Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 175/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2; art. 50 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 138 par. 1 pkt 1; art. 7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 97 par. 1 pkt 4; art. 107 par. 3 w zw. z art. 8; art. 11;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1; art. 3 par. 1; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 135;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania zamurowania otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz E. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M. oraz E. K. (dalej także jako: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., w przedmiocie nałożenia na E. K. obowiązku doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż stolarki okiennej oraz zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie wschodniej (od strony działki nr [...]) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w K. Pierwszych przy ul. [...] oraz doprowadzenie ściany zewnętrznej wschodniej i zachodniej budynku do klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 poprzez wymianę ocieplenia ze styropianu na ocieplenie niepalne, doprowadzenie ściany zewnętrznej zachodniej do stanu odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 poprzez zamurowanie okien lub inne przeszklenie o odporności ogniowej E30 i zastosowanie niepalnej podbitki wystającego okapu dachu po stronie wschodniej i zachodniej w terminie do dnia [...] listopada 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego przez organ I instancji terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin na dzień [...] marca 2021 r.; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan fatyczny i prawny.

Postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w K. Pierwszych zostało wszczęte na wniosek D. M., żądającego rozbiórki budynku. W trakcie przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2020 r. oględzin organ ustalił, że na w/w działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach 6,02 m x 7,74 m, z dachem jednospadowym krytym blachą stalową falistą, o wysokości 4,54 m do kalenicy. Obiekt o konstrukcji murowanej wykonanej z bloczków z betonu komórkowego grubości 24 cm, ocieplonych styropianem grubości 10 cm, posiada fundamenty z bloczków betonowych oraz dwuspadowy stropodach. W konstrukcji dachu widoczne są stare elementy krokwi i desek oraz nowe wzmocnienia krokwi. Wewnątrz budynku znajdują się nowe belki stropowe oraz nowy komin o wymiarach 0,52 m x 1,33 m. Budynek usytuowany jest w odległości 1,53 m od granicy działki nr ewid.[...] (wskazanej przez D. M.), w odległości 2,36 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 4,96 m od budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...].

Sporny obiekt posiada dwa okna od strony działki nr [...], natomiast w ścianie znajdującej się od strony działki nr [...] cztery okna. Przed wejściem do budynku wykonany jest podest oraz betonowe schody wejściowe do budynku - całość o szerokości 2,00 m i długości 2,88 m, natomiast nad podestem znajduje się zadaszenie o wymiarach 2,00 m x 2,40 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną oraz wodę. W dniu oględzin pracownicy organu I instancji stwierdzili, iż prace budowlane trwają.

W trakcie oględzin skarżący nie przedłożył dokumentów wymaganych przepisami Prawa budowlanego na wykonanie przeprowadzonych robót budowlanych.

Organ wyjaśnił, że z pisma Starostwa Powiatowego w O. L. - Wydział Architektury i Budownictwa znak: [...] z dnia [...] lipca 2020 r. wynika, że w rejestrach pozwoleń oraz zgłoszeń nie stwierdzono żeby E. K. dokonał w latach 2010 - 2016 zgłoszenia na przebudowę lub remont budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. postanowieniem znak: NB. [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał E. K. roboty budowlane prowadzone przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...], wykonywane bez wymaganego pozwolenia oraz nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej dotyczącej jakości robót budowlanych wykonanych w w/w obiekcie, z określeniem:

1. zgodności wykonanych robót z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;

2. jakości wykonywanych robót budowlanych oraz potwierdzenia zastosowania przy wykonywaniu tych robót wyrobów zgodnie z art. 10 ustawy - Prawo budowlane;

3. zakresu niezbędnych robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, sporządzonej przez osobę uprawnioną (posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i przynależność do izby inżynierów budownictwa).

Wskutek rozpatrzenia zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ I instancji dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy stwierdził, że wykonanie dwóch otworów okiennych w odległości 1,53 m od granicy działki o nr ewid [...], tj. w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej narusza przepisy rozporządzenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Z uwagi na brak wymaganej odległości ściany przedmiotowego budynku od granicy działki budowlanej nr ewid.[...], PINB w O. L. stwierdził, że konieczne jest wykonanie ściany zewnętrznej wschodniej jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 60 przez zamurowanie lub wypełnienie otworów okiennych materiałem przepuszczającym światło o klasie odporności ogniowej E 30.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. decyzją znak: NB. [...] z dnia [...] października 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na E. K. obowiązek demontażu stolarki okiennej oraz zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie wschodniej (od strony działki nr [...]) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopuszczając wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o odporności ogniowej E 30, w terminie do dnia [...] listopada 2020 r.

