Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] sierpnia 2021 r. uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego E. G. z powodu utraty prawa wybieralności, tj. niezamieszkiwania na terenie gminy [...].

Organ zobowiązał Przewodniczącego Rady do niezwłocznego przesłania niniejszej uchwały Wojewodzie [...], Komisarzowi Wyborczemu w [...] oraz doręczenia jej radnemu E. G., wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu ww. uchwały organ nadmienił, że E. G. w wyniku wyborów, które odbyły się w dniu [...] października 2018 r. został wybrany radnym Rady Gminy [...]. Ze zgromadzonej przez organ dokumentacji wynika, że w grudniu 2019 r. E. G. zmienił miejsce zamieszkania i zamieszkuje do dnia dzisiejszego na terenie miasta [...], tj. poza granicami Gminy [...].

W dniu [...] maja 2021 r. do Urzędu Gminy w [... wpłynęło pismo B. G., w którym poinformowano, że radny E. G. jest zameldowany pod adresem [...],[...], a faktycznie mieszka w [...].

W celu zweryfikowania otrzymanych informacji pracownicy Urzędu Gminy w [... w dniach [...] maja 2021 r., [...] maja 2021 r., [...] maja 2021 r. [...] czerwca 2021 r., [...] czerwca 2021 r., [...] czerwca 2021 r. udali się pod ww. adres, pod którym zastali jedynie B. G., która oświadczyła, że mieszka sama. Ze swoich czynności sporządzili protokoły oględzin oraz notatki służbowe. W dniu [...] czerwca 2021 r. całość postępowania zakończyli sporządzeniem sprawozdania z wykonywanych czynności. W tym stanie rzeczy Wójt uznał, że są podstawy, aby sprawę przekazać Komisji Rewizyjnej oraz Przewodniczącej Rady Gminy w [....

