Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 764/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2019 r. , po rozpatrzeniu odwołania P. F. (dalej jako: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] lutego 2017 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku T. F., współwłaścicielki działek nr ew. [...] i nr [...], o interwencję w sprawie przebudowy dróg (działki nr [...] i nr [...]) przez właściciela działki nr [...] położonej w S. - A. P., polegającej na spłyceniu i zawężeniu istniejącego rowu melioracyjnego [...], podwyższeniu drogi gminnej nr [...], a w konsekwencji spowodowaniu utrudnienia dojazdu do łąk i do drogi gminnej nr [...]. Teresa oraz P. F. podnosili, że istniejący stan utrudnia przepływ wielkich wód powodziowych

i roztopowych, zagrażając podtopieniem terenów położonych powyżej skrzyżowania dróg na działkach nr [...] i nr [...] oraz stawu zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...]. Ich zdaniem grobla na działce nr [...], usypana wzdłuż rowu odprowadzającego na działce nr [...] wody ze zlewni, spowodowała zasypanie doliny od strony wschodniej rowu, a nasyp będzie powodował przekierowanie wód ze zlewni na sąsiednie działki w tym na ich działkę nr [...]. W związku z tym wnieśli o przywrócenie stanu poprzedniego działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] poprzez usunięcie nawiezionej ziemi.

Z kolei A. P. wyjaśnił, że nawiózł ziemię i utwardził drogę gminną nr [...] po to, by stworzyć warunki dojazdu do swojej działki nr [...].

W toku postępowania organ I instancji przeprowadził kilkakrotnie oględziny – ([...] grudnia 2014 r., [...] marca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r.), a także dopuścił dowód z opinii biegłego B. S. z [...] sierpnia 2015 r.

Biegły stwierdził, że roboty ziemne wykonane na drodze nr [...] i nr [...] oraz podwyższenie grobli wzdłuż działki nr [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruntach, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich.

Na podstawie powyższej opinii decyzją z [...] października 2015 r. Wójt Gminy G. odmówił nakazania Gminie [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...], nr [...] i nr [...].

W wyniku odwołania P. F., decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z [...] maja 2016 r. Wójt Gminy G. nakazał Gminie [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jednak Kolegium uchyliło również tę decyzję, stwierdzając sprzeczności w opinii biegłego (decyzja z [...] czerwca 2016 r.).

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wójt dopuścił kolejny dowód z opinii biegłego tj. [...] A. G.. W opinii z [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na działkach nr [...], a potencjalnym powstaniem szkody na działce nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy G. odmówił nakazania Gminie [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub przywrócenia poprzedniego stanu na przedmiotowych działkach. W ocenie organu, zmiana ukształtowania działek nr [...] lub [...] nie spowodowała wystąpienia szkody na działce nr [...].

Od decyzji odwołał się P. F. podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, powielił błędy jakich dopuszczono się w poprzednio prowadzonym postępowaniu i nie zastosował się do uwag i zaleceń wskazanych przez Kolegium.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia

i stanowisko organu I instancji.

Na decyzję Kolegium P. i T. F. wnieśli skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 września 2017 r.

(II SA/Lu 460/17).

W wyniku skargi kasacyjnej P. F. wyrokiem z 20 lutego 2019 r. (II OSK 832/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie oraz decyzję Kolegium z [...] marca 2017 r. W ocenie NSA zasadny był podniesiony w skardze kasacyjny zarzut niedostrzeżenia przez sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, albowiem organ ten orzekł mimo braku w aktach części dokumentacji (karty od 1-112). Ponadto, po dostrzeżeniu tych braków przez skarżących, w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował ich, że dokumentacji tej Kolegium odmówiło wartości dowodowej, podczas gdy znajdowały się tam m.in. pisma sporządzone przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na nieuwzględnienie całości materiału przy wydawaniu decyzji i założenie braku wartości dowodowej wszelkich brakujących dokumentów. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za nieuzasadnione.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. F., decyzją z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2007 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.; dalej jako: P.w.) wymaga ustalenia, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dwie opinie biegłych i protokoły oględzin nieruchomości dawał podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Niezasadne jest powoływanie kolejnych opinii biegłych tylko dlatego, że dotychczasowe nie zawierają stwierdzeń tożsamych ze stanowiskiem skarżącego. Kolegium wskazało przy tym, że materiał dowodowy został uzupełniony poprzez uzyskanie od biegłych G. dodatkowych wyjaśnień z uwagi na upływ czasu od sporządzenia opinii w sprawie, a ponadto organ I instancji przeprowadził w sprawie dodatkowe oględziny.