W dniu [...] października 2020 r. skarżący przedłożył w siedzibie organu I instancji ocenę techniczną dotyczącą jakości wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia Rzeczoznawcy Budowlanego, z której wynikał obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na przedmiotowej działce celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w szerszym zakresie niż przewidywała decyzja wydana przez organ I instancji w dniu 2 października 2020 r.

W związku z powyższym w ocenie PINB w O. L. należało uzupełnić w/w decyzję o zalecenia wynikające z przedłożonej oceny technicznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. postanowieniem znak: NB. [...] z dnia 12 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1a i § 1b K.p.a., uzupełnił rozstrzygnięcie decyzji o zalecenia wynikające z przedłożonej opinii.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył D. M., który zakwestionował zakwalifikowanie robót do przebudowy, gdyż w jego ocenie budynek został rozebrany całkowicie, a w jego miejsce postawiony zupełnie nowy, na który został przeniesiony jedynie stary dach, który grozi zawaleniem, z uwagi na widoczne jego duże pochylenie. Odwołujący się podniósł, że powstał zupełnie nowy budynek w warunkach samowoli budowlanej, który stanowi zagrożenie.

Z wydaną decyzją nie zgodził się również E. K., który wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie sprawy jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania w celu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności kwestii rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działką o nr [...] i nr [...]. Odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność ustalenia wieloletniego użytkowania przez skarżącego pasa gruntu zajętego obecnie przez D. M., ustalenia, że brama i ogrodzenie wzniesione przez D. M. w całości wchodzą na grunt, który przez co najmniej siedemdziesiąt lat był użytkowany przez właścicieli nieruchomości na działce nr [...].

Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie skarżącego do demontażu stolarki okiennej oraz zamurowania otworów okiennych w ścianie wschodniej remontowanego budynku w sytuacji gdy skarżący w ramach prowadzonego remontu nie wykonał nowych otworów okiennych, a te istniejące znajdują się w ścianie wschodniej budynku od początku jego wybudowania, sama zaś wymiana stolarki okiennej nie wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, a więc nakazanie zamurowania otworów okiennych, które nie były wykonane w ramach remontu - jest pozbawione podstaw prawnych, podstawą nakazu było oparcie się wyłącznie na wskazaniach sąsiada D. M. co do przebiegu granicy, jednakże organ pominął fakt, że "urządzenia graniczne" D. M. wzniósł wbrew stanowisku skarżącego zagarniając na swoją korzyść pas gruntu o szerokości około 3,5 m wzdłuż całej granicy działki [...];

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przebieg granicy wskazywany przez D. M. jest tym właściwym oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy oraz pominięcie faktu, że przebieg granicy od strony wschodniej budynku, położenie budynku na działce nr [...] i wykonane w nim otwory okienne były niezmienne od około 70 lat, pominięcie faktu, że przed Sądem Rejonowym w O. L. zawisła sprawa (sygn. I C [...]) w przedmiocie wydania przygranicznego pasa gruntu i rozgraniczenia spornych nieruchomości co ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia posadowienia rzeczywistej granicy na gruncie, a w konsekwencji dla ustalenia odległości ściany wschodniej kontrolowanego budynku od rzeczywistej granicy;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie pominięcie treści przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy budowlanej, z której treści wynika, że granica pomiędzy działką nr [...] jest sporna, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ oparł się w ustaleniach położenia granicy na gruncie wyłącznie na oświadczeniu właściciela nieruchomości 1461, nie zaś uwzględniając rzeczywisty jej przebieg oraz pominąwszy wskazania E. K. w tym zakresie;

