Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 732/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] –[...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącego [...] – [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia Miastu [...] na prowadzenie robót budowlanych przy zbiorniku wodnym na rzece [...] w [...] - działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 282 z poźn. zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika poniższy stan faktyczny i prawny.

Starosta [...], decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Miasta [...] obejmujące: przebudowę zbiornika wodnego na rowie melioracyjnym [...] na terenie działki nr ew. [...]obręb [...] w [...].

W dniu [...] września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...](dalej: "PINB") przeprowadził czynności kontrolno-sprawdzające przy ww. przebudowie, w wyniku których ustalono, że przebudowa prowadzona jest z odstąpieniami od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...]ego z [...] listopada 2016 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie. Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] (następnie zmienioną) PINB nałożył na Miasto [...] obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przebudowy zbiornika wodnego na rowie melioracyjnym [...] w terminie do dnia 30 maja 2020 r.

Powołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. [...] WKZ pozwolił Miastu [...] na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie zbiornika wodnego na rzece [...] w [...], znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) według zamiennego projektu budowlanego dla realizacji zadania pod nazwą "Przebudowa zbiornika wodnego na rzece [...] (Rów [...]) w [...]" opracowanego w maju 2019 r. przez pracownię projektową [...] sp. z o.o. ul. [...] lok. [...], [...], z uwagami: wykonanie krawędzi zbiornika wodnego z kruszywa dolomitowego (ponad lustrem wody w połączeniu z trawiastym nabrzeżem), wykonanie obudowy przyczółków wlotu i wylotu przepustu okularowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Teren Leśnego Parku Miejskiego w [...] jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zbytków (pod nr [...]) decyzją Konserwatora Zabytków [...] z [...] października 1981 r. w ramach układu urbanistycznego (zabudowa i zieleń miasta - ogrodu [...] w granicach administracyjnych) oraz odrębnym wpisem (pod nr [...], decyzja Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1981 r.) jako część parku z dawnym murowano-drewnianym budynkiem [...] wraz z zielenią w granicach posesji przy ul. [...]. W uzasadnieniu pierwszego wpisu wyjaśniono, że "koncepcja miasta ogrodu zrealizowana w [...] wg projektu arch. A. J. z roku 1925 jest unikalnym rozwiązaniem tego typu w Polsce. Realizacja ta wyróżnia się wysokimi walorami urbanistycznymi, architektonicznymi i rekreacyjnymi". W uzasadnieniu zaś drugiego wpisu wyjaśniono, że "budynek wzniesiony ok. 1925 roku wg proj. arch. [...] jest przykładem [...] architektury użyteczności publicznej pocz. XX w." Orzeczenia nie zawierają załączników graficznych.

[...] WKZ stwierdził, że rozstrzygając pod kątem konserwatorskim przedłożone rozwiązania wziął pod uwagę m.in. wpływ planowanej inwestycji na wartości zabytkowe parku. Podniósł, że ani zbiornik wodny ani układ wodny istniejący w parku nie został wymieniony jako element decyzji wpisującej do rejestru zabytków. Z konserwatorskiego punktu widzenia rozpatrywane jest istnienie zbiornika wodnego jako jednego z elementów kompozycji strukturalnej i funkcjonalnej parku. W takim aspekcie dopuszczalne są zatem zmiany techniczne i technologiczne w konstrukcji, obsłudze i utrzymaniu stawu jako elementu parku. Organ I instancji zastrzegł przy tym, że zagadnienia hydrologiczne, w szczególności retencji wody na terenie [...], nie należą do jego kompetencji. Jednocześnie zauważył, że w ujęciu zrównoważonego rozwoju ewentualne przywrócenie roli stawu jako elementu systemu ponadlokalnego dla małej retencji może odbyć się wówczas, gdyby został on uznany w tym systemie za element strategiczny. Sytuacja taka byłaby powodem do podjęcia działań mających na celu przywrócenia mu sprawności w roli elementu hydrotechnicznego,

Dalej [...] WKZ podniósł, że uzgodniony w drodze decyzji Starosty [...]ego projekt budowlany zakładał: rozbiórkę budowli związanych bezpośrednio z eksploatacją obiektu (podestu pływackiego, tarasu widokowego i schodów, budowli wlotowej i upustowej, wjazdu do czaszy stawu) wykonanie wykopu w dnie i skarpach zbiornika w celu wykonania uszczelnienia czaszy, wykonanie nowych budowli na wylocie oraz kładki dla pieszych na wlocie rzeki do zbiornika, łącznie z umocowaniem koryta rzeki przy budowlach; budowę nowego tarasu widokowego (sceny), schodów i wjazdu do czaszy stawu; uszczelnienie czaszy zbiornika matą bentonitową; przykrycie maty gruntem i uformowania dna i skarp zbiornika dla różnych stref głębokości, łącznie z wykonaniem umocnień.

Organ I instancji podkreślił, że dla przedmiotowej inwestycji Miasto [...] uzyskało pozwolenia wodnoprawne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, tj: decyzję z [...] maja 2019 r. na wykonanie urządzenia wodnego poprzez przebudowę istniejącego zbiornika wodnego na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...] i nadanie mu wskazanych parametrów oraz decyzję z [...]maja 2019 r. na przebudowę urządzenia wodnego poprzez zakrycie fragmentu otwartego rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem [...], na wysokości stawu zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...], stanowiącego część działki nr ew. [...]obręb [...], rurociągiem okularowym o parametrach wskazanych w decyzji.

Dalej [...] WKZ podkreślił, że w przedmiotowym projekcie zamiennym przebudowy zbiornika wodnego, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego zmianie uległy rozwiązania techniczne zastosowane do przebudowy zbiornika wodnego: 1) szczelna czasza zbiornika z membrany EPDM; 2) oddzielenie przepływu rzeki [...] (rów [...]) od zamkniętego obiegu wody w zbiorniku przepustem okularowym przykrytym szczelnym dnem czaszy zbiornika; 3) budowa układu filtracyjnego; 4) budowa drewnianego tarasu rekreacyjnego nad komorami filtracyjnymi; 5) budowa ścieżki o nawierzchni mineralnej wokół zbiornika; 6) budowa obiektów małej architektury - widowni z siedziskami; 7) nasadzenia roślin wodnych w zbiorniku.

