Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 793/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, art. 53 ust. 3,54,61,64 ust. 1 ustawy z dn.27.03.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U.z 2003 nr 80 poz.717), rozporządzenia Ministra Infrastruktuey z 26.08.2003 r. w sprawi
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. F. i J. F. na decyzję SKO we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od SKO we W. na rzecz S. F. i J. F. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Wójt Gminy F., na wniosek W. i M. D., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie: stacji paliw i gazu płynnego, sklepu wielobranżowego z mini barem, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory, zjazdu na drogę powiatową na działkach nr [...] i Nr [...] (droga powiatowa) położonych w obrębie ewidencyjnym S.gm. F.

Decyzja ta, na podstawie art. 155 K.p.a., została zmieniona decyzją z dnia

[...] października 2004 r. nr [...].

Na skutek wniosku G. i W. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004r. z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1058/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę G. i W. J. na ww. decyzję SKO we W.

W. J. wniósł następnie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2004r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 261/06, z przyczyn proceduralnych uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy F. o odmowie wznowienia postępowania, z uwagi na brak statusu strony (interesu prawnego).

Wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją o warunkach zabudowy, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wnieśli również: M. M., J. i S. F., M. P., M. O. oraz J. F., wobec tego Wójt Gminy F. po łącznym rozpatrzeniu wniosków decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2004 r. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które wskazało, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien sprawdzić wymogi formalne wniosków w zakresie terminu ich wniesienia, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a..

Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Wójt Gminy F. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2004r. w przedmiocie warunków zabudowy uznając, że działki skarżących nie pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją, a planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska, gdyż uciążliwości spowodowane emisją zanieczyszczeń i hałasu w wyniku funkcjonowania planowanego obiektu będą minimalne i zamkną się w granicach działki objętej planowaną inwestycją. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, iż wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu skarg i M. O., S. F., J. F., J. E., M. P., M. M. i W. J., wyrokiem z dnia 13 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Bd 673/07, oddalając skargę uznał, że wszyscy skarżący z wyjątkiem S. i J. małż. F. - współwłaścicieli działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora (działki nr [...] i [...]), nie mają przymiotu strony, gdyż ich grunty nie graniczą z terenem spornej inwestycji i uciążliwość przyszłej inwestycji nie wykracza poza granice nieruchomości inwestora. W dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy słusznie osoby te nie były stronami postępowania zakończonego decyzją, mimo iż powołały się one we wznowionym postępowaniu na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania polegające na nie uznaniu S. F. za stronę postępowania było uchybieniem nieistotnym, gdyż prawa tej osoby nie zostały naruszone sporną decyzją o warunkach zabudowy.

Na skutek skargi kasacyjnej S. i J. F. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 528/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 414/09, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy F. z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy w stosunku do S. i J. F., odrzucił skargę w stosunku do M. M., w stosunku do pozostałych skarżących skargę oddalił.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Wójt Gminy F. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy zmienionej decyzją z dnia [...] października 2004 r. Organ wskazał, że kwestionowana decyzja z [...] lipca 2004 r. i decyzja zmieniająca zostały doręczone stronom postępowania biorącym w nim udział odpowiednio w dniach: [...].07.- [...].07.2004 r. i [...].10.- [...].11.2004 r.. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Termin określony w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął w dniu [...] listopada 2009 r.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. i J. F., zarzucając między innymi naruszenie wynikającego z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związania organu wskazaniami zwartymi w powyższym wyroku sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Od powyższej decyzji Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożyli W. i M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ich ocenie powinna zostać wydana przez organ odwoławczy decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., ponieważ decyzja z dnia [...].07.2004 r. o warunkach zabudowy została im doręczona w lipcu 2004 r. (z dniem [...].08.2004 r. stała się ostateczna), w konsekwencji nie może nastąpić uchylenie przedmiotowej decyzji zgodnie z art. 146 § 1K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1203/10 oddalił skargę. Sąd wskazał, że wszystkie okoliczności przemawiały za uznaniem słuszności stanowiska zajętego przez organ odwoławczy w przedmiocie nakazania organowi I instancji podjęcia stosownych czynności procesowych odnoszących się do wniosku o wznowienie postępowania

z uwagi na tę podstawę wznowienia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy F., po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4, a także art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

1. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], zmienionej decyzja z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie: stacji paliw i gazu płynnego, sklepu wielobranżowego z mini barem, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory, zjazdu na drogę powiatową na działkach nr 96/1 i Nr 83 (droga powiatowa) położonych w obrębie S. gm. F.,

2. odmówił wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną.

