Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 90/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), wymierzył karę M. L., inwestorowi budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, typ "[...]" z urządzeniami, zlokalizowanego na działce nr [...] w J., w wysokości 10 000 zł, za przystąpienie do użytkowania budynku jednorodzinnego bez wymaganego prawem zgłoszenia o zakończeniu budowy.

W uzasadnieniu podał m. in., że inwestorami, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, są I. K. - L. oraz M. L.. W dniu [...]r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzili kontrolę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w J.. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że budynek nosi znamiona użytkowania. Jak wynika z dokumentów będących w posiadaniu PINB inwestorzy dotychczas nie zawiadomili skutecznie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku, jak i nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym, PINB wyznaczył dodatkowe terminy kontroli. W wyznaczonych terminach M. L. nie stawił się osobiście, ani nie ustanowił na tą okoliczność należycie umocowanego pełnomocnika. W związku z brakiem możliwości ustalenia odpowiedniego terminu kontroli dla jednej ze stron postępowania, dnia [...]r. inspektorzy organu nadzoru budowlanego w C. przeprowadzili kontrolę na terenie nieruchomości. Podczas niej obecny był inwestor M. L., który uczestniczył w przeprowadzonych czynnościach. Ustalono, że parter budynku jest wykończony (urządzona kuchnia, łazienka, sypialnia i pokój dzienny), natomiast poddasze jest w stanie surowym zamkniętym. Ustalono, że parter budynku jest użytkowany przez M. L.. Przedstawił on podczas kontroli odpis postanowienia Sądu Rejonowego w C., Wydział I Cywilny z dnia [...]r. gdzie postanowiono "udzielić uczestnikowi M. L. zabezpieczenia roszczenia przez przyznanie mu do wyłącznego korzystania nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w J., składającej się wyłącznie z działki nr [...], objętej kw nr [...], zobowiązując go równocześnie do ponoszenia wszystkich opłat związanych z korzystaniem z tej nieruchomości, do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania". Fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego został jednoznacznie potwierdzony podczas czynności kontrolnych przez inspektorów nadzoru budowlanego. Ponadto fakt nielegalnego użytkowania budynku został potwierdzony przez obecnego właściciela nieruchomości M. L., co zostało odnotowane w protokole z czynności kontrolnych podpisanym przez właściciela. M. L. jest faktycznym sprawcą nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku, a przedstawione postanowienie Sądu w C. wyłącza odpowiedzialność finansową drugiego inwestora.

Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] o wymierzeniu kary za przystąpienie do użytkowania budynku jednorodzinnego bez wymaganego prawem zgłoszenia o zakończeniu budowy złożył pełnomocnik M. L.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

naruszenie przepisu prawa materialnego tj.

a. art. 57 ust. 7 p.b., poprzez:

* przyjęcie, że Skarżący przystąpił do użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w J., bez wymaganego prawem zgłoszenia o zakończeniu budowy, podczas gdy w rzeczywistości Skarżący nie przystąpił do użytkowania budynku w rozumieniu tego przepisu, gdyż inwestycja nie została zakończona, wobec czego Skarżący nie miał obowiązku zawiadamiania właściwego organu o zakończeniu budowy, a tym samym nie było podstaw do wymierzenia kary;

Ponadto, z ostrożności procesowej, zarzucił w stosunku do w/w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego:

* wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania budynku bez wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy tylko jednemu z inwestorów, podczas gdy w rzeczywistości - co potwierdził sam organ - inwestorów jest dwóch i kara powinna zostać wymierzona w stosunku do wszystkich inwestorów;

b. art. 54 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że Skarżący przystąpił do użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w J. bez wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu, podczas gdy w rzeczywistości Skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektu w rozumieniu tego przepisu, gdyż proces budowlany się jeszcze nie zakończył;

naruszenie przepisów postępowania, tj:

- art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie przez organ wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, w tym m. in.:

* nieustalenie, czy budowa została zakończona i czy istniały przesłanki do zgłoszenia zakończenia budowy - niezażądanie od Skarżącego dokumentów budowy,

* pominięcie stanowiska Skarżącego, wyrażanego w trakcie postępowania, co do użytkowania przez niego budynku i zakończenia procesu budowy;

* błędną interpretację przedstawionych przez Skarżącego dokumentów poprzez przyjęcie, że Skarżący użytkuje budynek, podczas gdy z dokumentu nie wynika, że budynek jest użytkowany, a jedynie, że Skarżącemu przysługuje prawo do wyłącznego korzystania z budynku;

* uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w sprawie poprzez pominięcie jego stanowiska w sprawie,

wskutek czego błędne przyjęcie, że Skarżący przystąpił do użytkowania obiektu, a tym samym, że Skarżący był zobowiązany do zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i że zasadne było wymierzeniu mu kary.

