Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2061/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, 2 i 3, art. 24a ust. 8, 9 i 12
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 46 ust. 1 i 2, § 47 ust. 3, § 62
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1941/11 w sprawie ze skargi H. S.-B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1941/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. – B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 11 marca 2010 r. H. S.-B., współwłaścicielka nieruchomości położonej w M. przy ulicy [...], obejmującej działki ewidencyjne nr 19 i 32/4, zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Grodzisku Mazowieckim o sprostowanie treści rejestru gruntów. Pismo to pozostawało w związku z wypisem z rejestru gruntów załączonym do doręczonego jej wniosku w sprawie wywłaszczenia działki nr 32/4, zajętej pod ulicę [...]. W piśmie z dnia 21 czerwca 2010 r. H. S.-B. sprecyzowała, że wyjaśnienia wymagają rozbieżności dotyczące m.in. powierzchni nieruchomości. Przedstawiła wyliczenie powierzchni działki, wskazując pomyłkę rachunkową, która

w jej ocenie doprowadziła do błędnego obliczenia powierzchni działki nr 19, tj. jej zaniżenia z 502 m2 do 484 m2. Przedłożyła zarazem kopię aktu notarialnego z dnia 11 października 1937 r., na podstawie którego poprzedni właściciele nieruchomości, zapisanej wówczas w księdze wieczystej pod nazwą "[...]", nabyli jej własność. W treści aktu nawiązano do planu mierniczego sporządzonego przez mierniczego przysięgłego E. B. w dniu 30 września 1937 r., L.dz. [...], zatwierdzonego przez Wydział Powiatowy Sejmiku B. w dniu 5 października 1937 r., w świetle którego powierzchnia nieruchomości wynosiła 594 m2, w czym 502 m2 pod placem i 92 m2 pod częścią przylegającą ówcześnie do ulicy [...].

Pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. Starosta Grodziski poinformował, że powierzchnia nieruchomości wynosi 0,0579 ha, na którą składają się powierzchnie działek nr 19 (0,0484 ha) oraz 32/4 (0,0095 ha), co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej. Wpisy te zostały dokonane w wyniku modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali dla części miasta M. przeprowadzonej w 2005 r. Starosta zaznaczył, że stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne o kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą być wprowadzone jedynie w przypadku, gdy zostaną dostarczone dokumenty geodezyjne i kartograficzne, mogące stanowić podstawę takich zmian.

W piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. H. S.-B. podtrzymała swoje stanowisko. Zwróciła uwagę na treść aktu notarialnego z dnia 11 października 1937 r., podkreślając, że działki oznaczone współcześnie jako 19 i 32/4 pozostają niezmiennie w tych samych granicach i nie stanowiły przedmiotu żadnych podziałów geodezyjnych.

Do pisma załączyła m.in. pisma z dnia 11 listopada 1998 r. oraz z dnia 20 listopada 2000 r., w których podnosiła nieprawidłowe oznaczenie powierzchni nieruchomości w ewidencji, powołując się m.in. na wspomniany akt notarialny. Jak zauważyła, nie otrzymała żadnej odpowiedzi na te pisma.

Pismem z dnia 16 września 2010 r. Starosta Grodziski stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków jest systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji, wobec czego prowadzona jest "w sposób chronologiczny czasowo". Nie można w niej więc wykazać "wcześniejszych tytułów prawnych, powierzchni i oznaczeń nieruchomości, jeżeli po nich nastąpiły nowe fakty zmieniające lub też wchłaniające wcześniejszy stan prawny częściowo lub w całości". Starosta powtórzył, że zmiany ewidencji mogą być dokonywane wyłącznie na podstawie nowych opracowań geodezyjnych wskazujących niewłaściwe oznaczenie nieruchomości. Niemniej czynności organu prowadzącego ewidencję mają jedynie charakter rejestracyjny i nie mogą rozstrzygać żadnych spornych kwestii własnościowych oraz dotyczących granic nieruchomości.

