Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 748/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 4, art. 129 ust.  5 pkt 1, art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 43 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 r., znak [...], ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 6,9755 ha, położonej w obrębie K., gminie M., powiat [...], stanowiącej wartość szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych wskutek zdarzeń spowodowanych założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S.-M.) - na rzecz właściciela nieruchomości J. S.. Do zapłaty odszkodowania Starosta zobowiązał E. Spółka z o.o. z siedzibą w P..

Decyzję wydano na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z 124 ust. 4, 128 ust. 4 , 132 ust. 1a i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n."). Starosta [...] wyjaśnił, iż na przedmiotowej nieruchomości, po uprzednim zdemontowaniu 2 istniejących stanowisk slupowych, została wybudowana linia wysokiego napięcia WN 110 kV relacji S. - M., co nastąpiło wskutek wykonania decyzji Starosty z dnia 27 sierpnia 2014 r. znak [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydanej na rzecz spółki E. w celu przebudowy ww. napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz założenie i przeprowadzenie jej urządzeń i przewodów, tj.: 1 stanowiska słupowego o powierzchni zajęcia 42 m2 i przewodów 6 roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym. Roboty budowlane trwały od 16 czerwca 2015 r. do 30 lipca 2015 r. Zajęciu podlegała część nieruchomości o powierzchni 2741 m2, (obszar podstawowy) oraz część nieruchomości o powierzchni 100 m2 (obszar komunikacyjny).

Organ wyjaśnił, iż pismem z 25 września 2015 r. spółka E. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania, a do wniosku załączono między innymi projekt ugody z 2015 r., w której zaproponowano właścicielowi nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł. Do zawarcia ugody nie doszło. Dalej wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla części obrębów K. , P. (Dz.Urz. Woj. Wilkp.z [...] dalej: "plan Gminy K.") ma przeznaczenie o symbolu "12E" - tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetycznej. Zgodnie z ustaleniami wynikającymi z §14 planu, dla obszarów oznaczonych powyższymi symbolami ustala się m.in. lokalizację napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV - którą zgodnie z§ 2 pkt 3 planu miejscowego jest linia relacji "S.- M.".

Organ wyjaśnił, iż na potrzeby ustalenia odszkodowania sporządzenie operatu szacunkowego zlecono rzeczoznawcy majątkowemu S. K.. Ze sporządzonego 23 grudnia 2015 r. operatu szacunkowego wynika, że łączna wartość należnego odszkodowania wynosi [...] zł. W skład tej kwoty wchodzą: [...] złotych stanowiąca odszkodowanie należne za spadek wartości nieruchomości spowodowany trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 2741m2 oraz [...] zł. tytułem utraconych pożytków w okresie wykonywania działań na nieruchomości. Organ dał wiarę operatowi i ustalił na jego podstawie odszkodowanie, oceniając ten dokument jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny" lub "rozporządzenie wykonawcze"), a w szczególności z jego § 43 ust. 1. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono tok rozumowania rzeczoznawcy majątkowego, a także poszczególne elementy operatu szacunkowego. W rezultacie organ I instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień i nieścisłości w tym dokumencie, uznając tym samym, że dokument ten może stanowić podstawę do wydania decyzji.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniósł właściciel nieruchomości J. S.. Odwołujący zarzucił, że wydana decyzja będzie miała niekorzystny wpływ na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustalenie służebności przesyłu. Zdaniem odwołującego sprawa o ustalenie odszkodowania powinna być zawieszona do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej toczącej się przed sądem powszechnym.

Wojewoda decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż decyzja Starosty [...] z [...] 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości jest ostateczna i wykonalna, co jest znanym organowi z urzędu, lecz nie wynika z akt sprawy, do których nie załączono jej odpisu z wymienionymi klauzulami.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego, który nie przedstawia wartości dowodowej, bowiem został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. Wojewoda wyjaśnił, iż odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. O tym, jakie czynniki wziąć należy pod uwagę, przesądza § 43 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Z kolei przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości bierze się pod uwagę: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W zakresie szkód, o jakich mowa w art. 128 ust. 1 zd. 1 u.g.n. mieszczą się np.: uszkodzenie roślinności, ogrodzenia, koszt rekultywacji gleby (np. w przypadku terenów rolnych) i itp. Zgodnie bowiem z § 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, konieczne jest porównanie stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania, ze stanem z dnia zakończenia danej inwestycji. Z kolei w zakresie spadku wartości nieruchomości stanowi o tym § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia wykonawczego. W skład odszkodowania należnego tytułem spadku wartości nieruchomości wchodzi m.in. rekompensata należna za obowiązek udostępnienia nieruchomości, w celu umożliwienia dokonywania przedsiębiorcy przesyłowemu konserwacji i napraw urządzeń. Ponadto, w zakresie tak ustalanej wartości spadku nieruchomości porównać należy wartość tej nieruchomości, jak gdyby nie było na niej żadnej linii elektroenergetycznej, ze stanem jaki powstał wskutek legalnego posadowienia danego obiektu, na podstawie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Nie pomija się spadku wartości nieruchomości albo nie uznaje się, że spadek ten jest mniejszy niż w rzeczywistości, tłumacząc to tym, że na działce stała już stara linia, która została zdemontowana w celu zbudowania nowej, a właściciel nieruchomości może dochodzić odszkodowania za spadek jej wartości w przeszłości na drodze cywilnoprawnej.

