Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 440/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.13, art. 26 ust. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 93 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  produktach pochodzenia zwierzęcego.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant apl. prokuratorski Beata Skrobich po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 7 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niespełnienie wymagań higienicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 7 sierpnia 2013 r., nr [...], wydana na podstawie art.138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.) oraz art.15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, ze zm. - zwanej dalej ustawą), którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z 12 czerwca 2012 r., nr [...], wymierzającą J. S. właścicielowi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]", [...] – dalej zwanego PW "[...]", karę pieniężną w kwocie 1000 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 21 lutego 2013 r. Urzędowy Lekarz Weterynarii (upoważniony przez organ) przeprowadził kontrolę w PW "[...]". W wyniku kontroli organ stwierdził brak okazania przez właściciela badań w kierunku Listeria monocytogenes (dalej zwanej także L.m.), które powinny być realizowane zgodnie z okazanym i przyjętym przez to przedsiębiorstwo harmonogramem "Plan badań w laboratorium" na 2012 r." Do protokołu sporządzonego na ww. okoliczność właściciel Przedsiębiorstwa oświadczył, iż "badania te nie zostały wykonane, ponieważ w jego opinii badania tego rodzaju są bezzasadne".

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie 8 marca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie niespełnienia przez J. S. obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 852/2004, tj. nieprzeprowadzenie badań na zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi w ramach przyjętych przez przedsiębiorstwo szczególnych środków higieny.

J. S., wyjaśniając swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 28 marca 2013 r. podał, że nie widzi "podstaw do wpa" z powodu niewywiązania się z pobierania próbek wg planu na 2012 r.

Następnie, skarżący w obszernym piśmie datowanym na dzień 12 marca 2013 r., które wpłynęło do organu 15 kwietnia 2013 r. wskazał, że jego zakład decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii zakwalifikowany został do kategorii zakładu prowadzącego swoją działalność jako marginalną, lokalną, ograniczoną (MLO) z wszystkimi dla tej kategorii ograniczeniami, dlatego nie ma obowiązku stosowania się do przepisów unijnych. Podał, że do tej pory nie zostały opracowane żadne krajowe wytyczne do stosowania przepisów rozporządzeń unijnych w stosunku do MLO, dlatego nie jest obligowany żadnym rozporządzeniem (WE) do kontroli L.m. w swoim zakładzie. Wyjaśnił, że zakład nie wytwarza produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego do bezpośredniego spożycia w związku z czym nie ma obowiązku prawnego zbadania swoich produktów w kierunku obecności L.m. Zaakcentował, że producent powinien przeprowadzić badanie zawsze w przypadku, gdy ma jakieś podejrzenia, lecz wyniki przeprowadzonych badań są do jego wiadomości i organ kontrolny nie może na nich opierać wiedzy, ani przyjmować opinii na temat bezpieczeństwa sanitarnego. Poza tym, podejrzewa "badaczy" z laboratorium ZHW o niewłaściwe badanie próbek i stosowanie nieodpowiednich odczynników, gdyż od czasu do czasu z laboratoriów wychodzą zarówno nieprawdziwe wyniki badań, jak też obarczone pewnym, a czasem zbyt dużym, błędem. Zakwestionował także celowość badań mikrobiologicznych swoich produktów w kierunku stwierdzenia obecności L.m. z częstotliwością raz w roku zwłaszcza, że inspekcja weterynaryjna powinna posiadać wiedzę dotyczącą ilości i rodzaju badań jakie powinien wykonać dany podmiot w zależności np. od specyfiki i wielkości produkcji. Odnotował, że właściwą jakość zdrowotną produkowanej żywności stara się zapewnić przez przestrzeganie zasad i procedur GMP (Dobrej Praktyki Produkcyjnej) i GHP (Dobrej Praktyki Higienicznej), które nie są kwestionowane przez kontrolujących zakład, przynajmniej raz w miesiącu, lekarzy urzędowych. Według skarżącego, żaden "urząd" nie zwolnił producenta żywności pochodzenia zwierzęcego z dbania o bezpieczeństwo zdrowotne produkowanej żywności, bowiem w razie stwierdzenia wyników niezgodnych z prawem, to podmiot produkujący żywność ponosi karę. Podniósł, że skoro temperatura 70ºC powoduje likwidację bakterii Listeria monocytogenes w produkcie, to jaki sens ma jego badanie w tym zakresie. Odpowiadając na powyższe pytanie stwierdził, że chyba tylko ze względu na możliwość nowych mutacji bakterii odpornych na temperaturę (70°C) lub poprawność parzenia. Odnotował, że niestety rozporządzenie komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych nie pozwala na zrozumienie pojawiających się wątpliwości dotyczących badania produktów pochodzenia zwierzęcego w tym zakresie. Tymczasem opracowanie we współpracy z Lekarzem Weterynarii i realizowanie programów GMP i GHP oraz okresowa kontrola urzędowa z pobieraniem próbek, równocześnie w nadzorowanych zakładach da na pewno lepsze efekty, niż żądany przez organ inspekcji weterynaryjnej wymóg.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. nr 17, poz. 127, ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszanie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010 r., nr 93, poz. 600), oraz w związku z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 15 ust. 1 ustawy, jak też art. 13, art. 26. ust. 1 lit. a, ustawy z dnia 16 grudnia, 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. nr 17, poz. 127, ze zm.), w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 (Dz. Urz. WE L 139 z 30.04.2004, str. 0001-0054 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem 852/2004 ), wymierzył J. S. właścicielowi PW "[...]"- karę pieniężną w wysokości 1000 zł. Podał, że wymierzona kara powinna zostać wpłacona na konto Powiatowego Inspektora Weterynarii w Oleśnie w terminie 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji. Nadał, opierając się na art. 27 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania stwierdzając, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż przedsiębiorca nie spełnił obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004, ponieważ nie przeprowadził badań na zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi w ramach przyjętych przez Przedsiębiorstwo szczególnych środków higieny określonych w harmonogramie "Plan badań w laboratorium na 2012 r." Jednocześnie organ odniósł się do pisma skarżącego z dnia 15 kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu) wskazując, że decyzją z dnia 23 grudnia 2009 r., nr [...], podmiot został zarejestrowany do działalności marginalnej lokalnej ograniczonej (MOL) w określonym zakresie i do powyższej działalności. Jednocześnie nadmienił, że zgodnie z art. 13. ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego do tej działalności stosuje się przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia oraz wymagania weterynaryjne określone w przepisach wydanych na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ odnotował, że według art. 3 rozporządzenia nr 852/2004 "podmioty prowadzące przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapewnienia, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu" i zgodnie z art. 4. ust 3 wymienionego rozporządzenia, te podmioty "gdzie właściwe przyjmują" szczególne środki higieny, w tym zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych. Podniósł, że rozporządzeniem wykonawczym w tej kwestii jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych, które w art. 1 ustanawia kryteria mikrobiologiczne dotyczące niektórych mikroorganizmów oraz przepisy wykonawcze obowiązujące przedsiębiorstwa sektora spożywczego przy wdrażaniu ogólnych i szczegółowych zasad higieny dla środków spożywczych, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 852/2004. Wyjaśnił, że właściwy, organ kontroluje przestrzeganie zasad i wykonanie przez przedsiębiorców obowiązków ustanowionych w rozporządzeniu nr 882/2004. Fakt ten jednakże nie ogranicza prawa tego organu do dalszego pobierania próbek i przeprowadzania badań w celu wykrywania i obliczania innych mikroorganizmów, ich toksyn lub metabolitów, bądź w celu weryfikacji procesów, lub ze względu na podejrzenie, że dana żywność nie jest bezpieczna, jak też w kontekście analizy ryzyka.

