Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1234/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art..11 ust.2 i art.39
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]nr [...]


UZASADNIENIE

Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...].09.2013r. nr [...] na podstawie art.39 ust.1 i 2 w zw. z art.3 ust.3 i 4, art.4, art.8 ust.1 pkt 2, ust.3 i 4, art.11 ust.2, art.17 ust.1 pkt 5, art.98, art.102 ust.1, art.106 ust.1,ust. 4 i 6, art.109 i art.110 ust.7 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013r., poz.182 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) odmówił B.S. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie wyjazdu syna D.S. na wycieczkę z uwagi na nieuzasadniona odmowę podjęcia pracy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 01.08.2013r. o pomoc finansową w formie zasiłku okresowego i celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie wyjazdu syna na wycieczkę. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 02.08.2013r. wynika m.in., że skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i dwoma synami. Na dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składał się otrzymywany przez skarżącą zasiłek dla bezrobotnych w wysokości [...] zł, wynagrodzenie za pełnienie funkcji opiekuna prawnego w kwocie [...] zł, zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł. Mąż skarżącej W.S. pobiera dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie. W lipcu 2013r. syn skarżącej P. otrzymał wynagrodzenie za pracę świadczoną od czerwca 2013r. Decyzją z dnia 08.07.2013r. P. S. został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżąca zarejestrowana jako bezrobotna otrzymała ofertę zatrudnienia w zakresie lekkiej pracy fizycznej w lokalnym przedsiębiorstwie. Bez bliższego zapoznania się z warunkami zatrudnienia odmówiła przyjęcia oferty argumentując to pozostawaniem w leczeniu. Wezwana do udokumentowania wspomnianego leczenia skarżąca przedstawiła zaświadczenie lekarza psychiatry z którego nie wynika, by była niezdolna do podjęcia zatrudnienia w proponowanym charakterze. Organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonej dokumentacji lekarskiej. Mąż skarżącej jest zarejestrowany w PUP jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. W lipcu 2013r. nie pracował i nie otrzymał żadnego wynagrodzenia. Organ uzyskiwał sygnały, że pracuje dorywczo, lecz nie ujawnia swych dochodów. W dniu 05.08.2013r. zaproponowano pracę W. S. w lokalnym przedsiębiorstwie. Odmówił przyjęcia oferty argumentując to uczuleniem na cebulę. Skarżącą i jej męża wzywano do złożenia dokumentów, lecz skarżąca odmówiła przyjęcia pisma nadanego droga pocztową, a jej mąż nie odbierał awizowanych przesyłek. Dnia 04.09.2013r. złożono zaświadczenie lekarskie potwierdzające niemożność podjęcia przez skarżącą proponowanej pracy do dnia 01.10.2013r. W dniu 16.09.2013r. wpłynęło do organu zaświadczenie o stanie zdrowia męża skarżącej z którego nie wynika jakoby był on niezdolny do podjęcia pracy lub był uczulony na cebulę. W związku z nieudokumentowanie przyczyny odmowy podjęcia zatrudnienia odmowę zatrudnienia organ potraktował jako niezasadną. Zastosowanie znajduje tu art.11 ust.2 u.p.s. W ocenie organu I instancji głównym problemem rodziny jest bezrobocie trzech osób. Pomimo trudnej sytuacji rodzina odmawia podjęcia proponowanej pracy nie wykazując własnej aktywności w tym zakresie. Skarżąca w trakcie rozmów wielokrotnie podkreślała, że nie podejmie pracy innej niż wymagana przez nią, ani też wymagającej niższych kwalifikacji niż posiada. Rodzina oczekuje zaspokajania przez pomoc społeczną bardzo wielu, nie zawsze niezbędnych potrzeb nie przejawiając chęci do zmiany swojej sytuacji poprzez podjęcie zatrudnienia, czy też współpracę z pracownikiem socjalnym.

Dalej organ dokonał analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej i orzecznictwa sądowego w istotnym dla sprawy zakresie wskazując m.in., że zadaniem organów pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie strony w zaspakajaniu jej potrzeb bytowych, ale udzielanie jej pomocy po to, by jak najszybciej była w stanie samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. W art.11 ust.2 u.p.s. wskazano, że brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Według art.39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyjmuje się, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w pełnej wysokości, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków. Najlepiej zorientowany w zakresie udzielenia pomocy osobom uprawnionym jest organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła B.S. zarzucając organowi złośliwe działanie. Podniosła nadto, że jej mąż W. w dniu [...].04.2013r. doznał wypadku przy wykonywaniu prac społecznie użytecznych. Po wypadku organ nie dopuścił jego do dalszego wykonywania tychże prac pomimo tego, że kontrakt trwa nadal.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].11.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał treść przepisów u.p.s. oraz zasad udzielania pomocy społecznej. Nadto m.in. podniósł, iż przepisy u.p.s. stwarzają możliwość przyznania zasiłku celowego, lecz nie obligują organu do przyznania tego zasiłku. Zasiłek ten ma charakter fakultatywny i jest uzależniony od tzw. uznania administracyjnego. Według judykatury wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, a także możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Zaspokojenie potrzeb powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów nie byłyby w stanie egzystować bez udzielenia im pomocy.

