Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 i art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. nieruchomość położona w gminie R., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S [...] G. – K. na odcinku od granicy województwa [...] i [...] - węzeł "A" obecnie "K." (bez węzła), zad. [...] odcinek: granica województwa [...] i [...] do węzła "B" wraz z węzłem. Decyzja ta stała się ostateczna na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości położonej w gminie R., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S [...] G. – K. na odcinku od granicy województwa [...] i [...] - węzeł "A" obecnie "K." (bez węzła), zad. [...] odcinek: granica województwa [...] i [...] do węzła "B" wraz z węzłem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. J.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że w myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 cytowanej ustawy.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem przedmiotowej nieruchomości był M. J. Dział III i IV pozostawał wolny od wpisów.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei w świetle art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (uprawnienia nr [...]). W dniu [...] czerwca 2018 r. biegły potwierdził aktualność ww. opinii.

Opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegł ustalił, że wyceniana nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona jest w gminie R., w północnej, słabo zurbanizowanej części miasta, w odległości ok. 2 km. od centrum, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod uprawy polowe. Biegły ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na szacowanym gruncie znajdowały się składniki roślinne w postaci zasiewu pszenicy jarej.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że dla terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2004 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość w większej części (ok. 99%) jest położona w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe, z zakazem realizacji nowej zabudowy kubaturowej, natomiast pozostała część działki leży w terenach przeznaczonych pod drogę publiczną.

Mając na uwadze cel wywłaszczenia oraz przeznaczenie szacowanej nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby niniejszej wyceny rzeczoznawca zbadał kształtowanie się cen transakcyjnych gruntów rolnych i leśnych jak również nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Obszar badania lokalnego rynku nieruchomości rolnych i leśnych obejmował miasto i gminę R., natomiast- w przypadku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne analizą objęto rynek lokalny obejmujący gminy powiatu [...] oraz regionalny rynek nieruchomości niezabudowanych :przeznaczonych pod drogi obejmujący gminy sąsiednich i najbliższych powiatów (nie graniczących z L.), tj. [...], [...], [...] i [...]. Ze względu na ograniczony obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz względną stabilność rynku w ostatnim czasie, monitoringiem objęto okres wydłużony do ponad dwóch lat, tj. od stycznia 2015 r. do daty wyceny.

Dokonana na potrzeby wyceny szacowanej działki analiza rynku nieruchomości rolnych i leśnych w badanym czasookresie wykazała, iż za podobne grunty ceny transakcyjne za 1 m2 zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Najwięcej transakcji zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Z kolei ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wydzielonych z terenów rolnych kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Biorąc pod uwagę powyższe, rzeczoznawca ustalił, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, w związku z czym wartość rynkową wycenianej działki określił zgodnie z art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), czyli według transakcji drogowych. Jednocześnie wskazano, że ceny nieruchomości drogowych są uzależnione głównie od położenia względem dużych miast oraz głównych arterii komunikacyjnych, lokalizacji szczegółowej, stanu zagospodarowania, przeznaczenia, uzbrojenia i potencjału rozwoju terenów otaczających, jak również dostępu do dróg publicznych.

Na podstawie szczegółowej analizy transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, wybrano do ostatecznej bazy porównawczej 3 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny położonymi P. oraz gminach: K. i K. W toku przeprowadzonej analizy rynku biegły ustalił także, iż nie zaobserwowano istotnych zmian w badanym okresie, w związku z czym nie korygowano cen ze względu na upływ czasu.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Natomiast znajdujące na ww. nieruchomości nasadzenia roślinne określono jako wartość odtworzeniową.

Stosownie do treści art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Z kolei w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechę rynkową nieruchomości (położenie i lokalizacja nieruchomości, przyznając jej wagę 100%), a następnie po skorygowaniu jej odpowiednią poprawką kwotową określono wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł., czyli wartość prawa własności działki nr [...] wyniosła [...] zł. Wartość składników roślinnych rzeczoznawca określił na kwotę [...] zł. Łącznie zatem wartość wycenianej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia -niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zostało doręczone dotychczasowemu właścicielowi w dniu [...] kwietnia 2017 r. Natomiast pismem z dnia [...] maja 2017 r. (data widniejąca na kopercie) M. J. złożył oświadczenie woli wydania wywłaszczonej nieruchomości do dyspozycji inwestora. Powyższe pismo wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2017 r., a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do powiększenia należnego stronie odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości.