Odnosząc się do uwag, dopuszczonego postanowieniem z [...] lipca 2019 r. do udziału w postępowaniu na prawach strony, Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...], [...] WKZ wskazał m.in. na okoliczność pozostawania przez staw przez większą część roku zbiornikiem suchym. Podniósł, że projektowany taras będzie maskował filtry i umożliwi lepszy kontakt ze środowiskiem przyrodniczym, zaś niewielka amfiteatralna widownia przyczyni się do zatrzymania niszczenia stoku zadrzewionej skarpy. Rezerwat "[...]" znajduje się ok. 100 m od stawu i jest oddzielony pasmem lasu i linią kolei WKD. Infiltracja wody pochodzącej z opadów i spływów powierzchniowych gromadzącej się w stawie była okresowa. Nowe elementy są elementami technicznymi koniecznymi dla prawidłowego funkcjonowania zbiornika wodnego. Będą one zamontowane pod dnem stawu (przepust okularowy, ściany oporowe utrzymujące stabilność komór filtracyjnych) oraz w toni pod lustrem wody i przykryte drewnianym tarasem komory filtrów. Opaska betonowa okalająca teren stawu jest elementem konstrukcyjnym dla zamocowania maty EPDM i będzie zamaskowana warstwą kruszywa dolomitowego, które będzie pokrywało dno całego zbiornika oraz mikroniwelacją gruntu pomiędzy stawem a nawierzchnią ścieżki i nasadzeniami roślinnymi. W pierwotnych projektach zagospodarowania parku były przewidziane siedziska w układzie amfiteatralnym umieszczone na stoku skarpy po przeciwnej stronie stawu w osi alei wejściowej jako zamknięcie widokowe oraz punkt widokowy na staw.

W ocenie organu I instancji planowane działania wpłyną pozytywnie na przestrzeń i użytkowanie parku. Przywrócą właściwy i charakterystyczny dla okresu, w którym został założony (tj. w I poł XX w.), bogaty kostium roślinności podkreślający krajobrazowy charakter założenia oraz wzbogacą jego kompozycję o dodatkowe elementy roślinności oraz małej architektury, zachowując jednocześnie jego dotychczasowy charakter bez naruszania utrwalonej historycznie kompozycji przestrzennej.

Od decyzji [...] WKZ, w ustawowym terminie, odwołało się Stowarzyszenie Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...], zarzucając oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu, że ani zbiornik wodny ani układ wodny istniejący w parku nie został wymieniony jako element wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy w obu decyzjach wpisowych wymieniona została "zieleń" rozumiana jako stały, strukturalny i funkcjonalny element krajobrazu kulturowego i przyrodniczego, który obejmuje również staw w Leśnym Parku Miejskim w [...]. Park ten stanowi zaprojektowaną formę zieleni, centralne miejsce w historycznym założeniu Miasta Ogrodu [...], a staw jest jego integralnym elementem, podlega zatem ochronie zabytkowej. Ponadto, Stowarzyszenie zakwestionowało zawartą w projekcie zamiennym informację o stanie istniejącym, tj. że wykonane zostały jedynie wszystkie prace rozbiórkowe i część robót ziemnych. Podczas gdy wybudowany został rurociąg okularowy, przez który skierowano wody rzeki [...] (rowu RS11) pod dnem stawu; zmieniono parametry czaszy stawu przez zasypanie warstwami ziemi dna i skarp ww. zbiornika; podniesiono wysokość brzegów stawu przez budowę betonowej opaski wokół brzegów o wysokości 30 cm; całkowicie uszczelniono całą powierzchnię czaszy stawu matą EPDM; zamontowano rury hydrotechniczne na potrzeby filtrowania wody, zamontowano urządzenia napełniające staw z ujęcia wody pitnej w oparciu o wodę wodociągową. W ocenie Stowarzyszenia, zakrycie odcinka rowu na wysokości stawu rurociągiem oraz całkowite uszczelnienie czaszy stawu bez pozostawienia nieuszczelnionej warstwy infiltracyjnej, będzie miało negatywny wpływ m.in. na starodrzew na terenie Leśnego Parku Miejskiego. Zastosowanie częściowego uszczelnienia czaszy zbiornika (zgodnie z założeniami projektu z 2016 r.) zabezpiecza zbiornik przed utratą wody wskutek wsiąkania pionowego. Staw pozostawał suchy tylko krótkookresowo. Ponadto, w ocenie Stowarzyszenia, założenia projektu zamiennego naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, odnoszące się do rewitalizacji stawu w parku miejskim. Rewitalizacja według planu ma polegać na nadaniu mu funkcji stałego zbiornika wodnego (poprzez uszczelnienie części stawu) i jednocześnie infiltracyjnego (poprzez pozostawienie części stawu nie uszczelnionej), co pozwoli na odbudowę lokalnych zasobów wód podziemnych. Stowarzyszenie wskazało, że organ I instancji pominął odniesienie się do ww. ustaleń planu oraz nie uwzględnił przepisów o ochronie przyrody obowiązujących na tym terenie. Teren Leśnego Parku Miejskiego podlega bowiem ochronie przyrodniczej jako Zespól Przyrodniczo Krajobrazowy (Rozporządzenie Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., nr [...], w sprawie powołania zespołu przyrodniczo - krajobrazowego pod nazwą "Leśny Park Miejski w Mieście - Ogrodzie [...]") oraz jako [...] Obszar Chronionego Krajobrazu (Rozporządzenie Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r., nr [...] , o powołaniu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu).

Pismem z [...] października 2019 r. Stowarzyszenie uzupełniło odwołanie, załączając postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] dotyczące wznowienia postępowania oraz wstrzymania wykonalności wydanych pozwoleń wodnoprawnych ([...]i [...]) oraz poinformowało o przeprowadzeniu kontroli prac na stawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...][...] września 2019 r.

Miasto [...], pismem z [...] października 2019 r., przedstawiło stanowisko w sprawie realizacji przebudowy stawu wyrażone w podjętej uchwale Rady Miasta [...] z [...] października 2019 r., nr [...].

Stowarzyszenie, pismem z [...] grudnia 2019 r., uzupełniło odwołanie załączając m.in. zawiadomienie PINB z [...] września 2019 r. o wszczęciu postępowania z urzędu oraz postanowienie PINB z [...] września 2019 r., nr [...], o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie zbiornika wodnego na rowie melioracyjnym [...], na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...], wykonywanych przez Gminę Miejską [...], w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowalnego i warunków pozwolenia na budowę. Przedstawiło także stanowisko, w odpowiedzi na ww. uchwałę Rady Miasta, oraz wniosek z [...] października 2019 r. do Wojewody [...] o jej uchylenie jako podjętej z naruszeniem prawa i niezgodnej z prawem a także - zgłoszone w stosunku do ww. uchwały - zdanie odrębne radnej Rady Miasta.

Miasto [...], przy piśmie z [...] stycznia 2020 r. przesłało decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmawiające uchylenia ostatecznych decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] ([...] i [...]).

Pismem z [...] lutego 2020 r. stanowisko w sprawie rewitalizacji stawu przedstawiła do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego Liga Ochrony Przyrody Oddział w [...] (w związku z oględzinami obiektu - oględzinami terenu w dniu [...] lutego 2020 r.).

