Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1215/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1, art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Stahl Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 359/06 w sprawie ze skargi C. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 359/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. M. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, w uzasadnieniu tego wyroku podano, że [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku M. M. i C. M., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę boiska sportowego na działkach nr [...] i [...] położonych w S. w części dotyczącej wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...]. Powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w S z dnia 26 lutego 1993r. we wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji M. M. i C. M. podnosili, iż z mocy prawa stali się właścicielami działki nr [...], zaś inwestor – Ludowy Klub Sportowy "H." nie posiadał prawa do dysponowania nią na cele budowlane, nie przedłożył zgody jej współwłaścicieli, w tym wnioskodawców, na planowaną inwestycję.

Uzasadniając tę decyzję stwierdzono, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawcy nie wykazali na żądanie organu prawa własności poprzez wpis do ksiąg wieczystych. W piśmie z dnia 11 listopada 1999r. Starosta S. wskazał natomiast, że działka nr [...] nie została uwłaszczona i jest nadal wpisana w poz. [...] rejestru gruntów wsi S. W ocenie organu, wobec braku ujawnienia w księgach wieczystych prawa własności, działka nr [...] nadal pozostaje we wspólnocie gruntowej, zaś inwestor posiadający umowę dzierżawy zawartą w dniu 12 stycznia 1998r. z przedstawicielami Spółki Gruntowej w S. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2000r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. M. i M. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [... ]z dnia 30 listopada 1999r.

Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę boiska sportowego prawidłowo przyjął za dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomościami przez inwestora umowę sprzedaży działek nr [...] i [...] oraz umowę dzierżawy działki nr [...] z dnia 12 stycznia 1998r., która jest wystarczającym dowodem spełnienia warunku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane jako "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Podnoszony przez skarżących fakt posiadania przez nich prawa własności działki nr [...] pozostaje bezsporny, jednakże w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie do wznowienia postępowania.

W skardze na powyższą decyzję M. M. i C. M. podnieśli, że umowa dzierżawy daje inwestorowi prawo do ubiegania się o pozwolenie na budowę na wydzierżawionej działce, jednakże wydzierżawiającymi muszą być wszyscy właściciele działki. Inwestor – Ludowy Klub Sportowy "H." prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z umowy dzierżawy, która nie została zawarta ze wszystkimi właścicielami działki nr [...]. Wobec czego udzielone mu pozwolenie na budowę, mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być uznane za nieważne.

W piśmie z dnia 23 lutego 2006r. skarżący podnieśli, iż wyrokiem z dnia 28 lipca 2003r. Sąd Rejonowy w S. stwierdził, że umowa dzierżawy z dnia 12 stycznia 1998r. jest nieważna. W związku z tym, zdaniem skarżących, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w oczywistej sprzeczności z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego zezwoliła inwestorowi na zabudowę działki, w stosunku do której nie posiadał on żadnych praw, a w szczególności prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w chwili wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a więc w dniu 10 listopada 1998r. inwestor – Ludowy Klub Sportowy "H" dysponował umową dzierżawy działki nr [...] z dnia 12 stycznia 1998r. Podzielił także stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż późniejsze stwierdzenie nieważności tej umowy wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 lipca 2003r., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz jedynie do wznowienia postępowania. Wskazując na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreślił, iż przesłanki stosowania każdego z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych nie mogą być stosowane zamiennie bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania, zaś po stwierdzeniu nieważności umowy dzierżawy działki nr [...] zostało wznowione postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r. w wyniku, którego organ stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, lecz ze względu na upływ pięcioletniego terminu nie może zostać uchylona (art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a.).

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną C. M. i M. M., którzy wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., a także w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 listopada 1998r. oraz art. 8, art. 14 – 19 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz.169 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2000r. oraz jej nieuchylenie pomimo naruszenia wskazanych wyżej przepisy postępowania administracyjnego w sposób w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na skutek zaakceptowania przez Sąd ustalenia, iż w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dysponował umową dzierżawy działki nr [...] z dnia 12 stycznia 1998r.;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 listopada 1998r., a także art. 8 i art. 14 – 19 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wadliwą kontrolę jej zgodności z prawem na skutek nie stwierdzenia jej nieważności;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2000r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia 30 listopada 1999r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r. polegającą na:

- błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 listopada 1998r. w związku z art. 58 k.c. poprzez uznanie, że umowa dzierżawy z dnia 12 stycznia 1998r., której nieważność została prawomocnie orzeczona wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 lipca 2003r., sygn. akt I C 61/02, stanowi dla inwestora tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- niewłaściwym zastosowaniu, a w istocie na niezastosowaniu art. 8 ust. 1, 2 i 5 w związku z art. 14 – 19 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 listopada 1998r. w związku z art. 33, art. 35, art. 37 oraz 58 k.c., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie dokonanie subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę wymienionych wyżej norm prawnych na skutek ograniczenia ustaleń faktycznych związanych z wydawaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r. o pozwoleniu na budowę tylko do stwierdzenia faktu, że inwestor dysponował umową dzierżawy działki nr [...] z dnia 12 stycznia 1998r. bez zbadania okoliczności w jakich doszło do zawarcia tej umowy, w szczególności zdolności prawnej stron do jej zawarcia oraz oceny skutków prawnych tej czynności w razie ewentualnego stwierdzenia, że Spółka Gruntowa w S. takiej zdolności nie posiada;

- niewłaściwym zastosowaniu, a w istocie niezastosowaniu art. 199 i art. 58 k.c. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że inwestor – Ludowy Klub Sportowy "H." w S. w chwili wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę – 10 listopada 1998r., dysponował umową dzierżawy działki nr [...] z dnia 12 stycznia 1998r., chociaż w istocie nie mogła ona wywołać żadnych skutków prawnych nie tylko z uwagi na jej nieważność, ale także ze względu na treść art. 199 k.c., który do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (oddanie rzeczy wspólnej w dzierżawę) wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, która nie została wyrażona.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów oraz wniosków podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę w sprawie stwierdzenia nieważności zakresem orzekania powinien objąć także decyzje wydane w zwykłym toku instancji, a więc decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. dnia 10 listopada 1998r. o pozwoleniu na budowę. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dysponował umową dzierżawy działki z dnia 12 stycznia 1998r., której późniejsze unieważnienie nie może być podstawą do stwierdzenia jej nieważności wywodzono, iż nieważność czynności, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.c. ma charakter bezwzględny, co oznacza, że czynność prawna nie wywołała i nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych objętych wolą stron. Nieważna umowa dzierżawy z dnia 12 stycznia 1998r. nie mogła więc przenieść, czy też stworzyć po stronie inwestora żadnych uprawnień, a w konsekwencji stanowić o jego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nigdy nie posiadał więc prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 listopada 1998r. pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zarzucając niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia 30 listopada 1999r., a także decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r. o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia ich zgodności z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę podniesiono, iż załączone do akt sprawy wyroki Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 lipca 2003r. oraz Sądu Okręgowego w K. z dnia 20 października 2004r. zawierały istotne ustalenia faktyczne i prawne z punktu widzenia oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie wskazując na treść art. 8 ust. 1, 2 i 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, art. 5 pkt 10 w związku z art. 47 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 listopada 1998r., art. 22 w związku z art. 150 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz.U. nr 106, poz. 668 ze zm.) podniesiono, iż skoro decyzję, o której mowa w art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych kompetentny był wydać tylko Kierownik Urzędu Rejonowego w W. lub jego poprzednik prawny, a takiej nigdy nie wydał, co potwierdza pismo Starosty Powiatowego w S. z dnia 21 grudnia 1999r., to organ ten wydając decyzję o pozwoleniu na budowę z urzędu wiedział, że Spółka Gruntowa w S., która wydzierżawiła inwestorowi działkę nr [...] nie posiada podmiotowości prawnej. Warunkiem wstępnym do powołania takiej Spółki było bowiem wydanie decyzji, o której mowa w art. 8 w/w ustawy. W efekcie organ wydający pozwolenie na budowę wiedział także o tym, że przedstawiona przez inwestora umowa dzierżawy nie mogła potwierdzać jego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, iż prowadził ewidencję gruntów, z której wynika, że działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności. Powyższe okoliczności zostały pominięte przez organy administracji co, zdaniem skarżących, uzasadnia zarzut wadliwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodności z prawem powyższych decyzji, w szczególności z uwagi na "tolerowanie" naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, iż w wypadku nie wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do rozpoznania skargi kasacyjnej wyłącznie w jej granicach zakreślonych przez wskazane w niej podstawy i ich uzasadnienie.

