Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 673/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2, art. 146, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4, § 26, § 40
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi MP S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego MP S.A. kwotę 19.085,00 zł (dziewiętnaście tysięcy osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. – po rozpatrzeniu odwołania MP SA – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 1.188.500,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (po podziale oznaczonej jako działki nr [...]) wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem. Podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 146, art. 148 ust. 4 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) wskazało, iż pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji zawiadomił MP SA o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntu jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości MP SA nr ewidencyjny [...] na cztery działki o nr ewidencyjnych [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości 914.913,00 zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Wskutek odwołania wniesionego przez MP S.A., powyższa decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m. in., że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym jest ustalenie daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, oraz że operat szacunkowy przyjęty za podstawę obliczenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej nie był aktualny – został sporządzony ponad 12 miesięcy przed datą wydania decyzji.

W dalszym toku postępowania organ I instancji zwrócił się pismami do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. oraz do Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta o informację, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej) i do korzystania z drogi.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] października 2008 r. ZWiK sp.

z o.o. poinformował, że zrealizowane zadanie inwestycyjne na terenie Strefy [...], na którym położona jest ww. nieruchomość, spełnia warunki do zasilania w wodę i odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych. Jednakże firma MP SA musiała w celu odprowadzenia wód opadowych dodatkowo wykonać trzy włączenia do kolektora deszczowego, a ponadto wybudować tymczasowe zbiorniki bezodpływowe do gromadzenia ścieków. Możliwość podłączenia tej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej stworzona zostanie w okresie późniejszym.

Również Wydział Inwestycji UM w piśmie z dnia [...] października 2008 r. potwierdził, że roboty związane z wykonaniem infrastruktury technicznej, w tym również z wykonaniem dróg wraz z oświetleniem, zostały wykonane w 2005 r. Do pisma załączony został protokół odbioru końcowego inwestycji z dnia [...] listopada

2005 r., którego integralną część stanowiła lista usterek oraz protokół z ostatecznego odbioru technicznego (po usunięciu usterek) sporządzony w dniu [...] listopada 2005 r.

W dniu [...] października 2008 r. organ I instancji przeprowadził – z udziałem pełnomocnika strony i rzeczoznawcy majątkowego – oględziny nieruchomości należącej do firmy w celu ustalenia jej wartości. W toku czynności pełnomocnik firmy złożył m.in. oświadczenie, że dwie z czterech działek zostały sprzedane. Dodatkowo uczestnicy czynności stwierdzili brak możliwości podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.M. dla potrzeb niniejszego postępowania wynika, iż wartość nieruchomości objętej działką nr [...] przed budową urządzeń infrastruktury wynosiła 6.006.000,00 zł natomiast po wybudowaniu tych urządzeń – 8.383.000,00 zł.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W dniu [...] listopada 2008 r. strona zapoznała się z aktami sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1.188.500,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntu jako działka nr [...] (po podziale oznaczonej jako działki nr [...]), wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, to jest sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, z treści którego wynika, że w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości wzrosła o 2.377.000,00 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2001 r. nr XXXVI/418/01, obowiązującą w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i korzystania z drogi, Prezydent Miasta uprawniony był do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik MP S.A., który zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "ustawą") oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7,8,10 § 1 i 11 kpa. Odwołujący podniósł, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W tym terminie opłata adiacencka powinna zostać ustalona decyzją ostateczną. Ponieważ w niniejszej sprawie w trzyletnim terminie wydana została tylko nieostateczna decyzja organu I instancji postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Ponadto strona poddała wątpliwości prawidłowość dokonanej wyceny nieruchomości zwracając uwagę na to, że nałożona opłata adiacencka, pomimo ograniczenia podstaw jej ustalenia poprzez brak możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, jest o 273.587,00 zł wyższa od opłaty ustalonej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Ponadto odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niewezwanie do udziału w postępowaniu aktualnych właścicieli poszczególnych działek gruntu objętych zaskarżoną decyzją.

Po rozpatrzeniu sprawy, na podstawie posiadanych akt oraz obowiązujących przepisów, SKO zważyło co następuje:

Z art. 143 ust. 1 ustawy wynika, że przepisy rozdziału (udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy).

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich – art. 144 ust. 1 ustawy.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stwierdzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – art. 145 ust. 2 ustawy.

Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały – art. 146 ust. 2 ustawy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej ma znaczenie, stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy, w jakim momencie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz do korzystania z drogi. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych, czy telekomunikacyjnych będzie to nie dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Taką możliwość stwarza dopiero dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. I OSK 1315/06 (LEX nr 374411).

Również w wyroku z 27 stycznia 2000 r., sygn. I SA 273/99 (LEX 57190) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1712/99 (LEX 55778), orzekając, iż od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy.

SKO w pełni aprobując powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzieliło pogląd organu I instancji, że dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Dalej zaznaczyło, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miała interpretacja art. 145 ust. 2 ustawy i odpowiedź na pytanie, czy przed upływem trzyletniego terminu przewidzianego w tym przepisie decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej powinna mieć walor decyzji ostatecznej.

W tym zakresie ukształtowały się dwie linie orzecznicze. Według pierwszego poglądu, wyrażonego m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 1404/06 (LEX nr 355269), z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. I SA/Wa 146/07 (LEX nr 339995) i z dnia 11 września 2006 r., sygn. I SA/Wa 895/06 (LEX nr 256631) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. II SA/Gd 161/07 (ONSAiWSA 2008/4/68), decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie.

Według drugiego poglądu, wyrażonego m. in. w wyrokach przytoczonych w odwołaniu, termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego w związku z czym przed upływem trzech lat opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną.

Wobec powstałych rozbieżności kwestia ta będzie przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

SKO rozpatrując odwołanie uznało za słuszny pierwszy z poglądów, zgodnie z którym decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie Kolegium przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do nieuzasadnionego skrócenia terminu przewidzianego w ustawie do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej o bliżej nieokreślony czas niezbędny do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a ponadto naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa.

Jednocześnie SKO wskazało, że również najnowsze poglądy doktryny przychylają się do stanowiska, iż trzyletni termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy jest terminem do wydania decyzji przez organ I instancji (tak: Bieniek Gerard, Kalus Stanisława, Mzyk Eugeniusz, Marmaj Zenon: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Wydanie III, s. 776).

Reasumując, SKO uznało, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wydana została przed upływem omawianego, trzyletniego terminu. W tej sytuacji nie było podstaw do umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do dalszych zarzutów dotyczących treści operatu szacunkowego SKO stwierdziło, że dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez stronę. Organ prowadzący postępowanie nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym tj. zbadać czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W ocenie SKO operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.M. jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i obowiązującymi standardami. Rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do określenia wartości przyjęte zostały wagi cech rynkowych opisane szczegółowo w operacie, za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań.

Odnosząc się do kwestii wzrostu wysokości opłaty adiacenckiej, pomimo braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, stwierdzić należy, iż w tym zakresie istotne znaczenie ma notoryjny fakt systematycznego wzrostu cen nieruchomości odnotowanych w ostatnich latach. Operat rzeczoznawcy będący podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej ustalonej w decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. był operatem nieaktualnym (co zresztą było podstawą uchylenia tej decyzji przez SKO). Tymczasem zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty.

Ponadto SKO nie podzieliło stanowiska odwołującego dotyczącego konieczności wezwania do udziału w postępowaniu nabywców poszczególnych działek utworzonych w wyniku podziału działki nr [...]. Podział nieruchomości i zbycie nowoutworzonych działek nastąpiło po dniu [...] listopada 2005 r., a zatem po dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury. Nie budzi wątpliwości zdaniem SKO, iż korzyść taką uzyskała osoba, która była właścicielem nieruchomości w okresie gdy wybudowano urządzenie. W ocenie SKO należy uwzględnić, iż umowa sprzedaży ma charakter odpłatny i wartość przedmiotu sprzedaży znajduje ekwiwalent w postaci ceny, w związku z czym sprzedawca nieruchomości uzyskał ekwiwalent korzyści wynikającej z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, nabywca natomiast nie tylko korzyści nie uzyskał, ale poniósł koszty wzrostu wartości nieruchomości w obrębie uiszczonej ceny. Powołując się na wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r. II SA/Po 336/2000, SKO podało, iż w tej sytuacji właściciele nieruchomości, którzy nabyli ich własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie są obowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tego urządzenia.

