Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 819/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 2, art. 282 par. 2, art. 273 par. 2, art. 124 par. 1 pkt 1, art. 12, art. 33 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg R. K., M. S. oraz T. M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1513/21 wydanym na skutek skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 680/20 w sprawie ze skargi R. K., M. S. i B. S. na decyzję Wojewody K. z dnia 5 października 2018 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi o wznowienie postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1513/21 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 680/20 w sprawie ze skargi R. K., M. S. i B. S. na decyzję Wojewody K. z dnia 5 października 2018 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę R. K., M. S. i B. S. oraz orzekł o kosztach postępowania, zgodnie z art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie wniesiono dwie skargi o wznowienie postępowania.

I Pismem z 12 kwietnia 2022 r. pełnomocniczka T. M. wniosła skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21.

Skarżący wskazał, że w postępowaniu zakończonym wyżej wymienionymi wyrokami zaistniały przesłanki nieważności, o której stanowi:

1. art. 271 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wskutek naruszenia art. 12 w zw. z art. 33 §1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skarżący T. M. został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądami obu instancji, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1335/18 oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie sygn. II OSK 2341/19, co w konsekwencji doprowadziło do nieważności wymienionych postępowań oraz pozbawienia skarżącego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 EKPCz);

2. art. 271 pkt 2 p.p.s.a,, bowiem wskutek naruszenia art. 183 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 1 pkt 1 i art. 192 p.p.s.a. sądy administracyjne w sprawach sygn. akt II SA/Bd 1335/18, II OSK 2341/19, II SA/Bd 680/20, jak i II OSK 1513/21, pomimo obowiązku spoczywającego na Sądzie, WSA w Bydgoszczy zaniechał ustalenia, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego po zmarłym M. M. i uwzględnił jedynie doręczony Sądowi odpis skrócony aktu zgonu M. M. będącego współwłaścicielem nieruchomości przy ul. S. ... w T., nie zawieszono postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu, a powyższej okoliczności nie zbadał także NSA w toku rozpoznawania skarg kasacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do prowadzenia postępowań w sprawach sygn. akt II SA/Bd 1335/18, II OSK 2341/19, II SA/Bd 680/20, jak i II OSK 1513/21 w warunkach nieważności stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a;

3. art. 271 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w skutek naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skarżący T. M. został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez m.in. składanie pism procesowych, wnoszenia środków zaskarżania, podczas, gdy po zmarłym w dniu 8 listopada 2017 r. M. M. następcami prawnymi zostali H. D.-M. i T. A. M. w wyniku poświadczenia dziedziczenia;

Mając na uwadze zaistniałe przesłanki, wniesiono o:

1. wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 680/20;

2. zmianę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21 przez uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 680/20 oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

II Pismem z 13 kwietnia 2022 r. pełnomocniczka R. K. i M. S. wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21. Skarżące podniosły, że w postępowaniu zakończonym wyżej wskazanymi wyrokami zaistniały przesłanki nieważności, o których stanowi:

1. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. bowiem wskutek naruszenia art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. doszło do wydania wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniającego skargę kasacyjną i oddalającego skargę skarżących R. K., M. S. i B. S. z dnia 8.11.2018 r. do WSA w Bydgoszczy uzupełnionej pismem z dnia 2.09.2020 r, mimo, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem Sądy rozpoznając skargę skarżących zaniechały przeprowadzenia w szczególności zawnioskowanego przez skarżących dowodu z decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z dnia 24.07.2017 r., jak i zaniechały rozstrzygnięcia o wnioskach dowodowych skarżących, podczas gdy, decyzja wydana w ramach uzgodnienia stanowiąca podstawę do wydania pozwolenia na budowę nie znajdowała się w aktach sprawy o pozwolenie na budowę, i została ona doręczona pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r., a postępowanie przed Miejskim Konserwatorem Zabytków toczyło się z naruszeniem szeregu przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś sama decyzja z 24.07.2017 r. nie zawierała rozstrzygnięcia o rozbudowie, a jedynie o przebudowie, podczas, gdy pozwolenie na budowę obejmowało przebudowę i rozbudowę, a ponadto decyzja z dnia 24.07.2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jak i rażącym naruszeniem prawa dającymi podstawę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.); a wobec tego, że istota sprawy nie była do końca jasna wobec podnoszonych przez skarżące wadliwości postępowania uzgodnieniowego mającego wpływ na prawidłowość kontrolowanych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, zachodziły przesłanki wydania wyroku w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.; w następstwie czego doszło do pozbawienia skarżących możności obrony ich przez pozbawienie prawa do rzetelnego procesu stosownie do standardów prawa do sądu wynikającego w zw. z art. 6 ust. 1 EKPCz i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy Rec(2004)20 z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych - recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to Member States on judicial review of administrative acts, a w szczególności w zakresie instancyjności postępowania, bowiem wobec zaniechania przez Sąd I instancji wskazania uchybień proceduralnych i uwzględnienia wyłącznie wybranych naruszeń prawa materialnego doszło do wydania arbitralnego wyroku przez NSA w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, a do wadliwości procedury uzgodnieniowej nie odniosły się zarówno organy obu instancji, jak i Sądy obu instancji, podczas gdyby zarzuty skarżących odnośnie wadliwości zostały uwzględnione, okazałoby się, że decyzje obu organów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę zarówno do wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności, czego dowodziły decyzje Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu, natomiast zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w tym zakresie przez Sądy obu instancji, podczas kontroli skarżonych aktów, doprowadziły do uznania za prawidłowe wadliwych rozstrzygnięć, podczas, gdy w sytuacji uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak i w sytuacji rozpoznania przez NSA wniosku dowodowego, dowody zawnioskowane przez skarżących przyczyniłyby się do dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy;

2. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. bowiem wskutek naruszenia art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art, 106 § 3 i 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 184 Konstytucji RP, doszło do wydania wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniającego skargę kasacyjną i oddalającego skargę skarżących R. K., M. S., B. S. z dnia 8.11.2018 r. do WSA w Bydgoszczy uzupełnionej pismem z dnia 2.09.2020 r., mimo że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem Sąd rozpoznając skargę skarżących zaniechał dokonania kontroli prawidłowości przepisów postępowania przed organami, bezkrytycznie przyjmując za prawidłowe ustalenia organów, podczas, gdy skarżący R. K., M. S. i B. S. podnosili zarzut naruszenia art. 106 k.p.a., art, 97 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 136 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. wskazując na wadliwości przeprowadzonego postępowania uzgodnieniowego, jak i wskazywali na okoliczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania przed Miejskim Konserwatorem Zabytków, (postępowanie z wniosku o wznowienie z dnia 19.06.2018 r. nie zakończyło się do dnia wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego), a ponadto, że w rozpatrywanym stanie faktycznym inwestor domagał się wydania pozwolenia w sytuacji, gdy dokonał rozbiórki na podstawie pozwolenia na remont wydanego na córkę inwestora, które utraciło ważność w grudniu 2015 r. i nie zostało przeniesione na nowego inwestora stosownie do art. 40 ust. 1 u.p.b., w konsekwencji czego zarówno Sąd I instancji w wyroku uchylającym decyzje organu I i II instancji, jak i Sąd II instancji w uzasadnieniu oddalając skargę do WSA bezkrytycznie przyjął za prawidłowe ustalenia organów w zakresie wskazanego naruszenia przepisów procesowych przez organy i rozstrzygnął powyższe kwestie w zastępstwie za organy administracji publicznej przesądzając o prawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie istoty wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne polegającej na kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie ich zastępowaniu (art. 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 184 Konstytucji RP), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas, gdy kontrola decyzji została dokonana przez sąd I instancji pobieżnie z pominięciem sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących m.in, wadliwości postępowania uzgodnieniowego, podstaw do umorzenia postępowania w następstwie czego doszło do pozbawienia skarżących możności obrony ich przez pozbawienie prawa do rzetelnego procesu stosownie do standardów prawa do sądu wynikającego w zw. z art. 6 ust. 1 EKPCz i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy Rec(2004)20 z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych - recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to Member States on judicial review of administrative acts, a w szczególności w zakresie instancyjności postępowania, bowiem wobec zaniechania przez Sąd I instancji wskazania uchybień proceduralnych i uwzględnienia wyłącznie wybranych naruszeń prawa materialnego doszło wydania arbitralnego wyroku przez NSA w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, i tym samym pozbawiło to skarżących możności obrony ich praw, jak i prawa do sądu oraz rzetelnej procedury (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 EKPCz);

3. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. bowiem wskutek naruszenia art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a, i art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 p.p.s.a., przez wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniającego skargę kasacyjną i oddalającego skargę skarżących R. K., M. S. i B. S. z dnia 8.11.2018 r. do WSA w Bydgoszczy uzupełnionej pismem z dnia 2.09.2020 r. mimo, że decyzja Prezydenta Miasta Torunia z dnia 13 lipca 2018 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w Toruniu utrzymana w mocy decyzją, Wojewody K. z dnia 5 października 2018 r., została wydana w oparciu o decyzję Miejskiego Konserwatora w Toruniu z dnia 24.07.2017 r. doręczoną pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r., obarczoną wadami kwalifikowanymi stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej i rażącym naruszeniem prawa), uzgadniającą wyłącznie roboty budowlane w zakresie przebudowy (brak rozstrzygnięcia w zakresie rozbudowy), co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą bowiem pozwolenie na budowę zostało wydane bez wymaganego uzgodnienia; co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez NSA, że WSA w Bydgoszczy prawidłowo skontrolował naruszenie prawa procesowego przez organy obu instancji, a uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, zasady legalizmu i zasady wzbudzania zaufania obywateli do państwa- art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1, art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP; w następstwie czego doszło do pozbawienia skarżących możności obrony ich przez pozbawienie prawa do rzetelnego procesu stosownie do standardów prawa do sądu wynikającego w zw. z art. 6 ust, 1 EKPCz i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy Rec(2004)20 z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych - recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to Member States on judicial review of administrative acts, a w szczególności w zakresie instancyjności postępowania, bowiem wobec zaniechania przez Sąd I instancji wskazania uchybień proceduralnych i uwzględnieniu wyłącznie wybranych naruszeń prawa materialnego doszło wydania arbitralnego wyroku przez NSA w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, i tym samym pozbawiło skarżących możności obrony ich praw, jak i prawa do sądu oraz rzetelnej procedury (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 EICPCz);

4. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. bowiem wskutek naruszenia art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 p.p.s.a przez wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniającego skargę kasacyjną i oddalającego skargę skarżących R. K., M. S. i B. S. z dnia 8.11.2018 r. do WSA w Bydgoszczy uzupełnionej pismem z dnia 2.09.2020 r. podczas, gdy istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem Sąd I i II instancji rozpoznając skargę skarżących wadliwie ocenił, że organy administracji prawidłowo ustaliły i wyjaśniły powyższą okoliczność, podczas gdy organy zaniechały ustalenia i wyjaśnienia, czy planowana dobudowywana oficyna stanowi harmonijną bryłę wraz z istniejącą oficyną, a z projektu budowlanego wynika, że planowana dobudowywana oficyna nie ma kształtu bliźniaczego, bowiem nie nawiązuje, długością, szerokością oraz wysokością do istniejącej oficyny, a dach nie jest spadzisty, ponieważ nie uwzględniono kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny, zaprojektowano bowiem płaski, a nie spadzisty dach; ponadto w projektowanej inwestycji nie uwzględniono proporcji otworów okiennych, bowiem wskutek planowanej budowy oficyny zlikwidowano istniejące 4 otwory okienne; co dowodzi, że projektowana inwestycja nie była zgodna z § 11 pkt 2 lit. c) i e), § 11 pkt 4), § 11 pkt 6 lit. e), §11 pkt 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto Miejski Konserwator Zabytków w decyzji z dnia 24.07.2017 r. oraz notatce służbowej (nie wyraził zgody na rozbudowę a wyłącznie na przebudowę), w następstwie czego doszło do orzeczenia z naruszeniem zakazu reforamationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.), bowiem NSA oddalił skargę skarżących wobec niewyjaśnienia istoty sprawy doprowadzając tym samym do utrzymania w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi, w następstwie czego doszło do pozbawienia skarżących możności obrony ich przez pozbawienie prawa do rzetelnego procesu stosownie do standardów prawa do sądu wynikającego w zw. z art. 6 ust. 1 EKPCz i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy Rec(2004)20 z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych - recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to Member States on judicial review of administrative acts, a w szczególności w zakresie instancyjności postępowania, bowiem wobec zaniechania przez Sąd I instancji wskazania uchybień proceduralnych i uwzględnienia wyłącznie wybranych naruszeń prawa materialnego doszło wydania arbitralnego wyroku przez NSA w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, i tym samym pozbawiło skarżących możności obrony ich praw, jak i prawa do sądu oraz rzetelnej procedury (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 EKPCz);

