Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 503/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art.153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. wymierzył A. J. i J. J. karę z tytułu stwierdzenia niezgodności wykonanego obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym, w wysokości 4.000 zł.

Postanowienie to zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2010 r. Z uwagi na nieobecność adresatów A. J. i J. J. przesyłki do nich skierowane zostały awizowane w dniu 23 sierpnia 2010 r. oraz powtórnie w dniu 30 sierpnia 2010 r.

Pismem z dnia 11 października 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2010 r., A. i J. J. złożyli zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. nr[...], składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. We wniosku tym podano, że powyższe postanowienie nie zostało doręczone stronom bezpośrednio, lecz było "rzekomo dwukrotnie awizowane" w dniach 23 i 30 sierpnia 2010 r. Skarżący oświadczyli, że o fakcie wydania wyżej wymienionego postanowienia dowiedzieli się dopiero w dniu 4 października 2010 r., z chwilą doręczenia im upomnienia wydanego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżących, do uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia doszło wskutek niezawinionych przez nich okoliczności, bowiem w dniu "rzekomo pierwszego awiza", to jest 23 sierpnia 2010 r., strony wyjechały do W. w związku z planowaną hospitalizacją A. J., która przebywała w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym we W. do dnia 25 sierpnia 2010 r., a wraz z nią stale przebywał we W. jej mąż J. J. Po powrocie do domu strony nie znalazły w pocztowej skrzynce oddawczej żadnego awiza. Z uwagi na trwający sezon urlopowy skarżący w dniu 28 sierpnia 2010 r. wyjechali na planowany urlop do Grecji i po powrocie z urlopu we wrześniu 2010 r. także nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza. A. i J. J. oświadczyli, że w konsekwencji powyższego do dnia [...] r. nie byli świadomi (bez swej winy), że zostało wydane postanowienie z dnia [...] r. nr[...].

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 59 § 1 i 2 w związku z art. 144 kpa odmówił A. i J. J. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W związku z powyższym z art. 58 § 1 i 2 kpa wynikają cztery przesłanki do przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych, przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o braku winy w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98), przy czym dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., III SA 1259/98; wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., III SA 1436/98). Przywołując dalsze wyroki sądów administracyjnych i poglądy wyrażane w doktrynie prawa administracyjnego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że doręczenie skarżącym postanowienia z dnia [...] r. nr [...] nastąpiło w formie tzw. doręczenia zastępczego w dniu 6 września 2010 r., to jest z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 kpa, o czym świadczą zawarte na drukach potwierdzeń odbioru oraz kopertach adnotacje, pieczęci i parafki dokonane przez doręczyciela przesyłki. Dlatego też – w ocenie organu – "za bezzasadne i niekonsekwentne (Wnioskodawcy z jednej strony piszą o "rzekomym" awizowaniu, z drugiej zaś sami przyznają, iż uchybili terminowi, potwierdzając prawidłowość doręczenia zastępczego) należy uznać zawarte we wniosku uwagi kwestionujące prawidłowość doręczenia przedmiotowej przesyłki, gdyż zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej Adresatów, a pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została ona podjęta w terminie określonym w art. 44 § 2 kpa". Ponadto, zdaniem organu, skarżący "w żaden sposób nie wykazali, iż nie mogli odebrać przesyłki ani w dniu doręczenia ani do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia z przyczyn od siebie niezależnych. W szczególności sam fakt nieobecności w miejscu zamieszkania w dniach pozostawienia zawiadomień o nadejściu przesyłki z powodu "zaplanowanych" wcześniej wyjazdów (nie mamy więc do czynienia z okolicznością nagłą, niespodziewaną) nie może obalić domniemania doręczenia Wnioskodawcom postanowienia nr [...] z dnia [...] r.". Organ zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się z wniosku skarżących, którzy bardzo aktywnie brali w nim udział. Wywodził przy tym, iż "Strona należycie dbająca o własne interesy, mając zamiar z powodów zdrowotnych czy też wypoczynkowych przez jakiś czas nie przebywać pod adresem wskazanym jako adres korespondencyjny, winna była w takiej sytuacji ustanowić choćby pełnomocnika do doręczeń". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przedmiotowa inwestycja nie jest jedyną prowadzoną przez skarżących i skarżący "bazując na poprzednich doświadczeniach z nadzorem budowlanym stopnia powiatowego winien był spodziewać się, iż prędzej czy później otrzyma postanowienie w przedmiocie kary".