Stwierdził, że niesłusznie skarżący przyjmuje, iż nie jest zobligowany "żadnym" rozporządzeniem (WE) do kontroli L.m., gdyż w zakładzie nie wytwarza się produktów spożywczych do bezpośredniego spożycia, w których możliwa jest obecność i dalszy rozwój". Podał, że badaniom na L.m. podlega zgodnie z rozporządzeniem 2073/2005 żywność gotowa do spożycia, w której możliwy jest wzrost L.m. oraz żywność gotowa do spożycia, w której niemożliwy jest wzrost tej bakterii, a nie jak wywodzi skarżący "w produktach spożywczych do bezpośredniego spożycia".

Podał, że w wyznaczonych laboratoriach stosuje się metody urzędowe i akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (zakres akredytacji Nr [...]), co - wbrew twierdzeniom skarżącego - stanowi potwierdzenie ich kompetencji oraz wiarygodności wykonywanych badań i dało podstawę Głównemu Lekarzowi Weterynarii do wyznaczenia tych laboratorium do wykonywania urzędowych badań w kierunku wykrywania obecności Listeria monocytogenes.

Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego, iż "producent powinien przeprowadzić badanie zawsze w przypadku, gdy ma jakieś podejrzenia". Po pierwsze, takie podejście może doprowadzić do zatruć żywnością, gdyż przedsiębiorca mógłby podjąć podejrzenie dopiero w momencie, kiedy dojdzie do objawów zachorowania u ludzi. Po drugie, przepisy rozporządzenia 2073/2005, określając to zagadnienie, wskazują w art. 4, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego przeprowadzają w miarę potrzeb badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w załączniku I w ramach potwierdzania lub weryfikacji prawidłowego funkcjonowania stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach HACCP i dobrej praktyki higienicznej. Przedsiębiorstwa sektora spożywczego decydują o odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek, z wyjątkiem przypadków, w których częstotliwości te są określone w załączniku I. Podejmując tą decyzję w kontekście stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach HACCP oraz dobrej praktyki higienicznej, uwzględniają przeznaczenie danego środka spożywczego. Częstotliwość pobierania próbek powinna być dostosowana do rodzaju i wielkości danego przedsiębiorstwa sektora spożywczego, pod warunkiem, że nie stworzy to zagrożenia dla bezpieczeństwa środków spożywczych. Wobec tego organ uznał, że przedłożony przez J. S. organowi w dniu 4 stycznia 2012 r. "Plan badań w laboratorium na 2012 r." żywności gotowej do spożycia, uwzględniający kryteria bezpieczeństwa żywności oraz pobrania próbek z obszarów produkcyjnych i sprzętu, wypełnił powyższe zapisy. Stwierdził, że błędne jest przekonanie skarżącego, że organ inspekcji nie jest uprawniony do sprawdzania wykonania obowiązku monitorowania zagrożenia mikrobiologicznego przez Przedsiębiorstwo, bowiem "wyniki przeprowadzonych badań są do jego wiadomości". W odniesieniu do tego wywiódł, że wyniki badań są ważną informacją dla przedsiębiorstwa, czy jego produkcja "nie skręca w złym kierunku" i czy nie trzeba podjąć, zgodnie z systemem HACCP, działań zaradczych, aby zagrożenie - w tym mikrobiologiczne - nie wyszło z pod jego kontroli. Weryfikacją powyższych działań są również badania urzędowe w ramach sprawowanego nadzoru weterynaryjnego i nie są one "jedynym źródłem informacji o bezpieczeństwie produkowanej żywności" - jak sugeruje skarżący. Niewątpliwie producent jest odpowiedzialny za produkowaną żywność i w ramach tej odpowiedzialności musi m.in. monitorować wszelkie zagrożenia w tym poprzez badania mikrobiologiczne. Realizacja tego obowiązku ma miejsce w momencie opracowania i wykonywania przyjęty wytycznych - harmonogramu pobierania próbek, w przypadku Przedsiębiorstwa skarżącego, w postaci "Planu badań w laboratorium" na 2012 r." Wykonanie przyjętego na siebie obowiązku także poddawane jest kontroli uprawnionym organom inspekcji.