Pismem z [...] marca 2020 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego przesłał do organu odwoławczego opinię z [...] marca 2020 r., sporządzoną przez dr. inż. M. Ś. - architekta krajobrazu, obejmującą merytoryczną ocenę wpływu realizacji inwestycji (zgodnie z projektem zamiennym) na chronione wartości zabytkowe. We wnioskach końcowych tej opinii wskazano m.in., że działania podjęte przy przebudowie stawu w Leśnym Parku Miejskim w [...] i zrealizowane na podstawie projektu budowlanego zamiennego dla realizacji zadania pod nazwą "Przebudowa zbiornika wodnego na rzece [...] (Rów [...]) w [...]" opracowanego w maju 2019 r. przez pracownię projektową MKL, są sprzeczne z zasadami wyznaczonymi przez standardy konserwatorskie i mają zasadniczy, negatywny wpływ na zachowanie wartości zabytkowych Parku. (...)."

Pismem z [...] kwietnia 2020 r., Miasto [...] poinformowało organ odwoławczy, że PINB decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], zmienioną decyzją z [...]grudnia 2019 r., nr [...] nałożył na Miasto [...] obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przebudowy zbiornika wodnego na rowie melioracyjnym [...] do dnia 30 maja 2020 r. Wobec powyższego zwrócono się o informację co do terminu rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia. Miasto [...] wskazało, że brak decyzji ze strony Ministra nie pozwala na podjęcie dalszych prac na zbiorniku a także wykonanie decyzji ww. PINB. Przedłużając procedowanie organ odwoławczy może narazić bowiem na szkodę zarówno Miasto [...] jak i Wykonawcę, z którym zawarto umowę.

Stowarzyszenie, pismem z [...] maja 2020 r., pozytywnie odniosło się do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego z[...] marca 2020 r. oraz tytułem uzupełnienia odwołania dołączyło opinię dr inż. architekta krajobrazu B. F. A. dotyczącą przebudowy stawu. Stowarzyszenie wskazało, że opinia ta koresponduje z argumentami Stowarzyszenia oraz podobnie analizuje wyrażone przez dr inż. M. Ś. zagrożenia w opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego.

Miasto [...], w piśmie z [...] maja 2020 r. wniosło o nieuwzględnienie w całości opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2020 r. i jej odrzucenie, zarzucając m.in.: 1) błędne przyjęcie założenia, że staw w parku w Mieście [...] jest obiektem zabytkowym, objętym indywidualną ochroną; 2) błędne przyjęcie tezy jakoby staw był obiektem zabytkowym, ponieważ jego wartość historyczna opiera się na "zmiennych stanach i występowaniu wody" w rowie [...], zwanym [...], negatywne zmiany klimatyczne, nieliniowość występowania zjawisk meteorologicznych czy negatywne i niepożądane zmiany pochodzenia antropogenicznego; 3) znaczącą nadinterpretację stanu rzeczywistego i obiektywnych faktów z dziedziny melioracji, hydrologii, meteorologii i ochrony przyrody, stronniczość w przyjmowaniu bez weryfikacji błędnych osądów i nieprawdziwych informacji strony skarżącej, skutkującą szeregiem błędów merytorycznych, nieprawdziwych założeń i przekłamań stanu faktycznego i faktów historycznych zawartych w opinii; 4) nieuwzględnienie całego otoczenia prawnego jakiemu musi być podporządkowany każdy projekt i opracowanie; 5) całkowite pominięcie korzystnego wpływu zaprojektowanego rozwiązania na środowisko.

W piśmie z [...] lipca 2020 r., w uzupełnieniu do pisma z [...] maja 2020 r., Miasto [...] złożyło kolejne uwagi do ww. opinii NID oraz załączyło dokumentację uzyskaną z archiwum [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. katalog parku w [...] przy ośrodku Szkolenia CZSS "[...]", ul. [...] d. [...] oraz rysunki Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ogrodu [...] z 1994 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu [...] z 2000 r. (fragment rysunku prezentującego zasady ochrony środowiska kulturowego).

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Miasto [...] wniosło o zmianę postanowienia [...] WKZ z [...] lipca 2019 r (znak: [...]) w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...], na prawach strony, do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę stawu w Leśnym Parku Miejskim w [...]. W ocenie Miasta cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają złożonego żądania, a jego formy działalności w jakich realizować ma swoje cele statutowe wyklucza możliwość wszczęcia lub przystępowania do jakichkolwiek postępowań administracyjnych. Ponadto nie uprawdopodobniło, że jego udział przyczyni się do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego celów. Do wniosku załączony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 233/20, zgodnie z którym Sąd uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej (odstępstwa od projektu).

Miasto [...], pismem z [...] sierpnia 2020 r., m.in. przedstawiało stanowisko mieszkańców w sprawie blokowania przez Stowarzyszenie Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...] inwestycji oraz uzupełniło argumentację dotyczącą dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, wskazując na brak rzeczywistego interesu społecznego, który za tym przemawiałby.

Stowarzyszenie, pismem z [...] września 2020 r., odniosło się do ww. pisma Miasto [...] z [...] lipca 2020 r. oraz przekazało informację o odmowie [...] WKZ wydania Miastu zaświadczenia potwierdzającego, że teren objęty wpisem budynku dawnego [...] do rejestru z [...] czerwca 1981 r., nr rej. [...], nie obejmuje terenu całej działki nr ew. [...] w obrębie [...] (postanowienie [...] WKZ z [...] czerwca 2020 r.).

Dalsza wymiana stanowisk pomiędzy Stowarzyszeniem oraz Miastem [...] miały miejsce w październiku i listopadzie 2020 r.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r., uchylił decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie pozwolenia Miastu [...] na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie zbiornika wodnego na rzece [...] w [...], znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji [...] WKZ stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak wskazał Minister, właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że inwestycja dotyczy nieruchomości przy ul. [...]w [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) położonej na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków [...] z [...] października 1981 r. Zasadność ustaleń organu I instancji odnośnie do przedmiotu ww. wpisu znajduje potwierdzenie w wyrażonym w tej sprawie w piśmie, stanowisku Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] września 2020 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na omawianym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu [...], przyjętego uchwałą nr [...] Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W § 20 ww. planu wskazano, że na wyznaczonych na rysunku planu miejscowego terenach parków leśnych, oznaczonych symbolami: ZL oraz na terenie parku i skweru miejskiego oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami: ZP i ZN, ustala się: 1) zakaz lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych, które nie są związane z prawidłowym funkcjonowaniem tych terenów; 2) ochronę, pielęgnację i uzupełnienie istniejącej roślinności 3) odtworzenie i urządzenie alei spacerowych oraz miejsc rekreacyjnych, wypoczynkowych i kulturowych, w oparciu o projekty branżowe oraz dopuszcza się realizację elementów detalu urbanistycznego. Natomiast w myśl § 26 ust. 3 przewidziano rewitalizację stawu w parku miejskim, polegającą na nadaniu mu funkcji stałego zbiornika wodnego (poprzez uszczelnienie części stawu) i jednocześnie infiltracyjnego (poprzez pozostawienie części stawu nie uszczelnionej), co pozwoli na odbudowę lokalnych zasobów wód podziemnych. W § 33 wskazano położone na terenie opracowania obiekty zabytkowe 1) Układ urbanistyczny, zabudowa i zieleń miasta-ogrodu [...] w granicach administracyjnych, nr rej. [...]; (...) 4) Budynek dawnego [...], wraz z parkiem, ul. [...], nr rej. [...]. Teren parku został oznaczony na rysunku planu symbolem [...]). Ustalenia szczegółowe dla tego obszary określono w § 162 ww. planu. I tak, obowiązują na nim zakazy zawarte w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pn. "Leśny Park Miejski w Mieście-Ogrodzie [...]". Ponadto ustala się: (...) 3) dopuszczenie w rejonie zabytkowego budynku [...] oraz w zachodniej części terenu (postulowanej do objęcia ochroną) zagospodarowania o funkcjach usługowych z zakresu kultury lub rekreacji/sportu, związanego z podstawową funkcją terenu - parku miejskiego, pod warunkiem przestrzegania "Ustaleń dla całego obszaru objętego planem miejscowym", (...) oraz zaleca się opracowanie projektu urządzenia parku.