5. art. 273 § 2 p.p.s.a. w związku z powzięciem przez skarżących w lutym 2022 r., w toku postępowania w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia wybudowanego bez pozwolenia na budowę w sprawie BMKZ.4125.3.14.2022.MOB oraz w związku z doręczeniem pełnomocnikowi skarżących decyzji MKZ z 24.07.2017 r. w dniu 22.02.2022 r. i udostępnieniem akt sprawy, informacji o wydaniu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu decyzji z dnia 25.08.2020 r. w sprawie BMKZ.4125.3.72.2020.ssz w przedmiocie zgody na prowadzenie robót w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w T., tj. wydaniu decyzji w ramach uzgodnienia post factum - po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 13 lipca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w T., podczas, gdy decyzja ta powinna zostać wydana przed wszczęciem postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z wnioskiem inwestora z dnia 7.06.2017 r., gdyby treść decyzji znana była Sądowi w chwili orzekania, to wynik sprawy byłby odmienny, ponieważ w pełni decyzja ta potwierdza stanowisko skarżących, że zaskarżona decyzja Wojewody K. z dnia 5 października 2018 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 13 lipca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w T. zapadła z rażącym naruszeniem prawa w następstwie czego doszło do pozbawienia skarżących możności obrony ich przez pozbawienie prawa do rzetelnego procesu stosownie do standardów prawa do sądu wynikającego w zw. z art. 6 ust. 1 EKPCz i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy Rec(2004)20 z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych - recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to Member States on judicial review of administrative acts, a w szczególności w zakresie instancyjności postępowania, bowiem wobec zaniechania przez Sąd I instancji wskazania uchybień proceduralnych i uwzględnienia wyłącznie wybranych naruszeń prawa materialnego doszło wydania arbitralnego wyroku przez NSA w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, i tym samym pozbawiło skarżących możności obrony ich praw, jak i prawa do sądu oraz rzetelnej procedury (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 EKPCz).

Mając na uwadze zaistniałe powyższe przesłanki, wniesiono o:

1) wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 680/20 w sprawie ze skargi R. K., M. S., B. S. na decyzję Wojewody K. z dnia 5 października 2018 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 13 lipca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w T.;

2) zmianę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21 przez uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 680/20 oraz przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożone w sprawie skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1513/21 nie zasługiwały na uwzględnienie.

W obu skargach powołano się na podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowej.

Niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych, przy czym pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania strony. Jak wskazywano w orzecznictwie, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki:

a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania,

b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy,

c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1699/09 oraz z 22 kwietnia 2022 r. II GSK 1220/21).

O pozbawieniu możności działania można zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 131/10; z 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1017/06, z 7 kwietnia 2022 r. I FSK 1159/19).

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarga T. M. została rozpoznana merytorycznie, albowiem za wiarygodne uznano wyjaśnienie, że skarżący o wyroku NSA z 23 listopada 2021 r. dowiedział się w dniu 1 lutego 2021 r. podczas wizyty u swojej matki, co w efekcie pozwoliło mu na złożenie skargi z zachowaniem terminu z art. 277 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze T. M., w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 23 listopada 2011 r. nie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

Mianowicie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie wystąpiła sytuacja, aby skarżący wbrew swojej woli pozbawiony został możliwości działania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 33 p.p.s.a. uczestnikami postępowania z mocy prawa stają się osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik podstępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego (§ 1) oraz osoby, które nie brały udział w postępowaniu administracyjnym, ale wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego i wskutek złożonego wniosku zostały dopuszczone do udziału w sprawie.

T. M., jako następca prawny M. M., zmarłego 8 listopada 2017 r., nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż informację o śmierci M. M. (akt zgonu) przekazano do organu administracji po wydaniu decyzji Wojewody z 5 października 2018 r., kończącej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Przypomnieć jednocześnie trzeba, że pierwszym wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Bd1335/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 5 października 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Torunia z tego względu, że w trakcie postępowania zmarł M., a zatem decyzje skierowano m.in. do osoby zmarłej, czym pozbawiono jego spadkobierców udziału w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w wyroku z 18 maja 2020 r. sygn. II OSK 2341/19 o chyleniu wymienionego wyroku WSA wskazał, że w sprawie nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż M. M. nie był adresatem wydanych decyzji, tym samym nie doszło do skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zaistniała zaś wada postępowania mogła stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę jego wznowienia, której jednak Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek następców prawnych.