W ocenie Kolegium zgromadzony materiał w sprawie potwierdza fakt braku chęci współpracy strony skarżącej z pracownikiem socjalnym. Organ odwoławczy podkreślił, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczeń lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej.

Skarżąca w ustawowym terminie wniosła skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu zarzucając naruszenie art.7,77 § 1,80 i art.107 § 3 Kpa. Wskazała, że organ I instancji nie poczynił właściwych ustaleń pomijając jej chorobę i niezdolność do pracy oraz chorobę męża. Podniosła, że organ I instancji nie poinformował jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Wskazała, że powodem takiej postawy organu jest bezpodstawne zwolnienie jej z pracy przez p.o. Kierownika GOPS i przegrana przez organ sprawa sądowa w Sądzie Pracy w Sądzie Rejonowym w K. oraz wypadek jej męża podczas wykonywania prac społecznie użytecznych realizowanych przez GOPS w O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację w szczególności nie podzielając zarzutu dotyczącego niewłaściwego dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Niezasadny jest w jego ocenie zarzut dotyczący braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, gdyż zawiadomiono skarżącą o takiej możliwości zawiadomieniem z dnia 12.09.2013r.

Skarżąca w piśmie z dnia 13.12.2013r. zarzuciła, że organ próbuje ją zmusić do pracy fizycznej przy cebuli mimo, że leczy się w Przychodni Zdrowia Psychicznego w S. i choruje na depresję. Podniosła, że uprzednio przez 14 lat była pracownikiem GOPS i została bezpodstawnie zwolniona. Pracownik socjalny wyrzucał dostarczaną przez skarżącą dokumentacje medyczną jej i jej męża. W ocenie skarżącej organ I instancji mści się na niej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). A w szczególności przepis art. 39 ust.1 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl zaś art.39 ust.2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy, gdyż taki właśnie charakter ma decyzja podejmowana na gruncie art. 39 u.p.s. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę w art.39 ust.1,2,3 i 4 u.p.s. sformułowanie "może".

Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Przesłankami tymi są: kryterium dochodowe określone w art.8 ust.1 pkt 2 u.p.s. oraz zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu tego przepisu. Uznaniowość kontrolowanej decyzji skutkuje tym, że pomimo spełnienia przez stronę skarżącą kryterium dochodowego organ nie ma obowiązku przyznania stronie zasiłku celowego. Wskazać należy, że organy administracji wprawdzie poczyniły ustalenia w zakresie kryterium dochodowego, to jednak nie zajęły stanowiska w tym zakresie koncentrując się na kwestii braku współpracy skarżącej i jej rodziny z pracownikiem socjalnym. Podkreślić trzeba, że w przypadku decyzji uznaniowych organy administracji zobligowane są do ustalenia prawidłowego i pełnego stanu faktycznego oraz należytego i racjonalnego wskazania przyczyn dla których odmówiły przyznania tego zasiłku.

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego: zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej; oraz z uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 Kpa, zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy zgodzić się z organami administracji, że w myśl art.11 ust.2 u.p.s. nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej co do zasady może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przemawia za tym zarówno wykładnia gramatyczna przywołanego wyżej przepisu, jak i wykładnia celowościowa. Jednak zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 Kpa. Mianowicie obydwa organy, a pierwszej kolejności organ I instancji, nie wskazały i nie wyjaśniły przyczyn dla których przyjęły, że zarówno skarżąca, jak i jej mąż, nieudokumentowali przyczyny odmowy zatrudnienia proponowanego im przez organ.

Stanowisko takie jest całkowicie niezrozumiałe w przypadku skarżącej. Organ I instancji sam przyznał w uzasadnieniu swej decyzji, że skarżąca w dniu 04.09.2013r. złożyła zaświadczenie potwierdzające niemożność podjęcia przez skarżącą proponowanej pracy do dnia 01.10.2013r. Wójt w żaden sposób nie weryfikował wiarygodności i zasadności tegoż zaświadczenia lekarskiego. Tym samym, skoro skutecznie nie podważył w/w zaświadczenia, nie miał podstaw do jego skutecznego kwestionowania. Zresztą organ I instancji w ogóle nie wypowiedział się w tej kwestii, a więc również nie zakwestionował tegoż dokumentu. Przypomnieć należy, że organ I instancji wydał swą decyzję w dniu [...].09.2013r., a więc jeszcze przed upływem terminu niezdolności skarżącej do pracy. Tak więc powinien był uwzględnić fakt, że skarżąca w dacie wydania decyzji nie miała zdolności do podjęcia proponowanego zatrudnienia. Organ I instancji nie mógł też a priori przyjmować, że po dniu 01.10.2013r. skarżąca uzyska zdolność do podjęcia proponowanej pracy. Ze wspomnianego zaświadczenia znajdującego się na k.23 akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że "przeciwwskazaniem jest wykonywanie pracy fizycznej". A taka właśnie była skarżącej proponowana. Tymczasem organ podejmując swą decyzję całkowicie zignorował ten dokument nie odnosząc się do niego i nie wyjaśniając w żaden sposób przyczyn jego pominięcia.

