Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1469/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 32 - 38
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. L. – B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2022 r. znak WI-I.7840.5.100.2022.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 436/6740.2/2022 z 9 sierpnia 2022 r., znak: AU-01-4.6740.2.915.2021.MKY odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno–budowlanego oraz udzielenia inwestorowi M. L. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częściowymi rozbiórkami i wymianą substancji budowlanej (projektowany jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy) oraz przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego z wymianą substancji budowlanej oraz rozbiórka przyłącza napowietrznego energii elektrycznej i części zewnętrznych instalacji wod.-kan. kolidujących z rozbudową oraz budowa nowego odcinka zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz budowa wewnętrznych instalacji: elektrycznych i wod.-kan. dla obu obiektów oraz wewnętrznych instalacji c.o. i wentylacji mechanicznej dla budynku mieszkalnego, wraz z podjazdem, z miejscami postojowymi i tarasem zewnętrznym oraz chodnikami na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K..

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek inwestora, który wpłynął do organu 7 grudnia 2021 r., nie był kompletny pod względem formalnym, dlatego pismem z 20 grudnia 2021 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Inwestor uzupełnił braki.

Kolejno, organ stwierdziwszy nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz w projekcie budowlanym, postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej o:

1. wskazanie w temacie inwestycji ilości projektowanych lokali,

2. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z tematem inwestycji w zakresie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego,

3. uwzględnienie zapisów uchwały nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z 21 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2012 r., poz. 6544), dalej: "m.p.z.p." – obszar o symbolu 11PU,

4. oznaczenie na przekroju terenu istniejącego oraz terenu projektowanego i wykazanie zgodności w tym zakresie z m.p.z.p.,

5. przedstawienie szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej i wykazanie zgodności w tym zakresie z m.p.z.p.,

6. wykazanie zgodności z § 6 ust. 3 m.p.z.p. z uwagi na położenie terenu inwestycji w strefie ekspozycji z ciągów komunikacyjnych,

7. przedstawienie graficzne schematu rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń przynależnych do poszczególnych lokali,

8. przedstawienie ostatecznej decyzji o odrolnieniu lub stanowisko Wydziału Geodezji o braku konieczności przedłożenia ww. decyzji, ze względu na wykraczanie zabudowy poza teren obszaru przeznaczonego pod zabudowę,

9. przedstawienie aktualnego uzgodnienia Zarządu Dróg Miasta K. dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego,

10. oznaczenie na projekcie zagospodarowania terenu zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), dalej "rozporządzenie",: powierzchni biologicznie czynnej, projektowanego tarasu jako powierzchnię utwardzoną, kierunku spływ wód opadowych i nieprzekraczalnej linii zabudowy,

11. zatwierdzenie pieczęcią wraz z podpisem projektu zagospodarowania terenu pod względem prowadzonych na zewnątrz budynku instalacji sanitarnych i elektrycznych,

12-14. przedłożenie zaświadczeń z izby projektantów, decyzji nadania uprawnień i oświadczenia w wykonaniu zgodnie z przepisami,

15. uwzględnienie na stronie tytułowej projektu zagospodarowania terenu wszystkich projektantów, przedłożenie ich oświadczeń i wykazanie uprawnień,

16. ujednolicenie tematu inwestycji,

17. przedłożenie 3 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego, w którym wszystkie strony, arkusze i załączniki są ponumerowane zgodnie z § 6 rozporządzenia; uzupełnienie spisu treści o poprawiona numerację,

18. opatrzenie wszystkich korekt pieczęcią autora, podpisem i datą dokonania.

Zdaniem organu I instancji inwestor uzupełnił tylko część ww. braków projektowych, to jest pkt 1 i 4-18.

Organ przywołał § 11 ust. 1 i ust. 4 m.p.z.p. Wskazał, że budynek, który będzie podlegał niemal całkowitej rozbiórce, nie może równocześnie zostać poddany procesowi przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, jako ten sam istniejący budynek. Zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące konieczności wzmocnienia ścian i fundamentów.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego w pkt 2 postanowienia z 14 stycznia 2022 r. oraz niezgodność projektu z § 11 ust. 1 m.p.z.p.

Inwestor wniósł odwołanie od ww. decyzji z 9 sierpnia 2022 r. zarzucając organowi I instancji m.in. bezzasadne naruszenie prawa inwestora do zgodnej z m.p.z.p. możliwości rozbudowy, nadbudowy i utrzymania istniejących budynków w należytym stanie technicznym.

Wojewoda Małopolski decyzją z 19 października 2022 r. znak: WI-I.7840.5.100.2022.EU, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 35 P.b. Wskazał, że organ I instancji postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, określając te nieprawidłowości w 18 punktach.

Organ II instancji stwierdził, że nałożone obowiązki dotyczyły kwestii merytorycznych, wymagających doprecyzowania lub uzupełnienia w zakresie przedłożonego projektu, jak również zostały szczegółowo wyjaśnione w sentencji tego postanowienia.

