Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 168/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 81 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 324/14 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 324/14 oddalił skargę J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli norek" na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości P., gmina D..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. wydana została na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 powyższej ustawy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (PPIS) o wydanie opinii, czy dla wnioskowanego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. RDOŚ w B. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., natomiast PPIS w M. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wyrazili opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wójt Gminy D. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Po przedłożeniu raportu Wójt Gminy D. zwrócił się do RDOŚ w B. i PPIS w M. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań wynikających z przełożonego raportu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] RDOŚ w B. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, wskazując w uzasadnieniu, że choć przedsięwzięcie realizowane będzie poza obszarami chronionymi w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, to jednak nie da się wykluczyć wpływu na obszary chronione położone w niewielkiej odległości w szczególności od Ostoi Barcińsko-Gąsawskiej. Ponadto w odległości 18 km od planowanej inwestycji znajduje się obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Pojezierze Gnieźnieńskie, który połączony jest z działką inwestycyjną za pośrednictwem cieków i zbiorników wodnych, które to połączone są z obszarem Natura 2000. RDOŚ w B. wskazał, że w sprzyjających warunkach tempo rozprzestrzeniania się norek może być duże, a niektóre osobniki żyjące na wolności potrafią pokonywać dystans ok. 20 km w ciągu 10 dni, zatem organ uzgadniający uznał, że obszary Natura 2000 położone są w zasięgu potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia w przypadku ucieczki zwierząt z terenu hodowli. RDOŚ w B. nie zgodził się z tezą postawioną w raporcie, że rzeczywisty obszar oddziaływania inwestycji będzie zamykać się na obszarze gospodarstwa hodowlanego, czy też ewentualny obszar oddziaływania inwestycji to max. 1000 - 1500 m w promieniu hodowli oraz, że system zabezpieczeń uniemożliwi przedostanie się zwierząt poza obszar gospodarstwa. Uznał, że zastosowane na fermie zabezpieczenia pozwolą ograniczyć do minimum ryzyko ucieczki zwierząt z fermy, jednak nie wyeliminują całkowicie ryzyka ich ucieczki.

Z związku z postanowieniem RDOŚ w B., Wójt Gminy D. powołał się na art. 81 ust. 2 ustawy wskazując, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, wobec czego brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozpatrując odwołanie J. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyraziło pogląd, że wiążący charakter postanowienia RDOŚ polega na niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także niedopuszczalności określenia w drodze decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Organ odwoławczy wyjaśnił, że raport oddziaływania na środowisko jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zatem podlega on wszelkim regułom postępowania dowodowego uregulowanego w kpa i podlega analizie przez organ administracji tak jak każdy inny dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. RDOŚ w B. dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej wezwał skarżącą do uzupełnienia raportu m.in. poprzez wskazanie rzeczywistego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, jednak w odpowiedzi skarżąca nie wskazała takiego obszaru zakładając, że zastosowane systemy zabezpieczeń oraz monitoring, a także daleko posunięte różnice genetyczne norek hodowlanych i dziko żyjących stanowią gwarancje nieprzedostania się norek hodowlanych do środowiska przyrodniczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołując się na art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody wskazało, że z zastrzeżeniem art. 34 tej ustawy zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane w postanowieniu RDOŚ w B. obszary Natura 2000 znajdują się w obszarze potencjalnego negatywnego oddziaływania norki w razie jej ucieczki z hodowli, a organ uzgadniający prawidłowo ocenił, mając na względzie publikowane opracowania naukowe, że planowana inwestycja może oddziaływać na przedmiot ochrony tych obszarów. Podstawą do przyjęcia stanowiska co do wystąpienia możliwego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie może być przedłożony w sprawie raport, bowiem inwestor oparł swoje rozważania na niepublikowanych materiałach naukowych wskazując, że badania na które przywołuje się w raporcie prowadzone są od roku i ich wyniki nie zostały do tej pory opublikowane.