Pismem z dnia 20 października 2010 r. H. S.-B. wniosła do Starosty Grodziskiego o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na wpisaniu powierzchni działek nr 19 i 32/4 w sposób zgodny z aktem notarialnym z dnia 11 października 1937 r. Uznała, że dokumenty mogące stanowić podstawę tej zmiany znajdują się w posiadaniu Starosty.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Starosta Grodziski na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) zawiadomił H. S.-B. oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej w M. przy ulicy [...] o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie wykazania w ewidencji gruntów nowych powierzchni działek nr 19 i 32/4. Pouczył, że w myśl art. 22 ust. 3 ustawy osoby zgłaszające zmianę w ewidencji gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne niezbędne do wprowadzenia zmian. Powołując się na art. 10 § 1 K.p.a. poinformował zarazem, że w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia można zapoznać się z materiałem zgromadzonym w sprawie, a także składać wnioski, oświadczenia oraz opracowania geodezyjne potwierdzające stan prawny nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Starosta Grodziski, powołując się m.in. na art. 22 ustawy oraz § 9 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej powoływanego jako rozporządzenie), orzekł o pozostawieniu bez zmian numeracji, powierzchni i granic działek nr 19 i 32/4.

W uzasadnieniu decyzji organ wyeksponował fakt modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w 2005 r., w wyniku której przygotowany operat opisowo- kartograficzny stał się, zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy, operatem ewidencji gruntów

i budynków, co ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego

z 2005 r. Nr 163, poz. 5186. Zwrócił też uwagę na pełną zgodność pomiędzy aktualną treścią ewidencji oraz treścią księgi wieczystej, wedle której łączna powierzchnia działek nr 19 oraz 32/4 wynosi 0,0579 ha. Ewidencja wiernie odzwierciedla więc nieruchomość ujawnioną w księdze wieczystej, nie zmieniając jej granicy zewnętrznej i jej ogólnej powierzchni. Starosta powtórzył, że zmiana ewidencji może być dokonana na podstawie nowego opracowania geodezyjnego wskazującego fakty inne niż te odnotowane w ewidencji, zaznaczając, iż wnioskująca takiego opracowania nie przedłożyła. Podtrzymał jednocześnie swoje wcześniejsze rozważania na temat zasad prowadzenia ewidencji jako systematycznie aktualizowanego zbioru danych.

Od wymienionej decyzji H. S.-B. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego. Ponownie powołała się w nim na akt notarialny z dnia 11 października 1937 r., wyrażając pogląd, że organ ewidencyjny błędnie wyliczył powierzchnię nieruchomości, zaniżając ją o 15 m2, przez co nastąpiła ingerencja

w prawo własności. Doprowadziło to do dokonania nieprawdziwych wpisów

w księdze wieczystej. Zarzuciła następnie Staroście Grodziskiemu, że uznaje akt notarialny z dnia 11 października 1937 r. za "dokument przestarzały", podczas gdy jest on najbardziej wiarygodnym dokumentem w sprawie. Uznała, iż skierowane do niej żądanie przedłożenia dokumentacji jest niezasadne, ponieważ to organ popełnił błąd, zaś ze strony właściciela nie zaistniały od 1937 r. żadne zdarzenia prawne, które mogłyby wpłynąć na zmianę granic i powierzchni działek.

Organ odwoławczy najpierw, stosownie do art. 36 K.p.a., pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. poinformował strony oraz organ pierwszej instancji o nowym terminie załatwienia sprawy, po czym pismem z dnia 14 września 2011 r. wezwał ten organ do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty dotyczące modernizacji gruntów i budynków, o której mowa w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 czerwca 2011 r.

Starosta Grodziski przesłał te dokumenty przy piśmie z dnia 27 września

2011 r. Przedłożył m.in. odpisy fragmentu Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, zawierającego informację z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali oraz operatu geodezyjno-prawnego modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali z dnia 14 czerwca 2005 r., w tym "wykaz porównania powierzchni działek ewidencyjnych (objętych badaniem stanów prawnych)", a także sprawozdanie z badania ksiąg wieczystych. W świetle wykazu w odniesieniu do nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] działka nr 32/4 była wcześniej oznaczona w ewidencji jako działka nr 32/2, a jej powierzchnia ewidencyjna ostatecznie przyjęta do ewidencji wyniosła 95 m2, podczas gdy dotychczasowa powierzchnia wynosiła 92 m2. Zmianie uległa również powierzchnia ewidencyjna działki nr 19: z 487 m2 na 484 m2. We wspomnianym sprawozdaniu stwierdzono, że "zaprojektowano działkę pod ulicą na powierzchnię 95 m2" oraz że łączna powierzchnia geodezyjna działek zgadza się z powierzchnią hipoteczną