Mając na względzie wskazane okoliczności SKO uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a wniesione odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna MP, zarzucając:

- błąd w ustaleniach co do faktów w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości poprzez oparcie się przy ustaleniu opłaty przez organ na operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, którego przydatność dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie budzi poważne wątpliwości na skutek niezgodności z wcześniejszym operatem sporządzonym dla nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego, upływ czasu od daty sporządzenia operatu i brak jego uaktualnienia, wskazane w treści operatu trudności związane z okolicznością, iż rynek transakcji obejmujących analogiczne nieruchomości w granicach miasta oraz strefach bezpośrednio przyległych do jej granic praktycznie nie istnieje,

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

1) art. 7 oraz art. 11kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przyczyn rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w operatach sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych i nieuwzględnienie aktualnych tendencji na rynku nieruchomości;

2) art. 10 § 1kpa poprzez niezapewnienie przez organ II instancji czynnego udziału w postępowaniu aktualnym właścicielom nieruchomości co do której została nałożona opłata, a mianowicie zaniechanie wezwania aktualnych właścicieli nieruchomości do udziału w sprawie oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy z ich udziałem;

3) art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji ponownie nakładającej opłatę adiacencką w dodatku w podwyższonej wysokości, w stosunku do wysokości opłaty ustalonej poprzednią decyzją z [...] grudnia 2007 r.;

4) art. 8 kpa poprzez błędne informowanie skarżącego przez organ II instancji w pismach z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz z dnia [...] marca 2009 r. o konieczności przedłużenia terminu rozpatrzenia odwołania na skutek skierowania ,,pytania prawnego do NSA" pomimo braku uprawnienia organu do wystąpienia z takim pytaniem, a następnie rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem stanowiska NSA;

5) art. 89 kpa poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy pomimo konieczności wyjaśnienia przy udziale biegłego rzeczoznawcy majątkowego wątpliwości skarżącego dotyczących treści złożonego przez biegłego.

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie istnienia obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej pomimo upływu przed datą wydania zaskarżonej decyzji trzyletniego terminu na jej ustalenie oraz art. 145 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, poprzez ustalenie wysokości opłaty niezależnie od stopnia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

– uchylenie w całości decyzji zaskarżonej i decyzji organu I instancji,

– zasądzenie od SKO kosztów postępowania według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 kpa SKO potwierdziło, iż termin rozpatrzenia odwołania był kilkakrotnie przesuwany w oczekiwaniu na podjęcie uchwały przez NSA w poszerzonym składzie, ale w żadnym z pism informujących o zmianie terminu rozpatrzenia odwołania SKO nie wskazało, że to SKO zwróciło się do NSA z pytaniem prawnym. Z uwagi na przedłużający się termin podjęcia uchwały organ postanowił rozpoznać odwołanie bez w/w uchwały.

Dalej SKO podało, iż nie podziela stanowiska skarżącego odnoszących się do Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 kpa SKO podało, iż organ przeprowadza w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W toku postępowania organ I instancji nie uznał za konieczne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i stanowisko to SKO uznało za słuszne.

W pozostałym zakresie SKO podtrzymało stanowisko zawarte w wydanej decyzji.

Prokurator Okręgowy, który przyłączył się do sprawy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143 ust. 1 i 2, 144 ust. 1, 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U,. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako "ugn", regulujące warunki ustalenia opłaty adiacenckiej obciążającej właścicieli nieruchomości z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub budowy drogi, sfinansowanych m. in. ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Z całości regulacji wskazanych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji.

Warto też dodać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej nie jest uzależniony od tego, czy właściciel (użytkownik wieczysty) ma dopiero zamiar z wybudowanych urządzeń skorzystać, czy też z urządzeń tych już korzysta.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera to kryterium ustalenia opłaty adiacenckiej, które określone zostało jako stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub do korzystania z wybudowanej drogi, a które nie zostało przez ustawę sprecyzowane.