Za niezasadne uznał organ I instancji kwestionowanie przez skarżącego sensu przeprowadzania badań na L.m., gdyż dostępna wiedza, badania naukowe oraz przeprowadzona przez Powiatowego Lekarz Weterynarii w Oleśnie rozmowa z pracownikiem naukowym wskazała, że Listeria monocytogenes zaliczana do tzw. nowych patogenów, odkrytych w latach 80 XX wieku stanowi bezpośrednie zagrożenie wywołania choroby zwanej listeriozą i cechuje się wysoką śmiertelnością. Wyjaśnił, że od 1 stycznia 2006 r. we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej obowiązuje rozporządzenie nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych, które nakłada na producenta odpowiedzialność za podejmowanie decyzji o częstotliwości i rodzaju prowadzonych badań zgodnie z prowadzoną działalnością. Powyższe przepisy kładą nacisk na badania żywności w kierunku L.m. W przypadku tej bakterii nie wyszczególnia się wszystkich produktów, w których może ona występować; dzieli się je na trzy grupy: żywność gotową do spożycia, przeznaczoną dla niemowląt; żywność gotową do spożycia, w której możliwy jest wzrost L.m. i żywność gotową do spożycia, w której niemożliwy jest wzrost tej bakterii. Przynależność do danej grupy determinowana jest danym rodzajem żywności oraz dodatkowo w przypadku żywność gotowej do spożycia, w której niemożliwy jest wzrost, objaśnieniem w postaci odwołania się do przypisu. Odnotował, że źródłem zanieczyszczenia bakterią L.m. jest w głównej mierze środowisko produkcyjne, bakterie często wnoszone są do zakładu z surowcem, pyłem, kurzem, łatwo się rozprzestrzeniają za sprawą ruchu, rotacji pracowników, a duża wilgotność (taka panuje w zakładach produkcyjnych) sprzyja jej namnażaniu. Dodatkowo drobnoustrój ten wykazuje dużą odporność na warunki środowiskowe (bakteria lodówkowa) oraz działanie środków dezynfekcyjnych. Źródłem rozprzestrzeniania bakterii są urządzenia o konstrukcji utrudniającej mycie i dezynfekcję a niedokładne przeprowadzanie tych procesów sprzyja powstawaniu biofilmów, (z których przedostają się do żywności wtórnie ją zakażając), gdzie dodatkowo rośnie ich odporność na środki dezynfekcyjne. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie zauważył, iż posiadanie przez PW "[...]" "właściwej, jakości zdrowotnej" żywności poprzez narzucone przez siebie normy i procedury GMP i GHP nie prowadzi do wywiązania się przez nie z obowiązku przestrzegania ww. przepisów prawa. Wskazane przez skarżącego procedury (GHP, GMP) muszą oprócz ogólnych zasad utrzymania higieny zakładu, otoczenia, pracowników, itd. zawierać zasady regulujące postępowanie w zakresie kryteriów mikrobiologicznych produkowanej w zakładzie żywności, na mocy art. 4 rozporządzenia nr 852/2004. Zachowanie powyższej zgodności powinno obejmować badanie w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów przez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz poleceniami wydanymi przez właściwy organ (preambuła rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005).

Wobec tego organ wywiódł, że skoro J. S. prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego naruszył, wymagania rozporządzenia 852/2004, to zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, był zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Dz. U. z 2006 r. nr 17, poz. 27 ze zm.). Karę pieniężną organ wymierzył, na podstawie art. 27 cyt. ustawy, określając jej wysokość zgodnie z § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszanie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., nr 93, poz. 600). Odnotował, że wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o którym mowa powyżej wynosi od 1000 zł do 33000 zł. Organ I instancji stwierdził, że podczas decydowania o wysokości kary w kwocie 1000 zł uwzględnił okoliczność, która może doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa żywności poprzez niekontrolowanie kryteriów mikrobiologicznych dla produkowanej żywności, tj. brak badań w zakresie L.m., mimo przyjęcia harmonogramu ich realizacji na rok 2012, wielkość produkcji zakładu, która kształtuje się, zgodnie z danymi posiadanymi przez organ, średnio za okres I - V 2013 r. w wysokości 2,8 ton miesięcznie, czyli niedużej oraz fakt, iż karę w zakresie prowadzonego postępowania nakłada po raz pierwszy.

We wniesionym odwołaniu J. S. podtrzymał argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r. (błąd - powinno być 15 kwietnia 2013 r.). Dodatkowo stwierdził, że - jego zdaniem - to organ powinien wykonać badania z urzędu na L.m. Dowodził, iż niedopuszczalne jest, aby wyręczał organ w jego obowiązkach, zwłaszcza, że nie można uzyskać wiedzy z zakresu mikrobiologii o bezpieczeństwie produktu, czy przestrzeni produkcyjnej, na podstawie badania wykonanego raz w roku przez przedsiębiorcę.

Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie.

W uzasadnieniu podzielił bez zastrzeżeń dokonane ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. W odniesieniu zaś do podstawy prawnej wymierzenia kary sprecyzował, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 4 ust. 3 lit. e rozporządzenia nr 852/2004. Dodatkowo zaakcentował, że to skarżący zaplanował jednorazowe badania, których nie miał zamiaru wykonać, z powodów przedstawionych w pismach wyjaśniających. Dostrzegł, że niewykonanie tego obowiązku nie oznacza automatycznie, że żywność produkowana w zakładzie jest niezgodna z określonymi kryteriami mikrobiologicznymi, lecz Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie wymierzył karę w związku z niewykonaniem własnych zobowiązań mimo przyjęcia harmonogramu ich realizacji na rok 2012 w zakresie pobrania próbek na L.m. i ich analizy, a nie z powodu niezgodności produktów z kryteriami mikrobiologicznymi. Poza tym wskazał, że art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 wskazuje zakres stosowania ogólnych i szczegółowych zasad higieny i określa zakres stosowania dla "przedsiębiorstw sektora spożywczego" prowadzących produkcję podstawową (pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 17 rozporządzenia 178/200) oraz prowadzących pozostałe działania po produkcji podstawowej. Zaś ustęp 3 lit a tego artykułu wskazuje szczególne wymogi higieny, jakie "przedsiębiorstwa sektora spożywczego", muszą spełnić i jest wśród nich, m.in. wymieniona "zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych, a ponadto przesłanka wskazująca na "pobieranie próbek i analizę" (lit. e). Ustęp 3 rozporzadzenia zawiera zastrzeżenie stosowania tych wymagań - "gdzie właściwe". W tej materii organ odwoławczy wyjaśnił, biorąc pod uwagę zarzut skarżącego w tym zakresie, że nie należy tego sformułowania rozumieć jako dowolność w stosowaniu, lecz raczej "gdzie dane wymaganie ma zastosowanie". Wynika to z faktu, iż rozporządzenie nr 852/2004 ustanawia ogólne zasady, dla szerokiej gamy przedsiębiorstw sektora spożywczego, stąd część zawartych w nim wymagań z natury rzeczy nie ma zastosowania do niektórych rodzajów produkcji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego K. W., domagał się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodów w postaci sprawozdania z badań z dnia 18 grudnia 2012 r. oraz "Planu badań w laboratorium przyjętego dla "PW [...]" na rok 2012.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 w zw. z art. 4 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 2073/2005, podczas gdy w rzeczywistości dopełnił go;