W przypadku męża skarżącej organ I instancji nie tylko wskazał w uzasadnieniu, że do akt administracyjnych wpłynęło (w dniu 16.09.2013r.) wydane w dniu 08.07.2013r. zaświadczenie o stanie zdrowia męża skarżącej, lecz także odniósł się do tego dokumentu. Mianowicie Wójt stwierdził, iż ze wspomnianego zaświadczenia nie wynika jakoby mąż skarżącej był niezdolny do podjęcia pracy lub uczulony na cebulę. Przypomnieć trzeba, że mąż skarżącej wcześniej powoływał się na uczulenie na cebulę odmawiając podjęcia proponowanego mu zatrudnienia przy obieraniu cebuli. Jednakże takie uzasadnienie i postępowanie Wójta również w tym zakresie należy ocenić jako niewystarczające. Ze wspomnianego zaświadczenia wynika, że mąż skarżącej choruje na przepuklinę pachwinową i w dniu 08.04.2013r. był operowany na przepuklinę oraz przebywał w szpitalu do dnia 17.04.2013r. Następnie przebywał on w szpitalu w dniach od 07.05.2013r. do 12.05.2013r. Pomijając, że wspomniane zaświadczenie jest częściowo nieczytelne i nie wskazuje, czy mąż skarżącej jest zdolny bądź niezdolny do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia należy mieć na uwadze, że proponowana mężowi skarżącej praca miała charakter pracy fizycznej, przy której schorzenia związane z przepukliną mogą wykluczać jej wykonywanie. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada kontradyktoryjności, lecz to rolą organu administracji jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Dochowując należytej staranności w tym zakresie Wójt powinien był co najmniej zwrócić się z zapytaniem do lekarza, który wydał wspomniane zaświadczenie, czy stan zdrowia męża skarżącej uniemożliwia mu podjęcie pracy proponowanej przez organ. Mógł też zobligować skarżącą i jej męża do złożenia dokumentacji medycznej z której jednoznacznie wynika niezdolność męża skarżącej do podjęcia proponowanej pracy pod rygorem przyjęcia, iż jest on zdolny do takiej pracy. Jednakże Wójt w tym zakresie nie wykazał się żadną aktywnością i pomimo tego, że nie posiada on przecież specjalistycznej wiedzy medycznej ocenił zdolność w/w do podjęcia proponowanego zatrudnienia na podstawie jednego częściowo nieczytelnego dokumentu.

Organ I instancji stwierdził, że "ze środowiska docierają sygnały, że Pan W.S. pracuje dorywczo". W aktach administracyjnych brak jest jednak jakiekolwiek śladu takich sygnałów. Brak jest także warunków proponowanego skarżącej i jej mężowi zatrudnienia, co utrudnia ocenę zasadności odmowy przyjęcie tegoż zatrudnienia przez w/w.

Tak więc organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji wadliwie sporządził uzasadnienie swojej decyzji, a uwadze organu II instancji umknęło to uchybienie. Bierna, czy nawet negatywna, postawa nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Obowiązkiem organu I instancji będzie ustalenie, czy mąż skarżącej był zdolny do podjęcia proponowanego zatrudnienia. Nadto Wójt będzie musiał także ustalić, czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, a uprawniające do przyznania przedmiotowego zasiłku. W zaistniałym stanie rzeczy decyzja organu I instancji z uwagi na powyższe uchybienia musiała zostać uchylona.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 Kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.).

Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa, nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia, a ponadto organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art.7, art.77 § 1 i 80 Kpa organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138 § 2 Kpa uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji względnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art.136 Kpa.

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc naruszając art.7,77 i 80 Kpa, a w przypadku organu I instancji także sporządzając wadliwe uzasadnienie decyzji, czym naruszono dyspozycję art.107 § 3 Kpa.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Opierając się na treści art.135 Ppsa - nakazującego sądowi administracyjnemu stosowanie przewidzianych ustawa środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia – Sąd orzekający uchylił również decyzję organu I instancji ponieważ konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art.138 § 2 Kpa) i niezbędnym do końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a także w razie konieczności poprzez przeprowadzenie innych dowodów, które uzna za niezbędne do pełnego ustalenia stanu faktycznego. A następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnienie wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.

W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności. Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 Ppsa.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 Ppsa zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.