Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1778/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 4, 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] po zapoznaniu się z wnioskiem Spółki Akcyjnej [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. o ustalenie, że wysokość nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] liczącą [...] m2 powierzchni położoną w W. przy ulicy [...] zaproponowanej przez Prezydenta W. jest nieuzasadniona, odmówiło merytorycznego rozpatrywania powyższego wniosku ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny.

Działający w imieniu Prezydenta W. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. wypowiedział Spółce Akcyjnej [...] z siedzibą w W. ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2007 r., dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę o nr ewid. [...] z obręb [...] liczącą

[...] m2 powierzchni.

Nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tej działki gruntu, stanowiącą 1% wartości gruntu określono na kwotę [...] zł, począwszy od dnia 1 stycznia 2008 r. Kwotę wyliczono z podanego wzoru mnożąc wielkość powierzchni działki przez cenę 1 m2 gruntu oraz stawkę procentową.

Pismem złożonym osobiście w siedzibie Kolegium 28 stycznia 2008 r. Zarząd Spółki Akcyjnej [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ewid. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] będącego własnością W. jest nieuzasadniona."

We wniosku wskazano na wady operatu szacunkowego, który posłużył do ustalenia wartości przedmiotowego gruntu - do porównania przyjęto głównie nieruchomości zabudowane.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, że użytkownik wieczysty złożył wniosek z uchybieniem terminu. W piśmie stwierdzono, że aktualizacja opłaty rocznej dokonana została na podstawie obowiązujących przepisów ustawy i w oparciu o wycenę nieruchomości wykonaną przez biegłego. Poprzednio ustalona opłata roczna obowiązuje od 1 stycznia 2002 r.

W odpowiedzi [...] pismem z 15 kwietnia 2008 r. wyjaśnił, że termin 30 dniowy do wniesienia wniosku upłynął 26 stycznia 2008 r. w sobotę, czyli dzień wolny od pracy. [...] S.A. uznał za końcowy dzień terminu ustawowego poniedziałek 28 stycznia 2008 r. i w tym dniu złożył wniosek w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując wniosek stwierdziło, że wniosek o ustalenie niezasadności podwyżki opłat może zostać złożony w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty.

Natomiast wniosek Spółki Akcyjnej [...] został złożony z uchybieniem tego terminu. Z uwagi na datę doręczenia wypowiedzenia opłaty wniosek, zdaniem organu, powinien zostać złożony lub nadany listem poleconym w polskiej placówce pocztowej najpóźniej w sobotę 26 stycznia 2008 r. Urzędy pocztowe w W. są we wszystkie soboty czynne, a przepisy nie nakładają obowiązku osobistego doręczania wniosku. Ponieważ w toku postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu zastosowanie mają tylko niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bezspornie zdaniem organu nie stosuje się ,art. 58 § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem organu mogłyby znaleźć w tej sprawie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, w szczególności zaś art. 117 § 2 tej ustawy z którego wynika, że po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie może uchylić się od jego zaspokojenia chyba, że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia.

Ponieważ Delegatura BGN w Dzielnicy [...] nie skorzystała z możliwości zrzeczenia się skorzystania z zarzutu przedawnienia roszczenia, wobec czego organ nie mógł rozpatrzyć merytorycznie wniosku Spółki [...]. Wobec bezspornego zdaniem organu uchybienia terminu do złożenia wniosku nie było możliwym podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, co powoduje, że od 1 stycznia 2008 r. obowiązująca jest opłata roczna zaproponowana wypowiedzeniem z 20 grudnia 2007 r.

