Wyrok NSA, sygn. akt I SA 119/94
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego.

TEZY

Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Prokuratora Generalnego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 7 czerwca 1993 r. w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu Prokuratora Generalnego w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego komunalizacji gruntu i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zarząd gminy J. zwrócił się do Wojewody (...) wnioskiem z dnia 24 czerwca 1991 r. o przekazanie na podstawie art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ na rzecz gminy J. własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną w ewidencji leśnej jako część oddziału leśnego 188/2, objętą Kw 30072. We wniosku podano, że opisana nieruchomość leży na terenie przeznaczonym pod budowę szpitala. Nieruchomość ta wykorzystywana jest niezgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co uzasadnia zgłoszony wniosek.

Nawiązując do wniosku, o którym mowa, zastępca Wójta gminy J. skierował do Wojewody (...) pismo z dnia 1 lipca 1991 r., w którym prosił "o powtórne rozpatrzenie w/w wniosku w oparciu o art. 5 ust. 4" powołanej ustawy, nie wskazując żadnych przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 1991 r. nr 9931, wydaną z powołaniem się na art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Wojewoda (...) przekazał nieodpłatnie na własność gminy J. nieruchomość, o której wyżej mowa, o powierzchni 12,4700 ha, opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr 3, stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w piśmie z dnia 13 marca 1984 r. nr P-2-2120/7/83 wyraził zgodę na przeznaczenie wymienionych gruntów na cele nieleśne. Podano także, iż "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. grunty te przeznaczone są pod budowę szpitala".

Od decyzji Wojewody (...) odwołał się Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w W., stwierdzając, że mimo wspomnianego pisma Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego nie nastąpiło wyłączenie omawianych gruntów z produkcji leśnej i nie dokonano zmiany uprawy leśnej na gruntach leśnych na inny rodzaj użytkowania.

Przed rozpoznaniem odwołania Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w W. w piśmie z dnia 28 października 1991 r., skierowanym do Wojewody (...), podał, iż wobec spełnienia przez gminę J. warunków wskazanych w odwołaniu uważa, "że ww. odwołanie stało się bezprzedmiotowe".

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 27 grudnia 1991 r. nr KKU-1270/91/Wł umorzyła postępowanie odwoławcze, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu decyzji podano, że wymienione pismo z dnia 28 października 1991 r., skierowane do Wojewody (...), jest "w istocie cofnięciem odwołania, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani interesu społecznego /art. 137 Kpa/, należało zatem umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa".

Decyzję, o której mowa, zaskarżył Prokurator Generalny, wnosząc do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej sprzeciw z dnia 16 marca 1993 r. nr PR II A 52/93. W sprzeciwie zarzucono, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 137, polegającym na wyrażeniu zgody na cofnięcie odwołania i umorzeniu postępowania, mimo że decyzja Wojewody (...) z dnia 27 sierpnia 1991 r. została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Powołując się na art. 158 par. 2 w związku z art. 156 par. 2 i art. 186 Kpa, Prokurator Generalny domagał się stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana z naruszeniem prawa. Prokurator uznał, że opisana nieruchomość nie była związana z realizacją zadań gminy J., stanowiła bowiem część gospodarstwa leśnego, pozostającego w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. Zdaniem Prokuratora, nieodpłatne przekazanie omawianej nieruchomości na własność gminy J. było także sprzeczne z interesem społecznym, gdyż jej przekazanie nastąpiło pod budowę szpitala, choć ani ta gmina, ani inne gminy wchodzące w skład spółki "Unia Samorządowa" nie miały wówczas lub w najbliższym czasie żadnych realnych możliwości realizacji takiej inwestycji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu sprzeciwu, decyzją z dnia 7 czerwca 1993 r. orzekła o jego nieuwzględnieniu. Komisja podtrzymała swoje stanowisko co do braku naruszenia prawa oraz braku naruszenia interesu społecznego w decyzji Wojewody (...) z dnia 27 sierpnia 1991 r., od czego zależała dopuszczalność cofnięcia odwołania. Potwierdziła, że omawiane grunty były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. pod budowę szpitala. Takie przeznaczenie omawianego gruntu stanowiło uzasadnienie wniosku gminy o przekazanie omawianej nieruchomości i ta argumentacja zadecydowała o jego uwzględnieniu. Zdaniem Komisji, przesłanki, które skłoniły Prokuratora Generalnego do wniesienia sprzeciwu, wystąpiły po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie mogły więc stanowić podstawy do jego uwzględnienia i stwierdzenia, że decyzja z dnia 27 grudnia 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa, a konkretnie przepisu art. 137 Kpa. Według Komisji rozstrzygające znaczenie miał stan ustalony w dniu wydania

decyzji kwestionowanej w sprzeciwie.