- art. 10 k.p.a., w związku z art. 81 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku zaniechania poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego przez organ I instancji terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin na dzień 31 marca 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonych odwołaniach, stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Organ II instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego rozpatrują sprawę w oparciu o Prawo budowlane, k.p.a. oraz o zgromadzony materiał dowodowy, którym dysponują w dacie wydania decyzji, nie mogą czekać na przyszłe jego zmiany (ewentualne rozstrzygnięcie przed Sądem Rejonowym w O. L. zawisłej sprawy o sygn. akt I C [...], w przedmiocie wydania przygranicznego pasa gruntu i rozgraniczenia spornych nieruchomości, w terminie bliżej nieokreślonym), a w każdym przypadku naruszenia prawa zobowiązane są do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Jednocześnie organ wyjaśnił, że kwestie własnościowe, czy też ustalanie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami nie leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Powyższe sprawy mogą być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, w dalszej kolejności na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Organ powołując się na art. 130 § 2 k.p.a., podniósł że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji do czasu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a więc w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o co wnioskuje w swoim odwołaniu skarżący.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o umorzenie postępowania, organ - powołując się na art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym - uznał, że skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. M., to brak jest podstaw do umorzenia postępowania na wniosek E. K..

Z kolei ustosunkowując się do wniosku o zawieszenie postępowania, organ wyjaśnił, że mając art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi zatem, istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Odnosząc się do zarzutów dot. postawienia zupełnie nowego budynku, na który został przeniesiony jedynie stary dach, który grozi zawaleniem, z uwagi na widoczne jego duże pochylenie, organ stwierdził, że ze sporządzonej oceny technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest dobry i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi znajdujących się w budynku lub w jego pobliżu, a także zniszczeniu wyposażenia lub przechowywanego mienia. Jednocześnie organ wskazał, że D. M. nie przedstawił kontropinii technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce, świadczącą o złym stanie technicznym budynku, która zostałaby oceniona jak każdy dowód w sprawie.

Nawiązują zaś do sugestii skarżącego, że wykonane w budynku otwory okienne były niezmienne, organ stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej - karty nr 21 i 22 akt sprawy I instancji oraz ekspertyzy technicznej wynika, że pierwotnie ściany budynku posiadały konstrukcję drewnianą i tam zamontowane były okna, natomiast obecnie okna znajdują się w ścianach murowanych. W elewacji wschodniej budynku znajdowało się jedno okno, natomiast obecnie wykonano w tej samej ścianie dwa okna.

W ocenie organu, z uwagi na charakter wykonanych robót budowlanych, a w szczególności w zakresie zmian przegród zewnętrznych, elementów konstrukcyjnych budynku oraz wykonaniu nowego komina, uległy zmianie parametry użytkowe budynku, a zatem w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Dalej organ podniósł, że roboty budowlane związane z przebudową w/w budynku prowadzone są samowolnie, bowiem z pisma Starostwa Powiatowego w O. L. - Wydział Architektury i Budownictwa znak: [...] z dnia [...] lipca 2020 r. wynika, że w rejestrach pozwoleń oraz zgłoszeń nie stwierdzono żeby E. K. dokonał w latach 2010 -2016 zgłoszenia na przebudowę lub remont budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji (protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2020 r.) wynika, że odległość budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...] (ściany budynku z dwoma otworami okiennymi) wynosi 1,53 m od granicy działki o nr ewid [...], tj. w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Powyższe narusza przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W ocenie organu, skoro przepisy techniczno - budowlane nie dopuszczają możliwości wykonania otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy działki, to stwierdzić należy, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nakazania wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, tym samym zachodzą więc przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik E. K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego pod postacią:

1. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie skarżącemu wykonania określonych w zaskarżonej decyzji prac budowlanych w sytuacji gdy:

a) skarżący w ramach prowadzonych prac nie wykonał nowych otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku, ponieważ istnieją one od początku jego wybudowania, sama zaś wymiana stolarki okiennej nie wymaga uzyskania stosownego pozwolenia czy zgłoszenia, a zatem nakazanie zamurowania otworów okiennych, które nie były wykonane w ramach prac objętych decyzją o wstrzymaniu prac budowlanych, jest pozbawione podstaw prawnych;

b) podstawą nakazu było ustalenie przebiegu granicy wschodniej nieruchomości skarżącego wyłącznie w oparciu o wskazania sąsiada - D. M., bez weryfikacji geodezyjnej, z pominięciem faktu, że urządzenia graniczne D. M. wzniósł w 2020 r. wbrew stanowisku skarżącego zagarniając na swoją korzyść pas gruntu o szerokości ok. 3,5 metra wzdłuż całej granicy działki [...], czym sąsiad skarżącego sam bezprawnie wykreował sytuację "zmniejszenia" odległości ściany przedmiotowego budynku od granicy nieruchomości;