Z uwagi na brak spójności w opinii biegłego S. w sprawie sporządzono opinię innych biegłych. Opinia biegłych G. jest obszerna, szczegółowa, jasna, nie zawiera sprzeczności, co z kolei uzasadniało uznanie jej za wiarygodny dowód w sprawie. Pomimo wad opinii biegłego S., jej konkluzja jest tożsama z dodatkową opinią. W obu opiniach zgodnie stwierdzono, że sporny nasyp nie spowodował i nie spowoduje szkód w postaci zalewania działek skarżących.

W obu opiniach (z których zasadnicze znaczenie przyznano opinii biegłych G., sporządzonych po oględzinach, badaniach terenowych oraz analizie materiałów archiwalnych, których zakres wyznaczał przedmiot postępowania, wynika, że nie można stwierdzić istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na działkach o nr [...] a realnym oraz potencjalnym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim tj. działce nr [...]. Taka szkoda nie tylko nie występuje i nie można jej stwierdzić, ale również ustalenia z zakresu wiadomości specjalnych uprawniają do wskazania, że źródłem potencjalnych nawet problemów ze stanem wody na gruncie skarżącego nie jest działanie Gminy [...]. Przy tym sam skarżący w bezpośrednim sąsiedztwie rowu [...] utworzył nasyp po stronie wschodniej pod wybetonowaną drogę dojazdową w obrębie działek nr [...] oraz wybudował groble. Spowodowało to zmniejszenie przestrzeni w przekroju poprzecznym dolinki rowu [...], która jest obszarem rozlewania wód w przypadku ekstremalnego przepełnienia tego rowu. Samo podniesienie rzędnej nad przepustem, bez dokonanych modyfikacji w obrębie pozostałego odcinka drogi nie wpływa na zmianę stanu wody na gruncie. Nawet przy założeniu ekstremalnych przepływów w rowie [...] wody wezbraniowe gromadzą się przed tym przepustem. Nadmiar wody piętrzy się jedynie do wysokości 9.2 n. (189,3 m n.p.m.). Zjawisko to nie stanowi zagrożenia dla stawu ogrodowego z uwagi na fakt, że najniżej położona północna korona grobli ma rzędną 190 m n.p.m. Pomimo podwyższenia rzędnej powierzchni teren nad przepustem (dz. nr [...]), woda nadal będzie się przelewać ponad drogą gminną, której rzędna w pozostałej zachodniej

i centralnej części nie uległa zmianie. Także częściowe utwardzenie drogi nie wywiera negatywnego wpływu.

Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postepowaniu, w szczególności w oględzinach, gdyż skarżący wziął udział w oględzinach i miał zapewnioną realizację wszystkich uprawnień procesowych.

Niezasadne są zdaniem Kolegium zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości opinii biegłych. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag merytorycznych dotyczących treści opinii, które mogłyby podważyć jej treść, nie przedstawił również żadnych dowodów potwierdzających nieprawidłowość przeprowadzonych przez biegłego pomiarów i uzyskanych wyników. Skuteczne podważenie opinii biegłego odbywa się poprzez zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, oparcie ustaleń faktycznych na opinii zawierającej błędy logiczne, niekompletnej, wewnętrznie sprzecznej, niejasnej. Takich zarzutów wobec omawianej opinii skarżący nie podniósł, a wskazywane argumenty to jedynie polemika z tezami biegłych, bez poparcia jej chociażby kontrekspertyzą. Kolegium zauważyło ponadto, że skarżący próbuje dokonać dodatkowo rozszerzenia zakresu postępowania, wyznaczonego w pierwotnym wniosku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy argumentacji skarżącego, która w opinii Kolegium jest gołosłowna.

