Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 89/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 i 5, art. 54, art. art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 28, art. 104, art. 106, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1, art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 2, 3, 4, 5, 6 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg K. M., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] kwietnia 2012r. Nr [...] znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. nr 80/2003 poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. Nr 98/200 poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...] w P. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" w P. z dnia 16.11.2011r., uzupełnionym dnia 29.11.2011 r.

Warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek.

Określono rodzaj inwestycji: budynek usługowy - galeria handlowa z rampą rozładowczą oraz parkingami.

Ustalono: linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym):

- obowiązująca wyznaczona w odległości 28 m od linii rozgraniczającej ul. [...], dopuszczając możliwość realizacji zadaszenia nad wejściem i miejscem dla wózków sklepowych wysuniętego przed tak wyznaczoną linię zabudowy, maksymalnie na 5m,

- maksymalną nieprzekraczalną od strony ul. [...] - wyznaczoną w odległości 22 m od rozgraniczającej ulicy;

od strony ul. [...] - wyznaczona w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulicy tj. działek nr [...],[...],

od strony ul. [...] - wyznaczoną w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulicy tj. działek nr [...],[...],

- pozostałe odległości od granic sąsiednich działek budowlanych - zgodnie z przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. nr 75/2002 poz. 690 ze zm.).

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 31 %, w tym powierzchnia elementu wysokościowego maksymalnie 36m2.

W zakresie szerokości elewacji frontowej ustalono, iż:

- główna bryła budynku - maksymalnie 90 m, elewację frontową ma być podzielona na dwa segmenty przedzielone wnęką, przy maksymalnej szerokości segmentu 42 m, szerokości wnęki - minimum 6 m; wycofaniu wnęki min. 1,5m, tak aby wnęka stanowiła wyraźny akcent architektoniczny w elewacji,

- część rozładowcza - maksymalnie 18 m (wycofana w stosunku do elewacji frontowej).

W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:

- główna bryła budynku 1 kondygnacja nadziemna, maksymalnie 7,5m. Od strony elewacji frontowej możliwość realizacja dominanty o wysokości maksymalnie 11 m oraz szerokości maksymalnie 7,5m, zgodnie z wnioskiem.

Geometrię dachu wyznacza dach płaski.

W zakresie innych wymogów określono, iż od strony granicy terenu objętego wnioskiem z zabudową mieszkalną jednorodzinną należy posadzić pas zimozielonej, wysokiej zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 4 m. Określono, że zabudowa musi charakteryzować się wysokim poziomem rozwiązań architektonicznych, z wykorzystaniem szlachetnych materiałów wykończeniowych.

Miejsca parkingowe: Całkowita powierzchnia użytkowa jaką wraz z infrastrukturą będzie zajmował planowany do realizacji parking, zgodnie z wnioskiem będzie mniejsza niż 0,5 ha, zatem przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w świetle §3 ust. 1 pkt 56b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Ponadto na terenie objętym wnioskiem należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości według normatywu dla funkcji usługowej - minimum 45 miejsc parkingowych na 1000m2 powierzchni użytkowej; miejsca parkingowe należy zlokalizować względem nieruchomości sąsiednich z zachowaniem odległości zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.

Określono, iż inwestycji nie dotyczy wymóg uwzględnienia warunków wynikających z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Szczegółowo określono warunki obsługi komunikacyjnej, poprzez dwa nowe zjazdy z ulicy [...]. W przypadku ul. [...] - stanowiącej drogę gminną, odległość budynków od krawędzi jezdni musi wynosić 6m. Uznając ruchotwórczy charakter inwestycji konieczna jest wyprzedzająca przebudowa ul. [...] wraz z jej włączeniem do ul. [...]. Wskazano, iż kompleksowy projekt budowlany układu drogowego ul. [...], obejmujący organizację ruchu, należy opracować zgodnie z warunkami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. Nr 43 poz. 430 ze zm.) i uzgodnić z Zarządem Dróg Miejskich. Niedopuszczalne jest planowanie parkowania w pasie drogowym ulicy [...] oraz sąsiednich ulic. Pełne potrzeby parkingowe należy bezwzględnie zapewnić na działkach inwestora. Określono zasady zaopatrzenia terenu inwestycji w konieczne media. Linie rozgraniczające inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskowana inwestycja polega na budowie galerii handlowej. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 10.164 m2. Powierzchnia zabudowy objętego wnioskiem budynku – 3133 m2. Łączny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie wskaźnika na poziomie 30,82%. Wysokość głównej bryły budynku to 1 kondygnacja nadziemna i około 7m. Element reklamowy na bryle budynku ma posiadać wysokość maksymalnie 11 m, natomiast część rozładowcza około 5,35m. Szerokość elewacji frontowej - ok. 108 m - główna bryła budynku: ok. 90 m, część rozładowcza ok. 18 m.