c) podstawą nakazu było ustalenie, że budynek jest zlokalizowany zbyt blisko granicy działki od strony wschodniej i zachodniej, podczas gdy usytuowanie budynku na nieruchomości nie było przedmiotem wstrzymanych prac, a zatem to nie w wyniku prac skarżącego budynek zmienił położenie wobec ogrodzenia od strony wschodniej, lecz to przesunięcie ogrodzenia przez D. M. wykreowało stan rzekomej bezprawności usytuowania otworów okiennych w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy nieruchomości;

d) nakazanie wykonania prac na ścianie zachodniej budynku, w sytuacji gdy ich zlecenie było wynikiem nieuwzględnienia treści ekspertyzy uzupełniającej wskazującej, iż nie zachodzi potrzeba wykonywania jakichkolwiek prac w tym zakresie bowiem przy sporządzaniu ekspertyzy pierwotnej pominięto fakt, że od strony zachodniej nieruchomość skarżącego graniczy z działką drogową co modyfikuje przepisy przeciwpożarowe oraz te dotyczące odległości ścian budynku, z usytuowanymi w niej otworami okiennymi, od granicy nieruchomości;

2. § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, poprzez nakazanie skarżącemu wykonania prac budowlanych na ścianie zachodniej budynku z powodu jej bliskości do granicy z działką sąsiednią podczas gdy działka ta jest działką drogową a w tej sytuacji zachowanie określonych odległości ściany zewnętrznej budynku do granicy nieruchomości nie jest wymagane;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania prac budowlanych w niej określonych pomimo tego, że decyzja ta została wydana w wyniku nieprawidłowego ustalenia dotyczącego posadowienia budynku na gruncie w stosunku do granic nieruchomości oraz pominięcia faktu, iż od strony zachodniej nieruchomość skarżącego graniczy z działką drogową;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością nr [...] w oparciu wyłącznie o twierdzenia D. M. z pominięciem dowodów przedstawionych przez skarżącego świadczących o tym, iż aktualny przebieg ogrodzenia posadowionego w 2020 r. nie odzwierciedla przebiegu granicy jaki był bezsporny przez ponad 70 lat, zaś odległość ściany wschodniej budynku skarżącego od ogrodzenia wynosząca mniej niż 4 metry jest wyłącznie wynikiem bezprawnego i samowolnego zagarnięcia pasa gruntu przez D. M.;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wykonania jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji wskazanego przez D. M. przebiegu granicy;

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w czynieniu ustaleń faktycznych dokumentów przedłożonych przez skarżącego świadczących, że przebieg granicy od strony wschodniej budynku, położenie budynku na działce nr [...] i wykonane w mm otwory okienne były niezmienne od ok. 70 lat zaś zmiana usytuowania granicy wynika wyłącznie z przesunięcia ogrodzenia przez właściciela nieruchomości nr [...];

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie treści przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy budowlanej, z której treści wynika, że granica pomiędzy działką nr [...] jest sporna zaś wynik postępowania sądowego może zmienić status granic, a w związku z tym zmianie może ulec odległość budynku od urządzeń granicznych;

6. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu dokonywania przez skarżącego zgłoszeń robót budowlanych, o czym informował w trakcie oględzin, w tym z dnia 30 czerwca 2014 r., które zostało okazane w ich trakcie, w sytuacji gdy organ postępowania stwierdził, iż żadnych zgłoszeń czy wniosków o wydanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych skarżący nie zgłaszał;

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia treści uzupełniającej ekspertyzy budowlanej w zakresie w jakim modyfikuje ona stanowisko co do potrzeby wykonywania robót naprawczych ściany zachodniej budynku z uwagi na ustalenie, że działka nr [...] jest działką drogową, a ponadto ekspertyza stwierdza brak konieczności zmiany sposobu ocieplenia budynku z uwagi na wystarczający stopień ognioodporności dotychczasowego ocieplenia;

8. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w O. L. sprawy (sygn. I C [...]) w przedmiocie wydania przygranicznego pasa gruntu i rozgraniczenia spornych nieruchomości, co ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy na gruncie, a w konsekwencji dla ustalenia odległości ściany wschodniej kontrolowanego budynku od rzeczywistej granicy co warunkuje zasadność nałożonych na skarżącego nakazów;

9. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów — w szczególności poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ oparł się w ustaleniach położenia granicy na gruncie wyłącznie na oświadczeniu właściciela nieruchomości nr [...], i jedynie powielił uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] października 2020 r., co uchybia konieczności przytoczenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, jak również skutkuje naruszeniem zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie oraz narusza zasadę przekonywania stron postępowania administracyjnego;

Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, że nieprawdą jest stwierdzenie uzasadnienia decyzji jakoby skarżący nigdy nie dokonywał zgłoszenia robót do organów budowlanych. Przeczy temu załączony do niniejszej skargi dokument w postaci zgłoszenia wykonania robót budowlanych z potwierdzeniem wpływu do organu nadzoru budowlanego z dnia 30 czerwca 2014 r. Dokument ów był okazywany w trakcie oględzin osobom je przeprowadzającym. Ponadto skarżący dokonywał na przestrzeni lat jeszcze co najmniej dwóch zgłoszeń (o czym również oświadczał w trakcie oględzin), jednakże z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie odnaleźć dokumentów potwierdzających. Niemniej jednak istnienie w/w dokumentu uwiarygadnia twierdzenia skarżącego w zakresie w jakim organy nadzoru były przez niego informowane o prowadzonych pracach, a o ich części niewątpliwie zostały poinformowane załączonym dokumentem. Brak odnalezienia w/w dokumentu przez organ świadczy o niewiarygodnych ustaleniach czynionych przez organ I i II instancji jakoby skarżący nigdy nie informował o prowadzonych pracach. Dokument zgłoszenia zaprzecza temu wprost.

Pełnomocnik podniósł także, że organy I i II instancji nie rozważyły faktu, że budynek posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem ponad 70-cio letnim. Nigdy inwestor nie ingerował w jego położenie na nieruchomości, jak również nie wybijał nowych otworów okiennych w ścianie po stronie wschodniej. Zatem nakazanie wykonania robót w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego jest nieprawidłowe o tyle, że decyzja o wstrzymaniu robót nie była spowodowana wymianą stolarki okiennej czy budową nowych otworów okiennych.

Niemniej jednak zasadniczym błędem zarówno decyzji organów obu instancji było nieprawidłowe ustalenie odległości budynku od granic nieruchomości. Otóż organ nadzoru utożsamił odległość ściany wschodniej od granicy z działką nr [...] z odległością tej ściany do urządzeń granicznych (ogrodzenia). Organ II instancji zupełnie pominął okoliczności, na które powoływał się skarżący w odwołaniu od decyzji PINB w O. L.. Fakt zagarnięcia pasa gruntu przez właściciela działki nr [...] i przebieg rzeczywistej granicy jest przedmiotem sprawy cywilnej w Sądzie Rejonowym w O. L. (sygn. akt I C [...]). Traktuje o tym również ekspertyza przedłożona przez skarżącego.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, w tych okolicznościach, celowe jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej. W świetle sporu granicznego nie sposób na obecnym etapie utożsamiać przebieg granicy z przebiegiem spornego ogrodzenia. Natomiast ustalenie rzeczywistego położenia granicy jest kluczowe dla stwierdzenia odległości ściany budynku od tej granicy (a nie od ogrodzenia posadowionego nielegalnie przez sąsiada), a kolejno dla ewentualnych nakazów w zakresie zamurowywania okien.

Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że istotnym uchybieniem organu administracji było pominięcie w wydanej decyzji treści uzupełniającej ekspertyzy budowlanej. Organ II instancji zupełnie pominął jej istnienie, choć jej zalecenia zaprzeczają osnowie decyzji organu I instancji, które zostały powtórzone w decyzji zaskarżonej. W ocenie skarżącego jest to niezrozumiałe, ponieważ jak wynika z potwierdzenia odbioru ekspertyza uzupełniająca była organowi znana już [...] października 2020 r., a więc jeszcze przed wydaniem postanowienia uzupełniającego decyzję organu I instancji. Niewątpliwie musiał znać jej treść organ II instancji. Pomimo tego nie odniósł się w ogóle do jej ustaleń.