Organ odwoławczy wskazał również, że w październiku 2007 r. Rada Ministrów przyjęła Krajową strategię ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z Planem działań na lata 2007-2013. Strategia identyfikuje główne problemy związane z różnorodnością biologiczną w Polsce, uznając inwazyjne gatunki obce za jeden z istotnych problemów zagrażających różnorodności biologicznej. Zgodnie z Konwencją Berneńską z dnia 19 września 1979 r. status gatunku inwazyjnego ma norka amerykańska, stanowiąca poważne zagrożenie dla wielu rodzimych gatunków dzikich ptaków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołało się na opracowanie "Księga gatunków obcych i inwazyjnych w faunie Polski" oraz bazę danych "Gatunki obce w Polsce" przygotowanych przez Instytut Przyrody PAN, z których wynika, że norka amerykańska jest silnie inwazyjnym gatunkiem w faunie Polski, a także doskonale pływa i nurkuje, na lądzie szybko biega i wspina się po drzewach. Wywiera również istotną presję drapieżniczą na rodzime gatunki zwierząt, w szczególności ptaki, związane ze środowiskiem wodnym. Jako kanały dyspersji osobników wykorzystywane są wszelkiego rodzaju cieki wodne, w tym również kanały i rowy melioracyjne. Planowana inwestycja powstanie w bezpośrednim sąsiedztwie terytoriów stanowiących atrakcyjne siedliska dla zbiegłych z hodowli norek. Z działką, na której planowana jest inwestycja połączony jest bowiem obszar mający znaczenie dla Wspólnoty - Pojezierze Gnieźnieńskie, za pośrednictwem sieci cieków i zbiorników wodnych, a system bezpośrednio połączony z obszarem Ostoja Barcińsko - Gąsawska tworzą również cieki wodne, w tym rowy melioracyjne oraz ciek Siecienica. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z wniosków sformułowanych w publikacji "Analiza oddziaływania norki amerykańskiej i szopa pracza na populacje zwierzyny drobnej w województwach lubuskim, wielkopolskim i zachodniopomorskim" (Biuletyn Stacji Badawczej w Czempiniu nr 7 z 2010 r., s. 46-49) wynika, że ekspansja norek może prowadzić do zmniejszenia liczebności szeregu gatunków związanych z wodami zarówno ofiar jak i konkurentów.

Swoją argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wzmocniło przeprowadzonymi w Polsce badaniami genetycznymi, które pokazały, że populacja norek w północno-wschodniej części kraju zawiera aż 12-16% osobników pochodzących z ferm (zob. Michalska-Parda A., Brzeziński M., Zalewski A., Kozakiewicz M. 2009. Genetic variability of feral and ranch American mink Neovison vison in Poland. Acta Theriologica 54: 1-10.). Potwierdzają to - zdaniem organu odwoławczego - również inne źródła mianowicie, że w dziko żyjącej polskiej populacji tego gatunku zwierzęta zbiegłe z ferm oraz ich bezpośrednie potomstwo stanowią mniej niż 20% (zob. A. Michalska-Parda, Struktura genetyczna populacji norki amerykańskiej (Mustela vison) w Polsce, 2009).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niewłaściwego zastosowania rozporządzenia z dnia 9 września 2011 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że rozporządzenie to nie stawiło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a brak zamieszczenia jakiegoś gatunku zwierząt na liście rozporządzenia nie przesądza i nie wyklucza uznania, że takie zwierzę jest gatunkiem inwazyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy złożyła J. N. zarzucając naruszenie:

- art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 kpa oraz art. 6 i art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, że norka amerykańska znajdująca się na terenie fermy (hodowlana) stanowi zagrożenie dla gatunków fauny podlegającej ochronie na terenie obszarów Natura 2000 - Ostoja Barcińsko -Gąsawska i obszaru Natura 2000 - Pojezierze Gnieźnieńskie ze względu na możliwość ucieczki z fermy, pomimo nie udowodnienia powyższej okoliczności, w konsekwencji błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji, nieuwzględnienie aktualnego stanu wiedzy (nauki) dotyczącej stwierdzonych zmian w anatomii budowy przełyku norki hodowlanej uniemożliwiających przeżycie norki hodowlanej poza fermą, przypisywaniu cech norki żyjącej od pokoleń na wolności norce hodowlanej, wywiedzenie z treści pisma sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację nr 588, że "nawet sporadyczne ucieczki zwierząt generują znaczące negatywne oddziaływanie na faunę, ze względu na trwały i nieodwracalny charakter oddziaływania", wbrew przytoczonym w piśmie wynikom kontroli Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z których wynika, że ochrona i zabezpieczenia mające na celu uniemożliwienie przedostawania się norek hodowlanych do środowiska naturalnego jest skuteczna,