Komisja Rewizyjna Rady Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2021 r. otrzymała z Urzędu Gminy w [... informacje wraz z dokumentacją dotyczącą tego, że E. G. nie mieszka pod adresem [...],[...]. Komisja Rewizyjna podjęła w tym zakresie działania, udała się pod adres [...], pod którym zastała tylko byłą małżonkę radnego B. G.. Komisja Rewizyjna sporządziła protokół z oględzin z dnia [...] czerwca 2021 r. B. G. oświadczyła, że E. G. nie mieszka pod adresem [...] od grudnia 2019 r., złożyła do Komisji kopię protokołu z akt sprawy rozwodowej sygn. akt [...], podczas której radny E. G. zeznał jako strona, że nie mieszka pod ww. adresem., a zamieszkuje w [...]. Komisja Rewizyjna na podstawie otrzymanych informacji stwierdziła, że okoliczności wskazane w zawiadomieniu są poważne i skierowała sprawę pod obrady Rady Gminy [...]. Przewodnicząca Rady Gminy zwołała na dzień [...] lipca 2021 r. wspólne posiedzenie Komisji Rady Gminy [...] w sprawie umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie radnemu E. G. zgodnie z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego oraz poinformowała go o wszczęciu przed Radą postępowania w jego sprawie. E. G. w dniu [...] lipca 2021 r. złożył pismo w sprawie zmiany terminu wspólnego posiedzenia Komisji ze względu na wcześniej zaplanowany urlop wypoczynkowy, Przewodnicząca Rady Gminy wyznaczyła nowy termin wspólnego posiedzenia Komisji na dzień [...] sierpnia 2021 r. oraz wystąpiła do Urzędu Gminy w [... o udostępnienie kopii dokumentacji z toczącego się w Urzędzie postępowania w sprawie wymeldowania ze stałego pobytu E. G. Dnia [...] czerwca 2021 r. Urząd Gminy w [... poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie E. G. z miejsca pobytu stałego z budynku mieszkalnego w miejscowości [...], dlatego w celu ustalenia stanu zgodnego z prawdą oraz wyczerpania przez organ możliwych inicjatyw dowodowych zasadne było zażądanie akt postępowania o wymeldowanie. Na posiedzeniu połączonych Komisji dnia [...] lipca 2021 r. świadkowie wezwani w sprawie wymeldowania zeznali do protokołu pod odpowiedzialnością karną, że E. G. mieszka w [...], również sam radny w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2021 r. zeznał, że mieszka w wynajętym mieszkaniu. P. G., syn B. i E. G., w dniu [...] sierpnia 2021 r. zeznał, że radny E. G. mieszka w [...]. Z. S. i J. S. bliscy sąsiedzi państwa G. zeznali, że radny E. G. nie mieszka i nie widzą go w [...]. Dnia [...] lipca 2021 r. radny E. G. podczas oględzin pod adresem [...] oświadczył, że w kuchni nie posiada swoich artykułów spożywczych. Ma utrudniony dostęp do domu, ponieważ B. G. wymieniła zamki w drzwiach. Z dokumentacji wynika, że E. G. nie posiada żadnych rzeczy w tym domu. Dnia [...] lipca 2021 r. K. D. listonosz obsługujący [...] zeznał, że od ponad roku E. G. odbiera swoją korespondencję na poczcie w [..., natomiast korespondencja dla B. G. dostarczana jest pod adres [...]. Zeznał również, że od pół roku nie widział E. G. na podwórku, na którym stoi dom. W dniu [...] lipca 2021 r. T. Z. mieszkaniec [...], który mieszka około 2 km od państwa G. zeznał, że nie był u państwa G. od 4-5 lat. O trudnej sytuacji E. G. wie od E. G. W dniu [...] lipca 2021 r. K. L. mieszkaniec [...], który mieszka w niedalekim sąsiedztwie zeznał, że E. G. mieszka w [...], a wcześniej mieszkał u syna E. Widział E. G. na podwórku w ubiegłym roku i nie pamięta kiedy ostatni raz był w domu państwa G. Dnia [...] lipca 2021 r. K. S. sołtys [...] zeznał, że był na posesji państwa G. służbowo, na której zastał tylko B. G. Rzadko widuje E. G. Dnia [...] lipca 2021 r. W. Z. mieszkanka [...], która mieszka niedaleko państwa G. zeznała, że podpisała z synem M. Z. dokumenty, które przyniósł i kazał podpisać pan G. "[...] Podpisaliśmy nie czytając treści. [...] Pan E. G. nie mieszka w [...] pod adresem stałego zameldowania. Nie widziała go również u córki [...] na posesji. W tym roku nie widziałam go na posesji. U mnie w tym roku dwa razy był w związku z pismem do urzędu. [...] Czasami bywam u pani B. G., ale jego tzn. E. G. nie widziałam. Dom p. G. budowali bracia B G.: T i S R." W dniu [...] lipca 2021 r. M. Z. złożył pismo informujące, że oświadczenia, które podpisał, nie przeczytał, bo zostało przywiezione przez pana E. G. i było od razu gotowe do podpisania. Okazało się, że E. G. przekazał błędne informacje. W związku z tym informuje, że nie widział pana E. G. na posesji w [...]. Widział go dwa razy w tym roku, wtedy kiedy odwiedził go w domu.

Dnia [...] sierpnia 2021 r. wpłynęły oświadczenia B. G., w których poinformowała, że syn P. G. nie mieszka w [...] od 5 lat, w tym czasie rzadko przyjeżdżał do [...]. Syn dokładnie wie, kiedy E. G. się wyprowadził, gdyż pomagał mu przy wyprowadzce. Dom budowali i wszystkie prace remontowe wykonywali bracia zawiadamiającej. Oświadczyła, że córka I. nie może pamiętać, kto budował dom, ponieważ gdy miała rok wprowadzili się do domu. E. G. wyprowadzając się, zabrał wszystkie swoje rzeczy. Zamki wymieniła ze względów bezpieczeństwa, gdyż została sama w domu. I. P. nie stawiła się na wezwanie Urzędu Gminy w [...] celem złożenia wyjaśnień w sprawie wymeldowania z pobytu stałego E. G. Z protokołu rozprawy Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie [...] wynika, że E. G. oświadczył, iż wyprowadził się z [...] dnia [...] grudnia 2019 r. Deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami nie mają większego znaczenia dowodowego, ponieważ E. G. i B. G. nie wskazali ilości osób zamieszkujących w ostatnich dokumentach. Nakazy płatnicze i dokumentacja zmian gruntowych pozostają bez znaczenia dla sprawy. Skarga E. G. z dnia [...] czerwca 2021 r. wniesiona do Sądu Rejonowego w [...] na B. G. jest traktowana jako część stanowiska E. G. w sprawie.