Zdaniem Wojewody w operacie szacunkowym błędnie określono również daty istotne dla jego sporządzenia. Zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględnia się stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania. Tym dniem był 27 sierpnia 2014 r., a nie 16 czerwca 2015 r. Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, z dnia pozbawienia lub ograniczenia praw. Dniem ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości był dzień, gdy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odrzucające skargę na decyzję Wojewody z [...] 2014 r., znak [...] (utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 27 sierpnia 2014 r.) stało się prawomocne, tj. 31 marca 2015 r.

Wojewoda podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że rozpoczęcie prac budowlanych na nieruchomości nastąpiło 16 czerwca 2015 r., zaś zakończenie 30 lipca 2015 r. W operacie brak ustalenia, czy doszło do szkody rozumianej jako pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości w okresie trwania inwestycji, a na co wskazuje się w punkcie 1.6.2 standardu V.8 p.t. "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej", stanowiącego notę interpretacyjną wchodzą w skład obowiązujących Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, na które w punkcie 3.2.3 powołał się rzeczoznawca majątkowy. W operacie brak określenia ewentualnego odszkodowania za udostępnienie nieruchomości w tym okresie.

W operacie szacunkowym przyjęto, że konieczne było ustalenie wartości odszkodowania za utracone pożytki naturalne (zniszczone: pszenica ozima i jara, pszenżyto, ziemniaki i pomidory). Z drugiej jednak strony z akt sprawy wynika, że na powierzchni gruntu znajduje się piasek z wykopu, który został pomieszany z urodzajną glebą. Zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego przy określaniu wartości poniesionych szkód uwzględnia się utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei w myśl § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględnia się stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Rzeczoznawca powinien wyjaśnić, czy w wyniku robót budowlanych doszło do szkody tymczasowej w postaci zniszczenia terenu rozumianego jako spadek jakości gleby. Jeżeli do takiej szkody tymczasowej doszło, to powinien wycenić koszt rekultywacji biologiczno-chemicznej gleby oraz wartość odtworzeniową ewentualnych prac ziemnych związanych z przywróceniem glebie jej pierwotnego stanu. Wojewoda wyjaśnił, że w innych operatach sporządzonych w odniesieniu do podobnych nieruchomości objętych ograniczeniem sposobu korzystania na potrzeby przeprowadzenia przedmiotowej linii znajdowały się podobne zdjęcia, prezentujące na powierzchni gruntu rolnego piasek z wykopu, co odnotowano.

Rzeczoznawca majątkowy powołał się w punkcie 3.2.3. operatu na Powszechne Krajowe Zasady Wyceny oraz obowiązujące noty interpretacyjne. Jedną z obowiązujących not interpretacyjnych jest tymczasowa nota interpretacyjna "Standard V.8. Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej". Zgodnie pkt 4.4.1 noty, zmniejszenie wartości nieruchomości wynika m.in. z możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii, co jest spójne z § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Tymczasem w operacie szacunkowym zmniejszenie wartości nieruchomości określono za pomocą wzoru, o jakim mowa w punkcie 4.4.2. noty - odnoszącego się jedynie do wyceny zmniejszenia wartości nieruchomości z powodu trwałego ograniczenia w sposobie z niej korzystania (§ 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Ponadto rzeczoznawca nie ustalił odszkodowania, z tytułu lokalizacji naziemnego elementu, utraconego rocznego dochodu brutto (PDB), składającego się z rocznego kosztu dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego (Ksm) i rocznego utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnych elementem infrastruktury technicznej (Wpl). Tego rodzaju ustalenie byłoby zgodne z § 43 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, który nakazuje uwzględnić zmianę warunków korzystania z nieruchomości. W operacie szacunkowym jedynie przy określaniu zmiany przydatności użytkowej (§ 43 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny), a dokładniej przy określaniu współczynnika obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzenia, uwzględniono ów fakt. Rzeczoznawca podzielił obszar oddziaływania urządzenia na trzy strefy (SZI, SZ2 i SZ3) i wyprowadził z tego wspólny współczynnik SZ na poziomie 0,18. Niemniej te ustalenia i sam wzór odnosi się jedynie, jak przyznano w operacie szacunkowym, do określenia obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzenia, w którym istnieje zmiana sposobu użytkowania w nieruchomości. Zmiana warunków korzystania z nieruchomości, a zmiana przydatności użytkowej nieruchomości to co innego.