Budynek ma posiadać dach płaski, linia zabudowy ma przebiegać w odległości od ok. 23m do ok. 28m od ul. [...]. Istniejąca na terenie objętym wnioskiem zabudowa w całości przeznaczona jest do rozbiórki. Dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), dlatego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono wokół działek objętych wnioskiem obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. Wobec rozbieżności pomiędzy treścią wniosku, a wynikami przeprowadzonej analizy, proszono wnioskodawcę o zajęcie stanowiska w sprawie i ewentualne dokonanie korekty wniosku zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej. Wnioskodawca w dniu 5 marca 2012 r. dokonał korekty parametrów inwestycji.

Organ wyjaśnił, iż wobec braku m.p.z.p. dla terenu objętego wnioskiem, zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy po przeprowadzeniu wymaganej procedury i uzgodnienia z odpowiednimi jednostkami. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy żądana decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pięciu punktach tego przepisu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. Dz U nr 164/2003 poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, załączono do niniejszej decyzji. Wskazano, iż obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymienionym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z definicją zawartą § 2 pkt 5 tego aktu wykonawczego frontem działki jest części działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się wjazd lub wyjazd na działkę. Wjazd lub wyjazd na działkę odbywać się będzie z ul. [...]. Wnioskowany obszar przylega do ul. [...] na długości około 170 m, wobec powyższego obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczono w odległości 510 m od granic terenu objętego wnioskiem, jako 3-krotność szerokości 170m. W kwestii określenia działek sąsiednich stwierdzono, że celem wprowadzenia zasady "dobrego sąsiedztwa" było dostosowanie planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W konsekwencji badając wniosek uznano, że gwarancją optymalnego wkomponowania nowej zabudowy jest dostosowanie parametrów wnioskowanych budynków do zabudowy położonej najbliżej względem działki objętej wnioskiem. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego, a także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek wykazała, że planowane zamierzenie kontynuuje funkcje występującą w obszarze analizowanym, wskaźnik wielkości intensywności zabudowy, wysokość, geometrię dachu oraz sposób zagospodarowania terenu, natomiast nie stanowi kontynuacji w zakresie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Dalej argumentowano, iż cechą charakterystyczną współczesnych terenów zurbanizowanych jest intensyfikacja zabudowy, która związana jest również tym, że zmniejsza się odległość pomiędzy terenami z zabudową o różnej funkcji a granice pomiędzy nimi zacierają się. Taki sposób zagospodarowania widoczny jest w obszarze analizowanym, na którym współistnieją różnorakie funkcje: zabudowa mieszkalna jedno i wielorodzinna, usługowa, biurowa, produkcyjna i magazynowa. Obszar zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej bezpośrednio graniczy z terenem, na którym istnieje zabudowa wielorodzinna (np. ul. [...] /ul. [...]), zabudowa usługowa przenika się z zabudową mieszkalną jednorodzinną (np. ul. [...]), zabudowa biurowo-usługowa oraz produkcyjna graniczy z terenem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej (np. ul. [...]). Część terenu zabudowana jest standardową zabudową stanowiącą tymczasowe hale i pawilony hurtowni (np. ul. [...] itp.). Objęty wnioskiem teren inwestycji graniczy bezpośrednio z terenem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz terenem zabudowy usługowej. Odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 585/08 wskazano, że planowana zabudowa budynku usługowego stanowi kontynuację funkcji już istniejącej ponieważ można ją pogodzić z istniejącą najbliżej terenu objętego wnioskiem zabudową mieszkaniową i pozostałymi funkcjami występującymi w obszarze analizowanym. Ponadto realizacja inwestycji nie godzi w zastany stan rzeczy – planowana inwestycja mieści się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu, funkcji oraz użytkowania istniejących obiektów.

