Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6511/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 760/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 760/20 oddalił skargę Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. zwróciło się do P. S.A. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej o:

1) łącznie wypłaconych nagrodach w P. w latach 2017 i 2018;

2) nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3) łącznie wypłaconych premiach w P. w latach 2017 i 2018;

4) premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. organ udostępnił Stowarzyszeniu informację w zakresie pkt 1 i 3 wniosku, natomiast decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r. orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 4 wniosku.

Organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wszystkie osoby, o których mowa we wniosku, były osobami "pełniącymi funkcje publiczne", jak również "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych", bowiem nie posiadają one uprawnień do kształtowania treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ponadto P. podjęła działania mające na celu zachowanie poufności ww. danych w postaci zawężenia grona osób mających dostęp do przedmiotowych danych poprzez nadanie odpowiednich uprawnień. Uchwalono bowiem "Politykę Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A. [..]". Na podstawie załącznika nr 1 do ww. uchwały, do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należą m.in. szczegółowe dane dotyczące polityki wynagrodzeń. Ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby być wykorzystywane przez podmioty gospodarcze funkcjonujące na konkurencyjnym rynku, na którym operuje organ, w celu rekrutowania jego obecnych pracowników oraz przez potencjalnych kandydatów do pracy w P. na etapie negocjowania stawek wynagrodzenia.

Na skutek skargi złożonej przez Stowarzyszenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt: II SA/Wa 431/19 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd ustalił, że w zaskarżonej decyzji spółka podała, że niektórzy z jej pracowników pełnią funkcje publiczne (doprecyzowując w odpowiedzi na skargę, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są członkowie zarządu oraz prokurenci spółki). Skoro tak, to nie była dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych tym osobom z uwagi na prawo do prywatności oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności (tajemnicę przedsiębiorcy) tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. Spółka nie wykazała, że którakolwiek z osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach, nie zrezygnowała z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził w związku z tym, że ograniczenie to (wyłączenie) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd uznał także, że jak wynika z regulacji art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419) ochronie podlega informacja posiadająca wartość gospodarczą dla przedsiębiorstwa. Tej wartości trzeba bezspornie dowieść, nie ograniczając się do deklaracji o takim właśnie charakterze informacji. Zdaniem Sądu nie jest wystarczające samo powołanie się na to, że wnioskowane informacje mogłyby być wykorzystane przez konkurencyjne podmioty gospodarcze w rekrutacji potencjalnych pracowników oraz mogłyby prowadzić do przejęcia zatrudnionych osób, które posiadają "istotne i wyspecjalizowane" informacje o funkcjonowaniu przedsiębiorcy. Po pierwsze dlatego, że spółka zajmuje pozycję dominującą na rynku usług tego rodzaju, po drugie zaś, że informacja dotyczy jedynie pewnych, dodatkowych elementów wynagrodzenia za pracę, wypłacanych w określonym czasie i przez to nie daje jeszcze pełnego obrazu polityki płacowej tego przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt: I OSK 2623/19 po rozpoznaniu złożonej przez organ skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt: II SA/Wa 431/19, orzekł o jej oddaleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę P. S.A. z siedzibą w W. pismem z dnia 22 września 2020 r. poinformowała skarżącego, że objęte punktem 2 i 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 grudnia 2018 r., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r., stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, a stwierdzona bezczynność miała charakter rażący, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazano, że spółka mylnie i bez żadnych możliwych do zidentyfikowania podstaw twierdzi, że informacja o premiach i nagrodach wypłaconych pracownikom nie stanowi informacji publicznej, tymczasem w wyroku NSA wielokrotnie pojawiły się stwierdzenia wskazujące na konieczność udostępnienia co najmniej informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast WSA w Warszawie w uprawomocnionym orzeczeniu wskazał zaś, że problemem poprzedniej decyzji była arbitralność i niewystarczające uzasadnienie. W swoim piśmie spółka jawnie zaprzeczyła wszelkim wytycznym, jakie można było wywieść z uzasadnienia (w szczególności prawomocnego wyroku sądu I instancji) ponieważ zamiast skorygować wskazane w postępowaniu błędy, wróciła w swoich rozważaniach do kwestii już rozstrzygniętych, co do których Sąd nie zgłaszał zastrzeżeń i rozpatrzyła je odmiennie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa, przeznaczanych na premie i nagrody (wynagrodzenia) związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych i jako taki nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie, to Sąd obecnie orzekając, w świetle powyższego stanowiska uznać musiał, iż objęte wnioskiem skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W przypadku, gdy wnioskowane do udostępnienia dane nie mają takiego przymiotu i organ w odpowiedzi na wniosek o ich udostępnienie, poinformuje wnioskodawcę o powyższym, nie pozostaje w bezczynności. Organ zatem prawidłowo pismem z dnia 22 września 2020 r. poinformował skarżącego o tej okoliczności, co dawało podstawy do oddalenia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpatrzenia skargi na rozprawie, wnosząc o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi poprzez orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia punktów 2 i 4 wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r., zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie jego punktu 2 i 4, zasądzenie kosztów postpowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że "objęte wnioskiem skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej", podczas gdy stanowisko NSA odnoszące się tylko do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. dotyczy wyłącznie kwalifikacji informacji o nagrodach i premiach przyznanych osobom niepełniącym funkcji publicznych;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że obywatel ma prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że nie stanowią informacji publicznej dane o nagrodach i premiach przyznanych poszczególnym pracownikom podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy informacją publiczną są informacje o każdym wydatkowaniu środków publicznych;

