Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1259/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 75, 83,  art. 89  par. 2,  art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej J. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny

1. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej Pwurap), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę gminną nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych jako działki nr [....] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą KW nr [...].

2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G. (dalej powoływana jako skarżąca) wskazując, iż nie zostało udowodnione zajęcie spornych nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r., władztwo publicznoprawne oraz zarzuciła naruszenie art. 10 Kpa poprzez nieudostępnienie części materiału dowodowego.

3. Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że sporne działki stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność M. S. i B. S., a nie podmiotu publicznoprawnego. Działki te były zajęte pod drogę zaliczoną do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w sprawie zmiany zaliczenia do kategori dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. U. Woj. [...]).

Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [....] pod drogę publiczną wskazuje mapa z projektem podziału m.in. działek nr [..] i nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2011 r. pod nr [...] oraz pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...].

Zdaniem organu [...] drogi gminnej dopiero w 2004 r. nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, gdyż przejęcie nieruchomości w trybie art. 73 Pwurap ma zastosowanie do wszystkich dróg zaliczonych do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych dowodów potwierdzających, iż stan przedstawiony na znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału nie odpowiada stanowi faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Również znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia M. B. (k. 88) i Z. T. (k.59) oraz zbiorowe poświadczenie mieszkańców wsi [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 63) potwierdzają, iż droga również przed [...] w 2004 r. była drogą szeroką, przejezdną dla samochodów ciężarowych i ciągników rolniczych, a nie jak wskazuje skarżąca stanowiła jedynie ciąg pieszy.

Znajdujący się w aktach sprawy rachunek nr [...] z dnia [...] września 1998 r. (k. 76) potwierdza wykonanie na zlecenie [...] remontu cząstkowego drogi [...]. Również w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2011 r. (k.58) S. S., który pełnił funkcję [...] w latach 1991 - 1998 potwierdził, iż we wskazanych latach wielokrotnie przyznawane były środki finansowe na naprawę i modernizację drogi [...] m.in.[...] na co wskazują również znajdujące się w aktach sprawy rachunki nr [...] (k. 74-75) za zakup [...].

Ponadto z oświadczenia podpisanego przez Z. T., M.T., S. T., E. T., B. T., G. T., M. K., T. B., I. B., M. B., S. B. oraz J. B. - mieszkańców wsi [...] - wynika, że stan urządzenia drogi gminnej [..] nie zmienił się i jest taki sam jak na początku lat osiemdziesiątych, a Gmina [...] dokonywała wszelkich czynności koniecznych do utrzymania przejezdności drogi w sezonie zimowym i letnim.

Wskazać należy, iż pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 Pwurap - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 Pwurap, Minister uznał zasadność rozstrzygnięcia Wojewody [...].

4. W skardze na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 73 Pwurap poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, będące konsekwencją niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny materiału dowodowego, a przez to subsumcję tegoż przepisu, pomimo iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wypełniała przesłanki, o których mowa w powyższym przepisie;

b) art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz, 260) poprzez jego błędną wykładnię spowodowaną mylnym uznaniem, iż w sprawie miały miejsce czynności zarządcy polegajace na utrzymaniu drogi tj. wykonywanie robót konserwacyjncych, porządkowych i innych zmierzających do zwięszkenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczenie śliskości zimowej, co nie wynika z materiału dowodowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania mające jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy.

a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie w oparciu o zebrany materiał dowodowy, iż nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wyczeprała przesłanki art. 73 Pwurap, a w szczegolności fakt sprawowania władztwa nad nieruchomością, natomiast dokonana przez organy ocena stanu faktycznego sprawy zamiast swobodny miała charakter dowolny z całkowitym pominięciem twierdzeń skarżącego, a zatem nastąpiło przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

b) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w odwołaniu, a także w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania, co spowodowało iż organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o ocenę materiału dowodowego z faktycznym pominięciem dowodów i oświadczeń wnioskowanych przez stronę skarżącą, powołanych na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w wyniku jednostronnego przyjęcia stanowiska Gminy [...], na podstawie oświadczenia Wójta Gminy [...],

c) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienalezyte uzasadnienie zaskarżonej deyczji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także nie odniesienie sie do twierdzeń, wniosków dowodowych i zastrzeżeń skarżącego składanych w toku postępowania i niewskazania w uzasadnieniu, przyczyn z powodu których tym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej,

d) art. 9 i art. 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim organ całkowicie pominął i nie odniósł się do twierdzeń skarżącej oraz pozostawienie pism skarżącego skałdanych w toku postępowania bez odpowiedzi (dot. pism z [...] marca 2012 r., z lipca 2012 r. i z grudnia 2012 r.).