W skardze do sądu administracyjnego P. F. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te, zdaniem skarżącego, były następujące: pozbawienie skarżącego prawa uczestnictwa w oględzinach; zaniechanie sporządzenia protokołu z oględzin przeprowadzonych z udziałem biegłego B. S.; sprostowanie protokołu oględzin z [...] sierpnia 2019 r. po jego podpisaniu; niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; zaniechanie podjęcia przez organ jakichkolwiek działań umożliwiających biegłym ustosunkowanie się do zastrzeżeń skarżącego przedstawionych w piśmie z [...] września 2019 r., a dotyczących uzyskanych w sprawie opinii; naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie ustaleń faktycznych na opiniach zawierających błędy logiczne, niekompletnych, wewnętrznie sprzecznych i niejasnych, z całkowitym pominięciem zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego; powołanie biegłych jedynie w celu ustalenia czy roboty prowadzone na działkach nr [...] i [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i ewentualnej szkodliwości tych zmian na grunty sąsiednie, w sytuacji gdy ustalenia te winny dotyczyć również działki nr [...]; zaniechanie rozpatrzenia

i odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych w piśmie z [...] września 2019 r., a dotyczących w szczególności pozbawienia go prawa do zadawania pytań biegłym w trakcie oględzin, naniesienia poprawek na protokół z tychże oględzin po jego podpisaniu, pozbawienia go prawa do udziału w oględzinach przeprowadzonych z udziałem biegłego S., merytorycznych zastrzeżeń dotyczących opinii biegłych i ich stanowisk po przeprowadzonych oględzinach.

Do skargi dołączono opinię sporządzoną na zlecenie skarżącego przez biegłego sądowego w zakresie melioracji wodnych. We wnioskach opinii wskazano m.in., że: "roboty prowadzone na działkach [...], [...] oczywiście w sposób bezwzględny spowodowały zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. Działka [...] wraz z ogrodzeniem i działką [...] bez wątpienia stanowią zaporę przy przepływie wód powierzchniowych w poprzek doliny rzeki C. , a działki [...], [...], [...] przegradzają przepływ wód powierzchniowych z doliny rowu [...]. Takie przegrodzenie doliny rzeki, która stanowi (w pewnym sensie) zbiornik retencyjny dla wód wezbraniowych, bez wątpienia jest zagrożeniem powodziowym przy ich nagłym spływie". Skarżący stwierdził, że wnioski zawarte w opinii biegłego są zupełnie odmienne od ustaleń poczynionych przez biegłych powołanych przez organ i wskazują na realną możliwość wystąpienia szkody spowodowanej zmianą wód.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do załączonej do skargi opinii biegłego, Kolegium stwierdziło, że opinia omawia sytuację z 2013 r. w postaci ekstremalnego spływu wód oraz dotyczy zdarzeń o znaczeniu historycznym. Od tego dnia do dnia wydania zaskarżonej decyzji tego typu zjawiska nie wystąpiły, co przyznał sam biegły. Nawet w ocenie biegłego kwestia zmiany stanu wody na gruncie wynika jedynie z obaw o powtórzenie takiego zjawiska. Mając na uwadze te okoliczności oraz opinie uzyskane w toku postępowania, tezy opinii biegłego są zdaniem organu bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności).

Dla uporządkowania wywodu należy przypomnieć podstawowe ramy prawne sporu, bowiem wyznaczają one ramy postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy, jak również stanowią podstawowe kryteria prawne oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. (rozpoznawana sprawa została wszczęta i nie zakończona przed dniem w życie nowych regulacji co w świetle przepisów przejściowych oznacza stosowanie przepisów dotychczasowych; zob. art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne; Dz. U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.).

Zgodnie z art. 29 P.w. z 2001 r., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: (1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; (2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Ponieważ sprawa jest rozpoznawana po raz kolejny przez tutejszy Sąd, w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku sądu

I instancji oraz poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z

[...] marca 2017 r., kwestią pierwszorzędną z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest zbadanie, czy organ zastosował się do wiążącej w sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 20 lutego 2020 r. (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Istotne znaczenie z tego punktu widzenia ma fakt, że spośród licznych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny wyłącznie jeden, dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, albowiem organ orzekł pomimo braku w aktach części dokumentów. W ocenie NSA jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd uznał za niezasadne, co jest o tyle istotne, że argumentacja NSA, wiążąca w rozpoznawanej sprawie zarówno organ (art. 153 p.p.s.a.), jak i sąd rozpoznający skargę na nową decyzję wydaną w tej samej sprawie (prawomocność materialna wyroku NSA – art. 170 p.p.s.a.) w dużej mierze odnosi się do okoliczności i zarzutów podnoszonych w aktualnie rozpatrywanej skardze.

