Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1336/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: artr. 122 pkt 1-5, art. 166 pkt 1-10, art. 173 ust. 1, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/14 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz I. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/14 uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. (zwany dalej "Dyrektorem Izby Celnej") z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Urzędu Celnego (zwany dalej "Naczelnikiem Urzędu Celnego") w P. postanowieniem z [...] października 2012 r., wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko funkcjonariuszowi celnemu I. M., zarzucając mu niedopełnienie obowiązków służbowych określonych w art. 166 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm., najnowszy tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 – uw. NSA; dalej "ustawa o Służbie Celnej" albo "u.S.C.").

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz po wysłuchaniu stron postępowania Naczelnik Urzędu Celnego orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] marca 2013 r. nr [...],[...], uznał młodszego aspiranta celnego specjalistę Służby Celnej I. M. za winnego zarzucanego mu czynu polegającego na tym, że w dniach [...] czerwca i [...] lipca 2011 r. w Oddziale Celnym w K., na stanowisku kontroli [...] wywóz nieprawidłowo wykonał:

1. w dniu [...] czerwca 2012 r. względem towaru znajdującego się na samochodzie o numerze rejestracyjnym [...] czynności związane z nadzorem fizycznego wyprowadzenia tych towarów objętych procedurą wywozu według dokumentu [...], to jest:

a. nie przeprowadził rewizji towaru znajdującego się na środku przewozowym mimo rozbieżności między wynikiem oględzin i treścią zgłoszenia,

b. nie dokonał adnotacji o stwierdzonych rozbieżnościach w systemie ECS,

c. nie podpisał i nie opieczętował odręcznej adnotacji o zmianie numeru rejestracyjnego, czym naruszył obowiązki dotyczące kontroli towarów wywożonych z obszaru celnego Wspólnoty, wynikające z art. 793a rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, oraz naruszył obowiązki dotyczące trybu i zakresu stosowania analizy ryzyka, wynikające z art. 3 u.S.C. i art. 13 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, a także polecenie służbowe kierownika Oddziału Celnego w K. nr [...] dotyczące rejestracji rozbieżności w systemie ESC, polecenie nr [...] dotyczące obowiązku parafowania i opieczętowania adnotacji dokonywanych na dokumencie papierowym w zakresie numeru rejestracyjnego środka przewozowego, znajdującego się fizycznie na granicy w dniu wywozu oraz

2. w dniu [...] lipca 2011 r. względem towaru przewożonego samochodem o numerze rejestracyjnym [...] , czynności związane z zakończeniem procedury tranzytu według dokumentu [...], to jest:

a. nie przeprowadził rewizji tego towaru znajdującego się na środku przewozowym mimo braku zamknięć celnych, mimo rozbieżności pomiędzy treścią dokumentu i danymi wprowadzonymi do systemu SOC-T,

b. nie dokonał na dokumencie papierowym [...] adnotacji o faktycznym numerze rejestracyjnym środka przewozowego znajdującego się na granicy w dniu wywozu, czym naruszył obowiązki dotyczące trybu i zakresu stosowania analizy ryzyka, wynikające z rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny oraz polecenia służbowe Kierownika Oddziału Celnego w K. nr [...] dotyczące obowiązku parafowania i opieczętowania adnotacji dokonywanych na dokumencie papierowym w zakresie numeru rejestracyjnego środka przewozowego, znajdującego się fizycznie na granicy w dniu wywozu,

