Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt I SA/Ka 1308/97
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 1997-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2-3, art. 7 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 2 lipca 1993 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budżetowe.
article: art. 4, art. 56
journal: Dz.U. 1994 nr 105 poz. 509
law: Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Przeznaczenie przez Radę Miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu /art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ mieści się w ramach zadań własnych gminy, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

Przeznaczenie przez Radę Miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu /art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ mieści się w ramach zadań własnych gminy, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu w dniu 9 września 1997 r. sprawy ze skargi regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 marca 1997 r. w przedmiocie zmiany budżetu miasta - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. w uchwale z dnia 27 marca 1997 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na rok 1997 postanowiła w par. 2 dokonać zwiększenia wydatków budżetowych o kwotę 3.250.262,00 zł, w tym między innymi w dziale 74 rozdział 7415 par. 25 zwiększyć koszty naprawy prywatnych domów wielomieszkaniowych o kwotę 20.000,00 zł. Powyższa uchwała została dnia 7 kwietnia 1997 r. przedstawiona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą z dnia 30 kwietnia 1997 r., działając na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ stwierdziło w cytowanej wyżej uchwale Rady Miejskiej w S. Z dnia 27 marca 1997 r. istotne naruszenie prawa - art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ w związku z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ - polegające na bezpodstawnym przeznaczeniu kwoty 20.000 zł na naprawy prywatnych domów mieszkaniowych i - w par. 2 uchwały - nakazało jego usunięcie w terminie do 20 maja 1997 r. pod rygorem unieważnienia uchwały Rady Miejskiej we wspomnianej wyżej części.

Uchwałą z dnia 27 maja 1997 r. Rada Miejska w S. - powołując się na przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - wezwała Regionalną Izbę Obrachunkową do uchylenia uchwały z dnia 30 kwietnia 1997 r. jako naruszającej jej kompetencje. Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. 9 czerwca 1997 r.

Regionalna Izba Obrachunkowa - wobec nieuwzględnienia przez Radę Miejską w S. nakazu sformułowanego w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz upływu terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - złożyła skargę na uchwałę Rady z dnia 27 marca 1997 r. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej zwiększenia wydatków budżetowych o kwotę 20.000,00 zł w dziale 74 rozdział 7415 par. 25 z przeznaczeniem na naprawy prywatnych domów wielomieszkaniowych. Izba zarzuciła, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem z uwagi na istotne naruszenie art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ w związku z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./.

W uzasadnieniu skargi Regionalna Izba Obrachunkowa podkreśliła, iż obecny stan prawny uniemożliwia dotowanie przez gminę budynków stanowiących własność osób fizycznych. Taką możliwość przewidywało nie obowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie zakresu, trybu i zasad udzielania bezzwrotnej pomocy finansowej na bieżące utrzymanie budynków mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych /Dz.U. nr 36 poz. 204/, wydane na podstawie art. 12 ust. 6 prawa lokalowego z 1974 r., które wraz z cytowanym rozporządzeniem utraciło swą moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./.