Zatem, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 5 pkt. 1 P.b., niewykonanie któregoś z nałożonych obowiązków w oznaczonym przez organ terminie mogło uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie inwestor pismem z 11 lipca 2022 r. złożył wyjaśnienia dotyczące wszystkich punktów postanowienia wraz z uzupełnionymi egzemplarzami projektu budowlanego.

Organ I instancji po analizie uzupełnionego projektu budowlanego oraz złożonych przez inwestora wyjaśnień odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że u podstaw wydania decyzji niezgodnej z żądaniem inwestora legła kwestia niespełnienia obowiązków nałożonych przez organ w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b.

W ocenie organu odwoławczego stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości upoważniały go do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, jednak nie z powodu tego, że następuje rozbiórka istniejących obiektów i budowa całkiem nowych budynków, niezgodnych z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem planu, lecz z powodu niezgodności objętej wnioskiem nadbudowy budynku mieszkalnego z zapisami planu miejscowego.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że działka objęta planowaną inwestycją, zgodnie z zapisami m.p.z.p., leży w terenach o symbolu 11 PU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Ustalenia planu, w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu, są współkształtowane przez zapisy tego planu, zwłaszcza w § 11 m.p.z.p.:

ust. 1. Wyznacza się tereny zabudowy przemysłowo-usługowej oznaczone na rysunku planu symbolami od 1PU do 40PU z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod:

1) obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów, ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem, w tym z zakresu handlu z wykluczeniem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych;

2) obiekty obsługi komunikacji, w tym stacje paliw;

3) obiekty usług komercyjnych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, obiektów biurowych i administracji, hoteli, instytucji finansowych, biur projektowych i badawczo-rozwojowych, prywatnych obiektów związanych z lecznictwem i ochroną zdrowia, oraz innych usług o zbliżonym charakterze.

ust. 2. Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zabudowy przemysłowo-usługowej, w granicach działki ustala się możliwość lokalizacji:

1) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

2) dróg, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych;

3) obiektów gospodarczych, socjalnych i garaży;

4) zieleni towarzyszącej - o charakterze urządzonym.

ust. 3. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia dopuszczalnego wymienionego w ust. 2 jest:

1) dostosowanie ich do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego;

2) zachowanie proporcji, aby suma powierzchni zabudowy obiektów przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 3 nie stanowiła więcej niż 20% powierzchni zabudowy obiektów przeznaczenia podstawowego.

ust. 4. Istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji z zachowaniem rygorów jakie obowiązują dla zabudowy, określonych w § 5, § 6 i § 7.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany obejmuje swym zakresem rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częściowymi rozbiórkami i wymianą substancji budowlanej (projektowany jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy) oraz przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z wymianą substancji budowlanej.

Dokonując oceny zakresu projektowanych robót budowlanych organ II instancji przywołał definicje ustawowe pojęcia budowa i przebudowa obiektu, wynikające z art. 3 pkt 6 i 7a P.b.

Wskazał, że rozbudowa jest zatem jednym z rodzajów budowy.

Wprawdzie P.b. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", niemniej jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (wyrok NSA z 10 maja 2017 r. sygn. II OSK 2263/15).

Za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację, a co za tym idzie zwiększenie jego wysokości i powierzchni użytkowej, z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Odnosząc się do kwestii "wymiany substancji" organ II instancji wskazał, że m.p.z.p. nie zawiera jej definicji. Definicji tej nie zawiera również P.b. oraz akty wykonawczej do tej ustawy.

W związku z powyższym organ II instancji przyjął definicję pozaustawową tego pojęcia wynikającą przede wszystkim z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 949/21).

Dokonując wykładni tego pojęcia organ odwoławczy wskazał, że należy uwzględnić, że w myśl utrwalonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, wykładnia postanowień planu miejscowego, które są nieprecyzyjne i budzą wątpliwości interpretacyjne, musi zarówno uwzględniać intencje prawodawcy miejscowego, a ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie, muszą być interpretowane ściśle. Zakaz zabudowy ogranicza bowiem konstytucyjnie chronione prawo własności i dlatego postanowienia planu w tym zakresie nie mogą być interpretowane dowolnie lub bez uzasadnionej argumentacji na niekorzyść inwestora.

Wymianą substancji będzie zatem rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego i budowa w jego miejsce nowego obiektu przy zachowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Terminu wymiany istniejącej substancji budowlanej nie można jednak w przedmiotowym wypadku interpretować w ten sposób, że budynek nowy, czyli zastępujący istniejącą substancję, ma mieć parametry identyczne jak budynek dotychczasowy. Taka wykładnia nie wynika bowiem zarówno z postanowień planu, jak też nie można jej uznać za prawidłową, dokonując wykładni literalnej terminu "wymiana istniejącej substancji budowlanej". Przedmioty, które podlegają wymianie nie muszą być bowiem identyczne, a ekwiwalentne, czyli będące względem siebie zamiennikiem (wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 949/21).