W konsekwencji pojęcie to zostało wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, które wskazuje przykładowo, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Z kolei w przypadku podłączenia nieruchomości do wodociągu stwierdzono, iż naliczenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy nastąpiło wybudowanie sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu lub na miejscu przeznaczonym na jego umieszczenie, zgodnie z warunkami technicznymi danej sieci. (por. uchwała pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 4-7/2000; wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., sygn. I SA 2053/01, LEX nr 12178; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., sygn. I SA 131/01, LEX nr 156838)

Analogicznie interpretując przyjmuje się, że dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych (do granicy nieruchomości). (por. Gospodarka nieruchomościami. S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Wydawnictwo Gall, Katowice, str. 196-197)

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że Gmina zrealizowała w obrębie [...] Miasta inwestycję – budowę urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drogi wraz z oświetleniem, stwarzając tym samym m. in. dla nieruchomości – oznaczonej jako działka [...] – po podziale [...], stanowiącej własność Spółki MP SA, warunki do podłączenia do poszczególnych sieci i korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie przyjęto, że data ostatecznego odbioru technicznego zrealizowanej inwestycji potwierdzona protokołem z [...] listopada 2005 r. jest terminem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz korzystania z wybudowanej drogi.

Organ odwoławczy akceptując powyższe ustalenia powołał dodatkowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, iż to właśnie dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego następuje stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że w istocie w orzecznictwie w stanach faktycznych wielu spraw wiązano datę odbioru końcowego robót od wykonawcy z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie jest to jednak reguła, która mogłaby znaleźć zastosowane we wszystkich sprawach. Przede wszystkim trzeba podkreśli, że okoliczność ta musi być każdorazowo badana co do konkretnej nieruchomości. Ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji – co szeroko podkreśla się w orzecznictwie – ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie.

Mimo, że data odbioru końcowego budowy będzie w tym zakresie znacząca, to jednak nie jest wykluczone, że faktyczne podłączenie nieruchomości do określonych urządzeń nastąpi przed tą datą, lub po tej dacie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Gd 169/04; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ol 933/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Gd 586/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 798/07, wyroki NSA sygn. I SA 2032/00, sygn. I SA 1648/99, sygn. I OSK 408/05, sygn. II SA/Lu 409/96).

Wobec powyższego nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organów obu instancji, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dzień odbioru ostatecznego inwestycji ([...] listopada 2005 r.) jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz do korzystania z drogi. Dla porządku wskazać trzeba, że nawet gdyby okazało się, że data protokolarnego przekazania budowy inwestorowi w niniejszej sprawie jest miarodajna, to termin trzyletni przewidziany do ustalenia opłaty zacząłby biec od dnia następnego tj. [...] listopada 2005 r. Jednak w świetle akt administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organ I i II instancji nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Organy orzekające w sprawie w sposób automatyczny przyjęły, że data odbioru ostatecznego jest graniczna, od której nastąpiło stworzenie warunków determinujących ustalenie opłaty adiacenckiej. Tymczasem w protokole z ostatecznego odbioru technicznego z dnia [...] listopada 2005 r. wskazano dalsze usterki, których usunięcie miało nastąpić w terminie do [...] listopada 2005 r., a ponadto wymieniono szereg "dokumentów odbiorowych", które wykonawca powinien uzupełnić. Takie postanowienia w ramach odbioru inwestycji powinny skłonić organ administracji do ustalenia, czy charakter usterek i stwierdzone braki w dokumentacji stanowiły przeszkodę do rozpoczęcia eksploatacji obiektu, a jeżeli tak, to kiedy rzeczywiście były usunięte.

Co jednak ważniejsze, organ w ogóle nie rozważył i nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja mogła być legalnie użytkowana, niezwłocznie po dacie odbioru ostatecznego dokonanego w dniu [...] listopada 2005 r., a tym samym czy mogły być w przewidzianych prawem procedurach realizowane podłączenia do sieci, w szczególności przez stronę skarżącą.

Zauważyć trzeba, że sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego. Kwestii zakończenia procesu inwestycyjno-budowlanego nie można oceniać cywilistycznie, jak to wywodzi się w skardze, albowiem sfera ta regulowana jest normami publicznoprawnymi, konkretnie ustawą z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy, w przebiegu którego zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (por. Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 68-71).

Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor jest tym podmiotem, który na etapie zakończenia budowy jest właściwym do formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowalnego, co następuje w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. (por. Prawo budowlane. Komentarz. Pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 548-549, 562)

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w

art. 145 ust. 1 i 2 ugn, nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie mimo, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, których jednak brak w aktach administracyjnych, organy obu instancji nie sprawdziły czy treść tych decyzji, bądź stosowne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wymagały, aby przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Gdyby tak było, to wówczas rzeczywista, a zarazem legalna możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury nastąpiłaby z momentem oddania obiektu do użytkowania.