Zdaniem organu II instancji o braku wartości dowodowego analizowanego operatu szacunkowego świadczy także niewyjaśnienie w nim, skąd się wzięły wartości dwóch współczynników obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzeń: tj. SZ2 i SZ3 (odpowiednio na poziomie: 50% i 17%). Wprawdzie tego rodzaju uchybienie mogłoby zostać konwalidowane w formie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, jednakże w świetle pozostałych istotnych uchybień dyskwalifikujących operat szacunkowy, nie było powodu do ich pozyskiwania na etapie postępowania odwoławczego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał, że analizowany operat szacunkowy jest pozbawiony wartości dowodowej w stopniu uniemożliwiającym jego konwalidację i zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem zakres czynności wyjaśniających, które trzeba w sprawie przeprowadzić, wykraczałby poza granice wyznaczone w art. 136 k.p.a. .

Kończąc organ wyjaśnił, iż nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ wyjaśnił, że nie ma znaczenia dla losów sprawy odszkodowawczej sprawa o ustanowienie służebności przesyłu.

Na powyższą decyzję skargę wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Spółka"). Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 oraz art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez:

a) uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o błędne przyjęcie, że istnieje w sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy wszelkie nieścisłości, stwierdzone przez organ II instancji w opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, mogły zostać usunięte w postępowaniu drugoinstancyjnym poprzez uzupełnienie opinii przez biegłego lub przedstawienie przez biegłego stosownych wyjaśnień,

b) błędne uznanie, że materiał dowodowy w sprawie - w tym przedłożona opinia biegłego - jest niewystarczający do wydania decyzji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, po jego ewentualnym uzupełnieniu lub wyjaśnieniu wątpliwości zgodnie z art. 136 k.p.a., stanowiłby wystarczającą podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy,

c) niewskazanie w treści uzasadnienia okoliczności przemawiających za wydaniem rozstrzygnięcia kasatoryjnego oraz niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a.

d) nieprawidłowe uznanie, że ustalone przez rzeczoznawcę zmniejszenia wartości nieruchomości opierało się wyłącznie na współczynniku trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w § 43 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny, podczas gdy jak wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego (str. 14-15 operatu) biegły uwzględnił wszystkie czynniki zmniejszenia wartości nieruchomości, wskazane w §43 ust. 1 pkt 1-4,

e) błędną ocenę, iż ewentualna korekta przyjętych przez biegłego danych dla ustalenia stanu nieruchomości i stany zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wymagałaby przeprowadzenia ponownie dowodu z opinii biegłego.

Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 oraz art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. oraz §43 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny poprzez:

a) nieuprawnione przyjęcie, iż odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., winno zostać ustalone w sposób tożsamy z wynagrodzeniem ustalanym z tytułu służebności przesyłu, pomimo iż sposób ustalenia wysokości odszkodowania z art. 128 ust. 4 u.g.n. został szczegółowo określony w przepisach u.g.n. i Rozporządzeniu w sprawie wyceny i brak jest podstaw do wykraczania poza tak zakreślone podstawy, posługując się instytucjami prawa cywilnego,

b) nieuprawnione przyjęcie. że "spadek wartości nieruchomości powinien być wzięty pod uwagę z pominięciem tego, że dawniej na działce istniała linia, a która wyrządziła s:zkodę i spowodowała spadek jej wartości przed jej demontażem, dokonanym w celu budowania nowej linii elektroenergetycznej", w sytuacji gdy odszkodowanie ustalane jest zgodnie ze stanem nieruchomości na dzień ograniczenia praw, w którym linia ta istniała na przedmiotowej nieruchomości,

c) błędne uznanie, że dla prawidłowego ustalenia kwoty odszkodowania konieczne jest uwzględnienie przez biegłego w opinii rocznego kosztu dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego (Ksm) i rocznego utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnym elementem infrastruktury (Wpl), podczas gdy zakres odszkodowania winien obejmować tylko i wyłącznie zdarzenia, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., a w którym czynniki te się nie mieszczą,

d) nieuprawnione uznanie, że zakres odszkodowania obejmuje również odszkodowanie za udostępnienie nieruchomości w okresie prowadzenia robót budowlanych.