- pominięcie własnych ustaleń wynikających z kontroli ferm norek prowadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z których wynika, że nie zanotowano ucieczek zwierząt z kontrolowanych ferm norek, podzielenie poglądu organu I instancji, iż "nie istnieją skuteczne rozwiązania, które zabezpieczyłyby przed wystąpieniem zjawiska ucieczek zwierząt hodowlanych z terenu fermy",

- art. 81 ust. 2 ustawy polegające na błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, bez wskazania konkretnych przesłanek, prowadzących do ww. konkluzji,

- § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż norka amerykańska nie znajduje się na liście gatunków inwazyjnych ww. rozporządzenia, a pomimo to SKO w Bydgoszczy uznało, że norka amerykańska stanowi zagrożenie dla fauny podlegającej ochronie wynikającej z przepisów dotyczących obszarów Natura 2000.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego poznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zacytowała stanowisko dr hab. M. S. z Wydziału Biotechnologii i Hodowli Zwierząt, Zachodniopomorskiego Instytutu Technologicznego w S., że "zdaniem naukowców norka hodowana w Polsce jest już od ponad 100 pokoleń zwierzęciem udomowionym i nie ma szans przeżycia w środowisku naturalnym". Jednocześnie podkreśliła, że norka nie została zaliczona przez Ministerstwo Środowiska do grona gatunków inwazyjnych. Norka amerykańska jest zwierzęciem gospodarskim i powinna być postrzegana na równi z bydłem, drobiem czy trzodą chlewną. Zatem norka hodowlana nie będzie wpływała w żaden sposób na środowisko poza terenem fermy, gdyż nie ma możliwości ucieczki z fermy, a przy hipotetycznym przyjęciu odmiennym, nie będzie w stanie przeżyć w środowisku naturalnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że badania, na które powołuje się skarżąca prowadzone przez dr hab. M. S. prowadzone są dopiero od roku, jednocześnie ich autorka stawia jedynie hipotezę, że norka hodowlana nie jest przystosowana do adaptacji w warunkach środowiska naturalnego.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 324/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), - dalej: ppsa, skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W art. 71 ust. 2 ustawy zawarto wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wyróżniono dwa rodzaje postępowań w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz niewymagające przeprowadzenia takiej oceny. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Rodzaje tych przedsięwzięć uszczegółowione zostały w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 60 ustawy, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 Nr 213 poz. 1397). Przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 102 ww. rozporządzenia.

Sąd wskazał, że zasadnie organ I instancji, po wyrażeniu opinii przez RDOŚ w B. i PPIS w M., uznał że niezbędne w sprawie było przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zobowiązanie skarżącej do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z kolei stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli jest przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak wynika z art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy (pkt 1) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pkt 2), wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (pkt 3), wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (pkt 4).

Sąd I instancji wyjaśnił, że niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań mają uzgodnienia, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo, Sąd wskazał, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracji rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. O ile postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1289/09 oraz z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 822/09). Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, oraz w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że jeden w najważniejszych elementów postępowania dowodowego w sprawie środowiskowych uwarunkowań stanowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu na środowisko jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, normowanym przepisami kpa, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Aby dokument w postaci raportu spełnił wymagania, powinien on mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 891/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Zasadnie - zdaniem Sądu - organ I instancji zaliczył wnioskowane przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie wskazane w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta pozostaje bezsporna w sprawie. Powyższe obligowało organ administracji do zobowiązania skarżącej do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a następnie dokonanie uzgodnienia z RDOŚ. RDOŚ w B. uznając, że przedłożony przez skarżącą raport nie ujmuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sposób kompleksowy, wezwał skarżącą do jego uzupełnia m.in. poprzez określenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, uwzględniającego możliwość ucieczki hodowlanych osobników norek oraz opisu i analizy możliwego wpływu na stan środowiska przyrodniczego w przypadku ucieczki norek wraz z analizą dróg dyspersji i oddziaływania na chronione gatunki zwierząt. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że rzeczywisty obszar oddziaływania ograniczy się do obszaru gospodarstwa hodowlanego, bowiem zwierzęta znajdować się będą w klatkach, a kaskadowy system zabezpieczeń opisany w raporcie uniemożliwi przedostanie się tych zwierząt poza obszar gospodarstwa.