Niezależnie od toczącego się postępowania wznowieniowego, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. S. i J. F. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zmienionej decyzją z dnia [...] października 2004 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 157 § 1 i 2 i art. 159 § 1 K.p.a. wnioskodawcy zarzucili decyzji rażące naruszenie:

1. obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ustawy - Prawo ochrony środowiska, polegające na niedopełnieniu obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w toku którego sporządzony był raport, co w konsekwencji skutkuje ex lege nieważnością decyzji (na podstawie art. 11 tej ustawy),

2. art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie ochrony interesu prawnego osób trzecich w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pominiecie faktu, że ustalone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy, w których zezwolono na usytuowanie na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe uciążliwej działalności usługowej, mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, naruszają w sposób istotny uzasadniony interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej,

3. § 105 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, poprzez usytuowanie stacji paliw w miejscu ze wszystkich stron otoczonym budynkami,

4. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, że organ I instancji nie wyznaczył wokół działki budowlanej obszaru analizowanego i nie przeprowadził analizy funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchybiając zasadzie dobrego sąsiedztwa,

5. art. 52 ust 1 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że zmiana decyzji w dniu [...] października 2004 r. nastąpiła niezgodnie z wnioskiem inwestorów z [...] października, a w części bez takiego wniosku.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy F. z [...] lipca 2004 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. i J. F. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w połączeniu z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do kwestii nieprawdziwego oświadczenia woli co do zapotrzebowania na energię elektryczną dla planowanej inwestycji, wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ww. ustawy. Ponadto wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w połączeniu z art. 11 i art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art.53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w swym rozstrzygnięciu z [...] maja 2012 r. w sposób precyzyjny i obszerny odniosło się do poszczególnych zarzutów stawianych przez wnioskodawców i wykazało, że nie warunkują one konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy F. znak: [...] z dnia [...] lipca 2004 r.

Za niezasadny organ uznał zarzut wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ponownie wskazał, że kwestionowana decyzja Wójta została wydana zgodnie z procedurą przewidzianą przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi. Wniosek inwestora spełniał wymagania określone w art. 52, organ ustalił krąg stron postępowania i zapewnił im czynny w nim udział. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi (art. 50 § 4 ww. ustawy) oraz został pozytywnie uzgodniony z odpowiednimi organami (art. 53 ust. 4 ustawy). Wójt - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy - dokonał analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych 2) analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem Kolegium analiza ta obejmowała zbadanie czy inwestycja spełnia łącznia wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy. W tym celu organ, zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy ponownie jako niezasadny uznał zarzut, że decyzja Wójta nie zapewniła ochrony interesu prawnego osób trzecich w toku postępowania, gdyż zdaniem organu określiła wymagania dotyczące ochrony tych interesów (pkt 2.6 decyzji), stosownie do wymagań stawianych tej decyzji w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu. Przepis ten nie został zatem naruszony, tym bardziej w stopniu rażącym.

