Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1896/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt. 15, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1052/16 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak:[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1052/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę R. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 21 stycznia 2015 r. na skutek interwencji T. W., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w S. przy ul. G. [...], podczas której stwierdzili, że znajduje się tam oczko wodne o nieregularnym kształcie, o wymiarach 9,0 x 8,80 m, oddalone od granicy północnej (działki nr [...]) o 3,57 m. Ściany oczka obmurowane są kamieniem, natomiast dno jest, według informacji inwestora, betonowe. W toku kontroli inwestor oświadczył, że przedmiotową działkę nabył w roku 2003, a oczko wodne znajduje się w miejscu po wyrobisku piasku. W dniu 22 sierpnia 2014 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru budowy dwóch oczek wodnych. Obecnie oczka te są w trakcie budowy i pozostało jedynie je podzielić zgodnie ze zgłoszeniem. Budowę oczka rozpoczęto w dniu 22 września 2014 r.

W dniu 22 stycznia 2015 r. do akt sprawy dołączono m.in. kopię projektu zagospodarowania terenu działki nr [...], będącego częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2003 r. o udzieleniu A. i R. małżonkom N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączami z lokalizacją na działce nr [...] położonej w S. przy ul. G. Do akt sprawy dołączono również kopię zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2014 r., od którego Starosta K. nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie to dotyczyło zamiaru budowy dwóch przydomowych oczek wodnych o powierzchni do 30 m² na działce nr [...]. Zakres robót obejmował wykonanie ścian murowanych, betonowej płyty dennej wraz z izolacją. Istniejące oczko wodne miało być zasypane.

Przesłuchany w dniu 9 stycznia 2015 r. w charakterze świadka T. W. zeznał, że przedmiotowe oczko wodne zostało wybudowane przez R. N. przed lipcem 2013 r. Na dowód przedstawił zdjęcie z mapy Google’a, na którym widać oczko w obecnej formie, tj. dno betonowe i ściany obłożone kamieniem. Oświadczył, że inwestor wybudował oczko wodne od podstaw, a dawniej w tym miejscu przebiegał rów odprowadzający wodę do rowu przydrożnego. Kierownik budowy J. W. zeznał zaś w dniu 10 lutego 2015 r., że na przedmiotowej działce obok studni na wodę pitną znajdowały się wyrobiska, prawdopodobnie po piasku w miejscu istniejącego oczka wodnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie oczka wodnego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej do dnia 31 grudnia 2015 r. (termin został następnie wydłużony do dnia 31 maja 2016 r.).

W piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r. R. N. oświadczył, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. zgłosił w Starostwie zamiar przebudowy istniejącego oczka wodnego na dwa osobne. Wyjaśnił, że teren przedmiotowej działki był własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...], który wydobywał do swoich celów piasek. Większość działki, tj. część południowa została wyrównana przez O. [...]. Po nabyciu działki w roku 2003 inwestor pozostawił w północnej części oczko wodne, które służyło do pobierania wody do celów budowlanych, zajmowało 100-120 m² i było głębokie na 2-2,5 m. Przedmiotowe oczko wodne powstało więc najprawdopodobniej w latach 90-tych ubiegłego wieku, jest naniesione na mapie kartograficznej, a jego kształt i wygląd zostały zmienione w części jesienią 2014 r. Do pisma załączono 7 oświadczeń osób pomagających w budowie budynku mieszkalnego R. N. w latach 2003-2005, z których wynika, że oczko wodne istniało już przed rozpoczęciem budowy. W roku 2014 osoby te pomagały w modernizacji oczka. W piśmie z dnia 11 marca 2016 r. inwestor podtrzymał swoje wyjaśnienia co do okoliczności powstania oczka wodnego, załączając kolejnych 6 oświadczeń.

Z uwagi na niewywiązanie się w wyznaczonym terminie z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. (zmienionym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał R. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego oczka wodnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. N.