W ocenie Sądu Kolegium wykonało wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przekazane do sądu akta są kompletne, wydając decyzję, inaczej niż poprzednim razem, Kolegium dysponowało całym materiałem dowodowym.

Z argumentacji Kolegium wynika, że głównym źródłem ustaleń faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy były informacje zawarte w dwóch opiniach biegłych sporządzonych na zlecenie organu – biegłego B. S. oraz biegłych A. i M. G..

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, dokonana przez Kolegium ocena tego podstawowego elementu materiału dowodowego sprawy jest prawidłowa.

Biorąc pod uwagę przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 29 P.w. z 2001 r., w szczególności nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w większości tego rodzaju spraw dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych będzie wymagało wiadomości specjalnych, którymi nie dysponuje organ administracji publicznej. Z tego względu konieczne z reguły jest powołanie biegłego, na podstawie art. 84 k.p.a. Z oczywistych względów obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia spoczywa na organie, a nie na biegłym. Biegły służy jedynie pomocą organowi, dostarczając takich informacji, których organ samodzielnie nie może uzyskać, ze względu na brak specjalistycznej wiedzy. Organ musi jednak dokonać oceny opinii biegłego, na ile opinie ta stanowi wartościowe źródło pozyskania informacji o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia. Opinia biegłego w tego rodzaju sprawie jak rozpoznawana, aby stanowiła wartościowe źródło ustaleń faktycznych, musi odnosić się do przesłanek wskazanych w tym przepisie. Z ustaleń biegłego musi wynikać, czy: po pierwsze nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Po drugie – czy zmiana ta powstała na skutek działań właściciela, a nie podmiotów trzecich czy w wyniku działania sił natury. Po trzecie, biegły musi zbadać, czy zmiana nastąpiła ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Tak sformułowane przesłanki zastosowania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ukierunkowują działania biegłego, a następnie ocenę materiału dowodowego przeprowadzaną przez organy.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do skutecznego formułowania zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej, tj. obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Po pierwsze, nie ma podstaw do dyskredytowania wartości dowodowej opinii biegłego S.. Oczywiście, opinia ta obarczona była pewnymi wadami, wytkniętymi słusznie przez Kolegium w pierwszej decyzji wydanej w sprawie (decyzja z [...] grudnia 2015 r.). Z uwagi na te braki, organ zlecił sporządzenie nowej opinii biegłym G.. Trafnie Kolegium w uzasadnieniu aktualnie zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę, że pomimo pewnych wad konkluzja opinii biegłego S. jest tożsama z konkluzją opinii biegłych G.. Ponadto, jak zauważył NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r., nie ma racji skarżący, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej obdarzając walorem wiarygodności opinię biegłego S.. Opinia ta znajduje się w aktach sprawy

i stanowi materiał dowodowy, który organ miał obowiązek uwzględnić wydając decyzję.

Po drugie, w ocenie Sądu nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do kwestionowania wartości dowodowej opinii sporządzonej przez biegłych G.. Opinia ta została sporządzona na bazie obszernego materiału źródłowego, obejmującego wyniki analizy materiałów archiwalnych oraz ustalenia poczynione w toku oględzin

i badań terenowych. Nie sposób zarzucić biegłym żadnych niespójności, braku logiki czy sprzeczności rozumowania z doświadczeniem życiowym. Opinia stanowi kompleksową analizę stanu stosunków wodnych na analizowanym obszarze, z uwzględnieniem wszystkich czynników wpływających na ewentualną zmianę stosunków wodnych. Biegli jasno i precyzyjnie formułują wnioski oraz jasno i precyzyjnie przedstawiają drogę rozumowania, która doprowadziła do takich konkluzji.

Po trzecie, zarzuty wadliwości opinii biegłych G. znalazły się wśród zarzutów kasacyjnych sformułowanych wobec poprzedniego wyroku WSA w Lublinie, z

21 września 2017 r. Zarzuty te zostały ocenione przez NSA jako niezasadne w powoływanym wyroku z 20 lutego 2019 r. W szczególności NSA podkreślał, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów, które pozwalałyby na podważenie prawidłowości opinii biegłych G..