Wskazane powyżej uchybienia proceduralne sprawiły, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń przesyłowych oraz do korzystania z wybudowanej drogi.

Drugim kluczowym dla ustalenia opłaty adiacenckiej zagadnieniem, które również nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, była sporna wielkość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 146 ust. 1 i ust. 1a ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wprowadzenie omawianej opłaty adiacenckiej niewątpliwie ma swe źródło w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest wybudowanie drogi oraz uzbrojenie terenu w urządzenia sieciowe, co pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny przy ewentualnej sprzedaży.

Z przepisu art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ugn wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi wzrośnie wartość nieruchomości.

Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w wyniku wymienionych wyżej zdarzeń nastąpił niewątpliwy wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

Prezentowane w toku całego postępowania stanowisko skarżącej, a zwłaszcza zarzuty sformułowane do pierwszego, a następnie drugiego operatu szacunkowego, sprawiły, że rzeczą organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i możliwość z ich korzystania rzeczywiście wpłynęły na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości precyzują przepisy działu IV ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008r., sygn. I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998r., sygn. IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002r., sygn. I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002r., sygn. I SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007r., sygn. II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007r., sygn. VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007r., sygn. II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005r., sygn. II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007r., sygn. II SA/GL 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008r., sygn. II SA/GL 965/07).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy, na którym ciąży obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ograniczył się do pobieżnej - jak sam wskazał – formalnej oceny poprawności sporządzonego operatu, zamiast dokonać rzeczowej analizy, prowadzącej do usunięcia wątpliwości, które pojawiły się w związku z zastrzeżeniami strony skarżącej.

Zaznaczyć należy, że skarżąca konsekwentnie w toku całego postępowania zgłaszała konkretne uwagi co do kompletności i rzetelności operatu, które jednak nie zostały rozpatrzone, ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy obu instancji, w rezultacie czego przeniesione zostały do skargi skierowanej do Sądu.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że przy ustalaniu omawianej opłaty adiacenckiej, przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami, przyłączami. "Odpowiednimi" – to znaczy spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów. Pismem z dnia [...] października 2008 r. ZWiK sp. z o.o. poinformował, że zrealizowane zadanie inwestycyjne na terenie Strefy [...], na którym położona jest ww. nieruchomość, spełnia warunki do zasilania w wodę i odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych. Jednakże firma MP SA musiała w celu odprowadzenia wód opadowych dodatkowo wykonać trzy włączenia do kolektora deszczowego, a ponadto wybudować tymczasowe zbiorniki bezodpływowe do gromadzenia ścieków. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie zgłaszała konkretnych uwag co do odliczenia poniesionych z tego tytułu nakładów, co jednakże nie powinno umknąć uwadze biegłemu opracowującemu operat szacunkowy. Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z treścią § 40 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Skarżąca, jak wynika z treści pisma ZWiK sp. z o.o. z dnia [...] października 2008r. musiała ponieść nakłady na dostosowanie urządzeń infrastruktury do własnych potrzeb (wybudowanie dodatkowych zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków, 3 włączenia do kolektora deszczowego ).

Rzeczoznawca w sporządzonym operacie do powyższych okoliczności nie odniósł się, omawiając metodologię wyceny wskazał jedynie, że przy określaniu wartości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się m. in. "warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń", lecz w istocie tych warunków nie analizował.

Biegły powinien sprawdzić czy wybudowane urządzenia były zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości, bez dodatkowego ich dostosowywania (przebudowy) na potrzeby skarżącej. Oczywiście rozróżnienia wymagają nakłady, które zwykle obciążają właściciela w związku z podłączeniem jego nieruchomości do sieci uzbrojenia technicznego, od tych nakładów, które wynikają z potrzeby zmiany urządzeń infrastruktury wybudowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ich dostosowania do obowiązujących wymagań. Zagadnienie to powinno być zanalizowane w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych. Nieuczynienie tego przez rzeczoznawcę sporządzającego operat, bądź innego biegłego, sprawiło, że nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro organ I instancji nie dokonał ustaleń tego dotyczących, to rzeczą organu odwoławczego było ich wyjaśnienie.

