikować jako rodzący konflikt interesów i zgodnie z przepisami ww. Regulaminu zarządzania konfliktami interesów winien zgłosić przełożonemu w wewnętrznym portalu Domu Maklerskiego. Sąd podkreślił, że inna forma takiego zgłoszenia nie odpowiada dyspozycji tego przepisu i jest równoznaczna z jego naruszeniem. Rzeczą osoby powiązanej (tu Maklera) była ocena swojej sytuacji zawodowej na linii z obsługiwanymi w ramach Domu Maklerskiego klientami i podejmowanie w następstwie tej oceny takich działań, które eliminowałyby generowanie konfliktu interesów. W razie zaś zagrożenia takim konfliktem bądź jego wystąpieniem jego działania powinny doprowadzić do niezwłocznego jego rozwiązania/likwidacji. W realiach tej sprawy oznaczałoby to zaprzestanie przez Maklera (świadomego takiego konfliktu, czy też w ramach racjonalnego postrzegania swoich relacji z Klientką obowiązanego ten konflikt rozpoznać/zdefiniować) obsługi rachunków Klientki, po uprzednim zgłoszeniu tego faktu przełożonemu w sposób wskazany w § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu.

Sąd I instancji wskazał, iż poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że takich formalnych działań Skarżący nie podjął i nie zaniechał obsługi rachunków Klientki w sytuacji, gdy co najmniej miał inne powody niż wynikające z natury finansowej – jak prawidłowo ustalił organ – generujące źródło konfliktu interesów w rozumieniu § 10 pkt 3 Regulaminu. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił źródło konfliktu na podstawie faktu posiadania przez Skarżącego wspólnych dzieci z Klientką. Zatem, mimo deklarowanego zerwania z nią więzi gospodarczych i uczuciowych/osobistych, Skarżący winien kwalifikować świadczenie usług maklerskich na jej rzecz w kategoriach okoliczności potencjalnie konfliktogennej, a to z racji pozostawania w Klientką w ponadprzeciętnych stosunkach, których powodem są wspólne dzieci. W takich okolicznościach nie da się podważyć stanowiska organu, w świetle którego relacje Maklera z Klientką mogły potencjalnie wpływać na odmienne jej traktowanie w porównaniu do innych klientów Skarżącego. Za prawidłowe Sąd uznał również twierdzenie organu, że sytuacja, w której makler obsługuje klienta, z którym wiążą go relacje odróżniające od pozostałych klientów, w powszechnym odczuciu zawsze będzie budzić pytanie o prawdopodobieństwo występowania różnic w traktowaniu klientów, niezależnie od ewentualnych motywacji ekonomicznych. Bez znaczenia pozostawały przy tym działania maklera, zmierzające w jego odczuciu do równego traktowania klientów, skoro jego obowiązkiem było niedopuszczenie do sytuacji mogącej wywołać wątpliwości co do jego działalności, która jest równoznaczna z naruszeniem dyspozycji § 10 pkt 3 Regulaminu i może uzasadniać sankcję zawieszenia uprawnień maklera do wykonywania zawodu, przewidzianą w art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. Sama relacja Skarżącego z Klientką – co organ prawidłowo odnotował w decyzji – stanowiła źródło potencjalnego konfliktu interesów, stanowiąc podstawę do działań określonych w Regulaminie zarządzania konfliktami interesów, z konsekwencjami sankcji w przypadku ich niepodjęcia.

Sąd I instancji stwierdził, że wspólne dzieci mogą determinować osobiste podejście maklera do konkretnego klienta, ze szkodą dla pozostałych klientów. Więź na poziomie wspólnych dzieci jest istotnym elementem relacji międzyludzkich i może prowadzić do konfliktu interesów. Dlatego ważny jest mechanizm zabezpieczający przed powstaniem takiego konfliktu przewidziany w Regulaminie i egzekwowanie podporządkowania się temu mechanizmowi przez maklerów.

W ocenie WSA, organ właściwie zakwalifikował ww. sytuację będącą udziałem Skarżącego jako naruszenie § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w Domu Maklerskim [...]. Skarżący podejmując się obsługi Klientki – matki swoich dzieci naruszył bowiem przewidziane tymi przepisami elementarne zasady pragmatyki zawodowej i nie wyczerpał formalnej procedury zgłoszenia tego faktu przełożonemu w sposób przewidziany w Regulaminie. Relacja Maklera z Klientką nie mogła pozostawać bez wpływu na obsługę jej rachunków, a potwierdzeniem tego było ustalenie przez organ nieproporcjonalnie dużego udziału czynności Skarżącego na tych rachunkach.