Po czwarte, w opinii, której wartości dowodowej nie można skutecznie zakwestionować, biegli G. zawarli jednoznaczny wniosek: "Analiza akt sprawy, zebranych na potrzeby opinii materiałów archiwalnych oraz przeprowadzone badania terenowe nie wskazują na wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na dz. [...] , [...], a potencjalnym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim, tj. dz. [...] nie stwierdzono wystąpienia szkody na gruncie dz. [...]" (s. 20 opinii, k. 253 akt adm.).

Po piąte, aktualność opinii została zweryfikowana w toku uzupełniającego postępowania dowodowego, na zlecenie Kolegium, po wyroku NSA z 20 lutego 2019 r. Biegli podtrzymali swoje wcześniejsze konkluzje i całą argumentację, która doprowadziła do takich konkluzji (pismo z [...] września 2019 r., k. 133-139 akt organu

II instancji).

Po szóste, w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Kolegium (w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji z [...] marca 2017 r. wyrokiem NSA z 20 lutego 2020 r.), znając już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nadal nie przedstawił konkretnych argumentów podważających zasadność opinii biegłych G.. Dopiero do skargi do sądu administracyjnego dołączył sporządzoną na jego zlecenie (prywatną) opinię biegłego T. C., która miała potwierdzić zasadność zarzutów skarżącego.

Odnosząc się do tego dokumentu należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W związku z tym dołączony do skargi dokument nie może być potraktowany przez sąd jako dowód z opinii biegłego, gdyż taki dowód nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co jasno wynika z treści przywołanego art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, pomimo że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. [...] k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r.,

I OSK 1215/18).

W dalszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że organ nie miał możliwości zapoznania się z tym dowodem i dokonania jego oceny (nie może tego zastąpić odpowiedź na skargę), skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby nie miał możliwości przedłożenia takiego dowodu wcześniej. Nie sposób zatem zarzucić Kolegium, że ustalenia faktyczne oparło na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, w tym w szczególności na opiniach biegłych i nie poszukiwało kolejnych dowodów wspierających twierdzenia skarżącego. Jeśli skarżący chciał podważyć wartość dowodową opinii biegłych (w szczególności biegłych G., powinien już na etapie postępowania administracyjnego przedstawić wiarygodne przeciwdowody. Zasada oficjalności postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a.), obligująca organ do poszukiwania dowodów niezbędnych do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, nie zwalnia strony z obowiązku inicjatywy dowodowej, zwłaszcza tam, gdzie strona chce podważyć prawidłowość ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych przez organ.

Nie jest właściwym działaniem przedstawianie dowodów mających wesprzeć twierdzenia strony dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3208/18). Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w k.p.a. (art. 7, art. 77 § 1 i 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Ocena tego związku musi być powiązana z przepisami prawa materialnego, w oparciu o które orzeka organ administracji (por. wyrok NSA z 30 września 2019 r., II OSK 2214/18).

Mając powyższe na uwadze, sąd dopuścił załączony do skargi dokument nie jako dowód z opinii biegłego (byłoby to niedopuszczalne), lecz jako dowód z dokumentu, który ma wspierać podniesione w skardze zarzuty wadliwego, niezgodnego z rzeczywistością ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym zmiany stosunków wodnych i przyczyn ich powstania.

W ocenie Sądu dopuszczony dowód nie zmienia przedstawionej wyżej konkluzji: Kolegium prawidłowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy, a dołączony do skargi dokument nie podważa prawidłowości opinii biegłych sporządzonych na zlecenie organu.

Z dokumentu sporządzonego przez T. C. wynika, że w jego ocenie głównym problemem są prace prowadzone na działce nr [...], w szczególności podniesienie poziomu tej działki oraz zainicjowanie w związku z tym przebudowy działek przyległych, czyli nr [...] i [...] (utwardzenie tych działek, co spowodowało podniesienie ich rzędnych). W ten sposób po pierwsze, działka nr [...] przestała pełnić funkcję obszaru zalewowego dla rzeki [...] oraz ujścia zlewni rowu [...] Po drugie, podniesienie rzędnych działek nr [...] i [...] spowodowało powstanie bariery w spływie wód, dodatkowo taką barierę stanowi ogrodzenie działki [...]. Biegły C. zarzuca przy tym wadliwe pominięcie przez biegłych sporządzających opinie na zlecenie organu, analizy stanu działki nr [...].

