Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 7/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 33  par. 2,  art. 141  par. 2 i 3,  art. 184 w związku z  art. 197  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 922/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania oraz odmowie doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. nr XXXIV/321/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 922/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. nr XXXIV/321/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 7 października 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo M. S. z wnioskami o dopuszczenie go do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania oraz doręczenie mu odpisu wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu M. S. podał, że jest właścicielem działek położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdził Sąd w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 922/15. Z uwagi na powyższe wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Wniosek o doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem motywowany był umożliwieniem wnioskodawcy wniesienia skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, czego warunkiem jest dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 922/15 odmówił dopuszczenia M. S. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania (pkt I) i odmówił doręczenia M. S. odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek skargi J. R. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Wyjaśnił, że z uwagi na specyfikę spraw dotyczących uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. W tego rodzaju sprawach nie ma zatem zastosowania art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Dalej Sąd stwierdził, że skoro udział M. S. w charakterze uczestnika (strony) w niniejszym postępowaniu nie uzasadniają powołane wyżej przepisy, to należało także odmówić doręczenia mu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z treścią art. 142 § 1 p.p.s.a. odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu doręcza się każdej stronie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. S., zaskarżając je w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 141 § 3 w związku z art. 142 § 1 i art. 12 p.p.s.a. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie wnoszącego zażalenie Sąd dokonał błędnej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. uznając, że zawarte w tym przepisie pojęcie "postępowanie administracyjne" odnosi się tylko do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) i nie może być zastosowane w niniejszej sprawie. W ocenie autora zażalenia prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich rodzajów spraw sądowoadminstracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli sądu, w tym także do postępowań sądowych prowadzonych na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i zastosowanie winien mieć art. 33 § 2 p.p.s.a. Należało zatem dopuścić wnioskodawcę do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania i w konsekwencji doręczyć mu odpis wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r.

W piśmie uzupełniającym zażalenie z dnia 6 grudnia 2016 r. podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r. stwierdzając nieważność całej zaskarżonej uchwały wykroczył poza interes prawny skarżącego. Powyższa okoliczność zdaniem wnoszącego zażalenie potwierdza tylko konieczność poddania tego wyroku kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest zamiarem M. S., a do czego niezbędne jest dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu oraz doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2016 r. J. R. wniósł o odrzucenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika M. S. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

Jak stanowi przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo zaakcentował, że sprawy toczące się ze skargi na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są szczególnego rodzaju sprawami, w których znacznie ograniczona jest możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 z późn. zm.) i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególny przepis - w odniesieniu do regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi również podstawę prawną do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi J. R. wniesionej na podstawie przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 366/16; z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt II OZ 1233/15; z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OZ 1000/15; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z konstrukcji przywołanego przepisu wynika wszak, że przymiot strony (oprócz organu) w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Tak określony zakres kontroli sądu determinowany jest przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może zatem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Odmienna wykładnia przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którą przedstawił M. S. w zażaleniu, zezwalająca na dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu, nie może być zaakceptowana, gdyż przekreśliłaby ona indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie oznacza to jednak, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym M. S. mógł wszak sam wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ku czemu nie było przecież przeszkód. Przyjęcie powyższego modelu postępowania sądowego z całą pewnością nie stanowi zatem pozbawienia czy też ograniczenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

W konkluzji stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zażalenia interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, było prawidłowe.

Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił również skarżącemu doręczenia uzasadnienia wyroku z dnia 24 sierpnia 2014 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że okoliczności przedstawione przez M. S. nie dają podstaw do dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, o czym orzekł jednocześnie w pkt I zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem M. S. nie został dopuszczony do udziału w przedmiotowym postępowaniu i nie przysługiwał mu status strony tego postępowania, to brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o doręczenie odpisu wydanego w tej sprawie wyroku wraz z uzasadnieniem.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że ani przepis art. 141 § 3 p.p.s.a., ani art. 142 tej ustawy nie przewidują, aby negatywne rozstrzygnięcie w sprawie żądania doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, doręczanego stronom z urzędu w trybie art. 142 § 1 p.p.s.a., następowało w formie postanowienia. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, prawidłowe byłoby poinformowanie M. S. w drodze odrębnego zarządzenia o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosku o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, ponieważ nie jest on stroną tego postępowania. Opisane uchybienie nie miało jednak wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w pkt II postanowienia należało uznać za zarządzenie będące konsekwencją orzeczenia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.