Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3880/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 pkt 5, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 534/19 oddalającego sprzeciw A. J. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 534/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił sprzeciw A. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...], znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę czterech budynków rekreacyjnych z wewnętrzną instalacją: wodno-kanalizacyjną, elektryczną i infrastrukturą techniczną oraz budowę wiaty grillowej na działce ewidencyjnej nr [...], obreb [...], gmina [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpozania Staroście Limanowskiemu (decyzja kasatoryjna).

Na wstępie Sąd I instancji zwrócił uwagę na szczególny charakter postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Sąd wskazał, że poza wyróżniającymi to postępowanie odrębnościami proceduralnymi (organ nie udziela odpowiedzi na skargę, bierze w nim udział strona skarżąca i organ, rozpoznanje się co do zasady na posiedzeniu niejawnym) od postępowania ze skargi, należy wziąć pod uwagę to, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Sąd zauważył, że ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za niedopuszczalną na tym etapie postępowania Sąd uznał wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Zdaniem Sądu, taka wypowiedź niechybnie stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Sąd podkreślił, że kreowanie takiej determinanty w postepowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s..a), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie podobna pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.

Sąd odnosząc się do przesłanek wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione z uwagi na kwalifikowane naruszenie w postępowaniu przed organem I instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i - w konsekwencji - konieczność ponowienia czynności jurysdykcyjnych przez ten ogran.

Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana; dotyczy to także wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. II GSK 135/15).

Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie zarówno decyzja o popzwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...], znak: [...], jak i decyzja z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] o odmowie uchylenia tejże decyzji o pozwoleniu na budowę zostały podpisane przez tę samą osobę - Wojewoda Małopolski prawidłowo skonstatował naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd zauważył, że pracownik, który podlegał wyłaczeniu, nie tylko brał udział w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także wydał w nim rozstrzygnnięcie - a zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. miało postać kwalifikowaną. Zaznaczył, że gdyby decyzja z dnia [...] października 2018 r. stała się ostateczna, to zachodziłaby w odniesieniu do niej przyczyna wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, stwierdzone naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. samo przez się implikowało potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych. Takie założenie przyjmuje się przy wykładni przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd uznał, że analogiczne założenie należy przyjąć także gdy powyższe naruszenie zostanie zidentyfikowane przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego lub zażaleniowego. W ocenie Sądu adekwatnym działaniem organem II instancji jest wtedy wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że zasada dwuinstancyjności postępowania zakłada prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy w warunkach gwarantujących zachowanie obiektywizmu. Skoro doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność ponowienia czynności procesowych w pierwszej instancji, to spełnione są przesłanki orzeczenia kasacyjnego, opisane w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być konwalidowanie w postępowaniu odwoławczym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 119/19, CBOSA).

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała art. 138 § 2 K.p.a. a zatem sprzeciw podlegał oddaleniu.

Następnie Sąd zauważył, że z uwagi na charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia, podjętego wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd do innych kwestii związanych z przedmiotową sprawą o wznowienie. Zatem Sąd zaniechał wypowiadania się co do twierdzeń Wojeowdy Małopolskiego czy też twierdzeń sprzeciwu, które zorientowane były na ocenę interesu prawnego wnioiskodawców oraz zaistnienia co do decyzji o pozwoleniu na budowę przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, obecnie nie jest zasadne wypowiadanie się co do tych kwestii, skoro zgodnie z prawem procesowym nie uczynił tego jeszcze organ I instancji.

Sąd zaznaczył, że na obecnym etapie nie może wypowiadać się co do owych twierdzeń także z innego powodu. Przesądzenie już teraz, kto w tej mierze ma rację stanowiłoby determinantę mającego zapaść rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Takiego działania w ramach postępowania zainicjowanego sprzeciwem nie można pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego ani z zasadami sprawiedliwości proceduralnej.

A. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 138 § 2 K.p.a. na skutek bezzasadnego uznania, że wypowiedzenie się co do wskazań zawartych w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...], znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, narusza podstawowe zasady porządku prawnego i wymogi sprawiedliwości proceduralnej, pozbawiając jednocześnie wnosząca sprzeciw, możliwości obrony swoich praw poprzez sądową kontrolę decyzji administracyjnych.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępownia.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw bezzasadnie uznał, że wypowiedzenie się odnośnie do twierdzeń zawartych w decyzji narusza podstawowe zasady porządku prawnego i wymogi sprawiedliwości proceduralnej. Skarząca uznała, że została pozbawiona możliwości obrony swoich praw poprzez sądową kontrole decyzji administracyjnych.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w postępowaniu organu I instancji doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jednak w jej ocenie organ II Instancji wadliwie ustalił, iż nauszenie przepisów postępowania miało wpływ na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Zdaniem skarzącej kasacyjnie, organ pierwszej instancji przwidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, który następnie został rozpatrzony w całości. Nadto wskazania zawarte w decyzji Wojewody Małopolskiego stoją w sprzeczności w literalnym brzmieniem tych przepisów jak i ich funkcjonalną wykładnią. Organ II instancji wadliwie uznał, że organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny obszaru oddziaływania powstającej inwestycji i możliwości naruszenia hipotetycznego interesu prawnego osób odwołujących się.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zaprezentowano szeroką argumentację dotyczącą prawidłowej wykładni art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane tj. obszaru oddziaływania obiektu. Wskazano w szczególności, że wyznaczając ten obszar konieczne jest występowanie ograniczeń w zagospodarowaniu wyznaczonego terenu, nie zaś potencjalne oddziaływanie na teren sąsiedni. W decyzji organu II instancji nie można również odnaleźć jakichkolwiek przesłanek materialnych mogących prowadzić do wniosku, że bezpośredni, konkretny i realny interes właścicieli sąsiednich działek został naruszony. Zarzuty podnoszone przez odwołujących się nie wskazują na żadnego konkretnego prawnego czy faktycznego ograniczenia w zagospodarowaniu ich terenu, powstałe jako rezultat realizacji przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ze zsposobem zagospodarownia terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Odnośnie do dokonanej przez Wojewodę Małopolskiego oceny zachowania warunków technicznych w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji skarżąca kasacyjnie wskazała, że organ ten pominął niezwykle istotny fakt, jakim jest stosunek powierzchni biologicznie czynnej działki, na której prowadzona jest inwestycja, do łącznej powierzchni zabudowy i terenów utwardzonych i wynikająca z niego możliwość odprowadzania wód opadowych na teren własny, co zostało wykazane w projekcie zamiennym. Z argumentacji skarżącej kasacyjnie wynika, że istniejące na działce inwestora zagospodarownie będzie sprzyjało retencji wód opadowych, zmieni się też nachylenie terenu w kierunku przeciwnym do sąsiednich działek. Wody opadowe zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odprowadzane będą na własny teren nieutwardzony. Przy dużej powirzchni biologicznie czynnej działki, na której prowadzona jest inwestycja, nie ma możliwości by doszło do kierowania wód na działkę sąsiednią. Rzobieżność między projektem a rozporządzeniem nie powinna być w ogóle rozpatrywana w postępowaniu wznowieniowym.

Skarżąca kasacyjnie wskazując na prawidłowo zebrany, udokumentowany i oceniony przez organ I instancji materiał dowodowy w sprawie stwierdza, że wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego Starosta Limanowski prawidłowo ustalił, że nie było podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż niwelacja terenu jaki i sposób odprowadzania wód opadowych nie ma oddzaływania na nieruchomości sąsiednie.

Dalej skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, który uznał za nieprawidłowe postępowanie organu I instancji w zakresie braku oceny okoliczności, że inwestycja znajduje się na terenie predysponowanym do osuwania się ziemi. Podnosi, że teren inwestycji nie znajduje się na terenie czynnego osuwiska. Następnie wskazano, że wskazywane w decyzji organu odwoławczego immisje bezpośrednie nie zachodzą w sprawie i nie przemawiają za uznaniem wnioskodawców za strony postępowania.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że z uwagi na powyższe agrumenty nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zakwestionowane wskazania stanowiące część decyzji Wojewody Małopolskiego stoją w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisów jak i funkcjonalną wykładnią, a niewątpliwie mają wpływ na dalsze postępowanie administracyjne. W konsekwencji braku wypowiedzenie się przez Sąd I instancji odnośnie do twierdzeń zoriantowanych na ocenę interesu prawnego, zawierająca liczne wady prawne decyzja Wojewody Małopolskiego pozostaje w mocy, mając wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczynił to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów a nie ich zastępowanie w tej działalności. Formułując oceny odnośnie do kwestii związanych z posiadaniem lub brakiem statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę Sąd przesądzałby o przyszłym rozstrzygnięciu organów a przecież na tym etapie organy nie zakończyły jeszcze swojego postępowaniania. Organy wobec wadliwości proceduralnej prowadzonego przez nie postępowania nie przeprowadziły w sposób prawidłowy tego postępowania a tym samym ich postępowanie nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia. Decyzja kasatoryjna powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd badał jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.).