Z powyższych względów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...]r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowo przewidzianym terminie przez M. L. zażalenia na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], wymierzające karę M. L. w wysokości 10.000 zł za przystąpienie do użytkowania budynku jednorodzinnego bez wymaganego prawem zgłoszenia o zakończeniu budowy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podał m. in., że organ powiatowy w sposób prawidłowy wykazał istnienie przesłanki do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, że mimo braku pozwolenia na użytkowanie (bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy) inwestor obiekt ten użytkował. Świadczy o tym:

- wyposażenie pomieszczeń pokoi dziennych w urządzenia codziennego użytku (użytkowany telewizor, komputer, suszarka, na której suszyło się pranie),

- wyposażenie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (łazienka, toaleta, kuchnia) w sprzęt, urządzenia i produkty codziennego użytku, potwierdzające korzystanie z tych pomieszczeń,

- użytkowanie i wykonywanie czynności codziennego użytku przez właściciela oraz jego gości, którzy byli obecni w budynku podczas czynności kontrolnych z dnia [...]r.

Wobec powyższych ustaleń, zdaniem WINB, trudno byłoby przyjąć za wiarygodne twierdzenia Skarżącego, iż znajdujące się w budynku urządzenia mają służyć jedynie przyszłemu użytkowaniu budynku. Nietrafiony jest także, w ocenie organu zarzut, jakoby kara nałożona przez organ I instancji zaskarżonym postanowieniem, winna być nałożona także na drugiego inwestora, tj. I. K.. W sytuacji, gdy nielegalnego użytkowania dopuszcza się tylko jeden z inwestorów, to jemu właśnie należało taką karę wymierzyć. Nałożenie kary na I. K. byłoby nie do przyjęcia ze względu na fakt, iż sąd powszechny w sprawie o podział majątku wspólnego, postanowił udzielić M. L. zabezpieczenia roszczenia, przez przyznanie mu do wyłącznego korzystania przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując go równocześnie do ponoszenia wszystkich opłat z tym związanych. Tym samym tymczasowo pozbawiono I. K. prawa do korzystania z nieruchomości. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji nie wynika, by I. K. postępowała wbrew temu zakazowi, a co więcej, z akt sprawy wynika, iż nie ma ona faktycznego dostępu do przedmiotowego budynku, gdyż nie posiada do niego kluczy, a zamki zostały wymienione przez M. L.. Za chybiony uznano także zarzut, jakoby Skarżący nie przystąpił do użytkowania budynku, gdyż inwestycja nie została jeszcze zakończona, wobec czego nie miał obowiązku zawiadamiania właściwego organu o zakończeniu budowy. Zgodnie art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli m. in. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W niniejszej sprawie nie ma zatem zastosowania art. 54 p.b. lecz art. 55 tej ustawy, przez co inwestor był zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a tego nie uczynił i co pociągnęło za sobą konieczność zastosowania art. 57 ust. 7 p.b. Skarżący był obecny podczas kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu [...]r. oraz podpisał bez uwag protokół z niej sporządzony. Co więcej, Skarżący był skutecznie zawiadamiany przez organ powiatowy o tym, iż w każdym stadium postępowania strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, a także składać wnioski i zastrzeżenia, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu [...]r. M. L. zapoznał się z aktami sprawy, a mimo to nie skorzystał z prawa do złożenia wyjaśnień, wniosków bądź zastrzeżeń, w związku z tym zarzut skarżącego uznać należy za nieuzasadniony. Wymierzona inwestorowi kara obliczona została w sposób prawidłowy, odpowiadający dyspozycji art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia złożył pełnomocnik M. L.. Zaskarżył je w całości i zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji w całości, w sytuacji gdy organ II instancji uznał, że w sprawie ma zastosowanie inny przepis prawa materialnego i powinien był umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości;

b) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ uznał, że w sprawie ma zastosowanie inny przepis prawa materialnego i konieczne jest przeprowadzenie postępowania w oparciu o nowy przepis prawa;

c) art. 15 k.p.a., bowiem zaskarżone postanowienie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o inny przepis prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, niż przyjął organ I instancji w utrzymanym w mocy postanowieniu, co uniemożliwiło Skarżącemu wniesienie odwołania;

d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie przez organ wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie, w szczególności w zakresie ustalenia prawdziwości dowodów i twierdzeń, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne;

e) art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie i nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a z przeprowadzonych dowodów wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, że Skarżący przystąpił do użytkowania budynku z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego ;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 57 ust. 7 p.b. w zw. z art. 54 p.b., poprzez:

* przyjęcie, że Skarżący przystąpił do użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w J., bez wymaganego prawem zgłoszenia o zakończeniu budowy, podczas gdy Skarżący nie przystąpił do użytkowania budynku i nie miał obowiązku zawiadamiania właściwego organu o zakończeniu budowy, gdyż nie została zakończona, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 54 Prawa budowlanego i nie było podstaw do wymierzenia kary;

* wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania budynku bez wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy tylko jednemu z inwestorów, podczas gdy w rzeczywistości - co potwierdził sam organ - inwestorów jest dwóch i kara powinna zostać wymierzona w stosunku do wszystkich inwestorów, przyjmując, że w ogóle doszło do przystąpienia do użytkowania budynku;

b) art. 55 ust. 3 p.b. poprzez:

* przyjęcie, że Skarżący przystąpił do użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych bez wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu, co jest sprzeczne z treścią art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego, który przewiduje uzyskanie pozwolenia na użytkowanie;

* błędne przyjęcie, że Skarżący przystąpił do użytkowania budynku jeszcze przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, w sytuacji, gdy Skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektu w rozumieniu powyższego przepisu,

W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik podał m. in., że organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie w całości na nowo, tzn. organ musi podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w sposób wszechstronny rozważyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 54 p.b., lecz art. 55 tej ustawy, bowiem budowa nie została jeszcze zakończona, a zgodnie z art. 55 p.b. inwestor przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych jest zobowiązany, przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było pod kątem naruszenia art. 54 Prawa budowlanego, a organ I instancji stwierdził, że przystąpienie do użytkowania budynku nastąpiło z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego . Świadczy to o tym, że organ uznał, iż budowa została zakończona i Skarżący był zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu o jej zakończeniu. W takim wypadku organ powinien był uznać, że skoro przesłanka do nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku, o której mowa w art. 54 Prawa budowlanego - nie została spełniona, tzn. nie doszło do naruszenia art. 54 tej ustawy, to odpadła podstawa do nałożenia kary i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji powinien był uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Tymczasem w odpowiedzi na powyższy zarzut Skarżącego, organ zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia, przyjmując, że Skarżący naruszył art. 55 p.b., tj. że był zobowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co w świetle przepisów postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Dlatego też dokonaną przez organ odwoławczy zmianę podstawy prawnej i wydanie na jej podstawie nowego rozstrzygnięcia, należy uznać za naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wykładni przepisu art. 57 ust. 7 p.b. nie można dokonywać w oderwaniu od przepisów art. 54 i 55 p.b., wobec czego podstawą prawną do wymierzenia kary jest nie tylko art. 57 ust. 7 , ale również art. 54 i 55 p.b. Skoro zatem organ I instancji uznał, że w sprawie zastosowanie ma art. 54 p.b., to rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie, powinno również zostać wydane w oparciu o art. 54 p.b. Tymczasem organ II instancji nie uchylając postanowienia organu I instancji, rozstrzygnął sprawę na nowo w oparciu o przepis art. 55 p.b., czyli inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji. Organ odwoławczy - podobnie jak organ I instancji - nie ustrzegł się również naruszenia norm wynikających z treści art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które nakładają obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz wszechstronnego ich rozważenia w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Organ II instancji oparł się wyłącznie na twierdzeniach I. K. - drugiego inwestora, pozostającego aktualnie w sporze z M. L.. Organy błędnie stwierdziły, że Skarżący przystąpił do użytkowania budynku. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z samego faktu, że budynek nosi cechy użytkowania. To, że w budynku w trakcie kontroli znajdowały się urządzenia, takie jak telewizor, komputer, czy suszarka, czy też urządzenia kuchenne i produkty codziennego użytku, nie świadczy o tym, że Skarżący przystąpił do jego użytkowania. Skarżący wskazywał, że przebywał w budynku jedynie w związku z prowadzonymi pracami wykończeniowymi, bowiem - jak zauważył sam organ - poddasze budynku pozostaje w stanie surowym. Znajdujące się w budynku urządzenia mają też służyć przyszłemu użytkowaniu budynku, a ponadto przebywanie od czasu do czasu Skarżącego w budynku, odstrasza potencjalnych włamywaczy, gdyż powszechnie znane są przypadki kradzieży na terenach budowy. Zauważyć należy, zdaniem pełnomocnika, co uszło uwadze zarówno organowi I jak i II instancji, że Skarżący jest zameldowany na stałe w Niemczech. Nie było go także w trakcie wizji na nieruchomości i informował organ, że przebywa za granicą. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy budynek - zgodnie z pozwoleniem na budowę - przeznaczony jest na cele mieszkaniowe. Rozumieć należy przez to wprowadzenie się do budynku (zamieszkanie w nim) z zamiarem stałego pobytu. Tymczasem Skarżący ma miejsce zameldowania w Niemczech. Nie można uznać sporadycznych jego przyjazdów do budynku za przystąpienie do jego użytkowania. Prawdą jest, że Skarżący ma zamiar wprowadzić się i zamieszkać na stałe w budynku, jednak jest to kwestia przyszłości. Ponadto organ II instancji błędnie uznał, że tylko na Skarżącego mogła zostać nałożona kara, a nie również na drugiego inwestora – I. K.. Organ w ogóle nie zweryfikował prawdziwości twierdzeń I. K. co do okoliczności, że nie posiada ona kluczy do budynku, że Skarżący wymienił zamki, że nie posiada żadnej dokumentacji budowy, w sytuacji gdy Skarżący twierdził i podnosił przeciwnie. Skarżący i I. K. razem prowadzili budowę domu, także na etapie wykańczania parteru budynku (łazienki, kuchni), która została w większości wyposażona w urządzenia właśnie przez I. K.. Organ dokonał oceny dowodów z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, podnoszonych przez Skarżącego i wyciągnął wnioski sprzeczne z zasadami logiki, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 p.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 p.b., właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 54 p.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przy tym art. 55 pkt 3 p.b. (błędnie określany przez organ i w skardze jako art. 55 ust. 3 p.b.) zastrzega, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zaistnienie tych przesłanek prawidłowo ustalił organ odwoławczy, jako że prace budowlane nie zakończyły się pomimo przystąpienia przez Skarżącego do użytkowania części domu, a Inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność tego przepisu (wyrok z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, OTK-A 2009/5/64), administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Wobec tego sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK-A 2006/1/6). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK-A 2008/2/30). Przez to mieści się w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej, co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej. Ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W innym z kolei wyroku Trybunał stwierdził, że tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku, bowiem brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne (wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK 2000/3/89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2).

Wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 p.b. obowiązkowe jest w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Ustawodawca, używając sformułowania "wymierza karę", nie daje w tym zakresie żadnej dowolności.

Powstaje jednak pytanie, czy Skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu omawianego przepisu. "Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę" (M. Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz, tezy do art. 57, Lex-el.). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2013 r., II SA/Sz 227/13, rozumienie pojęcia "użytkowania obiektu budowlanego" jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 p.b., nie musi mieć ono charakteru pełnego, bowiem podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2013 r., II SA/Gl 936/12).

Zaistnienie tej przesłanki jest oczywiste, co wynika przede wszystkim z oględzin przeprowadzonych przez organ, który stwierdził i udokumentował fotograficznie zdeponowanie w domu przedmiotów codziennego użytku, zarówno w kuchni, jak i innych pomieszczeniach, m. in. łóżka z pościelą, deski do prasowania, żelazka, suszarki do ubrań, kosmetyków w łazience, komputera, drukarki, itd. Świadczy to o przystąpieniu do użytkowania i użytkowaniu w okresie, kiedy miała miejsce kontrola, części pomieszczeń przez M. L., zgodnie z ich docelowym przeznaczeniem, określonym w pozwoleniu na budowę, czyli zgodnie z przeznaczeniem mieszkalnym. Potwierdza te ustalenia również treść postanowienia Sądu Rejonowego w C. z [...]r., sygn. [...], którym to udzielono uczestnikowi postępowania M. L. zabezpieczenia roszczenia w sprawie o podział majątku wspólnego, przez przyznanie mu do wyłącznego korzystania nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Z uzasadnienia postanowienia Sądu wynika, że "uczestnik mieszka w domu położonym na wspólnej nieruchomości." Przy tym postanowienie to wydane zostało na jego wniosek, na podstawie przedstawianej przez niego argumentacji i nie kwestionował on ustaleń Sądu, co wynika z pisma z Sądu Rejonowego z [...]r., odczytanego na rozprawie. Materiały te stanowią logiczną całość i świadczą o spójnych ustaleniach organów, będących podstawą wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Nie ma przy tym znaczenia sam fakt zameldowania Skarżącego w Niemczech, gdyż samo zameldowanie niczego tu nie przesądza i nie podważa stanowiska organów. Istotny jest fakt rzeczywistego przebywania w danym miejscu.