i wynosi 579 m2.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 24a ustawy operat opisowo-kartograficzny opracowany w toku modernizacji ewidencji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków miasta M., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Ujawnione w nim dane są więc wiążące i nie mogą zostać zmienione na podstawie aktu notarialnego z 1937 r., co nie oznacza negowania przez organ tego aktu. Aktualizacja danych ewidencyjnych może bowiem nastąpić wyłącznie na podstawie opracowania geodezyjnego, które by potwierdziło fakty inne od tych wykazanych w ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w myśl § 62 rozporządzenia powierzchnia działek nie jest obecnie obliczana graficznie, lecz z uwzględnieniem współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Przyznał natomiast rację odwołującej się co do braku zgodności pomiędzy ewidencją a księgą wieczystą w zakresie poszczególnych powierzchni działek. Zaznaczył, że według § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia powierzchnia dziełek wykazana w księdze wieczystej powinna być zaktualizowana po przeprowadzonej modernizacji ewidencji.

Według znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] z dnia 16 czerwca 2010 r. obszar nieruchomości wynosi 0,0579 ha (rubryka nr 1,5), lecz wielkość ta stanowi sumę powierzchni dwóch działek składających się na nieruchomość: 0,0487 ha i 0,0092 ha (rubryka 1.9, dane te wpisano w dniu 27 maja 1999 r. na wniosek [...]).

H. S.-B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] października 2011 r., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz ponownego zbadania prawidłowości pomiarów i obliczeń geodezyjnych wykonanych w latach 1994-1996 dla obrębu [...] w M. i dokonanie zmiany ewidencji zgodnie z jej wnioskiem z dnia 20 października 2010 r. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie zadały sobie trudu, by zbadać przyczynę podnoszonej przez nią niezgodności w zakresie powierzchni działek 19 i 32/4 wynoszącej 15 m2, mimo przedłożonych przez nią dokumentów, w tym aktu notarialnego. Jej zdaniem nastąpiło to w wyniku błędu popełnionego w 1995 r. podczas wydzielenia działki nr 32/4, zajętej pod ulicę [...] z naruszeniem przysługującego jej prawa własności. Błąd ten obrazuje m.in. to, że działka wydzielona pod ulicę ma według ewidencji powierzchnię raz 92 m2, a innym razem 95 m2.

Skarżąca wyraziła pogląd, że organ próbuje przerzucić na nią koszt nowych pomiarów, które według niej powinny obejmować cały obręb ewidencyjny, zobowiązując ją do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, podczas gdy po jej stronie nie zaistniały żadne zdarzenia prawne, a jej sytuacja finansowa nie pozwala na poniesienie takich kosztów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że powierzchnia działki jest funkcją jej granic, a skarżąca nie podnosiła, by były one błędnie wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Uznał, iż żądanie zmiany powierzchni nieruchomości z uwzględnieniem aktu notarialnego z 1937 r. jest bezpodstawne, skoro powierzchnię tę ustalono zgodnie z dokumentacją przyjętą podczas modernizacji ewidencji.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2012 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10, art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego celem dokonania ponownych pomiarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organów. Podkreślił, że nieruchomość należąca do skarżącej w wyniku przeprowadzonej w 2005 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków jest w tej ewidencji wykazana jako działka nr 19 o powierzchni 484 m2 (przed modernizacją 487 m2) i działka 32/4 o powierzchni 95 m2 (przed modernizacją 92 m2) oraz że łączna powierzchnia obu działek nie uległa zmianie

i wynosi 579 m2. Zaznaczył, że dane te są wiążące, zgodnie z art. 24a ustawy.

Następnie Sąd omówił krótko znaczenie i sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jako jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Odnotował w szczególności, że podstawą do dokonywania zmian w ewidencji mogą być wyłącznie dokumenty wymienione w § 12 rozporządzenia, w tym umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości (§ 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Zdaniem Sadu podstawy takiej –

w zakresie danych odnoszących się do powierzchni nieruchomości – nie stanowi jednak akt notarialny sporządzony kilkadziesiąt lat przed przeprowadzonym z urzędu postępowaniem w przedmiocie odnowienia ewidencji gruntów. Dokumentacja geologiczna z 1937 r., do której akt ten nawiązywał, straciła bowiem swoją aktualność wskutek postępowania modernizacyjnego oraz ujawnienia w ewidencji podziału nieruchomości i zmiany jej oznaczenia.

Sąd skonstatował, że akt notarialny nie może zatem "na nowo odżyć" jako "dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości" i uznał, iż nieuprawnione jest żądanie skarżącej przeprowadzenia postępowania celem ustalenia granic

i powierzchni jej nieruchomości. Zauważył, że wedle § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zmiana ewidencji powinna wynikać z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków może wprawdzie polegać na usuwaniu (prostowaniu) błędnych wpisów, lecz zmiana taka musi być udokumentowana, gdyż ma charakter wyłącznie rejestrowy, wtórny wobec zdarzeń podlegających ujawnieniu w ewidencji.

