Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 263/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASANIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ([...]WKZ) decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił M. W. udzielenia pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą wyglądu zabytku – układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego K. – poprzez budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce nr [...] w M. – na podstawie programu prac zawartego w [...] autorstwa mgr inż. arch. R. C., będącego jednocześnie pełnomocnikiem wnioskodawcy.

W uzasadnieniu decyzji [...]WKZ podał, że w dniu 26 maja 2011 r. wpłynął do niego wniosek M. W. o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę nowego budynku gospodarczo-mieszkalnego na działkach nr [...] w oparciu o projekty budowlane opracowane odrębnie dla obydwu budynków. Postępowanie to zostało zawieszone na wniosek strony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. wpłynęło pismo inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania oraz wydanie dwóch odrębnych decyzji na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte i decyzją z tego samego dnia [...]WKZ udzielił pozwolenia na roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego na działkach nr [...]. Do rozpatrzenia pozostała więc pozostała część wniosku obejmująca budowę budynku gospodarczo – mieszkalnego.

Działka nr [...], objęta planowaną inwestycją, znajduje się w obrębie historycznego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego K., uznanego za [...] i wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...]. Stąd też, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, wnioskowane prace dotyczące wyglądu zewnętrznego projektowanego budynku oraz jego otoczenia, z wyłączeniem prac wewnątrz obiektu, wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Działki nr [...] usytuowane są w strefie [...], na [...] zabudowy M. Działki usytuowane są [...]. Na posesji, w tylnej części, zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny (adaptowany ze [...]), przewidziany do rozbudowy. Działki sąsiednie nr [...] zabudowane są [...] budynkami mieszkalnymi, z uzupełniającą zabudową [...]. Na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy ([...]). Wyznacznikiem przestrzenno – architektonicznym tego obszaru jest wiejska zabudowa zagrodowa o nieregularnym układzie, w większości [...], tradycyjna (w tym częściowo [...]) bądź współczesna o cechach historycznych. Część zabudowy gospodarczej została zaadaptowana do funkcji mieszkalno-użytkowych.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. (Uchwała Nr [...] w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r.), przedmiotowe działki usytuowane są w [...], gdzie obowiązuje m. in. [...] (§ 11 pkt 33), na terenie zabudowy [...] i zabudowy [...]. Ustalenia dla zabudowy [...] zakładają m.in. wymóg "dostosowania skali zabudowy do tradycji miejsca, tzn. [...], o [...] do [...] m nad najniższym punktem posadowienia budynku w terenie", "wszystkie obiekty winny być utrzymane w konwencji tradycyjnej zabudowy (...)[...] - na terenach [...]". Na terenach [...] "obiekty gospodarcze należy lokalizować w granicach siedliska, z zachowaniem tradycyjnego [...]. Architektura parterowa, z dachami [...] z użyciem lokalnych form i materiałów budowlanych", "w [...] istniejących dopuszcza się powiększenie powierzchni obecnego [...] w granicach nie przekraczających [...] m w głąb działki"(§ 12 pkt 2 i 4). W zakresie zasad ochrony i kształtowania środowiska kulturowego obowiązuje "bezwzględne podporządkowanie wskazanych w planie zasad zagospodarowania przestrzennego priorytetowi ochrony krajobrazu kulturowego". W ramach ochrony układu [...] M. "ochronie podlegają tradycyjne układy [...] (...) wraz z ich tradycyjną [...] zabudową", "należy dążyć do nasycenia zabudowy budownictwem z materiałów lokalnych, utrzymanych w duchu tradycji... (§6).

Zgodnie z przedłożonym projektem, planowana inwestycja polegać ma na budowie [...] budynku [...] usytuowanego, ze względów powodziowych, [...], na poziomie [...] (ok. [...] cm powyżej poziomu istniejącego), we frontowej części działki nr [...]. Budynek [...]-kondygnacycjny ([...]),[...], o wysokości kalenicy [...] m (liczonej od poziomu wtórnie ukształtowanego terenu). Forma architektoniczna i rozwiązania materiałowe utrzymane w charakterze zabudowy mieszkalnej, nawiązującej do tradycji budowlanej M., z bryłą silnie rozczłonkowaną poprzez zastosowanie [...]. Funkcja gospodarcza budynku realizowana jest poprzez pomieszczenie gospodarcze w [...].