Pełnomocnik wskazał, że z przedmiotowej ekspertyzy wynika że działka w sąsiedztwie zachodniej ściany przedmiotowego budynku ma charakter działki drogowej, a zatem zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zachowanie odległości od granicy - 3 metrów ściany bez okien i 4 metrów z oknami nie jest wymagane. Tym samym w świetle obowiązujących przepisów nie istnieje podstawa do nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych usytuowanych na ścianie zachodniej budynku. Wedle tej ekspertyzy nie jest również konieczna zmiana klasy ognioodporności ścian, a tym samym materiału ocieplenia użytego zarówno na ścianie wschodniej, jak i zachodniej budynku. Tym samym aktualnie brak podstaw zarówno prawnych i faktycznych do nakazania skarżącemu wykonania jakichkolwiek robót budowlanych wymienionych w sentencji decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.; dalej jako: ustawa Covid-19), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym w trybie przywołanego na wstępie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy o covid.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzuty skargi są częściowo zasadne. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Jednocześnie, już w tym miejscu należy podkreślić, że zarzuty skargi uzasadnione są jedynie w części, albowiem w przeważającej części organy dokonały w sprawie prawidłowych ustaleń i ocen.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż stolarki okiennej oraz zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie wschodniej (od strony działki nr [...]) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w K. Pierwszych oraz – po uzupełnieniu decyzji organu I instancji - doprowadzenie ściany zewnętrznej wschodniej i zachodniej budynku do klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 poprzez wymianę ocieplenia ze styropianu na ocieplenie niepalne, doprowadzenie ściany zewnętrznej zachodniej do stanu odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 poprzez zamurowanie okien lub inne przeszklenie o odporności ogniowej E30 i zastosowanie niepalnej podbitki wystającego okapu dachu po stronie wschodniej i zachodniej.

Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), po uprzednim wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Celem tzw. postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisów art. 50-51 prawa budowlanego pozostaje doprowadzenie, wadliwie wykonywanych lub wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Takiemu też celowi służy art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który obliguje organ do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Warunkiem zastosowania tego przepisu jest uprzednie ustalenie, że prace budowlane wykonywane są w sposób, o którym mowa art. 50 ust. 1 p.b. oraz wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych.

Z wydanego przez organ I instancji postanowienia z dnia 3 sierpnia 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz ustaleń organów obu instancji wynika, że zdaniem organów przedmiotowe roboty prowadzone były w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie więc do ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy należały w niniejszym postępowaniu wszystkie te dotyczące także zgłoszeń dokonywanych przez skarżącego odnośnie przebudowy budynku mieszkalnego.

Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika także, że u podstaw nałożenia na inwestora obowiązku demontażu stolarki okiennej oraz zamurowania otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku leżało ustalenie, że ściana ta usytuowana jest w odległości 1,53 m od granicy z działką nr [...], co naruszało § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Niewątpliwe przy tym jest, że przepisy tego rozporządzenia wyłączają możliwość wykonania okien w ścianie budynku, usytuowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, jak też nakazują wykonanie takiej ściany jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W takiej sytuacji pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie w jakiej odległości od granicy nieruchomości usytuowana jest ściana wschodnia budynku mieszkalnego skarżącego.

Tych też dwóch zagadnień dotyczyły stwierdzone przez Sąd wadliwości organów w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia i rozpoznania sprawy.

Po pierwsze organy, odwołując się m.in. do informacji ze Starostwa Powiatowego w O. L., uznały za ustalone, że nie stwierdzono, żeby E. K. dokonał w latach 2010-2016 zgłoszenia na przebudowę lub remont budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce.

Ustalenie takie budzi wątpliwości albowiem w aktach administracyjnych znajduje się zgłoszenie wykonania prac budowlanych z dnia [...] czerwca 2014 r. (k.26 akt administracyjnych), którego kopię dołączono także do skargi (k.11 akt sądowych). Nie jest jasne przy tym czy zgłoszenie to dotyczy budynku stodoły, czy też budynku i stodoły, albowiem obie te kopie różnią się od siebie treścią w zakresie przedmiotowego spójnika "i".

Przedmiotowe uchybienie w zakresie należytego wyjaśnienie stanu sprawy ma mniejsze znaczenie albowiem jak się wydaje nawet w sytuacji, gdyby zgłoszenie to dotyczyło także remontu budynku mieszkalnego, to tego rodzaju zgłoszenie remontu obiektu nie może sanować braku pozwolenia na przebudowę budynku.

