Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 117/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: ART. 156 § 1 PKT 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r. ([...]) i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1963 r. (znak: [...]).

Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1963 r. ([...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa przejęło gospodarstwo rolne, należące do spadkobierców J. S., liczące około 19 ha gruntów wraz z zabudowaniami, położone na terenie wsi [...], w powiecie [...] na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...] ,[...] i [...] (Dz.U.R.P. 1949/46/339 - dekret). Organ uznał, że właściciele nie władali nieruchomością, położoną w [...], gdyż w 1944 r. przenieśli się do [...] w ówczesnym województwie [...], gdzie użytkowali inne gospodarstwo rolne.

Spadkobiercy J. S. - M. S. i P. S. odwołali się od decyzji PPRN w [...] z [...] kwietnia 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1963 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby właściciele wydzierżawiali nieruchomość osobom trzecim, to jednak nie władali nieruchomością oraz nie zamieszkują w miejscu jej położenia, co uzasadnia jej nacjonalizację.

Dnia 25 lutego 1992 r. E. C. i P. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r. Wniosek został podtrzymany przez E. C. pismem datowanym na 16 sierpnia 2011 r. Strona powołała, że gospodarstwo z zabudowaniami zostało przejęte bez odszkodowania, co było i jest niezgodne z prawem, w tym z art. 13 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., jak również, że nie było podstaw do przejęcia nieruchomości kosztem właścicieli, którzy nią władali, wydzierżawiali osobom trzecim i negocjowali z Państwem jej sprzedaż, aby uniknąć wywłaszczenia. Pismem z 11 lipca 2019 r. E. C., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w [...] z [...] kwietnia 1963 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji PWRN w [...] z [...] czerwca 1963 r.

Po rozpoznaniu wniosku Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. Minister uznał, że decyzja PWRN w [...] z [...] czerwca 1963 r. i utrzymana nią w mocy decyzja PPRN w [...] z [...] kwietnia 1963 r. nie są obarczone żadną z wad nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa, niezależnie że były dotkliwe w skutkach dla wnioskodawczyni. Organ uznał, że kwestionowane orzeczenie nacjonalizacyjne mogło zostać wydane na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu przez właściwe miejscowo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], natomiast odwołanie mogło zostać rozpoznane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (art. 13 pkt 1 kpa, art. 110 § 2 kpa w ówczesnym brzmieniu). Nie zaistniała zatem wada naruszenia przepisów o właściwości, sankcjonowana w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Organ ocenił, że decyzje nie zostały wydane również bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołano, że w komparycjach obu decyzji są wskazane adekwatne materialne, proceduralne i ustrojowe podstawy prawne, a mianowicie przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r., ówczesne przepisy kpa, a także przepisy ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U.P.R.L. 1958/5 16). Organ wskazał, ze zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone m.in. w powiecie [...], jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Organ ustalił, że przejęte gospodarstwo rolne, położone było w [...] w powiecie [...] i spełnione były wszystkie warunki do odjęcia prawa własności nieruchomości, pozostałej po J. S., która w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia i [...] czerwca 1963 r. stanowiła własność jego spadkobierców - E. I. C. i P. S.. Powołano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. mogły być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie, położone m in. w województwie [...] w powiecie [...], jeśli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Jeżeli właściciel nie mieszkał na miejscu, to mogły zostać przejęte nawet nieruchomości, które właściciel udostępnił osobom trzecim (art. 1 ust. 2 dekretu). Organ wskazał, że aby zachować prawo własności nieruchomości, stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu z 27 lipca 1949 r. nie wystarczało więc wykonywać posiadanie nieruchomości za pośrednictwem osoby trzeciej (np. dzierżawcy, użytkownika), chyba że właściciel zamieszkiwał w miejscu położenia nieruchomości. Organ ustalił, że bezspornie spadkobiercy J. S. w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia i [...] czerwca 1963 r. nie przebywali w [...]. W 1944 r. wyprowadzili się bowiem do [...] (powiat [...], województwo [...]), gdzie prowadzili już inne gospodarstwo rolne. Organ ocenił, że nie miało zaś żadnego znaczenia, czy gospodarstwo rodziny S., położone w nowym miejscu zamieszkania dorównywało powierzchnią nieruchomości pozostawionej w [...]. Istotne było tylko, że właściciele ewidentnie opuścili [...] i nie wrócili tam do [...] czerwca 1963 r. Powołano, że zostało to utrwalone nie tylko w kwestionowanych decyzjach, ale ma oparcie w materiale dowodowym, którym dysponowały organy nacjonalizacyjne tj. pismach Gromadzkiej Rady Narodowej w J. z 13 maja 1960 r., z 18 maja 1960 r., z 16 maja 1961 r., z 5 lipca 1961 r., a także w informacji udzielonej 2 czerwca 1960 r. przez Prezydium GRN w [...] oraz w odwołaniu M. i P. S. (karty 7-11. 15, 17, 104 akt). Organ powołując przepisy art. 12 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego - Dz.U.R.P. 1950 34/311 wskazał, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej była miejscowość, w której ona przebywała z zamiarem stałego pobytu i uznał, że nie mogło ulegać żadnej wątpliwości, że centrum życiowym spadkobierców J. S. (którymi okazali się E. I. C. i P. S.) przestał być [...], a stała się miejscowość, gdzie mieli nowy dom i prowadzili kolejne gospodarstwo rolne. Organ ocenił, że okazjonalne przyjazdy J. S. do sąsiadów były znane władzom (pisma Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J. - karta 106 akt), jednak wizyty w dawnym miejscu zamieszkania nie oznaczały, że J. S., a później jego spadkobierców należało nadal uznawać za mieszkańców [...]. Podobnie samo "opłacanie podatków do 1948 r.", "wydzierżawienie nieruchomości rolnikom" i "spłacanie długu bankowego" nie stanowiło, przejawu "zamieszkiwania i faktycznego władania nieruchomością", jak tego wymagał dekret z dnia 27 lipca 1949 r. Organ uznał, że PPRN w [...] i PWRN w [...] mogły uznać, że nieruchomość położona w [...], "nie pozostaje w faktycznym władaniu właścicieli", skoro żaden spadkobierca J. S. "nie zamieszkiwał na miejscu", a opuszczenie nieruchomości było zaś wystarczającą przesłanką do jej przejęcia, niezależnie od przyczyn wyjazdu z [...] (prześladowań politycznych J. S.).