Sąd I instancji wskazał, że art. 81 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia przewiduje, że w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać negatywnie na obszar Natura 2000 organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie środowiska. W ocenie Sądu z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że o ile nie wystąpią przesłanki z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, organ odmówi zgody na realizację przedsięwzięcia w sytuacji, w której wystąpi sama możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000. Do wydania decyzji odmownej wystarczy więc samo stwierdzenie stanu potencjalnego zagrożenia.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący wyjaśniono możliwy negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Organ administracji wyjaśnił, że planowana inwestycja położona jest w bliskim sąsiedztwie obszarów Natura 2000 - Pojezierze Gnieźnieńskie o kodzie PLH 300026 oddalone około 18 km i Ostoja Barcińsko-Gąsawska o kodzie PLH3028 oddalona o około 1,7 km oraz ok. 3,5 km od rezerwatu przyrody Źródła Gąsawki i ok. 1,2 km od Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Żnińskich. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, powołującego się na dostępną literaturę m.in "Księga gatunków obcych i inwazyjnych w faunie Polski" oraz bazę danych "Gatunki obce w Polsce" przygotowanych przez Instytut Przyrody PAN i wyjaśnił, że norka amerykańska jest silnie inwazyjnym gatunkiem w faunie Polski, doskonale pływa i nurkuje, na lądzie szybko biega i wspina się po drzewach. Wywiera również istotną presję drapieżniczą na rodzime gatunki zwierząt, w szczególności ptaki, związane ze środowiskiem wodnym. Podkreślił jednocześnie, że istotą ochrony obszarów Natura 2000 jest ograniczenie działań pociągających negatywne skutki dla tych obszarów. Już bowiem sam fakt stwierdzenia potencjalnego znacznego negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dawał możliwość odmowy zgodny na realizacje przedsięwzięcia. Bez znaczenia dla powyższego stanowiska pozostaje powoływany przez skarżącą formularz danych dla obszaru chronionego PLH040028 wskazujący, że największym zagrożeniem dla tego obszaru jest presja turystyczna i rozwój ośrodków wypoczynkowych wokół jezior oraz formularza dla obszaru chronionego PLH300026, wskazującego na największe zagrożenie dla tego obszaru, tj. obniżający się poziom wód w jeziorach, wywołany m.in. sąsiedztwem odkrywek węgla brunatnego.

Sąd nie uznał za zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że norka amerykańska stanowi zagrożenie dla obszaru Natura 2000. Sąd za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 81 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Jednocześnie Sąd z urzędu dostrzegł, iż ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie rozważyły wystąpienia w sprawie przesłanek pozwalających na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej, mimo stwierdzenia możliwego znacznego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, tj. przesłanek z art. 34 ustawy o ochrony przyrody. Przepis art. 81 ust. 2 ustawy wskazuje, że odmawia się zgody na realizacje przedsięwzięcia w przypadku stwierdzenia możliwego negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie ochrony przyrody. Z kolei w art. 34 ustawy o ochrony przyrody zaznaczono, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Okoliczność ta była jednak przedmiotem rozważań RDOŚ w B. w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. Sąd wyjaśnił, że z uwagi na wskazane związanie organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynikiem postępowania uzgodnieniowego, tj. ww. postanowieniem RDOŚ w B. wskazane naruszenie przepisów pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje również sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji. Jak wynika z art. 81 ust. 2 ustawy organ winien bowiem odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze argumentów Sąd uznał, że skarżąca, mimo powoływania się na dostępną literaturę i wyniki badań nie wykazała braku możliwości wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Skarżąca starała się podważyć stanowisko organu stwierdzając m.in., że przywołane przez SKO w B. opracowanie Instytutu Ochrony Przyrody PAN nie stwierdza w sposób jednoznaczny, iż głównym źródłem pochodzenia osobników w faunie Polski jest ucieczka z ferm i hodowli. Dalej skarżąca powołuje się na pismo sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stanowiącego odpowiedź na interpelację nr 588, w którym stwierdzono, że wyniki kontroli ferm norek przeprowadzone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wykazały sporadyczne ucieczki zwierząt. Zdaniem Sądu skarżąca w swych wywodach pominęła zasadniczą dla sprawy kwestię, że art. 81 ust. 2 ustawy wymaga jedynie wykazania samej możliwości znaczącego negatywnego wpływu na ten obszar. Dla odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia na środowisko wystarczy więc stwierdzenie potencjalnego zagrożenia, a to w ocenie Sądu organ wykazał.