Jednocześnie organ pouczył w tym orzeczeniu wnioskodawcę, ze zgodnie z art. 80 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od doręczenia, a wniesienie sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Zgodnie z pouczeniem [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. w W. złożyło w dniu 11 maja 2008 r. sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od powyższego orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. przekazało ten sprzeciw do rozpoznania Sądowi Rejonowemu dla W. [...] Wydział Cywilny przy ul. [...]. Powyższy sąd postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. odrzucił pozew, podając w uzasadnieniu, że analiza unormowań zawartych w art. 79 i art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje jedynie od merytorycznego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zatem rozpoznanie kwestii zasadności podwyższenia wysokości opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie przez Sąd jest możliwe dopiero po załatwieniu sprawy przez organ i wydaniu merytorycznego orzeczenia kończącego postępowanie przed Kolegium. Ponieważ kolegium odwoławcze nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia poprzestając na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, to zdaniem tego sądu, strona kwestionująca takie rozstrzygniecie uprawniona była do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (sąd powołał się na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie do złożenia sprzeciwu od orzeczenia kolegium i żądania rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Sąd uznał pouczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego za błędne, stwierdzając jednocześnie, że z tego faktu nie można wywieść poglądu o dopuszczalności sprzeciwu, tym bardziej iż skarżący reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien zauważyć niewłaściwe pouczenie.

Wobec powyższego [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. w W. w dniu 31 października 2008 r. złożyło do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia oraz uchylenie w całości zaskarżonego aktu, zarzucając orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. naruszenie przepisów postępowania:

- w zakresie właściwości sądu administracyjnego tj. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwaną dalej u.g.n.;

- naruszenie art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP;

- naruszenie art. 124, art. 7, art. 8 k.p.a. mającymi wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżonym aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło cyt. "na zasadzie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówić merytorycznego rozpatrzenia wniosku ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia". Przy czym kolegium odwoławcze błędnie pouczyło skarżącego stwierdzając, że "zgodnie z art. 80 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) strona niezadowolona z niniejszego orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy ul. [...] jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, właściwego, ze względu na miejsce położenia nieruchomości". U podstaw tego orzeczenia zdaniem skarżącego było to, że na dwa dni przed wyznaczoną na dzień 16 kwietnia 2008 r. rozprawą administracyjną tj. 14 kwietnia 2008 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Dzielnicy [...] wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ, zdaniem tego organu, użytkownik wieczysty złożył wniosek z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na wniosek Skarżący pismem z dnia 15 kwietnia 2008 r. udzielił odpowiedzi, że nie podziela stanowiska Urzędu W.. Wyjaśnił, że zawiadomienie o zmianie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało doręczone [...] S.A. w dniu 27 grudnia 2007 r., termin 30-dniowy upłynął w dniu 26 stycznia 2008 r. (sobota) tj. dniu wolnym od pracy w [...] S.A. oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., dlatego za koniec terminu [...] S.A. uznał najbliższy dzień powszedni tj. poniedziałek i w tym dniu wniosek został złożony siedzibie SKO w W..

Na rozprawie administracyjnej w dniu 16 kwietnia 2008 r. pełnomocnik Prezydenta W. wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ użytkownik wieczysty złożył wniosek z uchybieniem terminu.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący złożył w terminie 14 dni sprzeciw. Zarzucił w nim przedmiotowemu orzeczeniu:

1) rażące naruszenie art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, a polegające na narzucaniu Wnioskodawcy w ostatnim dniu terminu - w wolną sobotę, obowiązku nadania sprawy listem poleconym w placówce pocztowej lub złożenie go w kolegium przed upływem 30-dniowego terminu w sytuacji gdy oficjalnie wiadomo, że kolegium pracuje 8 godzin tygodniowo - od poniedziałku do piątku, a więc wnioskodawca nie ma zapewnionych normalnych warunków dostępu do kolegium w ostatnim dniu terminu do wniesienia sprzeciwu, a placówki pocztowe pracują w soboty tak jak w dni wolne od pracy,

2) rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. - rozstrzygnięcie zarzutu uchybienia terminu jest bowiem, aktem o którym mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie zarzutu uchybienia terminu powinno być wydane w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego ponieważ do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o terminie - art. 79 ust 7 u.g.n.

Jednocześnie skarżący wniósł o merytoryczne rozpatrzenie wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. złożonego dnia 28 stycznia 2008 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. - o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] będącego własnością W. jest nieuzasadniona.

Pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekazało akta sprawy do Sądu Rejonowego W [...] Wydział Cywilny ul. [...]. Tym samym należy uznać, iż uznało ten tryb postępowania za właściwy.

Sąd Rejonowy W. [...] w W. [...] Wydział Cywilny, na posiedzeniu niejawnym postanowił pozew odrzucić. Sąd uzasadnił, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało merytorycznego orzeczenia, poprzestając na stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia powyższego wniosku.