Sąd I instancji podzielił również tę część ustaleń i argumentacji zaskarżonej decyzji, w której organ zarzucił Skarżącemu naruszenie przepisów uregulowań wewnętrznych. Stanowisko Komisji WSA uznał za wyczerpujące i spójne. Wskazał, że organ akcentował w tym zakresie wynikający z przepisów obowiązek strony do sprawowania kontroli nad wykonywaniem zadań przez podległych pracowników, wykrywanie zagrożeń prawidłowej realizacji zadań oraz podejmowanie działań zaradczych, jak również naruszenia Skarżącego na tle wykonywania tego obowiązku, stanowiące przesłankę nałożenia z tego powodu kary zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu. Sąd przypomniał, że KNF wskazała, iż stwierdzone naruszenia dotyczyły wykonywania czynności związanych z obsługą klientów i mieściły się w zakresie przesłanek zastosowania sankcji z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. Organ prawidłowo dla swoich ocen w tym zakresie uczynił kryterium należytego wykonywania nadzoru, w szczególności pod kątem oceny wykonywania zadań, wykrywania i przeciwdziałania naruszeniom przepisów prawa i regulacji wewnętrznych obowiązujących w nadzorowanej przez Skarżącego jednostce. W zaskarżonej decyzji wymieniono jakich naruszeń podległych pracowników w zakresie obsługi klientów Skarżący nie wykrywał i im nie przeciwdziałał, co uzasadniało konstatację o niewypełnianiu tego obowiązku.

Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ podał przepisy regulacji wewnętrznych, których naruszenie było udziałem Skarżącego, wyjaśnił istotę uchybień Skarżącego w nadzorze oraz związek przyczynowo – skutkowy między tymi uchybieniami i naruszeniami podległych mu pracowników, a zatem zindywidualizował w ten sposób uchybienia Skarżącego, które legły u podstaw nałożonej na niego sankcji. Według organu sednem tych uchybień było niepodejmowanie działań nadzorczych wobec regularnych praktyk pracowników W., stojących w sprzeczności z brzmieniem regulacji wewnętrznych Domu Maklerskiego, mające postać akceptacji takich działań jako uzasadnionych (chodziło w szczególności o kontrolę wprowadzania poprawności danych do odpowiednich aplikacji, badania parametrów zleceń, czy identyfikację klienta niezgodnie z regulacjami Domu Maklerskiego). Organ zauważył przy tym, że naruszenia regulacji w zakresie przyjmowania zleceń nie mogły być usprawiedliwione charakterem współpracy z klientami oraz potrzebami rynku i klientów co do sprawności obsługi dyspozycji. Zdaniem WSA, organ prawidłowo wywiódł, iż takie praktyki pracowników jak podawanie parametrów zleceń w zastępstwie klientów, niewłaściwa identyfikacja klientów, czy niepodawanie godzin przyjęcia zleceń na formularzu zleceń, miały regularny charakter, a Skarżący przyznawał się do ich akceptowania.

Sąd I instancji stwierdził, że organ wyczerpująco wyjaśnił zasady nałożenia na Skarżącego sankcji z art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie, zarówno co do jej rodzaju, jak i rozmiarów. Uwzględnił w tym zakresie ustne powiadomienie przełożonego o obsłudze Klientki, brak skarg ze strony klientów w związku ze sposobem obsługi ich zleceń, czy brak zastrzeżeń pracodawcy do Skarżącego w okresie przed stwierdzeniem naruszeń w toku kontroli wewnętrznej. Słusznie przy tym organ podkreślił samodzielność Maklera w przestrzeganiu nałożonych obowiązków i ograniczenie ewentualnej odpowiedzialności przełożonego do kwestii wyłącznie pracowniczych. Makler nie przedstawił też obiektywnych przeszkód uniemożliwiających przekazanie obsługi rachunków Klientki innemu pracownikowi.