W ocenie Kolegium, nie budzi również wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie spełnia oba warunki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zasadę dobrego sąsiedztwa. Potwierdza to analiza stanowiąca załącznik do decyzji z [...] lipca 2004 r. wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niej, że nowa inwestycja stanowiła będzie kontynuację istniejącej w terenie linii zabudowy, będzie wykazywała podobieństwo w stosunku do istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących działek dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ustalenie stopnia kontynuacji było możliwe po uprzednim wskazaniu budynków i obiektów budowlanych mieszczących się na sąsiednich działkach. Działki w obszarze analizowanym graniczące z terenem inwestycji zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy. Kolegium stwierdziło, ze wspomnianej analizie można zarzucić pewna lakoniczność, jednakże taka wadliwość, choć mogłaby stanowić uzasadniona podstawę odwołania, to jest niewystarczająca do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Organ odwoławczy odnosząc się do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tzn. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające, stwierdził, że decyzja odnosi się do tej kwestii w pkt 2.5. Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem złożonym przez inwestora we wniosku inwestorskim, uzbrojenie terenu jest wystarczające, gdyż działka posiada media infrastruktury technicznej wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z pkt 2.1 wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. media, tj. woda, energia elektryczna będą pobierane z istniejących przyłączy, a ścieki odprowadzane do zbiorników szczelnych. W zakresie zarzutu nieustosunkowania się do kwestii prawdziwości oświadczenia woli inwestora co do zapotrzebowania na energie elektryczną dla planowanej inwestycji, organ stwierdził, że w akta sprawy zawierają informację, że inwestor posiadał umowę przyłączeniową [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zawarta z Koncernem Energetycznym E. S.A. Oddział w T., co potwierdza pismo E. z [...] września 2006 r. (str. 94/2 akt sprawy). Zatem twierdzenie wnioskodawców, że oświadczenie inwestora, co do zapotrzebowania w energię elektryczną dla inwestycji jest nieprawdziwe, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, że skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Organ wskazał, że klauzula nieważności decyzji zamieszczona w art. 11 ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, wprowadziła zasadę nieważności decyzji wydanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Po dokonaniu analizy zarzutów skarżących organ stwierdził, że niesłuszny jest pogląd skarżących, że na podstawie art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a w zasadzie na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 32 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ustawy - Prawo ochrony środowiska, kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy należy uznać za nieważną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący S. i J. F. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz decyzji ja poprzedzającej, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 8

i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w połączeniu z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz

3. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozważań przy ocenie ustalenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art.

1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.") potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania oraz prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego – jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "K.p.a."). Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie, jak zasadnie podnosi Kolegium, ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (vide orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258).

W okolicznościach niniejszej sprawy marginalnie podkreślenia wymaga nadto, że od 2005 roku toczy się inne postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie warunków zabudowy - postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, zainicjowane między innymi wnioskiem skarżących. W dacie wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji nie zostało ono jeszcze zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. System weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadnicze odrębności między postępowaniem wznowieniowym i postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Pomimo tego, że oba typy postępowań mają charakter nadzwyczajny, różnią się przesłankami wzruszenia decyzji ostatecznej i przedmiotem sprawy. Postępowanie wznowieniowe odnosi się do podstaw wzruszenia go wskutek wad postępowania, natomiast postępowanie w sprawie nieważności dotyczy wyłącznie wadliwej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może dokonywać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP2001, nr 28 s. 31).

Jednym z warunków stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, które należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717.

Wady postępowania, o jakich mowa w podstawach wznowieniowych nie mogą być weryfikowane w trybie postępowania nieważnościowego, nawet jeśli prowadzą do wydania wadliwej decyzji. Organ bowiem w postępowaniu nieważnościowym nie może prowadzić ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowo wydanej decyzji, chyba że jest oczywiste naruszenie prawa w zestawieniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia z treścią decyzji. Jeżeli źródłem wadliwej decyzji są błędy w ustaleniach faktycznych i pojawiły się nowe okoliczności wskazujące na taką wadliwość to dotyczą one prowadzonego uprzednio postępowania. Implikuje to możliwość weryfikacji takich wad w trybie postępowania wznowieniowego.

Przepisy procedury administracyjnej nie regulują skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi na drodze administracyjnej. Wszczęcie więc postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony). W doktrynie przyjmuje się jednak, że z uwagi na fakt, iż zastosowanie trybu nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące (wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc), należy dać priorytet temu trybowi weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej (tak B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9 wydanie str. 645-646). W tej sytuacji wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi jednak decyzja organu administracji wydana w trybie postępowania nieważnościowego, zatem powyższa uwaga pozostaje bez wpływu na jego wynik.

Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. LEX 51233).

W doktrynie uznaje się, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronna konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż ocenę zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości uznania przez organ, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wójta Gminy F. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uznać należy za wadliwą i przedwczesną.