skutkiem czego nie jest obecnie możliwe ustalenie, jaki faktycznie towar opuścił obszar celny Wspólnoty w dniu [...] czerwca i [...] lipca 2011 r. oraz na jakim środku przewozowym towar znajdował się w wyżej wymienionych datach, to jest nie dopełnił obowiązków służbowych, popełniając delikt dyscyplinarny, określony w art. 166 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej - oraz orzekł karę dyscyplinarną wydalenia ze Służby Celnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczona kara jest współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. Waga czynów obwinionego jest bardzo duża. Znaczący jest również skutek jego postępowania, gdyż nie jest obecnie możliwe ustalenie, jaki faktycznie towar opuścił obszar celny Wspólnoty oraz na jakim środku przewozowym się znajdował. Niedopełnienie obowiązków przez obwinionego doprowadziło do tego, że nie zostało ustalone czy powstał dług celny, co naraziło interesy finansowe WE z powodu nie pobrania należności celnych i podatkowych. W ocenie organu wymierzenie przedmiotowej kary jest zasadne z uwagi na jej charakter prewencyjny. Jest to już bowiem trzecia kara orzekana w stosunku do obwinionego w przeciągu 9 miesięcy. Reasumując, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, doświadczenie zawodowe obwinionego, staż pracy, w tym na stanowisku związanym z odprawą ruchu towarowego, zeznania przesłuchanych w sprawie świadków kierowców przedmiotowych pojazdów – Naczelnik Urzędu Celnego ocenił, że obwiniony działał umyślnie.

Odwołanie od tego orzeczenia dyscyplinarnego wniósł I. M.

Dyrektor Izby Celnej w P. orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne organu pierwszej instancji. Wskazał, że w sprawie jednoznacznie ustalono fakt naruszenia przez obwinionego ciążących na nim obowiązków, co uzasadnia zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej. Dyrektor stwierdził, że organ dyscyplinarny nie przekroczył luzu decyzyjnego - prawidłowo ocenił całokształt okoliczności oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie, a orzekając o karze uwzględnił ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśnił przyczyny wymierzenia obwinionemu najsurowszej kary dyscyplinarnej – wydalenia ze służby. Uprzednio już dwukrotnie stwierdzono naruszenie przez obwinionego obowiązków służbowych, w wyniku czego dwa razy orzeczono kary przeniesienia na niższe stanowiska służbowe, a kary są prawomocne i nie uległy zatarciu. Naruszenia, za które wymierzono mu kary, miały podobny charakter do przewinień opisanych w niniejszym postępowaniu. W świetle przytoczonych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że obwiniony nie daje gwarancji prawidłowego i rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych. Przebieg jego dotychczasowej służby świadczy o tym, że istnieje zagrożenie ponownego niedopełnienia obowiązków służbowych, które znowu narażają Służbę Celną na utratę pozytywnego i profesjonalnego wizerunku. Dalsze pozostawanie obwinionego w służbie godzi wiec w jej interes, a także w interes społeczny, co uzasadnia wymierzenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie orzeczeń obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, oraz zasądzenie kosztów "postępowania odwoławczego". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił:

1. obrazę przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na treść orzeczenia, a w szczególności: art. 410, art. 424 § 1 w zw. z art. 4 K.p.k. (to jest ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. 2016 r., poz. 1749 ze zm. – uw. NSA) przez nieudowodnienie w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego jakoby obwiniony miał działać umyślnie, co jest podstawą przyjęcia kary wymierzonej przez Dyrektora Izby Celnej,

2. rażącą niewspółmierność kary w stosunku do wagi popełnionego czynu, w szczególności przez nieuwzględnienie art. 167 ust. 6 pkt 1 u.S.C.

