Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1586/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1976/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1586/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r., podjętą w postępowaniu wzowieniowym, którą odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną i podłączeniem komunikacyjnym od strony ul. [...] i [...]na części działek nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Spółdzielnia [...] w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, argumentując, iż decyzja ta nie została jej doręczona. Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. pełnomocnik Spółdzielni wyjaśnił, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2010r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Prezydent [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2007r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Zarząd Dzielnicy [...] uchylił ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. stwierdzając, iż Spółdzielnia powinna być uznana za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Tymczasem organ I instancji poprzestał jedynie na uchyleniu decyzji bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Jednocześnie Kolegium uznało za wadliwe przyjęcie, przez organ I instancji, że Spółdzielnia powinna być uznana za stronę postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja usytuowana na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...] i [...] oddzielona jest bowiem od działki nr [...] działką nr [...] i działką nr [...], co powoduje całkowity brak wpływu planowanej inwestycji na wykonywanie prawa użytkowania wieczystego przez stronę skarżącą. Punkt styczny działki nr [...] z działką nr [...] oddalony jest od punktu F – wyznaczającego teren inwestycji o ok. 182,5 m. Natomiast działka nr [...] stała się przedmiotem wieczystego użytkowania Spółdzielni dopiero w dniu [...] listopada 2009r., co powoduje, że Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego, aby być uznana za stronę postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia podniosła zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Spółdzielnia wskazała, iż od lat siedemdziesiątych XX wieku na działkach nr [...] i [...] prowadziła działalność turystyczną i dysponuje prawem do władania tymi nieruchomościami, co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2006r. Błędne więc jest stanowisko organu, iż skarżąca nie może być uznana za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Oceniając interes prawny skarżącej organ pominął fakt, iż Spółdzielnia wzniosła na tym terenie budynki. Nadto organ nie traktuje równo obu stron postępowania, gdyż inwestor jest jedynie dzierżawcą gruntów. Spółdzielnia podniosła, że prawo użytkowania wieczystego oraz własności znajdujących się tam budynków zostało wpisane do księgi wieczystej przed datą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., bowiem nastapilo to w dniu [...] maja 2007r. Skarżąca podniosła, że działka nr [...] znajduje się w bezpośredniej strefie oddziaływania projektowanej stacji paliw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że istota sporu w sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy Spółdzielnia ma przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Spółdzielnia wywodzi swój interes prawny z faktu, iż wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2006r. [...] zostało zobowiązane do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu na jej rzecz użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] położonej w W. przy ul. [...], a prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] maja 2007 r. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że działka nr [...] nie jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Nieruchomość skarżącej jest oddalona od przedmiotowej inwestycji o ok. 182,5 m. Tymczasem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, stronami są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Odnośnie zaś działki nr [...], w ocenie Sądu, skoro skarżąca stała się jej użytkownikiem wieczystym w dwa lata po wydaniu decyzji o ustalenie warunków zabudowy, to nie można twierdzić, iż zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego Sąd I instancji uznał, iż są one niezasadne.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że stan faktyczny został w sprawie ustalony prawidłowo, z zastrzeżeniem, że działka nr [...] nie znajduje się w odległości ok. 182 m od planowanej inwestycji. Powyższe zostało ustalone w oparciu o decyzję Kolegium, tymczasem działka nr [...] jest oddalona o kilka lub kilkanaście metrów od planowanej inwestycji, a w szczególności od jej głównego składnika, który stanowi stacja paliw. Sąd I instancji naruszył art. 28 kpa poprzez uznanie, że strona nie ma interesu prawnego z uwagi na zbyt dużą odległość działki nr [...] od planowanej inwestycji, podczas gdy ta odległość jest niewielka, co powoduje oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej (obecnie użytkownikiem wieczystym jest A. spółka z o.o.). Nie można się także zgodzić z interpretacją art. 28 kpa, zgodnie z którą posiadacz działki nr [...] nie ma interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla działki sąsiadującej. Posiadanie jest w sensie cywilnym stanem faktycznym, ale ściśle uregulowanym, z którego można wywodzić wiele skutków prawnych, a więc posiada określony wymiar ekonomiczny i prawny. Spółdzielnia była posiadaczem działki nr [...], jednak posiadała także roszczenie do tej nieruchomości wynikające z art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zrealizowane przez zawarcie ugody przed sądem. Przepisy art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami należą do przepisów uwłaszczających, nie znajduje zatem zastosowania art. 27 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależniający powstanie prawa użytkowania wieczystego od wpisu do księgi wieczystej. W związku z powyższym nie można tworzyć szczególnego i kwalifikowanego rodzaju posiadania na gruncie prawa cywilnego, ale okoliczność ta powinna przeważyć szalę na korzyść strony poprzez uznanie, że posiada ona interes prawny i powinna być stroną danego postępowania o ukształtowanie ładu przestrzennego.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o jego zmianę poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r.