Wskazując, że pozostałe przesłanki to: dochowanie przez zainteresowanego nieprzywracalnego 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin, organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przywrócenia zainteresowanym terminu do wniesienia zażalenia.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. i J. J.

Skarżący zarzucili temu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 kpa – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, mimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek oraz art. 77 kpa w związku z art. 7 kpa – mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 64/11) uchylił zaskarżone postanowienie.

W motywach podjętego wyroku Sąd w składzie wówczas orzekającym zwrócił uwagę, że skarżący nie kwestionują postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, ale uważają, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, bowiem nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza. Z tych względów – w uznaniu Sądu – obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie w ramach rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czy twierdzenia o braku w skrzynce pocztowej awiza są uprawdopodobnione. Gdyby bowiem skarżący uprawdopodobnili, że żadnego awiza w ich skrzynce pocztowej nie było, to chociaż – z uwagi na prawidłowo sporządzone zwrotne potwierdzenia odbioru przedmiotowego zażalenia – nie byłoby podstaw do zakwestionowania twierdzenia organu, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia zażalenia, zachodziłaby podstawa do przywrócenia terminu.

W ocenie Sądu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył w dostateczny sposób, czy brak awiza w skrzynce pocztowej skarżących był uprawdopodobniony bowiem rozważania organu odwoławczego zawarte w motywach zaskarżonego postanowienia w istocie sprowadziły się do krytycznej oceny twierdzeń skarżących o ich pobycie poza miejscem zamieszkania (w szpitalu we W. i za granicą). W odniesieniu do tej kwestii D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że "sam fakt nieobecności w miejscu zamieszkania w dniach pozostawienia zawiadomień o nadejściu przesyłki z powodu "zaplanowanych" wcześniej wyjazdów (nie mamy więc do czynienia z okolicznością nagłą, niespodziewaną) nie może obalić domniemania doręczenia Wnioskodawcom postanowienia nr [...] z dnia [...] r." i na tej podstawie uznał, że skarżący "w żaden sposób nie wykazali, iż nie mogli odebrać przesyłki ani w dniu doręczenia ani do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia z przyczyn od siebie niezależnych". Tak więc organ administracyjny w sposób dość lakoniczny ustosunkował się do twierdzeń skarżących dotyczących przyczyn ich nieobecności w miejscu zamieszkania w czasie, w którym miały zostać doręczone im przesyłki zawierające postanowienie nr [...] z dnia [...] r., uznając, że nie stanowią one uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia. Natomiast w odniesieniu do oświadczenia skarżących, że nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – poza lakonicznym zapisem, że "za bezzasadne i niekonsekwentne (Wnioskodawcy z jednej strony piszą o "rzekomym" awizowaniu, z drugiej zaś sami przyznają, iż uchybili terminowi, potwierdzając prawidłowość doręczenia zastępczego) należy uznać zawarte we wniosku uwagi kwestionujące prawidłowość doręczenia przedmiotowej przesyłki, gdyż zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej Adresatów, a pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została ona podjęta w terminie określonym w art. 44 § 2 kpa" – nie zajął się bliżej wspomnianą kwestią i w istocie przesądził, bez głębszej analizy omawianego zarzutu skarżących, że zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej skarżących. Odnosząc się do powyższych wywodów organu II instancji Sąd wówczas orzekający podkreślił, że przyznanie skarżących, iż uchybili terminowi, nie jest równoznaczne z potwierdzeniem prawidłowości doręczenia przedmiotowej przesyłki w tym sensie, że prawidłowe wypełnienie druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela nie przesądza, że zawiadomienie o przesyłce faktycznie umieszczono w skrzynce adresata. Przyznanie zaś, że termin został uchybiony, nie pozbawia strony możliwości ubiegania się o jego przywrócenie. Przeciwnie – przyznanie przez stronę, że doszło do uchybienia terminu uzasadnia ubieganie się o jego przywrócenie. Gdyby bowiem strona uważała, że dochowała terminu, to nie składałaby wniosku o przywrócenie terminu, gdyż nie można przywracać terminu, który został dochowany. Dlatego też, pomimo prawidłowego wypełnienia druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela, nie można z góry wykluczyć, że w skrzynce pocztowej skarżących w rzeczywistości nie umieszczono zawiadomień o przedmiotowej przesyłce. Kwestia ta powinna zostać należycie rozważona i wyjaśniona przez organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu, przy czym pamiętać należy, że stosownie do art. 58 § 1 kpa strona ubiegająca się o przywrócenie terminu winna jedynie uprawdopodobnić – a nie udowodnić – że do uchybienia terminu doszło bez jej winy.

