Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1621/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę J. W.; II. ze skargi W. W. uchyla zaskarżoną decyzję; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku J. W., odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2007 r. nr [...] (przeniesionej na rzecz nowego inwestora decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i zmienionej następnie decyzjami tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i z dnia [...] października 2010 r. nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. pozwolenia na budowę dwóch zespołów po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (kategoria obiektu budowanego I) na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w L.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2010 r. właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestora nr [...], wniósł m.in. o skontrolowanie powierzchni zabudowy będącego w budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej szeregowej. Wniosek ten Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] przekazał Wojewodzie [...] podnosząc, że wykonane w dniu 3 grudnia 2010 r. pomiary z natury wskazują, że budowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zbadania jednak wymaga legalność wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ zatwierdzono projekt budowlany, który obejmuje budynek o powierzchni zabudowy odbiegającej od określonej w decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy, zmienionej następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Warunki te ograniczają powierzchnię zabudowy do 30 % pow. działki.

W uzupełnieniu wniosku skarżący stwierdził w piśmie z dnia 17 stycznia 2011 r., iż z pomiarów dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 3 grudnia 2010 r. wynika, że budowany jest budynek o długości 26,20 m i szerokości 11,6 m (bez izolacji termicznej). Powierzchnia zabudowy wynosi więc 303,92 m². Uwzględniając powierzchni działki nr [...] (794 m²), budowany jest budynek o powierzchni zabudowy stanowiącej 38,27 %. Zdaniem wnioskodawcy, powierzchnia zabudowy na działce nr [...] jest niezgodna z wydanymi warunkami zabudowy, co uzasadnia unieważnienie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że w szczególnych sytuacjach dopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w trybie nieważnościowym. Takie działanie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) i może być z tego powodu stosowana wyjątkowo, w sytuacji rażącego, czyli kwalifikowanego naruszenia obowiązującego prawa oraz gdy naruszenie to jest oczywiste, nie jest wynikiem interpretacji przepisów prawa i nie może być pogodzone z panującym w porządkiem prawnym. Podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie może uzasadniać przyjmowania wykładni rozszerzającej przesłanek wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na podstawie zgromadzonych akt organ ustalił, iż inwestor wnioskiem z 8 maja 2007 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...]. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestor uzyskał dwie decyzje o warunkach zabudowy - odrębnie dla działki nr [...] (decyzja nr [...] z [...] grudnia 2003 r.) i dla działki nr [...] (decyzja nr [...] z [...] grudnia 2003 r.). Decyzje te następnie Burmistrz Miasta L. zmienił decyzjami z [...] stycznia 2007 r. wskazując, że warunki dla każdej z ww. działek ustalają budowę do 4 lokali z garażami oraz doprecyzowujący ustalenia odnośnie pozostawienia rezerwy terenu dla potrzeb planowanego poszerzenia ulicy [...]. Wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzja pozwolenia na budowę nr [...] została przeniesiona na rzecz nowego inwestora i dwukrotnie zmieniona przywoływanymi wyżej decyzjami Starosty P. z [...] kwietnia 2010 r., [...] czerwca 2010 r. i [...] października 2010 r.

Szczegółowa analiza zgromadzonych dowodów wskazuje, że nie można podważyć zarzutu, iż starosta zatwierdził projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki zespołu zabudowy mieszkaniowej, szeregowej o powierzchni zabudowy niezgodnej z wydanymi warunkami zabudowy. Działki nr [...] i [...] posiadają powierzchnie odpowiednio 1244 m² i 794 m². Bilans powierzchni, w tym zabudowy wykazany na stronie 3 projektu budowlanego, koresponduje z pomiarami z natury wykonanymi przez organ nadzoru budowlanego (w dniu 3 grudnia 2010 r.) i powierzchnią zabudowy jednego budynku opisana na stronie 4 projektu budowlanego (89,90 m²).