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawiony w skardze kasacyjnej A. S. zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zostało wykazane, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było wadliwe pod względem proceduralnym i to w stopniu, który stanowiłby przesłankę wznowienia tego postępowania w przypadku gdyby decyzja ta stała się ostateczna. Właśnie przez wzgląd na tę wadliwość zasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Małopolskiego.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Starosty Limanowskiego z [...] października 2018 r., znak: [...], wydana w postępowaniu wznowieniowym (postępowanie nadzwyczajne), którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Limanowskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech budynków rekreacyjnych z wewnętrzną instalacją:wodno-kanalizacyjną, elektryczną i infrastrukturą techniczną oraz budowę wiaty grillowej na działce ewidencyjnej nr [...], obreb [...], gmina [...], została wydana przez tę samą osobę co decyzja ostateczna, której to postępowanie wznowieniowe dotyczyło. Zatem zaistniała sytuacja, w której ponownej merytorycznej oceny ostatecznej decyzji na skutek zaistnienia podstaw wznowienia dokonuje ta sama osoba, która wydawała tę decyzję w postępowaniu zwykłym. Obiektywnie rzecz biorąc trudno oczekiwać aby urzędnik, który wcześniej wydał decyzję w postępowaniu zwykłym, obecnie w postępowaniu nadzwyczajnym dochował obiektywności i rzetelności przy ocenie będącej jego dziełem decyzji. Tym samym w sytuacji kwestionowania ocen dokonanych przez urzędnika we wcześniej wydanej przez niego decyzji, urzędnik ten powinien zostać wyłaczony od rozpoznania sprawy. Tę zależność dostrzegł ustawodawca, który w art. 24 pkt 5 K.p.a. jako bezwzględną przyczynę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, wskazał na wyłączenie go w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W analizowanej sprawie pracownik Starosty Limanowskiego nie tylko uczestniczył w postępowaniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji ale również to on wydał decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym. Stanowi to kwalifikowaną postać naruszenia art. 24 pkt 5 K.p.a.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że kwalifikowane naruszenie w postępowaniu przed organem I instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesądziła o konieczności ponowienia czynności jurysdykcyjnych przez ten ogran. Skoro tak to wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasatoryjna nie wchodziło w grę. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy właśnie art. 138 § 2 K.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji już z po wyeliminowaniu wadliwości w postaci udziału pracownika podlegającego wyłączeniu może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zasadę dwuinstancyjności należy w realiach niniejszej sprawy rozumieć jako prawo do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym przez właściwy do tego organ, który poprzednio nie orzekał w tej sprawie. Skoro właściwym do prowadzenia sprawy po wznowieniu jest Starosta Limanowski, czyli organ, który wydał decyzję ostateczną, której uchylenia domagają się wnioskodawcy, to rozpoznając ją kolejny raz należy dochować reguł dotyczących wyłączenia pracownika lub organu z art. 24 K.p.a., art. 25 K.p.a. aby nie narazić się na zarzut wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Bez wątpienia gdyby decyzja z dnia [...] października 2018 r. stała się ostateczna, to zachodziłaby w odniesieniu do niej przyczyna wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Słusznie zatem zauważył Sąd I instancji, że stwierdzone naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. samo przez się implikowało potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych a zatem należało w ramach dozwolonych prawem rozstrzygnięć z art. 138 K.p.a. zastosować te, które pozwoli naprawić zaistniałe uchybienie. Takim właśnie rozstrzygnięciem było wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Choć brakuje łącznego spełnienia przesłanki uchybienia przepisom proceduralnym wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy mającym wpływ na jej rozstrzygniecie, to w tym konkretnym przypadku za zastosowaniem normy z tego przepisu przemawiało już samo naruszenie proceduralne, którego kwalifikowany charakter przesądzałby o konieczności wznowienia postępowania. Podstawy wznowienia z art. 145 K.p.a. to przesłanki wskazujące na poważne naruszenia proceduralne w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Skoro taka przesłanka zostanie wykryta na etapie postępowania odwoławczego, zażaleniowego, to z uwagi na jej kwalifikowany charakter należy znieść postępowanie wadliwe bowiem dalsze jego prowadzenie nieuchronnie prowadziłoby do jego wznowienia. Za takim rozwiązaniem przemawia także zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasada szybkości i prostoty postępowania, zasada dwuinstancyjności postępowania a nade wszystko zasada praworządności.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji postąpił prawidłowo oddalając sprzeciw bowiem zidentyfikowanie powyższego naruszenia procedury przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego, tutaj w ramach postępowania wznowieniowego, powinno doprowadzić do wydania przez ten organ rozstrzygnięcia kasacyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być konwalidowanie w postępowaniu odwoławczym w ramach np. art. 136 K.p.a.

