Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1249/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 59 ust. 1,  art. 50 ust. 1,  art. 86,  art. 60 ust. 1,  art. 53 ust. 4,  art. 61 ust. 1,  art. 67,  art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6,7,8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152,  art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] spółka cywilna [...] A.Z., M.K. z [...], zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dla działki położonej w [...] przy ul. [...], numer [...], obręb [...] [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.H., właściciel sąsiedniej działki nr [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu zarzucił decyzji, iż podjęto ją bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz naruszono interes faktyczny i prawny odwołującego się, poprzez między innymi brak rozwiązań zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że po zapoznaniu się z częścią tekstową analizy istniejącego zagospodarowania terenu stwierdziło, że zawarte w niej gabaryty i parametry zagospodarowania terenu i jego zabudowy, określone jako wartości minimalne i maksymalne (np. szerokość elewacji frontowej od 10 do 16 m, wysokość kalenicy od 5 do 13 m) nie znajdują oparcia w analizie poszczególnych działek położonych w granicach analizowanego obszaru, a tym samym analiza nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Kolegium stwierdziło także, że wydana decyzja nie spełnia wymogów art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.".

Decyzją z dnia [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla [...] A.Z., M.K. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dla działki położonej w [...] przy ul. [...], Nr [...] obręb [...] [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.H., właściciel sąsiedniej działki nr [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu zarzucił decyzji, iż podjęto ją bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz naruszono interes faktyczny i prawny odwołującego się, poprzez między innymi brak rozwiązań zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zarzucił także naruszenie przepisów określonych w:

1/ art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6,

art. 52 ust. 1 i 2, art. 53, art. 54, art.60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 pkt 1, art. 59

i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2/ przepisów § 3 ust.1 i 2, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wadliwe ustalenie obszaru analizowanego, linii zabudowy,

3/ art. 10 i art.81 oraz art.6,7,8,9, art.77 § 1, art.86, 89 i 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem odwołującego się, powyższe nieprawidłowości, przez posadowienie inwestycji praktycznie na granicy działki i przesłonięcie domu, spowodują ograniczenie naturalnego oświetlenia i zmniejszą atrakcyjność jego działki, jako miejsca wypoczynku. Realizacja inwestycji wprowadzi chaos i nieład na przyległym terenie. Nie do zaakceptowania są gabaryty planowanego budynku, jego wysokość i kąt nachylenia dachu i inne. M.H. podniósł też, iż zastrzeżenie budzi ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, jak linii zabudowy w sposób ewidentnie niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, gdyż wadliwie ją ustalono i wyznaczono. Odwołujący się wskazał również, na - jego zdaniem - niezgodne ustalenie linii zabudowy z drogą publiczną ul. [...] w odległości 3m, co narusza ład architektoniczny.

W dalszej części odwołania M.H. wskazał na braki formalne decyzji, gdyż nie dołączono do niej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu - części tekstowej i graficznej, zbyt ogólnikowo i lakonicznie potraktowano ochronę interesu odwołującego się, co jest niezrozumiale, gdyż inwestycja będzie realizowana bezpośrednio na granicy działek nr [...] (odwołującego się), celowo ustalono obszar do analizy w taki sposób, aby wykazać, że w otoczeniu jest nieregularna linia zabudowy i do analizy wzięto odległe obiekty, a nie sąsiadujące. Podsumowując M.H. wskazał, iż zaskarżona decyzja jest ogólnikowa, zagraża ładowi urbanistycznemu, nie zawiera uregulowań dotyczących ochrony osób trzecich i jest przedsięwzięciem mogącym znacznie i negatywnie oddziaływać na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...], numer [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, poprzedzone winno być postępowaniem, którego tryb wynika z przepisów określonych w art.59 - 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu", i w którym organ ma obowiązek zbadać, czy planowana inwestycja o określonej funkcji, architekturze i gabarytach jest możliwa do realizacji w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz czy inwestycja ta nie będzie naruszać przepisów odrębnych, do których zalicza się między innymi ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawę o ochronie przyrody, o lasach, o odpadach, o drogach publicznych, o ochronie gruntów rolnych, Prawo wodne... itp.