W uzasadnieniu skarżący uznał orzeczenie Dyrektora Izby Celnej za wadliwe i krzywdzące. Zarzucił, że organ nie podał żadnej argumentacji, faktów, okoliczności i dowód, które wpływają na stopień zawinienia. Nie podano też pobudek jego działania. Zwrócił uwagę, że organ wywodzi, iż kara dyscyplinarna jest współmierna, uwzględniając wszystkie okoliczności, których nie podaje. Skarżący podniósł, że Dyrektor Izby Celnej wskazuje jedynie na okoliczności wpływające na zaostrzenie wymiaru kary. Ogólnikowo, subiektywnie, bez żadnej analizy wyjaśnia, że czyn obwinionego naraził Służbę Celną na utratę dobrego imienia oraz zaufania co do jej profesjonalizmu i działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wyrokiem z dnia 2 stycznia 2015 r., II SA/Rz 122/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. Uwypuklił, że kontrolowany akt dotyczył wymierzenia kary dyscyplinarnej funkcjonariuszowi celnemu. W tego rodzaju sprawach, związanych z postępowaniem dyscyplinarnym, zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania. Sąd bada czy postępowanie zostało wszczęte i toczyło się zgodnie z przepisami Rozdziału 11 ustawy o Służbie Celnej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159), a także czy zastosowana wobec funkcjonariusza kara mieści się w katalogu kar dyscyplinarnych zawartym w art. 167 ust. 1 ustawy. Dlatego też Sąd pierwszej instancji zbadał przede wszystkim zachowanie trzymiesięcznego terminu z art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, z powodu braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.S.C. postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz w braku takiego powzięcia wiadomości po upływie 2 lat od popełnienia czynu z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 art. 175.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że terminy przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego funkcjonariusza celnego nie rozpoczynają biegu w dniu powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego ogólnej wiadomości o ewentualnym naruszeniu przez bliżej nieokreślonych funkcjonariuszy ich obowiązków. Terminy te rozpoczynają bieg od dnia, w którym organ dyscyplinarny przy zachowaniu należytej staranności i szybkości postępowania mógł na podstawie zgromadzonych dowodów powziąć wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych przez konkretnego funkcjonariusza celnego. Nie można przy tym wykluczyć, że wiedzę na temat naruszenia przez funkcjonariusza jego obowiązków służbowych organ powziął na podstawie innych dowodów. Okoliczność ta powinna być szczegółowo wyjaśniona i wskazana przez organ w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał dalej, że jako moment powzięcia wiadomości o dokonanym przewinieniu funkcjonariusza w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego Naczelnik Urzędu Celnego podał datę [...] września 2012 r. (k. 198). Jest to dzień w którym Naczelnik Urzędu Celnego w P. zwrócił się do Kierownika Oddziału Celnego w K. z wystąpieniem pokontrolnym (k. 1-16 akt sprawy administracyjnej). Jak wynika z treści tego dokumentu została przeprowadzona w oddziale Celnym w K. kontrola, której wyniki zostały zawarte w protokole z dnia [...].07.2012 r. podpisanym przez Kierownika Urzędu Celnego w K.. Z treści wystąpienia pokontrolnego wynika, że informacje zawarte w protokole kontroli były bardzo szczegółowe. W istotnym w niniejszej sprawie fragmencie odnosiły się do funkcjonariusza I. M. i jego przewinień służbowych z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r. Na stronie 3 i 4 tegoż wystąpienia pojawia się informacja, że Naczelnik Urzędu Celnego w P. przekazał informację (nr [...].) o stwierdzonych nieprawidłowościach w dniach [...] i [...] stycznia 2012 r. do Urzędu Kontroli Skarbowej. Informację o stwierdzonych nieprawidłowościach, o podjętych czynnościach przekazano również do T. H., Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w P. nr [...]) w dniu [...] stycznia 2012 r., kolejne [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2012 r. Niezależnie Dyrektor Izby Celnej w P. w dniu [...] lutego 2012 r. otrzymał informację z Prokuratury Apelacyjnej w R., że postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. wszczęto śledztwo w sprawie potwierdzania w systemach TCS i NCTS wyprowadzenia poza obszar celny UE towarów postaci tytoniu i papierosów. Zespól kontrolny Referatu KW, na podstawie otrzymanego materiału z Referatu PC, przy wykorzystaniu danych zawartych w systemie SOC-T przeprowadził analizę zgłoszeń celnych wywozowych i tranzytowych wyrobów tytoniowych w zakresie powiązań numerów rejestracyjnych środków transportowych przy przekraczaniu granicy z wcześniej przyjętymi zgłoszeniami do procedury wywozu w oddziałach celnych wewnętrznych. W przypadku 9 zgłoszeń towarów w postaci tytoniu lub wyrobów tytoniowych stwierdzono, że w zbliżonym okresie w OC w J. objęto procedurą wywozu towaru w postaci cegły budowlanej, którego masa była zbliżona do masy wyrobów tytoniowych – zarówno wyroby tytoniowe przedstawiane w OC w K., jak i cegła budowlana zgłoszona w OC w J. zostały przedstawione na środkach transportowych o tożsamych numerach rejestracyjnych. W przypadku zgłoszeń celnych objętych w OC J. nadawcą i eksporterem była firma [...] z J.