Podano, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 34,76. Wobec powyższego inwestycja kontynuuje średnią wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

W obszarze analizowanym budynki handlowe, usługowe, biurowe posiadają od 1 kondygnacji nadziemnej do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 13,5 m, zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada 2 kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 10m, zabudowa mieszkalna wielorodzinna posiada wysokość maksymalnie 15 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 50m. Planowana inwestycja kontynuuje wysokość zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

W analizowanym obszarze dominują dachy płaskie, występuje również zabudowa z dachami stromymi. Inwestycja kontynuuje zatem formę dachów zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi około 21,59 m z tolerancją 20% - od 17,27m do 25,9m. Zgodnie z wnioskiem szerokość elewacji frontowej planowanego do realizacji budynku posiadać ma około 108m (główna bryła budynku + część rozładowcza), główna bryła budynku posiadać ma około 90, część rozładowcza posiadać ma około 18 m. Wobec powyższego inwestycja nie kontynuuje średniej wartości, z tolerancją ±20%, szerokości elewacji frontowej zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Wskazano, iż na dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. można powoływać się, gdy w granicach obszaru analizowanego znajduje się przynajmniej jedna działka o podobnej (zbliżonej gabarytami) zabudowie. Sposobu ustalania nowej zabudowy nie można ograniczyć jedynie do średnich, wskaźników ponieważ naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy gdy co najmniej jedna działka położona w obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w przepisach § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości "jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźnik nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Inna interpretacja omawianych przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy nad przepisami art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...] (ul. [...]), gdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest zbliżony do wnioskowanego i wynosi 46,6%, działka nr [...] (ul. [...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 111 m oraz działki nr [...],[...],[...] (ul. [...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 140 m. Z materiałów analizy wynika zatem, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy. Dalej argumentowano że "rzeczą organu administracji nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi, takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego".

W obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...], po stronie na której przewidziana jest lokalizacja inwestycji, występuje wyłącznie przewidziana do rozbiórki zabudowa - istniejąca na terenie objętym wnioskiem, po przeciwnej stronie ul. [...] zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej zlokalizowana jest w odległości 4m - 5m. Wzdłuż ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości około 5m oraz 22m od linii rozgraniczającej ulicy. Od strony ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości 10m od linii rozgraniczającej ulicy. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości od ok. 5m do ok. 8m od linii rozgraniczające ulic. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w odległości ok. 12m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Zgodnie z przepisami, obowiązująca linia zabudowy winna stanowić kontynuację linii zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. Brak zabudowy zlokalizowanej po tej samej, co objęty wnioskiem teren, uniemożliwia ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji jako kontynuacją linii zabudowy istniejącej. Wskazano, że obszar analizowanym stanowi intensywnie zagospodarowany teren i w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zastosowania §4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Przepisem regulującym odległość nowej zabudowy od dróg jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. nr 19/2007, poz. 115 ze zm.). Ulica [...] jest drogą gminną. Zgodnie z art. 43 pkt. 1 ww. ustawy obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z przeprowadzonej analizy oraz zebranych materiałów wynika, że ul. [...] przewidziana jest do przebudowy i docelowy przebieg krawędzi jezdni ulicy [...] nie jest obecnie znany. Uznano zatem, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z wnioskiem w odległości od około 23m do około 28m od linii rozgraniczającej ulicy [...]. Taki sposób wyznaczenia przebiegu obowiązującej linii zabudowy zgodny będzie z ww. obowiązującymi przepisami oraz umożliwi planowaną przebudowę ulicy, realizację miejsc parkingowych i głównego wejścia od strony ul. [...].

Mając na uwadze powyższe argumenty organ orzekający uznał, że inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. stwierdzono, iż teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej (ulice [...],[...]). Po zasięgnięciu opinii Zarządu Dróg Miejskich w P. ustalono, że obsługa wnioskowanego terenu winna odbywać się ul. [...] od ul. [...], po wyprzedzającej przebudowie ul. [...] zgodnie z warunkami zawartymi w ww. piśmie.