Jednocześnie Minister stwierdził, że omawiany teren zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r., nr [...], jest położony w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., nr [...], utworzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy pod nazwą Leśny Park Miejski w Mieście - Ogrodzie [...], obejmujący działkę o nr ew. [...] i obszar parku w granicach wpisanego do rejestru zabytków pod nr. [...] Parku Leśnego w [...]. Zarządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 1980 r. za rezerwat przyrody uznano natomiast znajdujący się sąsiednio "[...]" w [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest ocena planowanych robót budowlanych, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej stawu w Leśnym Parku Miejskim w [...], wynikającej z decyzji z [...] października 1981 r. wpisującej do rejestru zabytków pod nr. [...] układ urbanistyczny, zabudowę i zieleń miasta ogrodu [...] w granicach administracyjnych oraz decyzji z [...] czerwca 1981 r. wpisującej do rejestru zabytków pod nr. [...] murowano-drewniany budynek [...] wraz z zielenią w granicach posesji, położony w [...], przy ul. [...], mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz przepisy o zakresie działania organu ochrony zabytków.

Następnie, Minister przywołał art. 31 § 1 i 2 k.p.a. określający przesłanki dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, oraz art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. definiujący "organizację społeczną", konstatując, że dopuszczenie Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...], na prawach strony, do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej i przemawia za nim interes społeczny. Istnieje bezpośredni merytoryczny związek między przedmiotem prowadzonego postępowania a celami statutowymi Stowarzyszenia. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania przez [...] MWKZ postanowienia z [...] lipca 2019 r. dopuszczającego Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, na prawach strony, było to określone w rozdziale II pkt 2 "Prowadzenie działań na rzecz ochrony przyrody i zachowania unikalnego charakteru miast i wsi, w szczególności [...], ich kulturowego i przyrodniczego krajobrazu, m. in.: a. zachowanie zabytkowego dziedzictwa architektonicznego, urbanistycznego, przyrodniczego, krajobrazowego. Aktualnie, zgodnie z treścią rozdziału II pkt 2 statutu, jako cel działania Stowarzyszenia wskazano również "kontrolowanie samorządu terytorialnego (w tym jego organów) co do zgodności jego postępowania i prawem m.in. poprzez wnoszenie uwag, skarg i wniosków i zawiadomień do odpowiednich organów, inicjowanie oraz udział na prawach strony w postępowaniach administracyjnych i sądowych, w tym dotyczących wykrytych nieprawidłowości lub w celu ich wykrycia, w szczególności w zakresie zadań i kompetencji samorządu terytorialnego dotyczących: V. ochrony zabytków i opieki nad zabytkami". W ocenie Ministra, ww. cele w wystarczający sposób wiążą się z przedmiotem niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie powinno mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, które zmierza do przyznania inwestorowi podstaw prawnych do prowadzenia na terenie Miasta-Ogrodu [...], robót budowlanych polegających na przebudowie stawu w Miejskim Parku Leśnym, którego zachowanie zabytkowego dziedzictwa architektonicznego, urbanistycznego, przyrodniczego, krajobrazowego obejmuje działalność Stowarzyszenia. W celach statutowych Stowarzyszenia wymienione są inicjatywy Stowarzyszenia, mające na celu zachowanie zabytkowego dziedzictwa architektonicznego, urbanistycznego, przyrodniczego, krajobrazowego w szczególności [...].

Dalej Minister stwierdził, że za dopuszczeniem ww. Stowarzyszenia a w przedmiotowym postępowaniu, na prawach strony, przemawia również interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie został umotywowany zaniepokojeniem i wątpliwościami związanymi ze sposobem realizacji prac przy przebudowie zbiornika wodnego w Leśnym Parku Miejskim, podlegającego ochronie zabytkowej i przyrodniczej. Stowarzyszenie reprezentuje część społeczności lokalnej zainteresowanej niedopuszczeniem do realizacji na terenie Miasta-Ogrodu [...] inwestycji naruszającej, w jego ocenie, unikalny charakter [...] z jej kulturowym i przyrodniczym krajobrazem, którego elementem jest przedmiotowy staw, w szczególności wobec samowoli budowlanej w ramach przebudowy tegoż zbiornika wodnego. Zdaniem organu odwoławczego, sprawowanie kontroli społecznej nad postępowaniem dotyczącym realizacji wnioskowanych robót budowlanych leży nie tylko w interesie członków Stowarzyszenia, ale także reprezentowanej przez nich wspólnoty (niezależnie od zakresu poparcia jego działań przez mieszkańców [...]) i szerzej społeczeństwa. W interesie społecznym leży bowiem wyjaśnienie wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy, pozwalające jak najpełniej zrealizować zasadę prawdy materialnej w tym postępowaniu, poprzez analizę faktycznego wpływu realizacji inwestycji zgodnie z przedstawionym projektem zamiennym na wartości chronione oraz uwzględnienie faktu częściowej realizacji przez inwestora robót zgodnie z tym projektem. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym "zabytek" stanowi nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Jak wskazał Minister, mając na uwadze zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a., pismem z [...] listopada 2019 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: "NID") o wydanie specjalistycznej opinii konserwatorskiej w rozpatrywanej sprawie. Przedłożona opinia z [...]marca 2020 r., znak [...], (przekazana przy piśmie z [...] marca 2020 r.) na skutek uwag Miasta [...], została następnie uzupełniona o stanowisko zawarte w piśmie z [...] września 2020 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze sporządzonego opracowania NID, i jego uzupełnienia wynika, że przebudowa stawu parkowego była przedmiotem pięciu kolejnych projektów ([...] sp. z o.o. 2009, Z. B., J. B. W. 2010; S. J., Z. G., 2016; M. G., 2017; B. Z., 2019). Żaden z projektów nie został poprzedzony fazą studialną, wnioskami konserwatorskimi i założeniami do projektu.