e) art. 75 § 1 i art. 83 Kpa w zakresie w jakim uznane zostały za udowodnine fakty, wynikające z oświadczenia osób zainteresowanych utrzymaniem w mocy zaskarżonych decyzji, z pominięciem kodeksowych regulacji dotyczących postępowania dowodowego, polegających na wysłuchaniu tychże osób w charaketerze świadków.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

5. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

6. Pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisemnego oświadczenia B. T. z dnia [...] grudnia 2013 r.

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. wniosek ten oddalił.

II. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji.

3. Podkreślić należy, że przepis 73 ust. 1 Pwurap daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 Pwurap w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

4. W przedmiotowej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że droga [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero w dniu 31 grudnia 1998 r. na mocy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...]. Dla sprawy kluczowe znaczenie ma zatem kwestia granic urządzenia pasa drogowego dokładnie w w/w dacie. Wobec czego odwołanie się przez organ do mapy podziałowej sporządzonej w 2010 r. i oświadczenia obecnego wójta tej gminy dotyczącego stanu faktycznego z 1998 r. nie mogą być wystarczającymi środkami dowodowymi w tym zakresie.

5. Organy obu instancji odwołały się ponadto do oświadczeń mieszkańców wsi [...], w tym do zbiorowego poświadczenia Z. T., M. T., S. T., E. T., B. T., G. T., M. K., T. B., I. B., M. B., S. B. i J. B. z dnia [...] grudnia 2011 r., z których wynika, że droga gminna nr [...] również przed [...] w 2004 r. była drogą szeroką, przejezdną dla samochodów ciężarowych i ciągników rolniczych, a nie jak wskazuje skarżąca stanowiła jedynie ciąg pieszy. Przy czym zauważyć należy, iż w świetle art. 75 Kpa pisemne oświadczenie osoby trzeciej może stanowić środek dowodowy, jednakże w przypadku wątpliwości i rozbieżności – a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy celem przesłuchania świadków i umożliwienie zadania pytań przez strony postępowania. W przedmiotowej sprawie było to konieczne, ponieważ oświadczenia złożone w toku postępowania są wzajemnie sprzeczne. Zatem przed wydaniem decyzji organ winien zastosować, przewidziany w art. 89 § 2 Kpa, środek dowodowy w formie rozprawy (ewentualnie wizję na gruncie) w celu wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy i ustalenia bezspornego stanu faktycznego, co jest niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec czego zasadne jest ponowne przesłuchanie przez organ świadków w opisanym zakresie. Jednocześnie jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do treści art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

6. Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Czyni to zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą obarczonymi cechą dowolności a więc wydanymi z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. art. 7, 75, 77 § 1, 83, 89 § 2 i 107 § 3 Kpa, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przy czym zauważyć należy, że pisemne oświadczenie przedstawione przez stronę postępowania nie jest tożsame z dowodem z zeznań świadka /przesłuchania strony/. Z akt sprawy wynika, iż organ włączając w materiał dowodowy sprawy pisemne oświadczenia świadków bez ich przesłuchania na daną okoliczność nie zastosował przepisów art. art. 67 § 2, 79, 82 oraz 83 Kpa. Przesłuchanie świadka i uzyskanie dowodu w postaci jego zeznań odbywa się bowiem przed organem i w odpowiednim trybie. Zgodnie z art. 83 § 1 Kpa zdanie pierwsze nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze sobą w stosunku przysposobienia, opieki i kurateli.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni w swoich rozważaniach uwagi i zastrzeżenia wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, mając na względzie, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

7. W związku z przedstawionym stanem sprawy bezzasadne było dopuszczenie przez Sąd wskazanego w piśmie skarżącej z dnia 10 stycznia 2014 r. oświadczenia B. T. z dnia [...] grudnia 2013 r.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.