Minister ocenił, że kontrolowane decyzje nie naruszają rażąco norm art. 99 § 1 i § 3 kpa z 1960 r. i nie są też obciążone kwalifikowaną wadą trwałej niewykonalności. Powołano, że zgodnie z art. 99 § 1 kpa wg tekstu pierwotnego, opublikowanego w Dz.U.P.R.L. 1960/30/168, decyzje PPRN w [...] z [...] kwietnia 1963 r. i PWRN w [...] z [...] czerwca 1963 r. zawierały osnowę - rozstrzygnięcie "o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. około 19 ha wraz z domem mieszkalnym, położonego w [...] powiatu [...], a stanowiące uprzednią własność spadkobierców S. J.". Wskazano, że nadzorowane decyzje nie miały charakteru zbiorowego, dotyczyły jednej nieruchomości i jednego właściciela (jego spadkobierców), toteż nie musiały wymieniać przejmowanych działek, a dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia musiało być co najmniej dostateczne, skoro było oczywiste dla odwołujących się właścicieli i dla lokalnej władzy (która ustaliła stan nieruchomości), a przejmowana nieruchomość została opisana poprzez jej położenie, co pozwoliło wykonać obie decyzje. Organ powołał, że przepisy dekretu stanowiącego podstawę prawną przejęcia nieruchomości nie wymagały drobiazgowego opisu mienia. W przypadku takowego wymogu ustawodawca takie dodatkowe wymogi formułował wprost – np. w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. ws. trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. 1948/37/271) oraz dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. 1947/59/318) tj. konkurencyjnych podstaw nacjonalizacji nieruchomości w tym rejonie. W dekrecie z 27 lipca 1949 r. nie wprowadzono szczegółowego wymogu co do opisywania mienia i nie wspominano nawet o danych katastralnych, stąd osnowy decyzji PPRN w [...] z [...] kwietnia 1963 r. i PWRN w [...] z [...] czerwca 1963 r. niekoniecznie musiały operować danymi ewidencyjnymi. Organ ocenił, że decyzje były zdatne (nadawały się) do wykonania, skoro Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, które rozdysponowało pomiędzy osoby trzecie, a częściowo skomunalizowało na rzecz Gminy i Miasta J., co wynika z mapy wnioskowanego gospodarstwa i wypisu z rejestru gruntów, które nadesłało Starostwo Powiatowe w [...] dnia 24 lipca 2012 r.