Skarżąca zarzuciła organowi, że ten nie odróżnił dzikiej norki amerykańskiej od norki hodowlanej. Starając się wykazać brak negatywnego wpływu norki hodowlanej na obszar Natura 2000 powołała się na prowadzone przez dr hab. M. S. z Wydziału Biotechnologii i Hodowli Zwierząt Zachodniopomorskiego Instytutu Technologicznego w S. badania w zakresie zmian domestykacyjnych. Sąd zwrócił jednak uwagę, że ze stanowiska autorki wynika, że "chce ona dokładnie sprawdzić, czy norka hodowlana będzie zagrażała środowisku", powołując się na "wstępne wyniki badań". Zdaniem Sądu autorka porusza się raczej w sferze przypuszczeń, niż stwierdzonych faktów. Z tych względów w ocenie Sądu, zarzut skarżącej nie może odnieść zamierzonego skutku i podważyć argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku zastosowania powyższego rozporządzenia w niniejszej sprawie. Jak wynika z art. 120 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o ochronie przyrody, powyższe rozporządzenie dotyczy m.in. zezwoleń w zakresie wwożenia z zagranicy gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić rodzimym gatunkom lub siedliskom przyrodniczym oraz przetrzymywania, hodowli, rozmnażania, oferowania do sprzedaży i zbywania tych gatunków. Brak uwzględnienia norki amerykańskiej w rozporządzeniu w żaden sposób nie przesądza o braku możliwości negatywnego jej wpływy na obszary chronione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie art. 1 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 6 i art. 7 kpa poprzez:

- nieuwzględnienie aktualnego stanu wiedzy (nauki) dotyczącej stwierdzonych zmian w anatomii budowy przełyku norki hodowlanej uniemożliwiających przeżycie norki hodowlanej poza fermą, a także wyników kontroli przeprowadzonych przez organ II instancji, w trakcie których nie stwierdzono zagrożenia dla środowiska związanego z ucieczkami norek z fermy (nie stwierdzono problemu ucieczek - o czym świadczy tez brak zaleceń w zakresie rozwiązań technicznych uniemożliwiających ucieczki, z czego wynika, że są one wystarczające),

- przypisywaniu cech norki żyjącej od pokoleń na wolności norce hodowlanej,

2/ naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez pominięcie opracowań prof. dr. hab. A. G. przywołanych w skardze, co miało wpływ na błędne przyjęcie stanu faktycznego przez Sąd w zakresie badań nad zmianami behawioralnymi norki hodowlanej, że są to jedynie założenia badawcze dr M. S.,

3/ naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez dokonanie sprzecznych istotnych ustaleń przez Sąd z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji nie zawiera się w granicach działki, na której inwestycja jest planowana i że istnieje potencjalnie negatywne oddziaływania przez planowane przedsięwzięcie na chronione obszary Natura 2000 poprzez zagrożenie ucieczek norek z fermy wbrew wynikom kontroli zawartych w pismach Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Inspekcji i Orzecznictwa z dnia 20 listopada 2013 r. wraz z załącznikiem z dnia 14 lutego 2014 r.,