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] ustalił na rzecz W. i M. D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie: stacji paliw i gazu płynnego, sklepu wielobranżowego z mini barem, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory, zjazdu na drogę powiatową na działkach nr [...] i Nr [...] (droga powiatowa) położonych w obrębie ewidencyjnym S. gm. F. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Wskazać należy, że pojęcie ładu przestrzennego (jakkolwiek niedookreślone), stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy - jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowią zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. Kształtowana w tej normie tzw.: "zasada dobrego sąsiedztwa", jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21.04.2010r. II SA/Gd 447/09).

Należy zaznaczyć, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji zatem - to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

Istotę sporu i zarzutów skarżących w niniejszym postępowaniu nieważnościowym stanowi między innymi właśnie naruszenie przy wydaniu kwestionowanej decyzji zasady dobrego sąsiedztwa. Zasadnie podnoszą skarżący, iż nie można wykluczyć, że rażące naruszenie powyższej normy prawnej może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W istocie do stwierdzenia naruszenia wskazanej normy koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości

w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania tak co do charakteru jak i parametrów, przy czym niezgodność ta musi mieć rozmiary "rażące". Nie można zatem wykluczyć, jak zdaje się to czynić Kolegium, iż w okolicznościach konkretnej sprawy w powyższym aspekcie szczególnie rażące naruszenie przepisów postępowania regulującego tryb ustalania wymagań dotyczących planowanej zabudowy, może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Co przy tym istotne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, a w jej ramach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu przez inwestora, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, 4.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, art. 61 str. 500-501).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać jednakże poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji (sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi) oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W dalszych przepisach rozporządzenie określa szczegółowo sposób ustalani poszczególnych parametrów oraz ewentualne możliwości odstępstw, które w każdym wypadku wymagają uzasadnienia. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną, a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające również część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na względzie powyższe Sąd zauważa, iż poza rozważaniami organu orzekającego w kontrolowanej sprawie pozostała kwestia relacji wydanej w trybie zwykłym decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. - do instytucji ładu przestrzennego postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazano powyżej, art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy służy realizacji zasady ochrony ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. W związku z powyższym, rolą organu kontrolującego ww. decyzję w trybie nieważnościowym, jest dokonanie oceny - w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - czy cel wskazany w powołanym przepisie (ochrona ładu przestrzennego) został osiągnięty w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy w kontekście ustalonych dla projektowanej inwestycji warunków zabudowy, określonych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Do powyższego zagadnienia organ orzekający w trybie nieważnościowym

w decyzjach z dnia [...] marca 2011 r. oraz [...] maja 2011 r. nie ustosunkował się w wystarczający sposób, pomimo zarzutów formułowanych przez Skarżących wielokrotnie w toku tego postępowania. Sprowadzały się one w istocie do kwestionowania zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie zwykłym z racji na niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenie warunków zabudowy z rażącym naruszeniem tej normy prawnej mimo, iż planowana inwestycja "nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy". Wyjaśnienia zatem wymagało, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, czy warunki zabudowy ustalone przez Wójta dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego o szczególnym charakterze (mogącego znacząco oddziaływać na środowisko) odpowiadały charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy) oraz architektonicznej (gabarytów) zabudowy już istniejącej na terenie nieruchomości sąsiednich w obszarze analizowanym. Skarżący zwracali w tym zakresie uwagę na dominującą w obszarze analizowanym zabudowę domów jednorodzinnych - kontrastującą z tą zabudową - projektowaną inwestycją polegającą na budowie stacji paliw i gazu płynnego, sklepu wielobranżowego z mini barem, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory, zjazdu na drogę powiatową na działkach nr [...] i Nr [...], czyli zamierzeniu inwestycyjnym o znacznych rozmiarach (gabarytach). Ocenie winny podlegać konkretne warunki zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich istniejące w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący.