Organ wskazał również, że orzeczenia PPRN w [...] z [...] kwietnia 1963 r. i PWRN w [...] z [...] czerwca 1963 r. nie mogły służyć do ubiegania się przez właścicieli o ekwiwalent z art. 5 dekretu. Ekwiwalent byłby realizowany w odrębnym postępowaniu, już po zakończeniu postępowania nacjonalizacyjnego (art. 7 ust. 3 dekretu). Ponadto organ uznał, że nawet ogólne sformułowanie decyzji nacjonalizacyjnej nie wykluczało uzyskania ekwiwalentu, który w ostateczności był ustalany ryczałtowo (art. 7 ust. 2 dekretu). A zatem w ocenie organu sam brak drobiazgowego opisu nieruchomości nie mógł powodować niewykonalności decyzji nacjonalizacyjnej. Organ podkreślił również, że prawo do uzyskania ekwiwalentu z art. 5-7 dekretu z 27 lipca 1949 r. zostało wygaszone przez art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.P.R.L. 1958/17/71) i dlatego drobiazgowy opis nieruchomości nie był wcale konieczny w decyzjach z [...] kwietnia 1963 r. i [...] czerwca 1963 r. skoro nie miał żadnego znaczenia dla przyznania ekwiwalentu za przejmowaną nieruchomość, gdyż takie odszkodowanie wtedy już nie przysługiwało.

Organ wskazał również, że brak otrzymania odszkodowania za znacjonalizowane gospodarstwo rolne nie stanowił przyczyny nieważności decyzji. Nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa albo o niewykonalności decyzji, skoro to właśnie przepisy ówczesnego prawa nie przewidywały pełnego odszkodowania spełniającego aktualne standardy, lecz tylko ograniczony ekwiwalent z art. 5-7 dekretu z 27 lipca 1949 r., zresztą wygaszony 5 kwietnia 1958 r. (wskutek art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r.).

Organ stwierdził, że obecne postępowanie nieważnościowe dotyczy wyłącznie legalności samych decyzji nacjonalizacyjnych, nie zaś konstytucyjności przepisów, w oparciu o które obie podważane decyzje zostały wydane. Wbrew oczekiwaniom wnioskodawczyni, Minister nie jest uprawniony do badania legalności dekretu z 27 lipca 1949 r., dotyczy to zwłaszcza zgodności tego dekretu nacjonalizacyjnego z art. 13 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U.P.R.L. 1952/33/232. ost. zm. 1961/25/120). Powołano, że Konstytucja PRL nie była stosowana bezpośrednio, jak to stanowi art. 8 ust. 2 aktualnej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.R.P. 1997/78/483, ost. zm. 2009/114/946), jak również nie można też do Konstytucji PRL i dawnego prawa w ogólności stosować aktualnych standardów. Organ wskazał, że Konstytucja PRL chroniła gospodarstwa rolne, jednak dopuszczała odjęcie prawa własności nieruchomości.

Zdaniem Ministra kwestionowanych decyzji nie obciążają także inne wady opisane w art. 156 § 1 kpa. jako potencjalne przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

E. C. – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła decyzję Ministra z [...] listopada 2019 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz.U.R.P. 1949/46/339 - dekret; dalej zwany także "Dekretem") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że władaniem nieruchomością nie jest nadzorowanie jej jako właściciel, opłacanie za nią podatków i należności publicznoprawnych, oraz że wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości jest równoznaczne z utratą władztwa nad nią;

2) naruszenie art. 1 oraz 5-7 Dekretu w zw. z art. 7 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne i zgodne z prawem w świetle Konstytucji PRL było wywłaszczenie nieruchomości bez słusznego odszkodowania;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest

1) art. 5 kpa w brzmieniu z 1963 r., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz pierwotnych adresatów decyzji i dopuszczenie do wywłaszczenia nieruchomości w następstwie wydania uznaniowej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przesłanki wywłaszczenia tej nieruchomości, przewidziane w Dekrecie, zaszły w wyniku przymusowego (społeczno- politycznego) opuszczenia nieruchomości przez jej właścicieli;

2) art. 25 kpa poprzez nieustalenie stron postępowania w sposób dostateczny, identyfikując je wyłącznie jako "spadkobiercy J. S.";

3) art. 71 § 1 kpa w brzmieniu z 1963 r., poprzez uznanie, że dopuszczalny jest brak jakichkolwiek ustaleń co do wartości przejętego gospodarstwa oraz jego elementów składowych,