W ocenie Sądu, w sprawie nie wywołuje również wątpliwości wyważenie przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji ochrony interesu publicznego, realizowanego w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru nad rynkiem kapitałowym przez stosowanie środków nadzoru mających kształtować postawę uczestników tego rynku (w tym maklerów) w obszarze poszanowania prawa i regulacji wewnętrznych, oraz interesu indywidualnego Maklera, który realizowany jest przez dostosowanie kary do jego sytuacji osobistej, z uwzględnieniem , jakie kara ta ma spełniać. Organ zasadnie odnotował, że "nie mógł pozostać obojętny" na naruszenia Skarżącego, zwłaszcza gdy odpowiedzialność za naruszenia jest odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym, tj. za samo wystąpienie naruszenia, bez wykazywania przesłanki zawinienia. Regulacje wewnętrzne Domu Maklerskiego zobowiązujące do nadzoru nad pracownikami mają kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa klientów, w których interesie jest świadczenie usług zgodnie z przepisami prawa i regulacjami wewnętrznymi. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organu, w kontekście zakresu odpowiedzialności Maklera za stwierdzone naruszenia, na tle niezgłoszenia przez niego sytuacji z Klientką, będącej potencjalnym konfliktem interesów, przez portal wewnętrzny Domu Maklerskiego. Organ zasadnie wywiódł, że pomimo ustnego przekazania tej informacji przełożonemu, Skarżący nie wypełnił istoty regulacji § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów, gdyż obowiązek ten nie miał jedynie formalnego charakteru, ale służył zawiadomieniu przełożonego w sposób trwały i obiektywny, czyli umożliwiający w przyszłości jego weryfikację. Bez udokumentowania weryfikacja ta nie jest pewna ani możliwa. Nadto w związku z brakiem zawiadomienia za pośrednictwem portalu wewnętrznego nie doszło do uruchomienia w Domu Maklerskim systemu ostrzegającego o zdarzeniach mogących wywołać konflikt interesów.

W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały okoliczności stanu faktyczno-prawnego, wobec czego zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 i 107 k.p.a. należało uznać z nieuzasadnione. Za nieuzasadniony uznano także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w zw. z przepisami regulacji wewnętrznych/regulaminowych. Sąd stwierdził, że bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności). Komisja ponownie rozpoznając sprawę, oceniła decyzję pierwszoinstancyjną jako częściowo nieprawidłową przy jednoczesnym uznaniu zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający do wydania merytorycznej decyzji. Odnośnie zaskarżonej decyzji Sad wskazał, że oceny wymagała tożsamość przedmiotowa sprawy, w której organ orzekał w obu instancjach, bowiem tożsamość podmiotowa nie budziła wątpliwości. Skarżący uznał, że oprócz uchylenia decyzji I instancji organ rozstrzygnął sprawę nową, tj. na podstawie częściowo innych przepisów i innych okoliczności faktycznych.

Nie podzielając tej argumentacji Sąd podkreślił, że tożsamość przedmiotowa to przede wszystkim poruszanie się organów (tu KNF) w obrębie danej normy prawnej, chyba że chodzi o innego rodzaju obowiązek. W tej sprawie w obu instancjach organ orzekł o zawieszeniu uprawnień zawodowych Skarżącego, przewidzianym w art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, za naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego, podczas gdy w decyzji pierwszoinstancyjnej wymienił w tym zakresie przepis ustawowy – art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie, jako przepis naruszony poprzez zaniechania strony w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami W. Obecne rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na naruszeniu przepisu regulaminowego, tj. pkt 2.2.1. i pkt 3.2.1. w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego. W ocenie WSA, odwołanie się w zaskarżonej decyzji do przesłanek zastosowania sankcji z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie określonych w ww. przepisach regulacji wewnętrznych mieści się w granicach dopuszczalnej korekty wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, polegającej na niewłaściwej subsumpcji okoliczności faktycznych sprawy podpadających pod sankcję z art. 130 ust. 1 pkt. 1 ustawy o obrocie. Tym samym sprawa zachowała tożsamość przedmiotową, bowiem zachodzi tożsamość obowiązków Skarżącego, których dopełnienie było niezbędne, aby nie czynić mu zarzutów naruszenia przepisów regulaminu wewnętrznego. Ponadto organ konsekwentnie podtrzymał i usankcjonował w toku sprawy i w zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia przepisów Regulaminu zarządzania konfliktami interesów, modyfikując jedynie uzasadnienie tego zarzutu, co także mieści się w ramach dopuszczalnej korekty wadliwości decyzji wcześniejszej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewspółmierność kary do stwierdzonych nieprawidłowości skutkujące przedkładaniem interesu społecznego nad słuszny interes skarżącego;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 k.p.a. przez niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie w wystarczający sposób motywów ukarania skarżącego, podczas gdy na organie spoczywał obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu materialnoprawnego.