Odnośnie skali zabudowy [...]WKZ zauważył, że wysokość kalenicy, tj. [...] m, liczona jest od najniższego punktu posadowienia budynku w terenie (a za taki, zgodnie z § 3 ust. 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy uznać poziom terenu urządzonego, czyli z uwzględnieniem projektowanego [...] - do poziomu [...]). Wysokość budynku, liczona od poziomu terenu obecnego, wynosi jednak ok. [...] m, a projektowany [...] stanowi [...] mające na celu częściowe [...] kondygnacji [...]. Projektowana powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2. Mając na uwadze przewidywaną lokalizację budynku w części frontowej działki, na terenie otwartym w stronę [...] i stanowiącym [...] - tj. w miejscu o znacznym stopniu ekspozycji – projektowana wielkość budynku (jego wypiętrzenie do poziomu ok. [...] m od istniejącego terenu), przy zakładanej powierzchni zabudowy, nie wpisuje się w otoczenie, zakłócając ekspozycję zabudowy [...], co stoi w kolizji z chronionymi wartościami krajobrazu kulturowego M.

W zakresie funkcji projektowanego budynku (gospodarczo-mieszkalnego) [...]WKZ zauważył, że zgodnie z projektem architektonicznym załączonym do wniosku, ma on zarówno formę, jak i funkcję budynku stricte mieszkalnego. Funkcja "gospodarcza" występuje wyłącznie w "pomieszczeniu gospodarczym" w [...]. Budynek posiada w [...] powiązany z pokojem (do którego przylega [...]). Na piętrze ([...]) znajdują się także pokoje oraz [...]. W konsekwencji w architekturze budynku wyraźnie widoczne są dominujące cechy domu mieszkalnego, a nie "gospodarczo-mieszklanego", jak określono w tytule projektu. Zgodnie z ustaleniami [...], na przedmiotowym terenie obowiązuje "adaptacja stanu obecnego z utrzymaniem charakteru [...] w obecnych granicach układu [...]", "wszystkie obiekty winny być utrzymane w konwencji tradycyjnej zabudowy (...)[...] - na terenach [...]". Ogólne, konserwatorskie zasady kształtowania zabudowy dla terenów [...] zakładają istnienie na działce budynku mieszkalnego oraz uzupełniającej zabudowy gospodarczej. Stąd też, biorąc pod uwagę istnienie już na działce budynku mieszkalnego ([...]), nowy budynek, traktowany jako zabudowa uzupełniająca, winien być podporządkowany istniejącej zabudowie mieszkalnej pod względem funkcji, skali i formy architektonicznej. Realizacja nowego budynku stricte mieszkalnego mogłaby nastąpić na działce tylko wówczas, gdyby utrzymany został gospodarczy charakter architektury budynku na niej istniejącego. Natomiast istniejący budynek gospodarczy ([...]) uległ już wcześniej pewnym przekształceniom w kierunku jego [...] na cele mieszkalne i w dalszej kolejności przewidziany jest do rozbudowy, z docelową formą budynku mieszkalnego - co uzyskało akceptację [...]WKZ. Dlatego też projektowany kolejny budynek winien być realizowany jedynie jako gospodarczy lub gospodarczo-mieszkalny (z dominującą pierwszą funkcją), co winno mieć odzwierciedlenie zarówno w faktycznej funkcji, jak i formie architektonicznej. Tym samym proponowana forma budynku, wg projektu załączonego do wniosku, nie może uzyskać akceptacji [...]WKZ.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania konserwatorskie oraz ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. [...]WKZ stwierdził, że projektowany na przedmiotowej działce budynek pod względem skali jest niedostosowany do kontekstu architektoniczno-przestrzennego w danej lokalizacji, a jego forma architektoniczna i program użytkowy nie korespondują z przewidywaną funkcją i tradycją budowlaną M. Tym samym wnioskowana inwestycja narusza zasady ochrony konserwatorskiej układu architektoniczno – krajobrazowego miasta - [...] oraz ustalenia prawa miejscowego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. W., reprezentowany przez pełnomocnika. W odwołaniu podniesiono, że projekt architektoniczny został sporządzony zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi zawartymi w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Usytuowanie projektowanego budynku uwzględnia konieczne odległości od zabudowy [...] i chroni przed [...]. Program funkcjonalno użytkowy budynku uwzględnia istotne potrzeby inwestora – zarówno mieszkaniowe jak i gospodarcze. Obecnie inwestor wraz z rodziną zamieszkuje w [...]. Inwestor jest [...] M. ([...] i ma prawo do [...].

W odwołaniu podniesiono także, że organ I instancji niewłaściwie odczytał treść projektu w zakresie wysokości projektowanego budynku, którego rzeczywista wysokość nie przekracza zapisanych w planie [...] m. Rozważania na temat wyglądu budynku – czy bardziej mieszkalny, czy gospodarczy – prowadzą zaś "donikąd", gdyż pierwotne wytyczne konserwatorskie nie wypowiadały się w sprawie proporcji funkcji budynku, poza koniecznością nawiązania do form istniejących na terenie M. Ponadto opracowanie uzyskało pozytywną opinię Zarządu [...].