W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy włączono szkic polowy nr [...] z kwietnia 2011 r. obejmujący działkę nr [...], na terenie której wykazano obiekt o kształcie nieregularnego czworoboku z zaznaczonymi w narożach pikietami wysokościowymi oznaczony jako "wody stojące". Załączono również mapę, którą otrzymał wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych zgłoszonych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. nr [...], na której geodeta naniósł m.in. ww. obiekt, którego nie było na mapie do kwietnia 2011 r.

Organ odwoławczy ustalając datę budowy oczka wodnego oparł się na: mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych zaktualizowanej w obrębie działki nr [...] we wrześniu 2003 r. przez uprawnionego geodetę, dokumencie z pomiaru uzupełniającego przyjętego do zasobu powiatowego w dniu 9 października 2003 r. zaewidencjonowanym pod nr [...] oraz mapie, na której naniesiono ostatnio wykonaną (w kwietniu 2011 r.) aktualizację geodezyjną działki nr [...]. Na tej podstawie organ ustalił, że w roku 2003 nie istniało oczko wodne w miejscu obecnie istniejącego oczka. Zostało ono bowiem naniesione przez geodetę na mapę w kwietniu 2011 r. Obiekt ten miał około 102 m² powierzchni (17 x 6) i różnił się kształtem od oczka obecnie istniejącego. Zdaniem organu mogło więc przed kwietniem 2011 r. istnieć oczko wodne, tzw. "wody stojące". Natomiast roboty budowlane przy wykonywaniu ścian z kamieni i betonowego dna, które nadały oczku obecny kształt inwestor rozpoczął po kwietniu 2011 r. od tego bowiem czasu oczko jest krótsze i szersze. Roboty te były wykonywane już w lipcu 2013 r., co potwierdza zdjęcie z mapy Google’a przedłożone przez T. W. Budowę oczka wodnego inwestor rozpoczął więc przed zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ponadto inwestor nie realizował robót zgodnie ze zgłoszeniem. Zgłoszenie było więc próbą ominięcia przepisów dotyczących budowy oczka wodnego o powierzchni około 80 m², na które powinien mieć pozwolenie na budowę.

Organ II instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego oczka wodnego w określonym miejscu stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zaś oczko wodne jako zbiornik zgodnie z art. 3 pkt 3 zalicza się do obiektów budowlanych. Z powyższego wynika, że budowa oczka wodnego wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zaś wyjątki przewidziane w tym przepisie nie mają zastosowania z uwagi na powierzchnię tego obiektu, przekraczającą 50 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane).

W ocenie organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy sporne oczko wodne wybudowane bez uzyskania pozwolenia na budowę stanowiło samowolę budowlaną, co do której organ umożliwił stronie jej legalizację, w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, z czego strona nie skorzystała, niewywiązując się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r.

Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia października 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach R. N. wskazał, że z zeznania kierownika budowy J. W. wynika, że wykopy zostały wykonane przed 2003 r. Do skargi załączono oświadczenie geodety E. P. z dnia 4 listopada 2016 r., wyjaśniające, że w trakcie wykonywania mapy do celów projektowych nr ewid. [...] zostało stwierdzone istnienie wykopów o nieregularnym kształcie w północno-wschodniej części działki nr [...]. Powstały one w wyniku pobierania piasku przez poprzedniego właściciela i na jego życzenie nie zostały uwzględnione na mapie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że w roku 2003 nie istniało przedmiotowe oczko wodne, a także datę jego powstania. Zarzucił, że organ oparł się w głównej mierze na zdjęciu internetowym z mapy Google’a, na którego podstawie nie sposób jednoznacznie ocenić daty powstania przedmiotowego oczka wodnego i materiału, z którego zostało wykonane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji. Wskazał, że R. i A. małżonkowie N. są właścicielami przedmiotowej nieruchomości od roku 2003 i w sprawie bezsporne jest to, że w dacie jej nabycia, przy północnej granicy działki ewidencyjnej istniało wyrobisko po wydobywanym piasku przez poprzedniego właściciela na własne potrzeby. Nieruchomość została przez skarżącego zabudowana i zagospodarowana na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]. Pozwolenie na budowę określało zakres inwestycji i obejmowało budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z obiektami towarzyszącymi, zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączem energetycznym, wodociągowym i kanalizacyjnym. Załącznikiem do opisanej decyzji była mapa, projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w S. przy ul. G. Projekt ten nie uwzględnia w zakresie zagospodarowania terenu oczka wodnego. Na mapie nie ma zaznaczonego istniejącego w dacie jej wykonania wyrobiska, jednakże zeznania kierownika budowy J. W. oraz oświadczenia wskazanych przez skarżącego osób pracujących przy budowie domu mieszkalnego, złożone do akt sprawy, w pełni tę okoliczność potwierdzają. Organy nie negują istnienia na działce wyrobiska po piachu. Temu stanowisku nie przeczy również dołączone do skargi oświadczenie geodety E. P. z dnia 4 listopada 2016 r., wyjaśniające, że w trakcie wykonywania mapy do celów projektowych nr ewid. [...] zostało stwierdzone istnienie wykopów o nieregularnym kształcie w północno-wschodniej części działki nr [...], powstałych w wyniku pobierania piasku przez poprzedniego właściciela, które na życzenie skarżącego nie zostały uwzględnione na mapie, bowiem miały być zasypane podczas niwelacji terenu.