Minister wskazał, że w myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Stosownie do art. 135 ust. 1 i 2 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości, nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. 7. Przy określaniu wartości zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych szacuje się wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów (ust. 7).

Z kolei w świetle § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] czerwca 2017 r. dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, położonej w gminie R., wyceniana działka zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była położona w przeważającej części w terenie upraw polowych. Analiza rynku nieruchomości rolno - leśnych oraz nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne wykazała, że wyższe ceny osiągają nieruchomości drogowe. Zatem z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, biegły prawidłowo dokonał wyceny nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe. Powyższe jest zgodne z dyspozycją przepisu § 36 ust 4 w związku z art. 134 ust. 4 ugn.

W ocenie organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Rzeczoznawca wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metod szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego otoczenia przedmiotowej nieruchomości, to należy wskazać, że powyższa kwestia została wyjaśniona w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania wyjaśniającego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy, pisma biegłego z dnia [...] listopada 2017 r., działka nr [...] położona jest w otoczeniu terenów rolnych, zaś najbliższe zabudowania znajdują się ok. 150 m na południe i ponad 200 m na północ od niej. Organ odwoławczy w całości zaakceptował powyższe wyjaśnienia.

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowe jest również stanowisko strony odwołującej się w kwestii doboru nieruchomości porównawczych, których z uwagi na położenie w terenie niezabudowanym nie można uznać za nieruchomości podobne. Minister wskazał, że dobór nieruchomości to kwestia należąca do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Subiektywna ocena odwołującego się odnosząca się do cech podobieństwa nieruchomości porównawczych oraz prawidłowości ich oceny przez biegłego nie może stanowić podstawy do kwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie biegły szczegółowo uzasadnił dobór transakcji rynkowych nabywanych pod drogi. Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, że do wyceny biegły przyjął cechę rynkową "położenie, lokalizacja nieruchomości", następnie wyjaśnił oceny ww. cechy w zależności od położenia nieruchomości, tj. najlepsze, bardzo dobre, dobre i średnie. Natomiast zaistniałe różnice w nieruchomościach porównawczych i nieruchomości wycenianej zostały skorygowane odpowiednią poprawką kwotową. Przepis art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, iż wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, iż jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Dość, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt: I SA/Wa 873/07, dost. CBOSA, w którym stwierdzono, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia.

Za nietrafny organ drugiej instancji uznał również zarzut utraty wartości pozostałej części nieruchomości powstałej po podziale, tzw. "resztówki". Podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, będzie to ta część nieruchomości. Gdyby przyjąć, jak chce tego skarżący, że w odszkodowaniu za wywłaszczoną część nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie powstaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz specustawy drogowej.

W niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia również wniosek skarżącego, dotyczący zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego przez innego biegłego, bowiem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień popełnionych przez biegłego J. L. w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2017 r.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo, albowiem spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia oraz przepisów ugn, a nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Powyższe oznacza, że zarzuty odwołania dotyczące poprawności sporządzenia operatu szacunkowego nie zasługują na uwzględnienie. Jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2498/13.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. J. zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. opartej na wadliwie i nierzetelnie sporządzonym operacie szacunkowym, ustalającym znacznie zaniżoną kwotę odszkodowania;

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość leży w otoczeniu gruntów niezabudowanych, podczas gdy liczne zabudowania znajdują w pobliżu nieruchomości zarówno w kierunku północnym, jak i południowym;

3) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału i arbitralne uznanie, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości;

4) naruszenie przepisu art. 134 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie wartości rynkowej nieruchomości nie uwzględniając jej położenia, sposobu użytkowania oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