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez rozpatrzenie w sposób niewyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym niewystarczające wyjaśnienie skarżącemu, jakie okoliczności faktyczne są istotne przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i nieinformowania strony o interpretacji przepisów stanowiących podstawę nałożonego obowiązku bez udzielenia stosownych wyjaśnień i wskazówek;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 K.p.a. przez przesłanie niekompletnego uzasadnienia decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, tj. bez drugiej strony jej uzasadnienia, co uniemożliwiło odniesienie się skarżącego do jego treści, oraz niepodanie powodów dla których organ odmówił wiarygodności dowodom i twierdzeniom wskazanym przez skarżącego w toku postępowania, bez podania przyczyny takiego postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący, po przytoczeniu treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych, a w szczególności powoływanego art. 2 lit. 1 definiującego pojęcie zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi, "jako oznaczającymi uzyskanie wyników badań zadowalających lub dopuszczalnych określonych w załączniku I w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów, poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z obowiązującym prawem żywnościowym" wywiódł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów o niespełnieniu wymagań higienicznych. Dostrzegł, że organ I instancji zlecił kontrolę w lutym 2013 r. i narzucił wymóg przedłożenia kolejnych badań, gdy nie było podstaw i podejrzeń, by takie zagrożenie w przedsiębiorstwie miało miejsce, zwłaszcza na tle wyników badań z 18 grudnia 2012 r., które nie wykazały obecności L.m. Podał, że spełnienie warunków, o których mowa w ww. przepisach potwierdza w swym uzasadnieniu organ I instancji wskazując, że skarżący sporządził plan badań laboratoryjnych na 2012 r. żywności gotowej do spożycia na kryteria bezpieczeństwa żywności oraz pobrania próbek z obszarów produkcyjnych i sprzętu. Zgodnie bowiem z treścią harmonogramu ww. planu, określił wykonanie ww. badań do końca roku 2012 i tak też uczynił. Poza tym, kwestią sporną - jest ustalenie, czy w świetle powołanych przepisów prawa krajowego, a w szczególności norm prawa wspólnotowego, zasadne było stwierdzenie organu i bezwzględne orzeczenie obowiązku, w pierwszej kolejności wykonania badań mikrobiologicznych bez wcześniejszego zastosowania innych dostępnych metod kontroli w celu ustalenia prawdopodobieństwa zagrożenia. Wskazał, że stan prawny niniejszej sprawy jest bardzo skomplikowany. Zdaniem skarżącego, naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej stanowiło nałożenie na skarżącego kary bezpośrednio po stwierdzeniu braku okazania badań bez wcześniejszego pouczenia go o wątpliwych kwestiach zwłaszcza, że nie wynika to bezpośrednio z przepisu, a żaden z nich nie narzuca tego obowiązku obligatoryjnie. Zaznaczył, iż prowadzi swoje przedsiębiorstwo zgodnie z procedurami GHP, GMP, posiada wewnętrzne procedury utrzymania higieny zakładu, otoczenia i pracowników oraz wypełnia wymogi rozporządzeń wykonawczych w obrębie zasad postępowania w zakresie kryteriów mikrobiologicznych, czego dowodem jest przedłożony i zaakceptowany przez organ "Plan badań laboratoryjnych". Stąd nie naruszył postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004, a nadto zarzut stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. brak okazania badań, w sytuacji, gdy skarżący wykonał badania zgodnie z przełożonym harmonogramem, jest nietrafny. Nadmienił też, iż w "Planie badań laboratoryjnych", badanie wymagane przez organ l instancji, a którego brak okazania podczas kontroli stanowił podstawę nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 27 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, wykonane miało zostać do końca roku 2012 i obowiązek ten wykonał w zakreślonym czasie. Zwrócił uwagę na fakt, iż samo rozporządzenie nr 2073/2005 nie określa minimalnej częstotliwości prowadzenia badań, pozostawiając to w gestii przedsiębiorcy. Zarzucił, że brak procedur i przepisów wykonawczych, prowadzi do odrzucania przez organy wszelkich wyjaśnień i argumentów składanych przez przedsiębiorców, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Podał, że opierając się na powyższych ustaleniach skarżący nie zaniechał procedur i wymogów narzuconych przez ww. przepisy, w związku z czym ustalenia faktyczne będące podstawą wydania decyzji orzekającej o naruszeniu przez skarżącego przepisów prawa są chybione. Poza tym sam brak badań, co potwierdził organ odwoławczy, nie oznacza, że żywność produkowana w zakładzie jest niezgodna z określonymi kryteriami mikrobiologicznymi. Na koniec powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący uzasadnił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Podkreślił, iż reguła wyrażona w 7 K.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Wówczas organ ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny ustala zgodnie z rzeczywistością, tymczasem takie działanie nie miało miejsca w sprawie. Nadto organ nie wyjaśnił skarżącemu podstaw zajętego stanowiska, podczas gdy przepisy w tym zakresie nie są jasne ani łatwe w interpretacji, stąd przedsiębiorcy mają trudności w ich stosowaniu, a organy nie biorą tych okoliczności pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że skarżący nie wykonał badań zgodnie z harmonogramem, ponieważ wykonał jedynie badanie z powierzchni produkcyjnych. Nadto omówione sprawozdanie z badań nie było okazane organowi podczas kontroli podmiotu i nie dotyczyło wymogów prawnych pod względem kryteriów mikrobiologicznych produktów wytworzonych w jego zakładzie. W zakresie zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania podniósł, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że doszło do nich, a wywody w tej materii sprowadzają się do gołosłownych twierdzeń.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2014 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi wskazując, że w świetle art. 26 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego organ niezasadnie nałożył na niego karę pieniężną. Wskazał, że według rozporządzenia nr 2073/2005, to organ jest zobowiązany do pobierania próbek i przeprowadzania badań. Podkreślił, iż prowadzi produkcję zgodnie zarówno z przepisami i 7 zasadami HACCAP, jak też rozporządzeniem nr 2073/2005. Poza tym, zmiana przez skarżącego planu badania próbek, czy częściowe ich wykonanie nie stanowi podstawy do nałożenia kary określonej w art. 26 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, albowiem działanie w tym zakresie poddane są jego ocenie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i jej uzupełnieniu. Nadto podał, że skarżący nie ma obowiązku wykonywania próbek i analiz, gdyż jego produkty poddawane są obróbce cieplnej i nie są pakowane.

Natomiast skarżący stwierdził, że nie jest obligowany do stosowania procedury HACCP, a jedynie dobrej praktyki higieniczne i produkcyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne powołane są, m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada, zatem zaskarżonego rozstrzygnięcia w kategoriach celowości ani słuszności, ograniczając się do ustalenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego zasadne było wydanie zaskarżonej decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że odpowiadają one wymogom prawa.

Przyjdzie przypomnieć, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 7 sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie wymierzającą J. S. karę pieniężną za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzenia nr 852/2004, tj. realizowania w ramach przyjętych przez przedsiębiorstwo szczególnych środków higieny z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych.

Wskazać należy, że podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., nr 17, poz. 127, ze zm.), zwanej dalej także ustawą o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. nr 93, poz. 600).

Trzeba odnotować, że art. 1 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego zastrzega, że określa wymagania, jakie powinny spełniać produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek, w tym, jakie powinny być spełnione wymagania przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego i przez te produkty w zakresie nieuregulowanym w przepisach rozporządzenia nr 853/2004, jak i w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Ustawa określa także wymagania, jakie powinny być spełnione przy produkcji mięsa przeznaczonego na użytek własny oraz sposób przeprowadzania urzędowych kontroli w zakresie nieuregulowanym w przepisach rozporządzenia nr 854/2004 i w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia z uwzględnieniem zasad, obowiązków i wymagań określonych m.in. w rozporządzeniu WE nr 852/2004 - z uwzględnieniem zasad, obowiązków i wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 178/2002" i rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1), zwanym dalej także "rozporządzeniem nr 852/2004".

