Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 417/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 2, art. 37 pkt 5, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 126 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4 i par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] lipca 2010 roku znak [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z [...] lipca 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji starosty O. z [...] marca 2005 r. – pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód dla celów energetycznych dla Elektrowni we W., zwanego dalej pozwoleniem.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia wystąpiło P. Sp. z o.o., zwane dalej Spółką. W sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA 172/07) uchylił decyzję organów obu instancji (z [...] listopada 2005 r. i [...] września 2006 r.) o stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji a następnie orzeczeniem z 3 listopada 2008 r. (sygn. IV SA/Wa 1386/08) stwierdził z kolei nieważność decyzji organów obu instancji (z [...] grudnia 2007 r. i [...] maja 2008 r.), gdy uchylono do ponownego rozpoznania ponownie wydaną w I. instancji decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia, z uwagi na nie wykonanie uprzednich wytycznych Sądu.

Uzasadniając orzeczenie w niniejszej sprawie organ administracji, odnosząc się do wytycznych zawartych w uprzednich orzeczeniach wskazał, iż w jego ocenie wnioskodawcą jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, w związku z treścią art. 28 K.p.a., pomimo iż nie był stroną postępowania o wydanie kwestionowanego pozwolenia. Interes ten wywiedziono z faktu, iż na dzień wydania pozwolenia Spółka była właścicielem urządzenia wodnego (innej elektrowni wodnej) znajdującego się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód przez Elektrownie we W.

Ocenił dalej, iż wydając pozwolenie nie naruszono w sposób rażący prawa, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez wnioskodawcę regulacji a więc art. 8 i 10 K.p.a. W szczególności, jako przesłankę przesądzającą o rażącym naruszeniu art. 8 K.p.a. nie można było uznać, zdaniem organu, braku powiadomienia Spółki o wydaniu pozwolenia na rzecz drugiej elektrowni wodnej pomimo, iż organ miał świadomość o stosownym porozumieniu pomiędzy właścicielami obu obiektów. Z kolei uchybienie art. 10 K.p.a., poprzez niepowiadomienie o toczącym się postępowania Spółki mającej w tej sprawie interes prawny, może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a.), a więc nie może być równocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Argumentem przemawiającym za nieważnością pozwolenia nie może być również kwestia wykonania urządzeń Elektrowni we W. bez wymaganego pozwolenia, bowiem zagadnienie to było już przedmiotem oceny w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (sygn. akt IV SA/Wa 172/07). Z kolei nowe okoliczności w tej sprawie (wygaszenie pozwolenia na wykonanie urządzeń) nie mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności, lecz wyłącznie wznowienia postępowania.

W skardze na decyzję Prezesa KZGW, Spółka sformułowała zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (określając ten przepis mylnie, jako regulację prawa procesowego zamiast materialnego) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjecie, iż naruszanie art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 10 w zw. z art. 61 ust. 4 i art. 28 K.p.a. w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie miało rażącego charakteru.

Spółka przywołała następujące okoliczności, związane z wydaniem pozwolenia:

- od początku istnienia obu elektrowni wodnych (należącej do strony Skarżącej i Elektrowni we W.) istniały spory na tle wydawanych pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód (zwłaszcza w zakresie instrukcji gospodarowania wodą i kolejności uruchamiania turbin),

- w 2004 roku, z uwagi na istniejące uchybienia, cofnięto pozwolenia na rzecz obu elektrowni, wcześniej Starosta zachęcał obie strony do polubownego załatwienia sporów,

- strony postanowiły o przejęciu elektrowni Spółki przez właściciela Elektrowni we W., co miało rozwiązać permanentne spory,

- Staroście O. wiadomy był fakt, iż strony zawarły wstępne porozumienie w listopadzie 2004 roku (przywołano, iż: strony złożyły wspólny wniosek o zawieszenie postępowań w sprawach pozwoleń, mediację Wicestarosty i Przewodniczącego Wydziału Ochrony Środowiska w Urzędzie oraz udostępnienie pomieszczeń),

- po kilku miesiącach właściciel Elektrowni we W. oświadczył, iż jest nadal zainteresowany nabyciem elektrowni Spółki, lecz za znacznie niższą cenę niż pierwotnie wynegocjowano, uzyskał bowiem na rzecz swojej elektrowni pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód dla celów energetycznych i jest praktycznie jedynym dysponentem praw do poboru wody na danym odcinku rzeki (przy praktycznie dostępnym przepływie ok. 24 m3/s przydzielono 20 m3/s), po odjęciu przepływu nienaruszalnego, pozostała ilość (4 m3/s) nie zaspokaja potrzeb Spółki (wynoszą minimum 12 m3/s),

- elektrownia Spółki, pozbawiona szans na uzyskanie praw do poboru wody na cele energetyczne jest tylko budynkiem z nieruchomą turbiną.