Dalej, Sąd wojewódzki podkreślił, że R. N. w dniu [...] sierpnia 2014 r. dokonał w Starostwie K. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie dwóch przydomowych oczek wodnych o powierzchni do 30m2 na działce nr [...] w zakresie wykonania ścian murowanych oraz betonowej płyty dennej, izolowanej, a termin rozpoczęcia robót w zgłoszeniu określono na 22 września 2014 r. Do zgłoszenia załączono rzuty projektowanego przedsięwzięcia budowlanego oraz mapę, szkic sytuacyjny terenu ze wskazaniem lokalizacji przedsięwzięcia budowlanego. Starosta K. na powyższe zgłoszenie nie wniósł sprzeciwu.

Z załączonych do akt sprawy: szkicu polowego nr [...] z kwietnia 2011 r. obejmującego działkę nr [...], na którym wykazano użytek gruntowy o kształcie nieregularnego czworoboku z zaznaczonymi w narożach pikietami wysokościowymi oznaczonego jako "Ws" czyli "wody stojące", mapy zgłoszonej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. nr [...], z naniesieniem użytku gruntowego "Ws", którego nie było na mapie do kwietnia 2011 r., zdjęć terenu z mapy Google’a wykonanych w 2013 r. tj. z daty przed dokonaniem zgłoszenia w dniu [...] sierpnia 2014 r., w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że to co było użytkiem gruntowym, określonym jako Ws – wody stojące, różniło się od oczka wodnego istniejącego w 2013 r. Świadczy o tym zarówno kształt – w dacie wykonania zdjęć terenu z mapy Google regularny, forma elipsy, a nie jak poprzednio, nieregularny czworobok, jak i powierzchnia zbiornika, która wg wyliczeń w 2011 r. wynosiła ok. 102m2. Sąd I instancji podniósł, że można również przyjąć, że istniejący obiekt został zrealizowany na podstawie zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. skoro w miejsce dwóch zgłoszonych oczek wodnych każde o powierzchni 30m2, inwestor zrealizował jedno oczko wodne o pow. ok. 80m2 (9,0 x 8,80m). Przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie zgłoszenia dla przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni powyżej 30m2, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Od 20 lutego 2015 r. pozwolenia na budowę wymaga budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni powyżej 50m2. Tak więc, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że skarżący nie realizował robót zgodnie ze zgłoszeniem, albowiem na budowę oczka wodnego o powierzchni 80m2 tak w dacie zgłoszenia jak i obecnie skarżący powinien dysponować pozwoleniem na budowę. Zasadnie także wskazały, że oczko wodne jako zbiornik wodny jest obiektem budowlanym wymienionym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zaś roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego oczka wodnego w określonym miejscu stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Budowa oczka wodnego o pow. 80m2 na podstawie zgłoszenia, narusza art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy nie znajduje zastosowania wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wojewódzki wskazał, że powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że na działce ewidencyjnej [...] istnieje obiekt wybudowany z pominięciem przepisów prawa budowlanego, stanowiący samowolę budowlaną. Prace budowlane zostały wykonane przed zgłoszeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., a zebrany przez organy materiał dowodowy jest wyczerpujący i został oceniony prawidłowo. W realiach niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy wcześniej istniało w terenie wyrobisko po wydobywanym piachu i czy prace budowlane objęte zgłoszeniem polegały jedynie na zmianie jego konfiguracji oraz sposobie zainwestowania, skoro projekt zagospodarowania terenu z roku 2003 nie uwzględniał oczka wodnego, a ponadto zgodnie z adnotacją na szkicu