Oceniając te argumenty należy po pierwsze zauważyć, że w przywoływanym wyroku z 20 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne (i wiążące w sprawie) stanowisko w kwestii analizy stanu działki nr [...]. Sąd uznał za niezasadny podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując, że "Dopuszczenie dowodu z opinii firmy [...] A. G. dotyczyło okoliczności objętych treścią normy prawnej wynikającej z art. 29 p.w. i nie mogło obejmować działki [...] [...]. Zakazy określone w art. 29 p.w. uzależnione są od wystąpienia szkody w gruntach sąsiednich. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, [...] że organ naruszył przepisy art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. powołując biegłych jedynie w celu ustalenia czy roboty prowadzone na działkach [...] i [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruncie

i ewentualnej szkodliwości tych zmian na grunty sąsiednie w sytuacji, gdy ustalenia te winny dotyczyć działki [...], gdyż działka ta wraz z działką [...] stanowi zaporę przy spływie wód powodziowych w poprzek doliny rzeki. Stanowisko skarżącego kasacyjnie [...] jest sprzeczne z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody z punktu widzenia treści art. 29 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu na gruntach sąsiednich" (s. 19-20 uzasadnienia wyroku NSA).

Ocena prawna wyrażona w powyższym wywodzie NSA jest wiążąca w rozpoznawanej sprawie, zarówno dla organów administracji, jak i sądu administracyjnego, który kontroluje legalność ich decyzji.

Po drugie, zasadność twierdzeń biegłego C. podważają przekonujące wywody zawarte w opinii biegłych G.. Biegli G. wyraźnie stwierdzili, że pomimo podniesienia naturalnej rzędnej drogi na części działki nr [...], a także pomimo tego, że obecnie przepust pod tą drogą nie zapewnia odpowiedniego przepływu wód, nie istnieje zagrożenie dla działek nr [...] Wody wezbraniowe wprawdzie gromadzą się przed przepustem, jednakże "nadmiar wody piętrzy się jedynie do wysokości [...] 189,3 m n.p.m. z uwagi, że już kilkanaście m na zachód od przedmiotowego przepustu powierzchnia drogi gminnej (dz. [...] obniża się do takowej wysokości. Zjawisko to nie zagraża stawowi ogrodowemu z uwagi, że najniżej położona północna korona grobli ma rzędną 190,0 m n.p.m. Należy nadmienić, że ponad przepustem powierzchnia drogi gminnej osiąga rzędną 189,75 m n.p.m., co również nie przekracza wysokości istniejącego ogroblowania stawu na dz. [...]". Ponadto, biegli zwrócili uwagę, że "występowanie określonych podmokłości w obrębie dz. [...] oraz działek sąsiednich po północnej stronie jest stanem pierwotnie naturalnym", na co wskazują powołane przez biegłych źródła (s. 16 opinii, k. 257 akt adm).

W odniesieniu do działki nr [...], biegli dostrzegli, że wschodni brzeg rowu na działce znajduje się wyżej niż zachodni, ale nie stwierdzono ani zwężenia rowu, ani istotnych jego wypłyceń, ponadto – co istotne - "podczas ekstremalnych przepływów wody w rowie [...] jej nadmiar w dalszym ciągu ma możliwość rozlewać się na działki położone po zachodniej stronie rowu [...] Działki te są terenami naturalnie zalewowymi" (s. 14 opinii).

Z kolei w odniesieniu do działki nr [...] biegli stwierdzili, że "zdeponowanie nasypu o miąższości maksymalnej do 1 m [...] nie spowodowało niekorzystnych zmian w obrębie dz. [...]. Należy podkreślić, że w przekroju poprzecznym analizowanej dolinki dz. nr [...] jest położona w najniższej części, natomiast dz. [...] na zboczu dolinki. Obecnie wody opadowe spływające ze zbocza są odbierane przez rów przebiegający wzdłuż drogi w obrębie dz. [...] i kierowane na dz. [...] [...]"(s. 14-15 opinii).