Wojewoda podkreślił, że podstawowym zadaniem organu wydającego pozwolenie na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Pomimo braku mocy obowiązującej przepisu art. 35 ust. 2 (od 11 lipca 2003 r.) obowiązuje nadal przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę do sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Tego obowiązku starosta nie wykonał, pomimo dwukrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy naruszenie powyższe może być zaliczone do kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ stwierdził, iż powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] wyrażona w m² i procentowo wynosi odpowiednio: 4 x 89,90 m² = 359,68 m², co stanowi 28,91% pow. tej działki (359,68:1244x100% = 28,91%). Powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] wyrażona w m² i procentowo wynosi odpowiednio: 4 x 89,90 m² = 359,68 m², co stanowi 45,29 % pow. tej działki (359,68 : 794x100% = 45,29 %). Przedmiotowe zamierzenie objęte jest jedną decyzją pozwolenia na budowę konsumującą dwie decyzje o warunkach zabudowy. Stąd powierzchnia zabudowy dla całego zamierzenia wyrażona w m² i procentowo wynosi odpowiednio: 2x359,68 m² = 719,36 m², co stanowi 35,29 % pow. działek dla całego zamierzenia (359,68 x 2 : 2038x100% = 35,29 %). Uwzględniając, iż inwestor spełnił pozostałe obowiązki wymienione m.in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, organ uznał stwierdzoną niezgodność (przekroczenie o 5,29%) powierzchni zabudowy z ustaleniami decyzji o warunkach z budowy jako naruszenie prawa, w tej sprawie nierażące.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie W. W. i J. W., zarzucając obrazę prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, iż pomimo wydania wadliwej decyzji organ administracyjny nie dopuścił się rażących uchybień w swych działaniach, a wydana decyzja, pomimo stwierdzenia istnienia zarzucanych nieprawidłowości nie nadaje się do kasacji w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa;

- art. 28 ust. 2 oraz art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, iż odwołujący się nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego, bowiem nieruchomość odwołujących się nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na którym aktualnie realizowana jest inwestycja polegająca na budowie dwóch zespołów po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej na terenie działek nr [...] i [...] w L. przy ul. [...], co w konsekwencji, doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie organu, iż wydanie decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i zmienionej następnie decyzjami starosty z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] i z [...] października 2010r. nr [...] nie narusza słusznego interesu odwołujących się.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, a w szczególności:

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do kasacji wydanej decyzji ostatecznej we wskazanym trybie, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez organ rażącego naruszenia przepisów prawa;

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozpoznania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela;

- art. 8 k.p.a. skutkującego utratą przez organ zaufania ze strony obywateli;

- art. 9 k.p.a. poprzez podejmowanie działań, które doprowadziły do pozbawienia odwołujących się możliwości obrony swych słusznych praw;

- art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe, w ocenie odwołujących się, przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkującego utrata zaufania przez organ ze strony wnioskodawców;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co winno skutkować uchyleniem oraz stwierdzeniem nieważności wydanej w sprawie decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżących, organ administracyjny jedynie częściowo zbadał sprawę, ograniczając się do decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę i realizację inwestycji przez firmę D., a w szczególności badania zgodności powierzchni budowanych budynków w stosunku do powierzchni działek, na których inwestycja jest realizowana. Organ pominął natomiast okoliczność, iż prowadzone jest postępowanie wznowieniowe w sprawie wydanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (sprawa przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym Województwa [...] w [...] pod sygn. [...]), która również została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ nie zawiadomił odwołujących się o prowadzonym postępowaniu, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania również w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Ponadto skarżący zarzucili, że realizowana budowa w takiej postaci narusza słuszny interes stron, gdyż spowoduje zabór światła dziennego na części posesji należącej do skarżących, co stanowi naruszenie art. 140 oraz 144 k.c. Skutkować to będzie istotnym obniżeniem przeznaczenia gospodarczego i użytkowego parceli, a nadto obniży wartość nieruchomości, co doprowadzi do powstania uszczerbku w majątku skarżących. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie organ administracyjny w ogóle nie analizował wymagań, dotyczących interesów osób trzecich na terenach sąsiednich względem planowanej inwestycji.