- art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie polegające na umożliwieniu ograniczenia prawa do informacji publicznej bez zachowania wymaganej formy decyzji, co doprowadza do niemożności merytorycznej kontroli stanowiska organu oraz ograniczyło skarżącemu możliwość kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym i ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja administracyjna z dnia 23 stycznia 2019 r. odmawiała udostępnienia informacji o wypłaconych nagrodach i premiach zarówno pracownikom Spółki pełniącym funkcje publiczne, jak i pracownikom Spółki tych funkcji niepełniącym. Na mocy wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 431/19 decyzja została uchylona z powodu nieprawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd we wstępnych rozważaniach wskazał, że "informacja o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowi informację publiczną". Sąd wyjaśnił, że wadliwie decyzją odmowną objęto wszystkich pracowników, bez rozróżnienia, czy określeni pracownicy pełnią funkcję publiczną oraz w konsekwencji, czy osoby niepełniące funkcji publicznych nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. Chociaż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest trafne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, w którym bezwarunkowo stwierdzono, że informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną, to nie zakwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że nie znajduje uzasadnienia odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o nagrodach i premiach osób pełniących funkcje publiczne oraz osobach niepełniących funkcji publicznych, które zrezygnowały z przysługującego im prawa. Ewentualny wpływ wyroku NSA nie dotyczy zatem całości zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 grudnia 2018 r., a tylko tej części wniosku, która odnosi się do pracowników niepełniących funkcji publicznych.

Niezależnie od powyższego, błędna jest dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia pojęcia informacji publicznej, zgodnie z którą wniosek dotyczący wskazania kwot nagród i premii, wypłacanych konkretnej osobie, nie stanowi informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach, per exemplum w wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt: I OSK 1577/19, zajmował stanowisko odmienne do zaprezentowanego przez sądy w niniejszej sprawie.

Przyjęta w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, stosowana do dokonywania ograniczenia prawa do informacji publicznej (w tym ze względu na prywatność osób fizycznych, niepełniących funkcji publicznych) ma formę gwarancyjną dla praw jednostki (w tej sprawie - ochrony praw osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej). Oczywiste jest, że prawo do informacji publicznej ściera się z innymi dobrami prawnie chronionymi (np. prywatnością osób fizycznych). Decyzja administracyjna jest tą formą działalności władz publicznych, która pozwala ma merytoryczne rozstrzygnięcie sporu wartości prawnie chronionych na kanwie konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej posiada uzasadnienie prawne i faktyczne i może być kwestionowane w administracyjnym toku instancji, jak i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik podmiotu zobowiązanego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz w odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej podnosząc, że analiza uzasadnienia wyroku NSA w sprawie I OSK 2623/19 nie pozwala na stwierdzenie, że zawarta w nim argumentacja została błędnie uznana za wiążącą wobec całego wniosku oraz że NSA jednoznacznie wskazał, że pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest pytaniem ad personam, co wyklucza jej publiczny charakter nie jest bowiem żądaniem niespersonifikowanej informacji o ciężarach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Sformułowany w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że "objęte wnioskiem skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej", podczas gdy stanowisko NSA, odnoszące się tylko do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. dotyczy wyłącznie kwalifikacji informacji o nagrodach i premiach przyznanych osobom niepełniącym funkcji publicznych.