Izba zaakcentowała, iż zadania gminy wywodzące się z nowego prawa lokalowego są wprawdzie obszerne, nie obejmują jednak finansowania napraw prywatnych domów wielomieszkaniowych w formie dotacji czy też pożyczki bezzwrotnej. Z treści art. 1 i art. 7 prawa budżetowego wynikało przy tym, iż granice swobodnego dysponowania przez gminy środkami finansowymi pochodzącymi z ich budżetów wyznaczają w zakresie spraw publicznych zadania własne gmin oraz zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom w obowiązującym trybie ustawowym. Nie może być więc dowolnych wydatków z budżetu gminy. Zasada samodzielnego prowadzenia przez gminy gospodarki finansowej na podstawie budżetów nie oznacza samodzielności rozumianej jako dowolność ani w zakresie pozyskiwania dochodów, ani wydawania ich. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1995 r. K 8/95 oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1991 r. SA/Ka 1010/91 Izba zaakcentowała, iż gminom - w ramach gospodarki finansowej - wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Udzielenie dotacji jest uregulowane prawem i przyznawanie jej na każdy cel i każdemu nie może mieć dowolnego charakteru. W jej ocenie udzielenie dotacji przez Radę Miasta w S. na bieżące utrzymanie budynków mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych miało charakter pozaprawny, a zaskarżona uchwała nie miała umocowania prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie i powołała się na wywody, jakie przedstawiła w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 30 kwietnia 1997 r. o stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa i zawierającej nakaz jego usunięcia /sprawa ta toczyła się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w odrębnym postępowaniu i zawisła pod sygnaturą SA/Ka 980/97/. W skardze tej Rada Miejska powołała się na przepisy art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Podkreśliła, iż zgodnie z pierwszym z tych przepisów do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów i że jeśli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w powyższych sprawach należy do gminy. W jej ocenie przedmiot regulacji uchwały Rady mieścił się w zakresie dyspozycji art. 6 potwierdzającego kompetencje z uwagi na położenie nieruchomości na terenie gminy, jak też z uwagi na to, że lokale mieszkalne znajdujące się w powyższych nieruchomościach objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale przed wprowadzeniem w gminie publicznej gospodarki lokalami i szczególnego trybu najmu. Tego rodzaju stan faktyczny - jak podkreśliła Rada - wypełniał dyspozycje zawarte w art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, które stanowią zadania własne gminy. Zwracała też uwagę na to, że mimo to, iż ustawa o najmie lokali zniosła "szczególny tryb najmu", to jednak jego pozostałość przewija się w treści art. 56 tej ustawy, który ogranicza możliwość właścicieli dysponowania lokalami, które były objęte szczególnym trybem najmu, poprzez utrzymanie czynszu regulowanego do dnia 31 grudnia 2004 r. Ponadto, wobec tych najemców nie można wypowiedzieć najmu w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o najmie, co - jak zaznaczono w skardze - "stawia właścicieli nieruchomości w sytuacji nie odbiegającej od dawnego szczególnego trybu najmu". Rada wyjaśniła na zakończenie, iż "podjęła stosowną decyzję na wniosek zainteresowanych właścicieli, po dogłębnym rozeznaniu kierując się przy tym zasadą celowości".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. Skarga Regionalnej Izby Obrachunkowej na uchwałę Rady Miejskiej w S. w sprawie zmian w budżecie miasta na rok 1997 podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów o postępowaniu nadzorczym nad działalnością komunalną uregulowanym w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz w rozdziale 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.

Podstawowy tryb tego postępowania został ukształtowany w art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, który w sposób ogólny stwierdza, iż "uchwała gminy sprzeczna z prawem jest nieważna", a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. W zakresie spraw budżetowych tryb ten został ukształtowany o tyle odmiennie, że organ nadzoru /regionalna izba obrachunkowa/ może orzec o nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, dopiero po bezskutecznym wezwaniu rady do usunięcia wskazanej niezgodności z prawem /art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Po upływie tego terminu organ ten traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym może wnieść skargę do sądu administracyjnego z powodu sprzeczności uchwały z prawem /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 1996 r. III SA 838/96 - Prawo Gospodarcze 1997 nr 5 str. 33-36/.

W rozpoznawanej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa nie skorzystała z uprawnień określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Podstawę wniesienia skargi stanowił art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, a zarzut naruszenia prawa - art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ - Izba wyprowadzała z następujących przesłanek:

- granice swobodnego dysponowania przez gminę środkami finansowymi pochodzącymi z ich budżetów wyznaczają zadania własne gminy oraz zadania zlecone i w ramach gospodarki finansowej "gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy";

- zadania gmin wywodzące się z ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie obejmują finansowania napraw prywatnych domów wielomieszkaniowych w formie dotacji czy też pożyczki bezzwrotnej i udzielenia dotacji na ten cel miało charakter pozaprawny;

- utraciło moc obowiązującą rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie zakresu, trybu i zasad udzielania bezzwrotnej pomocy finansowej na bieżące utrzymanie budynków mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych /Dz.U. nr 36 poz. 204/, wydane na podstawie art. 12 ust. 6 prawa lokalowego z 1974 r.