4/ naruszenie prawa materialnego art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku polegające na błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, bez wskazania konkretnych przesłanek, prowadzących do powyższej konkluzji, przy jednoczesnym pominięciu faktu istnienia populacji norki dziko żyjącej na obszarze chronionym.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających wyrok decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2013 r., postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinęła wskazane zarzuty. Do skargi kasacyjnej dołączone zostały załączniki, tożsame z załącznikami dołączonymi wcześniej do skargi lub odwołania od decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 6 i 7 kpa. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach w sposób wyczerpujący wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, według którego organy I i II instancji wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Ma także rację Sąd I instancji, który uważa, że uzasadnienia wydanych decyzji odnoszą się do zasadniczych dla toczącego się postępowania administracyjnego kwestii. Wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez orzekające w niej organy. Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że organy administracji przeprowadziły postępowanie w sposób wyczerpujący i dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że skoro w decyzji brak jest zaleceń w zakresie rozwiązań technicznych uniemożliwiających ucieczki norki to organy administracji uznały, że nie stwierdzono zagrożenia dla środowiska związanego z ucieczkami norek z fermy. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że właściwy w sprawie organ uzgadniający - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. - odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, postanowieniem z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ uzgadniający podkreślił, że przedsięwzięcie to byłoby realizowane poza obszarem chronionego krajobrazu, jednak wymienił obszary Natura 2000 położone w zasięgu potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia. Podstawowe oddziaływanie analizowanej inwestycji związane jest z możliwością przedostania się zwierząt do środowiska i wywierania presji drapieżniczej na lokalne populacje fauny, w tym populacje gatunków stanowiących przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 (Ostoja Barcińsko – Gąsawska i Pojezierze Gnieźnieńskie). Sprzyja temu fakt, że działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w pobliżu obszaru będącego skupiskiem cieków i zbiorników, które to cieki łączą się i prowadzą w kierunku obszaru cechującego się bogatą siecią wodną wchodzących w skład obszarów Natura 2000. Tak więc ferma powstałaby w sąsiedztwie terenów, które stanowią optymalne siedlisko norki, co znacznie ułatwia przeżycie i rozprzestrzenianie się zwierząt, które uciekły z hodowli. Słusznie w tym miejscu Sąd I instancji powołał się na "Europejską strategią dotyczącą inwazyjnych gatunków obcych" przyjętą w 2003 r. przez wszystkie strony Konwencji Berneńskiej, której Polska jest sygnatariuszem, gdzie norka amerykańska zaliczana jest do grupy inwazyjnych gatunków obcych (IAS - Invasive Alien Species) i stanowi największe, obok zaniku siedlisk życiowych, zagrożenie dla rodzimej różnorodności biologicznej. Populacje norki żyjące na wolności stanowią poważne zagrożenie dla populacji zwierząt związanych z ekosystemami wodnymi, błotnymi i łąkowymi, w tym dla większości gatunków zwierząt stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Podkreślić należy, że choć wskazane w raporcie zabezpieczenia zmniejszają ryzyko przedostania się zwierząt do środowiska, to jednak wszystkie stosowane zabezpieczenia jedynie ograniczają ryzyko ucieczki zwierząt z fermy, ale go nie eliminują (m.in. ze względu na sytuacje awaryjne lub błąd człowieka). Tymczasem nawet sporadyczne ucieczki zwierząt generują znaczące negatywne oddziaływanie na faunę, ze względu na długotrwały i nieodwracalny charakter oddziaływania. W konsekwencji słusznie Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko RDOŚ w B., stwierdzające, że wobec tego, że nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na gatunki będące przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000, a także wpływu na populacje gatunków chronionych, należało odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. to wskazać należy, że jest on chybiony. Powyższy przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wszystkim tym wymogom odpowiada kwestionowany skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Podkreślić należy, że ustalenie przez wyspecjalizowany organ jakim jest RDOŚ i wykazanie, że nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na gatunki będące przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000, przeczy stanowisku prezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie, że obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach działki, na której planowana jest inwestycja. Wskazać również należy, że Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do prezentowanego w trakcie postępowania administracyjnego stanowiska skarżącej w zakresie wykazania zmian behawioralnych norki hodowlanej. Sąd I instancji podkreślił, że badania są dopiero prowadzone, a autorka badań dr M. S. określiła dotychczas założenia swoich badań. Sąd przywołał natomiast opracowanie Instytutu Ochrony Przyrody PAN. Odnosząc się zaś do wskazanego w skardze kasacyjnej fragmentu opracowania prof. dr hab. A. G., to wynika z niego, że autor stara się ustalić przyczynę pojawienia się norki amerykańskiej w przyrodzie, natomiast nie zajmuje jednoznacznego stanowiska w zakresie zmian behawioralnych norki, stwierdzając jednocześnie "(...) należy przypomnieć, że to nie hodowcy, lecz "ekolodzy" są często odpowiedzialni za pojawienie się norek hodowlanych w masowych ilościach w przyrodzie" (str. 5 uzasadnienia).

Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie takie przesłanki nie zachodziły, a zarazem, zdaniem Sądu, wyniki przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko w tej sprawie w dostatecznym stopniu uprawniały organy do wniosku, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Należy przy tym podkreślić, że dla zastosowania przepisu art. 81 ust. 2 powyższej ustawy nie jest wymagane "wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania" przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a jedynie stwierdzenie "możliwości" wystąpienia takiego oddziaływania, no co szczególnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.