Powyższe naruszenia, zdaniem skarżącej Spółki, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zdaniem Spółki biegły przy ustalaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnił wszystkie okoliczności, mające wpływ na wysokość odszkodowania. Z treści opinii w sposób jednoznaczny wynika, że biegły uwzględnił wszystkie elementy, wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości, wskazane w §43 ust. 3 pkt 1-4 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Podnoszone przez Organ kwestie przyjętych współczynników, w oparciu o dokument - tymczasowa nota interpretacyjna "V.8. Zasady określania wartości szkód powodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej" - który to dokument ma jedynie charakter wewnętrzny i pomocniczy w ramach Stowarzyszenia rzeczoznawców - opierają się na błędnej podstawie. Organ błędnie wywodzi, że biegły ograniczył się do ustalenia wyłącznie "trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości", podczas gdy dość niefortunnie użycie tego pojęcia obejmuje ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, związane z: istnieniem obcego elementu w nieruchomości lub nad nieruchomością, występowaniem utrudnień przestrzennych w gospodarowaniu, stworzeniem potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa właściciela i jego mienia, możliwością wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii. Ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do innych stanów faktycznych, przewidział obowiązek wypłaty odszkodowania, obejmujący również wynagrodzenie z tytułu udostępnienia nieruchomości, przykładowo w art. 124b ust. 4, który w przypadku konieczności przeprowadzenia konserwacji, naprawy lub usunięcia awarii urządzeń na nieruchomości, wprost wymienia wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości jako element odszkodowania, należnemu właścicielowi. W odniesieniu do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n. ustawodawca takiego składnika odszkodowania nie przewidział.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi, polemizując z jej argumentacją. I tak, zdaniem organu, nie jest trafne twierdzenie skarżącej, że trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości to jest coś więcej, niż trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, o jakim mówi ustawodawca w § 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Przeczy takiemu założeniu porównanie całego § 43 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z ust. 4.4.1. noty. Trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w ust. 4.4.2. noty, obejmuje zmniejszenie wartości nieruchomości w pasie eksploatacyjnym. Z kolei zmniejszenie wartości nieruchomości (w ujęciu szerokim) w rozumieniu 4.4.1. noty dotyczy nie tylko tego, jak linia oddziałuje na pas eksploatacyjny, ale na całą nieruchomość. Zdaniem Wojewody jest oczywiste, że skutki decyzji ograniczającej nieruchomość w sposobie korzystania dotyczą z jednej strony w znacznym zakresie tzw. "wąskiego pasa eksploatacyjnego", a z drugiej strony istotnie wpływają na zmianę warunków korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie powinno zawierać takie elementy - w zakresie sposobu określenia spadku wartości nieruchomości, jakie określił ustawodawca w § 43 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego.

Wojewoda przyznał, że zaprezentował w zaskarżonej decyzji pogląd, iż przy ustalaniu odszkodowania za ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania - udzielonego w celu budowy nowej linii w miejscu starej - należy uwzględnić stan z dnia ograniczenia, przy pominięciu jednak skutków generowanych przez istniejącą w tym momencie linię, o ile została ona posadowiona bez tytułu prawnego. Ubocznie Wojewoda wskazał, że ten aspekt został przez rzeczoznawcę prawidłowo rozpatrzony, gdyż nie dokonał on "pomniejszenia" ustalonego odszkodowania o wartości [...] złotych o dodatkową kwotę uwzględniającą fakt, że 20 maja 2015 r. na nieruchomości stała "stara" linia.

W ocenie organu II instancji jeżeli w wyniku posadowienia linii WN 110 kV relacji S.-M. ma miejsce stan, że rolnik musi ponosić dodatkowe koszty pracy sprzętem mechanicznym (gdyż musi objeżdżać słup), to przysługuje mu prawo do odszkodowania z tego tytułu w postępowaniu administracyjnym. Zazwyczaj, co Wojewoda wie z urzędu, tego rodzaju aspekt jest uwzględniany w końcowym wzorze matematycznym (jako jedna ze zmiennych), a prowadzącym do wyniku wyceny. W analizowanym operacie nie było stosownych ustaleń. Na innej ścieżce nie uzyska taki podmiot odszkodowania, skoro źródłem ograniczenia prawa własności jest decyzja administracyjna z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego przy określaniu wartości szkód uwzględnić należy utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. W operacie szacunkowym nie uwzględniono w ogóle tego aspektu.

