Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3495/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ART. 3 UST. 1, ART. 14 UST. 1, ART. 27, ART. 28 UST. 1,  ART. 32, 33 I 34
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Twardogórze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 375/18 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Twardogórze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 375/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Rady Miejskiej w T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie T.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w T., zaskarżając wyrok w całości:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w sposób jednoznaczny i obiektywny zostały naruszone przez gminę przy podejmowaniu uchwały w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

3. dokonanie przez Sąd I instancji sprzecznych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegające na przyjęciu, że dokonana przez Radę Miejską w T. zmiana planu poprzez jego uchylenie w części narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy T.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) zwanej dalej u.p.z.p. – poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w T. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na uchyleniu planu w części, w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego oraz trybu ich sporządzania, ponieważ podjęta została bez podstawy prawnej;

2. art. 3 i art. 4.u.p.z.p. – polegające na mylnym przyjęciu, że władztwo planistyczne gminy ograniczone jest wyłącznie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany z wyłączeniem możliwości ich uchylenia w całości lub w części;

3. art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. – polegające na mylnym przyjęciu, że z zakresu przedmiotowego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika ograniczenie władztwa planistycznego gminy jedynie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany bez możliwości zmiany tychże planów poprzez ich uchylanie w całości lub w części;

4. art. 61 u.p.z.p. – polegające na mylnym przyjęciu, że odmienność trybu związana z wydawaniem decyzji lokalizacyjnych i warunkach zabudowy od trybu uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tezę o niedopuszczalności uchylania przez radę gminy planów zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części;

5. art. 27 u.p.z.p. – polegające na przyjęciu błędnej definicji pojęcia "zmiany" planu zagospodarowania przestrzennego, która to definicja obejmuje wyłącznie możliwość zmiany planu poprzez zastąpienie nowym planem, bez możliwości zmiany planu poprzez jego uchylenie w całości lub w części;

6. art. 27 u.p.z.p. – polegające na błędnym przyjęciu, że w wyrażeniu zawartym w tym przepisie, tj. "w takim trybie w jakim są one uchwalane" mieści się bezwzględny obowiązek spełnienia wymagań zawartych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587);

7. art. 20 ust. 1 i art. 34 u.p.z.p. – poprzez przyjęcie, że ich konstrukcja wskazuje, iż wolą ustawodawcy nie było przyznanie radzie gminy uprawnienia do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. drugie p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wymienionego przepisu, a przedstawiona w nim podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie pozwoliło przeprowadzić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które w sposób jednoznaczny i obiektywny zostały naruszone przez gminę przy podejmowaniu uchwały. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki kontrolował zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem badanie spornej Uchwały z dnia 22 marca 2018 r. dokonywane było nie bezpośrednio, lecz przez pryzmat naruszenia prawa stwierdzonego przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.). Rzeczą Sądu Wojewódzkiego była więc ocena zachowania przez organ nadzoru wymogów proceduralnych oraz merytorycznej trafności jego stanowiska co do nieważności przedmiotowej Uchwały. Sąd Wojewódzki w sposób przekonujący przedstawił wywód prawny z konkluzją potwierdzającą, że zakwestionowana uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została bez podstawy prawnej.

Zaakcentować jednak należy, że akceptacja rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego musi być powiązana z okolicznościami konkretnej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie weryfikacja stanowiska organu nadzoru dotyczyła przesłanek faktycznych i prawnych stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przez wykreślenie ustaleń planu dla części terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (ozn. 4MN) oraz terenów zieleni urządzonej (ozn. 1.ZP, 2.ZP). Według organu nadzoru Rada Miejska, uchwalając zmianę planu, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), gdyż uchyliła fragmenty obowiązującego planu bez jednoczesnego wyprowadzenia nowych ustaleń dla wyznaczonych terenów.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda analizując m.in. przepisy art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 27 u.p.z.p. przyjął brak podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały jedynie uchylającej (w całości lub części) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił przy tym, że dopuszczalność uchylenia planu zachodzi w przypadkach, gdy jego ustalenia zastąpione zostaną ustaleniami innego lub zmienionego planu, a ponadto możliwe jest stwierdzenie nieważności planu w całości lub części przez organ nadzoru lub sąd administracyjny.

W rozstrzygnięciu nadzorczym odniesiono się do przepisów art. 32, 33 i 34 u.p.z.p. dotyczących problematyki aktualności aktów planistycznych oraz utraty mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził również, że wskutek podjętej uchwały doszło do nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania praw właścicielskich w sposób określony pierwotnym planem obejmującym cały wyznaczony teren.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym uwarunkowania faktyczne i prawne dawały Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do zaakceptowania stanowiska Wojewody co do potrzeby wyeliminowania przedmiotowej uchwały.

Sąd Wojewódzki kierując się wykładnią literalną i systemową prawidłowo wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina posiada kompetencje do uchwalania planów miejscowych lub ich zmiany, ale kompetencje te nie obejmują "samego wyłącznego uchylenia uchwały o planie". Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) trafnie wywiódł, że gdyby ustawodawca w ramach władztwa planistycznego dopuścił możliwość jedynie uchylenia przez organ gminy uchwały o planie w części lub całości, to dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym.

Uzupełniając argumentację Sądu Wojewódzkiego trzeba zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą wymaganej treści planu miejscowego, trybu jego przygotowania, uchwalania i zmiany (art. 14, 15, 17, 18, 19, 20, 27). Ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności oraz stwierdzania ich nieważności.

Co ważne, w przepisach art. 32 i 33 u.p.z.p. przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej.

W razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

Konieczne jest ponadto odniesienie się do przepisu art. 34 ust. 1 u.p.z.p., powołanego również w rozważaniach Sądu Wojewódzkiego. Zgodnie z jego treścią, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z wymienionego przepisu wynika, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy, przy czym uchwalony późniejszy plan miejscowy uchyla plan wcześniejszy.

Jak zaznaczono w piśmiennictwie, regulacja art. 34 nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań.

Jednocześnie w ramach komentarza do art. 27 u.p.z.p. wyrażano pogląd, że: "Zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 279 i 313).

Uwzględnienie powyższych uwag w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy Rada Miejska w istocie ograniczyła się tylko do uchylenia części obowiązującego planu.

Przyjęte przez organ planistyczny rozwiązanie budzi istotne wątpliwości zważywszy, że wykreślone postanowienia planu dotyczą znacznego terenu położonego w centralnej części miasta o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną oraz jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, że ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych konkretnych argumentów wskazujących na potrzebę wyłączenia z planu miejscowego przedmiotowego terenu.

Nie można pominąć także faktu, że w dokumentacji planistycznej znajduje się opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej negatywnie oceniająca projekt planu. Mianowicie stwierdzono w niej, że: (1) zmiana miejscowego planu nie może być sporządzona z pominięciem warunków określonych w art. 15 u.p.z.p.; (2) nie można usunąć terenów z obowiązującego planu za pomocą zmiany planu polegającej na wykluczenie trzech terenów przeznaczonych pod zieleń parkową. W przypadku planowanego przeznaczenia innego niż jest w obowiązującym planie i studium konieczna jest zmiana studium a następnie zmiana przeznaczenia terenu w planie.

Ponadto Komisja uznała, że "bezzasadnym jest opiniowanie pustych dziur planu". W kontekście przytoczonych uwag profesjonalnej Komisji należy zaznaczyć, że przyjęty sposób zmiany spornego planu poprzez jego częściowe uchylenie nie daje gwarancji, że pozostałe unormowania w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów objętych granicami planu oraz ich zagospodarowania i warunków zabudowy – realizować będą nadal koncepcję jaka legła u podstaw uchwalonego pierwotnie planu.

Podjęcie uchwały w trybie przewidzianym dla zmiany planu (art. 27 u.p.z.p.), a w rzeczywistości dokonanie uchylenia fragmentów obowiązującego planu miejscowego, bez wprowadzenia dla danego terenu ustaleń innych niż dotychczasowe rodzi niebezpieczeństwo, że pozostawiona w mocy pozostała część unormowań nie będzie odpowiadać wszystkim wymogom z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i art. 15 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki słusznie wskazał na odmienne skutki faktyczne i prawne jakie wynikają ze zmiany planu bądź jego uchylenia. Zaakcentować należy również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują dokładnie następstwa prawne wynikające z uchwalenia planu miejscowego, jego zmiany, ewentualnie stwierdzenia nieważności aktu planistycznego (art. 28 ust. 2, art. 29, art. 34, art. 35, art. 36, art. 37). Wymienione regulacje nie są jednak w pełni adekwatne do występującego w niniejszej sprawie przypadku takiej zmiany planu miejscowego, która ogranicza się do uchylenia części jego unormowań, w zakresie przedmiotowym i obszarowym, a w efekcie prowadzi do wyłączenia określonych terenów z obszaru wyznaczonego granicami planu.

Z przyczyn wyżej omówionych nie zasługiwał na akceptację pogląd Rady Miejskiej co do zgodności z prawem przedmiotowej Uchwały.

Nawet gdyby dopuścić w wyjątkowych okolicznościach możliwość uchylenia części ustaleń planu w trybie przewidzianym do jego zmiany, to nie uległaby zmianie ocena przedmiotowej uchwały. Po pierwsze dlatego, że Rada nie wykazała zaistnienia szczególnej potrzeby takiej modyfikacji planu. Po drugie, przyjęte w Uchwale rozwiązania świadczą o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Trudno zaakceptować bowiem wykorzystanie przez organ gminy trybu zmiany planu miejscowego, gdy w efekcie podejmowana uchwała polega na wykluczeniu oznaczonych terenów z obszaru objętego planem.

Tymczasem omówione wyżej regulacje ustawowe pozwalają gminie aktualizować akty planistyczne stosownie do zmieniających się uwarunkowań faktycznych zagospodarowania przestrzennego, w sposób przewidziany w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. bądź w drodze nowelizacji planu, polegającej na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzonymi na podstawie art. 27 u.p.z.p., ewentualnie w trybie sporządzenia nowego planu (art. 14 u.p.z.p.).

Wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach omawianej ustawy.

Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać.

Wbrew argumentacji strony skarżącej nie należy z ogólnikowych stwierdzeń zawartych w poszczególnych wyrokach formułować tezy, że uchylenie planu w części lub całości jest szczególną formą jego zmiany dopuszczoną przez przepis art. 27 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12 oraz wyrok z 8 listopada 2016 r., II OSK 567/15, który dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Odnosząc się jeszcze do zarzutów kasacyjnych trzeba wskazać, że Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku dokonywania szczegółowej oceny przeprowadzonego trybu sporządzenia przedmiotowej uchwały, skoro wykluczył z przyczyn materialnoprawnych dokonanie zmiany planu miejscowego przez uchylenie części jego unormowań dotyczących konkretnych terenów.

W świetle materiału dowodowego powołanego w uzasadnieniu wyroku uprawniona była też kwestionowana w skardze kasacyjnej konstatacja Sądu Wojewódzkiego co do niezgodności przedmiotowej uchwały z ustaleniami studium.

Z tych wszystkich względów nieusprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne wymienione w punktach I.3) i II.1)–7). W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.