Wskazać należy, iż uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zawierają poza wskazaniem treści przepisów i analizy trybu postępowania jedynie ogólnikowe stwierdzenia Kolegium, co do prawidłowości procedury zmierzającej do dokonania ustalenia warunków zabudowy. Organ nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, a na ich podstawie szczegółowych uwarunkowań zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz obszaru analizowanego w kontekście ustalenia, czy doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, a ewentualnie w dalszej kolejności, czy można je ocenić w kategorii "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zasadnie, zatem skarga zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozważań przy ocenie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który w tej sprawie wynika z błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wadliwego rozumienia wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8 K.p.a. nakazujących organom administracji publicznej stać na straży praworządności, w toku postępowania (z uwzględnieniem jego charakteru i trybu) podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszone również zostały w sposób istotny przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wskazany przez Kolegium prawidłowy, co do zasady, sposób rozumienia pojęcia "rażącego naruszenie prawa" nie zwalnia organu od wnikliwej oceny czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja, z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy i konkretnych uwarunkowań, została wydana z naruszeniem obowiązujących w dacie jej wydania przepisów. Nie można zaakceptować poprzestania przez organ na ogólnikowych stwierdzeniach, bez wskazania konkretnych dowodów na jakich oparto się dla przyjęcia ustaleń, co do dokonania przez Wójta Gminy F. przed wydaniem spornej decyzji ustaleń okoliczności faktycznych, niezbędnych dla zgodnego z prawem orzeczenia o warunkach zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Bez wątpienia uzasadnienia faktyczne zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej nie odpowiadają treści art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W pierwszej kolejności na podstawie analizy przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych, w tym akt sprawy toczącej się po wznowieniu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że nie znajdują potwierdzenia w tych aktach kategoryczne stwierdzenia Kolegium w zakresie treści i charakteru załącznika do decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. Kolegium zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. stanowczo i zgodnie stwierdziło, że wbrew zarzutom zawartym we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności Wójt Gminy F. przeprowadził analizę funkcji i zasad zagospodarowania otoczenia wymaganą art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki tej analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo wskazano, że w celu przeprowadzenia analizy organ, zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (str. 3 uzasadnienia). Z kolei na str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wywiodło, że z dołączonej do decyzji Wójta Gminy F. analizy wynika, że realizacja planowanej inwestycji stanowiła będzie kontynuację istniejącej w terenie linii zabudowy, będzie wykazywała podobieństwo w stosunku do istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących działek dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ustalenie stopnia kontynuacji było możliwe po uprzednim wskazaniu budynków i obiektów budowlanych mieszczących się na sąsiednich działkach. Działki w obszarze analizowanym graniczące z terenem inwestycji zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy.

W obu decyzjach organy uznały, że analizie tej można zarzucić lakoniczność, jednakże taka wadliwość, choć mogłaby stanowić uzasadnioną podstawę odwołania, to jest niewystarczająca dla stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy, znajduje się decyzja Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie: stacji paliw i gazu płynnego, sklepu wielobranżowego z mini barem, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory, zjazdu na drogę powiatową na działkach nr [...] i Nr [...] (droga powiatowa) położonych w obrębie ewidencyjnym S. gm. F. W pkt 1 określono rodzaj, miejsce i przedmiot zamierzenia inwestycyjnego (rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa, funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: działka nr [...] jest położona przy drodze powiatowej (działka nr [...]), jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przeznaczonym do adaptacji pod funkcję wskazaną przez inwestora. W pkt 2.1 organ określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu m.in.:

- budynek biurowo-usługowy z mini barem, sklep wielobranżowy o pow. handlowej ok. 100,0 m2 projektować jako obiekt parterowy z użytkowym poddaszem,

- budynek myjni samochodowej ręcznej o pow. 45,0 m2 projektować jako obiekt parterowy z użytkowym poddaszem,

- konstrukcje dachowe budynków projektować w nawiązaniu do istniejącego nowego budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...],

- budynek myjni samochodowej zgodnie z koncepcją dostarczoną przez inwestora planowany jest na granicy sąsiedniej działki nr [...] wymaga uzyskania decyzji Ministra Infrastruktury na wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- zmienić sposób użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem go pod funkcję zaplecza usługowego dla stacji paliw,

- linię zabudowy ww. obiektów od drogi powiatowej określa się na minimum 20.0 m licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z postanowieniem Powiatowego Zarządu Dróg we Włocławku z dnia [...] marca 2004 r. ,

- lokalizować zbiorniki paliwa i dwa zbiorniki gazu naziemne o pojemności 4850 litrów każdy od frontu działki, możliwie najdalej od istniejących i projektowanych budynków.