W związku z tym, że błędne pouczenie, co do prawa wniesienia skargi nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a), zatem, zdaniem skarżącego, stanowi to podstawę do przywrócenia terminu przez Sąd, stosownie do art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. W tej sytuacji skarżąca wniosła skargę na przedmiotowe orzeczenie do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia Sadu Rejonowego W. sygn. akt [...] w dniu [...] października 2008 r.

Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie zarzutu uchybienia terminu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 tej ustawy. Rozstrzygnięcie zarzutu uchybienia terminu powinno być, zdaniem skarżącego, wydane w trybie przewidzianym w k.p.a. ponieważ do postępowania przed kolegium stosuje się, jego zdaniem, odpowiednio przepisy k.p.a. m.in. o terminie - art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują art. 78-82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wynika z nich, że kwestie prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji tej opłaty ocenia sąd powszechny. Artykuł 78 ust. 2 tej ustawy stanowi bowiem, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć od wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie zasadności aktualizacji, zaś zgodnie z art. 80 ust. 1 od orzeczenia kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa wart. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem odwołań i zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy. Z tych regulacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyciągnęło wniosek, że wszelkie sprawy w ramach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegają kognicji sądu powszechnego. Zdaniem skarżącego uszło jednak uwagi Samorządowego Kolegium w W., że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1 służy od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, dopiero gdy do niej nie doszło - kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 zd. 3), ale sprzeciw do sądu powszechnego, o czym mowa wyżej. Jak z powyższych przepisów wynika orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, to jest zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W trakcie postępowania, kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść, zdaniem skarżącego, do postępowań ubocznych, analogicznie jak i w przypadku klasycznego postępowania administracyjnego, ponieważ różne wnioski stron powodują konieczność wydania rozstrzygnięć co do różnych kwestii procesowych. Takie postępowanie zdaniem skarżącego miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. m.in. o terminach (art. 78 ust. 7 u.g.n.), zatem przepisy k.p.a. dotyczące rozstrzygnięcia zarzutu uchybienia terminu również. Rozstrzygnięcie zarzutu uchybienia terminu powinno być wydane, zdaniem skarżącego, w trybie przewidzianym w k.p.a. Na rozstrzygniecie to służy skarga do sądu administracyjnego, jest bowiem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 2 o ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto orzeczenie to rażąco narusza art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 31 ust.2 i 3 Konstytucji RP, polegające na narzuceniu wnioskodawcy w ostatnim dniu terminu - w wolną sobotą, obowiązku nadania sprawy listem poleconym w placówce pocztowej lub złożenie go w kolegium przed upływem 30-dniowego terminu w sytuacji gdy oficjalnie wiadomo, że kolegium pracuje 8 godzin tygodniowo - od poniedziałku do piątku, a więc wnioskodawca nie ma zapewnionych normalnych warunków dostępu do Kolegium w ostatnim dniu terminu do wniesienia sprzeciwu, a placówki pocztowe pracują w soboty tak jak w dni wolne od pracy.

Skarżący przytacza między innymi uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt FPS7/00 opubl. w ONSA 2001/4/149 " jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy (art. 129 § 1 i art. 1.297 kodeksu pracy w brzmieniu nadanym, przez ustawę z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. Nr 28, poz. 301) przypada w sobotę (nie objętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnieniu do wymienionej uchwały, podzielając pogląd prawny, wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r. sygn. akt III RN78/00 stwierdził, że znajduje on wsparcie w zmianie kodeksu pracy dokonanej ustawą z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. Nr 28, poz. 301), która znowelizowała przepisy ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, poz. 110). Zamiast wspomnianych dodatkowych dni wolnych od pracy wprowadzona została zasada powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. W stanie prawnym obowiązującym od 1 maja 2001 r. - przy przyjęciu zasady pięciodniowego tygodnia pracy, powszechną praktyką życia publicznego jest pięciodniowy tydzień pracy od poniedziałku do piątku, a dniem wolnym jest sobota. Skarżący podkreśla, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest z reguły sobota. Tę praktykę uwzględnił ustawodawca wprowadzając przepis art. 161 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), zrównując "wolną sobotę" z dniem ustawowo wolnym od pracy w zakresie obliczania terminów dla dokonania czynności prawnej w sprawach podatkowych.