Zarzuty powyższe należało uznać za chybione. Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe w odniesieniu do gminy określa wyłącznie ogólne zasady procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach, co wynika wprost z treści art. 63 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Natomiast ustawa nie rozstrzyga, jaka działalność gminy jest "działalnością komunalną" w rozumieniu rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym i jakie zadania należą do właściwości gminy, o tym bowiem decydują przepisy prawa materialnego. W sprawie w istocie rzeczy chodziło o odpowiedź na pytanie, czy przeznaczenie przez Radę Miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu /art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/, mieści się w ramach zadań własnych gminy, innymi słowy: czy jest to zadanie publiczne o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Odpowiedź na tak postawione pytanie należało poprzedzić wyjaśnieniem, iż w uchwale z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/. Trybunał Konstytucyjny, ustalając powszechnie obowiązującą wykładnię art. 85 i art. 87 oraz tytułu rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, w których - jako przedmiot nadzoru - występuje termin "działalność komunalna", wyjaśnił, iż działalnością komunalną w rozumieniu wspomnianych wyżej przepisów jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu uchwały Trybunał Konstytucyjny zwrócił między innymi uwagę na to, iż wykonywane przez samorząd zadania - własne i zlecone - mają charakter funkcji państwa rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny podlegać rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla wykonywania funkcji państwowych. Muszą w szczególności pozostawać w zgodności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, iż realizując swoje zadania, gminy powinny działać nie tylko "w ramach ustaw", lecz ponadto - zgodnie z elementarną zasadą legalizmu uzupełniającą i konkretyzującą zasadę demokratycznego państwa prawnego "na podstawie przepisów prawa" /uzasadnienie str. 194-195/. Dokonując wykładni językowej przymiotnika "komunalna", Trybunał podkreślił z kolei, iż zwrot ten w języku polskim ma różnorodne znaczenie i że dotyczyć on może "zadań podejmowanych przez jakikolwiek podmiot dla zaspokojenia potrzeb zbiorowych mieszkańców danej jednostki osiedleńczej". W języku prawnym - a w szczególności w terminologii ustawy o samorządzie terytorialnym - zwrot "komunalny" oznacza najczęściej tyle co "gminny", a zatem samorządowy, przynależny do samorządu terytorialnego /tamże str. 199/, stylizacja przepisów wskazuje przy tym na "podmiotowe rozumienie zwrotu działalność komunalna" /str. 200/.

W kontekście wykładni przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny i zarzutów skargi należało zbadać nie tylko to, czy zaskarżona uchwała została podjęta "na podstawie przepisów prawa", ale również czy pozostaje w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawa, w tym zwłaszcza z zasadą równości wobec prawa, której naruszenia - jak się wydaje - upatrywał również organ nadzoru. Przyznała ona bowiem środki finansowe tylko określonej grupie mieszkańców, tj. osobom fizycznym, właścicielom domów wielomieszkaniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała Rady Miejskiej nie narusza żadnego ze wskazanych w skardze przepisów prawa oraz nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Kluczowe znaczenie w tej sprawie miała treść art. 4 ustawy o najmie lokali, który stanowi o tym, iż zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy. Wprawdzie przepis ten jest zawarty w ustawie o najmie lokali mieszkalnych, to jednak nie można było wyprowadzać z tego wniosku, iż odnosi się on wyłącznie do najemców tych lokali. Ustawa ta - oprócz praw i obowiązków najemców - określa również obowiązki wynajmujących, którymi w przedmiotowej sprawie są właściciele domów wielomieszkaniowych. Przy wykładni wspomnianego art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych należało mieć na uwadze to, iż przepis ten nie przewiduje szczegółowych warunków, form i zasad realizacji zadania w postaci "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych", poza tym, iż chodzi w nim o członków wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców gminy /art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/, a więc pozostawia organom gminy w tym zakresie znaczną swobodę. Jego zakres jest na tyle szeroki, że obejmuje również cele, które wskazane zostały w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Przez "pojęcie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" należy rozumieć nie tylko wznoszenie nowych lokali mieszkalnych, ale również utrzymywanie w należytym stanie już istniejącą substancję mieszkaniową. Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale środków finansowych na remonty budynków stanowiących własność osób fizycznych, w których lokale są wynajmowane członkom wspólnoty samorządowej, mieści się w pojęciu "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej".