Organ podniósł, że znaczna część dokumentacji składanej przez E. G. pozostaje bez znaczenia w sprawie, ponieważ dla Rady Gminy [...] znaczenie ma okoliczność, czy radny zamieszkuje na terenie Gminy. Bez znaczenia dla sprawy pozostają prywatne korespondencje E. G. z byłą żoną, ich relacje, stan zdrowia, wydruki z mediów społecznościowych. Z dużą ostrożnością, zdaniem organu, należy podejść do dowodów skrajnych, jak oświadczenie I. P., oświadczenia K. L., oświadczenie T. Z., oświadczenia M. Z. Dowody te bowiem kolidują z dowodami obiektywnymi, a chociażby z oświadczenia M. Z. z dnia [...] lipca 2021 r. wynika, że E. G. dawał dokumenty do podpisu osobom, które nie weryfikowały ich treści. Wnioskować można, iż dowody skrajne co do wydrukowanej treści wygenerował sam zainteresowany.

Rada Gminy [...] podniosła, że B. G. oraz radny E. G. niewątpliwie pozostają w konflikcie, natomiast w sprawie pojawiają się dowody, które pochodzą z czasu, zanim jeszcze E. G. nie dowiedział się o sprawie wymeldowania. Oświadczenia, które E. G. uzyskał od osób trzecich i złożył do sprawy, zostały następnie zakwestionowane przez te osoby, w czasie kiedy składały one zeznania. Ze sprawozdania z czynności usług detektywistycznych przedstawionego przez B. G. wynika, że w neutralnych okolicznościach sam E. G. oświadczył w dniu [...] maja 2021 r., że od ponad roku czasu zamieszkuje w mieszkaniu na ulicy [...] na terenie Miasta [...], co jest zgodne z jego oświadczeniem, jakie złożył przed Sądem Okręgowym w [...], podając informacje o wyprowadzeniu się dnia [...] grudnia 2019 r.

Wobec powyższego, zdaniem organu, z przedstawionych dowodów jednoznacznie wynika, że radny E. G. nie mieszka w gminie [...], jego centrum życiowe skoncentrowane jest w mieście [...], gdzie mieszka, pracuje i gdzie mieszkają dwaj synowie, z którymi utrzymuje stałą więź. Chęć zamieszkania w [...] podjął w momencie wszczęcia procedury w sprawie wymeldowania z miejsca stałego pobytu, tj. [...] czerwca 2021 r. Przez 1,5 roku nie podjął żadnych działań, nie wykazywał żadnych starań w sprawie zamieszkania w [...], gmina [...].

Organ nadmienił, że w myśl art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego prawo wybieralności do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do tego organu. Prawo wybierania do danej rady ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady (art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego). Zgodnie z dyspozycją art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, przed podjęciem niniejszej uchwały, radnemu E. G. umożliwiono złożenie wyjaśnień, radny z tego prawa skorzystał. Na wspólnym posiedzeniu Komisji dnia [...] sierpnia 2021 r. odczytał i złożył oświadczenie wraz z kopią oświadczeń świadków: W. Z., M. Z., K. L., T. Z., Z. W. oraz I. P.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny, organ nie dał wiary dowodom przedstawionym przez radnego E. G. Jednym z argumentów jest fakt, że świadkowie W. i M. Z., powołani przez E. G. w toku postępowania, sprostowali swoje oświadczenia, z których wprost wynika, że radny E. G. nie zamieszkuje pod adresem [...]. Sprostowanie treści oświadczeń świadków wynika z okoliczności, że nie wiedzieli, co podpisują, gdyż nie czytali otrzymanych od radnego gotowych dokumentów do podpisu. Kolejnym argumentem są zeznania świadka (również powołanego przez radnego) K. L., który zeznał, że radny mieszka w [...], a wcześniej mieszkał u syna E. Syn E. G. mieszka w [...]. W przedstawionych przez radnego oświadczeniach z dnia [...] lipca 2021 r. (które złożył w toczącym się postępowaniu w sprawie o wymeldowanie ze stałego pobytu), a oświadczeniem złożonym na Komisji w dniu [...] sierpnia 2021 r. wynikają rozbieżności dotyczące miejsca zamieszkania. Z pierwszego oświadczenia wynika jednoznacznie, że po wyprowadzeniu się z [...] mieszkał u syna a następnie w wynajętym mieszkaniu. Natomiast z drugiego oświadczenia wynika, że nie ma dokąd się wyprowadzić, a na stancję go nie stać w związku z tym wielokrotnie korzystał z gościnności swojego kolegi Z. W. Oświadczenie Z. W. powstało na potrzeby tego postępowania i nie ma żadnego potwierdzenia, a wręcz koliduje z pozostałym materiałem dowodowym. Dowody uiszczenia opłat za media, podatku lub gospodarowanie odpadami za nieruchomość adres [...] nie świadczą o zamieszkiwaniu w tej miejscowości. E. G. jest współwłaścicielem tego budynku, a więc i tak są to zobowiązania za które ponosi odpowiedzialność. Polisa [...] złożona przez E. G., dotyczy gospodarstwa rolnego, a jak wiadomo radny, mieszkając w bloku w [...], nie zajmuje się działalnością rolniczą. Akt oskarżenia prywatnego wniesiony przeciwko E. G. z zarzutem zniesławiania B. P. nie ma znaczenia dla sprawy, dopóki nie zapadnie wyrok Sądu. Fotografie uszkodzonych zamków, pismo w sprawie odpadów, fotografie odpadów w miejscowości [...] nie pozwalają na wyciągniecie istotnych wniosków w sprawie miejsca zamieszkania radnego. Zebrania strażackie, na jakie powołał się E. G. w miejscowości [...], odbywają się zazwyczaj raz na rok, a więc jest to fakt incydentalny.