Na podstawie uzyskanych opinii gestorów sieci i dostarczonych przez inwestora umów stwierdzono, że istniejące lub projektowane (umownie zabezpieczone) uzbrojenie w sieć wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną i cieplną jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W toku prowadzonego postępowania ustalono również, że wnioskowane działki stanowią tereny przemysłowe "Ba" i nie stanowią gruntów rolnych, tym samym nie ma konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Stwierdzono również, że odstąpiono od uzgadniana niniejszej decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 k.p.a. na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. gdyż, zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaloną w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. (sygn. II OSK 922/06), dyspozycja zawarta w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego Organu.

Stwierdzono, że stronom zapewniono możliwość udziału w postępowaniu.

Odwołanie od decyzji złożyła K. M. reprezentowana przez M. C. Odwołująca - właścicielka nieruchomości przy ulicy [...], zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust.1 pkt.1, art. 54 pkt.2d w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. podnosząc, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji działek sąsiednich, naruszając tym samym zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Odwołująca podniosła, że na wnioskowany teren dopuszcza się wprowadzenie wyłącznie nieuciążliwych usług, o nieprzekraczalnej powierzchni zabudowy do 40m2. Planowana inwestycja jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...] według wcześniej obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., oraz symbolem [...] według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. Dopuszcza się wprowadzenie nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa. Wnioskowana inwestycja, ze względu na swoją skalę nie ma charakteru usług podstawowych, a jej gabaryty (szczególnie powierzchnia zabudowy) nie mieszczą się w dopuszczalnych ramach. Wskazała na uciążliwości związane z generowaniem dużego ruchu samochodowego, zwłaszcza samochodów ciężarowych. Powstanie obiekt wielkopowierzchniowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2. Organ powinien zatem zlecać wykonanie analiz i opinii dotyczących oceny skutków utworzenia takiego obiektu, w tym na lokalny układ komunikacyjny, infrastrukturę miasta, istniejący układ urbanistyczny oraz wpływ na środowisko. W obowiązującym Studium wyznaczono na terenie miasta 15 obszarów, na których dopuszczono lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w ramach terenów zabudowy zwartej. Przyjęte ograniczenia w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania miały na celu zahamowanie powstawania nowych lokalizacji o takiej formie i zastąpienie ich formami harmonijnie wpisującymi się w tradycyjną strukturę miejską. Teren ograniczony ulicami [...],[...],[...] jest jednorodny, oznaczony symbolem [...] – teren zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Na analizowanym terenie brak przykładu bezpośredniego sąsiedztwa wielkopowierzchniowego obiektu handlowego z zabudową jednorodzinną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] na zasadzie art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przeprowadzając merytoryczną ocenę stawianych zarzutów organ odwoławczy powtórzył ustalenia i rozważania przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji Wskazując na przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. podano, że przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od zabudowy sąsiedniej, a zadaniem tego przepisu jest przestrzeganie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt.1 u.p.z.p. jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych realiach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Są to wprawdzie określenia ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny, rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że organ orzekający przeprowadził i sporządził zarówno analizę graficzną w postaci mapy oraz analizę urbanistyczną tekstową, a także wyniki analizy. Dokumenty te są zgodne z dyspozycją Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. i zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Uznano, że w sposób prawidłowy wyznaczono granice obszaru na potrzeby przeprowadzonej analizy. Powtórzono za organem urbanistycznym, że teren objęty wnioskiem leży w sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, funkcje te się przenikają. W pojęciu kontynuacji funkcji mieści się także zabudowa towarzysząca budynkom mieszkalnym, tego rodzaju zabudowie może towarzyszyć zabudowa o innej funkcji uzupełniającej budownictwo mieszkaniowe, np. funkcji usługowej, handlowej. Organ odwoławczy uznał dalej, że w sposób właściwy została uzasadniona możliwość wyznaczenia innego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Wskazano, że w obszarze analizowanym punktem odniesienia dla planowanego sposobu zagospodarowania jest zabudowa przy ul. [...] (dz. nr [...]), o szerokości elewacji 111m, a także działki nr [...],[...] i [...] przy ul. [...], gdzie istniejąca zabudowa ma szerokość elewacji frontowej 140. Uznano, że prawidłowo, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wyznaczono linię zabudowy oraz możliwość zagospodarowania terenu inwestycji. Wskazano, że wzdłuż ul. [...] po stronie lokalizowanej inwestycji występuje przewidziana do rozbiórki zabudowa. Wyjaśniono, że przyjęte przez organ parametry są wartościami maksymalnymi i na etapie projektowania budowlanego mogą ulec zmniejszeniu. Wskazano też, że nie ma żadnego znaczenia nieobowiązujący już dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ obecnie planu miejscowego nie ma, stosuje się tylko przepisy u.p.z.p. oraz wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania organ urbanistyczny zachował zasadę obiektywizmu wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a decyzję zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił. Motywy decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania tak, aby strona mogła zrozumieć i zaakceptować przesłanki faktyczne i prawne, jakimi organ się kierował.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostały złożone dwie skargi. Skarżąca K. M. zarzuca, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie przepisów art. 61 ust.1pkt.1 u.p.z.p. i przepisów ogólnych k.p.a., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości. Skarżąca ponowiła wszystkie zarzuty i argumenty mające wskazać, że planowana inwestycja narusza jej słuszny interes i nie może być pogodzona z istniejącą zabudową jednorodzinną. Odwołując się do wyroku NSA z 16.10.2007 r. sygn. akt II OSK 1391/06 skarżąca podniosła, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się w obszarze analizowanym, czego w rozpatrywanym przypadku nie spełniono. Organ wskazał tylko te obiekty, do których planowana inwestycja nawiązuje w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, co jest niewystarczające.