Skarżący zarzucił też Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. rażące naruszenie art. 124 k.p.a., art. 7 i art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi argumentując wniosek następująco: skargę z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia wniesiono na ostateczne orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte [...] kwietnia 2008 r. Orzeczeniem doręczonym jego adresatowi 29 kwietnia 2008 r. na podstawie art. 78 ust 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówiono merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie, że wysokość nowej opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu stanowiącego działkę nr ewid. [...] z obr. [...] liczącą [...] m2 powierzchni, położonego przy ul. [...] w W. z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. Strony zdaniem organu pouczono o możliwości zaskarżenia orzeczenia do sądu powszechnego poprzez wniesienie od niego sprzeciwu w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia.

Zdaniem organu sprawy o ustalenie wysokości opłaty rocznej podlegają wyłącznej kognicji sądów powszechnych bez względu na rodzaj podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia gdyż dotyczą stosunków cywilno-prawnych. Skarżący stwierdził, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zasadne ze względu na treść postanowienia Sądu Rejonowego W. podjętego [...] października 2008 r. w sprawie sygn. akt [...], którym odrzucono pozew. Postanowienie to nie zostało jednakże zakwestionowane przez [...] S.A., wobec czego, zdaniem organu, nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwiające odrzucenie skargi.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) ustawodawca powierzył kolegiom rozpoznawanie także spraw cywilnych, których zakres szczegółowo określono w przepisach art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W art. 79 ust. 7 tej ustawy przewidziano, że przed kolegium stosuje się niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dyspozycja ta dotyczy tylko czynności podejmowanych przez kolegium, lecz nie zmienia cywilnoprawnych relacji między stronami sporu i nie daje podstaw do wnoszenia skarg skierowanych do sądów administracyjnych.

Prowadząc postępowanie w opisanym wyżej przedmiocie kolegium było obowiązane dokonywać oceny czynności między stronami z uwzględnieniem cywilistycznych reguł i przepisów, które mają charakter wiążący dla stron tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2009 r. postanowieniem przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi podnosząc w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, zaskarżone orzeczenie kolegium zostało doręczone skarżącej spółce w dniu 29 kwietnia 2008 r., a więc skarga wniesiona do tutejszego sądu w dniu 3 listopada 2008 r. (data stempla pocztowego), złożona została z uchybieniem trzydziestodniowego terminu wskazanego art. 53 § 1 cytowanej ustawy. Ponieważ wraz ze skargą strona skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia, sąd w pierwszej kolejności, bez oceny dopuszczalności skargi, rozpoznał przedmiotowy wniosek.

Rozpoznając wniosek pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia skargi, sąd uznał, że wniosek ten (nadany w Urzędzie Pocztowym w dniu 3 listopada 2008 r.) został złożony w ustawowym terminie określonym w art. 87 § 1 powołanej ustawy, tj. w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż mylne pouczenie o środkach zaskarżenia stanowi jedną z przyczyn braku winy w uchybieniu terminu, a więc wadliwość pouczenia co do terminu dokonania czynności procesowej jest przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku o jego przywrócenie (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 271/05, niepubl.; postanowienie NSA 2 dnia 27 stycznia 2009 r., I OZ 21/09, niepubl.). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela takie stanowisko. Skoro bowiem strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi wskutek błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium, to zdaniem sądu, okoliczność ta stanowi podstawę do uznania braku jej winy w przekroczeniu terminu do wniesienia skargi zgodnie z przepisem art. 53 § 1 cytowanej ustawy.

Należało wiec przyjąć, że dzień otrzymania przez stronę skarżącą postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział Cywilny z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] odrzucającego pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej i wskazującego jako właściwy do rozpatrzenia spraw sąd administracyjny, jest dniem w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu tego postanowienia sąd powszechny jednoznacznie wskazał, że pouczenie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu o możliwości wniesienia sprzeciwu było błędne. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sądowych pisma Sądu Rejonowego W. Wydział Cywilny z dnia 24 lutego 2009 r. oraz z dołączonej do pisma kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, postanowienie Sądu Rejonowego zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 28 października 2008 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd uznał, że strona skarżąca spełniła kumulatywnie wszystkie przesłanki warunkujące przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Rozpatrując merytorycznie przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy oddalić, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w. nie naruszyło przepisów prawa.

Podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie kto jest właściwy do rozpoznawania sporów związanych z postępowaniem dotyczącym wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłaty z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Istniejące poprzednio, w tym zakresie rozbieżności, rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 36/94 (OSNCP 1994 nr 11, poz. 209), w której między innymi stwierdzono, że "użytkowanie wieczyste jest instytucję prawa cywilnego poczynając od dnia 5 grudnia 1990 r. z uwagi na treść art. 42 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami. Od tej daty nie można już przyjmować, że obowiązek uiszczania opłaty za użytkowanie wieczyste, jak miało miejsce uprzednio, wynika z decyzji, podczas gdy jest on konsekwencją cywilnoprawnej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

Poddanie omawianego wyżej sporu o ustalenie dopuszczalności wypowiedzenia dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie zmienia charakteru instytucji prawa użytkowania wieczystego, a jedynie ustanawia obligatoryjny przedsądowy tryb rozstrzygnięcia tego sporu.

Strona może zawsze skutecznie zażądać przeniesienia sporu przed sąd powszechny, a wówczas rozstrzygnięcie podjęte przed organem administracji upada. Dlatego też konieczne jest rozważenie zagadnienia dotyczącego właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg na incydentalne orzeczenia wydawane przed organami administracji publicznej w tych sprawach.

Dotyczy to także zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającego merytorycznego rozpoznawania wniosku o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zakres właściwości sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynności. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2005 rok, str. 43-45).

Zarówno w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne były by uprawnione do rozpatrywania skarg na incydentalne postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego podejmowane w toku rozpatrywania cywilnoprawnego sporu związanego z ustaleniem zaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Stosownie do art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu sprawy, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przed przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Przepisem tym ustawodawca jednoznacznie wyłączył możliwość wnoszenia środków odwoławczych od incydentalnych rozstrzygnięć podjętych w toku postępowania przed kolegiami odwoławczymi. Jest to niewątpliwie konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 80 w związku z art. 79 ust. 4 ustawy, iż od orzeczeń kolegiów odwołanie w tych sprawach nie przysługuje, a stronie służy inny środek w postaci sprzeciwu, którego konsekwencją jest utrata mocy merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Rozpatrując ponownie ten cywilnoprawny spór sąd powszechny nie jest związany w żadnym zakresie postępowaniem prowadzonym przed organem administracji i wówczas jest zobowiązany do oceny jaki charakter ma termin, któremu uchybił skarżący w niniejszej sprawie (por. artykuł 78 ust. 2 ustawy). Chodzi tutaj w szczególności o ustalenie, czy jest to termin prawa materialnego, czy też termin procesowy. Zagadnienie to wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych.

Pogląd ten w pełni podziela sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę. Zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie. Dlatego też organ właściwie pouczył skarżącego o możliwości złożenia sprzeciwu i przeniesieniu w ten sposób tego cywilnoprawnego sporu przed Sąd powszechny.

Omawiane w niniejszej sprawie zagadnienie prawne dotyczące właściwości rzeczowej sądów administracyjnych łączy się również z przepisem art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącym, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Jest to niewątpliwie domniemanie właściwości rozstrzygania przez sądy powszechne wszystkich spraw, nie tylko cywilnoprawnych, z jedynym wyjątkiem dotyczącym tych spraw, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów o jakich mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.

Dlatego też uzasadniony jest pogląd reprezentowany przez organ, że orzeczenie odmawiające merytorycznego rozpoznania wniosku o aktualizację opłaty rocznej złożone przez użytkownika wieczystego po terminie powinien ocenić sąd powszechny, do którego został przekazany przez niego sprzeciw i że na takie orzeczenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie sąd powszechny odrzucił pozew zasadnicze znaczenie ma treść art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika wprost, że sąd nie może odrzucić skargi z tego powodu, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Reguła kolizyjna zawarta w tym przepisie ma zastosowanie w przypadku powstania sporu kompetencyjnego. Nakazuje ona sądowi administracyjnemu przyjęcie swojej właściwości w sprawie, jeżeli wcześniej sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Dlatego też mając na uwadze powyższy przepis sąd zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania zaskarżonego orzeczenia.

Podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy sobota jest, czy nie dniem ustawowo wolnym od pracy. Zagadnienie ostatniego dnia terminu było przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Zamiast wielu orzeczeń wystarczy przytoczyć dwa najbardziej charakterystyczne, ale rozbieżne stanowiska wyrażone w uchwałach Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego.

W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. FPS 7/00 z dnia 25 czerwca 2001 r., ONSA 2001, nr 4, poz. 149, został wyrażony pogląd, że jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada na sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. od dniach wolnych od pracy - Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 51 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Naczelny Sąd Administracyjny poparł w omawianej uchwale reprezentowane już wcześniej stanowisko, że przepisy określające zasady liczenia terminów ustawowych, powinny być interpretowane i stosowane z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji do sądu wynikających z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 57 § 4 k.p.a. nakazuje tak liczyć ostatni dzień tego terminu, aby obiektywnie rzecz ujmując - strona miała zapewnione warunki skorzystania z prawa do wniesienia skargi także w ostatnim dniu. Jedynie więc funkcjonalna, a nie literalna i formalna interpretacja zawartego w art. 57 § 4 k.p.a. i analogicznie w art. 115 k.c. zwrotu "dzień ustawowo wolny od pracy" pozwala, zdaniem NSA, na stosowanie tych przepisów w sposób zgodny z konstytucyjnym prawem do sądu, wynikającym z przepisów Konstytucji RP, bowiem w obecnych warunkach organizacji życia publicznego, gdy ostatni dzień terminu wniesienia skargi upływa w sobotę, strona nie ma zapewnionych normalnych warunków skorzystania z prawa do wniesienia skargi, zwłaszcza że w soboty nie są czynne ani sądy, ani urzędy konsularne, natomiast urzędy pocztowe są czynne w ograniczonym zakresie (podobnie jak w dni wolne od pracy). Naczelny Sąd Administracyjny znalazł wsparcie tej argumentacji w zmienionym w 2001 r. kodeksie pracy. Wprowadzona została w nim zasada powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że istnieją dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy o dniach wolnych od pracy, oraz te które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest sobota. Wprawdzie w wolne soboty funkcjonują urzędy pocztowe, ale w ograniczonym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na ustawodawcę, który w art. 161 § 4 Ordynacji podatkowej zrównał sobotę z dniem ustawowo wolnym od pracy w zakresie obliczania terminów dla dokonywania czynności prawnych w sprawach podatkowych. W ocenie Sądu niespójność rozwiązań prawnych art.161 § 4 Ordynacji podatkowej i art. 57 § 4 k.p.a. nie może być interpretowana na niekorzyść strony w tak istotnej kwestii jak konstytucyjna zasada prawa do sądu.

Później, bo w dniu 25 kwietnia 2003 r. została natomiast podjęta uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego, sygn. III CZP 8/03, OSN IC 2004, nr 1, poz. 1, której została nadana moc zasady prawnej. Stosownie do niej, sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w zw. z art. 165 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy na wstępie uzasadnienia wskazał, że wykładnia językowa pojęcia "dzień ustawowo uznany za wolny od pracy" musi prowadzić do wskazania w obowiązującym systemie prawnym przepisu ustawy lub aktu zrównanego z ustawą, który uznaje konkretny dzień za dzień "wolny od prącym". Sąd Najwyższy wyliczył wszystkie ustawy ustanawiające dni wolne. Ustawy te nie stanowią jednak, że sobota jest dniem wolnym od pracy. Następnie przedstawił Sąd Najwyższy przepisy zrównujące soboty z dniami uznanymi ustawowo za wolne od pracy w zakresie obliczania terminu. Są to art. 83 § 2 p.p.s.a. oraz art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej. Regulacje te mają jednak, zdaniem SN, ściśle określony zakres przedmiotowy i są przepisami wyjątkowymi, które nie mogą służyć jako argument na rzecz rozszerzającej wykładni innych przepisów. Analizując przepisy kodeksu pracy Sąd Najwyższy uznał, iż żaden jego przepis nie wskazuje, że sobota mogłaby być uznana za dzień ustawowo wolny od pracy. Art. 129 § 1 k.p. wprowadza pięciodniowy tydzień pracy. O tym, który dzień jest drugim dniem wolnym od pracy decyduje układ zbiorowy pracy, regulamin pracy, umowa stron lub jednostronne zarządzenie pracodawcy. Określenie drugiego wolnego od pracy dnia w tygodniu może być dowolne w tym znaczeniu, że może to być każdy dzień tygodnia