Podczas wspólnego posiedzenia Komisji radny E. G. nie udzielił precyzyjnej odpowiedzi na pytania radnych dotyczących miejsca jego zamieszkania. Uzasadniał to tym, że w przedmiotowej sprawie przedłożył stosowne oświadczenia. Znaczna część pisemnych wyjaśnień E. G. nie dotyczy w ogóle tej sprawy, ponieważ poza obszarem zainteresowań są prywatne problemy radnego, jego konflikty z innymi osobami, poglądy na temat byłej już małżonki, teorie polityczne na tematy związane z Wójtem Gminy [...] czy Przewodniczącej Rady Gminy.

Organ podkreślił, że zmiana miejsca zamieszkania na miejscowość położoną poza obszarem Gminy [...] powoduje utratę prawa wybieralności do Rady Gminy [...], co skutkuje wygaśnięciem mandatu. Wobec utraty prawa wybieralności przez radnego, Rada Gminy, stosownie do art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt obecnego zameldowania radnego E. G. na pobyt tymczasowy u radnego A. G. Po pierwsze przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania. Oba pojęcia nie są tożsame, każde z nich ma swoją odrębną podstawę prawną. Po drugie jest to czynność pozorna, wykonana przez radnych na potrzebę chwili. Radny A. G. podczas wspólnego posiedzenia połączonych komisji gminnych dnia [...] sierpnia 2021 r. zadeklarował, że może w ten sposób pomóc E. G. rozwiązać jego problemy, natomiast nie oznacza to automatycznie zamieszkiwania E. G. u tej osoby przez sporny czas. Organ podniósł, że należy oddzielić obiektywne fakty od czynności pozorowanych.

Definicja miejsca zamieszkania została zapisana w art. 25 Kodeksu cywilnego, a według interpretacji prawa powszechnie definiuje się ją z zastosowaniem dwóch pojęć: tj. samego faktu przebywania w danej miejscowości (corpus), oraz woli przebywania w danej miejscowości (animus). Miejscem zamieszkania może być miejscowość, lub w znaczeniu ściślejszym, oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy (jeśli w miejscowości są ulice), numeru domu i mieszkania.

Radny E. G. niewątpliwie faktycznie przebywa na ul. [...] w [...] przez czas ponad 1 roku i 8 miesięcy. Czas ten jest na tyle długi (prawie połowa kadencji radnego), aby przyjąć, że ma to wymiar stały i konsekwentny. Drugi z elementów - wola przebywania w danym miejscu jest pojęciem subiektywnym. W praktyce muszą istnieć fakty, które pozwalają ustalić, że miejsce to stało się ośrodkiem życia codziennego osoby fizycznej, w którym skoncentrowane są jej sprawy życiowe. Radny E. G. stawia się do pracy w [...], jak wynika z jego oświadczeń jest zawodowo powiązany z Starostwem Powiatowym w [...]. Siedziba Zarządu Dróg Powiatowych znajduje się na ul. [...] w [...], a więc tam E. G. zaczyna i kończy swoje obowiązki zawodowe w dni powszednie. Po pracy E. G. również przebywa w bloku na ul. [...] w [...], co udokumentowano w sprawie o wymeldowanie. Centrum interesów życiowych E. G. znajduje się w mieście [...]. Jest oczywistym, że po drodze z pracy do domu załatwiane są sprawy bieżące. Zdaniem organu jest zbyt mało przesłanek, aby zgodzić się z radnym, że jego miejscem zamieszkania jest miejscowość [...]. Korespondencja adresowana na ten adres jest faktycznie odbierana w zupełnie innej miejscowości - tj. faktycznie w [..., meldowanie się obecnie na pobyt tymczasowy w miejscowości [...] również oddala twierdzenia o zamieszkiwaniu w [...].