W myśl zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu wskazanych wyżej podstawach. Na wstępie należy zatem rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dla oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego mają bowiem znaczenie ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego wyroku.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 i art. 135 p.p.s.a., a także w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 8, art. 14 – 19 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak również art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, a także art. 8 i art. 14 – 19 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – w istocie sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez organy administracji, a następnie podzielonej przez Sąd I instancji, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanych na tej podstawie ustaleń faktycznych, która zdaniem skarżących winna prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 10 listopada 1998r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ludowemu Klubowi Sportowemu "H." pozwolenia na budowę boiska sportowego na działkach nr ewid. [...], i [...] położonych w S., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzutu tego nie sposób jednak podzielić. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, iż nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrania i nie rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest to, że okoliczność zawarcia przez inwestora umowy dzierżawy działki nr ewid. [...] z dnia 12 stycznia 1998r. z podmiotem nieuprawnionym jako wydzierżawiającym – Spółką Gruntową w S. wyszła na jaw już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast nieważność tej umowy z uwagi na brak osobowości prawnej, a w konsekwencji zdolności prawnej, po stronie wydzierżawiającego oraz brak zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na jej zawarcie, została stwierdzona dopiero w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 lipca 2003r., wydanym w sprawie sygn. akt [...]. Z akt sprawy wnika również, iż w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nikt nie kwestionował prawidłowości zawartej umowy dzierżawy, którą przedłożył inwestor. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, iż późniejsze stwierdzenie nieważności umowy dzierżawy działki nr [...] z dnia 12 stycznia 1998r. wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 lipca 2003r. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej jej wydaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zwrócił przy tym uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przesłanki stosowania każdego z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych nie mogą być stosowane zamiennie bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie zresztą przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (tak, np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 30 sierpnia 1993r., II SA 1226/93 – nie publ., z dnia 29 marca 1988r., I SA 636/87 – ONSA 1988, nr 1, poz. 45 i z dnia 3 marca 1998r., IV SA 988/97 – Lex nr 45673). W wyroku z dnia 22 grudnia 1998r., IV SA 1693/96 (Lex nr 43689), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, iż okoliczność zawarcia umowy dzierżawy przez podmiot do tego nieupoważniony, z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Co więcej, podkreślenia wymaga, że odnośnie przesłanek i konkurencyjności trybów wzruszania decyzji ostatecznych, w orzecznictwie wyrażono również pogląd, dotyczący co prawda naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż uwzględnienie tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2005r., OSK 1549/04 – Lex nr 179110).

Z akt sprawy poza tym wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, podlegała już weryfikacji w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] znak: [...] stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa oraz odmawiającą jej uchylenia z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia. Na okoliczność tę zwrócił również uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przechodząc z kolei do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 58 k.c. poprzez uznanie, że umowa dzierżawy z dnia 12 stycznia 1998r., której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 lipca 2003r. stanowi dla inwestora tytułu prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzić należy, iż również nie jest on zasadny.

Zgodnie z treścią objętego tym zarzutem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu 10 listopada 1998r. – pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 tej ustawy należało z kolei rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak już wyżej wskazano inwestor – Ludowy Klub Sportowy "H." składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę boiska sportowego przedstawił organowi administracji architektoniczno – budowlanej umowę dzierżawy z dnia 12 stycznia 1998r., którą zawarł ze Spółką Gruntową w S. jako władającym działką nr [...]. Umowa dzierżawy, jako umowa cywilna unormowana w art. 693 – 709 k.c. niewątpliwie stanowi stosunek zobowiązaniowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Z przedstawionej przez inwestora umowy wynika, że wydzierżawiający (Spółka Gruntowa w S.) wyraził zgodę na wykonanie robót na koszt dzierżawcy, umożliwiających funkcjonowanie boiska sportowego i obiektów towarzyszących, jak również zobowiązał się, iż nie będzie żądać przywrócenia stanu pierwotnego po rozwiązaniu umowy (§ 3) oraz to, że została zawarta na lat 30 (§ 2). Umowa ta przewidywała zatem dla dzierżawcy uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Z tej też przyczyny skoro w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor legitymował się powyższą umową dzierżawy, to brak było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej jego tytułu prawnego do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości w orzecznictwie także to, że organy administracji architektoniczno – budowlanej orzekające w postępowaniu toczącym się w przedmiocie pozwolenia na budowę nie są uprawnione do badania prawidłowości umowy cywilnej mającej stanowić tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż kwestia ta należy do wyłącznej właściwości sądu powszechnego (sądu cywilnego) rozpatrującego ewentualny spór w tym zakresie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 marca 1992r. IV SA 1394/91 – ONSA 1993, nr 4, poz. 86, z dnia 29 listopada 1998r., IV SA 57/97 – Lex nr 43720, z dnia 22 grudnia 1998r., IV SA 1693/96 – Lex nr 43689, z dnia 12 kwietnia 2002r., II SA/Po 2440/00 – nie publ. i z dnia 4 października 2005r., II OSK 46/05 – nie publ.).

Z tych też względów pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie – art. 8 ust. 1, 2 i 5 w związku z art. 14 – 19 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 listopada 1998r. w związku z art. 33, art. 35, art. 37 oraz 58 k.c., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 199 i art. 58 k.c. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zmierzające w istocie do wykazania, iż nieważna umowa dzierżawy działki nr [...] z dnia 12 stycznia 1998r. nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych, a tym samym stanowić dla inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy uznać jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich szczegółowego omówienia.

Z przytoczonych wyżej względów, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.