Pismem procesowym z dnia 14 listopada 2016 r. Spółka E. odniosła się do odpowiedzi organu na skargę. Zdaniem Spółki zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego wzór na ustalenie wysokości zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględniał wszystkie elementy, o których mowa w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nie tylko "trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości", co rzeczoznawca szczegółowo wykazał w pkt 7.3.1 operatu szacunkowego (str. 14-16) oraz w pkt 8.3 (str. 20-21). Zastosowany wzór jest powszechnie aprobowany w literaturze przedmiotu dla ustalenia wysokości zmniejszenia wartości nieruchomości. Nie sposób jest zatem wywieść, aby ustalone przez organ I instancji odszkodowanie z tego tytułu nie odpowiadało treści art. 124 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia. Organ nieprawidłowo wywiódł z treści przywołanej przez rzeczoznawcę Tymczasowej Noty Interpretacyjnej - Standardu V.8 zakres oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego tzw. szkody trwałej. Z treści operatu nie wynika wcale aby rzeczoznawca majątkowy ograniczył zakres wyceny do § 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Metodyka wyceny stanowi wiedzę specjalistyczną i należy do tzw. warsztatu rzeczoznawcy majątkowego, organ nie jest zatem uprawniony do dokonywania merytorycznych ocen w tym zakresie oraz prowadzenia polemiki z rzeczoznawcą. Jeżeli organ powziął wątpliwości co do zakresu lub sposobu wyceny, winien zażądać od rzeczoznawcy wyjaśnień lub skierować operat do oceny prawidłowości w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Spółka podkreśliła, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości odnosi się wyłącznie do części nieruchomości objętej ograniczeniem. Z tych względów podstawą ustalania odszkodowania nie jest różnica pomiędzy rynkową wartością nieruchomości przed decyzją o wywłaszczeniu a jej rynkową wartością po wywłaszczeniu, lecz wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalając zatem wysokość odszkodowania organ związany jest treścią decyzji zezwalającej na ograniczenie prawa własności (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt 1 OSK [...]). Nie sposób zatem uznać, aby przy ustaleniu zmniejszenia wartości nieruchomości należało uwzględniać całą nieruchomość, tj. również jej część nie objętą wywłaszczeniem. Dokonana w tym względzie ocena Organu była niedopuszczalna. Jeżeli natomiast realizacja celu publicznego uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać, aby Inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n).

Brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana przez organ wycena nie zawiera w sobie elementów, o który mowa w § 43 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia, skoro rzeczoznawca majątkowy w swoim opracowaniu na te elementy wprost wskazuje i uwzględnia w toku szacowania. Dokonane przez Organ ustalenia w tym względzie były przedwczesne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Przy ustaleniu przedmiotowego odszkodowania niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego (wyrok NSA z 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK [...]).

Ustalenie wartości nieruchomości musi uwzględniać jej stan z dnia wywłaszczenia, w tym wszelkie obciążenia (prawne i faktyczne) wpływające na jej wartość. Brak jest zatem podstaw do pomijania faktu istniejących w dniu wywłaszczenia obciążeń w postaci istniejącej linii, tj. stanu nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1 u.g.n. Organ nie ustalił również, czy rzeczoznawca wziął pod uwagę, a jeżeli tak, to jaki miało to wpływ na wynik wyceny, fakt że w dniu wywłaszczenia przez nieruchomość przebiegała linia energetyczna.

Brak jest podstaw do uwzględniania dodatkowych współczynników Ksm i Wpl skoro wszelkie kwestie związane ze zmniejszeniem wartości nieruchomości regulowane są w § 43 ust. 3 rozporządzenia i zostały one uwzględnione przez rzeczoznawcę poprzez zastosowanie współczynnika "S". Organ pomimo wątpliwości nie wyjaśnił tej kwestii, powołując się przy tym na "wiedzę z urzędu", co było niedopuszczalne, skoro metodyka wyceny stanowi wiedzę specjalistyczną, na którą to Organ nie może się powoływać jako znaną z urzędu.

Brak jest podstaw do ustalenia wynagrodzenia za samo tylko udostępnienie nieruchomości, albowiem art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia takiego elementu nie przewiduje. Odszkodowanie ustalone jest wyłącznie za szkody powstałe i nie naprawione w wyniku wykonywania robót budowlanych w postaci utraconych pożytków. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w swojej wycenie ten aspekt w pkt 7.3.2 (str. 16) oraz w pkt 9 (str. 21-22), określając wartość zniszczonych plonów oraz zmniejszenie plonowania w kolejnych latach. Co więcej, powstanie szkody nie zostało uzależnione od czasu zajęcia nieruchomości, ale od określonych zdarzeń ją wywołujących.

Kończąc Spółka podniosła, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, co dopusza jedynie formalną jego ocenę przez organ. W razie natomiast wątpliwości organ administracji może żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu oraz udzielenia wyjaśnień co do jego treści.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2016 r. pełnomocnicy skarżącej Spółki oraz organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd stwierdził, że organ ten naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), decyzję Starosty [...] [...] 2016 r., którą ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 6,9755 ha, położonej w obrębie K., gminie M., powiat [...], stanowiącej wartość szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych wskutek zdarzeń spowodowanych założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej - na rzecz właściciela nieruchomości J. S.. W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji wydana została z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a., w wyniku czego konieczne jest powtórzenie postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla podjęcia rozstrzygnięcia poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Stanowiska tego w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy Sąd nie podziela.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja taka została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne może w szczególności wystąpić, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis ten z kolei przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Według utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1619/14, wraz z orzecznictwem przywołanym w jego uzasadnieniu, dostępny w CBOSA i LEX-el), decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, j.w., str. 519).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że ramy dowodowe dopuszczone w postępowaniu odwoławczym przekracza wyjaśnienie kwestii, które w zaskarżonej decyzji ujęte zostały jako istotne wady i braki operatu szacunkowego przyjętego przez organ I instancji za podstawę do ustalenia odszkodowania.

Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest niewątpliwie podstawowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym przypadku odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Potrzeba powtórzenia tej czynności dowodowej wymaga wykazania wystąpienia takiej konieczności. W opinii Sądu w rozpatrywanym przypadku przeprowadzona przez Wojewodę ocena operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, w zakresie w jakim stanowiła o treści zaskarżonej decyzji, nie tylko wkraczała w materię wymagającą wiedzy specjalistycznej, ale i wynikała z częściowo wadliwego odczytania tego dokumentu, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz założenie i przeprowadzenie jej urządzeń i przewodów, tj.: 1 stanowiska słupowego, przewodów 6 roboczych i 2 odgromowych, po uprzednim zdemontowaniu dwóch stanowisk słupowych starej linii.

Niewątpliwie każda ingerencja w istotę prawa własności nieruchomości stanowi formę wywłaszczenia z tego prawa. Zgodnie z art. 112 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega albo na decyzyjnym całkowitym pozbawieniu prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości) albo na ograniczeniu takiego prawa, o ile cele publiczne na nieruchomości osób trzecich nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie lub ograniczenie uprawnień właścicielskich, a prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przewidziane zatem art. 124 ust. 1 ustawy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie na takiej nieruchomości, między innymi, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jest jednym z rodzajów wywłaszczenia, które nastąpić może jedynie za odszkodowaniem, o czym wprost stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 128 ust. 4 ustawy powtarzając zasadę objęcia odszkodowaniem również szkód powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa między innymi w art. 124, wskazuje, że takie odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powinno być powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tak więc już z ogólnego założenia ustawodawcy, wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna obejmować dwa elementy: wartość poniesionych szkód (pieniężne wyrównanie zniszczeń) oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na niej urządzeń przesyłowych. Treść powyższego przepisu wyraża konstytucyjną zasadę "słusznego" odszkodowania za wywłaszczenie, wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP . Odszkodowanie słuszne to odszkodowanie ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości, co w odniesieniu do odszkodowań za wywłaszczenie polegające na ograniczeniu uprawnień właścicielskich do gruntu usytuowaniem na nim urządzeń przesyłowych, oznacza odszkodowanie za szkody na gruncie wyrządzone wybudowaniem urządzeń, jak i równowartość ubytku wartości nieruchomości wskutek konieczności znoszenia trwałej obecności urządzeń na gruncie. Tym samym, naprawienie szkody wywołanej skutkami decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zbliżone jest do charakteru odszkodowania ustalanego na zasadach kodeksu cywilnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż odszkodowanie o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. jest jednak pojęciem prawa administracyjnego i obejmuje wyłącznie szkody i utracone pożytki wprost wskazane w przepisach tej ustawy. Podkreślić również należy, iż pomimo ustalenia odszkodowania w trybie przepisów u.g.n., właściciel nieruchomości nie jest pozbawiony domagania się ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Obecnie obowiązujące przepisy art. 3051 – 3054 Kodeksu cywilnego pozwalają obciążyć nieruchomość służebnością przesyłu na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować urządzenia, jak i na rzecz tego przedsiębiorcy, którego własność stanowią urządzenia już wybudowane oraz pozwalają także na ustalenie odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. Spory na tle prawa korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe rozstrzygane są w drodze stosownych postępowań cywilnych (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2014r. w sprawie II CSK 573/13 – Lex nr 1514766 i uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2013r. podjęta w sprawie III CZP 36/13 – Lex nr 1408479). Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Wojewody, iż nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek właściciela nieruchomości o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia toczącej Si...ę przed sądem cywilnym sprawy ustanowienia służebności przesyłu.

Przechodząc dalej wyjaśnić należy, iż szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o których to elementach odszkodowania mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., zawarte są w § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten w ustępie 1, w zw. z ust. 2, stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględniać należy, stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji (zakończenia inwestycji), a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej do dnia zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji (zakończenia inwestycji). W ust. 3 przepis stanowi zaś, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przy czym oszacowanie szkód w tym ostatnim elemencie, następuje dopiero po wystąpieniu szkody w tym zakresie, co wynika z ustępu 4 § 43.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wysokość nieruchomości (ust. 2), sporządzanej w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy podlega ocenie przez organ z punktu widzenia jego kompletności i prawidłowości sporządzenia. Stosownie natomiast do treści art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 135, stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy).

Jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem określającym wysokość odszkodowania. Nie oznacza to jednak, że nie podlega on ocenie organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania poprzedziło wydanie ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty o ograniczeniu uprawnień właścicielskich do wymienionej nieruchomości dla potrzeb zrealizowania inwestycji celu publicznego. Okolicznością bezsporną jest, że inwestycja została zrealizowana, zaistniały zatem podstawy do ustalenia stosownego odszkodowania. Odszkodowanie ustalone zostało przez Starostę [...] na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego S. K. z dnia 23 grudnia 2015 r., któremu to dokumentowi organ ten dał wiarę i który przed wydaniem decyzji zweryfikował.

Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, iż operat ten zawierał na tyle istotne wady, że konieczne jest powtórzenie tej czynności dowodowej, co oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż o ile organ I instancji dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, w tym ocenił dokonany przez biegłego wybór podejścia i metody wyceny, a także sposób uzasadnienia wyliczenia odszkodowania, to organ II instancji ograniczył się w swojej ocenie tego dokumentu do tych jego części, których prawidłowość zakwestionował. Wojewoda stanął bowiem na stanowisku, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady i niejasności operatu dyskwalifikują ten dokument jako całość, co czyniło zbędnym dalszą jego analizę. W konsekwencji, Sąd nie może obecnie wypowiedzieć się odnośnie tych postanowień operatu, co do których w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie ustosunkował się. Przypomnieć należy, iż zdaniem Wojewody wykazane w zaskarżonej decyzji wadliwości i niejasności przedmiotowego operatu, wymagały ponowienia w tym zakresie czynności dowodowych. Nie podzielając tego stanowiska, Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę dokonał zatem merytorycznej oceny sprawy wyłącznie w zakresie konkretnych zarzutów podniesionych przez Wojewodę w stosunku do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego S. K. z dnia 23 grudnia 2015 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wypowiadając się krytycznie w stosunku do tego dokumentu, Wojewoda poza przepisami u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego powołał się również na "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej", stanowiące notę interpretacyjną wchodzą w skład obowiązujących Powszechnych Krajowych Zasad, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz w istocie wskazówkami, zasadami, skierowanymi do osób sporządzających wyceny nieruchomości. Biorąc pod uwagę zarzuty Wojewody co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego w zakresie wypracowanych w tym zakresie standardów, przypomnieć należy, iż w tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega bowiem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Za niedopuszczalne uznać zatem należy kwestionowanie przyjętej metodologii wyceny, zastosowanych wzorów i wartości poszczególnych składników tych wzorów, co Wojewoda uczynił kwestionując brak wyjaśnienia wartości dwóch współczynników obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzeń: tj. SZ2 i SZ3 (str. 21 operatu),

Mając na uwadze zakres kontroli operatu szacunkowego przez organ i sąd administracyjny, marginalnie już tylko zauważyć należy, iż rzeczoznawca wyjaśnił, że SZ to współczynnik obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzenia. Na str. 20-21 operatu wyjaśniono, że trwale wyłączona z użytkowania została powierzchnia gruntu na której posadowiony jest słup, którego obecność powoduje całkowite wyłączenie terenu pod słupem z produkcji rolnej (stąd SZ1- 1,00 – 100% obniżenia wartości rynkowej na tej powierzchni terenu trwale wyłączonego z produkcji – PTW. Obecność słupa utrudnia prowadzenie zmechanizowanych prac rolnych i powoduje utrudnienia w stosunku do pozostałej części strefy ograniczonego użytkowania. Współczynnik SZ2 dotyczy powierzchni terenu o takiej utrudnionej uprawie sprzętem mechanicznym (chociażby z tytułu konieczności objeżdżania słupa, manewrowania sprzętem rolniczym) – stąd dla SZ2 rzeczoznawca przyjął wartość– 0,50 (50%). Z kolei współczynnik SZ3 dotyczy pozostałego terenu o ograniczonym sposobie użytkowania – rzeczoznawca przyjął współczynnik obniżenia wartości nieruchomości dla tef strefy na poziomie 0,17 (17%). W przeciwieństwie do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie niejasności i braku przyjęcia logicznych, racjonalnych założeń przez rzeczoznawcę. Pamiętać należy, iż określenie wartości wymienionych współczynników należy do kompetencji rzeczoznawcy, a organ mógłby przyjętą skale zakwestionować, gdyby przyjęte założenie przeczyły zasadom logiki. W konsekwencji nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty Wojewody, iż rzeczoznawca nie uwzględnił utraconego rocznego dochodu brutto (PDB), składającego się z rocznego kosztu dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego (Ksm) i rocznego utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnych elementem infrastruktury technicznej (Wpl). Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki, iż w zakres szkód na nieruchomości, o których mowa powyżej, wchodzi szkoda wynikająca ze zmiany stanu nieruchomości na dzień ograniczenia praw i na dzień zakończenia prac, jak również utracone pożytki za ten okres (§43 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny).