W treści rozstrzygnięcia decyzji oraz jej uzasadnienia brak jest jakiegokolwiek wskazania, że przed jej wydaniem organ sporządził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy F., w jej rozstrzygnięcia, jak również uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzić przyjdzie, że decyzja Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. posiada dwa załączniki. Załącznik nr 1 stanowi mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linię zabudowy. Załącznik nr 2 stanowi z kolei: "analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji." Nie posiada ona załącznika graficznego.

Dokument ów stanowi, że stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykonano analizę stanu faktycznego i prawnego terenu wskazanego przez inwestora dla ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na terenie działki nr [...] położonej we wsi S., gmina F. Zamierzenie inwestycyjne polega na budowie: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami infrastruktury technicznej".

"Analiza" wskazuje materiały uwzględnione przy dokonaniu ustaleń

i stwierdza, że obszarem analizy objęto działki nr [...],[...] i nr [...] (droga powiatowa). W wyniku analizy stanu faktycznego ustalono, iż działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przeznaczonym do adaptacji, działka jest położona przy drodze publicznej, posiada indywidualny zjazd do drogi powiatowej (działka nr [...]), który obsługuje zabudowania położone na działce sąsiedniej będącej własnością inwestora, w odległości 5,0 m od granicy działki znajduje się budynek dwukondygnacyjny będący własnością inwestora, linia zabudowy istniejących obiektów położonych w sąsiedztwie działki inwestora wynosi około 37,0 m licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej dla obiektu na działce nr 96/2 i 45,0 m dla obiektu znajdującego się na terenie działki, dla planowanych budynków usługowych przyjęto minimalna linię zabudowy – 20,0 m licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni wg. postanowienia Powiatowego Zarządu Dróg we W. z dnia [...] marca 2004 r.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że opisywany wyżej załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy F. nie stanowi analizy warunków zabudowy i zagospodarowania, o jakiej mowa w ww. rozporządzeniu. Nawet jego tytuł i jednoznaczne wskazanie podstawy prawnej prowadzi do stwierdzenia, że stanowi on analizę stanu faktycznego i prawnego terenu. Nadto z jego treści wynika, że dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego (budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami infrastruktury technicznej), niż zamierzenie, dla którego warunki zabudowy ustalono kwestionowaną decyzją. I to zamierzenia, co do rozmiaru, cech, oddziaływania na środowisko o parametrach zdecydowanie odbiegających od zamierzenia polegającego na budowie kompleksu obiektów, na który składają się między innymi stacja paliw i gazu, sklep i myjnia samochodowa. Odniesienie się w treści tego dokumentu do pojęcia analiza, dotyczy analizy stanu faktycznego i prawnego jedynie działki nr [...], na której planowano zamierzenie, sąsiedniej działki stanowiącej własność inwestora (nr [...]) oraz drogi powiatowej nr [...]. Nie sposób stwierdzić, zatem na podstawie jakich dowodów organ uznał, że został wyznaczony obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, a tym bardziej, że dokonano na nim wymaganej przepisami analizy cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Z pewnością załącznik nr 1 do decyzji, nie może stanowić o ustanowieniu takiego obszaru, bowiem wyznacza wyłącznie granice działki na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne i frg. działki nr [...].