Podniesiono, iż Starosta nie powiadomił Spółki o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i o fakcie jego wydania, wiedząc o tym, że dotyczy ono interesu prawnego Spółki i była ona jego stroną. Upatrywano w tym rażącego naruszenia art. 8 i 10 K.p.a. zauważając, iż w doktrynie przyjmuje się naruszanie przepisów postępowania, jako możliwą przesłankę nieważności decyzji. W ocenie Strony zostały wyczerpane wszystkie trzy warunki zakwalifikowania pozwolenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki decyzji).

Wskazano, iż pozwolenie uzyskała konkurencyjna elektrownia. O ile Spółka wiedziałaby o toczącym się postępowaniu wystąpiłaby o pozwolenie także dla siebie. Organ przydzielając całą dostępną wodę jednej ze stron i nie informując drugiej o toczącym się postępowaniu stał się uczestnikiem gry biznesowej, obliczonej na przejęcie elektrowni Spółki. Działania te naruszyły zaufanie do władzy publicznej.

W tej sytuacji wadliwie uznano, iż istnienie przesłanek do wznowienia postępowania wykluczało stwierdzenie nieważności pozwolenia.

Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zaskarżone orzeczenie zapadło w następującym, niekwestionowanym w świetle akt administracyjnych przez Strony, stanie faktycznym.

Skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności pozwolenia wydanego w myśl art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień jego wydania. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji trafnie, wykonując wytyczne zawarte w uprzednich wyrokach (sygn. akt IV SA/Wa 172/07 i 1386/08) oceniły, iż Spółka ma interes prawny w sprawie pozwolenia, w myśl art. 28 K.p.a. (choć na etapie jego wydania była pominięta). Bezsporne jest bowiem w sprawie, iż korzystanie z pozwolenia (wykorzystywanie wody na cele energetyczne) ma wpływ na zakres wykonywania przez nią praw własności (gdy chodzi o urządzenia wodne Spółki znajdujące w strefie oddziaływania Elektrowni we W.). Była więc legitymowana, jako strona, do żądania stwierdzenia jego nieważności.

Spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności pozwolenia podnosiła w toku postępowania m.in., iż przy jego wydaniu pominięto w sposób oczywisty jej interesy - przydzielono cały przepływ wód możliwy do wykorzystania na cele energetyczne na rzecz jednego z dwu konkurujących pomiotów dysponujących elektrowniami wodnymi. Wskazywano, jakoby było to następstwem nie powiadomienia Spółki - jako strony - o toczącym się postępowaniu i wydaniu orzeczenia. W tymże braku powiadomienia Strona upatrywała rażącego naruszenia prawa, przywołując reguły ogólne o charakterze procesowych (art. 8-10 K.p.a.).

Organ administracji sformułował natomiast konkluzje, iż samo nie zapewnienie stronie udziału w postępowaniu nie ma charakteru kwalifikowanej wadliwości, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a.) z woli bowiem prawodawcy jest ona kwalifikowana, jako podstawa wznowienia postępowania (art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a.). W tym zakresie ocena prawna organu jest trafna.

Orzekając jednak, iż określone orzeczenie nie jest dotknięte wadliwością, o której mowa w art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji obowiązany był rozważyć sprawę w jej całokształcie a przede wszystkim w kontekście zarzutów zawartych we wnioskach Strony. Nie był jednocześnie związany sugestią Strony, co do ich kwalifikacji, jako naruszenie określonych norm prawnych (tu o charakterze procesowym).

Trzeba podkreślić, iż brak udziału strony w postępowaniu stanowi wyłącznie o określonej wadliwości z punktu widzenia procesowego i nie przesądza, iż określone orzeczenie jest materialnie wadliwe - w wyniku wznowienia postępowania organ administracji może dojść wszak do przekonania, iż zapaść powinna decyzja analogiczna (patrz art. 146 § 2 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie podnoszono jednak, iż wydana decyzja jest w ocenie Strony w sposób rażący wadliwa - co wnioskodawca uważał za następstwo pominięcia jego udziału w postępowaniu.

Należy wobec tego podkreślić, iż obowiązkiem organ administracji, także przy wydaniu przedmiotowego pozwolenia było stanie na straży reguły praworządności (zasada z art. 7 Konstytucji R.P. powtórzona w art. 6 K.p.a.). Udział stron o przeciwstawnych interesach w postępowaniu administracyjnym jest jedynie środkiem mającym wspomagać urzeczywistnianie tej zasady, lecz nie ją zastępować, według założenia - jeżeli ktoś nie broni swego interesu nie musi być on uwzględniony.

W tym kontekście wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia nie był w ogóle rozważany (co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia – art. 107 §. 3 K.p.a.) pomimo, iż w toku postępowania konsekwentnie podnoszono zarzuty dotyczące wadliwości decyzji.

