Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2108/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 39 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2007 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek C. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. S.i w rej. al. Ż. na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. pod nośnik reklamy o pow. 36 m². Co do warunków zajęcia pasa drogowego wnioskowano o określenie ich w tym samym zakresie, jak ustalonych w załączniku do decyzji [...].

Dyrektor ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich w W., działając na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. al. Ż. o pow. 9 m² pod nośnik reklamy o pow. 36 m². na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. oraz ustalił opłatę za osiem dni zajęcia pasa drogowego na kwotę 1 008 zł. Decyzji w punkcie odmawiającym zajęcia pasa drogowego od dnia 9 lutego 2007 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podano, że uprzednie zezwolenie wygasło z dniem [...] stycznia 2007 r. Rozpatrując sprawę o wydanie kolejnego zezwolenia, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) organ stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wziął pod uwagę fakty powszechnie znane o wzroście natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. Ruch ten w latach 2004 r. – 2005 r. miał przyrost na poziomie 6-7% z tendencja wzrostową generując wzrost wypadków drogowych na poziomie 8,8%. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program - podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. W opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzącego pojazd. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 70 km/h przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. W miejscu posadowienia reklamy natężenie ruchu drogowego w szczycie porannym wynosi 3669 pojazdów na godzinę, a zgodnie z opinia Instytutu w miejscach, w których natężenie ruchu drogowego przekracza wielkość 1400 pojazdów na godzinę, reklamy należy likwidować. Nadto organ podkreślał, iż w miejscu posadowienia reklamy ma nastąpić stała zmiana organizacji ruchu w zakresie podniesienia limitu prędkości pojazdów z 50 km/godz. do 70 km/godz. Zaznaczył też, iż wnioskowana reklama znajduje się w odległości 2 m od krawędzi jezdni to jest mniejszej od dopuszczalnej odległości minimalnej wskazanej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Zezwolenie na dalsze, czasowe funkcjonowanie reklamy podyktowane było tym, by w okresie wskazanym w decyzji strona mogła reklamę usunąć.

Od decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez sporządzenie jej przez osobę nie posiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane i art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych oraz art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. .

Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu nie złożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie miało podstaw w świetle art. 108 §1 k.p.a., albowiem nie występowało realne zagrożenie o jakim mowa w tym przepisie. Za niezrozumiałe skarżąca uznała stanowisko organu, iż zagrożenie takie nastąpi dopiero po [...] lutego 2007 r. i jakie to okoliczności zaistnieją po tej dacie powodujące powstanie tego zagrożenia. Zdaniem spółki nośnik reklamowy nie powodował powstania zagrożenia wcześniej, zatem nie będzie go powodował również w okresie objętym wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji nie podano konkretnych dowodów na stwierdzenie zagrożenia dla kierowców reklamą skarżącej. W treści uzasadnienia decyzji nie wskazano również jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego były niewiarygodne. Opinia nie ma waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe określane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace studialne". Tymczasem z treści opinii nie wynika by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń.

W ocenie skarżącej, powszechnie jest wiadome, iż przyczyną wypadków jest przede wszystkim nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów ruchu drogowego i prowadzenie pojazdów pod wpływem alkoholu. Natomiast rozproszenie uwagi kierowcy przez przedmiotową reklamę powinno zostać przez organ konkretnie wykazane, gdyż to na co powołuje się organ administracji, to ogólniki i uśrednione dane, obejmujące całą W.

Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżąca podnosiła, iż organ administracji wydaje zezwolenia innym inwestorom, których nośniki reklam funkcjonują na ulicach W. i organ administracji nie uważał za uzasadnione cofnąć zezwolenia tym inwestorom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania, ponieważ upoważnienie Prezydenta [...] W. nie wygasło.

Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że jedną z wartości nimi chronionych jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nie lokalizowania takich obiektów. Umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, że nie jest obowiązany udowadniać skarżącej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przeciwnie, to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1026/04, który w jego opinii przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów Kolegium nie uznało także za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, i 108 § 1 k.p.a. wskazując dodatkowo, że to podmiot ubiegający się o zezwolenie powinien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odnośnie pozostałych zarzutów organ podnosił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydane w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie może być traktowane jako prawo nabyte, gdyż ma ono charakter uprawnienia czasowego. Natomiast fakt funkcjonowania w różnych rejonach miasta reklam nie oznacza, iż nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi co do oceny zasadności wydawania zezwoleń poszczególnym inwestorom.

C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. żądając uchylenia decyzji i ją poprzedzające oraz o wstrzymania wykonania decyzji ostateczne i zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 108 § 1 k.p.a.).

Spółka nie zgadzała się z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności twierdząc, iż nie było podstawy do jego nałożenia. Nie zachodziło realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego reklamą, oraz organ tego zagrożenia nie wykazał postępowaniem dowodowym. Nadto w swej decyzji zajął niespójne stanowisko, z którego nie wynika kto (organ czy strona) powinien wykazać istnienie lub brak takiego zagrożenia, uzasadniającego zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. Takie działanie organu naruszyło art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a.