Na marginesie wskazać należy, że w oparciu o przedłożone akta administracyjne sprawy nie jest możliwe dokonanie sądowej oceny prawidłowości dokonania przez Kolegium w szczególności oceny, co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Załącznik graficzny do decyzji umożliwia jedynie stwierdzenie, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednie zabudowana, dostępna z tej samej drogi publicznej. Jedynie w przybliżeniu można odczytać, że front działki [...] ma na mapie długość około 6 centymetrów, zatem obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia powinien, co do zasady obejmować teren wokół tej działki stanowiący okrąg o promieniu około 18 cm, w każdym kierunku od granic działki nr [...]. Niewyjaśniona w jakikolwiek sposób została przykładowo kwestia kontynuacji przez planowane zamierzenie funkcji – usługowej. Z treści załącznika nr 2 do decyzji wynika bowiem wyłącznie, że sąsiednia nieruchomość (stanowiąca co istotne własność inwestora, przy czym działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału jego nieruchomości) zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Poza zakresem zainteresowania organu pozostała także kwestia prawidłowości ustalenia linii zabudowy, w tym dlaczego linia ta nie została ustalona zgodnie z § 4 rozporządzenia jako kontynuacja linii zabudowy na działkach sąsiednich. Organ nie dokonał również analizy prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego oraz ustalenia poszczególnych parametrów określonych w ww. rozporządzeniu. Brak jakiegokolwiek odniesienia do kwestii ustalenia intensywności zabudowy w obszarze zabudowanym w stosunku do planowanej zabudowy, brak określenia długości frontu działki nr [...], w konsekwencji organ pominął kwestię wielkości obszaru analizowanego, jakie konkretnie działki powinien on obejmować, jakie były warunki zagospodarowania na tych działkach w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2004 r., czy znajdowały się tam obiekty pozwalające na ustalenie, że planowane zamierzenie stanowi kontynuację istniejącej funkcji zabudowy, co skarżący kwestionują. Zasadnie także skarżący zarzucają, iż niewystarczające i pobieżne są ustalenia Kolegium w kwestii zgodności ustalonych warunków zabudowy z treścią wniosku inwestora (w zakresie określonym art. 52 u.p.z.p.).

Także inne wymogi, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być spełnione w dacie wydania decyzji nie dla jakiegokolwiek zamierzenia na działce nr [...] (która wszakże była zabudowana budynkiem mieszkalnym) lecz dla planowanego zamierzenia o charakterze mogącym w istotny sposób oddziaływać na środowisko i uzasadnione interesy osób trzecich. Z pewnością przedmiotowe zamierzenia inwestycyjne wymagało znacznie większych parametrów infrastruktury zapewnienia dostaw energii elektrycznej, ciepła, wody, odbioru ścieków. W tym zakresie Kolegium winno przeprowadzić szczegółowe ustalenia i uzupełnić postępowania dowodowe, także z uwzględnieniem parametrów, które obligatoryjnie winny być wskazane we wniosku o ustalenia warunków zabudowy (z uwzględnieniem charakteru planowanego zamierzenia).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wywody zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w zakresie przeprowadzonej przez Wójta Gminy F. analizy warunków i zabudowy terenu, pod kontem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie tylko nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, ale są z nim jednoznacznie sprzeczne.

W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że organ orzekający dwukrotnie w kwestii nieważności decyzji Wójta Gminy F. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy toczącej się w celu dokonania oceny, czy sporna decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami, które zarzucają skarżący. Kolegium, z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, w ogóle nie rozpoznało istoty przedmiotowej sprawy administracyjnej, wydało rozstrzygnięcia noszące znamiona dowolności, arbitralnie przypisując decyzji Wójta Gminy F. cechy, których zdaje się nie posiadać.

Dopiero po dokonaniu wszechstronnego ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności faktycznych sprawy możliwe jest przejście do oceny, w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, na ile decyzja Wójta Gminy F. została wydana z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, i czy stwierdzone naruszenia mogą być ocenione jako rażące, nie dające się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy ponownie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwzględnieniem uwag zawartych powyżej, a swe stanowisko odnośnie podniesionych zarzutów należycie uzasadni czyniąc zadość zasadzie przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienia natury procesowej oraz błędnej wykładni prawa materialnego skutkujące uwzględnieniem skargi powodują, iż przedwczesnym na obecnym etapie sprawy jest odnoszenie się do pozostałych kwestii zarzucanych w skardze.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, z uwagi na jego wynik, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy, zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się tj. wpis od skargi w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa radcowskiego [...] zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa [...] zł.