W tym kontekście twierdzenia Skarżącego, że nie użytkował on części domu poprzez zamieszkanie tam, nie mogą być uznane za wiarygodne, co organy prawidłowo ustaliły. Skarżący przed różnymi organami i sądami przedstawiał różne wersje. Raz argumentował, że mieszka w przedmiotowym budynku, a I. K. nie mieszka tam (Sąd cywilny w prawomocnym obecnie postanowieniu poczynił tu ustalenia na jego wniosek i na podstawie jego argumentacji). Innym razem z kolei, kiedy organ nadzoru budowlanego nałożył na niego karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania części obiektu, twierdził że nie mieszkał i nie mieszka tam, a jedynie przebywał czasowo w związku z prowadzonymi pracami wykończeniowymi. Podważa wiarygodność I. K., jednak sam w swych twierdzeniach nie jest konsekwentny i spójny, zmieniając wersje wydarzeń w zależności od sytuacji. Zatem jego wiarygodność można ocenić pozytywnie jedynie w tym zakresie, który ma potwierdzenie w innych dowodach niebudzących wątpliwości, co organy prawidłowo uczyniły. Takimi dowodami są przede wszystkim ustalenia pokontrolne organów nadzoru budowlanego, poparte dokumentacją fotograficzną. Na tej podstawie można uznać wiarygodność argumentów Skarżącego ze sprawy cywilnej, przywołanych w cytowanym postanowieniu Sądu Rejonowego w C., o jego zamieszkiwaniu w przeszłości w przedmiotowym budynku (stanu obecnego Sąd nie bada, gdyż nie jest to zakres rozpoznania w niniejszej sprawie). To z kolei rodziło obowiązek nałożenia na niego kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania części budynku. Przy tym, jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., II SA/Wr 793/12, wysokość kary nie podlega miarkowaniu i nie jest uzależniona od stopnia zawinienia, rozmiaru szkodliwości działania, czy wreszcie sytuacji finansowej samego zainteresowanego. Wysokość kary jest ściśle określona ustawowymi kryteriami, odnoszonymi do obiektywnie mierzalnych parametrów obiektu budowlanego. Ta została prawidłowo ustalona, tak przez organ I instancji, jak i odwoławczy, który tą kwestię weryfikował.

Jest również oczywiste, że skoro I. K. nie miała możliwości prawnej, by korzystać z przedmiotowej nieruchomości, co wynika m. in. z udzielonego przez Sąd cywilny zabezpieczenia roszczenia, poprzez przyznanie Skarżącemu do wyłącznego korzystania nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym, to nie powinna być adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 57 ust. 7 p.b., nawet jeśli była/jest jednym z inwestorów. Ukaranie karą administracyjną wymaga ustalenia, że osoba ukarana złamała przepisy prawa, naruszając określone obowiązki nałożone ustawowo. Takich jednoznacznych ustaleń w niniejszej sprawie co do I. K. poczynić nie można (również co do okresu sprzed wydania postanowienia z [...]r., sygn. [...]), a tym bardziej na podstawie twierdzeń M. L. czy to ze sprawy administracyjnej, czy to cywilnej, bowiem ten – jak wyżej wskazano – nie jest konsekwentny w swych zachowaniach i twierdzeniach przed różnymi organami i sądami. Jego wypowiedzi nie budzą zatem wątpliwości jedynie w zakresie popartym innymi dowodami, co do których wątpliwości nie ma.

Nie może przy tym być mowy o naruszeniu przez organy zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że "(...) inwestorzy dotychczas nie zawiadomili skutecznie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku, jak i nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie." Odniósł się zatem zarówno do treści art. 54 p.b., jak i art. 55 p.b. Organ odwoławczy z kolei jedynie doprecyzował, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 54 p.b. lecz art. 55 pkt 3 p.b. Kwestia zastosowania art. 55 p.b. była zatem przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji. Sama kara została przy tym wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 p.b., który to przepis był podstawą rozstrzygnięć obu instancji.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie zatem nałożono na mocy art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane karę w wysokości określonej w art. 59f p.b., co organy szczegółowo uzasadniły. Nie naruszono przy tym wskazanych w skardze przepisów, tj. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., 138 §2 k.p.a., 15 k.p.a., 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a., 54 – 55 p.b., 57 ust. 7 p.b., ani innych (w szczególności art. 59g ust. 5 p.b. w zw. z przepisami działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., które są stosowane odpowiednio), powodujących konieczność uwzględnienia skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.