Opracowania różnią się zasadniczo metodami przebudowy systemu wodnego i odtworzenia stawu parkowego (staw z naturalnym dnem i zasilany z biegu [...], ze zamianą kształtu i powierzchni - [...] sp. z o.o., 2009; pozostawienie przepływu [...] przez staw, ale z możliwością jego dopełniania wodą z zewnętrznego źródła w okresie suszy, częściowe wypłycenie i założenie miejsc do wysadzenie roślin, mata z glinki bentonitowej i przekrycie jej ażurowymi płytami betonowymi, całkowita zmianą kształtu z kolistego na amebowaty z uwagi na chęć zachowania istniejących drzew - Z. B., J. B. W.t 2010; następnie zaktualizowany w zakresie sposobu poboru wody z pobliskiego hydrantu w miejsce dowozu beczkowozami - S. J., Z. G.2016; zewnętrznie zasilany i wypłycony staw ze szczelnym dnem, odseparowany od skanalizowanego pod dnem biegu [...] - B. Z., 2019). Zamierzeniem Miasta [...] było rozwiązanie niestabilności poziomu wody w stawie parkowym i jej okresowe zanikanie. We wszystkich projektach staw jest traktowany jako obiekt samodzielny, oderwany od kompozycji parku leśnego, którego jest częścią i istotnym elementem przestrzennym, oraz historycznego powiązania kompozycyjnego jako zamknięcia perspektywy alei parkowej (ulicy [...]), niemniej uzyskały akceptację [...] WKZ oraz pozwolenia na prowadzenie na ich podstawie robót budowlanych (w aktach sprawy zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2019 r. i decyzja z [...] listopada 2010 r., nr [...] wcześniejsze pozwolenia dotyczą rewitalizacji Leśnego Parku Miejskiego - decyzja z [...] grudnia 2006 r., nr [...] i z [...] sierpnia 2008 r., nr [...]).

Do rejestru zabytków (jak wskazano w opracowaniu NID) wraz z budynkiem [...] jako zieleń w granicach posesji, wpisany jest Leśny Park Miejski w [...]. "Osnową kompozycji przestrzennej parku założonego ok. 1927 r., były naturalne elementy przyrodnicze krajobrazu - piaszczyste wydmy porośnięte sosnowo-grabowo-dębowym lasem i struga [...] przecinająca teren wąskim meandrującym korytem (obecnie – jak wskazał Minister - rów melioracyjny [...], po regulacji części naturalnego cieku w latach 60. XX w. stanowi urządzenie melioracji wodnych). W ten naturalny krajobraz wpisane zostały elementy współtworzące kompozycję parku - sztucznie utworzony staw zasilany z nurtu [...], układ ścieżek parkowych z punktami widokowymi na wyniesieniach wydm, budynek [...] i zespół urządzeń sportowych. Pomimo, że w decyzji o wpisie Parku do rejestru zabytków z [...] czerwca 1981 r. nie wymieniono stawu i strugi [...] jako elementów tego wpisu, podlegają one ochronie jako istotne elementy kompozycji przestrzennej Parku Leśnego."

W opinii NID wskazano równocześnie, że "celem ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, ustanowionego na terenie Leśnego Parku Miejskiego jest zachowanie fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, w szczególności charakterystycznych zespołów leśnych, których istnienie i trwanie uzależnione jest od miejscowych warunków biocenotycznych i gruntowo-wodnych. Dlatego też, w ramach ochrony czynnej, w rozporządzeniu wskazano na utrzymanie dotychczasowego poziomu wód gruntowych i powierzchniowych, z uwzględnieniem naturalnych, lokalnych fluktuacji sezonowych, oraz wprowadzono zakaz m.in. dokonywania zmian stosunków wodnych (...), likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych i obszarów, wodno-błotnych oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych." Zdaniem NID, "z uwagi na uzupełniające się formy ochrony konserwatorskiej i przyrodniczej, "ochronie podlega park leśny założony w 1927 r. w środowisku naturalnych zespołów leśnych porastających wydmy i dolinę rzeki [...] wraz z naturalną okresowością i zmiennością poziomu wody oraz staw założony na biegu rzeki, stanowiący jeden z charakterystycznych elementów kompozycji przestrzennej parku (...)."

W opinii NID wskazano także, że "(...) W projekcie zamiennym bieg strugi [...] skanalizowano pod dnem stawu, nieckę stawu zmniejszono (...) oraz nadano nowy, nieudokumentowany i nieuzasadniony historyczne, amebowaty kształt linii brzegowej. Dno stawu wypłycono i uszczelniono membraną EPDM, podniesiono jego rzędne, tak jak i teren wzdłuż linii brzegowej, krawędzie stabilizując wkopanymi pionowo betonowymi płytami chodnikowymi, na które wywinięta została mata wyściełająca dno. W efekcie tych działań utracony został historyczny walor naturalistycznego stawu leśnego o zmiennym, okresowo zanikającym lustrzem wody."

"Do projektu nie sporządzono inwentaryzacji i waloryzacji drzewostanu w bezpośrednim otoczeniu stawu, nie opracowano planu porządkowania i gospodarki istniejącym drzewostanem." Przewidywany nieregularny amebowaty kształt wynika z chęci pozostawienia wszystkich drzew. Krawędź linii brzegowej omija wszystkie istniejące drzewa wyrosłe w krawędzi skarp brzegowych, na skarpach i w dnie stawu. Przy czym posadowienie drzew niżej, niż założona nowa krawędź linii brzegowej (o ok. 50 cm) wymusza wykonanie obudowanych elementami betonowymi zagłębień wokół pni drzew, które mają być następnie wyrównane nasypem dolomitowego kruszywa łamanego.

W ocenie NID "geometria planowanej eliptycznej ścieżki obiegającej staw oraz rodzaj planowanej jej nawierzchni nie ma uzasadnienia historycznego i nie odpowiada stylistyce naturalistycznego parku leśnego, wymaga ponadto przeprowadzenia dużych robót ziemnych." Negatywnie odniesiono się również do budowy na zachodnim brzegu stawu amfiteatralnej widowni z L-kształtnych, prefabrykowanych elementów betonowych z drewnianymi siedziskami. Za błędne uznano również przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania jak zaplanowana roślinna strefa filtracji wody w stawie, z uwagi na jej rozległość i skład gatunkowy obsadzeń (rośliny obce siedliskowo, w większości silnie inwazyjne rośliny środowiska bagiennego), a także przykrycie dennej warstwy membrany EPDM z narzutem łamanego kamienia dolomitowego, oraz wysypanie tym kruszywem strefy brzegowej wokół stawu. "Historycznie staw miał piaszczyste dno z lekkim nanosem, okresowa fluktuacja poziomu wody i czasowy jej zanik uniemożliwiały naturalny rozwój tego typu roślin. W naturalnym krajobrazie parku leśnego charakterystycznym był brzeg trawiasty i szerokie, wolne lustro wody. Po skanalizowaniu rzeki [...] pod dnem stawu, pozostawione drewniane balustrady nad korytem strugi stanowiłyby niezrozumiałe atrapy nieistniejących, historycznych elementów architektonicznego wyposażenia parku leśnego."