Tymczasem po wydaniu wyroku WSA z 6 lutego 2019 r. do akt sprawy złożono akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym M. M. z 29 października 2018 r. (k. 79) oraz pismo T. A. M. z 3 kwietnia 2019 r. adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, oznaczone sygn. II SA/Bd 1335/18. Według oświadczenia zawartego w tym piśmie, T. M. zapoznał się z treścią obu decyzji z 13 lipca 2018 r. i 5 października 2018 r. oraz nie sprzeciwiał się utrzymaniu ich w mocy oraz nie wniósł zastrzeżeń do tych decyzji.

Ze złożonego pisma T. M. wynika wyraźnie, że miał on wiedzę o wydanych w sprawie decyzjach oraz toczącym się postępowaniu sądowym, jednak nie złożył wniosku o dopuszczenie go do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej. Dodać w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowym, cały czas brała udział H. D.-M., małżonka M. M., będąca następnie jego spadkobiercą.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki przy ponownym jej rozpoznawaniu nie miał obowiązku zawiadamiać T. M. o postępowaniu sądowym, o którym miał on wiedzę, czego dowodzi złożone jego oświadczenie z jednoznacznym stanowiskiem co do kontrolowanych decyzji. Zaznaczyć również należy, że w sytuacji, gdy M. M. zmarł na etapie sprawy administracyjnej, to nie stał się on uczestnikiem postępowania sądowego, a więc T. M. nie mógł wstąpić do postępowania sądowego z mocy prawa jako jego następca prawny. Aby stać się uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, T. M. powinien złożyć wniosek o dopuszczenie go do udziału w niniejszej sprawie, w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a., ale tego nie uczynił.

Całkowicie bezzasadnie postawiono zatem w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 12 w zw. z art. 33 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Chybiony okazał się także zarzut dotyczący art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a., bowiem w postępowaniu sądowym nie doszło do śmierci strony, uczestnika lub ich przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej lub zdolności sądowej, tak więc ani Sąd pierwszej instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie miały obowiązku zawiesić postępowania w tej sprawie.

Zaakcentować należy, że śmierć strony postępowania administracyjnego, do której doszło przed wniesieniem skargi do sądu przez inny uprawniony podmiot, nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania sądowego. Przesłanka zawieszenia postępowania z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do podmiotów, które stały się stronami, uczestnikami postępowania sądowego.

Z kolei zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów art. 183 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sformułowany został w sposób nieadekwatny do okoliczności niniejszej sprawy.

W konsekwencji należało przyjąć, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w następstwie którego skarżący byłby pozbawiony możności działania w niniejszej sprawie, a tym samym nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania z art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

Bezpodstawna okazała się również skarga o wznowienie R. K. i M. S., w której powołano przesłanki z art. 271 pkt 2 i 273 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że jako wiarygodne potraktowano wyjaśnienie co do okoliczności zapoznania się przez strony z decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków z 24 lipca 2017 r. po jej doręczeniu pełnomocnikowi 22 lutego 2022 r., a więc po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r. W rezultacie uznano, że strony zachowały termin z art. 277 p.p.s.a.

Odnosząc się merytorycznie do skargi, należy stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania przewidziana w art. 273 § 2 p.p.s.a. stanowiącym, że można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności lub środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.

Według skarżących decyzja Miejskiego Konserwatora w Toruniu podjęta w postępowaniu uzgodnieniowym w dniu 24 lipca 2017 r. nie znajdowała się w aktach sprawy pozwolenia na budowę i została doręczona pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r., natomiast Sądy rozpoznające sprawę zaniechały przeprowadzanie dowodu z tej decyzji.