Ponadto, jak wynika z zapisów m.p.z.p. obiekt winien spełniać zapisy § 5, § 6 i § 7 tego planu.

Kolejno organ II instancji wskazał, że m.p.z.p. dopuszcza zarówno dotychczasowe wykorzystanie istniejących obiektów budowlanych, jak i ich rozbudowę, przebudowę, remont lub wymianę substancji. Stwierdził, że w granicach prowadzonego postępowania odwoławczego organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie określonym w art. 136 § 1 K.p.a.

Dokonując weryfikacji dokumentacji projektowej, w tym w zakresie normy art. 35 ust. 1 P.b. oraz wobec niejednoznacznego zakresu robót objętych rzeczonym projektem budowlanych, Wojewoda działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., pismem z 19 września 2022 r. wezwał inwestora: do uzupełnienia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno–budowlanego ww. inwestycji. Szczegółowy zakres uzupełnień i wyjaśnień zawarty oraz omówiony zostały w wezwaniu.

11 października 2022 r. inwestor przedłożył uzupełnione 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno–budowlanego.

W zakresie obejmującym jednoznaczne określenie zakresu robót budowlanych związanych z "wymianą substancji budowlanej" przy budynku mieszkalnym i gospodarczym (pkt. 2 pisma Wojewody Małopolskiego z 19 września 2022 r.) projektant wskazał "roboty budowlane związane z wymianą substancji budowlanej obejmuje w budynku gospodarczym:

- wymianę ścian zewnętrznych o konstrukcji drewnianej na ściany murowane z pustaka z ociepleniem zewnętrznym; wymianę fundamentu betonowego na fundament na ławach żelbetowych pod ściany murowane; wymianę dachu o konstrukcji drewnianej, pokrytego częściowo blachą, a częściowo eternitem, na dach o konstrukcji drewnianej pokrytej blachą o fakturze dachówki z ociepleniem z wełny mineralnej" (str. 14 projektu).

W świetle uszczegółowionego zakresu robót budowlanych planowanych do wykonania przy budynku gospodarczym organ II instancji stwierdził, że bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest to, czy roboty te stanowią przebudowę i rozbudowę tego budynku, czy też dojdzie do całkowitej wymiany substancji budowlanej (co wynika z ww. wyjaśnień projektanta). Zarówno bowiem rozbudowa i przebudowa istniejących budynków, jak i wymiana substancji jest dopuszczona w m.p.z.p.

Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, że "planowana inwestycja doprowadziłaby zatem do unicestwienia istniejących budynków, w miejsce których powstałaby nowa zabudowa". Zakres robót budowlanych przy budynku mieszkalnym w projekcie opisano następująco, cyt.: "wymianą substancji będzie objęta tylko ściana zewnętrzna od strony południowej, której stan techniczny nie pozwala na jej zachowanie. Ściana murowana z cegły zostanie zamieniona na ścianę murowaną z pustaka z ociepleniem. Drewniany strop nad parterem zostanie zastąpiony stropem żelbetowym. Dodatkowo zaplanowano rozbudowę budynku mieszkalnego (...) jego nadbudowę o jedną kondygnację nadziemną i poddasze użytkowe" (str. 14 projektu).

Zakres budynku pozostający w stanie niezmienionym uwidoczniono na części rysunkowej projektu architektoniczno–budowlanej, w tym na rysunku nr 0 - "Rzut fundamentów", przedłożonym na etapie postępowania odwoławczego, gdzie wskazane zostały istniejące ławy fundamentowe przeznaczone do podbicia oraz na rysunku nr 1 "Rzut parteru", obejmującym elementy ścian "istniejących".

Organ II instancji wskazał, że żaden przepis prawa nie określa, jaki procent istniejących ścian musi pozostać, aby można było nazwać planowane zamierzenie budowlane "przebudową". Natomiast nie ulega wątpliwości, że rozbiórka obiektu oznacza jego całkowity demontaż z fundamentami włącznie. Zatem, jeśli nie następuje całkowita rozbiórka obiektu, wówczas mamy do czynienia z jego przebudową, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Akta sprawy potwierdzają, że autor projektu przewidział do pozostawienia w istniejącej formie pewne fragmenty budynku i nie przewiduje się całkowitej jego rozbiórki.

Niemniej jednak organ II instancji podkreślił, że m.p.z.p. w zakresie istniejących obiektów, w tym mieszkalnych i gospodarczych, dopuszcza jedynie ich rozbudowę, przebudowę, remont lub wymianę istniejącej substancji. Zatem niedopuszczalna jest ich nadbudowa w ustawowym rozumieniu tego pojęcia. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że zaprojektowana nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została dopuszczona w m.p.z.p. (§ 11 ust. 4).