Rozwijając tę myśl Sąd przywołał treść znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów z dnia 14 grudnia 1998 r. Zawiera on uwagę, że w wyniku odnowienia ewidencji gruntów działka ewidencyjna nr 19 oraz część działki ewidencyjnej nr 32/2 pod ul. [...] odpowiadają działce nr 8 opisanej w księdze hipotecznej "[...]" ogólna powierzchnia nieruchomości wynosi 579 m2, a nie jak podano w księdze wieczystej 594 m2. Skoro zaś granice nie uległy zmianie, to należy przyjąć, iż ustalona aktualnie przez organ powierzchnia wynika z granic nieruchomości, nie zaś odwrotnie. W ocenie Sądu jest tak tym bardziej dlatego, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego podważyć dane ujawnione w ewidencji, skądinąd na podstawie pomiarów dokonanych przy użyciu dokładniejszych metod niż te stosowane w 1937 r.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.)

H. S.-B., reprezentowana nadal przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty procesowe.

I tak najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 81 i art. 140 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Dalej pełnomocnik powtórzył zarzut dotyczący art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, łącząc go ponownie z zarzutem odniesionym do art. 151 P.p.s.a., powiązanym tym razem z naruszeniem art. 7,

art. 77, art. 84 i art. 140 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ zaniechał obowiązku wynikającego z tych ostatnich przepisów, polegającego na podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego,

w szczególności nie powołał biegłego.

Pełnomocnik zarzucił również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141

§ 4 P.p.s.a. przez to, że nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych podczas rozprawy zarzutów naruszenia art. 10, art. 81 w związku

z art. 7, art. 10, art. 77, art. 81, art. 84 i art. 140 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik, powołując się na art. 176

w związku z art. 185 § 1 i art. 250 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej krótko rozwinął powyższe zarzuty. Najpierw podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji nie dopełnił przewidzianego w art. 10 K.p.a. obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca nie otrzymała bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, co uniemożliwiło jej zgłoszenie wniosków dowodowych w postaci chociażby pomiaru działki wykonanego przez geodetę na prywatne zlecenie skarżącej lub zgłoszenia wniosku o powołanie biegłego w celu dokonania pomiaru przedmiotowej działki.

Następnie pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżąca jest osobą starszą oraz że w postępowaniu administracyjnym nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji skoro przedstawiła samodzielnie wykonane obliczenia, które potwierdziły jej zarzuty, to organ powinien podjąć inicjatywę dowodową z urzędu i powołać biegłego celem wydania opinii na temat prawidłowości obliczeń wykonanych w ramach modernizacji gruntów i budynków. Kwestia ta wymaga wszak wiadomości specjalnych.

Pełnomocnik wytknął też Sądowi pierwszej instancji, że nie ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w tym ostatnim zakresie na rozprawie, pozbawiając tym samym skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i uniemożliwiając ich kontrolę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje. Odnotować wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które

w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie formułuje wyłącznie zarzuty procesowe, które kwestionują zaskarżone rozstrzygnięcie w trzech aspektach dotyczących kolejno: zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności konieczności powołania biegłego, oraz sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu podniesionego na rozprawie. Przed przystąpieniem do ich rozpoznania, należy zwrócić uwagę, że ich podstawę stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To ostatnie zastrzeżenie sprawia, że wnoszący skargę kasacyjną musi wykazać nie tylko wspomniane naruszenie, ale i to, iż mogły one kształtować lub współkształtować treść zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 993/11, LEX nr 1149469). Innymi słowy, powinien on w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uprawdopodobnić, że gdyby do naruszenia nie doszło, to treść orzeczenia mogłaby być inna (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2034/10, LEX nr 1149290). Ponadto stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. również wojewódzki sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie, gdy nie stwierdzi takiego naruszenia, winien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., co wypada uwzględnić podczas oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z których dwa zostały odniesione także do tego przepisu.

Uwagi te trzeba mieć na względzie podczas rozważania zarzutu wytykającemu Sądowi pierwszej instancji, że przeszedł do porządku nad tym, iż skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Kwestię tę reguluje art. 10 K.p.a., wymieniony w ramach tej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że zarzut naruszenia tego przepisu może być uwzględniony wyłącznie wtedy, gdy można ustalić, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać w wyniku zaniechania przez organ swoich obowiązków, zwłaszcza jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11, LEX nr 1234121 i z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271).