Decyzję tę wydaje się na wniosek inwestora, co powoduje, że organ przy ocenie wstępnej sprawy, winien ustalić treść żądania strony (wyznacza to zakres postępowania) oraz zbadać, czy złożony wniosek spełnia wymagania określone

w art.52 ust.2 w związku z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu, a więc czy na kopii mapy zasadniczej (lub katastralnej) w ustalonej skali, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, określono granice terenu objętego inwestycją i granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; czy określono planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę jego zabudowy

i zagospodarowania terenu, w tym: przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego, przedstawione w formie opisowej i graficznej (część graficzna może być np. szkicem urbanistycznym), a także czy określono charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane obrazujące jej wpływ na środowisko. Organ po wstępnej ocenie wniosku, zobowiązany jest na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. do pisemnego zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium, wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymogi określone w art.52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b i c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy

o planowaniu. Wniosek przedstawiony w formie opisowej na str.2 zawiera dane określające charakterystyczne parametry techniczne inwestycji (szerokość elewacji frontowej i jej wysokość do górnej krawędzi, wysokość kalenicy, powierzchnię zabudowy działki, geometrię dachu oraz między innymi określenie: zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Część graficzna wniosku to kopia mapy zasadniczej w skali 1 : 500 i katastralnej w skali 1 : 2000 z zaznaczonym terenem objętym inwestycją, zaś projektowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka zabudowy przedstawiono w formie opisowej i graficznej.

Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, czyli pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o jej wydanie, jest łączne spełnienie pięciu warunków określonych w art.61 ust. 1ustawy o planowaniu. Te warunki to: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. warunek dobrego sąsiedztwa), 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W treści sporządzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, organ zawarł wyniki badania spełnienia tych warunków. Z ustaleń organu wynika,

iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie te warunki. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, gdyż w sąsiedztwie znajdują się obiekty o funkcji i gabarytach zbliżonych do planowanego obiektu, przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] - droga gminna, obszar w którym położona jest działka uzbrojony jest w niezbędne media, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne.

Organ I instancji przystąpił do ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy w wyznaczonym obszarze wokół działki objętej wnioskiem, którego granice minimalne to trzykrotność szerokości frontu działki (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), zaś wyznaczenie granic maksymalnych pozostawiono uznaniu organu (co powoduje, że granice te winny być przez organ uzasadnione zarówno w części tekstowej analizy, jak i w decyzji). W wyznaczonym obszarze dokonuje się analizy funkcji, gabarytów i architektury obiektów usytuowanych na działkach w nim położonych.

Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji dokonał takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego obszaru terenu, na którym planuje się realizację inwestycji. Analizę, zawierającą uzasadnienie dla przyjętego obszaru oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba uprawniona, co czyni zadość wymogom art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu.

Skład orzekający zapoznał się z częścią tekstową analizy i stwierdził, iż zawarte w niej gabaryty i parametry zagospodarowania terenu i jego zabudowy, określone jako wartości minimalne i maksymalne (np. szerokość elewacji frontowej od 7 m do 27 m- ustalono zgodnie z wnioskiem do 16 m, wysokość zabudowy do kalenicy - od 8,5 m do 10 m ustalono do 9 m, wysokość zabudowy od 13,5 m do 13 m ,ustalono 13 m) znajdują oparcie w analizie poszczególnych działek położonych w granicach analizowanego obszaru, poprzez wskazanie konkretnych budynków położonych na sąsiednich działkach. W analizie wskazano też jakimi kryteriami organ kierował się ustalając maksymalne granice obszaru oraz linię zabudowy na przedmiotowej działce, odnosząc to do normatywów odległościowych wynikających z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Ustalenie takiej, a nie innej linii zabudowy wynika z położenia działek zabudowanych na analizowanym obszarze względem działki planowanej do zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że:

1) w decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się o lokalizacji budynku na nieruchomości, dlatego też, zarzut o posadowieniu inwestycji na granicy działki

i przesłonięciu domu odwołującego się uznać należy za przedwczesny. Decyzja

o warunkach zabudowy stwierdza tylko, że określona inwestycja może być zlokalizowana na danej działce, dopiero organ wydający pozwolenie na budowę wiążąco wypowie się co do usytuowania, obrysu i układu istniejących i planowanych obiektów ze wskazaniem wymiarów, rzędnych itp.,

2) zaskarżona decyzja jako załącznik zawiera wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, o czym stanowi na końcu decyzji właściwy zapis,

3) część graficzna decyzji jest kopią mapy zasadniczej, natomiast kopia mapy ewidencyjnej jest częścią graficzną wyników analizy (załącznik do decyzji),

4) zasada ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być rozważana tylko w granicach określonych przepisami ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca w art. 63 ust. 2 tej ustawy przyjął, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter promesy, uprawniającej co prawda do uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Zatem ochrona interesów odwołującego się znajdzie pełną konkretyzację

w postępowaniu przed innym organem,

5) planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący sposób negatywnie oddziaływać na środowisko, gdyż jej rodzaj (i skala) nie jest wyszczególniony w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,

6) stronie zapewniono udział w postępowaniu poprzez zawiadomienie o jego wszczęciu, jak też, o możliwości zapoznania się z aktami.