W odniesieniu do 7 zgłoszeń wyrobów tytoniowych w procedurze wywozu w systemie ESC przedstawiającym na granicy wg elektronicznego dokumentu ZWA była firma [...] z J. [...]. (pkt. 2-4, 6-9). Dwa przypadki dotyczące procedury tranzytu w NCTS – brak informacji w systemie o przedstawiającym na granicy (pkt. 1 i 5).

Jedno z zakwestionowanych zgłoszeń oznaczone było nr [...]) - zwolnienie towaru 12 lipca 2011 r. przez I. M.. Numer rejestracyjny środka transportowego na granicy [...]. towar tytoń o wadze brutto [...] kg. I. M. na stanowisku kontroli dokumenty TIR wywóz zgodnie z zapisem systemu SOC-T zamieścił informację o przeprowadzonych oględzinach: bez plomb, natomiast zgłoszenie w systemie NCTS zostało obsłużone bez kontroli. Na zgłoszeniu tranzytowym Tl w polu 18 wpisany jest maszynowo numer rejestracyjny środka transportowego "[...]", brak informacji o nałożonych zamknięciach celnych. [...] z dnia [...] lipca 2011 r. numer rejestracyjny środka transportowego [...], towar cegła budowlana waga brutto [...]kg. (bez kontroli i bez zamknięć celnych w OC J.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż już [...] maja 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego pismem nr [...] przekazał do Centralnego Biura Śledczego KGP Wydział w P. wstępne ustalenia kontrolne wraz z kopiami zgłoszeń celnych dotyczących papierosów, wyrobów tytoniowych i innych towarów. W tych sprawach prowadzone jest śledztwo przez Prokuraturę Apelacyjną w R.. Sytuacja ta dotyczy czynu zarzucanego skarżącemu w zaskarżonej decyzji, a popełnionego w dniu [...] czerwca 2011 r. Oznacza to, że istnieją podstawy do przyjęcia, że organ dyscyplinarny, to jest Naczelnik Urzędu Celnego w P. już wcześniej w styczniu, w maju 2012 r. mógł posiadać informacje o naruszeniu obowiązków służbowych przez I. M. poprzez dopuszczenie się zarzucanych mu w skarżonym orzeczeniu czynów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów z przebiegu kontroli zakończonej protokołem z [...] lipca 2012 r. oraz informacji, kiedy Naczelnik Urzędu Celnego w P. się z nimi zapoznał. Brak też informacji kiedy wykryto, w jakich okolicznościach uchybienia, których dopuścił się I. M. w dniach [...] czerwca 2011 r. i [...] lipca 2011 r. oraz kiedy informacja w tym zakresie dotarła do organów dyscyplinarnych. W sytuacji gdy postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte ponad rok od daty popełnienia zarzucanych funkcjonariuszowi czynów rzeczą organów jest wyjaśnienie kwestii zachowania terminu z art. 175 u.S.C. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że postępowanie dowodowe w tej sprawie było prowadzone z naruszeniem zasad postępowania dowodowego a sporządzone uzasadnienie decyzji nie jest pełne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądziło to o naruszeniu art. 7, 410 i 424 K.p.k. w zw. z art. 187 u.S.C. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Celnej w P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.") zarzucił:

– naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedostatecznie wyjaśniono i uzasadniono datę powzięcia przez Naczelnika Urzędu Celnego w Przemyślu wiadomości o naruszeniu przez I. M. obowiązków służbowych, podczas gdy zarówno w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego jak i Urzędu Celnego w P. z [...] marca 2013 r. jak i orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] lipca 2014 r. organy dyscyplinarne w sposób prawidłowy wyjaśniły i uzasadniły przyjęcie daty [...] września 2012 r. jako daty powzięcia wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez obwinionego, tym samym zachowując trzymiesięczny termin do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec obwinionego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Dyrektor Izby Celnej zarzucił natomiast naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] lipca 2014 r. wskutek czego doszło do jego uchylenia – tymczasem wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7 i 410 K.p.a. w zakresie postępowania dowodowego, a sporządzone uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego spełnia wymogi, o których mowa w art. 424 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 u.S.C.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 151 P.p.s.a. z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji braku przesłanki określonej w powołanym przepisie, a mianowicie "istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy";

