Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2964/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)

SENTENCJA

Wyrok

w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Dnia 25 czerwca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

w składzie następującym:

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska

Sędziowie NSA: Marek Stojanowski, Anna Łukaszewka-Macioch (spr.)

Protokolant - Edyta Pawlak

po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2003 r.

sprawy ze skargi B. B., T. M., J. M., J. M. i J. Ś.

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 9 października 2001 r. Nr SKO/PL/1053/01 w przedmiocie opłaty adiacenckiej

1.	uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta R. z dnia 11 lipca 2001 r. NrZN,l-7250/76/01/MD,

2.	zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz skarżących: B. B., T. M. i J. Ś. po 30 (trzydzieści) złotych oraz na rzecz J. M. i J. M. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją Nr SKO/PL/1053/01 z dnia 9 października 2001 r., po rozpoznaniu odwołania B. B., T. M., J. M. i J. Ś. od decyzji Nr ZN.I-7250/76/01/MD Zarządu Miasta R. z dnia 11 lipca 2001 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] w związku z jej podziałem, utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu podało, że powołaną wyżej decyzją z dnia 11 lipca 2001 r. Zarząd Miasta R., w związku z podziałem nieruchomości przy ul. [...] w R. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność B. B., T. M., J. M. i J. Ś., ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 31.200,00 zł i zobowiązał współwłaścicieli do jej zapłaty. Od decyzji Zarządu Miasta R. współwłaściciele wnieśli odwołanie podnosząc, że organ nie może żądać opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w R. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej została podjęta po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości została wydana w dniu 23 maja 2000 r., natomiast uchwałę o 50% stawce opłaty adiacenckiej Rada Miejska w R. podjęła w dniu 18 września 2000 r. Stan taki narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i z tych względów uchwała nie może dotyczyć podziału zatwierdzonego decyzją dotyczącą nieruchomości odwołujących się. Podział był kosztowny i gdyby odwołujący się znali wcześniej treść uchwały, to zrezygnowaliby z przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia 19 października 2001 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta R. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r Nr 46, poz. 543) wynika, że zarząd gminy nie może wydać decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej dopóki nie zostanie podjęta przez radę gminy uchwała ustalająca stawkę procentową tej opłaty. Jeśli chodzi  jednak o uchwałę rady gminy ustalającą stawkę opłaty adiacenckiej, to może być ona stosowana do podziałów zatwierdzonych przed jej podjęciem, jeżeli tylko nie nastąpiło przedawnienie roszczeń. Ustawodawca położył nacisk na fakt podziału nieruchomości, co oznacza, że uprawomocnienie się decyzji zatwierdzającej podział, który spowodował wzrost wartości nieruchomości jest wyznacznikiem uprawnienia zarządu gminy do wymierzenia opłaty adiacenckiej oraz obowiązku jej poniesienia przez zobowiązane do tego podmioty. Podział nieruchomości położonej przy ulicy [...] w R. spowodował wzrost jej wartości ustalony w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Kwota tego wzrostu została ustalona w wysokości 62.400,00 zł, zatem opłata adiacencka według 50%  stawki ustalonej w uchwale Rady Miejskiej w R. wynosi 31.200,00 zł i taką opłatę zasadnie wymierzył Zarząd Miasta R. w zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. B. B., T. M., J. M. i J. Ś. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący utrzymują, iż wymierzenie im opłaty adiacenckiej według stawki ustalonej w uchwale Rady Miejskiej podjętej po zatwierdzeniu podziału nieruchomości narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Uważają też za krzywdzące przyjęcie w uchwale maksymalnej dopuszczonej ustawą stawki 50% wzrostu wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie, przytaczając wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany granicami skargi.

Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że decyzją z dnia 11 lipca 2001 r. Zarząd Miasta R. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] w związku z jej podziałem i zobowiązał skarżących do jej zapłaty. Przesłanką ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości będący rezultatem jej podziału, a wysokość opłaty uzależniona jest od kwoty, o jaką zwiększyła się wartość nieruchomości, a także od ustalonej w uchwale rady gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do postanowień art, 146 ust 3 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyceny wartości nieruchomości przed podziałem oraz po jego zatwierdzeniu dokonuje rzeczoznawca majątkowy według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jeżeli z nieruchomości objętej podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi, to stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą one z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Oznacza to, że właściciel nieruchomości objętej podziałem, której część z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale nabyła gmina, nie może być zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej od tej części gruntu, gdyż nie stanowi już jego własności. W uchwale z dnia 22 listopada 1999 r. OPK 21/99 (ONSA 2000/2/56) podjętej w składzie 5 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w takim przypadku obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w stosunku do działki, która przeszła na własność gminy, nie występuje. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że właściciel nieruchomości nie dość, że pozbawiony zostałby własności gruntów wydzielonych pod drogi, byłby jeszcze obciążony opłatą związaną ze wzrostem wartości gruntu wydzielonego pod drogę. W związku z tym w tezie uchwały wyrażony został pogląd, iż wartość nieruchomości po podziale, w związku z ustaleniem opłaty adiacenckiej ustala się z pominięciem działek gruntu wydzielonych pod drogi, które przeszły na własność gminy.

W niniejszej sprawie w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia 23 maja 2000 r. Nr Gd.II.7430/45/43/00-AS powstało 25 działek budowlanych oznaczonych numerami od [...] do nr [...], a ponadto działka nr [...] przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...] oraz działki nr [...], [...] i [...] przeznaczone pod nowoprojektowaną drogę. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. wynika, że zakresem wyceny objęto 25 oznaczonych wyżej działek budowlanych, jak również działkę nr [...] przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...], której wartość, jak stwierdził rzeczoznawca, w wyniku podziału nie uległa zmianie. Oznacza to, że wbrew cytowanej wyżej tezie oraz wywodom uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. opłatę adiacencką wymierzono także od wartości działki, która z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie stanowiła już własności skarżących.

Należy zaznaczyć, że przepis art. 98 ust. 1 stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Powołany przepis nie daje podstaw do rozróżnienia sytuacji wydzielenia działki gruntu „pod budowę ulicy” od wydzielenia działki gruntu „pod poszerzenie ulicy”. Odróżnienie takie dopuszczało brzmienie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm,), stanowiącego, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale. W określeniu „pod budowę ulic” nie mieściło się poszerzenie ulicy, co wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. W.13/92 (OTK 1993, poz. 17) w sprawie powszechnej wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął sformułowanie „pod drogi publiczne”, które jest pojęciem szerszym od określenia „pod budowę ulicy”. Skoro zatem powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [...] została na mocy decyzji zatwierdzającej podział przeznaczona pod drogę publiczną, a konkretnie pod poszerzenie ulicy [...], to należy uznać, że włączenie wartości tej działki do sumy będącej podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wymierzonej skarżącym, stanowi wadę zaskarżonej decyzji mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Obciążenie skarżących obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej w tych warunkach narusza przepis art. 98 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już z tych względów należało uznać, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji są wadliwe, co zwalnia Sąd od oceny zarzutu skargi odnoszącego się do wydania przez Zarząd Miasta R. zaskarżonej decyzji na podstawie uchwały Rady Miejskiej w R. podjętej po zatwierdzeniu podziału.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.