Zdaniem organu E. G. przebywając jedynie kilka razy w roku w miejscowości [...], utracił rzeczywisty związek z tym miejscem. Na podstawie samego prawa współwłasności nieruchomości w [...] nie sposób wyprowadzić logicznego wniosku, jakoby E. G. miał zamieszkiwać w tym miejscu. Powrót E. G. do [...] jest nierealny z powodu konfliktu między stroną a B. G. Zdaniem organu we wskazanej sprawie zdecydowana większość faktów i dowodów wskazuje na lokalizację centrum interesów życiowych E. G. na terenie miasta [...]. Wynika z tego kategoryczne zerwanie związku z dawnym miejscem zamieszkania.

E. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.nr [...].

Wskazanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny dowodów i błędnym przyjęciu, że skarżący nie mieszka w gminie [...], a jego centrum życiowe skoncentrowane jest w mieście [...] oraz uznaniu, że trwale i z własnej inicjatywy opuścił dom położony w gminie [...], stanowiący jego współwłasność, błędne stwierdzenie, że ośrodkiem jego życiowych interesów jest inne miejsce,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy, który był zgodny z góry przyjętą przez organ tezą o niezamieszkiwaniu radnego na terenie gminy [...], a ponadto w oparciu o niewiarygodny materiał dowodowy w zakresie oświadczeń i zeznań złożonych przez osoby pozostające w konflikcie ze stroną,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie przez Radę Gminy zwrócenia się bezpośrednio do Komisariatu Policji w celu uzyskania informacji dotyczącej zgłaszanych przez skarżącego interwencji w miejscu jego zamieszkania, tj. [...] oraz ustalenia ich podstaw i przebiegu, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, iż skarżący opuścił swoje miejsce zamieszkania dobrowolnie,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej uchwały, polegający na przyjęciu, iż skarżący stale opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania w gminie [...] i z własnej woli nie zamieszkiwał pod adresem [...], co jest ustaleniem dowolnym poczynionym przez Radę, nie mającym odzwierciedlenia w stanie faktycznym i niewynikającym z dowodów, które organ bezpodstawnie uznał za niewiarygodne,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z właściwie wynikającymi z dowodów okolicznościami przez przyjęcie za prawdziwe, powtórnie złożonych przez W. Z. i M. Z. zeznań, które to były sprzeczne z okolicznościami faktycznymi oraz uznanie za wiarygodne, iż złożenie przez świadków podpisów na oświadczeniach z dnia [...] lipca 2021 r. nie było poprzedzone zapoznaniem się przez nich z treścią oświadczeń, w sytuacji gdy treści tych oświadczeń zawarte są w dwóch zdaniach, które to świadkowie przed złożeniem podpisów przeczytali i dobrowolnie złożyli pod nimi podpisy.

Organ pominął zeznania syna i córki skarżącego, którzy stwierdzili, że był on wypędzany z domu, dokonywane były interwencje policji, a B. G. wymieniła zamki w drzwiach domu. Wskazane okoliczność uzasadniały to, że skarżący czasowo nie przebywał w stałym miejscu zamieszkania.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt. 3a ustawy - Kodeks wyborczy poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały,

-art. 383 § 3 ustawy - Kodeks wyborczy poprzez nieuzasadnione podjęcie zaskarżonej uchwały, pomimo złożenia przez skarżącego stosownych, obszernych wyjaśnień, z których wynika faktyczne, stałe zamieszkiwanie i koncentracja interesów życiowych skarżącego na terenie gminy [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r. w całości i o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - umowy użyczenia części nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy z dnia [...] sierpnia 2021 r. celem wykazania faktu stałego zamieszkiwania na terenie gminy [...].