Reasumując, należy stwierdzić, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, nie odpowiada przepisowi § 40 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który nakazuje uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości warunków jej podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. W rezultacie organy orzekające nie rozważyły sprawy na tyle wnikliwie, by wykluczyć sytuację, że właściciel nieruchomości będzie w pewnym rozmiarze dwukrotnie obciążany kosztami uczestnictwa w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, raz – w postaci opłaty adiacenckiej, a drugi raz – w postaci nakładów koniecznych dla dostosowania (przebudowy lub rozbudowy) wybudowanych urządzeń sieciowych do stanu umożliwiającego rzeczywiste korzystanie z technicznego uzbrojenia terenu.

Kolejną okolicznością, co do której rzeczoznawca powinien odnieść się bardziej szczegółowo było wykorzystanie przez niego w sporządzonym operacie danych nieadekwatnych do wycenianej nieruchomości, mianowicie posłużenie się cenami dotyczącymi działek o znacznie mniejszym areale niż działka będąca własnością skarżącej. Organy bez głębszej analizy, co budzi poważne zastrzeżenia, przyjęły do porównań w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę J.M. ceny rynkowe nieruchomości położonych tylko w granicach Miasta i w strefach przyległych, gdy jednocześnie rzeczoznawca ten przyznał, że na tym terenie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłową (wielohektarową) praktycznie nie istnieje. W efekcie przyjęte do porównań i wyliczeń powierzchnie nieruchomości znacznie odbiegały od wycenianej nieruchomości (największe z sześciu i dziewięciu porównywanych działek miały powierzchnię ok. 21012 m2 i 32473 m2, najmniejsze 1680 m2 i 3556 m2, a przedmiotowa działka [...] - obecnie po podziale nr [...] - ma powierzchnię 79940 m2). Wyjaśnienia zatem wymagało, czy wyliczona wartość przedmiotowej nieruchomości wymagała dalszego skorygowania współczynnikiem obniżki cen z uwagi na jej duży areał, czy też konieczne było posłużenie się dodatkowymi danymi dotyczącymi cen rynkowych nieruchomości zbliżonych charakterem do tej wycenionej.

Wskazać trzeba, że zgodnie z § 26 cyt. wyżej rozporządzenia z 21 września 2004 r. – przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości.

W kontekście tego przepisu oraz § 4 cyt. rozporządzenia nie jest przekonywująca konstatacja organu odwoławczego, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami i obowiązującymi standardami. Rozważenia bowiem wymagało czy właściwe były wagi cen rynkowych przyjęte dla określenia wartości nieruchomości za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań, czy biegły zastosował prawidłową metodę wyceny nieruchomości, a w szczególności czy nie zachodziła jednak potrzeba zastosowania cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym.

Organ odwoławczy chcąc rozstrzygnąć sprawę należycie powinien w takiej sytuacji podjąć dodatkowe czynność celem wyjaśnienia kwestii spornych, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy opinii uzupełniającej, czy też przeprowadzenia chociażby rozprawy z udziałem biegłego.

Zaznaczyć również trzeba, że niezależnie od przewidzianej w art. 157 ugn oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, organ administracji dysponuje innymi formami weryfikacji opinii dotyczącej ustalania wartości nieruchomości.

Organ korzystając z właściwych środków przewidzianych w procedurze administracyjnej ma obowiązek dążyć do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań w celu ustalenia wartości nieruchomości i ewentualnej opłaty. Podstawowym obowiązkiem jest jednak rzetelna ocena wiarygodności operatu szacunkowego, w efekcie której organ orzekający powinien zdecydować czy jest on wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, czy też powinien być uzupełniony, bądź sporządzony na nowo przez innego rzeczoznawcę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że przepis art. 157 ugn nie wyłącza możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego na zasadach ogólnych. Wskazuje się przy tym, że postępowanie przewidziane w art. 157 ugn dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości nieruchomości. Taka formalna ocena tego dokumentu, dokonywana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA w 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05; wyrok WSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1697/05; wyrok WSA z 7 września 2007 r., sygn. II SA/Ke 345/07; Komentarz gospodarka nieruchomościami M. Horoszko, D. Pęchorzewski. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2009, str. 419-420 i powołane tam orzeczenia).