W świetle tych spostrzeżeń rozpatrywany zarzut musi być uznany za bezzasadny, gdyż skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu. Jeszcze w korespondencji poprzedzającej jego wszczęcie była ona wszak informowana o tym, jakie dokumenty mogą stanowić podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Organ przedstawił jej też wówczas swoje stanowisko co do charakteru tej ewidencji i skutków jej modernizacji, które podtrzymał w wydanej później decyzji. Skarżąca znała więc to stanowisko już w chwili, kiedy zawiadomiono ją o wszczęciu postępowania w sprawie, wzywając zarazem do przedłożenia dokumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę ewidencji gruntów i budynków we wnioskowany przez nią sposób. Czynności tej jednak nigdy nie dokonała, co więcej, zapowiedziała, że tego nie uczyni, uznając, iż wszelka potrzebna dokumentacja znajduje się w posiadaniu organu. Niepodobna więc przyjąć, że taki stan rzeczy stanowi konsekwencję tego, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżąca miała też możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 81 K.p.a. i z prawa tego korzystała, podejmując polemikę z argumentacją organu, której zasadnicza część była jej znana już w dniu wszczęcia postępowania w sprawie. W jej ramach eksponowała znaczenie aktu notarialnego z 1937 r., który organy uznały za nieaktualny w części dotyczącej powierzchni nieruchomości ze względu na późniejszą modernizację ewidencji gruntów i budynków, zwracając stronie uwagę na dane, jakie zostały ujawnione w ewidencji w jej wyniku. Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji nie mogła być więc dla niej zaskoczeniem.

Z tego powodu fakt, że organ odwoławczy nie wystosował do skarżącej odrębnego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, nie miał wpływu, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza iż w późniejszej skardze strona ograniczyła się ona do powtórzenia swych wcześniejszych zarzutów i racji.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył więc art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 81 K.p.a., a także pozostałych przepisów, które w rozpatrywanym zakresie zostały przywołane nieadekwatnie. Artykuł 140 K.p.a. zawiera wszak wyłącznie odesłanie do odpowiedniego stosowania do postępowania przed organem odwoławczym przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Z kolei art. 3 P.p.s.a. przewiduje jedynie, że sąd administracyjny ma obowiązek sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej (§ 1) i określa katalog aktów lub czynności, które tej kontroli podlegają (§ 2). W konsekwencji do jego naruszenia dochodzi wtedy, gdy sąd od tego obowiązku się uchyla, a nie gdy skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli, którą sąd przeprowadził (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065). Analogicznie art. 1 § 2 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, wskazującym podstawowe kryterium kontroli sądowoadministracyjnej, czyli zgodność działania organu administracji publicznej z prawem, toteż może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd kierował się w trakcie kontroli kryterium innego rodzaju (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542).