W myśl art. 3 rozporządzenia nr 852/2004 "Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu." Zgodnie z art. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo sektora spożywczego, gdzie właściwe, przyjmują następujące szczególne środki higieny: zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych (lit. a), procedur niezbędnych do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów tego rozporządzenia (lit. b), zgodności z wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych (lit. c), utrzymywanie łańcucha chłodniczego (lit. d), oraz pobieranie próbek i analiz (lit. e). Z analizy powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego jest zobowiązane do realizowania procedur, które umożliwiają osiągniecie celów rozporządzenia. Podstawowe cele zostały określone w preambule tego rozporządzenia, do których należy: dążenie do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności, zapewnienie bezpieczeństwa żywności od miejsca produkcji podstawowej aż do wprowadzenia do obrotu lub wywozu włącznie, a każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego w ramach produkcji i dystrybucji żywności powinno zapewnić, że bezpieczeństwo żywności pozostaje nienaruszone. Zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. Zasady te obejmują określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów, określanie krytycznych punktów kontroli lub działań, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub ograniczenia go do akceptowalnych poziomów, ustanowienie limitów krytycznych w punktach kontroli krytycznej, wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli, ustanowienie działań naprawczych oraz procedur regularnie wykonywanych w celu sprawdzenia prowadzonych zasad, jak również ustanowienie dokumentów i archiwów proporcjonalnie do rozmiaru i charteru przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). W sytuacji, gdy dokonuje się modyfikacji w produkcie, procesie lub działaniu, przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobligowane do prowadzenia przeglądu procedur i wprowadzenia niezbędnych w niej zmiany. Powyższe regulacje oznaczają, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego powinno opracować i wykonywać procedury dotyczące bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady HACCP, które zapewnią, że żywność wyprodukowana zgodnie z przedmiotowymi procedurami będzie bezpieczna. Uszczegółowienia obowiązku przyjęcia powyższych środków higieny dokonuje rozporządzenie Komisji (WE) nr 2073 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L.05.338.1 z dnia 22 grudnia 2005 r. ze zm. - dalej zwanego rozporządzeniem nr 2073). W preambule rozporządzenia ustawodawca wskazuje, że stosowanie kryteriów mikrobiologicznych powinno stanowić integralną część procesu wdrażania procedur opartych na zasadach HACCP oraz innych środków kontroli higieny i przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobowiązane do zachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi. Zachowanie zgodności powinno obejmować badanie w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz poleceniami wydanymi przez właściwy organ. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 2073 przedsiębiorstwa sektora spożywczego zobowiązane są dopilnować, aby środki spożywcze były zgodne z odpowiednimi kryteriami mikrobiologicznymi, wymienionymi w załączniku nr I i na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności włącznie z handlem detalicznym podejmują środki oparte na procedurach HACCP oraz w ramach wdrażania dobrych praktyk higienicznych. Ponadto przedsiębiorstwa odpowiedzialne za wytwarzanie danego produktu powinny prowadzić badania zgodnie z załącznikiem II w celu zbadania zgodności z kryteriami w ciągu całego okresu przydatności do spożycia. Powyższe dotyczy w szczególności wyrobów gotowych do spożycia, w których możliwy jest wzrost Listeria monocytogenes i które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego ze względu na obecność Listerii monocytogenes. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2073 przedsiębiorstwa sektora spożywczego przeprowadzają w miarę potrzeb badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w załączniku I w ramach potwierdzania lub weryfikacji prawidłowego funkcjonowania stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach HACCP i dobrej praktyki higienicznej. Decydują o odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek z wyjątkiem przypadków, w których częstotliwości te są określone w załączniku I; w takim przypadku częstotliwość pobierania próbek powinna być co najmniej równa częstotliwości określonej w załączniku I. Przedsiębiorstwa sektora spożywczego podejmują tę decyzję w kontekście stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach HACCP oraz dobrej praktyki higienicznej, uwzględniając przeznaczenie danego środka spożywczego. Częstotliwość pobierania próbek powinna być dostosowana do rodzaju i wielkości danego przedsiębiorstwa sektora spożywczego, pod warunkiem że nie stworzy to zagrożenia dla bezpieczeństwa środków spożywczych. Oznacza to, że pobieranie próbek i analiza ich zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi mają być potwierdzeniem, że procedury oparte na zasadach HACCP i dobrej praktyki higienicznej funkcjonują prawidłowo, natomiast ich brak świadczy o niewykonywaniu przez podmiot obowiązku określonego w rozporządzeniu nr 852/2004.

Wracając na grunt ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego trzeba odnotować, że przepisy tego aktu określają m.in. właściwość organów inspekcji weterynaryjnej w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego wskazując, że organy te uprawnione są do sprawowania kontroli określonej w przepisach unijnych. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że art. 1 ww. ustawy wymienia przepisy unijne normujące zakres takiej kontroli. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ww. ustawy do działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia nr 853/2004, stosuje się: przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia (pkt 1); wymagania weterynaryjne określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 2 (pkt 2). Poza tym, w ustawie o produktach pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia przestrzegania wymogów w niej ustanowionych, prawodawca określił sankcje karne za nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów. I tak, w myśl art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia - podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepis art. 26 ust. 2 ww. ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Stosownie do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. nr 93, poz. 600), kara pieniężna za niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lub art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 wynosi od 1000 zł do 33000 zł (§ 1 pkt 8). Kara pieniężna została określona poprzez podanie jej minimalnej i maksymalnej wysokości, a jej wymiar pozostawiony został uznaniu organu inspekcji weterynaryjnej i został uzależniony od okoliczności sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy przyjdzie zauważyć, że przeprowadzona w dniu 21 lutego 2013 r. przez urzędowego lekarza weterynarii, upoważnionego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie, kontrola w przedsiębiorstwie J. S. stwierdziła brak wykonania przez właściciela badań w kierunku Listeria monocytogenes, które powinny być realizowane zgodnie z przyjętym w dniu 4 stycznia 2012 r. "Planem badań w laboratorium" na rok 2012 przez Przedsiębiorstwo i zaakceptowanym przez właściwy organ Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie.