W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że inwestor nie uzupełnił w sposób wyczerpujący nałożonych na niego obowiązków postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., w zakresie wykazania zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami m.p.z.p.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany obejmuje swym zakresem budynek mieszkalny jednorodzinny (I kategoria obiektu budowlanego), jak również budynek gospodarczy (II kategoria obiektu budowlanego).

Obiekty zaliczone do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych wskazane zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane:

Kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne;

Kategorii II: budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe;

Kategorii III: inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie.

W odpowiedzi na wezwanie organu (pkt 1 pisma z 19 września 2022 r.), projektant podtrzymał swoje stanowisko w zakresie przyjętej kategorii budynku gospodarczego oraz wskazał cyt.: "istniejący budynek gospodarczy jest obiektem służącym gospodarce rolnej i dalej będzie pełnił taką funkcję, ponieważ tylko część działki inwestora została wyłączona z produkcji rolnej, a pozostała część w dalszym ciągu stanowi użytki rolne i do ich obsługi będzie wykorzystywany budynek gospodarczy".

W tym zakresie pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej "WT".

Zważywszy na fakt, iż poza budynkami gospodarczymi, jako budynkami służącymi gospodarce rolnej w kategorii II załącznika do P.b., wymieniono też budynki produkcyjne i inwentarsko-składowe, trzeba przyjąć, iż ustawodawca obiekty wymienione w kategorii II i III zróżnicował przede wszystkim pod kątem przeznaczenia tych obiektów. Tak więc zasadnicza różnica pomiędzy budynkiem gospodarczym służącym gospodarce rolnej (II kategoria), a pozostałymi budynkami gospodarczymi (III kategoria) jest taka, że budynek gospodarczy określony w III kategorii służy mieszkańcom budynku mieszkalnego, natomiast budynki służące gospodarce rolnej, wynikające z II kategorii obiektów budowlanych, są związane przede wszystkim z prowadzoną gospodarką rolną.

Budynek służący gospodarce rolnej winien uwzględniać warunki wynikające z zapisów szczególnych w tym ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 461) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), wskazujących warunki jakie winien spełnić inwestor planując budowę budynku związanego z produkcją rolną. W takim przypadku konieczne jest spełnienia przez inwestora dodatkowego warunku - poza posiadaniem prawa na cele budowlane do terenu inwestycji - mianowicie, posiadania także statusu rolnika oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Z części rysunkowej projektu architektoniczno–budowlanego wynika, że poszczególne pomieszczenia budynku gospodarczego przynależą do lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie budynek gospodarczy wypełnia kryteria III kategorii obiektu budowlanego.

Niemniej jednak uchybienie to nie jest jedynym i najistotniejszym w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Podstawowym powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem opisana wyżej niezgodność projektu z ustaleniami m.p.z.p.

Odnosząc się do uwag podnoszonych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że w kwestii zakresu robót budowlanych podlegających wykonaniu przy budynku mieszkalnym, w zakresie jego rozbudowy, organ II instancji, co zostało wykazane w niniejszym uzasadnieniu, podziela stanowisko skarżącego. Niemniej jednak nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż przepisy m.p.z.p. dopuszczają nadbudowę istniejącego budynku.

Odnosząc się do stwierdzenia inwestora, że: "planowana inwestycja w odniesieniu do budynku gospodarczego praktycznie nie zmieni jego gabarytów" organ II instancji wskazał, że powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w opracowanym projekcie budowlanym. Analiza przedłożonego projektu budowlanego potwierdza, iż względem budynku gospodarczego następuje zmiana jego charakterystycznych parametrów, w tym wysokość (pierwotnie budynek posiadał wysokość 6,75 m –rys. 07 str. 91 "Inwentaryzacja budowlana Przekrój poprzeczny B-B", a wg projektu architektoniczno-budowlanego 6,84 m – rys. 6 str. 29 "Przekrój poprzeczny B-B"), powierzchni zabudowy (istniejąca 94.62 m2, projektowana 102.42 m2), a co za tym idzie również i kubatury.

Organ odwoławczy zgodził się należy ze skarżącą, że na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno–budowlanej nie może domniemywać w zakresie przyszłych istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, które mogą powstać na etapie realizacji inwestycji. Ocena ta dokonywana jest dopiero w trakcie wykonywanych robót budowlanych lub na etapie złożonego przez inwestora wniosku w sprawie zakończenia robót budowlanych ewentualnie wniosku o pozwolenie na budowę. I ocena ta należy do zadań organu nadzoru budowlanego.

Reasumując, w świetle przytoczonej powyżej argumentacji organ II instancji stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p. w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego.

M. L. – B. (inwestor) wniosła na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2022 r. znak WI-I.7840.5.100.2022.EU skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca podniosła, że uważa uzasadnienie kwestionowanej decyzji za niezgodne z m.p.z.p. co do możliwości nadbudowy istniejących budynków.

Nie zgodziła się ze stwierdzeniem podsumowującym ww. decyzję: "iż organ I instancji zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p. w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego".