5) naruszenie przepisu art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie treści decyzji na operacie szacunkowym, w którym przy zastosowaniu metody porównywania parami porównano nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, z nieruchomościami, które nie posiadały cech pozwalających uznać je za nieruchomości podobne;

6) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, w szczególności poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego i zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania za przejęcie przedmiotowej zgodnie z zasadami określonymi w ugn oraz rozporządzeniu oraz pominięcie przy ocenie wartości nieruchomości złożonej przez skarżącego publikacji Głównego Urzędu Statystycznego GUS "Obrót nieruchomościami w 2015 r.";

7) naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie dłuższym niż miesięczny;

8) naruszenie przepisu art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach zwłoki

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja wydana przez Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w gminie R. obręb [...] przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) - dalej: "specustawa drogowa", a także ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. - dalej: "u.g.n".

Stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należy odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust.1 tej ustawy odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. L., którego aktualność została potwierdzona klauzulą aktualizacyjną z dnia [...] czerwca 2018r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd podziela stanowisko organu co do prawidłowości wiarygodności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Analiza powyższego operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny, przeznaczenie (niezabudowana nieruchomość częściowo rolna z zakazem realizacji nowej zabudowy kubaturowej, częściowo przeznaczona pod drogę publiczną wobec określenia w obowiązującym od 2004 r. planie zagospodarowania przestrzennego i wg charakterystyki działki na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 18 specustawy drogowej przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] marca 2017r. i wartość gruntu z uwzględnieniem poziomu cen z daty, w którym następuje ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania . Analizą biegły objął ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych za okres od stycznia 2015r. do dnia wyceny.

Prawidłowo biegły uwzględniając treść art.134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosował zasadę korzyści przy ustalaniu wartości rynkowej gruntu na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wobec ustalenia po dokonaniu analizy rynku zarówno niezabudowanych nieruchomości rolnych, jak też nieruchomości gruntowych nabywanych na realizację inwestycji drogowych, że ceny nieruchomości rolnych są znacznie niższe.

Z treści operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że biegły mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n. i małą ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Biegły dokonywał analizy lokalnego rynku nieruchomości rolnych i leśnych obejmującego miasto i gminę R. oraz rynku lokalnego obejmującego gminy powiatu [...] i regionalnego obejmującego gminy sąsiednie i najbliższe powiatów, nie graniczące z L., tj. [...], [...], [...] i [...] w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne. Ze względu na ograniczony obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz względną stabilność rynku, badaniem objęto okres wydłużony do ponad dwóch lat, tj. od stycznia 2015r. do dnia wyceny. Biegły ustalił, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, w związku z czym uwzględniając zasadę korzyści, stosownie do treści art. 134 ust. 4 ugn wartość gruntu określono według alternatywnego sposobu użytkowania. Jak wyjaśnił biegły, sporządził on zbiór nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej dotyczących prawa własności niezabudowanych działek położonych na obrzeżu miast, miasteczek i miejscowości podmiejskich w terenach o niskim stopniu zagospodarowania, niezabudowanych lub z rozproszoną zabudową, rolno-leśnych. Biegły stwierdził, że jedyną cechą, która wpływa na zróżnicowanie cen transakcyjnych jest położenie i lokalizacja przy uwzględnieniu odległości od miast powiatowych oraz wielkości i potencjał rozwoju miejscowości, nadając jej wagę 100%. W operacie biegły zawarł opis nieruchomości uwzględnionych w dokonywanej analizie rynku jako nieruchomości podobnych, określił i uwzględnił w wycenie ustaloną cechę nieruchomości oraz jej procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu, a następnie po określeniu procentowym wagi cechy i określeniu wartości współczynników korygujących, określił wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę [...] zł za 1 m2. Tak wyliczona cena rynkowa nieruchomości mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości drogowe na analizowanym rynku.

Biegły określił także wartość zasiewów w postaci pszenicy jarej przy zastosowaniu zasady określonej w art. 135 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w podejściu dochodowym, w wysokości przewidywanych plonów i cen zboża z pomniejszeniem o wartość nakładów, co dało kwotę [...] zł.