Zdaniem Sądu, organ inspekcji weterynaryjnej dokonał prawidłowej oceny ustalonych okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie. W zaskarżonej decyzji zastosował właściwe przepisy prawa. Należy wskazać, że wymagania mikrobiologiczne dla żywności zostały ustalone na poziomie UE i zawarto je w rozporządzeniu nr 2073. Art. 1 rozporządzenia określa przedmiot i zakres jego stosowania: "kryteria mikrobiologiczne dotyczące niektórych mikroorganizmów oraz przepisy wykonawcze obowiązujące przedsiębiorstwa sektora spożywczego przy wdrażaniu ogólnych i szczegółowych zasad higieny dla środków spożywczych o których mowa w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004". Jak już wyżej podano rozporządzenie nr 2073 jest rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia nr 852/2004, obowiązuje zatem tych, których dotyczy rozporządzenie nr 852/2004. Zakres obowiązywania ww. rozporządzenia zawarty jest w art. 1 ust. 2, który stanowi, że niniejsze rozporządzenie ustanawia ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych. Przepis ten nie wyróżnia jakich przedsiębiorstw dotyczy, tym samym dotyczy wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca wskazuje na wyłączenia stosowania tego rozporządzenia, i są to: produkcja na użytek domowy; bezpośrednie dostawy surowców dokonywane przez producenta (tzw. sprzedaż bezpośrednia); punkty odbioru i garbarnie. Zakład skarżącego produkujący produkty pochodzenia zwierzęcego (masarnia) w świetle przytoczonego przepisu nie podlega wyłączeniu w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia nr 852/2004. Również fakt, że Przedsiębiorstwo skarżącego zaliczone zostało do działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (MLO), nie zwalnia go z obowiązku stosowania rozporządzenia nr 852/2004 i przepisów wydanych w trybie tego rozporządzenia, o czym stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Z omówionych przepisów, wbrew twierdzeniu skarżącego, bez wątpienia wynika, że rozporządzenie 852/2004 dotyczy także zakładów typu MLO. Jeśli tak, to - zasadnie organ inspekcji uznał, że - skarżący powinien stosować się do wymogów ustanowionych w art. 4 ust. 3 lit. e rozporządzenia 852/2004, według którego podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zobligowane zostały, w ramach przestrzegania szczególnych środków higieny, do pobierania próbek i ich analizy, m.in. w kierunku L.m. Pojęcie "zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi" zdefiniowano w art. 2 lit. 1 rozporządzenia nr 2073 i oznacza ono "uzyskanie wyników badań zadowalających lub dopuszczalnych, określonych w załączniku I, w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów, poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz zaleceniami wydanymi przez właściwy organ". Cytowany przepis nakłada na podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze obowiązek upewnienia się, czy nie zostały przekroczone limity w odniesieniu do L.m. Niewątpliwie, konieczność zapewnienia zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi powinno obejmować badanie w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań a także podejmowanie odpowiednich działań w przypadku uzyskania wyników niezgodnych. Artykuł 4 rozporządzenia nr 2073 uszczegóławia kwestię pobierania prób wskazując, że przedsiębiorstwa przeprowadzają w miarę potrzeb badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w załączniku I, w ramach potwierdzania lub weryfikacji prawidłowego funkcjonowania stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach HACCP i dobrej praktyki higienicznej. Oznacza to, że - jak zasadnie podaje skarżący - podstawą zapewnienia bezpieczeństwa produktów są procedury oparte na zasadach HACCP oraz GMP i GHP, jednakże - co uszło uwadze skarżącego - badania służą weryfikacji i potwierdzeniu ich prawidłowego funkcjonowania. Przyjdzie dostrzec, że pobieranie prób i badania są jednym ze środków mających służyć szerszemu celowi jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności, w tym poprzez potwierdzenie zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi. Wbrew argumentacji skarżącego, ustawodawca w ust. 2 ww. artykułu wskazuje na sposób ustalania częstotliwości badań stanowiąc, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego decydują o odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek z wyjątkiem przypadków, w których częstotliwości te są określone w załączniku I, a podejmują tą decyzję z uwzględnieniem stosowanych procedur opartych na zasadach HACCP oraz dobrej praktyki higienicznej, uwzględniając przeznaczenie danego środka spożywczego. Przedsiębiorca J. S. opracował harmonogram badań na 2012 r., którego nie zakwestionował Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie. Zobowiązał się do wykonania jednorazowego badania żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost L.m., wędzonki i kiełbasy oraz żywności gotowej do spożycia, w której nie możliwy jest wzrost L.m., tj. wędliny podrobowej. Zaplanowanych badań na dzień kontroli 21 lutego 2013 r. nie wykonał, co potwierdził w swoim oświadczeniem złożonym do protokołu. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie złożył żadnych innych dowodów oprócz omówionego "Planu badań laboratoryjnych" na 2012 r. Wobec tego, zdaniem Sądu, słusznie organ inspekcji przyjął, że skarżący nie wykonał zarówno obowiązków wynikających z art. 4 ust. 3 lit. e rozporządzenia nr 852/2004, jak też w odniesieniu do ustaleń własnego systemu nadzoru właścicielskiego. Złożony jedynie "Plan badań laboratoryjnych" nie stanowi wypełnienia obowiązku określonego ww. art. 4. Uznanie przez organ, że zakład produkujący środki spożywcze wypełnia wymogi rozporządzeń wykonawczych w obrębie zasad postępowania w zakresie kryteriów mikrobiologicznych następuje przez przedłożenie organowi kontrolnemu odpowiednich sprawozdań z wymaganych badań. Takich badań skarżący nie przedłożył. Wykonał jedynie badanie dotyczące powierzchni produkcyjnych (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia 18 grudnia 2012 r.), jako dobrowolne, a nie określone rozporządzeniem nr 2073. Nadto dowód ten nie został okazany organowi. Dokument ten został złożony dopiero przy skardze, zatem nie mógł zostać oceniony przez organy inspekcji. Ponadto, dowód ten, wbrew sugestiom skargi, w świetle powyższych konstatacji, nie wskazuje na wykonanie spornego obowiązku. Stąd przedstawione wywody skargi w tej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut skargi, że organ kontroli miał obowiązek, przed stwierdzeniem niewykonania badań w kierunku L.m., zastosowania innych dostępnych metod kontroli w celu ustalenia prawdopodobieństwa zagrożenia W trakcie kontroli PW "[...]", biorąc pod uwagę jej zakres, organ miał jedynie obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i zastosowania na jego podstawie odpowiednich przepisów. Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej było nałożenie na skarżącego kary bezpośrednio po stwierdzeniu braku okazania badań bez wcześniejszego pouczenia go o wątpliwych kwestiach. Trzeba wskazać, że organy administracji publicznej nie mają możliwości stosowania zasady sprawiedliwości społecznej chyba, że taka okoliczność wynikałaby z ustawy, ponieważ działają na podstawie przepisów prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiej możliwości Organ nie był także zobowiązany do ustalenia prawdopodobieństwa zagrożenia L.m., gdyż - w świetle art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 w tym przypadku - jego ocenie poddane zostało wykonanie przez przedsiębiorstwo szczególnych środków higieny polegających na pobraniu próbek i ich analizy. Zatem przedstawione przez skarżącego wnioskowanie, że według rozporządzeń (WE) zobowiązanym do pobierania próbek i przeprowadzania badań jest uprawniony i zobligowany tylko organ inspekcji nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć przyjdzie, że treść art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 jest jasna i wprost obliguje przedsiębiorstwo spożywcze do pobierania próbek, zatem nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni w tym zakresie. Prowadzenie produkcji zgodnie zarówno z przepisami i 7 zasadami HACCAP, jak też rozporządzeniem nr 2073 także nie zwalnia skarżącego ze spornego obowiązku. Okoliczności te mają wpływ jedynie na częstotliwość pobierania próbek.