Organ I instancji w żadnym piśmie z uwagami do projektu, ani w uzasadnieniu swojej decyzji nie poruszał sprawy dotyczącej nadbudowy budynku. Wszystkie zarzuty do projektu jakie miał organ I instancji, i na których podstawie odmówił wydania pozwolenia na budowę, zostały po analizie przez urząd wojewódzki uznane za bezzasadne. Tak więc, gdyby nie argument o braku możliwości nadbudowy budynku mieszkalnego, który jako pierwszy podniósł organ II instancji (i to dopiero w uzasadnieniu decyzji, nie podając tej uwagi w piśmie z 19 września 2022 r. wzywającego inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, gdzie moglibyśmy odnieść się do tego w naszych wyjaśnieniach), to zaskarżona decyzja Prezydenta, powinna być przez Wojewodę uchylona, a nie podtrzymana.

W odniesieniu do argumentacji organu II instancji dotyczącej braku możliwości nadbudowy budynku mieszkalnego, skarżąca podniosła, że ustalenia zawarte w tekście planu należy rozpatrywać i analizować w oparciu nie tylko o przepisy szczegółowe dla konkretnych rodzajów terenów, ale również w oparciu o przepisy ogólne odnoszące się do całego obszaru planu. W rozdziale III m.p.z.p. w § 11 pkt 4, na który powołuje się urząd, autor pisze o możliwościach dotyczących budynków istniejących z podkreśleniem, że obowiązują rygory § 5, § 6 i § 7, czyli ustalenia dotyczące całego terenu planu. Dodatkowo dla istotnych spraw dotyczących terenów w planie autor zazwyczaj używa stwierdzeń "nakazuje się", lub "zakazuje się". W sprawach gdzie nie ma bezwzględnego w wymogu używa sformułowań typu: "zaleca się", "umożliwia się", "dopuszcza się".

W pkt 4, na który powołuje się urząd wojewódzki, nie ma stwierdzenia o zakazie, czy niedopuszczeniu nadbudowy, natomiast są podane jedynie możliwości dotyczące obiektów istniejących. Skarżąca zauważyła, że ww. pkt 4 w identycznym brzmieniu występuje we wszystkich rodzajach terenów, na których może znajdować się zabudowa, i które zostały opisane w rozdziale III m.p.z.p., tj. w terenach: MW, MU, U, PU i PUo. Wynikałoby z tego, że istniejące budynki na całym terenie objętym planem nie mogą być nadbudowane? Czy taka była intencja autora planu? Wydaje się, że raczej nie! Gdyby tak było, to raczej w zapisach dotyczących zasad zagospodarowania terenu obowiązujących na całym obszarze planu, w rozdziale II pojawił by się punkt o brzmieniu np.: "Na terenie całego obszaru objętego planem zakazuje się nadbudowy obiektów istniejących", ale takiego zapisu nie ma. Jest za to w § 7 pkt 14, gdzie autor napisał: "Dla obiektów o istniejącej wysokości przekraczającej wartości ustalone w planie dopuszcza się możliwość przebudowy, rozbudowy, z wyłączeniem nadbudowy powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie miejscowym".

Z wyżej cytowanego pkt 14 § 7 m.p.z.p. wynika, że owszem istnieje zakaz nadbudowy budynków istniejących, ale tylko tych, które już przekraczają wysokości ustalone w planie. Czyli budynki istniejące, których wysokość jest niższa niż podana w planie, mogą zostać nadbudowane. Taka jest logiczna interpretacja zapisów planu związanych z nadbudową istniejących obiektów. Błędny jest zatem wniosek wyciągnięty przez organ II instancji z zapisu pojedynczego punktu nr 4 z rozdziału III, o zasadach przeznaczenia terenu. Interpretując zapisy planu nie można opierać się jedynie na pojedynczym punkcie, trzeba analizować całość zapisów m.p.z.p. Jaki byłby bowiem cel autora planu, gdyby dopuszczał w konkretnym terenie planu wysokość budynków nowych np. do 16 m, a stojący obok budynek istniejący o wysokości np. 10 m nie mógł być nadbudowany do wysokości dopuszczonej w planie? Myślę, że żaden, i było by to nieuzasadnione ograniczenie! Przedmiotowy budynek jednorodzinny to obiekt, który powstał przed II wojną światową ok. 1939 roku i ma charakter wiejskiej chaty. Jego obecna wysokość to ok. 7 m do kalenicy dachu. Utrzymywanie tego budynku w dotychczasowym kształcie nie odpowiada współczesnym standardom stawianym miejskiej zabudowie mieszkaniowej, w której obecnie znalazł się ten budynek, po latach rozszerzania się miasta na obszary wiejskie.

Budynek ten nie spełnia również oczekiwań dużej rodziny, do której należy. Po rozbudowie i nadbudowie budynek mieszkalny będzie obiektem dwupiętrowym z poddaszem użytkowym (planowana wysokość to 12,55 m, wobec dopuszczalnych w planie 16 m) i będzie miał charakter miejskiej willi odpowiadającej miejscu, w którym się znajduje.