Przyjmując taką ocenę Sąd poprzednio rozpoznający sprawę stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych w tym przede wszystkim art. 58 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku złożył – powołując się na przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) – D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez sprzecznośćistotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie organowi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., pomimo że organ ten zbadał wszechstronnie zasadność powołanych przez strony przesłanek przywrócenia terminu, w tym również przesłanki w postaci rzekomego braku awiza w skrzynce pocztowej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez

nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu pochodzącego od Poczty Polskiej, na okoliczność pozostawienia w skrzynce pocztowej stron awiza.

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1596/11) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznając prawidłowość zaskarżonego wyroku wyjaśnił m.in., że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał właściwe wypełnienie druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela nie przesądza, iż zawiadomienie o przesyłce faktycznie umieszczono w skrzynce adresata. Nie można wykluczyć, iż w rzeczywiści pomimo istnienia prawidłowo wypełnionych druków zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki w skrzynce pocztowej nie umieszczono zawiadomień o przesyłce. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, mimo że była to jedna z głównych okoliczności, wskazywana przez wnioskodawców ja ko wpływająca na ich niewiedzę o przesyłce, a tym samym o biegnącym terminie do dochowania czynności złożenia zażalenia na postanowienie doręczane im tą przesyłką, a zasady zawarte w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do wskazywanej okoliczności dotyczącej awiza stanowił również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymienione zasady dały podstawę Sądowi I instancji do wskazania, że organ rozstrzygający powinien wnikliwie rozpatrzyć i wyjaśnić treść wniosku, w tym rozważyć, czy twierdzenia o braku awiza w skrzynce pocztowej są uprawdopodobnione.

Ponownie rozpoznając sprawę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił A. i J.J. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. z dnia [...] r. Nr [...] wymierzającego karę w wysokości 4.000 zł z tytułu stwierdzenia niezgodności obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy opisał szczegółowo podjęte dotychczas w sprawie czynności procesowe, w tym orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że stosownie do art. 58 § 1 i § 2 kpa, do przywrócenia terminu niezbędne jest kumulatywne spełnienie czterech przesłanek. Po pierwsze, należy złożyć wniosek o przywrócenie terminu, który po drugie, należy złożyć w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Po trzecie, w tym wniosku należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, a po czwarte, jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Zdaniem organu nie ma podstaw aby do złożonego wniosku się przychylić. Jednocześnie wskazał, że w rozstrzyganym przypadku strony podnoszą, iż uchybienie przez nie terminowi do wniesienia zażalenia powodowane było brakiem świadomości faktu wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem stron to uchybienie było niezawinione bowiem nieświadomość wynikała z tego, że w chwili próby doręczenia wyżej opisywanego postanowienia przebywali poza miejscem zamieszkania, a w skrzynce na korespondencje nie znaleźli awiza.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o braku winy w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98). Przy czym dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa, wyklucza możliwość przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., III SA/1259/98, wyrok NSA dnia 13 października 1999 r., III SA 1436/89). Przeszkodą usprawiedliwiającą uchybienie terminowi może więc być tylko okoliczność uniemożliwiająca, a nie tylko utrudniająca dokonanie czynności procesowej w terminie. Uchybienie terminu może być przykładowo poczytane jako zawinione przez stronę, "jeśli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1366/09). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę uniemożliwiającą wyręczenie się inną osobą, powódź czy pożar, a zatem zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Dokonując zatem oceny braku winy organ administracji publicznej przyjmuje obiektywny miernik staranności jaki można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy, gwarantując tym samym pewność stosunków procesowych.