Istniejąca [...] nie przestanie być [...] tylko dlatego, że stworzono w niej [...]. To co może wystarczyć [...]. Po wybudowaniu domu mieszkalnego [...] inwestor udostępni [...]. Tendencje panujące na terenie M. idą w kierunku [...] a chyba nie o taką ochronę dóbr kultury i dziedzictwa narodowego chodzi w ustawie. Nie można pozbawić inwestora konstytucyjnego prawa do zaspokojenia podstawowych potrzeb osobistych oraz mieszkaniowych.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia organu ochrony zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie wynikają z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze [...] M., objętej ochroną konserwatorską na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].01.1983 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto K. – zespół urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowy, wraz z zabytkową zabudową [...] M., pod numerem rejestru [...]. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków motywując odmowę pozwolenia na zamierzone prace, stwierdził między innymi, że projektowany budynek jest pod względem skali niedostosowany do kontekstu architektoniczno-przestrzennego w danej lokalizacji. Organ II instancji zgodził się z takim stwierdzeniem.

Wprawdzie organ II instancji potwierdził zarzut odwołania, że ustalenia [...]WKZ odnośnie do wysokości projektowanego budynku zostały oparte na błędnym odczytaniu projektu budowlanego, tym niemniej dla dokonanej oceny zamierzenia istotna jest okoliczność, że w tylnej części parceli zlokalizowany jest [...] budynek mieszkalny, planowany do rozbudowy. Obecnie rozpatrywana inwestycja nie ma zaś charakteru uzupełniającej zabudowy gospodarczej, czy gospodarczo-mieszkalnej. Tym samym, realizacja tej inwestycji będzie skutkowała posadowieniem na jednej posesji [...] budynków o funkcji mieszkalnej, uzewnętrznionej w formie architektonicznej obu obiektów. Tymczasem historyczna zabudowa M. kształtowana jest w sposób odmienny – działki przeważnie zabudowane są [...] budynkiem mieszkalnym [...]. W przedmiotowej sprawie utrzymanie takiego charakteru zabudowy jest tym bardziej istotne, że planowana do zabudowy nieruchomość położona jest w strefie [...] miejscowości, a zatem [...]. Taki sposób zabudowy chroniony jest także zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., który w ramach ochrony układu [...] M. ustala, że "ochronie podlegają tradycyjne układy [...] (...) wraz z ich [...]".

Odpowiadając na zarzuty skarżącego, dotyczące kwestii oceniania przez organ pierwszej instancji zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ustawy). Wobec powyższego Minister uznał, że organ konserwatorski, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem ocena wpływu planowanej budowy budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce nr [...] w M. powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ponadto, ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu ochrony zabytków.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 1 pkt l i art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 pkt. 2 i 6 tej ustawy, polegające na błędnej ocenie, wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku gospodarczo – mieszkalnego na działkach nr [...] w M. naruszy substancję lub zmieni wygląd zabytku wpisanego do rejestru zabytków, a w szczególności zakłóci zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ;

2. naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne stwierdzenie organów obu instancji, że projektowany budynek jest pod względem skali niedostosowany do kontekstu architektoniczno – przestrzennego w danej lokalizacji, wbrew postanowieniom uchwały Rady Miasta K. i rzeczywistym rozmiarom projektowanej budowli wykazanym w projekcie załączonym do pierwotnego wniosku;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 78 w związku z art. 140 i 136 K.p.a., polegające na pominięciu przez organy obu instancji udowodnionych okoliczności, iż na przedmiotowej nieruchomości, na której jest planowana inwestycja, w istocie rzeczy nie istnieje budynek mieszkalny w sensie stricte, a projektowany budynek ma tą lukę wypełnić, co dopiero spowoduje rzeczywistą zgodność z historycznym charakterem układu [...] miejscowości M. oraz pominięcie w ocenie dowodów w postaci zdjęć znajdujących się w aktach spawy, z których wynika jasno, że na kilku działkach sąsiednich w miejscowości M. istnieje zabudowa w postaci dwóch budynków realizujących funkcje mieszkalno-gospodarcze zlokalizowanych na jednej posesji, co dowodzi także zgodności projektowanej inwestycji z rzeczywistym wyglądem układu [...] miejscowości M.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w miejscowości M. na kilku działkach [...] znajdują się już od wielu lat podwójne obiekty o charakterze mieszkalnym, co nie spotkało się z interwencją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, i co ważne, nie zostało w żadnej formie uznane za niezgodne z historycznym wyglądem zabytkowego obiektu objętego ochroną. Potwierdzają to załączone do skargi zdjęcia i mapa. Fakty te były już podnoszone i dokumentowane w postępowaniu odwoławczym, lecz potraktowano je milczeniem w decyzji organu II instancji.