Sąd Najwyższy przeprowadził następnie szeroką analizę funkcjonalną przepisu art. 115 k.c., m.in. w kontekście konstytucyjnego prawa do sądu. W jej konkluzji stwierdził, że z punktu widzenia podstawowej funkcji ustanowienia dni ustawowo wolnych od pracy(świąt) nie ma przeszkód, aby koniec terminu przypadał na sobotę, choćby była dniem wolnym od pracy. Sąd Najwyższy przyjął, że aby uznać za niemożliwe lub nadmiernie utrudnione dokonanie czynności procesowej w sobotę przez złożenie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym, musiałoby to być zjawisko powszechne. Powołując się na dane liczbowe dotyczące pracy urzędów pocztowych w soboty Sąd Najwyższy stwierdził, że możliwość dokonania czynności procesowej przez złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym została utrzymana na odpowiednim poziomie.

Należy zauważyć, że uchwały te nie są dla sądu prawnie wiążące, a uchwały składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte przed dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły moc wiążącą.

Jednak w okresie późniejszym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaczęło podzielać pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w przedstawionej wyżej uchwale Siedmiu Sędziów SN (sygn. III CZ 8/03 mającą moc zasady prawnej), że sobót nie można w obecnym stanie prawnym uznać za dni ustawowo wolne od pracy. W szczególności wniosek taki nie wynikałby z żadnej ustawy, w tym także z przyjętej w kodeksie pracy zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Nie ma bowiem podstaw do stosowania przez analogie szczególnych unormowań zawartych w p.p.s.a. ani w Ordynacji podatkowej. Konieczność zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy w drodze wykładni art. 57 § 4 k.p.a., bez stosownej zmiany tego przepisu przez ustawodawcę, nie wynika także z Konstytucji RP.

Przepisy k.p.a. nie określają definicji "dni ustawowo wolnych od pracy". Podstawą ustalenia dnia wolnego od pracy jest wyłącznie ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 6, poz. 297 ze zm.), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 15 lutego 1989 r. o ustanowieniu Narodowego Święta Niepodległości (Dz. U. Nr 6, poz. 34), która w art. 2 stanowi, że dzień 11 listopada jest dniem wolnym od pracy, ustawą z 6 kwietnia 1990 r. o przywróceniu Święta Narodowego Trzeciego Maja (Dz. U. Nr 28, poz. 160), zgodnie z którą w art. 2 ustanowiono dzień 3 maja dniem wolnym od pracy, ustawą 21 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w PRL (Dz. U. Nr 29, poz. 154), która w art. 74 pkt 3 dokonała zmiany ustawy o dniach wolnych od pracy, wprowadzając 15 sierpnia dniem ustawowo wolnym od pracy oraz ustawą z 6 kwietnia 1989 r. o zniesieniu 22 lipca jako Narodowego Święta Odrodzenia Polski (Dz. U. Nr 28, poz. 159). Zatem dniami ustawowo wolnymi od pracy nie są dni wolne od pracy - tj. soboty. W razie uchybienia terminu z powodu trudności w nadaniu pisma procesowego (np. podania, odwołania, zażalenia), z powodu trudności w dostępie w dzień dodatkowo wolny od pracy polskiej placówki pocztowej, stanowi to tylko przesłankę do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r. sygn. II GSK 401/05 LEX nr 197607, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., sygn. I OSK 60/07 LEX nr 360279).

Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie w pełni powyższe stanowisko podziela.

W takiej sytuacji należy uznać, że wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] stanowiącego działkę ewidencyjną na [...] o pow. [...] m2 będącego własnością W. został wniesiony z uchybieniem terminu wynikającego z przepisów prawa.

Dlatego też sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.