Należy mieć na uwadze, iż w myśl regulacji materialnoprawnych, co do wydawanie pozwoleń wodnoprawnych, wyrażoną wprost przez prawodawcę zasadą jest odmowa wydania pozwolenia, o ile projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony - art. 126 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. W myśl natomiast art. 2 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, zarządzanie wodami (którego instrumentem są pozwolenia wodnoprawne – art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy) służy zaspokajaniu potrzeb gospodarki w szczególności w zakresie m.in. tworzenia warunków do energetycznego wykorzystania wód. Z kolei nawet, o ile by uznać, iż kwestia sposobów podziału potencjału energetycznego wód nie jest w sposób szczegółowy uregulowana normatywnie, także w tym przypadku znajdzie zastosowanie zasada ogólna z art. 7 K.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia), w myśl której należy mieć na względzie interes publiczny, zwany w Kodeksie społecznym (a więc także racjonale wykorzystanie potencjału gospodarczego) i uzasadnione interesy stron (w tym, o ile to możliwe racjonalne proporcjonalny podział ograniczonych dóbr podlegających reglamentacji administracyjnej). Sama okoliczność, iż określona sfera orzekania jest poddana uznaniu administracyjnemu nie zamyka w pewnych przypadkach drogi stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem całkowitej dowolności, co naruszałoby fundamenty państwa praworządnego.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż nie została ona w ogóle rozpatrzona pod kątem wywodzonej przez Stronę wadliwości, upatrywanej w przydzieleniu całego możliwego do wykorzystania na cele energetyczne przepływu wód na rzecz jednego z dwu funkcjonujących w danym obszarze podmiotów gospodarczych, w czasie gdy ze stosownym wnioskiem drugi podmiot nie występował, gdyż toczyły się negocjacje dotyczące jego sprzedaży (o czym organ orzekający wiedział) oraz nie był świadomy, iż o przydział praktycznie całego przepływu wystąpił podmiot konkurencyjny, zainteresowany nabyciem elektrowni Spółki. Strona wskazywała dodatkowo, iż następstwem wydania pozwolenia na wskazanych warunkach jest brak możliwości wykorzystywania obiektu lub potrzeba jego sprzedaży poniżej rzeczywistej wartości na rzecz konkurującego z nią właściciela drugiej elektrowni.

Wskazane uwarunkowania sprawy nie były rozważane przez organ administracji w pierwszym rzędzie pod kątem weryfikacji, czy przywoływane okoliczności miały miejsce. Nie można założyć jednocześnie, iż potwierdzenie wystąpienia wskazanego stanu faktycznego nie wyczerpywałoby znamion rażącego naruszania prawa w kontekście powoływanych przez organ administracji i Spółkę, sformułowanych w doktrynie i judykaturze trzech przesłanek kwalifikacji naruszenia, gdy chodzi o wskazane wyżej regały materialne wydawania pozwoleń wodnoprawnych w tego rodzaju przypadkach - gdy zachodzi potrzeba godzenia interesu kilku podmiotów z uwagi na ograniczone zasoby. W tym kontekście należy wskazać, iż sprawa nie została właściwie wyjaśniona, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7 i 77 §. 1 K.p.a. i jak wskazano mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, iż wadliwością w tym zakresie są dotknięte decyzje organów obu instancji, Sąd uznał za niezbędne wyeliminowanie z obrotu obu orzeczeń.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało pływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia żądania Spółki. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia zasadności wniosku, co do meritum (czy wskazywana wadliwość skutkuje nieważnością orzeczenia).

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowane przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 oraz II OSK 1717/10 ogólnodostępne w CBOSA dostępne w CBOSA).

Brak właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w ramach procedury administracyjnej, czyni przedwczesnym zajęcie przez Sąd stanowiska, co do ewentualnego naruszania przepisu prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście oceny organu, iż nie doszło do rażącego naruszania prawa, gdy stosowne przesłanki wystąpiły (zarzut skargi).

Podkreślenia wymaga także, iż na możliwość dokonania oceny wniosku Spółki przez organy administracji obu instancji, we wskazanym wyżej zakresie, nie mają wpływu wytyczne, co do dalszego postępowania i oceny prawne zawarte w prawomocnych wyrokach, wydanych w niniejszej sprawie (sygn. akt IV SA/Wa 172/07 i 1386/08). Oceniono w nich wyłącznie - w przedmiotowym kontekście - czy pewne przywoływane wcześniej przez organ administracji wadliwości (zakres wniosku, pozwolenia, kwestia legalności urządzeń wodnych) mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności pozwolenia. Nie sformułowano natomiast poglądu, jakoby orzeczenie w tym przedmiocie nie było dotknięte określoną wadliwością w innym zakresie – nierozważanym wcześniej przez organ administracji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów – wpisu - orzeczono w związku z treścią art. 200 ustawy.

Rozpatrując ponowni sprawę organ I. instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.