Niezależnie od okoliczności zapoznania się przez skarżące z treścią decyzji, doręczonej ich pełnomocnikowi 22 lutego 2022 r., należy zaznaczyć, że przedmiotowa decyzja z 24 lipca 2017 r. znajduje się w projekcie budowlanym (k. 52) załączonym do akt administracyjnych, które były podstawą wydanych w sprawie orzeczeń. Całkowicie błędne jest twierdzenie stron, że Sądy obu instancji nie uwzględniły tej decyzji jako dowodu przy kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wynika, z uzasadnienia wyroku z 23 listopada 2021 r. II OSK 1513/21 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył w swoich rozważaniach prawnych, że zatwierdzony decyzjami projekt budowlany przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. S. w T. został uprzednio uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu decyzją z 24 lipca 2017 r., gdyż nieruchomość znajduje się w podlegającym ochronie historycznym układzie urbanistycznym.

Szersze ustalenia dotyczące kwestii decyzji z 24 lipca 2017 r., podjętej w trybie uzgodnienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, zawarte zostały w kontrolowanych decyzjach z 13 lipca 2018 r. i 5 października 2018 r., w których odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w tym zakresie przez skarżące, przy czym organ odwoławczy potwierdził, że decyzja z 24 lipca 2017 r. pozostaje w obrocie prawnym, nie została zmieniona, ani cofnięta. Ponadto wyjaśniono znaczenia pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 20 lutego 2018 r., nawiązującego do decyzji z 24 lipca 2017 r.

Wobec powyższego należało uznać, że przedmiotowa decyzja z 24 lipca 2017 r. zawarta w dokumentacji projektowej, była znana organom orzekającym w sprawie i stanowiła element materiału dowodowego weryfikowanego w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym. Z kolei do akt sprawy skarżące nie złożyły decyzji z 25 sierpnia 2020 r. powołanej w skardze o wznowienie, która ma dotyczyć uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Mając jednak na uwadze, że wspomniana decyzja wydana została po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, to nie mogła mieć ona wpływu na wynik sprawy, gdyż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonywana jest przez Sąd Wojewódzki na podstawie stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie orzekania przez organ odwoławczy.

Nieprzedstawienie przez skarżące powołanej decyzji z 25 sierpnia 2020 r., jak też lakoniczność informacji dotyczących trybu jej wydania, uniemożliwiała bardziej szczegółowe odniesienie się do tej kwestii. W rezultacie dla oceny wskazanej podstawy wznowieniowej istotne znaczenie miała okoliczność, że wbrew zarzutowi skarżących, decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z 24 lipca 2017 r. oraz jego pismo z 20 lutego 2018 r. znajdują się w aktach sprawy, w której wydano kontrolowane decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego należało przyjąć, że skarżące, powołując się na przesłankę z art. 273 § 2 p.p.s.a. nie wykazały, aby doszło do wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których nie mogły skorzystać w poprzednim postępowaniu.

Z oczywistych powodów nieskutecznie powołano w skardze podstawę wznowieniową z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarżące na wszystkich etapach postępowania sądowego brały aktywny udział, a jednocześnie nie wskazały na żadne naruszenia proceduralne, które mogłyby prowadzić do pozbawienia ich możności działania.

Z argumentacji przytoczonej w skardze, jak też dalszych pism procesowych z 8 listopada i 9 listopada 2022 r. wynika, że skarżące upatrują nieważności postępowania w niewłaściwym rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W istocie skarżące zanegowały ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie kwalifikacji robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, zarzuciły wydanie wyroku z 23 listopada 2021 r. bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez właściwego zweryfikowania postępowania w przedmiocie uzgodnień Miejskiego Konserwatora Zabytków.

W przekonaniu skarżących wyrok z 23 listopada 2021 r. wydany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w sposób arbitralny, co pozbawiło je możności obrony ich praw, jak też realizacji prawa do sądu oraz rzetelnej procedury.

Wobec takich zarzutów postawionych w skardze podkreślić należy, że nieuprawnione jest zrównanie przesłanki z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. z sytuacją, gdy Sąd nie uwzględnił wniosków czy zarzutów strony skarżącej z przyczyn merytorycznych.

Podstawa wznowienia ustanowiona w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do przypadków m.in. pozbawienia strony możności działania, co ma miejsce wówczas, gdy wskutek naruszenia przepisów postępowania pozbawiono stronę możliwości udziału w postępowaniu oraz podejmowania czynności procesowych (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r. I OSK 3941/18, z 28 kwietnia 2022 r. II OSK 41/21).

Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na nieważność postępowania, stanowiącą w myśli art. 271 pkt 2 p.p.s.a. podstawę wznowienia. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 282 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

14