W świetle akt sprawy przedstawione przez KNF argumenty przekonują o trafności stanowiska tego organu odnośnie do ziszczenia się w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przesłanek nałożenia sankcji administracyjnej zawieszenia uprawnień maklera papierów wartościowych, a mianowicie przesłanek, o których mowa w art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, albowiem z okoliczności stanu faktycznego wynika, że w związku z wykonywaniem zawodu maklera strona naruszyła przepisy prawa oraz regulaminów, do których przestrzegania była zobowiązana w związku z wykonywaniem zawodu.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że naruszenie wskazanych w sentencji decyzji przepisów § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w Domu Maklerskim [...] należy zakwalifikować jako pogwałcenie elementarnych zasad pragmatyki zawodowej. Skarżący podejmując się obsługi Klientki – matki swoich dzieci nie wyczerpał bowiem formalnej procedury zgłoszenia tego faktu przełożonemu w sposób przewidziany w Regulaminie, a organ ustalił nieproporcjonalnie duży udziału czynności Skarżącego na rachunkach tej Klientki.

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż KNF prawidłowo wyjaśniła zasady nałożenia na Skarżącego omawianej sankcji administracyjnej z art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie, zarówno co do jej rodzaju jak i rozmiarów.

Odnośnie zarzutu niewspółmierności orzeczonej kary, to również nie jest on zasadny. Sąd I instancji ustosunkował się do tej kwestii i prawidłowo uznał, że nie naruszono reguł wymiaru kary. Z uzasadnienia orzeczenia wynika bowiem jednoznacznie, że brano pod uwagę ustne powiadomienie przełożonego o obsłudze Klientki, brak skarg ze strony klientów w związku ze sposobem obsługi ich zleceń, czy brak zastrzeżeń pracodawcy do Skarżącego w okresie przed stwierdzeniem naruszeń w toku kontroli wewnętrznej. Jednak zasadnie Sąd I instancji uznał, że należy przy tym pamiętać o samodzielności Maklera w przestrzeganiu nałożonych obowiązków. Prawidłowo podkreślono również w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż skarżący kasacyjnie nie przedstawił obiektywnych przeszkód uniemożliwiających przekazanie obsługi rachunków omawianej Klientki innemu pracownikowi.

W tej sytuacji także NSA nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie dowolności wymierzonej kary, czy też zarzucanej organowi rażącej niewspółmierności kary w stosunku do przewinienia, skutkującej przedkładaniem interesu społecznego nad słuszny interes Skarżącego.

W zakresie zarzutów procesowych w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu jej autorka nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 107 k.p.a., który to przepis zawiera pięć paragrafów. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej cytowanego aktu prawnego, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów o charakterze procesowym należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie właściwie ustalono również uchybienia Skarżącego polegające na niepodejmowaniu działań nadzorczych wobec regularnych praktyk pracowników W., stojących w sprzeczności z brzmieniem regulacji wewnętrznych Domu Maklerskiego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż miały one de facto postać akceptacji takich działań. Jak prawidłowo zaznaczył WSA, chodziło tu w szczególności o kontrolę wprowadzania poprawności danych do odpowiednich aplikacji, badania parametrów zleceń, czy identyfikację klienta niezgodnie z regulacjami Domu Maklerskiego.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w świetle zgromadzonych materiałów sprawy organ miał wszelkie podstawy aby uznać, iż takie praktyki pracowników jak podawanie parametrów zleceń w zastępstwie klientów, niewłaściwa identyfikacja klientów czy niepodawanie godzin przyjęcia zleceń na formularzu zleceń, miały regularny charakter, a Skarżący przyznawał się do ich akceptowania.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.) przez niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie w wystarczający sposób motywów ukarania Skarżącego. Omawiany zarzut procesowy sprowadza się bowiem do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w ww. przepisach art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

W sprawie nie został również naruszony przepis art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja w sposób zrozumiały i czytelny przedstawiła skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał zarzucanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W ocenie NSA, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej rozważania w tym zakresie, a dotyczące wyjaśnienia i oceny przez organ istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie są ogólnikowe, lecz zostały przez WSA i organ ściśle powiązane z dokonaną przez ten Sąd wykładnią przepisów prawa materialnego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do argumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy dodatkowo zaznaczyć, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Nadzoru Finansowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował KNF już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360 zł.