Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 586/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 kpa, art. 49 par 2 kpa, art. 49 a kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi B B na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz B B kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak:

[...], po rozpatrzeniu zażalenia B. B., zwanej dalej również "skarżącą", od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] marca 2018 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej "GDDKiA" lub "inwestor", o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "budowa drogi [...] – [...] odc. [...]". Wniosek został złożony na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) dalej "ustawa o ZRID".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane powyższym w drodze obwieszczenia.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. GDDKiA na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. złożył wniosek o zawieszenie ww. postępowania administracyjnego. Inwestor podkreślił, że wskazany przepis upoważnia organ administracji do zawieszenia postepowania "jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu".

Wojewoda [...] obwieścił fakt wpływu ww. wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zawieszenie postępowania w drodze publicznego ogłoszenia. Równocześnie organ poinformował o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania, w terminie 7 dni od dnia skutecznego doręczenia ww. zawiadomienia.

3. Po upływie określonego terminu, Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zawiesił postępowanie prowadzone na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ZRID.

Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 w związku z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) dalej "k.p.a.".

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że 20 kwietnia 2018 r., w drodze obwieszczenia, poinformowano strony postępowania o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania, w terminie 7 dni od dnia skutecznego doręczenia. W nałożonym terminie żadna ze stron nie wniosła sprzeciwu w sprawie zawieszenia postępowania. Zdaniem organu wszystkie przesłanki wskazane w art. 98 § 1 k.p.a. zostały spełnione, co skutkowało zawieszeniem postępowania.

4. Od postanowienia organu pierwszej instancji skarżąca złożyła zażalenie twierdząc, że została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie zostało jej nigdy doręczone.

Zażalenie zostało złożone z data [...] września 2018 r., z datą wpływu do organu – [...] września 2018 r.

Skarżąca wskazała, że naruszono:

a) art. art. 49a k.p.a. poprzez brak pisemnego zawiadomienia skarżącej o dalszym doręczaniu zawiadomień w trybie obwieszczenia, a tym samym bezskuteczności dalszych zawiadomień w sprawie oraz zaskarżonego postanowienia;

b) art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnie oraz zastosowanie, tj. zawieszenie postępowania, mimo że brak było zgody wszystkich stron postępowania na zawieszenie postępowania na wniosek podmiotu, na żądanie którego postępowanie zostało wszczęte.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej od postanowienia organu pierwszej instancji Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Organ drugiej instancji stwierdził, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi samym się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Z kolei, w myśl zaś art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Termin wniesienia zażalenia liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie, która brała udział w postępowaniu, zatem jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Termin "siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie" wiąże również stronę faktycznie nieuczestniczącą w postępowaniu oraz osobę bez jej winy niebiorącą udziału w postępowaniu, którym nie zostało doręczone (ogłoszone) postanowienie, chociaż miały status strony tego postępowania. Na okoliczność przyjętej wykładni przepisów prawa, organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 284/16.

W dalszej kolejności organ wskazał, że przepisy ustawy o ZRID nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów ww. ustawy wynika jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Natomiast katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 11c ustawy o ZRID, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Zdaniem Wojewody [...], w związku z treścią ustawy o ZRID, do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć można z pewnością właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości wobec których określono ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e—h ustawy o ZRID. Podkreślić przy tym należy, że wskazany katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a.

Ustanowiony w art. 141 § 2 k.p.a. siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia w przypadku strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie, która brała udział w postępowaniu. W tym terminie może wnieść środek zaskarżenia osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył, ani nie ogłosił postanowienia, a o jego wydaniu strona dowiedziała się z innych źródeł. Postanowienie takie może być wzruszone tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a. Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu postanowienia, gdy to było już ostateczne, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ wskazał ponadto, że z wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r., o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej wystąpił inwestor. Jak wynika z rozdzielnika zaskarżonego postanowienia, zostało ono wyłącznie doręczone bezpośrednio pełnomocnikowi inwestora, w dniu [...] maja 2018 r, co znajduje odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonego postanowienia przez pełnomocnika inwestora w tym właśnie dniu.