Nie mniej jednak obowiązkiem organów pozostawało dokonanie oceny przedmiotowego zgłoszenia w aspekcie stwierdzonej samowoli budowlanej, czego organy w sprawie zaniechały.

Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć ma natomiast w sprawie to, w jaki sposób organy obu instancji dokonały ustaleń dotyczących tego w jakiej odległości od granicy nieruchomości usytuowana jest ściana wschodnia budynku mieszkalnego inwestora.

Jak wskazano już wyżej u podstaw nałożenia na inwestora obowiązków wykonania robót budowlanych dotyczących wschodniej ściany budynku mieszkalnego, w tym także obowiązku demontażu stolarki okiennej oraz zamurowania dwóch otworów okiennych leżało ustalenie, że ściana ta usytuowana jest w odległości 1,53 m od granicy z działką nr [...].

W kwestii ustalenia granic pomiędzy działkami wyjaśnić należy, że rozgraniczenie nieruchomości nie należy do zadań organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b., lecz jest odrębnym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organy natomiast, w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną, w tym w szczególności mapy ewidencyjne, powinny ustalić położenie przedmiotowych nieruchomości, jak też powinny stwierdzić w toku postępowania, gdzie przebiega granica pomiędzy tymi terenami. Ustalenia takie nie są tożsame z rozgraniczeniem nieruchomości, lecz stanowią przesłankę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń takich, ze skutkiem deklaratoryjnym, a więc stwierdzającym, powinien dokonać organ samodzielnie, odwołując się w tym celu do istniejącej dokumentacji geodezyjnej. W kwestii tej organ nie może poprzestawać jedynie na wskazaniach innych osób, w tym w szczególności osób będących uczestnikami postępowania.

W sprawie organ I instancji ustalił, że budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 1,53 m od granicy działki nr ewid.[...] wskazanej przez D. M..

Z powyższego jasno wynika, że powyższych ustaleń dotyczących przebiegu granicy organ dokonał wyłącznie o wskazanie uczestnika postępowania, co było niedopuszczalne.

Jak wskazano bowiem już wyżej ustalenia, gdzie przebiega granica pomiędzy nieruchomościami powinien dokonać organ samodzielnie, odwołując się w tym celu do istniejącej dokumentacji geodezyjnej.

Powyższe wadliwe ustalenia organu I instancji zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy, który w tym zakresie poprzestał jedynie na przytoczeniu in extenso stwierdzenia, że budynek usytuowany jest w odległości 1,53 m od granicy działki nr ewid.[...] (wskazanej przez D. M.).

Obowiązek ustalenia i rozpatrzenia tej okoliczności spoczywał w pierwszym rzędzie na organie I instancji.

Obowiązek taki odnosił się jednak także do rozpoznającego odwołanie organu II instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ustalenia i oceny wszystkich kwestii istotnych do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, w tym także tych dotyczących ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].

Nadto obowiązkiem organu drugiej instancji, oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości, była także kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji, a które to zarzuty dotyczyły także faktu ustalenia przebiegu granicy wyłącznie o wskazania uczestnika postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane. (art. 107 § 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a.).

Organ drugiej instancji nie dokonał należytej oceny zasadności zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu w zakresie wadliwego ustalenia przebiegu granicy w oparcie jedynie o wskazania uczestnika postępowania.

Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zebrał całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania dotyczyło kwestii związanych z ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], która to okoliczność warunkowała możność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania robót budowlanych dotyczących wschodniej ściany budynku mieszkalnego, w tym także obowiązku demontażu stolarki okiennej oraz zamurowania dwóch otworów okiennych. Naruszenie to dotyczyło zatem istoty wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w związku z czym należało je kwalifikować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlegało również i jego rozstrzygnięcie.

Za nieuzasadnione należało natomiast uznać pozostałe zarzuty skargi.

Przede wszystkim należy więc stwierdzić, że trafnie organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały wykonywane przez skarżącego roboty budowlane jako, wymagającą pozwolenia na budowę, przebudowę budynku.

Podzielając w tym zakresie ustalenia i oceny organów stwierdzić należy jedynie, że rozmiar, zakres i charakter wykonywanych przez inwestora prac jednoznacznie wskazuje na to, że mają one charakter przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b., a nie jedynie remontu.