Reasumując NID stwierdził, że "projekt budowlany zamienny do projektu przebudowy zbiornika wodnego na rzece [...] (rów [...]) w [...], ([...], B. Z., S. ., M. L., 2019), oraz działania podjęte przy przebudowie stawu w Leśnym Parku Miejskim w [...] i zrealizowane na podstawie tego projektu są sprzeczne z zasadami wyznaczonymi przez standardy konserwatorskie i mają zasadniczy, negatywny wpływ na zachowanie chronionych wartości zabytkowych Leśnego Parku Miejskiego w Mieście-Ogrodzie [...]". Oparto go na "błędnych założeniach, co wynika z braku wniosków i założeń konserwatorskich poprzedzających projekt. Prace budowlane, polegające na skanalizowaniu strugi [...] pod dnem stawu, zmniejszeniu powierzchni niecki stawu i jej wypłyceniu, zmianie kształtu linii brzegowej i wyniesieniu jej krawędzi ponad poziom gruntu macierzystego stoją w sprzeczności z obowiązującymi formami ochrony zabytków i przyrody i podobnie jak sposób urządzenia terenu wokół stawu, polegający na wsypaniu krawędzi zbiornika wodnego kruszywem dolomitowym i wprowadzenie nowych, obcych w kompozycji elementów będzie miało degradujący wpływ na zachowanie wartości zabytkowych".

Zdaniem organu odwoławczego (na podstawie analizy materiału dowodowego) należy stwierdzić, że na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, niezależnie od przyjętych w zamiennym projekcie rozwiązań i ich oceny, podstawowe znaczenie ma wspomniana wcześniej okoliczność częściowej realizacji inwestycji związanej z przebudową stawu z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w załączonym do wniosku projekcie zamiennym oraz wykonanie przepustu strugi [...].

Minister wskazał, że postanowieniem PINB z [...] września 2019 r., nr [...], (w aktach sprawy) rozpoczęte prace przy przebudowie stawu zostały wstrzymane z powodu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków uzyskanego pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...]z [...] listopada 2016 r., nr [...]). W postanowieniu wskazano na zmianę kształtu stawu, rzędnych poziomu i głębokości zbiornika, zmianę tymczasowego przepustu rurowego na stały, podniesienie terenu wokół stawu, oraz zmiany techniczne i technologiczne. Przeprowadzone przez NID w dniu [...] lutego 2020 r. oględziny terenu potwierdziły, że rozpoczęta w 2019 r. przebudowa stawu i strugi [...] w Leśnym Parku Miejskim w [...] znajduje się na zaawansowanym etapie prac budowlanych. Strugę [...] skanalizowano pod dnem stawu biegiem dwóch rur o średnicy 1 m. Wlot i wylot przepustu wyrównany jest z rzędną dna koryta strugi [...]. Przepust ułożony pod dnem przykryty jest matą EPDM stanowiącą jednolite, szczelne dno stawu. Przebieg rur dzieli staw na dwa odrębne zbiorniki. Nieckę stawu zmniejszono nadając jednocześnie nowy amebowaty obrys linii brzegowej omijający pnie rosnących w linii brzegowej drzew. Krawędzie burt stawu ustabilizowano wkopanymi pionowo betonowymi płytami chodnikowymi, na płyty wywinięta jest mata EPDM. Rzędna krawędzi wyniesiona jest ok. 30-50 cm powyżej poziomu ukształtowanej i nadsypanej linii brzegowej. Ułożono rury systemu wewnętrznego, zamkniętego obiegu wody.

Organ odwoławczy podniósł, że istnieje znacząca różnica w konsekwencjach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (inwestor legalnie rozpoczął roboty budowlane, ale wykonywał/wykonał je niezgodnie z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym) a prowadzeniem robót budowlanych przy zabytku bez lub niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim. W pierwszym przypadku ustawodawca przewidział tryb postępowania nadzorczego naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, które zmierza do doprowadzenia inwestycji do jej zgodności z prawem, a jeśli nie jest to możliwe przywrócenie stanu pierwotnego. Natomiast w drugim zastosowanie ma przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przywołany przepis jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku, oraz czy możliwe lub celowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Przy czym zastosowanie art. 45 ust. 1 wymaga ustalenia, jaki wpływ samowolnie podjęte działania wywarły na zabytek. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działania przy zabytkach, podejmowane bez pozwolenia, mogą lecz nie muszą powodować negatywnych skutków dla zabytku. Minister podniósł, że dokonując wykładni przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy zatem mieć na uwadze, że jego celem jest usunięcie tych efektów samowolnych działań, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu, zespołu lub obszaru chronionych z konserwatorskiego punktu widzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec niekwestionowanej okoliczności wykonania robót budowlanych przy przebudowie stawu bez wymaganego pozwolenia (przepust) oraz w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2010 r., nr [...] (wg projektu Z. ., J. B.W.2010) stwierdzić należy, iż nieustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie miało zasadniczy wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Z treści przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika wprost, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Brak jest możliwości wydania ww. pozwolenia w trybie art. 104 k.p.a., skoro zamierzenie zostało już zrealizowane. Decyzja ta nie może być pozwoleniem następczym, wydanym już po wykonaniu wnioskowanych robót. Wobec realizacji części objętych wnioskiem robót postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na ich prowadzenie jest bezprzedmiotowe.

Ponadto Minister wskazał, że w kontekście analizy całości materiału dowodowego sprawy, budzi wątpliwości ocena organu I instancji dotycząca dopuszczalności prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych z uwagi na ich wpływ na zachowane chronione wartości zabytkowe Miejskiego Parku Leśnego w [...], którego istotnym elementem jest przedmiotowy staw. Ponowna analiza przedmiotowej sprawy przez organ pierwszej instancji w kontekście nowego materiału dowodowego jest tym bardziej uzasadniona, że jak wskazano wcześniej, część wnioskowanych robót, objętych zaskarżoną decyzją, została już wykonana.

Minister przypomniał, że w przypadku stwierdzenia niekompletności, nieścisłości czy powzięcia wątpliwości, co do zaproponowanych rozwiązań w stanowiącej element wniosku dokumentacji, uzasadnione jest wezwanie przez organ I instancji wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień i umożliwienie dokonania ewentualnej korekty, sprecyzowania czy uzupełnienia tej dokumentacji. Do wniosku o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych dołącza się, stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018 poz. 1609) projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych.