W ocenie Sądu, zaistniałe uchybienia stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. J. S. prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonał w całości spornego obowiązku rozporządzenia 852/2004, co zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, co stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Karę pieniężną organ wymierzył, określając jej wysokość zgodnie z § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszanie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że orzeczona kara pieniężna w kwocie 1000 zł została wymierzona w minimalnej wysokości przewidzianej dla tego typu naruszenia. Wymiar kary został przez organy wyczerpująco uzasadniony. W tym zakresie, wzięto pod uwagę niezgodność, która może doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa żywności poprzez niekontrolowanie kryteriów mikrobiologicznych dla produkowanej żywności, wielkość produkcji zakładu oraz fakt, iż karę w zakresie prowadzonego postępowania nakłada się po raz pierwszy. Podzielić należy stanowisko organów, iż wymierzona kara jest adekwatna do stopnia zagrożenia stwarzanego przez skarżącego i w sposób skuteczny wpłynie na dalsze jego postępowanie.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie sprawozdania z badań z dnia 18 grudnia 2013 r., na okoliczność prowadzenia procedur zgodnie z wymaganymi przepisami. W tym zakresie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W świetle art. 7, 77 i 80 K.p.a., organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalenie stanu faktycznego w drodze całościowego zebrania i oceny materiału dowodowego jest, zatem funkcją postępowania administracyjnego. Wskazać jednak należy, iż stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje natomiast, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Ciążący na organach administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co do wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy nie pozbawia przy tym stron postępowania możliwości składania wniosków o przeprowadzenie określonych dowodów, czy też samodzielnego przedkładania dowodów na poparcie własnych twierdzeń, szczególnie jeśli leży to w ich interesie. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonaną w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania dowodowego nie można uznać za wadliwą, zwłaszcza, że jak wskazano powyżej wnioskowany dowód nie został przedłożony organowi. Nie doszło także do naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. Zarzut skarżącego w tej materii ogranicza się do przytoczenia orzecznictwa, bez odniesienia się w tym zakresie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zaakcentować trzeba, że uzasadnienia decyzji obu organów inspekcji odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazują, jakie fakty ustalono oraz zawierają opis dokonanej subsumcji. Poza tym, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy, zarzuty skargi dotyczące naruszenia ww. przepisów K.p.a. stanowią wywód akademicki nie poparty żadnymi faktami. Wobec tego, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały bez istotnego naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo wszechstronnie oceniony, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji. W konsekwencji, poczynione zostały prawidłowe, zgodne z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle powyższych konstatacji, nie dostrzegając uchybień, które przemawiałyby za uchyleniem zaskarżonej decyzji Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.