Nietrafnie więc w szczególności w skardze zarzucono, że skarżący w ramach prowadzonych prac nie wykonał nowych otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku, ponieważ istnieją one od początku jego wybudowania, sama zaś wymiana stolarki okiennej nie wymaga uzyskania stosownego pozwolenia czy zgłoszenia.

Po pierwsze jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy pierwotnie w ścianie wschodniej budynku usytuowany był tylko jeden otwór okienny, natomiast obecnie inwestor w ścianie tej wykonał dwa otwory okienne.

Po drugie i co bardziej istotne inwestor nie dokonał jedynie wymiany stolarki okiennej. Inwestor dokonał rozbiórki pierwotnie istniejącej ściany z bali drewnianych i w miejsce to wymurował nową ścianą z dwoma otworami okiennymi. Wymurowania na nowo ściany nośnej (konstrukcyjnej) budynku nie można postrzegać jako remontu, lecz jako przebudowę budynku.

W kwestii ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] jeszcze raz należy wyjaśnić, że rozgraniczenie nieruchomości nie należy do zadań organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b., lecz jest odrębnym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organy natomiast, w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną, w tym w szczególności mapy ewidencyjne, powinny ustalić położenie nieruchomości, jak też powinny stwierdzić w toku postępowania, gdzie przebiega granica pomiędzy tymi terenami.

Natomiast sam fakt prowadzenia przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

Takiego charakteru nie ma wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego albowiem żaden z przepisów prawa budowlanego nie uzależniania wydania rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzorczego od uprzedniego rozgraniczenia nieruchomości.

Z tych też przyczyn brak było podstaw do zawieszenia przez organy prowadzonego postępowania administracyjnego.

Za chybione uznać należy także te zarzuty skargi, w której kwestionowano prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązków wykonania robót budowlanych dotyczących zachodniej ściany budynku mieszkalnego z uwagi na to, że działka nr [...] jest działką drogową.

Niewątpliwie z § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Wbrew zarzutom skargi wskazać należy jednakże, że działka nr [...] nie ma charakteru działki drogowej w rozumieniu cytowanego § 12 ust. 10 rozporządzenia. Wprawdzie przebiegająca obok budynku skarżącego część działki nr [...] służy niewątpliwie do przechodu i przejazdu właścicieli nieruchomości, jednakże sama ta nieruchomość, jako całość, nie stanowi drogi, lecz typową działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi (k.2, 6 i 25 akt administracyjnych). Widoczne jest to także na mapie na stronie 5 oceny technicznej z października 2020 r.

Jak trafnie się zaś wskazuje w orzecznictwie skoro ustawodawca posłużył się w § 12 ust. 10 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pojęciem "działka drogowa", w przepisie tym chodzi o całą działkę wyodrębnioną geodezyjnie jako droga, a więc oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "dr", nie zaś o część działki ewidencyjnej, obciążonej służebnością przejazdu i przechodu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 307/19).

Z tych też względów brak było w sprawie podstaw do stosowania dyspozycji § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Bez znaczenia pozostaje tu stanowisko wyrażone w ocenie technicznej albowiem w sposób wiążący nie przesądza ono tej kwestii.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę będzie więc ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia odległości budynku mieszkalnego od granicy z działką nr [...].

Organ w pierwszej kolejności wyjaśni czego dotyczyło zgłoszenie z dnia 30 czerwca 2014 r. (k.26 akt administracyjnych) i jaki jest jego znaczenie dla stwierdzonej samowoli budowlanej.

Przede wszystkim jednak organy, w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną, w tym w szczególności mapy ewidencyjne, ustalą gdzie przebiega granica pomiędzy działkami nr [...] Ustalenia takie nie będą tożsame z rozgraniczeniem nieruchomości, lecz stanowić będą przesłankę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń takich, ze skutkiem deklaratoryjnym, a więc stwierdzającym powinien dokonać organ samodzielnie, odwołując się w tym celu do istniejącej dokumentacji geodezyjnej.

Organ rozpatrzy następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o nałożeniu na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazać przy tym należy, że uchylenie decyzji organu I instancji dotyczy uchylenia jej w pełnym zakresie, a więc w takim kształcie, w jakim decyzja ta została uzupełniona postanowieniem z dnia 12 października 2020 r.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota 500 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.72), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k.9) oraz kwota 480 zł obejmująca wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, którą ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.).