Tak sformułowany zarzut nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Nie ulega wątpliwości, że prawomocnym orzeczeniem, w tym zawartą, co oczywiste w uzasadnieniu orzeczenia, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania związane są wszystkie sądy (w tym i NSA), a także organy administracji. Norma zakodowana w powyższym przepisie stanowi o ocenach prawnych i wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażonych "w orzeczeniu sądu", co oznacza, że wiążący charakter mają oceny wyrażone zarówno w orzeczeniu sądu I instancji, jak i sądu II instancji. W przypadku wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej odmiennej od oceny prawnej sądu I instancji w wyroku oddalającym skargę kasacyjną, wiążący charakter ma ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego korygująca stanowisko sądu I instancji. Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, w których podnosi się, że sformułowanie przez NSA wiążącej oceny prawnej, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2, poz. 18, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005/2, s. 76–77; A. Kabat, w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, komentarz do art. 153, tez 10; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., II FSK 2195/16; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., II GSK 68/18). "Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążące – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – stają się ocena prawna względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego sądu (por. H. Filipczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011/5, poz. 429; B. Dauter, w: A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, komentarz do art. 184, teza 5). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 2326/19 stwierdził, że "(...) skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok kontrolowany w granicach podniesionych zarzutów odpowiada prawu, mimo że jego uzasadnienie zawiera niektóre stwierdzenia nie znajdujące podstaw. Nie jest bowiem trafne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, w którym bezwarunkowo stwierdzono, że "Informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną"". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także wyraźnie, że "wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (...). Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. (...) Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska". Końcowo NSA wyjaśnił, że wnioskodawca nie jest ograniczony w jakikolwiek sposób w ponowieniu wniosku i takim jego sformułowaniu, aby żądana informacja nie budziła wątpliwości co do jej publicznego charakteru.

W świetle powyższej oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie I OSK 2326/19 oznaczało w istocie, iż stanowisko NSA "dotyczyło wyłącznie kwalifikacji informacji o nagrodach i premiach przyznanych osobom niepełniącym funkcji publicznych". Strona skarżąca kasacyjnie pomija okoliczność, że oddalenie skargi kasacyjnej spowodowane było brakiem skutecznego zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który w tej sprawie uchylił zaskarżaną przez Stowarzyszenie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co z kolei oznacza, że organ zobowiązany był do ponownej oceny wniosku w zakresie jego punktu 2 i 4.

Przytoczona wyżej ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 2326/19 jednoznacznie wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafną argumentację Sądu I instancji, powołaną w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku i jednoznacznie wyjaśnił, dlaczego była ona błędna. Stronie skarżącej kasacyjnie należy ponadto wyjaśnić, że związanie organu oceną prawną – a taką ocenę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I OSK 2623/19, obejmuje każdy organ orzekający w sprawie do czasu jej zakończenia. W wyniku oddalenia skargi kasacyjnej w ww. sprawie, prawomocne stało się orzeczenie Sądu I instancji, które uchylało zaskarżoną decyzję, co oznacza, że organ ponownie oceniał punkt 2 i 4 wniosku pod kątem pytań o informację publiczną i był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu NSA z dnia 10 lipca 2020 r. Związanie oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku obejmowało także Sąd I instancji, którego wyrok poddano obecnie kontroli instancyjnej.

W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść skutku. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., usiłowała bowiem zarzucić Sądowi I instancji nieuprawnione przyjęcie, że nie stanowią informacji publicznej dane o nagrodach i premiach przyznanych poszczególnym pracownikom podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem zakwestionować w ten sposób wiążącą w sprawie ocenę prawną, co było niedopuszczalne. Również nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego i podniesiony "w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej". Naruszenia powołanych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w ograniczeniu prawa do informacji publicznej bez zachowania wymaganej formy decyzji. Skoro jednak w niniejszej sprawie nie było możliwe podważenie stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym objęte żądaniem punktu 2 i 4 wniosku pytania nie dotyczyły informacji publicznej, to nie mógł być skuteczny zarzut niewydania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej może być wydana w odniesieniu do informacji publicznej, o ile zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.