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie rozstrzygnięcia w granicach sprawy i nakazanie organom dyscyplinarnym prowadzenie postepowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia powzięcia przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. wiadomości o naruszenia zarzucanych obwinionemu obowiązków służbowych zgodnie z art. 7 i art. 410 K.p.k.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu sprawy przez pryzmat odmiennego od dokonanego przez organy dyscyplinarne obu instancji ustalenia, że niedostatecznie wyjaśniono i uzasadniono datę powzięcia przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. wiadomości o naruszeniu zarzucanym obwinionemu obowiązków służbowych – podczas gdy materiał dowodowy został zgromadzony i oceniony zgodnie z wymogami wynikającymi z § 7 ust. 2, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159) w zw. z art. 7 i 410 K.p.k. oraz art. 187 u.S.C.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i nieorzekanie na podstawie akt sprawy dyscyplinarnej;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 424 § 1 K.p.a. i art. 187 u.S.C. polegające na przyjęciu, że w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego organ nie wskazał innych dowodów, na podstawie których powziął wiedzę na temat naruszenia przez obwinionego jego obowiązków służbowych, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w sposób jasny i wyraźny wskazuje, że Naczelnik Urzędu Celnego w P. powziął wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza w dniu [...] września 2012 r.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 175 ust. 1 u.S.C. w zw. z § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159), art. 7 i art. 410 K.p.a. w zw. z art. 187 u.S.C. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej oceny ustalonego przez organy dyscyplinarne stanu faktycznego i przyjęcie, że organy dyscyplinarne nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie przyjęcia daty, o której mowa w art. 175 § 1 u.S.C.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów, w sytuacji powzięcia wątpliwości, czy z protokołu kontroli z dnia 24 lipca 2012 r. można było pozyskać wiedzę o naruszeniu przez obwinionego obowiązków służbowych.

Wskazując na powyższe zarzuty Dyrektor Izby Celnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż przepisy ustawy o Służbie Celnej są tak skonstruowane, aby zapobiec zbyt pochopnemu wszczynaniu postępowania dyscyplinarnego. Wiedza organu dyscyplinarnego o naruszeniu obowiązków służbowych, od nabycia której uzależnione jest rozpoczęcie biegu terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, musi wskazywać nie tylko kto dopuścił się takiego przewinienia, ale również konkretyzować okoliczności pozwalające na sformułowanie zarzutu obwinionemu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wstępne ustalenia kontrolne nie wskazały w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich okoliczności popełnienia deliktu dyscyplinarnego. Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy celnych oparta jest na zasadzie winy, zatem aby uznać odpowiedzialność dyscyplinarną obwinionego funkcjonariusza celnego za naruszenie obowiązków służbowych, należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać co najmniej jego winę nieumyślną w popełnieniu zarzucanego mu czynu, zaniechaniu ściśle określonego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazując iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

W swej podstawie procesowej skarga kasacyjna złożona przez Dyrektora Izby Celnej w P. powołuje zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 424 K.p.k. i w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Jak wynika z uzasadnienia poszczególnych zarzutów wszystkie mają na celu zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego organy dostatecznie nie wyjaśniły kwestii daty powzięcia przez Naczelnika Urzędu Celnego w Przemyślu wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza I. M.. Zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie brak jednoznacznego ustalenia w tej materii uniemożliwia dokonanie oceny co do zachowania przez organ dyscyplinarny terminu określonego w art. 175 ust. 1 u.S.C.