Wydając decyzję uznaniową organ administracji obowiązany był zebrać niezbędny materiał dowodowy podejmując kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie tych działań organu zabrakło, przerzucił on bowiem ciężar dowodu na stronę.

Skarżąca dowodząc braku zagrożenia reklamą dla ruchu drogowego załączyła opracowanie naukowe Instytutu Transportu, V. T. w W. (U.), Centrum Badań nad Przyczynami Wypadków oraz Czynnikami Ludzkimi. Z opracowania tego wynika, że bilbordy nie mają wpływu na jakość jazdy kierowców. Powszechnie bowiem wiadomo, że przyczynami wypadków drogowych jest nadmierna szybkość, nieprzestrzeganie przepisów ruchu drogowego i jazda pod wpływem alkoholu.

Opinia Instytutu, na której oparł się zarządca drogi jest całkowicie niewiarygodna, gdyż została wydana przez osobę nie mającą uprawnień do wypowiadania się w imieniu Instytutu. Nadto opinia ta nie ma waloru dokumentu naukowego, gdyż opiera się na bliżej nieokreślonych badaniach laboratoryjnych, testach poligonowych lub pracach studialnych. Tymczasem w stosunku do przedmiotowej reklamy żadnych badań i testów nie przeprowadzono.

Odnosząc się do przesłanek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazano, że spółka uprzednio otrzymywała zezwolenia, natomiast obecnie, bez podania podstaw prawnych i faktycznych, zarządca drogi zezwolenia odmówił. Zajmując takie stanowisko organ administracji powinien stronie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji co było tego powodem. Uzasadnia takiego, w ocenie strony skarżącej zabrakło, co naruszało art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

W tym miejscu powołano się na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, iż wcześniejsze funkcjonowanie nośnika pod reklamę wyłączało zastosowanie art. 39 ust. 3 tej ustawy. Reklama bowiem już istnieje, a art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczą obiektów, które mają być posadowione w przyszłości.

Podniesiono również okoliczności związane z kosztami usunięcia reklamy wskazując na niebezpieczeństwo wyrządzenia spółce znacznej szkody przy nałożeniu takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Stąd zarzut skarżącej o braku waloru dowodu opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. Sąd uznał za nietrafny.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych. Organ oparł się też na wynikach badań natężenia ruchu drogowego na ul. S. rej. al. Ż. w porannym szczycie, opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

W ocenie Sądu nie ma podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego okresu funkcjonowania zezwolenia.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyka, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ofensywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć za pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Organ administracji, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badań czy analiz dotyczących kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc mieć na uwadze, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, nie powinien budzić wątpliwości. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Organ pierwszej instancji działał na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r. i był, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, należycie umocowany. Za takim rozumieniem skuteczności kwestionowanego przez skarżącą pełnomocnictwa przemawia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/2007). Trybunał podnosił, iż proces wygaśnięcia mandatu, skutkiem nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego, między innymi przez prezydenta miasta, nie sprowadza się wyłącznie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.), który został uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP. Jak podkreślał bowiem, to Rada ocenia i rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Natomiast ustalenie konsekwencji tego stwierdzenia nie jest objęte tym rozstrzygnięciem, ponieważ następuje z woli ustawodawcy. Faktem jest natomiast to, że Rada [...] W., oceniając złożenie oświadczenia majątkowego przez Prezydenta nie przyjęła, że wystąpiła przesłanka z art. 26 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, skutkiem czego uznała, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanego mandatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie OSK 811/06, odnosząc się do rozumienia przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uznał, iż analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania obiektu, powstałego zgodnie z prawem poza pasem drogowym, który w następstwie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym, nie wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem jedynie w takim przypadku ma zastosowanie art. 38 ust. 1 ww. ustawy, natomiast zgoda organu administracji wyrażona w sposób wyraźny lub dorozumiany (art. 38 ust. 3 ustawy) dotyczy wyłącznie sytuacji, o jakich mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek regulowany art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowa reklama została zainstalowana w istniejącym już w dacie jej pierwotnej instalacji pasie drogowym i na jej posadowienie zarządca drogi wydawał zezwolenie, co jest w sprawie bezsporne. W związku z tym ponowny wniosek o dalsze funkcjonowanie reklamy został rozpatrzony prawidłowo na podstawie powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd orzekający w sprawie nie podzielił również zarzutu skarżącej o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Oba organy administracji podały motywy braku podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jednocześnie wskazując na brak przesłanek z art. 38 ust. 1 tej ustawy. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu o naruszeniu pozostałych przepisów postępowania wskazanych w skardze. Organy administracji przeprowadziły postępowanie z zachowaniem wymagań podanych tymi przepisami po zebraniu i rozpatrzeniu niezbędnego materiału i dowodów w sprawie.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.