Wbrew twierdzeniom organów obu instancji istniejąca na przedmiotowej posesji zabudowa nie kłóci się z charakterem projektowanej inwestycji. Na nieruchomości zlokalizowana jest [...], którą kilka lat temu inwestor [...] i w chwili obecnej oprócz funkcji [...]. Projektowany budynek mieszkalno-gospodarczy ma być uzupełnieniem zabudowy [...] w M. właśnie poprzez wzniesienie na działce budynku mieszkalno – gospodarczego w podobnym miejscu i usytuowaniu jak tego typu budynki na sąsiednich działkach. Obiekt ten zarówno swymi gabarytami jak i strukturą materiałów użytych do budowy odpowiada w pełni wymogom zachowania historycznego charakteru wyglądu obiektów mieszkalnych miejscowości M. Nieprawdą jest, że posadowienie na nieruchomości [...] i projektowanego budynku mieszkalno – gospodarczego będzie skutkowało istnieniem na [...] budynków o funkcji mieszkalnej uzewnętrznionej w formie architektonicznej tych budynków, gdyż wygląd [...] wskazuje na jej [...] przeznaczenie, co jest dostatecznie wyeksponowane i widoczne dla zewnętrznego obserwatora. Dyskwalifikowanie obiektu z powodu tego, że inny obiekt zlokalizowany na nieruchomości spełnia częściowo funkcje mieszkalne jest w kontekście wykazanych wyżej istniejących [...] M. nieuzasadnionym przekroczeniem uprawnień konserwatorskich oraz nieuzasadnioną prawem ingerencją w sferę osobistych praw inwestora.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji był wniosek M. W. o udzielenia pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce nr [...] w M., na podstawie projektu architektonicznego budynku gospodarczo-mieszkalnego w M. nr [...], autorstwa arch. R. C. Wprawdzie tytuł projektu wskazuje, że dotyczy on również działki nr [...], lecz ta działka zajęta jest jedynie pod rozbudowę innego budynku ([...] do celów mieszkalnych [...]), objętego odrębną decyzją administracyjną. Swoją kompetencję do orzekania w niniejszej sprawie organy wywiodły z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze [...] M., objętej ochroną konserwatorską na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1983 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto K. jako zespół urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowy wraz z zabytkową zabudową [...] M., pod numerem rejestru [...]. Organy powołały się przy tym na art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – dalej: u.o.z. – który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

W ocenie sądu wpis do rejestru zabytków na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r. oznacza, że przedmiotem ochrony organów konserwatorskich jest historyczny układ urbanistyczny i [...] (założenie przestrzenne), zawierający także zespoły budowlane i pojedyncze budynki, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w rozumieniu obecnej ustawy (art. 3 pkt 12 u.o.z.). Jest to zatem zabytek nieruchomy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z.).

W ocenie sądu jeśli chodzi, jak w niniejszej sprawie, o roboty budowlane przy zabytku (w tym wypadku obszarowym), właściwą podstawę do wydania rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., który w przypadku takich robót wymaga pozwolenia wkz. Pkt 11 ust. 1 art. 36 u.o.z. odnosi się do innych działań, nie mieszczących się w pojęciu robót budowlanych. Nie ma to jednak zasadniczego wpływu na byt prawny zaskarżonej decyzji, gdyż podstawa prawna do działania organu istniała.