Mając na uwadze, że zarzuty kasacyjne oscylują – jak wyżej wskazano – wokół wspólnego zagadnienia (kwestii daty powzięcia przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez I. M.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je wszystkie łącznie.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.S.C. postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu. Przepis ten ściśle określa istotny dla odpowiedzialności dyscyplinarnej termin przedawnienia. Upływ tego terminu jest okolicznością, która z mocy samego prawa wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Przepis ten jest wyrazem jednej z naczelnych zasad postępowania dyscyplinarnego, czyli szybkości represji dyscyplinarnej. Ustawodawca przesądził, iż pociągnięcie do odpowiedzialności sprawcy czynu musi nastąpić w stosunkowo krótkim czasie od momentu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Szybka reakcja przełożonych na naruszenie obowiązków służbowych ma być gwarancją osiągnięcia celów przedmiotowego postępowania. Najistotniejsze znaczenie ma tu termin, jaki ustawodawca wyznaczył na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. W tym zakresie ustawa o Służbie Celnej w cytowanym art. 175 ust.1 przewiduje okres 3 miesięcy, stanowiąc, że biegnie on od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. Wskazana norma ma również inne istotne znaczenie – jest to ustawowa gwarancja dla sprawcy czynu, a w związku z tym nie może być ona interpretowana w sposób rozszerzający, na niekorzyść funkcjonariusza.

Ustawodawca powiązał bieg tego terminu z "powzięciem przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza". Tym samym dzień uzyskania informacji o takim działaniu funkcjonariusza, które stanowi naruszenie obowiązków służbowych w rozumieniu ustawy o Służbie Celnej, wyznacza początkową datę biegu przedmiotowego terminu.

Otwarty katalog obowiązków funkcjonariusza, których naruszenia może dotyczyć konkretna sprawa został określony w art. 122 pkt 1 -5 oraz w art. 166 pkt 1 – 10 u.S.C. Wskazane w art. 175 ust. 1 u.S.C. pojęcie "od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza" dotyczy powzięcia takiej wiadomości po raz pierwszy przez organ dyscyplinarny. Za takim zrozumieniem analizowanego sformułowania przemawia również stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w postanowieniu z dnia 24 października 2004 r., III DS. 1/2003 (OSNP 2004/14 poz. 253), wydanym w sprawie dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej radcy prawnego. Odnosząc się w nim do sposobu określenia przez ustawodawcę początkowej daty biegu terminu przedawnienia ("od powzięcia wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego"), Sąd Najwyższy wskazał, że art. 70 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2000 r., należy rozumieć tylko w ten sposób, że chodzi o dzień, w którym rzecznik dyscyplinarny "po raz pierwszy" powziął wiadomość o popełnieniu danego przewinienia przez określoną osobę. Późniejsze uzyskanie od innych organów informacji o zakwalifikowaniu określonego zachowania jako naruszenia obowiązków służbowych, nie powoduje przedłużenia omawianego terminu ani też rozpoczęcia na nowo jego biegu. O tym, czy określone zachowanie funkcjonariusza uzasadnia pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej decyduje wyłącznie właściwy organ dyscyplinarny. Ma on 3 miesiące na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Ustawodawca uznał, iż okres ten musi być wystarczający na ewentualne podjęcie czynności sprawdzających, a ponadto ustalenie czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia określonego przewinienia dyscyplinarnego, a tym samym rozstrzygnięcie kwestii zasadności wszczęcia w danej sprawie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1786/06, Lex nr 386545) odnoszący się do kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta).

Jeżeli organ dyscyplinarny ma wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego zleca rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które powinno być zakończone w terminie 14 dni od dnia jego wszczęcia (art. 173 ust. 1 u.S.C.). Osoba, której to postępowanie dotyczy jest zawiadamiana przez rzecznika dyscyplinarnego o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny składa wniosek do właściwego organu dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego albo o umorzenie postępowania wyjaśniającego (art. 173 ust. 1 – 3 u.S.C.). Podkreślić przy tym należy, iż celem postępowania wyjaśniającego nie jest jeszcze stwierdzenie, że zachodzą okoliczności uzasadniające odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza, bowiem ustalenia takie są dokonywane już na kolejnym etapie postępowania dyscyplinarnego, a więc w toku wszczętego postępowania dyscyplinarnego. Jak wskazano już powyżej założeniem postępowania wyjaśniającego jest jedynie usunięcie wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej, albo tożsamości sprawcy.