W zależności od potrzeb w konkretnej sprawie organ administracji powinien rozważyć ewentualne wyznaczenie stronie terminu potrzebnego na skorzystanie z weryfikacji operatu w trybie art. 157 ugn, lub wystąpić samodzielnie o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zaniechanie działań służących zweryfikowaniu wiarygodności operatu i niewyjaśnienie wskazanych okoliczności istotnych dla szacowania nieruchomości oraz ustalenia opłaty – traktować należy jako naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mające wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzić też należy, że organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił rozbieżności w zakresie wzrostu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wyposażenia nieruchomości skarżącej w urządzenia infrastruktury jaka została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J.M. w porównaniu z wcześniejszym operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego H.M.. Zauważyć należy, iż wcześniejszy operat szacunkowy zakładał stworzenie warunków w zakresie podłączenia do nieruchomości trzech urządzeń: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji wodociągowej i korzystania z wybudowanej drogi, natomiast w drugim operacie zrezygnowano z nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. Pomimo zmniejszenia ilości urządzeń infrastruktury operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę J.M. wskazuje znaczącą wyższą wartość nieruchomości skarżącej niźli operat szacunkowy sporządzony wcześniej, co w konsekwencji wpłynęło na wzrost opłaty adiacenckiej aż o 273.587 zł. Organ odwoławczy nie wyjaśnił co było przyczyną powstałych rozbieżności pomiędzy operatami, choć skarżąca w odwołaniu taki zarzut podniosła.

Zauważyć też należy, że przyjęte do analizy w operacie transakcje miały miejsce w latach 2006-2007, czyli na rok i na dwa wcześniej przed sporządzeniem operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego J.M., co nastąpiło w dniu [...] października 2008r. Od czasu wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji minęło jeszcze dalsze 7 miesięcy. Mając na uwadze zarzuty odwołania oraz wspomniany wyżej znaczny upływ czasu od daty ustalenia opłaty adiacenckiej przez organ I instancji organ odwoławczy powinien rozważyć zobowiązanie biegłego do uaktualnienia operatu lub przynajmniej wyznaczenia rozprawy celem umożliwienia skarżącej zadania biegłemu pytań na okoliczność treści operatu szacunkowego. Niewątpliwie koniecznym było wyjaśnienie przez biegłego wątpliwości czy spadek popytu na nieruchomości spowodowany ogólnym kryzysem gospodarczym miał wpływ na wartość nieruchomości skarżącej, czy też faktem notoryjnym jest systematyczny wzrost cen nieruchomości. Wymóg wyjaśnienia tych okoliczności nabiera doniosłości wobec stwierdzeń samego biegłego zawartych w operacie, że określenia wag cen rynkowych możliwy jest wówczas, gdy dysponuje się bazą danych liczącą minimum kilkadziesiąt wiarygodnych transakcji rynkowych, a takimi nie miał możliwości posłużenia się. Poza tym rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłową i przemysłowo-składową w granicach miasta oraz w strefach bezpośrednich przyległych do jej granic praktycznie nie istnieje.

Organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji powinien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości celem naprawienia zaistniałych nieprawidłowości. Skarżąca bowiem dochowując dużej staranności w ramach odwołania ustosunkowała się bardzo szczegółowo do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego. Sformułowała konkretne merytoryczne zarzuty oraz wnioski formalne. Nie było przeszkód proceduralnych, aby w postępowaniu odwoławczym wyjaśnić wszystkie te istotne okoliczności sprawy, co do których zastrzeżenia zgłosiła skarżąca. Niewątpliwie dodatkowych ustaleń wymagała kwestia terminu w jakim stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury i do korzystania z wybudowanej drogi oraz kwestia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, czyni przyjęty przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy niewystarczającym do oceny ustawowych przesłanek orzeczenia o opłacie adiacenckiej.

W konsekwencji należało uznać, że postępowanie przeprowadzone w obu instancjach, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 81 kpa, nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, czy wybudowanie urządzeń infrastruktury wpłynęło na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnej i przekonującej argumentacji, pozwalającej na zaakceptowanie podjętego rozstrzygnięcia.