Drugą skargę złożył M. C., domagając się uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niesłuszne pozbawienie go przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego jego interes w sprawie wynika z faktu, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stanowi kryterium do ustalenia stron postępowania. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji z pewnością będzie obejmował jego nieruchomość, bowiem inwestycja o tak dużych gabarytach i planowanym przeznaczeniu generować będzie wzmożony ruch samochodowy, hałas, drgania i zanieczyszczenie powietrza. Tym samym jego interes w sprawie wynika z art. 140 i 144 k.c. oraz z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Sąd połączył obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 89/13.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w imieniu skarżącej K. M. podtrzymano argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do skargi M. C. Kolegium wyjaśniło, że ten skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o podobnym charakterze na terenie przy ulicach [...] i [...] z wniosku innego inwestora – J. A. Kolegium wskazało, że inwestor ten zmienił nieco zakres wniosku, dokonał podziału działki w ten sposób, że nieruchomość skarżącego została pozbawiona bezpośredniego sąsiedztwa działki objętej wnioskiem. W konsekwencji organ I instancji powiadomił M. C., ze utracił przymiot strony postępowania. W postępowaniu odwoławczym ten skarżący wystąpił w podwójnej roli – reprezentując samego siebie oraz skarżącą K. M. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu swoje stanowisko dotyczące uczestnictwa w postępowaniu, rozpatrzył odwołanie M. i A. C. oraz odwołanie M. C. zastępującego K. M. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi Kolegium ich nie podzieliło argumentując, iż w decyzji organu I instancji stan faktyczny został w sposób dokładny i staranny wskazany, opisany i omówiony.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2013 r. profesjonalny pełnomocnik obu skarżących podtrzymał złożone skargi i ich argumentację. Powtórzył zarzut, iż badając kontynuację funkcji organ powinien skupić się na sposobie zagospodarowania działek najbliższych w stosunku do planowanej inwestycji. Takiej analizy nie przeprowadzono, a w analizowanym obszarze brak obiektu handlowego wielkopowierzchniowego o takich gabarytach. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z trzech decyzji Prezydenta Miasta P. dotyczących spornego terenu, którymi odmówiono ustalenia warunków zabudowy – decyzji Nr [...], Nr [...], Nr [...].

Postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd przeprowadził dowód z tych dokumentów.

Uczestnik postępowania – inwestor J. S. wniósł o oddalenie skarg nie podzielając argumentacji skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że skargi nie są zasadne.