W świetle powyższego organ stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] weszło do obrotu prawnego w dniu [...] maja 2018 r., poprzez skuteczne jego doręczenie pełnomocnikowi inwestora. Pozostałe strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zawiadomione o jego wydaniu w drodze obwieszczenia:

a) w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2018 r.,

b) w Urzędzie Gminy B. w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tych samych dniach,

c) w Urzędzie Gminy P. w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w tych samych dniach,

d) w Urzędzie Miejskim w P. w dniach od [...] maja 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu w dniu [...] maja 2018 r.

Wobec powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 49 § 2 zd. 2 k.p.a., zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu postanowienia Wojewody [...] zostało ogłoszone najpóźniej [...] maja 2018 r., a więc, przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a., czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem upłynął w dniu [...] czerwca 2018 r.

Ponadto Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia na postanowienie Wojewody [...] upłynął licząc od dnia doręczenia postanowienia Wojewody [...] pełnomocnikowi inwestora – [...] czerwca 2018 r., zaś licząc od dnia doręczenia postanowienia Wojewody [...] w drodze publicznego ogłoszenia – [...] czerwca 2018 r.

Zażalenie skarżącej zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego 18 września 2018 r. Tym samym organ drugiej instancji stwierdził, że ww. zażalenie zostało złożone przez skarżącą z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła B. B., wnosząc o uchylnie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie:

a) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy skarżącej nie upłynął termin do wniesienia zażalenia, gdyż skarżącej nigdy skutecznie nie doręczono zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], a tym samym skarżąca pozostawała w otwartym terminie do wniesienia zażalenia na to postanowienie

b) art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym całkowite pominięcie, że Wojewoda [...] bezprawnie zaniechał zawiadomienia skarżącej w trybie art. 49 k.p.a., tj. w wymaganej pisemnej formie o doręczaniu dalszej korespondencji w sprawie w trybie obwieszczenia, a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki do doręczania korespondencji w trybie obwieszczenia, a wszelkie tego typu doręczenia były prawnie bezskuteczne, a stronie nie minął termin do wniesienia środków zaskarżenia.

c) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do kwestii podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a mających istotny wpływ na wydane postanowienie, tj. braku uprzedniego zawiadomienia Skarżącej w formie pisemnej o dalszym doręczaniu zawiadomień w trybie obwieszczenia, a tym samym bezskuteczności dokonanego doręczenia.

Skarżąca stwierdziła też, że zgodnie z art. 49a k.p.a. zawiadomienie przez obwieszczenie jest skuteczne wyłącznie, jeżeli uprzednio strony zostały pisemnie zawiadomione przez organ o dokonywaniu zawiadomień przez obwieszczenie w przyszłości. Wobec tego skarżąca stwierdziła, że nigdy nie została pisemnie poinformowana przez Wojewodę [...] o dokonywaniu w przyszłości zawiadomień przez obwieszczenie, co w jej ocenie zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem zawiadomienie było nieskuteczne. Skoro zaś było bezskuteczne, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, nie wywołało żadnych skutków prawnych, w tym nie upłynął termin do wniesienia zażalenia. W konsekwencji podnosi, że wszelkie dalsze czynności również pozostają prawnie bezskuteczne.

Jej zdaniem oczywistym jest, że skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania nigdy nie zostało doręczone skarżącej, skarżąca pozostaje w otwartym terminie do jego zaskarżenia. Tym samym nie może mieć w tym wypadku zastosowania art. 134 k.p.a. gdyż zażalenie zostało wniesione w terminie.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister Inwestycji i Rozwoju w ogóle nie ustosunkował się do kwestii nie wykonania przez Wojewodę [...] uprzedniego pisemnego zawiadomienia stron o doręczeniach w przyszłości w trybie obwieszczenia.

7. Odpowiadając w dniu [...] marca 2019 r. na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą nie przemawiają za uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie jest zgodne z prawem i musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

9. Kluczowym przepisem, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia jest art. 49a k.p.a., zgodnie z którym poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 k.p.a.

Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej.