Skarżąca załączyła dodatkowe dowody z dokumentów, tj. wyrys z mapy ewidencyjnej, informację z ewidencji gruntów i budynków dotyczącą działki nr [...], wypis z rejestru gruntów i budynków dotyczący działki nr [...], odpis z księgi wieczystej na okoliczność bycia użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, graficzne usytuowanie inwestycji, wnosząc o ich przeprowadzenie.

W odpowiedzi na skargę N. (obecna nazwa: S.) sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła, że ze znacznej część uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które rzekomo doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności dotyczących lokalizacji inwestycji w stosunku do działki [...]. Z materiału dowodowego wynika, że działka [...] jest oddzielona od inwestycji działką nr [...] i [...]. Punkt styczny działki nr [...] z działką nr [...] oddalony jest od inwestycji o ok. 182 m. Okoliczność ta nie jest jednak decydująca, gdyż Spółdzielnia nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób planowana inwestycja oddziaływać miała na działkę nr [...].

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieliła również Gmina Ż., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie Zarzut ten jest niezasadny a nadto został wadliwie skonstruowany.

Wadliwej konstrukcji podstawy kasacyjnej na gruncie rozpoznawanej sprawy upatrywać należy po pierwsze w tym, że przy powołaniu się na naruszenie prawa materialnego nie jest wystarczające wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszony. W świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż skarżący kasacyjnie winien wykazać postać, jaką owo naruszenie przybrało i na czym, w konkretnych okolicznościach sprawy, polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu. Nie sposób natomiast uznać, że ustawowe wymogi sporządzenia skargi kasacyjnej spełnia ogólne tylko powołanie się na bliżej niedookreślony fakt "błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania". Po wtóre należy zwrócić uwagę, że obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa jest w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości i nie jest przez skarżącego kasacyjnie kwestionowany. Tymczasem analiza rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazuje, że mimo braku jakiegokolwiek zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a wręcz stwierdzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "stan faktyczny został w sprawie ustalony prawidłowo", Spółdzielnia nie podziela ustaleń organów administracji przyjętych przez Sąd I instancji co do odległości między inwestycją a punktem stycznym działek nr [...] i [...].

Skoro jednak skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów postępowania, oznacza to, że stan faktyczny nie został skutecznie podważony i jako podstawę rozważań przyjąć należy całokształt ustaleń faktycznych, w oparciu o które zapadł zaskarżony wyrok, w tym fakt, że punkt styczny działki nr [...] z działką nr [...] oddalony jest od inwestycji o ok. 182 m.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który można by wywodzić z faktu bycia użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i działki nr [...].

Sąd I instancji zasadnie zauważył, że w dacie wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Spółdzielni przysługiwało prawo użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...], jednak wobec braku bezpośredniego sąsiedztwa z planowaną inwestycją, dla uzyskania statusu strony, Spółdzielnia powinna była wykazać, że inwestycja wpływa na jej nieruchomość, czego nie uczyniła. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał już m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., II OSK 2331/10, iż stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy przy tym od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, jako że okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 kpa. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1874/11).

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że skoro z treści art. 28 kpa wynika, iż interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa (co do zasady) materialnego, to zarzut naruszenia art. 28 kpa powinno się wywodzić w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa materialnego. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie został jednak postawiony.

Z tych też względów nie może wywołać skutku zarzut oparty na gołosłownym twierdzeniu, że doszło do naruszenia art. 28 kpa poprzez uznanie, że strona nie ma interesu prawnego z uwagi na zbyt dużą odległość usytuowania jej nieruchomości od zamierzonej inwestycji.

Ponadto autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 28 kpa w przyjęciu przez Sąd I instancji, że posiadacz działki nr [...] w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiadującej nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Podzielić jednak należy pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że posiadanie nieruchomości jest cechą stanu faktycznego i posiadacz nieruchomości nie legitymuje się interesem prawnym, lecz interesem faktycznym, co powoduje, że nie można mu przypisać przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Nie w pełni można również przychylić się do poglądów skargi kasacyjnej co do charakteru wpisu prawa wieczystego użytkowania do ksiąg wieczystych. Otóż nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste może powstać ipso iure na podstawie przepisów o charakterze uwłaszczeniowym i taki charakter nabycia użytkowania wieczystego ma swoje konsekwencje w zakresie charakteru wpisu tego prawa do ksiąg wieczystych. O ile zasadą jest, że wpis użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny, o tyle w przypadku uwłaszczeniowego nabycia tego prawa, wpis ma charakter deklaratoryjny (vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., I OSK 2455/11). Nie można jednak charakteru takiego przypisać wpisowi w sytuacji, gdy danemu podmiotowi na podstawie ustawy przysługuje jedynie roszczenie o ustanowienie prawa, natomiast prawo to nie powstaje ipso iure w określonej dacie. Stąd też Sąd I instancji w sposób uprawniony przyjął, że odnośnie działki nr [...] w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Spółdzielnia nie była użytkownikiem wieczystym. Skoro tak, nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.