Po trzecie, biegły C. nie odnosi się w ogóle w swojej opinii do podniesionych przez biegłych G. (s. 17) okoliczności dotyczących uprzedniej zmiany stanu wody na gruncie dokonanej na skutek budowy stawu na działce [...], co miało istotny wpływ na stosunki wodne na wszystkich działkach w tej okolicy. Jest to najistotniejsza słabość opinii biegłego C., która koncentruje się przede wszystkim na działce nr [...], pozostającej poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Biegli G. w kilku miejscach opinii podkreślają znaczenie dla aktualnego stanu stosunków wodnych na analizowanych działkach, działań uprzednio podjętych przez skarżącego, na działkach nr [...] Na s. 15 biegli piszą: "Z analizy archiwów wynika, że to skarżący jako pierwszy zmienił naturalną morfologię deponując nasyp na dz. [...] (pod drogę zjazdową z ul. [...]). W wyniku czego powstanie swoistego wąwozu zmieniło naturalny kierunek spływu wody w obrębie dz. [...] z północno-zachodniego na północny". Z kolei analizując stosunki wodne w całej dolince rowu [...] biegli wskazują, że "w stanie naturalnym, jeszcze przed powstaniem stawu ogrodowego, wody "ekstremalne" przekraczając pojemność ówcześnie istniejącego rowu miały możliwość spływać całą szerokością doliny (na wysokości dz. [...] dolina była trwale podmokła) aż do rzeki [...]. [...] Pierwszą, a zarazem największą zmianą stanu wody na gruncie w obrębie analizowanej dolinki było powstanie zamkniętego stawu ogrodowego [...]. Jego powstanie spowodowało koncentrację spływu wody na wysokości dz. [...] i [...] w obrębie dolinki jedynie rowem [...] (w obrębie dz. [...] i dalej przez przepust pod drogą na dz. [...], działką [...] w stronę rzeki [...]. [...] właściciel dz. [...] poprzez rozpoczęcie budowy stawu, dokonał zmian stanu wody na gruncie, które istotnie zwiększyły koncentrację wód w rowie [...] na odcinku przebiegającym przez dz. [...]

i [...]. W wyniku czego zwiększyła się ilość wody kumulującej się w rejonie przepustu na dz. [...] w okresie ekstremalnych przepływów wody. Skarżący (właściciele dz. [...] w chwili obecnej żądają aby właściciele działek sąsiednich dostosowali się do poczynionych przez nich zmian i odebrali skoncentrowaną (spiętrzoną) w wyniku ich uprzednich działań wodę" (s. 16-17 opinii). Na s. 19 opinii biegli konkludują: "W obecnym stanie nie ma mowy o całkowitym zatrzymaniu przepływu w obrębie dolinki, bądź o istotnej zmianie kierunku spływu wód w obrębie działek objętych opinią (dz. [...]., [...], [...]. Tym samym w obecnym stanie nie można mówić o szkodzie potencjalnej". Ponadto biegli wskazywali na to, że budowa stawu na działce skarżącego odbywa się niezgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym (s. 18).

Po czwarte, analizując argumenty skarżącego, wsparte prywatną opinią biegłego C., nie sposób nie zwrócić uwagi na zasadnicze różnice w materiale źródłowym

i zakresie analiz. W tym kontekście opinia biegłych G. jawi się jako nieporównanie bardziej kompleksowa analiza całokształtu przyczyn i skutków kształtowania się stosunków wodnych na analizowanym terenie. Wartość opinii biegłego C. osłabia to, że nie bazuje ona na własnych ustaleniach, lecz stanowi w istocie ocenę cudzych opinii, ponadto nie uwzględnia podnoszonego przez biegłych G. aspektu działań samego skarżącego, które to działania miały istotny, uprzedni wpływ na kształtowanie stosunków wodnych na analizowanym terenie. Zupełnie chybiony jest przy tym zarzut (s. 3 opinii biegłego C., że "biegły z zakresu geologii nie posiada kwalifikacji niezbędnych do stwierdzenia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z zakresu zmiany stosunków wodnych na gruncie". Podważanie kwalifikacji biegłych G. jest zupełnie bezpodstawne, skoro mają uprawnienia w zakresie hydrogeologii (a nie geologii).

Konkludując: opinia biegłych G. jest w pełni wartościowym źródłem kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, twierdzenia podniesione w dokumencie załączonym do skargi, nie podważają jej wartości dowodowej. Nie sposób skutecznie zarzucić organowi wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro bazował na takich opiniach, które były szeroko udokumentowane materiałem badawczym, zawierające spójne i logiczne wnioski, które zostały obszernie i przekonująco uzasadnione.

W tej sytuacji chybiony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i wadliwe ustalenia faktyczne. Nie sposób również zarzucić Kolegium wadliwego uzasadnienia decyzji w tym aspekcie, skoro organ w sposób przekonujący przedstawił tok swojej argumentacji i źródła, z których wywiódł kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne.