Poddana kontroli sądu decyzja jest kolejną wydawaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do terenu pomiędzy ulicami [...] i [...], co Sądowi jest wiadomym z urzędu. Sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu prowadzone były z wniosków różnych podmiotów oraz dotyczyły rożnych inwestycji. Prezydent Miasta P. w rozpatrzeniu tych wniosków wydał kilka decyzji, którymi ustalano warunki zabudowy lub odmawiano ich ustalenia. Część z tych decyzji podlegała kontroli instancyjnej oraz kontroli tut. Sądu, w wyniku skarg wnoszonych przez podmioty zamieszkujące w okolicy lub mające tam siedziby swoich firm. Skarżący K. M. oraz M. C. byli stronami większości z tych postępowań. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, co do zasady, powyższa okoliczność nie ma jednakże żadnego znaczenia, poza jednym wyjątkiem – sprawą ze skargi A. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W rozpatrzeniu tej skargi tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 624/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] znak [...], nie podzielając jednakże zarzutów skargi wniesionej przez A. i M. C. Decyzją Prezydenta Miasta P. ustalono warunki zabudowy dla obiektu handlowego z rampą rozładowczą, pylonem reklamowym i towarzyszącymi parkingami na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ark. [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Po 624/08 Sąd dał wytyczne co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego na potrzeby przeprowadzenia analizy urbanistycznej, wskazując, że działki objęte wnioskiem inwestora mają kształt wąskiego prostokąta, którego dłuższy bok przylega do ulicy [...], z której zgodnie z wnioskiem inwestora oraz analizą funkcji oraz cech zabudowy, ma odbywać się główny wjazd na teren przyszłej inwestycji. Jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach, punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości frontu działki powinny być długości działek przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia, wzdłuż drogi z której miałby odbywać się główny wjazd. Sąd przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 06.09.2006 r. (sygn. akt II SA/Po 1096/05) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2005r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazał na konieczność dokonania ustaleń odnośnie tego, czy planowana inwestycja z uwagi na swoje parametry, nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji winien ustalić obszar analizowany zgodnie z wymogami określonymi w powołanych wcześniej przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a także jednoznacznie ustalić czy wnioskodawca ma zamiar skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw i wreszcie, czy po przeprowadzeniu analizy warunków zabudowy i zagospodarowania postawionego na terenie wyznaczonym w prawidłowy sposób, jest możliwe ustalenie warunków zabudowy co do szerokości elewacji frontowej w sposób uwzględniający treść złożonego wniosku zainteresowanego.

Niniejsza sprawa jest zatem kolejną, wynikająca z faktu zaskarżenia decyzji wydawanej dla tego samego terenu, aczkolwiek na skutek przeprowadzonych podziałów geodezyjnych obejmującego obecnie działki nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...] (znak [...]), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego. Pomimo, iż w stosunku do inwestycji, która podlegała kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 624/08, decyzja organu I instancji wydana została z wniosku innego podmiotu oraz została zmodyfikowana, to wskazania, jakie Sąd zawarł w tym wyroku, były wiążące dla organów administracji. Z tych względów na obecnym etapie Sąd ma powyższe na uwadze, aczkolwiek zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ tylko w tej samej sprawie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w dalszym ciągu procedowana jest możliwość lokalizacji na spornym terenie galerii handlowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

W skardze wniesionej w imieniu skarżącej K. M. sformułowano podstawowy zarzut, sprowadzający się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ocenę prawną, że została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji, jako że organ powinien uwzględnić rozmiar zamierzenia, które daną funkcję realizuje oraz brak występowania w analizowanym obszarze obiektów o takich gabarytach i charakterze. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 omawianej ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia - przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 tejże ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy.

W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu i dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo - usługowymi. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można jednak przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji, niepodobna przyjąć, iż tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji handlowo - usługowej, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie. Konkludując należy zatem wskazać, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Prawidłowo zaś organy ustaliły, że powyższa okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie.

W tym miejscu trzeba podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem m.p.z.p., w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, z drugiej strony nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący.

Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (vide: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497).

Należy również podkreślić, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej skalę inwestycji, a zatem podnoszona przez skarżących okoliczność braku w obszarze analizowanym dużego obiektu handlowo- usługowego, nie mogła skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto Sąd pragnie podkreślić, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Należy również zgodzić się z tym, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557 i wyrok NSA z 28.09.2012 II OSK 1134/11). Zamykając ten aspekt oceny zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy w pełni realizuje przedstawioną powyżej wykładnię.