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że wskazane w art. 175 ust. 1 u.S.C. sformułowanie "powzięcie przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych", należy interpretować jako uzyskanie informacji o dokonaniu przez funkcjonariusza czynu, które to zachowanie będzie następnie ocenione w postępowaniu dyscyplinarnym. Tak więc termin przedawnienia, określony w art. 175 ust. 1 u.S.C., należy liczyć od dnia, w którym organ dyscyplinarny dowiedział się o danym czynie, mogącym stanowić naruszenie obowiązków służbowych. Jeśli natomiast organ dyscyplinarny ma wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, to jak już wskazano, zleca rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił skargę I. M., uznając że nie jest możliwa kontrola zachowania przez organ terminu przewidzianego w art. 175 ust. 1 u.S.C.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Naczelnik Urzędu Celnego w P. dowiedział się o przebiegu zdarzenia i o naruszeniu przez I. M. obowiązków służbowych dopiero po zapoznaniu się z wystąpieniem pokontrolnym z [...] sierpnia 2012r.

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Jak wspomniano wcześniej rozstrzygnięciu ewentualnych wątpliwości co do możliwości popełnienia przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego służy postępowanie wyjaśniające. W żadnym wypadku nie jest dopuszczalne uzależnianie podjęcia postępowania dyscyplinarnego od wyników przyszłych kontroli, albowiem prowadziłoby to do zniweczenia celu jakiemu ma służyć termin określony w art. 175 ust. 1 u.S.C. Termin wynikający z tego przepisu jest sztywny, nie może być wydłużony w zależności od tego, czy w przyszłości okaże się że mogło dojść do naruszenia obowiązków służbowych przez określonego funkcjonariusza. Nadto trzeba mieć na uwadze rodzaj ewentualnych naruszeń dyscyplinarnych.

Analiza okoliczności sprawy wskazuje, iż organ dyscyplinarny – Naczelnik Urzędu Celnego w P. uzależniał rozstrzygnięcie o celowości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego od zakończenia procedur kontrolnych. Tym samym ewentualne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego uzależnione było od uprzedniego przeprowadzenia zbiurokratyzowanego postępowania prowadzonego przez podwładnych organu dyscyplinarnego. Skarżący kasacyjnie przyjmuje przy tym założenie, że datą powzięcia przez organ dyscyplinarny informacji o naruszeniu obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza była data przedłożenia Naczelnikowi Urzędu Celnego w P. dokumentu – wystąpienia pokontrolnego. Z takim wnioskowaniem nie można się zgodzić. W ramach urzędu celnego jego naczelnik nie może powoływać się na okoliczność, iż nie został poinformowany o wynikających z będących w dyspozycji urzędu dokumentów i materiałów okolicznościach wskazujących na popełnienie przez podległego funkcjonariusza czynu stanowiącego naruszenie obowiązków służbowych. Taka sytuacja byłaby obejściem prawa, a w szczególności treści przepisu art. 175 u.S.C., albowiem organ dyscyplinarny mógłby swobodnie decydować o rozpoczęciu biegu przedmiotowego terminu, decydując kiedy mają mu zostać przedłożone wyniki przeprowadzanych kontroli, w których zostałoby przedstawione naruszenie czynności służbowych przez funkcjonariusza celnego.

Organ dyscyplinarny jest zatem zobowiązany do takiego zorganizowania funkcjonowania podległego urzędu, aby możliwie najwcześniej zapoznać się z przedmiotowymi okolicznościami i podjąć decyzję o ewentualnym wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Przytoczyć tu należy cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2008r. (II SA/Go 796/07, Lex nr 471596), w którym wskazano, iż terminy przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego funkcjonariusza celnego rozpoczynają bieg od dnia, w którym organ dyscyplinarny, przy zachowaniu należytej staranności i szybkości postępowania, mógł na podstawie zgromadzonych dowodów powziąć wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych przez konkretnego funkcjonariusza celnego.