Na właścicielach wspomnianych budynków - jako wynajmujących - ciąży szereg obowiązków wymienionych w art. 9 ustawy o najmie lokalu, w tym np. zapewnienia sprawnego działania istniejących urządzeń technicznych budynku, umożliwiających najemcy korzystanie z oświetlenia i ogrzewania lokalu, ciepłej i zimnej wody, wind, anten zbiorczych i innych urządzeń należących do wyposażenia lokali /ust. 1/, wymiany zużytych elementów wyposażenia w razie oddania w najem lokalu opróżnionego /art. 9 ust. 2/, utrzymywania w należytym stanie porządku i czystości pomieszczeń służących do wspólnego użytku mieszkańców /art. 9 ust. 3 pkt 1/, dokonywania napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń oraz przywrócenie poprzedniego stanu budynku uszkodzonego /art. 9 ust. 3 pkt 3/, dokonywania napraw lokali, naprawa instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie nie obciążającym najemcy /art. 9 ust. 3 pkt 4/ itd. Są oni również podatnikami podatku od nieruchomości, który w całości jest dochodem gminy.

Wymienione wyżej koszty, ze środków budżetowych /a więc wspólnych/, ponosi gmina jako właściciel tworzących mieszkaniowy zasób gminy lokali, w których obowiązuje czynsz regulowany. W tym samym dziale zaskarżonej uchwały jest między innymi przewidziany wzrost wydatków o kwotę 267.629,00 zł na dotacje dla gospodarki komunalnej i mieszkaniowej /rozdział 7621 par. 55/. Nie ma żadnych podstaw, by we wspomnianej wyżej sferze w jakikolwiek sposób dyskryminować czy dyskwalifikować właścicieli budynków i najemców lokali w tych budynkach i stwarzać im ograniczenia oraz rygory inne niż te, jakie dotykają pozostałych członków wspólnoty.

Jeśli gmina uznała, że celowe jest przeznaczenie określonych w budżecie środków na remont wspomnianych budynków, to do niej, jako samodzielnej i odrębnej od organów administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego wykonującej istotną część zadań publicznych, należał wybór form i środków realizacji tych zadań. Nie są przy tym uzasadnione próby różnicowania poszczególnych zadań i kompetencji gminy mających na celu "zaspokojenie potrzeb mieszkańców" na takie, które przyczyniają się do osiągnięcia tego celu, i na takie, które się nie przyczyniają, albo na takie, które przyczyniają się w mniejszym stopniu. Zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy samorządowej prawo do działań samorządnych oznacza swobodę oceny, co jest sprzeczne a co nie z interesami wspólnoty. Niewątpliwie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej rodzi dla każdego członka wspólnoty samorządowej określone skutki, bowiem rozporządza częścią dochodów wspólnoty /na dochody te składają się przy tym środki pochodzące również od właścicieli budynków oraz od najemców lokali/. Wbrew jednak temu co przyjmuje organ nadzoru, żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie przekazywania przez gminę środków finansowych w formie dotacji lub jakiejkolwiek innej, jeśli środki te są przeznaczone na cele związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty. Nie może on przy tym wypowiadać się na temat celowości czy słuszności podjętych rozstrzygnięć, jeśli mają one na celu realizację przez gminę jej zadań własnych. Trafność tych rozstrzygnięć oczywiście może być kwestionowana, ale w innej formie, tj. w drodze kontroli społecznej jak np. referendum gminne /art. 12 ust. 2 ustawy/ lub w skardze do sądu opartej na przepisie art. 101 ustawy samorządowej, a nie poprzez ingerencję organów nadzoru.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale nie naruszało zasady równości wobec prawa i leżało zarówno w interesie najemców, właścicieli, jak i w szerszym interesie społecznym. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zasada ta, w powiązaniu z zasadą sprawiedliwości społecznej powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu treści i zakresu ochrony prawa własności /por orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r. K 7/92 - OTK 1993 cz. I poz. 7 str. 75 oraz z dnia 28 maja 1991 r. K 1/91 - OTK 1991 cz. I poz. 4 str. 81/.

