Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 427/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 52, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15zzzn ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 34 ust. 2 i ust. 5, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 707/20 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...], 3. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 707/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. G. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku-Zdroju nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie obowiązku kwarantanny odbywanej w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Z notatki urzędowej sporządzonej przez uprawnionego funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w B. , która przesłana została do organy pierwszej instancji, wynikało bowiem, że w dniu 6 kwietnia 2020 r. skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku kwarantanny poprzez opuszczenie budynku [...], które stanowiło miejsce odbywania przez niego kwarantanny w okresie od 4 kwietnia do 17 kwietnia 2020 r. i przebywanie na schodach przed budynkiem w towarzystwie osób trzecich. W związku z powyższym zawiadomieniem, organ pierwszej instancji w dniu 8 kwietnia 2020 r. przeprowadził ze skarżącym rozmowę telefoniczną w trakcie której ustalił, m.in., że od 2011 r. z przerwami pracuje on w H., zaś w kraju mieszkają rodzice skarżącego i względu na problemy zdrowotne ojca (cukrzyca i nadciśnienie) zdecydował się na odbywanie kwarantanny w miejscu kwarantanny zbiorowej.

Rozpatrując odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na skarżącego została nałożona administracyjna kara pieniężna za naruszenie obowiązku kwarantanny, będącej odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, odbywanej w związku z przekroczeniem granicy państwowej na podstawie art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej jako: "ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych"). W kontrolowanej sprawie skarżący powrócił bowiem z obszaru epidemii i w dniu 6 kwietnia 2020 r. złamał zasady kwarantanny poprzez dobrowolne uczestnictwo w spotkaniu z osobami trzecimi i przebywanie w przestrzeni dostępnej dla szerokiego grona ludzi. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie naruszenia obowiązku kwarantanny, zgodnie z art. 15zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, może nastąpić na podstawie ustaleń Policji. Przy czym, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił treść notatki urzędowej funkcjonariusza Policji dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, jako wiarygodnej, rzetelnej i stanowiącej istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. W tym zakresie organ drugiej instancji podzielił i uznał za własne ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. W odniesieniu zaś do wysokości administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącego za złamanie obowiązku kwarantanny, organ odwoławczy wyjaśnił, że kara pieniężna została wymierzona prawidłowo, a organ pierwszej instancji właściwie zastosował przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm.: dalej jako: "k.p.a."), w którym określono dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Organ drugiej instancji podkreślił także, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a. ani art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem skarżącego jest znikoma oraz na stronę za złamanie obowiązku kwarantanny nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna i strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie. Ponadto, organ odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego podkreślił, że przebywanie w obszarze, do którego dostęp ma szerokie grono ludzi, jakim są schody prowadzące do budynku [...], należy uznać za niewypełnienie obowiązku odosobnienia, w szczególności zważywszy na fakt, że osoba kwarantannowana nie może przewidzieć, czy przebywając na tym obszarze nie spotka osób trzecich, od których powinna się odizolować, a tym samym stwarza zagrożenie. Wobec tego organ odwoławczy nie zgodził się z argumentem skarżącego, że nie doszło do naruszenia obowiązku kwarantanny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w oparciu o notatkę z Policji sporządzoną w dniu 7 kwietnia 2020 r. przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w B., z której wynika, że w dniu 6 kwietnia 2020 r. o godz. 16.10 w B. na ul. [...] skarżący nie przestrzegał obowiązku kwarantanny, której został poddany w okresie od 4 kwietnia 2020 r. do 17 kwietnia 2020 r. w ten sposób, że opuścił budynek [...] i siedział na schodach przed budynkiem, spotykając się z B. K. , który przyniósł mu zakupy w postaci kilku butelek piwa. W skontrolowanym postępowaniu nie było kwestionowane to, że skarżący został objęty kwarantanną trwającą od 4 do 17 kwietnia 2020 r. w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Nie było sporu co do tego, że kwarantanna ta odbywana była w [...] w B. oraz że w dniu 6 kwietnia 2020 r. doszło do kontroli przez funkcjonariuszy Policji przestrzegania przez skarżącego obowiązku odbywania kwarantanny. W odwołaniu skarżący zakwestionował natomiast ustalony przez Policję przebieg zdarzenia, wskazując, że nie przebywał na schodach ww.