W piśmie z dnia [...] listopada 2017r. biegły wyjaśnił, że wyceniana nieruchomość nie graniczy z żadną nieruchomością zabudowaną, położona jest w północnej części miasta, słabo zurbanizowanej, w odległości ok. 2 km od centrum miasta, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod uprawy polowe i rzadkiej zabudowy zagrodowej. Najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ok. 150 m na południe i ponad 200 m na północ.

W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena jest prawidłowa, a zatem mogła być wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości w zakresie doboru nieruchomości podobnych ze względu na wzięcie pod uwagę nieruchomości zlokalizowanych w innym rejonie niż obszar R., niewzięcie pod uwagę położenia nieruchomości wycenianej przy granicy z województwem [...], jako czynniki wpływające na zaniżenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie. Zarówno w operacie szacunkowym, jak też wyjaśnieniach biegłego dotyczących zarzutów zgłoszonych do operatu szacunkowego wyjaśniono, że na rynku lokalnym w ocenianym okresie brak było transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę dróg, to zaś obligowało rzeczoznawcę do objęcia analizą rynku regionalnego. Prawidłowo wskazuje biegły, że biorąc pod uwagę stan nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej i ówczesny jej charakter (przeznaczenie) oraz ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego należało przyjąć, iż nieruchomość jest nieruchomością niezabudowaną o charakterze rolnym.

Dodać należy, że użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyrok NSA z: 22.5.2012 r., I OSK 701/11; 20.20.2010 r., I OSK 23/10; 8.1.2014 r. I OSK 1460/12). Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego, a więc w niniejszej sprawie z terenu województwa [...].

Za niezasadny należy uznać również zarzut skargi dotyczący pominięcia przez organ publikacji GUS "Obrót nieruchomościami w 2015r." z uwagi na to, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Wyjaśnić należy, że zgodnie zaś z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W tym zakresie nie sposób pominąć przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z przepisów tych wynika, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości oraz ma ono za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym w art. 150 - 159 u.g.n. Szczegółowe kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia ceny. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powołane wyżej rozporządzenie.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej -zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy- nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Warto przy tym zaznaczyć, że dodatkowo zasadę swobodnej oceny dowodów organu modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego zgłosiła strona wyrażając obawy co do prawidłowości przyjętych do analizy nieruchomości porównawczych. W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, organ zwrócił się do biegłego celem ustosunkowania się do tych uwag. Z uzyskanych wyjaśnień wynikało, że dokonana analiza została przeprowadzona prawidłowo, a przywołane przez stronę transakcje nie odpowiadają warunkom, jakie stanowiły podstawę dla przyjęcia wartości szacowanej nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że powyższa okoliczność nie skłoniła strony do dalszych poszukiwań możliwości zrewidowania wartości określonej w operacie szacunkowym. Podkreślić trzeba, że przewidziana w art. 157 u.g.n. możliwość zwrócenia się o dokonanie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu pozostaje w dyspozycji każdej ze stron. Z żądaniem takim może zatem wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną. (tak: S. Kalus (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. pod red. G. Bieńka, Warszawa 2011, s. 667, podobnie G. Bieniek (w:) Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, s. 1022) Nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosił w niniejszej sprawie sam skarżący. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystał, nie przedstawił też kontroperatu, co pozwoliłoby organowi na ocenę innego sposobu podejścia do tych samych uwarunkowań, czyniąc realną potrzebę zweryfikowania przedstawionych operatów w drodze postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że dostrzeżona przez organ potrzeba weryfikacji operatu szacunkowego w tym trybie musi być wynikiem powziętych przez ten organ wątpliwości, których źródłem mogą być przedstawione przez stronę konkretne dowody, których strona w rozpoznawanej sprawie nie przedłożyła. W konsekwencji należało przyjąć, że organy orzekające zasadnie uznały, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania.

Nieusprawiedliwione tym samym okazały się zarzuty skargi wywodzone z naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego wszechstronnej oceny.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. mógłby wywrzeć zamierzony skutek, ale wyłącznie w postępowaniu ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.