Planowana inwestycja w odniesieniu do budynku gospodarczego w założeniu miała nie zmienić jego wysokości i usytuowania względem granicy działki sąsiedniej (rozbudowa dotyczy jedynie niewielkiego przesunięcia ściany frontowej od strony wjazdu dla wyrównania symetrii budynku względem dachu). Ma to na celu, nie wprowadzanie zmian w jego oddziaływanie na działkę sąsiednią. Stan ten nawet ulegnie poprawie ze względu na zastosowanie w granicy z działką sąsiednią ściany o parametrach ściany oddzielenia pożarowego. Podniesiona przez organ II instancji, zmiana jego wysokości pojawiła się po raz pierwszy w uzasadnieniu decyzji i nie została zgłoszona w piśmie z 19 września 2022 r. wzywającego inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego. Gdyby tak było, problem ten zostałby wyjaśniony lub poprawiony w dokumentacji. Obecnie możemy przypuszczać, że niewielka różnica w wysokości (wynosząca 9 cm) może wynikać z różnic w określeniu poziomu "0" budynku pomiędzy etapem inwentaryzacji i przyjętej w projekcie lub powstała na wskutek zwiększenia grubości warstw dachu (istniejący budynek nie miał izolacji cieplnej w dachu i krokwie o przekroju [...], a nowy dach posiada ocieplanie, krokwie o wys. 18 cm oraz łaty i kontrłaty dla prawidłowej jego wentylacji).

Odnośnie kategorii budynku gospodarczego to uwagi urzędu wojewódzkiego nie do końca są trafne, ponieważ odnoszą się one do budowy nowego budynku gospodarczego, i w takim przypadku wymaganie prowadzenia gospodarstwa rolnego i status rolnika byłyby jak najbardziej prawidłowe. Ale my rozpatrujemy budynek istniejący, który jest typową stodołą do przechowywania płodów rolnych i w której sąsiekach do dnia dzisiejszego jest jeszcze siano i słoma. Jest więc to bez wątpienią budynek gospodarczy, który obsługiwał gospodarstwo rolne, czyli kat. II obiektów budowlanych. Z projektu nie wynika też, jak to sugeruje zapis w uzasadnieniu, jakoby pomieszczenia budynku gospodarczego przynależały do lokalu mieszkalnego. Budynek gospodarczy jedynie styka się ścianą szczytową z budynkiem mieszkalnym i nie ma nawet bezpośredniego przejścia pomiędzy nimi, więc nie wiemy skąd taki wiosek w uzasadnieniu II instancji. Budynek mieszkalny posiada na parterze swoje pomieszczenia gospodarcze i nie wchodzą one w skład budynku gospodarczego. Budynek gospodarczy po przebudowie i częściowej rozbudowie w zamierzeniu inwestora w dalszym ciągu miał służyć obsłudze terenu działki inwestora, która w dużej części jest działką rolną, którą trzeba utrzymywać w odpowiednim stanie (koszenie, obcinanie gałęzi drzew, nawożenie, odśnieżanie) do czego potrzebne są odpowiednie narzędzia i urządzenia-maszyny, które trzeba gdzieś przechowywać. Jednak tutaj nie upieramy się i jeżeli taka funkcja jest traktowana jako III kat. budynku, to możemy to w projekcie zmienić wg. sugestii organu II instancji.

Na zakończenie skarżąca podkreśliła, że główną intencją planowanej inwestycji jest poprawa stanu technicznego istniejących budynków oraz ich rozbudowa i nadbudowa związana z powiększeniem się potrzeb całej rodziny. Są to zabudowania rodzinne inwestora, w dalszym ciągu użytkowane i aby dalej spełniały swoją funkcję muszą ulec planowanym zmianom. Są to działania dopuszczalne w m.p.z.p. dla istniejących budynków jednorodzinnych i gospodarczych na terenie 11PU.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 15 lutego 2023 r. skarżąca przedstawiła dalszą polemikę ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę w zakresie dopuszczalności w obszarze m.p.z.p. oznaczonym symbolem 11PU nadbudowy istniejącej zabudowy.

Podniosła, że w pojęciu rozbudowa zawiera się m.in. powiększenie parametrów obiektu, w tym jego wysokości. Na poparcie tej tezy przywołała wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 28 lutego 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym poprzedzone było próbą uzyskania od stron i uczestników postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 25 stycznia 2023 r., k. 50). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron i uczestników postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga nie jest zasadna.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wystarczająco dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie oceny zgodności przedłożonego projektu budowanego z ustaleniami m.p.z.p. obowiązującym na terenie zamierzonej inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częściowymi rozbiórkami i wymianą substancji budowlanej (projektowany jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy) oraz przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego z wymianą substancji budowlanej oraz rozbiórka przyłącza (...) na działce nr [...].