Organ odwoławczy podniósł, że [...] WK pominął także odniesienie się do obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu, w zakresie dotyczącym ochrony zabytków. Ustalenia planu stanowią doprecyzowanie ogólnych zasad wynikających z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Ministra, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy [...] WKZ powinien wezwać Wnioskodawcę do wyjaśnienia zakresu wniosku i umożliwić jego ewentualną korektę, ocenić czy złożony projekt zamienny pozwala na ocenę wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. Organ I instancji obowiązany jest również do ustalenia stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny. Następnie powinien określić wpływ prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych na wartości chronione położonego w granicach miasta ogrodu [...] Leśnego Parku Miejskiego, którego staw jest istotnym elementem, mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zajmowane wcześniej stanowiska, a także wyczerpująco wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, odnosząc się do konkretnych rozwiązań projektowych (m.in. zmiana charakteru zbiornika przez zapewnienie stałego poziomu lustra wody przez pozostawienie rozdzielenia wód stawu i strugi [...], całkowite uszczelnianie dna stawu, rozwiązania projektowe w zakresie formy i materiałów, dobór nowych nasadzeń).

Jednocześnie Minister zaznaczył, że ustalenie w toku postępowania, że część robót budowlanych została wykonana bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wymaga podjęcia przez [...] WKZ działań określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z zakresu nadzoru konserwatorskiego oraz administracyjnych kar pieniężnych.

Sprzeciw od decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. wniosło Stowarzyszenie Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...], domagając się merytorycznego a nie kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie wskazało, że stan faktyczny w sprawie prawidłowo został ustalony przez Ministra. Podkreśliło, że w toku postępowania przed organem zostały sporządzone dwie opinie przez wysoce wyspecjalizowany w materii sprawy Narodowy Instytut Dziedzictwa, które w sposób spójny, logiczny i merytorycznie poprawny odpowiedziały na wątpliwości mogące pojawić się w tej sprawie i były istotne z punktu widzenia jej meritum. Stowarzyszenie podkreśliło, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyrażenia zgody lub nie, na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Co jest przedmiotem niniejszego postępowania zostało jasno wskazane także przez Ministra w zaskarżonej decyzji (str. 6 i 7). Jak wskazał organ odwoławczy "przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest ocena planowanych robót budowlanych, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej stawu w Leśnym Parku Miejskim w [...], wynikającej z decyzji (...), mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz przepisy o zakresie działania organów ochrony zabytków."

W związku z tym, w opinii Stowarzyszenia, materiał dowodowy oraz okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości co do możliwości wydania decyzji co do istoty sprawy.

Stowarzyszenie podkreśliło, że ponowne postępowanie przez organem I instancji, może doprowadzić do: 1) bezpowrotnego zniszczenia zabytku w stopniu znacznym lub zupełnym; 2) dalszego wstrzymania robót budowlanych na okres trwania postępowania przez [...]WKZ oraz ewentualnie na nowo organem odwoławczym (zaznaczyło, że obecne postępowanie trwało 17 miesięcy); 3) podtopienia okresowego Miasta [...] oraz okolicznych gmin z powodu wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, polegających na wykonaniu przepustu oraz skanalizowania biegu rzeki [...] w rurociągu okularowym o średnicy 100 cm, uszczelnienia czasy stawu, zlikwidowania funkcji retencyjnej stawu, które to działania zwiększają zagrożenie powodziowe oraz zagrożenie skutkami suszy. Wszystkie te odstępstwa są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym z 2016 r. (co potwierdza Postanowienie PINB z [...] września 2019 r., podjęte po kontroli w dniu [...] września 2019 r.) oraz, co bardziej istotne, ww. odstępstwa są niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta - Ogrodu [...]. Wykonane "samowolnie" prace budowlane, polegające na skanalizowaniu biegu rzeki [...] (Rów [...]) i uszczelnieniu dna stawu w całości, nie mogą zostać "zalegalizowane" z ww. przyczyn, nie wspominając o destrukcyjnym wpływie na chronioną wartość zabytkową, co zostało również ustalone przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w dwóch opiniach sporządzonych w sprawie.

Stowarzyszenie wniosło aby Minister uwzględnił sprzeciw, tj. uchylił zaskarżoną decyzję i wydał nową na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie domaga się aby organ odwoławczy (na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego) odmówił lub nie wyraził zgody na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie zbiornika wodnego na rzece [...] w [...], znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) według zamiennego projektu budowlanego dla realizacji zadania pod nazwą "Przebudowa zbiornika wodnego na rzece [...] (Rów [...]) w [...]" opracowanego w maju 2019 r., przez pracownię projektową [...]sp. z o.o. w [...] oraz umorzył postępowanie I instancji w części dotyczącej wykonanych już robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia.

W przypadku nie uwzględnienia przez Ministra sprzeciwu, Stowarzyszenie wniosło aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał organ do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wyjaśnienie niniejszej sprawy w stopniu uzasadniającym wydanie takiej decyzji. Stowarzyszenie wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Stowarzyszenie podniosło, że w niniejszym postępowaniu nie ma ponownej potrzeby ustalanie przez organ I instancji, że część robót została wykonana bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu w celu zastosowania działań wobec inwestora określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z zakresu nadzoru konserwatorskiego oraz administracyjnych kar pieniężnych. Fakt wykonania części robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub/i w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu został uznany przez Ministra jako "niekwestionowany". Według Stowarzyszenia zastosowanie działań określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z zakresu nadzoru konserwatorskiego oraz administracyjnych kar pieniężnych powinno zostać zastosowane wobec inwestora w innym postępowaniu. Stowarzyszenie zwracało się w tej sprawie ze stosownymi wnioskami do [...] WKZ oraz do Generalnego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu sprzeciwu Stowarzyszenie wskazało argumenty na jego poparcie. Cytując elementy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego skonstatowało, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i organ powinien wydać decyzję merytoryczną czyli po pierwsze odmówić wnioskodawcy wydania zgody na prowadzenie robót budowlanych wg projektu zamiennego, który stanowi załącznik do wniosku lub jeżeli uważa (chociaż brak obiektywnych podstaw ku temu) wydać taką zgodę z odpowiednimi uwagami. Po drugie w zakresie przeprowadzonych prac bez pozwolenia powinien umorzyć postępowanie organu I instancji w tym zakresie i wszcząć postępowanie w celu wymierzenia grzywny, zawiadomić organy ścigania oraz wszcząć postępowanie z katalogu art. 45 ustawy.