W ocenie Sądu niezasadne są również pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

Skarżący zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym poprzez pozbawienie go prawa uczestnictwa w oględzinach w dniach [...] lipca i [...] sierpnia 2019 r.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że oględziny zostały przeprowadzone w ramach zlecenia przez Kolegium organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które miało na celu weryfikację aktualności ustaleń biegłych S. i G., poczynionych w opiniach znajdujących się w aktach sprawy. Oględziny z udziałem biegłego S. zostały pierwotnie wyznaczone na dzień [...] czerwca 2019 r. i o tym terminie strony, w tym skarżący, zostali zawiadomieni. Z protokołu z oględzin (k. 117 akt administracyjnych

II instancji) wynika, że żadna ze stron nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Nie stawił się również biegły, który usprawiedliwił nieobecność pobytem w szpitalu. W związku z zaistniałą sytuacją, w dniu [...] lipca 2019 r. przeprowadzono czynność, z udziałem biegłego S., którą określono mianem "wizji lokalnej" (notatka służbowa, k. 116). O czynności tej nie powiadomiono stron.

Z kolei w dniu [...] sierpnia 2019 r. przeprowadzono oględziny z udziałem biegłej M. G.. W oględzinach tych uczestniczył skarżący, strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o tej czynności. W tej sytuacji całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w odniesieniu do tych oględzin. Trudno zrozumieć na czym skarżący opiera twierdzenia, że uniemożliwiono mu w toku tej czynności zadawanie pytań. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a w protokole oględzin nie ma żadnej wzmianki o zastrzeżeniach skarżącego, który uczestniczył w oględzinach. Jeżeli skarżący miał zastrzeżenia co do prawidłowego przebiegu tej czynności, powinien był złożyć te zastrzeżenia na piśmie. W zaistniałej sytuacji twierdzenia skarżącego pozostają gołosłowne.

Niewątpliwie błędem organu I instancji było niedopełnienie obowiązku prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron postępowania o drugim terminie oględzin z udziałem biegłego S. (w ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentem, że nie były to oględziny, lecz jedynie wizja lokalna, przeczy temu kwalifikacja przyjęta przez organ przy zawiadomieniu o pierwszym terminie). Można zrozumieć stanowisko organu, który musiał dążyć do sprawnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Istotne jest jednak to, że uchybienia procesowe mogą stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy, kiedy sąd stwierdzi, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie uchybienie organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim skarżący nie wskazał, jakie to konkretnie pytania

i wątpliwości miał zgłosić w trakcie oględzin. Można zauważyć analogię do tożsamego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, który to zarzut został uznany za niezasadny w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 lutego 2019 r. Skarżący w toku postępowania składał szereg pism procesowych, w których szeroko przedstawiał swoje stanowisko, w tym zarzuty względem opinii biegłych. Czynności nie miały przy tym na celu sporządzenia nowej opinii, a jedynie potwierdzenie aktualności poprzednich. Pomimo pewnego uchybienia ze strony organu I instancji skarżący miał zapewnioną możliwość skutecznej obrony swoich interesów w toku postępowania i z możliwości tej korzystał. Nie sposób również nie dostrzec, że głównym źródłem informacji w zakresie ustaleń faktycznych w sprawie była jednak opinia biegłych G.. Przy oględzinach z udziałem biegłej G. skarżący brał już udział.

Analogicznie należy ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak sporządzenia protokołu z oględzin sporządzonych z udziałem biegłego S.. Błędna kwalifikacja tej czynności i wynikający stąd brak protokołu (sporządzono jedynie notatkę służbową), nie miały żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ani na prawa skarżącego do obrony uzasadnionych interesów w toku postępowania.

Te same argumenty należy odnieść do zarzutu sprostowania protokołu z

[...] sierpnia 2019 r. już po jego podpisaniu. Jedyna poprawka widoczna w protokole do skreślenie słowa: "ziemi" i nadpisanie słowa: "żużlu". Nie sposób dostrzec żadnego wpływu ewentualnego uchybienia zasadom nanoszenia zmian w protokole (art. 71 k.p.a.) na treść rozstrzygnięcia czy uprawnienia skarżącego jako strony postępowania.

Niezależnie od zarzutów skargi, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.