Trzeba w tym kontekście wyjaśnić, iż w rozwiązaniu przyjętym przez gminę chodzi również o rekompensatę właścicielom budynków strat i ograniczeń, jakie wypływają z treści art. 56 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Istnieje więc związek pomiędzy przyznaniem tej grupie dodatkowych uprawnień a jej odrębnym traktowaniem przez prawo. Na właścicielach budynków - jako wynajmujących - ciąży szereg obowiązków wymienionych we wspomnianym już art. 9 ustawy o najmie lokali. Ze względu na unormowanie zawarte w art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych obowiązuje w tych lokalach do 2004 r. czynsz regulowany, który z reguły nie wystarcza na pokrycie wydatków związanych z remontami oraz z bieżącym utrzymaniem tych domów. Ustawa, ograniczając właścicieli w wykonywaniu prawa własności, "milczy" na temat rekompensowania tych strat przy czym jednocześnie stwarza pewien stan nierówności wobec prawa, bowiem lokale należące do zasobów gminy o powierzchni przekraczającej 80 metrów kwadratowych mogą być oddane w najem za zapłatą czynszu wolnego. Takich uprawnień nie mają osoby fizyczne - właściciele domów wielomieszkaniowych, którzy wynajmują lokale. Prawny obowiązek pokrywania przez gminę różnic w czynszach został przewidziany w znowelizowanej ustawie o najmie lokali /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ tylko w razie przekazania przez gminę na własność budynku towarzystwu budownictwa społecznego /art. 57a ust. 2 ustawy/. Możliwość pokrywania strat poniesionych przez właścicieli budynków z najmu lokali dochodami z innych źródeł przychodów jest z kolei wyłączona przez przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /t.j. Dz.U. 1993 nr 90 poz. 416 ze zm./. Przyjęcie przez gminę obowiązku wyrównania członkom wspólnoty samorządowej strat wywołanych wspomnianą regulacją prawną zawartą w ustawie o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych w żadnej mierze nie mogło w tej sytuacji być ocenione jako naruszenie prawa.

Co się natomiast tyczy zgłaszanych w skardze kwestii związanych z utratą mocy obowiązującej przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie zakresu, trybu i zasad udzielania bezzwrotnej pomocy finansowej na bieżące utrzymanie budynków mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych /Dz.U. nr 36 poz. 204/, to oznaczało to tyle tylko, iż właściciele budynków nie mają do gminy roszczenia o przyznanie im bezzwrotnej pomocy finansowej na wskazane wyżej cele. Z takiego faktu nie można było wyprowadzić wniosku, iż udzielanie pomocy finansowej na remonty budynków wielomieszkaniowych stanowiących własność osób fizycznych, w których lokatorzy uzyskali prawo do zajmowania lokali na podstawie tzw. przydziałów kwaterunkowych, nie mieści się w pojęciu "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" /art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/.

Reasumując powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przeznaczenie przez Radę Miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu /art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/ mieści się w ramach zadań własnych gminy, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - oddalił skargę jako nieuzasadnioną.