Formą ochrony zabytków, oprócz wpisu do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.) są również ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swoje rozwinięcie w art. 19 ust. 3 u.o.z. Ten ostatni przepis stanowi, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. wynika, że obydwie działki – działka nr [...] i działka nr [...] – usytuowane są w [...] – M. i mają przeznaczenie jako [...]. Co do zasady więc te ogólne ustalenia planu nie wykluczają planowanej zabudowy budynkiem o charakterze mieszkalno – gospodarczym. Ustalenia szczegółowe planu, zawarte w § 12, do którego odsyła § 11 ust. 33 pkt 2 lit b) planu, nie wykluczają dalszej nowej zabudowy (poza adaptacją obecnego stanu z utrzymaniem charakteru [...] w obecnych granicach układu [...] - § 11 ust. 33 pkt 1 ppkt 1 planu). Nowa zabudowa powinna być jedynie dostosowana do tradycji miejsca, jeśli chodzi o wysokość zabudowy (§ 12 ust. 2 pkt 1 planu), a wszystkie obiekty powinny być utrzymane w konwencji tradycyjnej zabudowy, co na terenach [...] oznacza zabudowę [...] (§ 12 ust. 2 pkt 3 lit. c).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję odmawiającą pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą wyglądu zabytku nieruchomego (obszarowego) stwierdził, że dla oceny planowanego zamierzenia inwestycyjnego istotna jest okoliczność, że w tylnej części parceli zlokalizowany jest adoptowany ze stodoły budynek mieszkalny, planowany do rozbudowy. Obecnie rozpatrywana inwestycja nie ma zaś charakteru uzupełniającej zabudowy gospodarczej, czy gospodarczo-mieszkalnej. Tym samym, realizacja tej inwestycji będzie skutkowała posadowieniem na jednej posesji dwóch budynków o funkcji mieszkalnej, uzewnętrznionej w formie architektonicznej obu obiektów. Tymczasem historyczna zabudowa M. kształtowana jest w sposób odmienny – działki przeważnie zabudowane są [...] budynkiem mieszkalnym z uzupełniającą zabudową gospodarczą. W przedmiotowej sprawie utrzymanie takiego charakteru zabudowy jest tym bardziej istotne, że planowana do zabudowy nieruchomość położona jest w strefie [...], na skraju zabudowy [...] miejscowości, a zatem eksponowana [...].

Abstrahując od oceny, czy takie ustalenia znajdują potwierdzenie w treści planu miejscowego, w szczególności, czy plan dopuszcza tylko "uzupełniającą zabudowę gospodarczą", co zdaniem sądu nie wynika wcale z treści § 11 i 12 planu, to organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, że historyczna ([...]), a także obecna (co nie jest bez znaczenia, o czym później) zabudowa M. ukształtowana jest w taki sposób, że "działki przeważnie zabudowane są [...] budynkiem mieszkalnym z uzupełniającą zabudową [...]", jak zostało to przedstawione w decyzji. Do dowodów przedstawionych przez stronę w postaci zdjęć i mapy, wskazujących, że znaczna część działek [...] M. zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi, organy obydwu instancji w ogóle się nie odniosły. Trudno więc w takiej sytuacji uznać, że organ prawidłowo ustalił wzorzec odniesienia, jeśli chodzi o tradycyjną zabudowę M., skoro dowody przedstawione przez stronę zaprzeczają ustaleniom organu.

Okoliczność faktyczną, w postaci "wzorca" tradycyjnej zabudowy M. przestawionego w postępowaniu administracyjnym, można byłoby uznać za udowodnioną tylko wówczas, gdyby ocena w tym zakresie nastąpiła w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego przez organ (art. 77 § 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało, więc nie ma też pewności co do tego, czy załatwiając sprawę organ miał na względzie, obok interesu społecznego, także słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.). Zdaniem skarżącego jego słuszny interes polega na tym, że nie można pozbawić go konstytucyjnego prawa do zaspokojenia podstawowych potrzeb osobistych oraz mieszkaniowych, gdyż zaadaptowana do celów mieszkalnych stodoła nie wypełnia w sposób właściwy tych potrzeb.

Zarzut skarżącego można byłoby uznać za słuszny, gdyby okazało się, że chroniąc interes społeczny, z naruszeniem zasady równości pozbawiono skarżącego konstytucyjnego prawa do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji R.P.). W tym celu ustalając tradycyjny sposób zabudowy M. (w rozumieniu treści planu miejscowego) oraz wygląd i funkcję [...], organ powinien ustalić nie tylko, jak kształtował się historycznie sposób zabudowy, ale także jak został on ukształtowany współcześnie (oczywiście w sposób zgodny z prawem). Ocena tradycyjnego sposobu zabudowy i potrzeb mieszkaniowych skarżącego nie może bowiem abstrahować od pozycji skarżącego względem organu na tle innych mieszkańców M., znajdujących się w podobnej sytuacji. "Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji" (zob. wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97; zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.10.2010 r. I SA/Wa 601/10 i powołane tam orzecznictwo). Organ musi zatem zbadać zarzuty skarżącego odnośnie do charakteru tradycyjnej zabudowy M., w kontekście przedstawionych przez niego dowodów, w tym czy występują przypadki legalnej zabudowy (za zgodą konserwatora zabytków) [...] budynkami mieszkalnymi w obrębie jednego [...] (zasada równości), a jeśli nie, czy skarżący w sposób trwały i zgodny z warunkami technicznymi swoje potrzeby mieszkaniowe może zaspokajać w [...], po rozbudowie tego budynku, w oparciu o decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Mając na uwadze to, że wykazane wyżej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.