Wszystkie te trzy ostatnie wspomniane przepisy zostały też w sposób nieusprawiedliwiony przywołane w ramach kolejnego zarzutu, podnoszącego brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Spośród zarzucanych przepisów kwestii ustaleń faktycznych dotyczą tylko art. 7, art. 77 i art. 84 K.p.a. Pierwsze dwa określają w sposób generalny powinności spoczywające w tej materii na organie, szczególnie art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na niego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 84 K.p.a. z kolei odnosi się do powołania biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę, jaką w rozpatrywanym zakresie powziął Sąd pierwszej instancji, przychylając się zresztą do wniosków organów obu instancji. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem fakt, że skarżąca próbuje podważyć prawidłowość danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w wyniku modernizacji jedynie na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w 1937 r. Stosownie do § 55 rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę, czyli organ prowadzący ewidencję, nie tylko w celu uzupełniania bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, ale i modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Jednym z tych wymagań jest bez wątpienia utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wedle § 44 pkt 2 rozporządzenia należy to do zadań starosty, który ma obowiązek aktualizowania danych ewidencyjnych i ich weryfikacji. W świetle § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu m.in. zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi danymi odpowiednimi (pkt 1) i wyeliminowaniu danych błędnych (pkt 3). Z kolei weryfikacja danych ewidencyjnych przeprowadzana jest okresowo m.in. w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (§ 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W myśl § 50 rozporządzenia jeżeli wskutek tych wszystkich działań ustali się, że dane ewidencyjne utraciły swoją aktualność, należy dokonać ich archiwizacji. Już z tego powodu, powołanie się na dokument odwołujący się do pomiarów powierzchni nieruchomości przeprowadzonych w 1937 r., a więc, co trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, z wykorzystaniem mniej dokładnych metod, musi być uznane za całkowicie nieskuteczne. Dane te zostały bowiem później zaktualizowane w przewidzianym prawem trybie. Akt notarialny z 1937 r. był całkowicie niemiarodajny w rozpatrywanym zakresie.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zarzuty skarżącej kwestionującej treść ewidencji gruntów i budynków należy oceniać w kontekście uprawnień przysługujących jej w związku z modernizacją tej ewidencji oraz prawnych następstw sposobu, w jaki z tych uprawnień skorzystała. Skarżąca nie zgłosiła uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego w okresie 15 dni roboczych, kiedy projekt ten był wyłożony do wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego w Grodzisku Mazowieckim, do czego uprawniał ją art. 24a ust. 6 ustawy w związku z jej art. 24a ust. 4. W konsekwencji zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy projekt ten stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Stosownie do art. 24a ust. 9 ustawy dzień tego ogłoszenia otwierał trzydziestodniowy termin do zgłoszenia zarzutów, których skarżąca również nie złożyła w tym terminie. Tym samym w świetle art. 24a ust. 11 i 12 ustawy dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym stały się wiążące, a wszelkie zarzuty należy traktować jako wnioski o zmianę tych danych. Stosownie jednak do art. 22 ust. 3 ustawy osoby, które zgłaszają takie zmiany, obowiązane są na żądanie starosty dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca w związku z tego rodzaju żądaniem przedłożyła zaś jedynie akt notarialny z 1937 r., który ze wskazanych już powodów nie mógł być uznany za dokument aktualny w części dotyczącej zamieszczonych w nim danych odnoszących się do powierzchni nieruchomości. Sąd pierwszej instancji przekonująco wyjaśnił te wszystkie kwestie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z rozważań tych w dostateczny sposób wynika, że w sprawie nie było podstaw do przejawiania przez organy dalszej inicjatywy dowodowej, szczególnie do powoływania biegłego geodety celem weryfikacji twierdzeń skarżącej, które nie były przecież uwiarygodnione w stopniu mogącym budzić wątpliwości. W takim wypadku organy musiałyby zresztą sięgnąć po ten środek dowodowy z urzędu. Ubocznie jedynie zauważyć trzeba, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca takiego wniosku nie składała, a potrzebę tę podniósł dopiero jej pełnomocnik na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. organ może, a więc nie musi, zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii wtedy, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Dowód ten powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie, które biegły mógłby naświetlić (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1717/09, LEX nr 746750). Tym samym organ nie ma takiego obowiązku, jeśli w jego ocenie biegły miałby się wypowiadać na temat okoliczności, które zostały już wyjaśnione w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1998 r., sygn. akt III SA 193/97, LEX nr 35474). Tak było w niniejszej sprawie, ponieważ organy nie miały jakichkolwiek powodów, by powziąć wątpliwości co do prawidłowości danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w wyniku modernizacji, skądinąd w związku z czynnościami mierniczymi przeprowadzonymi przez podmioty wyspecjalizowane w tym zakresie.

Z tego względu nieskuteczny okazał się także ostatni zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem tego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie odniósł się bezpośrednio do tej części zarzutu sformułowanego na rozprawie, która dotyczyła powołania biegłego. Jak już wspomniano, Sąd przekonująco i jasno wyłuszczył przyczyny, dla których żądanie skarżącej nie mogło być uwzględnione, gdyż nie dawało żadnych podstaw do kwestionowania treści ewidencji gruntów i budynków, a co za tym idzie do rozważania potrzeby jej zmiany. Stwierdził przy tym wyraźnie, że nieuprawnione było żądanie dotyczące konieczności przeprowadzenia przez organy postępowania mającego na celu ustalenie faktycznego przebiegu granic i powierzchni działek skarżącej (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wynika z tego w sposób oczywisty, że zdaniem Sądu pierwszej instancji także powoływanie biegłego byłoby niezasadne, mimo iż Sąd wprost nie wspomniał o tym środku dowodowym.

Mając na względzie wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej, który został ustanowiony w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i powinien przyznać wynagrodzenie pełnomocnikowi zgodnie z art. 250 P.p.s.a. oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), uwzględniając także czynności dokonane w toku postępowania kasacyjnego.