W ocenie skarżącego ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w żadnej mierze nie wynika, aby opuszczenie przez niego dotychczasowego miejsca pobytu miało charakter dobrowolny i trwały. Skarżący, z uwagi na postawę jego byłej żony w obawie o własne bezpieczeństwo, z uwagi na jej agresywne zachowanie był zmuszony chwilowo zamieszkać u syna, potem u swoich przyjaciół, a następnie zawrzeć umowę użyczenia części nieruchomości położonej w [...] gminie [...]. Skarżący kategorycznie nie zgodził się z twierdzeniem, że ośrodek jego życiowych interesów koncentruje się w [...]. Podkreślił, że w [...] jedynie grzecznościowo korzystał z mieszkania bliskiego mu kolegi, z powodu nagannego zachowania B. G.

Ponadto zeznania świadka J. S., który zeznał, że "widział E. 3 miesiące temu jak kosił trawę", świadczą o stałym pielęgnowaniu dotychczasowego miejsca zamieszkania. Stwierdził, że cały czas utrzymuje nieruchomość, opłaca rachunki i podatki z nią związane.

Podkreślił, że czasowemu opuszczeniu domu w [...] nie towarzyszył zamiar związania się z innym miejscem i urządzeniem w nim trwałego centrum życiowego lub założenia nowego ośrodka osobistych interesów. Podkreślił, że od ponad 30 lat związany jest z [...] zarówno emocjonalnie, jak i ekonomicznie. Nieustannie uczestniczy w życiu społeczności gminy, bierze udział w spotkaniach, zebraniach, jak i organizowanych imprezach, na które jest systematycznie zapraszany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W sprawach dotyczących uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego przewidziany został specjalny tryb zaskarżenia, uregulowany w art. 384 Kodeksu wyborczego, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zaskarżania uchwał rady gminy, zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 384 § 1 K.w. od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu, czyli radnemu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego (§ 3).

W rozpoznawanej sprawie termin do zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego E. G. został zachowany. Uchwała została bowiem doręczona zainteresowanemu w dniu [...] sierpnia 2021 r. (k. 293 akt administracyjnych sprawy), skarga zaś została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego E. G. z powodu utraty prawa wybieralności, przyjmując na podstawie uzyskanych informacji za udowodniony i nie budzący wątpliwości fakt, że radny nie zamieszkuje już stale na terenie gminy [...], lecz zamieszkał na terenie miasta na prawach powiatu [...], w [...], a tym samym utracił prawo wybieralności, co uzasadniało podjęcie zaskarżonej uchwały.

Radny nie zgadza się z tymi ustaleniami i twierdzi, że opuszczenie przez niego miejsca pobytu w domu stanowiącym jego współwłasność położonego w miejscowości [...] w gminie [...] nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego. Skarżący podkreśla, iż z powodu postawy swej byłej żony B. G., w obawie o własne bezpieczeństwo, z uwagi na jej niejednokrotne, nieprzewidywalne zachowanie, był zmuszony chwilowo zamieszkać u syna w miejscowości [...], potem u swych przyjaciół, a następnie zawrzeć umowę użyczenia części nieruchomości położonej w [...] w gminie [...], by spokojnie móc żyć i wypełniać codzienne obowiązki związane z pracą. Skarżący oświadczył też, że nie zgadza się z uznaniem, że ośrodek jego życiowych interesów koncentruje się, czy też od 2019 r., skupia się w [...] przy ul. [...], gdyż tam jedynie grzecznościowo korzystał z mieszkania bliskiego mu kolegi. Skarżący nadto wyjaśnił, iż z uwagi na konieczność uzyskania pomocy, po operacji, którą przeszedł, przebywał czasowo u syna mieszkającego w [...].

Wyjaśnić należy, iż podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy ( t.j. Dz. U. z 2021 , poz. 1372 ) (dalej K.w.). Art. 383 § 1 K.w. wskazuje przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zgodnie z art. 383 § 2 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11§ 2, oraz pkt 3,5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 K.w. prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Przepis ten odsyła zatem do regulacji określającej czynne prawo wyborcze, zawartej w art. 10 K.w., który w odniesieniu do wyborów do rady gminy stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a).

Ustawową definicję "stałego zamieszkania" podaje art. 5 pkt 9 K.w., który rozumie pod tym pojęciem "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu". Definicja ta nie różni się zatem znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej, występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego, gdzie jest to "miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Czynnikiem wyróżniającym jest wynikające z art. 5 pkt 9 K.w. wskazanie adresu.