W ocenie Sądu rozpatrujące sprawę organy administracji dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, uwzględniającą wymogi określone wcześniejszymi wyrokami tut. Sądu w zakresie sposobu ustalenia obszaru analizowanego, upoważnione były do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. W toku postępowania ustalono i następnie prawidłowo oceniono, że parametry inwestycji nie wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Prawidłowo oceniono, że spełnione zostały wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazało, iż wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania zostały w sposób wyczerpujący omówione w decyzji organu I instancji, w tym jakie obiekty mogły stanowić odniesienie przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej oraz ustaleniu linii zabudowy. Na podstawie analizy i jej wyników można ocenić wszystkie parametry, istotne w aspekcie wymogów określonych powołanymi w decyzji przepisami. Przeprowadzona przez Sąd weryfikacja zaskarżonej decyzji ocenę tę potwierdziła, co nie pozwoliło podzielić argumentacji skargi K. M. W konsekwencji skarga ta nie mogła zostać uwzględniona.

Wyżej opisane zastrzeżenie co do granic związania wskazaniami zawartymi we wcześniejszych, wyżej wymienionymi wyrokach tut. Sądu, nie dotyczy kwestii ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Uwaga ta ma znaczenie, bowiem drugą ze stron skarżących w rozpatrywanym przypadku jest M. C. Zarzuty wniesionej przez niego skargi dotyczą kwestii procesowej – przeprowadzenia postępowania administracyjnego z pominięciem jego osoby.

Sprawy o ustalenie warunków zabudowy dotyczące spornego terenu mają miejsce już od 2003 r. Zauważyć należy, iż we wcześniejszych postępowaniach skarżący obecnie M. C. uznawany był za stronę postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanych na przedmiotowym terenie. Sytuacja ta zmieniła się po przeprowadzeniu przez właścicieli tych terenów podziałów geodezyjnych, w wyniku których nieruchomość skarżącego utraciła bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji. Pozbawienie skarżącego przymiotu strony miało jednakże miejsce wcześniej, na etapie rozpatrywania wniosku innego inwestora – J. A. (sprawa ze skargi na decyzje wydane po rozpatrzeniu tego wniosku zarejestrowana została w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Po 92/13 . Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. Sąd oddalił skargi K. M. i M. C., w uzasadnieniu wyroku wyrażając pogląd, że przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji tego samego rodzaju wymienionym osobom przysługuje. Natomiast w toku postępowania w wyniku którego wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji z wniosku J. S., skarżący M. C. był aktywny wyłącznie jako pełnomocnik K. M., co dokumentują akta administracyjne niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego M. C., że został on niezasadnie pozbawiony prawa strony przez organ I instancji, Sąd uznał ten zarzut za niemający istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd miał na uwadze, że przez cały czas postępowania prowadzonego przez organ I instancji skarżący brał w nim udział - jako pełnomocnik skarżącej K. M. Organ odwoławczy rozpoznawał merytorycznie wyłącznie odwołanie tej osoby – wniesione w jej imieniu przez M. C., nie rozważając kwestii braku jego udziału w postępowaniu w charakterze strony, także wobec braku podniesienia w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów. Skarżący M. C. podnosi zarzut, iż poprzez nie uznanie go za stronę postępowania ziściła się przesłanka wznowieniowa – z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Sąd tej argumentacji nie podziela.

Przepisy u.p.z.p. nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są więc z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z 28.09.2006 r. sygn. II OSK 726/06 Lex 203457).

Źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są bowiem zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości (z reguły prawa rzeczowe). Stąd też jako strony postępowania administracyjnego kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Oddziaływanie to może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu inwestycji na wykonywanie praw do nieruchomości. Jest oczywiste, że stwierdzenie przez organ okoliczności, że inwestycja oddziałuje na sposób realizacji prawa własności daje osobom legitymującym się tym prawem status strony postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji publicznej władny jest wydać decyzję (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1693/97 – za R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 104).

Tutejszy Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu M. C. nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, w którym została wydana sporna decyzja o warunkach zabudowy. Interes prawny skarżącego powinien się wyrażać w możliwości zastosowania w sprawie konkretnej normy prawa materialnego. Tymczasem zarzuty przedstawione w odwołaniu i skardze wyraźnie wskazują na interes faktyczny skarżącego, który jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Jak podkreślono jednak wyżej – od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.