Nie bez znaczenia jest w niniejszej sprawie, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ugn następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem organ wykonawczy gminy jest wyłącznie upoważniony do ustalenia opłaty adiacenckiej, nie ma natomiast obowiązku wszczęcia postępowania zmierzającego do jej ustalenia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2007, str. 491-492).

Przyjmuje się, że w przypadku orzekania przez organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego szczególna rola przypada uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które oprócz elementów ustawowo przewidzianych powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma znaczenie dla stosowania przez organy zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa. Zasada ta nie jest realizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre ważne aspekty sprawy lub nie wypowie się co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc się na zakończenie do treści skargi, stwierdzić należy, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 ust. 2 ugn oraz art. 105 §1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez to, że nieuwzględniono w sprawie upływu trzyletniego terminu przedawnienia i nieumorzono postępowania w sytuacji braku możliwości wydania decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką.

Pomijając, iż z przyczyn wyżej wskazanych dotychczasowe ustalenia faktyczne nie były wystarczające do ścisłego określenia daty, od której należy liczyć bieg trzyletniego terminu przedawnienia, to przyjąć na tym etapie trzeba, że najwcześniej bieg tego terminu mógł się rozpocząć od [...] listopada 2005 r.

Bezspornym jest, że przed tą datą organ I instancji wydał i doręczył decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Trafnym okazało się stanowisko SKO, które uznało, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat od dnia stwierdzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Rozbieżne poglądy co do tego zagadnienia, prezentowane w orzecznictwie i w doktrynie, stały się podstawą do podjęcia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/09), w której przyjęto, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wobec treści uchwały i jej uzasadnienia należało uznać za nietrafne zarzuty sformułowane w pkt. VI, VII i VIII skargi.

Sąd w niniejszym składzie reprezentuje pogląd, iż warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury. Niewątpliwie korzyść taką uzyskała osoba, która była właścicielem w okresie, kiedy wybudowano urządzenie i kiedy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do infrastruktury. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 29 maja 2001 II SA/Po 336/2000, Lex Polonica nr 356942, że właściciele nieruchomości, którzy nabyli ich własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie są zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tego urządzenia.

Pogląd ten został zaakceptowany w literaturze ( por. G.Bieniek – Ustawa o gospodarce nieruchomościami – komentarz. Lexis Nexis W-wa 2007, str. 491).

Niewątpliwie obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej powstaje z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Dotyczy on właściciela nieruchomości w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Warunkiem powstania tego obowiązku jest uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Oczywiste jest, że korzyść taką uzyskuje osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Korzyść ta ma charakter obiektywny. Jest to szczególnie istotne w przypadku umowy sprzedaży, która ma charakter odpłatny, gdyż wówczas wartość przedmiotu sprzedaży znajduje ekwiwalent w postaci ceny, która uwzględnia wartość uwzględniającą korzyści uzyskane z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Nabywca ponosi więc koszty wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w obrębie uiszczonej ceny. Obciążenie nabywcy obowiązkiem zapłaty opłaty adiacenckiej związanej z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej przed datą nabycia nieruchomości nie znajduje też uzasadnienia z punktu widzenia zasad słuszności ( por. J.Jaworski – Komentarz – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. C.K.Beck W-wa 2009, str. 949-950). Przyjąć wiec należy, że instytucja opłat adiacenckich jest obciążeniem osobistym ocenianą z punktu widzenia podmiotu prawa własności według stanu z okresu kiedy wybudowano urządzenie, a wiec gdy powstawał obowiązek współuczestniczenia w kosztach budowy. Przedstawioną tezę potwierdza pośrednio także uchwała NSA z dnia 9 października 2000r. (OPK 8/00, ONSA 2001,Nr 1, poz. 15).

Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że z uwagi na sprzedaż działek oznaczonych nr [...] to ich nabywcy powinni być wezwani do udziału w sprawie w charakterze strony. Z akt administracyjnych wynika, że do zmiany właściciela w/w działek doszło w dniu [...] lutego 2008r., a zatem niewątpliwie już po dacie stworzenia warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Z uwagi na przedstawione wyżej naruszenia przepisów proceduralnych, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w przepisach art. 200, 205 § 2 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym będzie usunięcie przez organ odwoławczy stwierdzonych wyżej uchybień proceduralnych, celem uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w rozważaniach Sądu i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.