Adres określa się przez podanie: 1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach - nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego (art. 9b ust. 2 obowiązującej do dnia 15 marca 2015 r. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności). Stałe miejsce zamieszkania determinuje korzystanie z praw wyborczych, bo daje podstawę do wpisania do rejestru wyborców, potwierdzającego prawo wybierania oraz prawo wybieralności.

Należy przy tym podkreślić, że Kodeks wyborczy dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże stałego zamieszkania z zameldowaniem. Podobne zresztą rozwiązanie przewidywała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U., z 2010r., Nr 176, poz. 1190, ze zm.), która nie podawała legalnej definicji "stałego zamieszkania". Przepis art. 9 Ordynacji wyborczej do rad gmin zawierał jedynie odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania dla potrzeb tej ustawy.

O miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne, które muszą wystąpić łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną, jednakże zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, w związku z czym jego ustalenie może powodować trudności. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013r., II OSK 479/13, LEX nr 1337428, A. Kisielewicz (w:) Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX 2014).

W orzecznictwie (A. Kisielewicz, op. cit.) podkreśla się, że nie sposób ustalić pewnego, obiektywnego (np. czasowego) miernika stałego pobytu, co oznacza, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny (por. również uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 sierpnia 1991 r., W 7/91, OTK 1991/1/24). Nie ulega wątpliwości, że ta ocena winna być dokonywana w oparciu o okoliczności ustalone w sposób nie budzący wątpliwości i znajdujące potwierdzenie w zebranych dowodach, co do których radny miał możliwość wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały.

Wymóg taki wprost przewiduje § 3 art. 383 K.w., który stanowi, że m.in. w przypadku określonym w §1 pkt 2 radnemu przed podjęciem uchwały należy umożliwić złożenie wyjaśnień.

Wprawdzie, przy podejmowaniu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ uchwałodawczy, jakim jest rada, nie prowadzi postępowania administracyjnego. Jednakże nie zwalnia to rady z obowiązku ustalenia w sposób obiektywny, czy radny zamieszkuje stale w gminie, w której jest zameldowany, i czy w tym miejscu stałego zamieszkania faktycznie koncentruje się jego życie osobiste i rodzinne. Zatem rada winna przede wszystkim zgromadzić niezbędne dokumenty i przeprowadzić ewentualnie inne dowody, a następnie, zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego, obiektywnie je ocenić.

Co należy zaznaczyć, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego szeroko podkreśla się, że legitymację do sprawowania mandatu radnego stanowi wola mieszkańców podstawowej jednostki samorządu, wyrażona w głosowaniu powszechnym. W procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy jest unicestwiany, w tym wypadku, uchwałą rady. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór członków organu stanowiącego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99 przywołany np. w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 lutego 2015 r. sygn. II OSK 3229/14).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...] nie uchybiła wyżej wskazanym zasadom. Z wnioskiem o zwołanie sesji Rady Gminy [...] wystąpiła Komisja Rewizyjna Rady, która na podstawie otrzymanych informacji stwierdziła, że okoliczności wskazane w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2021 r., iż skarżący nie mieszka pod adresem [...] w gminie [...] są poważne i winny być poddane ocenie Rady Gminy. Na dzień [...] lipca 2021 r. Przewodnicząca Rady Gminy zwołała wspólne posiedzenie Komisji Rady Gminy [...] w sprawie umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie skarżącemu, zgodnie z art. 383 § K.w. oraz poinformowała skarżącego o wszczęciu przez Radę postępowania w sprawie wygaszenia mandatu. W związku z wnioskiem skarżącego w sprawie zmiany terminu posiedzenia Komisji, Przewodnicząca wyznaczyła nowy termin wspólnego posiedzenia Komisji Rady Gminy [...] na dzień [...] sierpnia 2021 r. W posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2021 r. uczestniczył skarżący i złożył stosowne wyjaśnienia (k. 258-266 akt administracyjnych sprawy).

W wyjaśnieniach złożonych w toku posiedzenia skarżący nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, gdzie aktualnie mieszka. Na pytanie bowiem radnego I. M.: "(...) gdzie mieszkasz?" skarżący odparł: "w domu", "no mówię, że mieszkam w domu, co chcesz więcej wiedzieć". Na prośbę Wiceprzewodniczącego Rady o podanie adresu zamieszkania skarżący stwierdził, iż: "to nie jest przesłuchanie, będę chciał to powiem" (k. 264 akt administracyjnych sprawy). Ustne wyjaśnienia skarżącego nie pozwalają zatem na ustalenie miejsca jego pobytu w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz w okresie sprawowania mandatu radnego kadencji 2018-2023.