Do przesłanek dopuszczalności publikowania zawiadomień o decyzjach i innych czynnościach w miejsce doręczenia tradycyjnego bądź elektronicznego ustawodawca zaliczył to, by w postępowaniu brało udział więcej niż 20 stron. Ponadto, warunkiem dopuszczalności zastąpienia indywidualnego doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego publicznym zawiadomieniem stron jest to, by strony zostały uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w ten sposób. Art. 49a zdanie drugie k.p.a. odnosi się do stron, więc i podmiotów na prawach strony. Hipoteza normy wynikającej z tego przepisu nie obejmuje innych podmiotów, wobec tego dopuszczalność i skuteczność zawiadamiania publicznego wobec innych podmiotów postępowania nie wymaga uprzedzenia o takiej możliwości. Uprzedzenie wszystkich stron o zamiarze zawiadamiania ich publicznie powinno skutkować skorzystaniem przez organ z tej możliwości. Należy również sądzić, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy.

10. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca o wszczęciu postępowania administracyjnego została zawiadomiona pismem z [...] kwietnia 2018 r. Nie została ona jednakże wcześniej uprzedzona o zamiarze zawiadomienia jej w formie ogłoszenia. Wobec tego zawiadomienie o złożeniu wniosku o zawieszeniu postępowania nie było skuteczne wobec skarżącej.

Nie ma też wątpliwości, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Swój interes prawny skarżąca wywodzi z własności nieruchomości, tj. działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości D., gmina B. (vide: tekst pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą, k. 59 akt admin.). Jednocześnie w dokumencie stanowiącym załącznik do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zatytułowanym "Zestawienie działek w projektowanym pasie drogowym, przeznaczonych do przejęcia pod inwestycję", pod poz. [...], str. 17 z 51, wymienia działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości D., gmina B..

W przedstawionym stanie rzeczy należy zastosowanie znajdował obowiązek właściwego organu administracji nałożony przez art. 11d ust. 5 ustawy o ZRID. Przepis ten stanowi, że "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (...), oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne".

W związku z powyższym organ był zobowiązany wysłać skarżącej nie tylko pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania (co miało miejsce w sprawie), ale również zawiadomienie o wniosku o zawieszenie postępowania. Każde takie zawiadomienie powinno być wysłane w trybie określonym w art. 39 w zw. z art. 42 i art. 46 k.p.a. oraz w związku z powołanym art. 11d ust. 5 ustawy o ZRID. Zawiadomienia w formie ogłoszeń byłyby dopuszczalne i wystarczające gdyby, jak wskazano wyżej, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zamieszczone było zastrzeżenie o odmiennej formie zawiadomień. Brak takiego zastrzeżenia (vide: k. 1, str. 1-5 akt admin.) powoduje niedopuszczalność zawiadamiania w formie obwieszczeń publicznych, a w konsekwencji bezskuteczność takich zawiadomień.

Na marginesie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że błędne było powołanie się przez organ drugiej instancji na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 284/16. Wyrok ten dotyczył bowiem zawiadomienia uczestników postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie podstawą złożenia przez wniosku o zezwolenie na realizację obiektu budowlanego (odcinka drogi S7) były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ustawie tej zamieszczone są przepisy o zasadach zawiadamiania stron, które stanowią przepisy szczególne (leges speciales) wobec przepisów k.p.a. W związku z tym, w przypadkach w których zastosowanie znajdują przepisy o charakterze wyjątku nie powinno się stosować przepisów ogólnych (lex specialis derogat legi generalis). Powołanie się przez organ odwoławczy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2016 r. było więc nieuzasadnione.

11. Rozpoznając ponownie zażalenie skarżącej organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że nie została ona skutecznie zawiadomiona o złożonym wniosku przez inwestora w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, a także nie doręczono jej postanowienia o zawieszeniu postępowania. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji powinien przystąpić do formalnego zbadania zażalenia skarżącej, z założeniem, że termin do jego wniesienia został zachowany. W przypadku zaś, gdy zażalenie nie będzie zawierać innych braków formalnych Minister Inwestycji i Rozwoju powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. I sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, a także kwota 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1804).