4) art. 99 § 1 kpa w zw. z art. 25 kpa w brzmieniu z 1963 r., poprzez uznanie, że osnowa decyzji administracyjnej nie wymagała zawarcia w niej informacji identyfikujących jej adresatów, przejętą nieruchomość;

5) art. 158 kpa w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 kpa w zw. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z licznymi rażącymi naruszeniami prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Dekret, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.1958.17.71), tj. po uchyleniu art. 5-7 Dekretu, przewidywał wprost możliwość wywłaszczenia nieruchomości bez słusznego odszkodowania - co jest oczywiście sprzeczne z ówczesną Konstytucją PRL (art. 7). A nad kwestią tą organ nie prowadził głębszych rozważań. Powołano, że obie kwestionowane przez skarżącą decyzje, pozbawiające obywateli Państwa ich prawa do nieruchomości (o znacznym areale), wydano jeszcze przed wprowadzeniem sądownictwa administracyjnego. Zatem obowiązkiem organów orzekających było dostosowanie treści decyzji do Konstytucji PRL, z którą decyzje te są rażąco sprzeczne. Strona zarzuciła, że przepis art. 1 ust. 2 Dekretu nie odnosi się do każdej sytuacji wydzierżawienia nieruchomości osobie trzeciej, a takich sytuacji, gdy de facto nieruchomości te pozostawiono osobom trzecim do władania, a właściciel przestał się nimi interesować. Tylko w takim przypadku nie jest wykonywane władztwo, a potencjalnie uzasadnione byłoby dokonanie ich przejęcia na własność przez państwo - gdyż te nieruchomości byłyby niejako porzucone. Wskazano na rażące naruszenia prawa o charakterze formalnym, dokonane w decyzjach PPRN oraz PWRN, a które nie zostały dostrzeżone przez Organ w postaci nieokreślenia przedmiotu przejęcia, tj. w dostateczny sposób nie zidentyfikowano nieruchomości (rażące naruszenie chociażby art. 99 § 1 k.p.a.) i niedokonania jakichkolwiek ustaleń co do wartości przejętego gospodarstwa czy jego elementów składowych, co stanowiło również rażące naruszenie prawa. Podniesiono, że decyzja, wbrew obowiązkom i zasadom wyrażonym w art. 25 oraz 99 ówczesnego kpa, została skierowana do "spadkobierców J. S.", tj. bez uprzedniego postępowania w przedmiocie ustalenia właściwego kręgu spadkobierców i ewentualnego zawieszenia postępowania na ten czas. Powołano, że brak jest natomiast jakiegokolwiek przepisu, który pozwalałby PPRN oraz PWRN wskazanie jako adresata decyzji "spadkobierców", bliżej nieokreślonych. W ocenie strony, z uwagi na okoliczności niekonstytucyjności przepisów Dekretu, braku sądownictwa administracyjnego oraz faktu, że faktyczne opuszczenie nieruchomości nastąpiło z powodu prześladowań politycznych J. S., organ powyższe powinien wziąć pod uwagę w aspekcie naruszenia art. 5 ówczesnego kpa (obecnie art. 7 kpa). Powołano, że w przedmiotowej sprawie opuszczenie nieruchomości nie nastąpiło w sposób dobrowolny, faktyczne władztwo było wykonywane nadal (na odległość), a PPRN oraz PWRN wiedziały, że wydając decyzje 1963 r. pozbawiają obywateli prawa własności jednocześnie nie przyznając prawa do żadnego (nawet nie słusznego - żadnego) odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym nie stwierdzono przywołanego w zarzutach skargi naruszenia art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jak również pozostałych przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej powołanych w zarzutach skargi. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Zaskarżona decyzja została podjęta w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r., i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1963 r., mocą których przejęto gospodarstwo rolne, należące do spadkobierców J. S., liczące 19 ha, położone we wsi [...] w powiecie [...]. Podstawą prawną nacjonalizacji był dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...] ,[...] i [...] (Dz.U. 1949/46/339 - dekret).

W ocenie składu orzekającego Minister prawidłowo uznał – wbrew twierdzeniom skarżącej – że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej powołanych decyzji.

Wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz.U. 1949/46/339 - dekret), mogły być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie, położone m in. w województwie [...] w powiecie [...], jeśli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Jeżeli właściciel nie mieszkał na miejscu, to mogły zostać przejęte nieruchomości, które właściciel udostępnił osobom trzecim do użytkowania, dzierżawy lub zarządu (art. 1 ust. 2 dekretu). W przedmiotowej sprawie organ dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, które zostały szczegółowo przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz we wstępnej części uzasadnienia i Sąd w całości ustalenia te przyjmuje jako własne. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przejęte gospodarstwo rolne, położone było w [...] w powiecie [...], a więc zastosowanie mogły mieć przepisy powołanego dekretu. Prawidłowe jest również ustalenie organu, że ani właściciel tj. J. S., ani jego spadkobiercy nie zamieszkiwali w przejmowanym majątku w dacie wydawania zakwestionowanych decyzji. Mianowicie cała rodzina przeprowadziła się już w 1944 r. do [...] w ówczesnym województwie [...], gdzie użytkowali inne gospodarstwo rolne. Rodzina S. nie władała faktycznie przedmiotową nieruchomością, co wynika jednoznacznie z akt nadzorowanej sprawy. Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów, aby właściciel udostępnił nieruchomość osobom trzecim (wnioskodawczyni twierdziła, że była zawarta umowa dzierżawy), a organ prowadzący postępowanie nadzorcze jest zobowiązany do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postepowaniu zwykłym i nie jest uprawniony do gromadzenia nowego materiału dowodowego. Ponadto nawet fakt wydzierżawienia nieruchomości osobie trzeciej nie uniemożliwiał znacjonalizowania przedmiotowej nieruchomości, albowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 możliwe było przejęcie nieruchomości pozostającej w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osoby trzeciej, jeżeli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Bezspornym jest, że ani J. S., ani jego spadkobiercy, nie zamieszkiwali w majątku od 1944 r. Organ powołał stosowny materiał dowodowy w tym zakresie tj. pisma Gromadzkiej Rady Narodowej w J. z 13 maja 1960 r., z 18 maja 1960 r., z 16 maja 1961 r., z 5 lipca 1961 r., informacje z pisma z 2 czerwca 1960 r. Prezydium GRN w [...] oraz powołane w odwołaniu M. i P. S.. Słusznie organ ocenił, że sam fakt okazjonalnego odwiedzania nieruchomości nie mógł mieć znaczenia w sprawie, albowiem nie stanowił o fakcie zamieszkania w majątku ani o władaniu nim. Również okoliczności opłacania podatków do 1948 r., wydzierżawienie nieruchomości rolnikom i spłacania długu bankowego, powoływany przez stronę, nie miał znaczenia dla możliwości przejęcia nieruchomości. Tak samo okoliczności polityczno – społeczne dotyczące konieczności opuszczenia majątku nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Zauważyć należy, że J. S. opuścił majątek w roku 1944 r., a decyzje zostały wydane w 1963 r. W międzyczasie ani właściciel, ani jego spadkobiercy nie powrócili i nie zamieszkali ponownie w majątku. Organ wnikliwie przeanalizował sprawę w aspekcie dopuszczalności nacjonalizacji i uznać należy, że prawidłowe jest jego stanowisko, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dokonania błędnej wykładni powoływanego przepisu w sytuacji, gdy jak wynika z akt sprawy, właściciel nie wykonywał w istocie żadnego władztwa nad nieruchomością – nie uprawiał, nie doglądał, nie remontował nieruchomości, po 1948 r. nie opłacał podatków, nie pobierał czynszu dzierżawnego, co uprawniało organ do stwierdzenia, że właściciel faktycznie nie władał nieruchomością (tak też NSA w wyroku z 18.05.2017 r. I OSK 2125/15 CBOSA).