Odnosząc się do uwag wniesionych w piśmie z dnia [...] Kolegium wyjaśniło, iż wniosek z dnia [...] będący przedmiotem niniejszej sprawy dotyczył inwestycji o innej funkcji aniżeli wniosek poprzedni. Zgodnie z przepisami wnioskodawca, który otrzymał warunki zabudowy danego terenu może złożyć po raz kolejny wniosek odnośnie tego samego obszaru, jeżeli przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Na pozostałe uwagi zawarte w ww. piśmie skarżący otrzymał odpowiedź w decyzji Kolegium z dnia [...] oraz w zaskarżonej decyzji.

Kolegium zauważyło, że decyzja organu I instancji z dnia [...]

Nr [...], ustalająca dla Spółki [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] , utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] Nr [...] jest decyzją prawomocną, na podstawie której inwestor może wystąpić o pozwolenie na budowę, bowiem zarówno skarga M.H. do WSA w [...], jak i skarga kasacyjna do NSA zostały oddalone wyrokami: WSA z dnia 30.12.2009r. II SA/Sz 539/09 i NSA z dnia 13.05.2011r. II OSK 824/10. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zarzuty odwołania dotyczące zaskarżonej decyzji są praktyczne tożsame z zarzutami do decyzji Kolegium z [...] (obie inwestycje dot. tej samej działki, położonej w tym samym obszarze analizowanymi, co do których wypowiedziały się jednoznacznie sądy obu instancji w cyt. wyrokach).

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie złożył M.H., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej

z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 1, ust.2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2, art.53, art. 54, art.60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 pkt 1, art. 59 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak też § 3 ust. 1 i 2, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie skarżącego Kolegium usankcjonowało kwestionowane ustalenie "obszaru analizowanego", nierzetelne sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej, nieprawidłowe ustalenie i wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż w przypadku "uskoku", linię zabudowy według poglądów doktryny, tworzy się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jak też brak wyraźnego zaznaczenia obszaru przyjętego do analizy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżącego nie odniesiono się do wszystkich argumentów skarżącego. Nie wyjaśniono zarzucanego naruszenia ładu urbanistycznego, estetycznego i krajobrazowego, tym bardziej że planowana inwestycja znajduje się w morskim pasie nadbrzeżnym, gdzie odbywa się natężony ruch turystyczny w Unieście ( ochrona pasa ochronnego).

Skarżący zarzucił nadto, naruszenie przepisów proceduralnych polegające na nieuwzględnieniu przez organy obu instancji praw skarżącego jako strony postępowania do czynnego udziału w postępowaniu i możności wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji

z jednoczesnym rzetelnym ustosunkowaniem się do wnoszonych zastrzeżeń. Naruszono zatem art. 107 § 3 w zw. z art. 10 i 81 K.p.a., a ponadto art. 6, 7, 8, 9, 77

§ 1, 86 i 136K.p.a. Przejawiło się to w nie wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, ograniczeniu do minimum postępowania dowodowego, przemilczeniu okoliczności, faktów i dowodów przedstawianych przez stronę skarżącą. Poza tym zaskarżona decyzja wbrew treści art. 107 K.p.a. pozbawiona jest praktycznie uzasadnienia faktycznego i odniesienia się do dowodów zaoferowanych przez stronę skarżącą,

a jedynie posługuje się i przyjmuje bezkrytycznie stanowisko organu i instancji.

Skarżący dodał, że w przypadku kontynuacji realizacji inwestycji, zostanie postawiony przed faktami dokonanymi, tj. będzie dochodziło do naruszenia ładu urbanistycznego, krajobrazowego i estetycznego oraz praw skarżącego

i obowiązującego porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] uczestnicy postępowania A.Z. i M.K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie, w drodze decyzji wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...], obręb [...]. Postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu".

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z art. 60 ust. 1 ww. ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa

w art.53 ust.4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art.60 ust.4).

Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ostatni piąty punkt dotyczy spełnienia warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, do których zalicza się ustawy regulujące kwestie dotyczące: ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, dróg publicznych, gospodarki wodnej.

W oparciu o delegację zawartą w art.61 ust.6 ustawy o planowaniu Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Rozporządzenie to, zwane dalej "rozporządzeniem", określa sposób ustalania wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak czytamy

w § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dodatkowo w § 9 ust. 1-4 ww. rozporządzenia ustawodawca wskazał, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić trzeba, iż w każdej sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu. Wyniki zaś analizy, w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część.