Zdaniem organu oczywistym jest, że powołana we wniosku nieobecność w miejscu zamieszkania w chwili próby doręczenia postanowienia nie uprawdopodobnia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia, zażalenia. Organ odwoławczy wskazał również, iż pismem z dnia 23 lipca 2010 r. wnioskodawcy zostali poinformowani, iż po upływie 7 dni od jego doręczenia, tj. po 10 sierpnia 2010 r., w postępowaniu przez nich zainicjowanym zostanie podjęte rozstrzygnięcie. Wyjeżdżając poza miejsce zamieszkania świadomie i dobrowolnie pozbawili się możności osobistego odbioru adresowanej do nich korespondencji z organu. Nie ustanowili przy tym ani pełnomocnika, który mógłby prowadzić ich sprawy podczas nieobecności, ani nie wystąpili do organu o przesuniecie terminu do załatwienia sprawy w związku z planowanymi wyjazdami. Nie zadbali zatem oni w sposób należyty o własne interesy i wobec tego nie da się obronić tezy, że nieobecność była niezawinioną przyczyną w uchybieniu terminu.

Odnosząc się do podnoszonej we wniosku okoliczności braku w skrzynce na korespondencje awiza dotyczącego przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że nie została ona przez wnoszących w żaden sposób uprawdopodobniona. Oczywistym natomiast jest, iż aby mówić o uprawdopodobnieniu braku winy przy uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia wobec okoliczności braku awiza o próbie doręczenia przesyłki zawierającej przedmiotowe postanowienie i tym samym świadomości jego podjęcia, ta okoliczność powinna być uprawdopodobniona przez stronę. Zdaniem organu wnioskodawcy nie wskazali niczego co stwarzałoby w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie braku awiza w należącej do nich skrzynce na korespondencję - oświadczyli oni wyłącznie, że w skrzynce na korespondencję nie znaleźli stosownego awiza. Wnioskodawcy nie wskazali chociażby tego, że wystąpili do doręczyciela z reklamacją, ani nie podnieśli innej okoliczności która ich oświadczenie by uprawdopodabniała. W takim stanie rzeczy tj. przy tak sformułowanym wniosku i wobec dysponowania dowodem w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru na którym widnieje adnotacja o pozostawieniu awiza w skrzynce pocztowej sporządzona przez osobę ponoszącą odpowiedzialność dyscyplinarną za prawidłowość doręczenia, organ odmówił wiarygodności twierdzeniu wnoszących prośbę.

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nawet gdyby fakt braku awiza był uwiarygodniony, to i tak nie można byłoby uznać, że prawdopodobnym jest, iż uchybienie terminu wobec braku awiza było w badanej sytuacji niezawinione. Jak już bowiem wskazano wyżej "niezawinione uchybienie terminu" ma miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Tymczasem A. i J. J. z łatwością mogli usunąć przeszkodę do wniesienia zażalenia - niewiedzę o fakcie wydania postanowienia. Zauważyć bowiem ponownie trzeba, iż wnoszący odebrali zawiadomienie z dnia 23 lipca 2010 r. o tym, iż po upływie 7 dni od jego doręczenia, tj. po 10 sierpnia 2010 r., w postępowaniu przez nich zainicjowanym zostanie podjęte rozstrzygnięcie. Brak załatwienia sprawy przez PINB w Dz. już z końcem sierpnia 2010 r., kiedy po raz pierwszy jak wskazano we wniosku sprawdzono skrzynkę pocztową, musiał budzić przynajmniej zdziwienie. W takiej sytuacji strona należycie dbająca o swoje interesy w postępowaniu winna wystąpić do organu o wyjaśnienia. Wnioskodawcy takich działań jednak nie podjęli aż do 4 października 2010 r. kiedy to otrzymali upomnienie z D. Urzędu Wojewódzkiego dotyczące przedmiotowego postanowienia, a to zdaniem tut. organu stanowi ich zaniedbanie.

Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowali A. i J. J. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. prawa procesowego, to jest przepisu art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, mimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek;

2. prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, mianowicie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a;

3. prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do okoliczności dotyczącej braku awiza w skrzynce wnioskodawców;

4. prawa procesowego, to jest art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchybienie zasadzie, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik A. i J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał m.in., że mimo jednoznacznych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i Naczelnego Sądu Administracyjnego organ orzekający powiela swoje uchybienia w zakresie niewyjaśnienia braku awiza w skrzynce na korespondencję. Organ uznał, że fakt ten nie został przez skarżących w żaden sposób uprawdopodobniony, a w szczególności, że skarżący nie wszczęli procedury reklamacyjnej na Poczcie. Tymczasem fakty negatywne nie podlegają dowodzeniu, jak też nie sposób ich uprawdopodobnić. Co do procedury reklamacyjnej, skarżący do dnia 04 października 2010 r. nie otrzymali postanowienia z dnia [...] r., ani innego dokumentu, z którego wynikałoby wydanie ww. orzeczenia administracyjnego, nie byli świadomi, że w sprawie [...] wydane zostało postanowienie nr[...]. Nie wiedząc o istnieniu postanowienia, nie składali - co logiczne - skarg na Poczcie. Bezpośrednio zaś po uzyskaniu informacji o przedmiotowym postanowieniu zainicjowali postępowanie administracyjne w sprawie. Organ w istocie nadal nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Zamiast tego powiela argumentację, że skoro na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru widnieje adnotacja o pozostawieniu awiza w skrzynce pocztowej sporządzona przez osobę ponoszącą odpowiedzialność dyscyplinarną za prawidłowość doręczenia, to okoliczność doręczenia jest wiarygodna. Do tej argumentacji odniósł się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 04.01.2013 r. (II OSK 1596/11). Organ administracji publicznej orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 443/09, LEX Nr 501813).

Organ, wbrew stanowisku Sądów, uznał wręcz kwestię obecności awiza w skrzynce za okoliczność bez znaczenia dla sprawy. W ocenie organu, gdyby nawet w skrzynce awizo nie zostało umieszczone, to skarżący winni spodziewać się wydania orzeczenia w sprawie. Rozważania organu na temat tego, że skoro brali udział w poprzedzającym wydanie postanowienia postępowaniu, powinni byli spodziewać się, że w przyszłości otrzymają orzeczenie organu, uznać należy za całkowicie chybione i zbyt daleko idące.

Organ natomiast w ogóle nie rozważył, czy wskazane przez skarżących okoliczności, a mianowicie kilkudniowy pobyt w szpitalu w innej miejscowości i wyjazd za granicę, uprawdopodabniają brak winy skarżących w niepodjęciu przesyłki poleconej. Ponadto organ w ogóle nie poddał własnej ocenie i analizie okoliczności, że w skrzynce pocztowej skarżących po ich powrocie ze szpitala nie było awiza. Organ nie dokonał w tym zakresie jakichkolwiek, samodzielnych ustaleń. A właśnie te okoliczności są kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy wniosek skarżących zasługuje na uwzględnienie, czy też nie. Zamiast tego organ koncentruje się na z gruntu błędnych rozważaniach (w świetle przesłanek art. 58 k.p.a.) nad nie powołaniem pełnomocnika do spraw doręczeń, albo nad możliwością spodziewania się, że w sprawie zapadnie kiedyś rozstrzygnięcie. Dodatkowo pełnomocnik skarżących wskazał, że skoro skarżący zamierzali przebywać we W. jedynie kilka dni, przy spodziewanym 14 dniowym czasie awizowania przesyłki, nie było obiektywnej konieczności ustanawiania pełnomocnika do spraw doręczeń. Również powrót z zagranicy miał nastąpić przed upływem ewentualnego 14 dniowego terminu, stąd skarżący zakładali - że jeśli doszłoby w międzyczasie do próby doręczenia im przesyłki i powzięliby o tym wiedzę poprzez awizo, mieliby dostateczny czas na odebranie przesyłki.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 11 lipca 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska przyjętego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z

dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. " 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 153 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis ten traktowany jest w doktrynie jako gwarancja spójnego działania systemu władzy państwowej i potwierdzenia obowiązującej w polskim prawie zasady sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji. Jego naruszenie obliguje sąd – w przypadku wniesienia skargi – do podjęcia kasacyjnego orzeczenia.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w sytuacji, gdy nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, a także w przypadku zweryfikowania pierwszoinstancyjnego orzeczenia sądu w postępowaniu kasacyjnym.

Ocena prawna, o której mowa w powołanym wcześniej przepisie może dotyczyć samej wykładni prawa materialnego i procesowego, a także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie oceny prawnej zawiera się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego rozstrzygnięcie to zostało w tym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem tego sądu czynności powinny być podjęte lub jakie przepisy prawne powinny być zastosowanie i jak zinterpretowane, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Akcentowane jest również to, że obowiązek zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku istnieje bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach (np. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004).

Istotne zatem w rozpoznawanej sprawie jest, że ocenę prawną przedstawił w niej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku z dnia 11 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 64/11) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1596/11) oddalającego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości zaaprobował ocenę Sądu pierwszej instancji, stwierdzającego w uzasadnieniu wyroku m.in., że "obowiązkiem organu odwoławczego było zatem rozważenie w ramach rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czy twierdzenia o braku w skrzynce pocztowej awiza są uprawdopodobnione. Gdyby bowiem skarżący uprawdopodobnili, że żadnego awiza w ich skrzynce pocztowej nie było, to chociaż – z uwagi na prawidłowo sporządzone zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego postanowienia – nie byłoby podstaw do zakwestionowania twierdzenia organu, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia zażalenia, zachodziłaby podstawa do przywrócenia terminu". Sąd wskazał również w uzasadnieniu, że "pomimo prawidłowego wypełnienia druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela nie można z góry wykluczyć, że w skrzynce pocztowej skarżących w rzeczywistości nie umieszczono zawiadomień o przedmiotowej przesyłce".

Zasadność tej uwagi została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną.

Sądy obu instancji akcentowały również w uzasadnieniach to, że stosownie do art. 58 § 1 kpa podmiot ubiegający się o przywrócenie terminu winien jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym podejmując zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów obu instancji.

Treść uzasadnienia postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] jest w istocie tożsama z uzasadnieniem postanowienia tego organu uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r. i uzupełniona stwierdzeniem o odpowiedzialności dyscyplinarnej doręczyciela, co – jak sugeruje to organ – podważa wiarygodność twierdzenia skarżących o braku awiza w skrzynce pocztowej.

Materiał sprawy nie wskazuje również, aby po zwrocie akt organowi odwoławczemu podjęta została jakakolwiek czynność umożliwiająca – jak wymaga tego organ orzekający – skarżącym uprawdopodobnienie swoich twierdzeń o braku awiza w skrzynce pocztowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Sądy obu instancji orzekające w sprawie jednoznacznie uznały, że prawidłowo wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki nie świadczy o tym, że prawidłowo sporządzone awizo zostało pozostawione w skrzynce pocztowej.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że sugestie organu orzekającego dotyczące powinności oczekiwania przez skarżących na orzeczenie ze względu na świadomość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego są – jak zasadnie zarzuca się w skardze – nie do zaakceptowania w obowiązujących warunkach prawnych.

Zdaniem Sądu konsekwentne kwestionowanie przez organ orzekający twierdzenia skarżących o braku awiza w skrzynce pocztowej nie czyni zadość bezwzględniej powinności zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, o której stanowi powoływany wcześniej przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej powyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej ustaw, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał – zgodnie z przepisem art. 205 powoływanej ustawy procesowej – kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika.

H.B.10.10.2013 r.