Skarżący zarzucili także istotną sprzeczność ustaleń organu administracyjnego, gdyż z jednej strony organ stwierdza, iż starosta zatwierdził projekt budowlany, w oparciu o który jest realizowany proces inwestycyjny, choć był on w sposób oczywisty niezgodny w wydanymi wcześniej warunkami zabudowy, w związku z czym doszło do naruszenia dyspozycji zawartej w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie zaś stwierdza, że w istocie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem realizowane zamierzenie objęte jest jedną decyzją pozwolenia na budowę, które konsumuje dwie decyzje o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżących, analizując przedmiotową sprawę organ pominął okoliczność iż, choć w sprawie wydano jedną decyzję o pozwolenie na budowę dotyczącą dwóch działek, to jednak nie mogło dojść do konsumpcji dwóch decyzji o warunkach zabudowy wydanych odrębnie dla działki nr [...] oraz działki nr [...]. Przedmiotowe działki nie zostały scalone. Dla każdej z nich prowadzona jest odrębna księga wieczysta i bezpodstawna jest próba łączenia dwóch odrębnych działek na tej tylko podstawie, iż są to nieruchomości ze sobą sąsiadujące. Bezzasadnym i niedopuszczalnym w tej sytuacji, w opinii skarżących, jest również usiłowanie "rozciągnięcia" realizowanej budowy na dwie działki, jak to zdaje się czynić organ administracyjny. Skarżący zarzucili, iż Starosta P. zatwierdził projekt budowlany, choć był on w sposób oczywisty niezgodny w wydanymi wcześniej warunkami zabudowy, jak również to, że powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z posesją skarżących) wynosi 45,29%, a nie 30,00% powierzchni tej działki, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, a nadto narusza słuszny interes skarżących.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, natomiast decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z odwołaniem W. W., umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] organ stwierdził, iż stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Organ podał, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ zauważył, iż w wyroku z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08 NSA wskazał, że ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Organ podał, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., sygn. akt II OSK 626/08). Tylko podanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.01.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r. VII SA/Wa 550/07).

Organ podał, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca W. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], jak również decyzji ją zmieniających z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji nie została również uznana przez Wojewodę [...]. Jak wynika z akt sprawy, działka stanowiąca własność skarżącej nr [...] (księga wieczysta nr [...]) sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której został zaplanowany jeden z dwóch zespołów składających się z czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, natomiast od działki nr [...], na której usytuowano drugi zespół, jest oddzielona działką nr [...]. Wskazać należy, że budynek (znajdujący się na działce nr [...]) o wysokości 7,94 m został usytuowany w odległości 5,3m od granicy działki nr [...]. Natomiast cztery miejsca parkingowe, zaprojektowane we wschodniej części działki, znajdują się w odległości 5,13 m.

Mając na uwadze usytuowanie planowanych obiektów, jak również elementy takie jak wysokość, charakter inwestycji, organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości nr [...]. W szczególności, zdaniem organu, ewentualne ograniczenie nie wynika z przepisu:

a) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli z innych przepisów określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

b) § 13 w/w rozporządzenia dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia,

c) § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, stanowiącego, że odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego (i innych wymienionych), nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, a od granicy działki budowlanej - nie może być mniejsza niż 3 m.