Powyższa prawidłowa ocena dokonana przez organ odwoławczy zasadnie skutkowała utrzymaniem w mocy decyzji I instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią art. 32-36 P.b.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza jego zgodność z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.).

Po dokonanych przez inwestora uzupełnieniach i korektach projektu na wezwania organów bezsporne w niniejszej sprawie były w zasadzie wszystkie okoliczności, poza dwoma.

Po pierwsze i najistotniejsze, sporna była wykładnia przepisów m.p.z.p. w zakresie dopuszczalności na obszarze o symbolu 11 PU nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych. Druga sporna okoliczność ma charakter poboczny i sprowadza się do opisania budynku gospodarczego kategorią II lub III obiektu budowlanego. Ta druga kwestia nie ma zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie.

Przechodząc natomiast do kluczowego zagadnienia wykładni przepisów m.p.z.p. należy na wstępie zaznaczyć, że planowane zamierzenie zostało usytuowane w obszarze o symbolu 11 PU. Przy tym, co nie jest bez znaczenia przy wykładni dalszych przepisów m.p.z.p., podstawowym przeznaczeniem ww. terenów nie są, jak błędnie wskazał organ II instancji, tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a tereny zabudowy przemysłowo-usługowej (§ 11 ust. 1):

1) obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów, ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem, w tym z zakresu handlu z wykluczeniem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych;

2) obiekty obsługi komunikacji, w tym stacje paliw;

3) obiekty usług komercyjnych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, obiektów biurowych i administracji, hoteli, instytucji finansowych, biur projektowych i badawczo-rozwojowych, prywatnych obiektów związanych z lecznictwem i ochroną zdrowia, oraz innych usług o zbliżonym charakterze.

Co więcej, również w przeznaczeniu dopuszczalnym (§ 11 ust. 2) m.p.z.p. nie wskazuje zabudowy mieszkaniowej, a możliwość lokalizacji:

1) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

2) dróg, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych;

3) obiektów gospodarczych, socjalnych i garaży;

4) zieleni towarzyszącej – o charakterze urządzonym.

Zatem należy skonstatować, że w tym obszarze w ogóle nie jest dopuszczalne realizowanie nowych budynków mieszkalnych.

Oczywiście prawodawca lokalny przewidział możliwość prowadzenia pewnych ograniczonych robót budowlanych w istniejących w dacie wejścia m.p.z.p. w życie budynków mieszkalnych (§ 11 ust. 4). Zatem istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji z zachowaniem rygorów jakie obowiązują dla zabudowy, określonych w § 5, § 6 i § 7.

Na gruncie ww. przepisów pojawia się zasadniczy spór pomiędzy stronami w przedmiotowej sprawie, to jest po pierwsze, czy nadbudowa budynków mieszkalnych jest zabroniona, ewentualnie, jak podnosi skarżąca, czy pojęcie nadbudowa może mieścić się w zakresie znaczeniowym dopuszczonej w m.p.z.p. rozbudowy. Innymi słowy, czy przez nadbudowę można rozumieć tzw. "rozbudowę pionową".

Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, że właściwy proces dekodowania pojęć rozbudowy i nadbudowy musi bazować na przepisach P.b.

I tak, zgodnie z art. 3 pkt. 6, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Zauważyć trzeba, że skoro ustawodawca użył w ww. przepisie odrębnie terminów "rozbudowa" i nadbudowa", mimo braku zawarcia ich definicji legalnych, nie sposób uznać, by zakres znaczeniowy jednego z nich zawierał się w drugim. Wówczas bowiem użycie jednego z ww. pojęć byłoby zbędne, co kłóciłoby się z założeniem racjonalnego ustawodawcy.

Nie budzi zatem większych wątpliwości w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że podczas gdy przez nadbudowę rozumie się powiększenie budynku poprzez zwiększenie jego pierwotnej wysokości, np. o jedną lub większą liczbę kondygnacji, względnie o nową powierzchnię, wskutek np. zmiany geometrii dachu i wytworzenie dodatkowej powierzchni użytkowej, to przez rozbudowę rozumie się powiększenie budynku poprzez zwiększenie obszaru zabudowanego danej działki, co można stwierdzić przez nałożenie rzutu poziomego analizowanego budynku na rzut poziomy sprzed rozbudowy.

Ustawodawca nie posługuje się więc postulowanym przez skarżącą kategorią "rozbudowy pionowej". Potoczne rozumienie i znaczenie tego typu sformułowań nie może mieć decydującego znaczenia przy procesie wykładni przepisów m.p.z.p.