Zdaniem Stowarzyszenia nie jest też wystarczającym argumentem przemawiającym za wydaniem decyzji kasacyjnej umożliwienie wnioskodawcy złożenie korekty wniosku czy dokonanie wyjaśnień. Stowarzyszenie podkreśliło, że Miasto [...], co nie ulega wątpliwości, złożyło już wyjaśnienia wielokrotnie i jak można stwierdzić po analizie akt, pomimo negowania i kwestionowania wszystkich uwag eksperta Narodowego Instytutu Dziedzictwa, zostały one całkowicie odparte. Wszystkie kwestie istotne w sprawie zostały wyjaśnione.

W odpowiedzi na sprzeciw, Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Z kolei, w art. 64e p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, iż Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Tym samym kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ II zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob: np. wyroki WSA: w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, pomimo skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 § 1 k.p.a. oraz obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister nie wykazał wystarczająco konieczności zastosowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, art. 138 § 2 k.p.a. Za podstawę skorzystania z tego przepisu nie można uznać eksponowanej przez organ odwoławczy "konieczności wezwania przez organ I instancji Miasta [...] do wyjaśnienia zakresu wniosku oraz konieczności oceny przez [...] WKZ czy złożony projekt zamienny pozwala ocenić wpływ planowanych robót budowlanych na zabytek."

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na kwestie podniesione przez samego Ministra, które zdaniem Sądu mają wpływ na wynik postępowania:

1. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest ocena planowanych robót budowlanych w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej stawu w Leśnym Parku Miejskim w [...], wynikającej z decyzji z [...] października 1981 r. wpisującej do rejestru zabytków pod nr. [...] układ urbanistyczny, zabudowę i zieleń miasta ogrodu [...] w granicach administracyjnych oraz decyzji z [...] czerwca 1981 r. wpisującej do rejestru zabytków pod nr. [...]murowano-drewniany budynek [...] wraz z zielenią w granicach posesji, położony w [...], przy ul. [...], mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz przepisy o zakresie działania organu ochrony zabytków. Oceniając interes prawny Stowarzyszenia organ odwoławczy wskazał, że "w interesie społecznym leży wyjaśnienie wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy, pozwalające jak najpełniej zrealizować zasadę prawdy materialnej w tym postępowaniu, poprzez analizę faktycznego wpływu realizacji inwestycji zgodnie z przedstawionym projektem zamiennym na wartości chronione oraz uwzględnienie faktu częściowej realizacji przez inwestora robót zgodnie z tym projektem."

2. Na etapie postępowania odwoławczego Minister zwrócił się do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego o wydanie specjalistycznej opinii obejmującej merytoryczną ocenę wpływu realizacji inwestycji zgodnie z projektem zamiennym (sporządzonym dla realizacji zadania pod nazwą "Przebudowa zbiornika wodnego na rzece [...] (Rów [...]) w [...]" opracowanego w maju 2019 r. przez pracownię projektową [...] sp. z o.o.) na chronione wartości zabytkowe. Pismem z [...] marca 2020 r. NID przesłał do organu odwoławczego opinię z [...] marca 2020 r., sporządzoną przez dr. inż. M. Ś. - architekta krajobrazu, obejmującą merytoryczną ocenę wpływu realizacji inwestycji (zgodnie z projektem zamiennym) na chronione wartości zabytkowe. We wnioskach końcowych tej opinii wskazano m.in., że działania podjęte przy przebudowie stawu w Leśnym Parku Miejskim w [...] i zrealizowane na podstawie ww. projektu budowlanego zamiennego są sprzeczne z zasadami wyznaczonymi przez standardy konserwatorskie i mają zasadniczy, negatywny wpływ na zachowanie wartości zabytkowych Parku. (...)." Przedłożona opinia z [...] marca 2020 r., na skutek uwag Miasta [...], została następnie uzupełniona o stanowisko zawarte w piśmie z [...] września 2020 r. Do organu odwoławczego wpłynęła także opinia dr inż. architekta krajobrazu B. F. A. dotycząca przebudowy stawu.

W tym miejscu wskazania wymaga, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył fragmenty opinii NID i stwierdził, że "budzi wątpliwości ocena organu I instancji dotycząca dopuszczalności prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych z uwagi na ich wpływ na zachowane chronione wartości zabytkowe Miejskiego Parku Leśnego w [...], którego istotnym elementem jest przedmiotowy staw." A skoro tak, przyjąć należy, że oceny kwestii dopuszczalności robót - w kontekście ustaleń opinii NID – Minister dokonał.

3. Dalej Minister wyjaśnił, że na omawianym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Na str. 6 decyzji omówił szczegółowo regulacje dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności konieczne według Ministra do wyjaśnienia przez organ I instancji to to także ocena rozwiązań planistycznych. Wpływu prowadzenia robót budowlanych na wartości chronione położonego w granicach miasta ogrodu [...] Leśnego Parku Miejskiego, którego staw jest istotnym elementem, organ I instancji ma bowiem dokonać mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zajmowane wcześniej stanowiska. W tym miejscu Sąd dostrzega, że co do tych wytycznych nic nie stało na przeszkodzie aby organ odwoławczy zlecił organowi I instancji zajęcie stanowiska w tym zakresie, w trybie art. 136 § 2 in. fine k.p.a. ((...). Zgodnie bowiem z nim, "Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

4. Minister podkreślił, że wobec niekwestionowanej okoliczności wykonania robót budowlanych przy przebudowie stawu bez wymaganego pozwolenia (przepust) oraz w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu (...) brak jest możliwości wydania pozwolenia w trybie art. 104 k.p.a., skoro zamierzenie zostało już zrealizowane. Jak wskazał, decyzja w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (..) nie może być pozwoleniem następczym, wydanym już po wykonaniu wnioskowanych robót. Minister wskazał, że "wobec realizacji części objętych wnioskiem robót postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na ich prowadzenie jest bezprzedmiotowe." A skoro tak organ nie wyjaśnił dlaczego nie rozważył zastosowania uchylenia decyzji i umorzenia postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

5. Co do stosowania w tej sprawie art. 45 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na co zwrócił uwagę organ odwoławczy) Sąd wskazuje, że wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w tym artykule, jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

I tak stan zabytku został opisany w materiale dokumentacyjnym, opisują go opinie wydane w sprawie oraz ustalenia oględzin. Przy czym zauważenia wymaga, że jak wyjaśniło Stowarzyszenie w kwestii działań nadzorczych z art. 45 tej ustawy - stosowny wniosek do prowadzenia postępowania w tym zakresie został złożony do [...] WKZ oraz do wiadomości do Ministra (pismo z [...] listopada 2020 r.). Ponowny wniosek w tej sprawie złożono do [...] WKZ [...] lutego 2021 r.

W konsekwencji, rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem jednoznaczna ocena całego materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie z uwzględnieniem przedstawionych uwag Sądu w pkt 1-5, w tym co do możliwości skorzystania przez Ministra z art. 136 k.p.a. w zakresie oceny sprawy pod kątem ustaleń m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.