Skoro zatem Sąd I instancji za organem odwoławczym ustalił, że doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność ponowienia czynności procesowych w pierwszej instancji, to zasadnym było uzanie przez Sąd, że zostały spełnione przesłanki orzeczenia kasacyjnego, opisane w art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym Sąd postąpił prawidłowo oddalając sprzeciw.

Skarżąca kasacyjnie w treści swojej skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odnosi się do powyższego zagadnienia tj. wydania decyzji ostatecznej Starosty Limanowskiego i decyzji tego organu w postępowaniu wznowieniowym w I instancji przez tego samego pracownika, który z mocy art. 24 pkt 5 K.p.a. podlega wyłaczeniu od udziału w postępowaniu. Ta właśnie okoliczność przesądziła o wydaniu decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Małopolskiego a następnie została oceniona przez Sąd w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji był związany granicami rozpoznania sprzeciwu jakie nakłada na niego art. 64e P.p.s.a. Badając jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. słusznie uznał, że przesłanki takie w realiach sprawy zachodziły z uwagi na naruszenie w postępowaniu wznowieniowym art. 24 pkt 5 K.p.a.

Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że wypowiedzenie się co do wskazań zawartych w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...], znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, narusza podstawowe zasady porządku prawnego i wymogi sprawiedliwości proceduralnej, pozbawiając jednocześnie wnosząca sprzeciw, możliwości obrony swoich praw poprzez sądową kontrolę decyzji administracyjnych.

Sąd I instancji oddalając sprzeciw nie naruszył zasad porządku prawnego, wręcz przeciwnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego, które ten porządek prawny przywraca. Doprowadza bowiem do rozpozania sprawy przez organ I instancji w składzie, którego nie będzie brał udziału pracownik wyłączony na mocy art. 24 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji uchroni to od wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zapadnie rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującą w tym zakresie procedurą a tym samym porządek prawny oraz sprawiedliwość proceduralna zostaną zachowane. Skarżąca kasacyjnie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie utraciła możliwości ochrony swoich praw poprzez sądową kontrolę decyzji administracyjnych. Po poworocie sprawy do organu I instancji i wydaniu prawidłowej decyzji pozostanie skarżącej kasacyjnie jeszcze ewentualna droga odwoławcza. Następnie zaś zapadła w sprawie decyzja ostateczna będzie mogła być poddana ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sąd. Z tego wynika, ze skarżąca kasacyjnie nie utraci przysługującego jej prawa do sądowej kontroli decyzji administracyjnych skoro decyzja kasatoryjna powoduje tylko powrót sprawy do organu I instancji, gdzie po prawidłowym wydaniu decyzji przez ten organ decyzja ta może podlegać weryfikacji instancyjnej w organie odwoławczym a następnie być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej i przytoczonych na jego uzasadnienie wywodów skoncentrowanych na kwestii prawidłowości uznania przez Wojewodę Małopolskiego wnioskujących o wznowienie podmiotów za strony postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę w ocenie NSA należy podzielić w pełni stanowisko Sądu I instancji. W istocie bowiem charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia (decyzja kasatoryjna), podjętego wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., spowodował, że przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do innych kwestii związanych z przedmiotową sprawą o wznowienie. Słusznie Sąd zaniechał wypowiadania się co do twierdzeń Wojeowdy Małopolskiego czy też twierdzeń sprzeciwu, które dążyły do uzyskania oceny interesu prawnego wnioskodawców oraz zaistnienia przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odnośnie do decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie postępowania dotyczącego rozpoznania sporzeciwu od decyzji, jak już była wyżej mowa, nie zasadne jest wypowiadanie się co do tych kwestii, które mają charakter merytorycznych rozstrzygnięć o prawach stron skoro zgodnie z prawem procesowym nie uczynił tego jeszcze organ I instancji w sposób prawidłowy. Sąd w postępowaniu ze sprzeciwu badał jedynie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej nie był zaś uprawniony do wypowiadania się odnośnie do kwestii merytorycznych w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaniechał oceny w zakresie przysługiwania wnioskującym o wznowienie przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę był niezasadny albowiem Sąd nie mógł takich stwierdzeń dokonać na etapie postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Groziłoby to ingerencją we właściwość organów administracji publicznej do merytorycznego rozpozania sprawy. Ponadto naruszałoby granice w jakich sąd mógł orzekać w ramach sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji nie podlega uchyleniu i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.