[...], ale w prawym rogu weranndy (zadaszonego tarasu). Potwierdził, że spotkał się z B. K., ale ten siedział na murku po lewej stronie, przy schodach prowadzących na werandę, przez co odległość między nim a kolegą wynosiła ponad 4 metry. Strona zawnioskowała o przesłuchanie trzech świadków celem wykazania opisanych w odwołaniu okoliczności, załączając zdjęcie budynku [...]. Organ pierwszej instancji, podobnie jak organ odwoławczy, nie przeprowadziły uzupełniających dowodów z zeznań świadków z uwagi na specyfikę prowadzonego postępowania, w którym organy odstąpiły od realizowania obowiązków wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyjaśniając w sporządzonej na ten cel notatce do akt sprawy, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia, jakie stwarza osoba naruszająca obowiązek kwarantanny oraz pobyt strony na kwarantannie. Sąd ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy bez przeprowadzenia dodatkowych dowodów osobowych organy obu instancji trafnie uznały, że skarżący naruszył obowiązek kwarantanny. Sam bowiem skarżący wskazywał, że przebywał na werandzie przed budynkiem i w skardze podkreślał, że nie znajdował się poza schodami prowadzącymi do budynku, którymi schodzi się z werandy. Konfrontując takie wyjaśnienia z treścią notatki policyjnej i zdjęciem [...] złożonym do akt sprawy przy odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie mogło być wątpliwości, że skarżący, aby znaleźć się na tarasie przed budynkiem [...], musiał wyjść przez drzwi wejściowe do budynku. Zatem wcześniej skarżący opuścił wydzielony dla niego pokój, w którym odbywał kwarantannę i wydostał się z budynku jego wejściem, z którego mogły korzystać osoby, które na takiej kwarantannie się nie znajdowały (np. osoby dowożące posiłki, czy doręczające pocztę). Weranda budynku, uwzględniając, że przez tę werandę urządzone jest wejście do tego budynku, nie mogła być uznana za miejsce izolacji, w którym przebywa się w odosobnieniu, zapobiegając szerzeniu się choroby zakaźnej (w tym wypadku wirusa COVID-19). Wystarczające okazały się więc takie ustalenia Policji i twierdzenia samego skarżącego, że znajdował się on przed budynkiem tj. na jego tarasie, przez który odbywa się wejście do budynku. Nie ma znaczenia wobec tego dla wyniku sprawy to, czy odbywający kwarantannę wyszedł poza teren posesji, czy nawet przekroczył linię schodów prowadzących do budynku, jeśli tylko mógł on mieć (nawet niezaplanowany) kontakt z osobą trzecią, która takiej kwarantanny nie odbywała, a więc czy swoim zachowaniem potencjalnie mógł narazić taką osobę na zachorowanie. Do ryzyka takiego narażenia osób trzecich bez wątpienia doszło. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wystarczające było dla rozstrzygnięcia sprawy oparcie dokonanych przez organ ustaleń na treści informacji Policji w postaci notatki urzędowej sporządzonej w sprawie naruszenia obowiązku kwarantanny przez skarżącego, bo pozwala na to dyspozycja art. 15zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o ile przeprowadzone postępowanie nie podważy dokonanych przez organy Policji istotnych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, co w tej sprawie nie nastąpiło. Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że naruszenie obowiązku kwarantanny odnośnie skarżącego miało miejsce w dniu 6 kwietnia 2020 r. w opisany powyżej sposób, co skutkowało jego odpowiedzialnością na gruncie prawa administracyjnego przewidzianą przez powołane wyżej przepisy prawa. Organ inspekcji sanitarnej był więc zdaniem Sądu uprawniony do nałożenia na skarżącego w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość została wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych przez pryzmat przepisów art. 189d i art. 189f k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji z powodu wysokości wymierzonej kary administracyjnej w świetle ustaleń organów inspekcji sanitarnej dotyczących sytuacji osobistej, zdrowotnej i materialnej skarżącego, który jest osobą w wieku 30 lat, samotną, bez innych osób na swoim utrzymaniu, w stanie zdrowia pozwalającym na świadczenie pracy za granicą, uzyskującą dochody z pracy. Sąd, w ślad za organem nie dostrzegł także, aby zaistniały po stronie skarżącego jakieś szczególne okoliczności, w których doszło do naruszenia kwarantanny.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 i 2 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, 52 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 189d pkt 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające w szczególności:

1) na naruszeniu przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji:

a. rażącego naruszenia zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody (art. 7 k.p.a.), postępowanie zaś organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.);

b. rażącego naruszenia zasad, zgodnie z którymi organ ma obowiązek zgromadzić kompletny materiał dowodowy i to na nim spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.);

c. rażącego naruszenia obowiązku zawiadomienia strony o wszczętym z urzędu postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz niewypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. nakazującego należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez co organ uniemożliwił stronie odniesienie się do poczynionych ustaleń faktycznych;

d. rażącego naruszenia zasady, zgodnie z którą organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz poprzez błędne stwierdzenie, iż zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.;

e. rażącego naruszenia art. 75 § 1 k. p. a. oraz na rażącym naruszeniu normy wynikającej z art. 81 k.p.a. zgodnie z którą okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało (czy też nie) wpływ na treść decyzji;

f. rażącego naruszenia art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że wymierzając karę pieniężną organ nie rozważył warunków osobistych strony, a w szczególności nie zbadał jaka jest jej sytuacja majątkowa i rodzinna oraz zdolności zarobkowe i realne możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej oraz naruszeniu zasady indywidualizacji kary, określającej, iż jej wymiar należało wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a.

2) na naruszeniu przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. naruszeniu art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP, a jednocześnie naruszeniu art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/2) poprzez ograniczenie wolności poruszania się uczestniczki po terytorium RP i swobody opuszczenia terytorium RP bez podstawy ustawowej;

b. naruszeniu art. 15 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r. C 202/389) w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 3 lit. b i c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202/47) poprzez ograniczenie swobody wykonywania pracy przez uczestnika w innym Państwie Członkowskim przy braku podstawy ku temu w ustawie;

c. naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lojalności państwa względem obywateli;

d. naruszeniu art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 2 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.

III

Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz uchyleniem decyzji organów inspekcji sanitarnej, a także umorzeniem postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na tę decyzje na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że skoro w sytuacji opisanej w art. 46a można w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art. 46 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; dalej jako: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi"), to w rozporządzeniu, o którym mowa w tych przepisach prawa można było ustanowić obowiązek kwarantanny. W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, istniała ustawowa delegacja do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zawierającego regulację prawną opisaną w § 2 ust. 2 pkt 2, który to przepis na osoby przekraczające granicę państwową nakłada obowiązek poddania się 14 dniowej kwarantannie, o której mowa w art. 34 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy z 5 grudnia 2008 roku. W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji ustalenia, iż doszło do naruszenia obowiązku kwarantanny, istniała ustawowo określona podstawa prawna do zastosowania kary pieniężnej, o której mowa w art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Tak więc skoro ustawową przesłanką zastosowania kary pieniężnej, o której mowa w art.15zzzn ust. 1 w/w ustawy, jest stwierdzenie naruszenia obowiązku kwarantanny to oczywistym jest, iż podstawowym zadaniem organu i sądu administracyjnego jest ocena dotycząca zgodności z prawem w zakresie stworzenia konstrukcji prawnej określającej powstanie obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Kwestia ta dotyczy więc dopuszczalności nakładania sankcji administracyjnych w oparciu o akt podustawowy wydany na podstawie delegacji ustawowej. Innymi słowy istotna w spornej sprawie jest odpowiedź na pytanie odnośnie możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art.15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w kontekście zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art. 2, art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także art.15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, należy uznać za wadliwe.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że przedstawiona powyżej kwestia była już przedmiotem oceny dokonywanej zarówno przez sądy administracyjne jak i przez Sąd Najwyższy. Oczywiście problem związany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia oraz trybem i sposobem podejmowania aktów wykonawczych był także przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach.

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

W rozpatrywanej sprawie, jak to już wcześniej wskazano, organy orzekły o nałożeniu kary pieniężnej działając w oparciu o regulacje prawne zawarte w art.15zzzn ust.1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyraźnie trzeba podkreślić, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. W ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

Jak wynika z samej treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b.

Z kolei z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana 2) odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP.

W związku z powyższym w ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż rozporządzenie Rady Ministrów wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowe, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust.3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Zauważyć także należy, że przepis § 2 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. wskazuje, że chodzi o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stwierdzić natomiast należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny.

Powyższe oznacza, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Trafnie więc zauważa WSA w Szczecinie w przywoływanym już wyroku, że oznacza to, iż ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.

Z tych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 2 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że obowiązek kwarantanny, o którym mowa w/w przepisie rozporządzenia nie może być objęty sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 15zzzn ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naruszenie prawa materialnego, przy braku naruszeń przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest podstawą zastosowania w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., a następnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a.