Skarżący kasacyjnie przekonywał, iż dopiero analiza wystąpienia pokontrolnego dała podstawy do stwierdzenia, że obwiniony mógł się dopuścić "zaniedbań". Stanowisko to jest nieprzekonujące. Ustawa o Służbie Celnej uzależniając bieg terminu od powzięcia informacji o popełnieniu przewinienia nie precyzuje stopnia szczegółowości takiej informacji. Może to być zatem jakakolwiek informacja uzasadniająca przypuszczenie że doszło do naruszenia obowiązków służbowych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie musi to być informacja kompleksowa. Kwestia ta nie została wyjaśniona w orzeczeniu dyscyplinarnym Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle opisanego powyżej gwarancyjnego charakteru terminu wyrażonego w art. 175 ust. 1 u.S.C., organ odwoławczy powinien wyjaśnić dlaczego twierdzi, iż organ dyscyplinarny wiedzy o naruszeniu obowiązków służbowych przez Ireneusza Mokrzyckiego nie powziął w oparciu o analizę wcześniej wytworzonych dokumentów, np. protokołu kontroli, czy też dokumentów źródłowych (dokumentów związanych z odprawą celną) będących w posiadaniu tego organu.

Z powyższych względów trafne były wnioski poczynione przez Sąd pierwszej instancji o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 410 i 424 k.p.k. w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych samych powodów procesowe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności opisane w pkt. od 1 do 7 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. okazały się niezasadne albowiem opierały się wyłącznie na stanowisku skarżącego kasacyjnie, iż organ administracji – Naczelnik Urzędu Celnego w P. dopiero z wystąpienia pokontrolnego z dnia 16 sierpnia 2012r. powziął wiadomość o naruszeniu przez obwinionego obowiązków służbowych. Skoro stwierdzenie takie zostało skutecznie podważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to nie można skutecznie zarzucić temu Sądowi nieprawidłowej kontroli tego orzeczenia, czyli naruszenia przepisów: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a, w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zastosował środki przewidziane w ustawie, nie wykroczył poza ramy rozpoznania sprawy określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd precyzyjnie zakreślił zakres swoich rozważań. Skoro zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnioski co do naruszenia przez skarżony organ administracji przepisów proceduralnych okazały się w pełni zasadne, trafnie zastosowano przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. W zakresie zarzutu opisanego w pkt. 7 skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisów proceduralnych w zakresie dokonanej oceny, iż organ dyscyplinarny nieprawidłowo ustalił stan faktyczny co do przyjęcia daty o której mowa w art. 175 ust. 1 u.S.C.

Nie zasługuje na uwzględnienie bliżej niesprecyzowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto wskazania co do dalszego postępowania.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zauważyć należy, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby odpowiedź na najistotniejsze w przedmiotowej sprawie pytanie – czyli kiedy organ dowiedział się o naruszeniu obowiązków służbowych przez I. M. – miała wynikać z jednego, konkretnego dokumentu (konkretnych dokumentów). Sąd przykładowo jedynie wrócił uwagę na dokumenty, które w tej mierze mogą być istotne, a które nie zostały załączone do akt sprawy. Nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie za organ dokumentów (dowodów) istotnych dla sprawy. W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie w toku rozprawy przed Sądem I instancji dowodu z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej byłoby niewystarczające, albowiem organy administracji wadliwie zinterpretowały przepis art. 175 ust. 1 u.S.C. Organy założyły, iż podstawą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko I. M. miałyby być dopiero analiza wystąpienia pokontrolnego. Tymczasem jak wskazano powyżej nie można wykluczyć, że przedmiotowa wiedza organu mogła wynikać również z innych, wcześniej uzyskanych dowodów. Tym samym wyjaśnienie tej okoliczności nie powinno się odbywać wyłącznie w oparciu o dokumenty, z których przeprowadzenia dowodu domagał się skarżący kasacyjnie, ale w oparciu o wszelkie materiały i dowody będące w posiadaniu organu, w sposób jaki został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.