Prawidłowe jest również stanowisko organu wskazujące, że organ administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności przepisów dekretu z Konstytucją PRL. W postępowaniu nadzorczym organ jedynie bada czy doszło do rażącego naruszenia przepisów obowiązujących w dacie wydania zakwestionowanej decyzji i nie jest uprawniony do dokonywania ocen zgodności przepisów z Konstytucją (tak też NSA w wyroku z 12.03.2015 r. I OSK 1518/13 CBOSA). Stwierdzić należy, że organ szczegółowo wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji w zakresie zarzutu dotyczącego dokonania wywłaszczenia bez odszkodowania i Sąd w całości podziela stanowisko organu w tym zakresie. Otóż orzeczenia PPRN w [...] z [...] kwietnia 1963 r. i PWRN w [...] z [...] czerwca 1963 r. nie mogły służyć do ubiegania się przez właścicieli o ekwiwalent z art. 5 dekretu. W dacie wydania zakwestionowanych decyzji przepisy ówczesnego prawa nie przewidywały już żadnego odszkodowania. Art. 5 - 7 dekretu z 27 lipca 1949 r. dotyczący otrzymania za grunty przejęte innych działek i sposobu ustalenia wartości przejętych nieruchomości został uchylony z dniem 5 kwietnia 1958 r. wskutek art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.P.R.L. 1958/17/71). Tak więc niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 kpa w brzmieniu z 1963 r.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 25 kpa, 71 § 1, 99 § 1 w zw. z art. 25 kpa. Zgodnie z art. 99 § 1 kpa wg tekstu pierwotnego, opublikowanego w Dz.U.P.R.L. 1960/30/168 decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Zakwestionowane decyzje zawierały osnowę - rozstrzygnięcie "o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. około 19 ha wraz z domem mieszkalnym, położonego w [...] powiatu [...], a stanowiące uprzednią własność spadkobierców S. J.". Jak zasadnie powołał organ, nadzorowane decyzje nie miały charakteru zbiorowego, dotyczyły jednej nieruchomości i jednego właściciela (jego spadkobierców), toteż nie musiały wymieniać przejmowanych działek. Treści decyzji w aspekcie określenia nieruchomości i stron musiały być co najmniej dostateczne, skoro właściciele wiedzieli jakich nieruchomości dotyczą, kto jest stroną postępowania. Decyzje zostały wykonane, a własność nieruchomości przeszła na podmioty trzecie. Jak szczegółowo powołał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdy prawodawca żądał drobiazgowego opisu mienia, to takie dodatkowe wymogi formułował wprost (np. rozporządzenie Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. ws. trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. 1948/37/271) oraz dekret z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. 1947/59/318). Nie sposób również podzielić zarzutu braku danych identyfikujących adresatów rozstrzygnięcia, którzy zostali wskazani wyłącznie jako "spadkobiercy J. S.". Jak wynika z akt nadzorowanej sprawy decyzja PWRN w [...] z dnia [...] czerwca 1963 r. została skierowana do spadkobierców J. S., tj. do żony zmarłego M. S. oraz do dzieci w osobach P. S. i E. C. (rozdzielnik decyzji karta 16 verso akt). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd o możliwości wskazania stron również w rozdzielniku decyzji (np. wyrok WSA w Warszawie z 12.08.2015 r. I SA/Wa 1372/15 CBOSA). Spadkobiercy J. S. tj. P. S. i M. S. odebrali decyzję organu I instancji i wnieśli od niej odwołanie, a więc takie a nie inne oznaczenie stron nie wywołało dla nich żadnych negatywnych skutków w postaci pozbawienia możliwości obrony swoich praw. Środki zaskarżenia zostały rozpoznane przez organ II instancji. Strony nigdy nie kwestionowały swej legitymacji w sprawie, podobnie jak E. C., która wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie można również podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, jakoby konieczne było dysponowanie dokumentem w postaci postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, skoro brak było jakichkolwiek wątpliwości co do legitymacji stron. Dodatkowo powołać należy, że ewentualne pominięcie niektórych ze spadkobierców w postępowaniu nacjonalizacyjnym mogło stanowić przyczynę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa albo 145 § 1 pkt 7 kpa. Natomiast, zgodnie z zasadą niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, ta sama okoliczność uznawana za wznowieniową, nie może jednocześnie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji (tak też w wyroku NSA z dnia 7.05.2019 r. II OSK 1181/18 Lex 2682478). Jednocześnie należy zauważyć, że postępowania spadkowe prowadzone były na wniosek stron a nie organu, a w istniejących ówcześnie realiach praktykowane było kierowanie decyzji od spadkobierców właścicieli hipotecznych i powyższe nie stanowiło o rażącym naruszeniu prawa (tak też NSA w wyroku z 30.05.2018 r. I OSK 2036/16 CBOSA).

Wszystko to przemawia za słusznością twierdzenia Ministra, że przy wydawaniu orzeczeń z 1963r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również braku podstaw do przyjęcia, że zaistniała inna podstawa nieważnością, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1963 r.

Podkreślić również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 k.p.a. Może mieć zatem miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd badając legalność decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z zastosowanym prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.