Wobec powyższego organ oparł się na materiale zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie skarżącego z domu położonego w [...], a także na materiałach zgromadzonych w toku czynności podejmowanych przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy [...]. Z zeznań P. G. – syna skarżącego – złożonych w sprawie o wymeldowanie wynika, iż skarżący mieszka w [...]. Z czynności oględzin pod adresem [...] wynika natomiast, że skarżący nie posiada w tym miejscu swoich artykułów spożywczych. Skarżący w toku oględzin wyjaśnił też, że ma utrudniony dostęp do domu, ponieważ była żona B. G. wymieniła zamki w drzwiach. K. L. – mieszkaniec [...], który mieszka w niedalekim sąsiedztwie zeznał, że skarżący mieszka w [...], a wcześniej mieszkał u syna też w [...]. Z kolei B. G. wyjaśniła, że skarżący wyprowadził się z domu i zabrał wszystkie swoje rzeczy. Potwierdziła też, że wymieniła wszystkie zamki ze względów bezpieczeństwa. Ponadto sam skarżący w toku rozprawy w dniu [...] marca 2020 r., w sprawie sygn.. akt [...], przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział [...] o rozwód i podział majątku wyjaśnił, iż: "Wyprowadziłem się po pierwszej interwencji policji, tzn. interwencja policji była [...] października, a ja wyprowadziłem się [...] grudnia 2019 r. To była moja pierwsza wyprowadzka ze względu na stan zdrowia".

Przywołany powyżej materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że skarżący w trakcie kadencji, po [...] grudnia 2019 r., wyprowadził się z domu położonego w [...] i zamieszkał poza terenem gminy [...], w [...], początkowo u syna, a następnie w wynajętym mieszkaniu. Spełniona zatem została przesłanka z art. 383 § 1 pkt 2 K.w. stanowiąca podstawę do wygaszenia mandatu radnego.

W ocenie Sądu przedłożona do akt sprawy umowa użyczenia części nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz zameldowanie na pobyt czasowy z dnia [...] sierpnia 2021 r. w [...] przy ul. [...] mają charakter pozorny. Wskazuje na to przede wszystkim data zawarcia umowy użyczenia. Umowę tę zawarto bowiem już w trakcie prowadzenia czynności wyjaśniających w związku z zawiadomieniem o fakcie niezamieszkiwania skarżącego na terenie gminy [...] i postępowania w sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Ponadto zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują na zamieszkiwanie skarżącego w [...] przy ul. [...] na terenie nieruchomości stanowiącej własność W. i A. G.. Trafnie zatem organ przyjął, iż czynność ta jest czynnością pozorną, wykonaną przez radnych w związku z toczącym się postępowaniem o wygaszenie mandatu radnego.

Warto też zwrócić uwagę, iż wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 13/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie wymeldowania go z pobytu stałego.

Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego było prawidłowe i transparentne i nie naruszało standardów demokratycznego państwa prawnego. Zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. Rada prawidłowo ustaliła, że skarżący faktycznie stale nie zamieszkuje na terenie gminy [...]. Ustalenia te znajdują oparcie w obiektywnych dowodach. Sama wola, czyli zamiar osoby zainteresowanej aby zamieszkiwać w dotychczasowym miejscu na terenie gminy [...], nie są wystarczające do przyjęcia, że osoba tam zamieszkuje, jeżeli obiektywne okoliczności świadczą o jej stałym przebywaniu w innym miejscu. Nie wystarczy bowiem składanie oświadczeń o zamiarze stałego pobytu w określonym miejscu . Chodzi o to, aby zamiar taki wynikał z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. (patrz np. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2012 r., I OW 89/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2017 r., II SA/Lu 254/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd co do tego, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, a w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017r., II OSK 862/17, wyrok NSA z 19 maja 2016r., II OSK 689/16). Gmina [...] od 4 grudnia 2019 r. nie jest – zdaniem Sądu – głownym ośrodkiem działalności skarżącego.

Rada nie naruszyła zatem, w ocenie Sądu art. 5 pkt 9 K.w. i prawidłowo na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) K.w. podjęła zaskarżoną uchwałę.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.