W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę do jej przygotowania. W niniejszej sprawie w decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy wymienione zostały załączniki do decyzji:

"1) część graficzna decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona na mapie sytuacyjno wysokościowej do celów opiniodawczych w skali 1:500,

2) wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji (aktach sprawy):

- część tekstowa

- część graficzna."

Już z § 9 ust.2 ww. rozporządzenia wynika, że część graficzna i tekstowa analizy stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak część graficzna decyzji. Fakt, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji oznacza, że dokument taki jest jej integralną częścią, a więc winien być opisany (znajdować się powinna na nim informacja, że jest załącznikiem o stosownym numerze do konkretnej decyzji),

a także podpisany przez osobę podpisującą decyzję (organ lub osobę działającą z jego upoważnienia), przy czym jeśli został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - podpis organu poświadcza jedynie fakt, że dokument jest załącznikiem do decyzji organu. Cechą załączników do decyzji jest to, że występują one w obrocie prawnym zawsze razem z decyzją, a więc podlegają doręczeniu stronom razem z decyzją, znajdują się w aktach sprawy razem z decyzją. Zapis w decyzji organu I instancji, że załącznik do niej znajduje się "w aktach sprawy" jest więc niewłaściwy, na co organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, podobnie jak na brak podpisania i opisania załączników.

Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia określenie "obszar analizowany" oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Na mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, został zaznaczony (kropkowaną linią) obszar analizowany. Choć numeracja działek na tej mapie nie jest zbyt widoczna, w ocenie sądu, wśród działek mieszczących się w granicach tego obszaru, nie ma działek o numerach:

[...] – branych pod uwagę przy ustalaniu rodzaju zabudowy;

[...] – branych pod uwagę przy ustalaniu linii zabudowy;

[...] – branych pod uwagę przy ustalaniu wielkości zabudowy

w stosunku do powierzchni działki lub terenu,

[...] – branych pod uwagę przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej oraz wysokości zabudowy;

[...] branych pod uwagę przy ustalaniu geometrii dachu itd.

W konsekwencji, sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy warunków

i zasad zagospodarowania terenu nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co za tym idzie, uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają należytego wyjaśnienia stanowiska organu.

Organ I instancji podał, że uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy z dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Należy zwrócić uwagę, że decyzja została wydana przez organ I instancji w dniu [...], a uzgodnienia dokonywane były przed wydaniem poprzedniej, uchylonej decyzji z dnia [...]. W międzyczasie zmianie uległy przepisy prawa (w tym ustawa z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 ze zm.), mógł ulec zmianie także stan faktyczny ( objęcie ochroną obszarów na podstawie przepisów o ochronie przyrody).

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. Nr 89, poz.820 ze zm.), pas ochronny obejmuje obszar przyległy do odlądowej granicy pasa technicznego lub przystani [...], o szerokości od 100 m do 2 500 m oraz jeziora [...] wraz z pasem lądu o szerokości do 200 m bezpośrednio do nich przyległym liczonym od granic działek ewidencyjnych, na których zlokalizowane są te jeziora, z wyłączeniem terenów leżących w granicach portów i przystani morskich określonych w odrębnych przepisach (§ 1 ust. 2), co, biorąc pod uwagę, że obszar objęty analizą warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od strony północnej obejmuje wybrzeże morskie, wskazuje na obowiązek uzgodnienia decyzji także przez dyrektora właściwego urzędu morskiego.

W tym stanie rzeczy, sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji doszło do naruszenia art.60 ust.1 i art.61 ust.1 i 6 ustawy o planowaniu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszono także zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez doręczanie stronom niekompletnej decyzji administracyjnej.

Powyższych uchybień w rozstrzygnięciu organu I instancji nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przede wszystkim, skupiające się na tym, że podobna decyzja ustalająca warunki zabudowy była już zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to sądy skargi oddaliły. Należy pamiętać, że każda decyzja administracyjna stanowi rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, dokonywane w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania, przy rozstrzyganiu której sposób rozstrzygnięcia w innych sprawach może mieć jedynie charakter pomocniczy, a nie decydujący.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu w sposób zgodny z przepisami ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz uzyskać wymagane uzgodnienia innych organów. Następnie organ, uwzględniając uwagi sądu, winien wydać decyzję administracyjną i uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie, zwracając szczególną uwagę na uzasadnienie wszelkich odstępstw od zasad ustalonych w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw.

z art.205 § 1 ww. ustawy.