Jednocześnie organ wskazał, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Organ zauważył, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewnych ustaleń dotyczących uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów (np. jak wskazują w odwołaniu skarżący zabór światła dziennego) nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien uwzględniać sprzeczne interesy inwestora oraz osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym oczekiwania dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Zdaniem organu odwoławczego, działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem brak jest podstaw do przyznania W. W. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], zmienionej decyzją Starosty P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz decyzją Starosty P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] wnieśli W. W. i J. W., ponawiając argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, iż pomimo wydania wadliwej decyzji administracyjny organ administracyjny nie dopuścił się rażących uchybień w swych działaniach, a wydana decyzja, pomimo stwierdzenia istnienia zarzucanych nieprawidłowości nie nadaje się do kasacji w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa;

- art. 28 ust. 2 oraz art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, iż odwołujący się nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego, bowiem nieruchomość odwołujących się nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na którym aktualnie realizowana jest inwestycja polegająca na budowie dwóch zespołów po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej na terenie działek nr [...] i [...] w L. przy ul. [...], co, w konsekwencji, doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 kpa poprzez wadliwe uznanie organu, iż wydanie decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] i zmienionej następnie decyzjami starosty z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] i z [...] października 2010r. nr [...] nie narusza słusznego interesu odwołujących się;

2) naruszenie prawa procesowego, a w szczególności:

- przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez uznanie, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do kasacji wydanej decyzji ostatecznej we wskazanym trybie, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez organ rażącego naruszenia przepisów prawa;

- art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady rozpoznania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela;

- art. 8 kpa skutkującego utratą przez organ zaufania ze strony obywateli;

- art. 9 kpa poprzez podejmowanie działań, które doprowadziły do pozbawienia odwołujących się możliwości obrony swych słusznych praw;

- art. 77 kpa poprzez niewłaściwe, w ocenie odwołujących się, przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkującego utrata zaufania przez organ ze strony wnioskodawców;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co winno skutkować uchyleniem oraz stwierdzeniem nieważności wydanej w sprawie decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga J. W. nie mogła być uwzględniona, albowiem nie posiada on legitymacji do zaskarżenia decyzji o charakterze formalnym, skierowanej do jego żony, a nie do niego.

J. W., mógł natomiast zaskarżyć decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], która zapadła po rozpatrzeniu jego odwołania, mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 247/06, publ. Lex nr 342607; z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574).

Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialny (za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych). Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego.

Pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. ( wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego.

Interes prawny wynika z istnienia konkretnej normy prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem.

Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym do wniesienia skargi, dany podmiot musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań.

W ocenie Sądu legitymację materialnoprawną w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, które zakończyło się decyzją formalną - o umorzeniu postępowania odwoławczego, posiada jedynie osoba, do której decyzja została skierowna.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie mógł wykazać związku pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem rozstrzrygnięcia wynikajacym z zaskarżonej decyzji. To zaś, że jest mężem W. W. i współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości tego faktu nie zmienia.

Sąd uwzględnił natomiast skargę W. W., do której zaskarżona decyzja została skierowana.

Na wstępie wskazać należy, że badanie przymiotu strony składającego odwołanie jest zagadnieniem wstępnym i ma na celu ustalenie, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej, którą jest osoba mająca w sprawie przymiot strony. Zagadnienie to jawi się aktualne zwłaszcza wówczas, gdy odwołujący się podmiot nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, ale powołuje się na istnienie własnego interesu prawnego.

Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ wskazał, że warunkiem uznania podmiotu za stronę niniejszego postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim, jest wykazanie, że kwestionowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości.

Skarżąca W. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...].

Jednocześnie z akt sprawy wynikało, że działka stanowiąca współwłasność skarżącej nr [...] (księga wieczysta nr [...]) sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której został zaplanowany jeden z dwóch zespołów składających się z czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Skarżąca jako współwłaścicielka działki nr [...], miała w ocenie Sądu prawo domagać się merytorycznej weryfikacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. pozwolenia na budowę.

Decyzja organu o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiła potwierdzenie tego, iż skarżąca nie miała prawa domagania się zweryfikowania prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji, a taki pogląd jest zadaniem Sądu nieprawidłowy. Doszło tym samym do naruszenia podstawy prawnej wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę J. W. oddalił, a na podstwie art 145 § 1 pkt 1 lit. c - tej ustawy, uwzględnił skargę W. W. i uchylił zaskarżoną decyzję.