W tym stanie sprawy Prokurator Generalny zaskarżył decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 7 czerwca 1993 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucił rażące naruszenie art. 158 par. 2 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez nieuwzględnienie sprzeciwu Prokuratora Generalnego z dnia 16 marca 1993 r. oraz rażące naruszenie art. 5 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez uznanie, że Wojewoda (...) mógł przekazać gminie J. omawianą nieruchomość pod budowę szpitala mimo braku prawnych, faktycznych i finansowych możliwości realizacji takiej inwestycji. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że okoliczności, które wpłynęły na wniesienie sprzeciwu Prokuratora Generalnego, wystąpiły po dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do uznania, że przekazanie gminie J. omawianych gruntów nastąpiło z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę Prokuratora Generalnego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 7 czerwca 1993 r. o nieuwzględnieniu sprzeciwu od decyzji tej Komisji z dnia 27 grudnia 1991 r. nr KKU-1270/91/WŁ, należało rozważyć, czy pismo Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. z dnia 28 października 1991 r. nr L-5-2021-24/5/90-91, skierowane do Wojewody (...), mogło być uznane za cofnięcie odwołania, a jeżeli tak, to czy nie zachodziły przeszkody do jego uwzględnienia określone w art. 137 Kpa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia 27 grudnia 1991 r. ograniczyła się w tych kwestiach do stwierdzenia, że "pismo powyższe jest w istocie cofnięciem odwołania, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani interesu społecznego /art. 137 Kpa/", nie podając przesłanek, które doprowadziły do takich wniosków. Rozważając pierwszą z wymienionych kwestii, należało zwrócić uwagę, że wspomniane pismo zostało skierowane do Wojewody (...), a nie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do której wniesiono odwołanie. Ponieważ w piśmie tym Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w W. uznał, iż gmina J. spełniła warunki zawarte w odwołaniu przez wyłączenie omawianych gruntów z produkcji leśnej, a tym samym osiągnięty został cel odwołania, to - zdaniem Sądu - dopuszczalne było przyjęcie na zasadzie art. 65 par. 1 Kpa, że omawiane pismo zostało skierowane do organu niewłaściwego i podlegało przekazaniu organowi właściwemu, to jest Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Jego merytoryczna treść zaś odpowiada cofnięciu odwołania.

Niemniej jednak należało uwzględnić, że zasada przysługującej stronie rozporządzalności w kwestii cofnięcia odwołania, zawarta w art. 137 Kpa, jest ograniczona. Strona bowiem może cofnąć odwołanie ze skutkiem prawnym tylko wtedy, gdy organ odwoławczy nie wydał jeszcze w sprawie decyzji oraz gdy decyzja, od której odwołanie wniesiono, nie narusza prawa lub interesu społecznego. Przy takim stanie prawnym cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego.

Nie można uznać za spełnienie tego obowiązku stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że "zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani interesu społecznego", gdyż nie ma ono żadnego uzasadnienia, a ocena materiału dowodowego prowadzi do innych wniosków. W szczególności należało zwrócić uwagę, że wniosek Zarządu gminy J. z dnia 24 czerwca 1991 r. o przekazanie omawianej nieruchomości powoływał się na art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ i w tym zakresie nie było prowadzone żadne postępowanie wyjaśniające. Natomiast pismo z dnia 1 lipca 1991 r., podpisane przez zastępcę Wójta gminy J., nie mogło być uznane za wniosek o przekazanie nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 tej ustawy, gdyż nie zawierało żadnego uzasadnienia takiego przekazania, a zwłaszcza nie miało podstaw w stosownej uchwale Rady gminy. Przepis art. 5 ust. 4 powyższej ustawy stanowi, że gminie - na jej wniosek - może być przekazane mienie ogólnonarodowe /państwowe/ inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Według zaś art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ obowiązującego do dnia 11 stycznia 1993 r., do wyłącznej właściwości rady gminy należało podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Skoro więc postępowanie w sprawie o przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 4 powyższej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest postępowaniem wnioskowym, a pismo zastępcy Wójta gmina J. z dnia 1 lipca 1991 r. z podanych wyżej przyczyn wnioskiem takim nie było, to nie można było stwierdzić, że decyzja Wojewody (...) z dnia 27 sierpnia 1991 r. nie naruszała prawa. Naruszała ona bowiem, z podanych przyczyn, omawiany art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wymieniona decyzja naruszała powołany przepis także z tego powodu, że orzekała o przekazaniu omawianej nieruchomości na własność gminy J. mimo braku ustaleń, że jest ona związana z realizacją jej zadań, oraz po bezpodstawnym stwierdzeniu, podanym w jej uzasadnieniu, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. jest ona przeznaczona pod budowę szpitala. W istocie zaś, jak przyznał zastępca Wójta gminy w toku rozprawy sądowej, gmina J. nie miała planu zagospodarowania przestrzennego, a plan uproszczony został uchwalony dopiero w końcu czerwca 1993 r.

Na wykazaną sprzeczność z przepisami prawa decyzji Wojewody (...) z dnia 27 sierpnia 1991 r. nie miały wpływu okoliczności powstałe po jej wydaniu czy też po wydaniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 grudnia 1991 r.

W tym stanie sprawy zarzucane w sprzeciwie Prokuratora Generalnego wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji z dnia 27 grudnia 1991 r. z naruszeniem art. 137 Kpa było w pełni uzasadnione. Odmowa zaś uwzględnienia tego sprzeciwu w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 7 czerwca 1993 r., wobec pominięcia wykazanych naruszeń prawa i braku ich oceny w kontekście art. 184 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stanowiła naruszenie tych przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie Sąd, aczkolwiek nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak domagał się tego Prokurator Generalny we wniesionej skardze, to jednak w myśl art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa orzekł o jej uchyleniu. W konsekwencji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa będzie zobowiązana do ponownego rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Generalnego, wniesionego od jej decyzji z dnia 27 grudnia 1991 r., z uwzględnieniem oceny prawnej sądu administracyjnego, wyrażonej w rozpoznawanej sprawie /art. 209 Kpa/.