Oczywiście w ramach konkretnej inwestycji mogą występować równocześnie elementy odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy w różnych jej częściach, co nie zmienia jednak konstatacji, że powiększenie wysokości obiektu budowlanego stanowi nadbudowę, a nie mieści się w pojęciu rozbudowy, w rozumieniu P.b., a zatem i m.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do przywołanego przez skarżącą stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, Sąd wskazuje, że w ww. sprawie NSA zajmował się rozróżnieniem pomiędzy pojęciami rozbudowy i budowy, co nie ma przełożenia na realia sprawy niniejszej. Dodatkowo przedstawiona przez NSA w ww. wyroku definicja rozbudowy nie jest szeroko akceptowana w judykaturze i doktrynie.

Kolejno, w odniesieniu do argumentacji skarżącej dotyczącej odmiennego uzasadnienia negatywnej decyzji przez organ odwoławczy w stosunku do uzasadnienia decyzji I instancji, należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), organ II instancji jest zobligowany do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zatem odmienna względem organu I instancji ocena przedmiotowego projektu w zakresie przebudowy przez wymianę substancji budowlanej, przy jednoczesnym uznaniu, że projekt z innych przyczyn jest niezgodny z m.p.z.p., nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przeciwnie, organ odwoławczy prawidłowo wypełnił swoje obowiązki dokonując powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Sąd aprobuje również skorzystanie przez organ II instancji z art. 136 K.p.a. i kolejne wezwanie inwestora na etapie postępowania odwoławczego do uzupełnienia dokumentacji projektowej.

Należy tu podkreślić, że w wezwaniu z 19 września 2022 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do poprawienia dokumentacji w 12 szczegółowo opisanych punktach. M.in. w pkt 2 wezwanie obejmowało uzupełnienie części opisowej projektu zagospodarowania działki (str. 5 pkt. 5 "Projektowane zagospodarowanie terenu") i projektu architektoniczno - budowlanego (str. 14 pkt. 3 – "Opis ogólny inwestycji – program użytkowy") o jednoznaczny zakres robót budowlanych związanych z "wymianą substancji budowlanej" przy budynku mieszkalnym i gospodarczym (§ 14 rozporządzenia).

Organ II instancji dość jednoznacznie i precyzyjnie przy tym wskazał, że działka objęta inwestycją, zgodnie z m.p.z.p. leży w terenach o symbolu 11 PU – tereny zabudowy przemysłowo-usługowej, a w ustaleniach szczegółowych ww. planu - § 11 ust. 4 – wskazano, że istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji z zachowaniem rygorów jakie obowiązują dla zabudowy, określonych w § 5, § 6 i § 7. Zatem w celu potwierdzenia zgodności inwestycji z zapisami ww. planu niezbędnym jest wykazanie zakresu robót budowlanych związanych z "wymianą substancji budowlanej".

Podobnie już organ I instancji postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej m.in. o doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z tematem inwestycji w zakresie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego i uwzględnienie zapisów m.p.z.p. (pkt 2 i 3 postanowienia).

Sąd wskazuje, że choć organy mogły w ww. zakresie konkretniej wskazać na sprzeczność dotychczasowego projektu z przepisem o zakazie nadbudowy, to jednak za projekt inwestora odpowiadają jego profesjonalni autorzy, dla których prawidłowa interpretacja zapisów użytych w planie pojęć nadbudowa i rozbudowa nie powinna stanowić problemu.

Należy zaznaczyć, że sądowa kontrola wykładni dokonanej przez organ II instancji dotyczy terenów o symbolu PU – zabudowy przemysłowo-usługowej, a nie pozostałych, choć podobnie brzmiących uregulowań np. dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej i usług oznaczonych na rysunku planu symbolami MU (§ 9 m.p.z.p.).

Nie mogła też, zdaniem Sądu, przynieść w okolicznościach niniejszej sprawy zamierzonego skutku jako niezasadna argumentacja oparta na brzmieniu § 7 pkt 14 m.p.z.p. a contrario, jakoby obiekty nie przekraczające wysokości ustalonej w planie mogły być nadbudowywane do maksymalnej dopuszczonej wysokości.

Zauważyć trzeba też, że kontroli Sądu nie podlega racjonalność czy celowość przepisów planu miejscowego, mieszczących się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Podobnie brak jest podstaw, by Sąd mógł brać pod uwagę względy natury słusznościowej, takie jak charakter budynku, jako siedziby rodzinnej inwestora i jego intencje poprawy warunków technicznych obiektu.

Końcowo warto zaznaczyć, że Sąd w uzasadnieniu wyroku ma obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, ale prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2020 r., sygn. I GSK 1489/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (wyroki NSA z: 5 lipca 2022 r., sygn. I OSK 2559/20; 16 września 2022 r., sygn. I GSK 2913/18, 11 października 2022 r., sygn. II OSK 2472/21).

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., której to sprzeczności inwestor, mimo wezwania, nie skorygował.

Organ II instancji umotywował zasadność podstawowych przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji, a także rzetelnie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą (inwestora) kwestionującą prawidłowość rozstrzygnięcia I instancji. Organ odwoławczy rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i dokonał oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a argumenty i dowody zostały adekwatnie rozważone i ocenione.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.