sytuacyjnym opatrzonym datą 27 stycznia 2015 r. istniejące oczko wodne przewidziano do zasypania. Organy prawidłowo umożliwiły skarżącemu legalizację przedmiotowego oczka wodnego, z której skarżący nie skorzystał. Świadczy o tym brak reakcji strony na wydane przez organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie z dnia 16 marca 2015 r., nakładające obowiązki przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w ust. 3 tego przepisu, niezbędnych do legalizacji, co w przypadku niezłożenia żądanych dokumentów, uzasadnia wydanie przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. N., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, postępowania kasacyjnego oraz poniesionych przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. przyjęcie, iż mamy do czynienia z budową oczka wodnego i to takiego, którego powierzchnia przekracza 30 m2 pomimo bezspornego zdaniem organów obu instancji wydających decyzje, jak również samego Sądu I instancji istnienia na działce o nr [...], będącej własnością skarżącego od wielu lat "wyrobiska po piachu" o powierzchni powyżej 100 m2 i nie ustalenia w żaden sposób kwestii w sposób nie budzący wątpliwości przez żaden z organów wydających decyzję skąd we wspomnianym wyrobisku bierze się woda, bez której to okoliczności nie sposób uznać obiektu za oczko wodne, wyrobisko tudzież rów do zbierania wody opadowej o nieregularnych kształtach;

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie, że w przedmiotowej sprawie ma się do czynienia z samowolą budowlaną w postaci budowy oczka wodnego o powierzchni powyżej 30 m2, pomimo obiektywnej przesłanki wskazującej, iż taka samowola nie miała miejsca, na co wskazywał licznie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie w postaci oświadczeń kilkunastu osób, które stwierdzały, iż na działce [...] istniało już dużo wcześniej oczko wodne bądź "wyrobisko po piachu", a tym samym brak było podstaw do nakazania likwidacji tego obiektu, którego to obiektu zgodnie nawet z samym ustaleniami i rozważaniami Sądu skarżący dokonał pomniejszenia w porównaniu do obiektu – "wyrobiska" które na działce znajdowało się od wielu lat;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi przejawiające się w uchyleniu decyzji organu drugiej instancji oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu decyzji jej poprzedzającej, pomimo iż organy w sposób oczywisty naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie jego dowolnej oceny, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej przedłożonym przez skarżącego do akt oświadczeniom na okoliczność daty powstania "oczka wodnego", ograniczając się w tym zakresie w znacznej mierze jedynie do zdjęcia internetowego, którego jakość i sposób wykonania nie pozwalają na uznanie jako dowodu wiarygodnego w niniejszej sprawie oraz na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych o nr ewid. [...], nie uwzględniając przedłożonych przez skarżącego zgodnych oświadczeń na okoliczność daty powstania tego obiektu budowlanego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi, pomimo iż żaden z organów wydających wadliwe decyzje nie ustalił tak naprawdę z jakim obiektem budowlanym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, nie zdefiniował tego obiektu budowlanego, jego funkcji zgodnie ze stosownymi przepisami, nie ocenił w całości zebranego materiału dowodowego, w sposób bezkrytyczny odnosząc się do części materiału a negując jednocześnie w sposób bezzasadny materiał dowodowy w postaci oświadczeń mieszkańców miejscowości, w której przedmiotowy obiekt, podlegający zdaniem organów rozbiórce się znajduje, a tym samym Sąd nie spełnił ciążącego na nim obowiązku kontroli legalności decyzji organów obu instancji;