Proces budowlany, którego pierwszym etapem w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest wyrazem korzystania przez jednostki z przysługujących im wolności i praw konstytucyjnych. Do istoty prawa własności w świetle art. 21 i 64 Konstytucji RP należą uprawnienia do rozporządzania, pobierania pożytków oraz korzystania z przedmiotu własności (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P/98). Określone prawem zasady procesu inwestycyjno-budowlanego powinny uwzględniać konieczność zapewnienia ochrony wyżej wskazanych wolności i praw konstytucyjnych. Obowiązkiem władz publicznych jest również zapewnienie ochrony wolności i praw osób trzecich, władających nieruchomościami, na które może oddziaływać realizowana inwestycja. Oddziaływanie obiektu budowlanego może mieć różny stopień uciążliwości i charakter.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m.in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a nadto linie rozgraniczające teren inwestycji. Kolejnym elementem jaki określa decyzja o warunkach zabudowy są warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...]. Z analizy map tego terenu wynika, że ulica [...] na tym odcinku, patrząc od strony ul. [...], nie łączy się z ulicą [...] i nie ma obecnie żadnego punktu stycznego z terenem inwestycji. Jednocześnie dojazd do nieruchomości skarżącego odbywa się z ulicy [...], poprzez ulicę [...]. W istniejących, wyżej opisanych uwarunkowaniach faktycznych, niedogodności związanych z przyszłym funkcjonowaniem spornej galerii handlowej na nieruchomość skarżącego nie można oceniać jako takiego rodzaju uciążliwości, które pozwoliłyby uznać, iż dochodzić będzie z tej przyczyny do zwiększonych immisji ze strony planowanej inwestycji na jego nieruchomość. Potencjalne uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornego obiektu nie będą zakłócać korzystania z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę. Biorąc pod uwagę charakter inwestycji Sąd uznał, że immisje bezpośrednie lub pośrednie ze spornej inwestycji nie mogą dotykać nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy procedowany był wniosek złożony dla terenu już po przeprowadzonym podziale geodezyjnym, w wyniku którego nieruchomość skarżącego utraciła bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, prawidłowo organ I instancji nie włączył skarżącego do listy stron postępowania. W tych uwarunkowaniach okoliczność, że nieruchomość skarżącego sąsiaduje z nieruchomością na której planowana jest inwestycja poprzez inną nieruchomość powstałą z podziału działki inwestora, która została wyłączona z terenu objętego zainwestowaniem po kolejnych zmianach wniosku, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę M. C., iż podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony ma fakt, iż jego nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem i jest także objęta analizą urbanistyczną z uwagi na oddziaływanie planowanej inwestycji. Czym innym jest bowiem ustalanie obszaru analizowanego na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, a czym innym ustalenie obszaru oddziaływania terenu w aspekcie możliwości wywiedzenia interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a. Pojęć tych nie można ze sobą automatycznie utożsamiać.

Wskazać w tym miejscu należy, iż nawet gdyby przyjąć, że organ I instancji naruszył przepis art. 28 k.p.a., wadliwie odmawiając skarżącemu przymiotu strony postepowania, to uchybienie takie nie mogłoby zostać uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 §1pkt1 lit. b) lub pkt c) p.p.s.a. Na rozprawie skarżący oświadczył, iż nie złożył wniosku o wznowienie postępowań zakończonych wydanymi w sprawie decyzjami, a jego pełnomocnik wyjaśnił, iż nie ma wiedzy w tym zakresie. Tymczasem, samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia (a taką okolicznością, jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 k.p.a.), jak również w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2298/11 Lex nr 1291103). W realiach przedmiotowej sprawy należy mieć na uwadze, że skarżący będąc pełnomocnikiem skarżącej K. M. miał wiedzę o kolejnych podejmowanych przez organy administracji czynnościach, w tym o wydanych w sprawie decyzjach, zatem nie sposób uznać, iż zdołałby wykazać spełnienie wymogu określonego w art. 148 k.p.a., co umożliwiałoby wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W świetle powyższego również skarga M. C. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Reasumując ani zarzuty obu skarg, ani żadne inne uchybienia które należałoby wziąć pod rozwagę z urzędu w niniejszej sprawie nie są zasadne wobec czego sąd na zasadzie art. 151. p.p.s.a. skargi oddalił.