Zgodnie z §43 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny na zmniejszenie wartości nieruchomości wpływ ma zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana przydatności użytkowej nieruchomości, trwale ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości, które to czynniki stanowią katalog zamknięty składników wynagrodzenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie zakresu odszkodowania, którego sposób ustalenia został szczegółowo określony w przepisach ustawy i Rozporządzenia w sprawie wyceny. Rekompensata należna za obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu umożliwienia dokonywania przedsiębiorcy przesyłowemu konserwacji i napraw urządzeń, nie jest objęta tą normą. Tym samym, nieuprawnione jest wnioskowanie Wojewody, który w oparciu o cywilistyczną konstrukcję służebności przesyłu i wynagrodzenia z tytułu jej ustanowienia wywodził, iż skoro treść tych praw jest podobna, to administracyjnoprawne odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno zostać ustalone w sposób tożsamy co wynagrodzenie, o którym mowa w art. 3052 § Kodeksu cywilnego.

Ponadto wskazać należy, iż na stronie 23 operatu w pkt 13 - "Klauzule dodatkowe", rzeczoznawca wyjaśnił, iż określone wartości nie obejmują odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości w okresie prowadzonych prac przy przebudowie linii elektroenergetycznej oraz odszkodowania za dochodzenie gruntów do pełnego plonowania przez okres po zakończeniu prac. (pkt 13.6) oraz, ze określone w operacie wartości nie obejmują odszkodowania za przyszłe szkody powstałe w trakcie korzystania z gruntu przez przedsiębiorstwo przesyłowe lub innego gestora linii (pkt 13.7). Nie ma zatem racji Wojewoda, iż rzeczoznawca nie zawarł w operacie treści, które jak Wojewoda wskazał, posiadają inne operaty sporządzone na potrzeby podobnych spraw. Rację ma strona skarżąca, iż w odniesieniu do specyficznego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, jego zakwestionowanie - poza zarzutami natury formalnej, wymaga wiedzy specjalistycznej.

Wojewoda uznał również, iż rzeczoznawca powinien wyjaśnić, czy w wyniku robót budowlanych doszło do szkody tymczasowej w postaci zniszczenia terenu rozumianego jako spadek jakości gleby. Jeżeli do takiej szkody tymczasowej doszło, to powinien wycenić koszt rekultywacji biologiczno-chemicznej gleby oraz wartość odtworzeniową ewentualnych prac ziemnych związanych z przywróceniem glebie jej pierwotnego stanu. W opinii Sądu kwestia ta mogła zostać wyjaśniona w drodze dopytania rzeczoznawcy, tym bardziej, że organ odwołuje się do innych operatów sporządzanych w związku z zajęciem nieruchomości pod budowę tej samej linii elektroenergetycznej, w których taka szkoda została zauważona. Należy mieć na uwadze, że stan faktyczny każdej sprawy może różnić się, a do rzeczoznawcy należy uznanie, jakie czynniki w konkretnej sprawie składają się na szkodę. Należy również mieć na uwadze, że właściciel nieruchomości w przypadku wystąpienia szkody w postaci pogorszenia jakości gleby, ma możliwość uruchomienia postępowania trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, do protokołu oględzin opisany został zakres zniszczeń w uprawach, uzgodniony – jak wynika z treści protokołu – przez właściciela nieruchomości z przedstawicielem wykonawcy robót, a rzeczoznawca przed sporządzeniem operatu dysponował mapami pozwalającymi na dokładne obliczenie powierzchni zniszczeń i zakresu zajęcia nieruchomości. Do operatu właściciel nieruchomości nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń.

Skoro, jak wyżej wywiedziono, zarzuty organu odwoławczego w kwestii wymienionych nieprawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie mają pokrycia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, a zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, to zarówno organ, jak i Sąd, nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej.

W opinii Sądu istotnego znaczenia dla wyceny wartości odszkodowania, a zatem i dla wyniku sprawy, nie mają również zarzuty dotyczące przyjęcia przez rzeczoznawcę nieprawidłowej daty jako momentu początkowego dla ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku z uwzględnieniem określonego przedziału czasowego – w tym przypadku lat 2013-2015, zaś wycena utraconych pożytków obejmowała szkody powstałe na skutek realizowania inwestycji w dniach 16 czerwca 2015 r. – 30 lipca 2015 r., zatem istotny okres dla wegetacji roślin i ich zbiorów.

Podsumowując, w realiach przedmiotowej sprawy Sąd nie widzi konieczności sporządzenia nowego operatu, bowiem wyżej wskazane przez Wojewodę wątpliwości co do treści operatu, mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy. W konsekwencji doszło do zarzuconego skargą naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz niewłaściwą wykładnię art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności ustalenia odszkodowania w zakresie zakwestionowanym przez Wojewodę - od strony formalnej i merytorycznej. Wobec powyższego zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu, mającym wpływ na wynik postępowania, jest uzasadniony. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, w tym ocenę dotyczącą prawidłowości operatu szacunkowego. Wojewoda uwzględni powyższą argumentację i dokona ponownej oceny decyzji organu I instancji oraz operatu szacunkowego z dnia 23 grudnia 2015 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).