- błąd w ustaleniach faktycznych, który w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi pomimo iż naruszono art. 29 ust. 1 pkt 15 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, błąd Sądu polegał na nie odniesieniu się w sposób nie budzący wątpliwości do ustaleń faktycznych organu, a także na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych obu organów, pomimo ich oczywistej niezasadności na tle materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ani Sąd w wyroku ani organy w swoich uzasadnieniach do decyzji w żadnym miejscu nie odnosiły się do zasadniczej kwestii dlaczego obiekt, który nakazują rozebrać jest uznany za oczko wodne i czy de facto nim jest. Sąd bazując na uzasadnieniu organu stwierdził jedynie, iż "organy nie negują istnienia na działce wyrobiska po piachu", jednak w żadnym miejscu nie odniósł się do kwestii tego, czy organy ustaliły w jaki sposób do obiektu budowlanego, który organy nakazały rozebrać dostaje się woda i czy się w nim w ogóle znajduje, czy jest doprowadzana sztucznie, czy też pochodzi z opadów. Ustalenie takie również jest niezbędne do zdefiniowania danego obiektu budowlanego i uznania go za "oczko wodne" lub np. za zbiornik opadowy czy też zbiornik p.poż. Również niezbędnym było ostateczne ustalenie i zdefiniowanie czym w istocie było "wyrobisko po piachu" na gruncie Prawa budowlanego i czy zmniejszenie tegoż obiektu można uznać za budowę obiektu a może jedynie za przebudowę, do której pozwolenie nie było w ogóle wymagane. Bez odpowiedzi na te podstawowe pytania ani Sąd ani organy nie mogły prawidłowo procedować w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd badając legalność wydanych decyzji powinien był ustalić i zważyć, czy zarówno zebrany materiał dowodowy był wystarczający do oceny stanu faktycznego w sprawie, jak również czy organ dokonał prawidłowej i całościowej jego oceny, a także Sąd nie powinien w sposób bezkrytyczny takiej oceny powielać. Zarzucił, że Sąd w wyroku nie odniósł się w sposób wystarczający do powoływanych już w skardze oświadczeń mieszkańców miejscowości, w której znajduje się obiekt budowlany, bądź mających wiedzę na temat istnienia na działce o nr [...] od wielu lat takiego obiektu o powierzchni większej od powierzchni obecnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w ramach powyższej podstawy powołał się na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i uchylenia decyzji II instancji i na podstawie art.135 p.p.s.a. uchylenia decyzji jej poprzedzającej pomimo, iż organy w sposób oczywisty naruszyły przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), naruszenie art. 141 § 4 i art.134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie nie wskazali w czym konkretnie upatrują naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd I instancji i na czym polega wadliwość uzasadnienia wyroku. Podali jedynie, że sąd ich zdaniem błędnie oddalił skargę pomimo, iż żaden z organów nie ustalił z jakim obiektem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie i nie zdefiniował tego obiektu i jego funkcji. Przypomnieć należy, że w sprawie wojewódzki sąd administracyjny rozpatrywał skargę na decyzję dotyczącą rozbiórki oczka wodnego i z takim obiektem bezspornie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia ww. przepisów postępowania zauważyć należało, iż ich istota sprowadzała się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji na temat prawidłowości zebrania materiału dowodowego i co z tego wynika - wydanie błędnego orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w tym zakresie ocena zaprezentowana w skarżonym wyroku jest prawidłowa, konsekwentna i wzajemnie spójna, a zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej tej oceny nie zdołały skutecznie podważyć.

Należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut zmierzający do wskazania, iż Sąd niezasadnie orzekł, iż w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne i materiał dowodowy sprawy jest wyczerpujący. Istota skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do zarzutu, że nie ustalono daty powstania oczka wodnego (czy powstało ono przed czy też po zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 22 sierpnia 2014r.). W przedmiotowej sprawie stan sprawy został dokładnie ustalony przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że na działce skarżącego w 2003 roku nie istniało oczko wodne w miejscu gdzie jest obecnie, w kwietniu 2011r. zostało ono naniesione na mapę przez uprawnionego geodetę i różni się kształtem od obecnego, oznaczono je "Ws" czyli wody stojące, natomiast na zdjęciach z mapy Googl’a z 2013r. widać już oczko w obecnym kształcie, o regularnej formie, obłożone kamieniami. Wynika z tego wyraźnie, że powstało ono w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę. Oceny tej nie zmienia fakt zgłoszenia przez inwestora budowy dwóch oczek wodnych o powierzchni 30m2.

Tym samym zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy p.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się do naruszenia art. 29 ust. 1 pkt. 15 i art. 48 ust. 1 prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na – po pierwsze – uznaniu, że mamy w ogóle do czynienia z budową oczka wodnego i że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Zauważyć należy pewną niekonsekwencję skarżącego kasacyjnie, stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego podnosi on nieustalenie daty powstania oczka wodnego (czyli nie kwestionuje jego powstania, ale kiedy wybudowano), a w zarzutach naruszenia prawa materialnego, że w ogóle dopuścił się samowolnej budowy. R. N. wskazuje, że na jego działce od wielu lat istniało oczko wodne czyli wyrobisko po piachu i tym samym brak było podstaw do nakazania likwidacji tego obiektu. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Ani organy nadzoru budowlanego obu instancji, ani sąd wojewódzki nie kwestionują, że na działce nr [...] w S. istniało wyrobisko po piachu o nieregularnym kształcie w którym była woda. Sprawa dotyczy robót budowlanych jakie wykonał R. N. w 2013r. t.j. realizacji oczka wodnego o pow. ok. 80m2 (9,0 x 8,80m). W dniu kontroli 21 stycznia 2015 r. skarżący wyjaśnił, że oczko wodne obmurowane kamieniami ma dno betonowe i znajdują się w nim rybki (protokół kontroli- akta administracyjne).

Należy pamiętać, że podstawowa zasada prawa budowlanego, mówiąca o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę wynika z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenia na budowę wymienione w art. 29 prawa budowlanego, są wyjątkami od reguły, nie można więc ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 15 prawa budowlanego (w brzmieniu z daty realizacji obiektu) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych basenów i oczek wodnych do 30m2 (aktualnie do 50m2). Budowa takich obiektów wymagała natomiast zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu

( art. 30 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego).

Prawidłowo wskazał sąd I instancji, że oczko wodne jako zbiornik wodny jest obiektem budowlanym wymienionym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zaś roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego oczka wodnego w określonym miejscu stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Budowa oczka wodnego o pow. 80m2 zarówno w dacie jego realizacji jak i obecnie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym znaczenia (wbrew temu co podnosi skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), że organy nie zdefiniowały co to jest oczko wodne, że może to być "zbiornik opadowy" lub "zbiornik p.poż." Inwestor może dowolnie nazywać to co zbudował i określać jego przeznaczenie. W przypadku braku definicji ustawowych należy odwoływać się do rozumienia pojęć w języku potocznym – oczko wodne to naturalny lub sztuczny zbiornik wodny pełniący w ogrodach funkcję ozdobną, ponadto sam skarżący kasacyjnie podczas kontroli w dniu 21 stycznia 2015r., wyjaśnił że w oczku znajdują się rybki, nie kwestionując tego pojęcia.

Skoro R. N. zrealizował roboty budowlane ( które nie były objęte zgłoszeniem) – to prawidłowo zastosowano przepis art. 48 prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. chcąc umożliwić sprawcy samowoli budowlanej legalizację wykonanych robót budowlanych nałożył postanowieniem z [...] marca 2013 r. na skarżącego określone obowiązki. Ponieważ skarżący ich nie wykonał słusznie orzeczono rozbiórkę.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych wyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekając jak w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, nie budzi żadnych wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.