Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1906/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 90 poz 1005
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska - spr., Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 452/06 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu dodatku za klasę kwalifikacyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S. na rzecz Dowódcy [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006r oddalił skargę K. S. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powołaną decyzją organ utrzymał mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa, nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu skarżącemu dodatku za klasę kwalifikacyjną. Dowódca [...] podał przy tym, że rozkazem dnia [...] nr [...] Dowódca [...] Korpusu [...] nadał K. S. od dnia [...] na stałe mistrzowską klasę kwalifikacyjną w specjalności wojskowej [...]. W okresie od dnia [...] do [...] - w związku ze zmianami etatowymi- stanowisko skarżącego ulegało zmianom, w konsekwencji czego zmianie uległa także specjalność wojskowa K. S.. Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Dowódca [...] Pułku [...] ([...]) wyznaczył skarżącego na stanowisko służbowe dowódcy drużyny - [...] o specjalności wojskowej [...] w [...] Pułku [...] Korpusu [...]. Natomiast w dniu [...], w związku z rozformowaniem Jednostki Wojskowej [...], K. S. rozkazem personalnym Dowódcy [...] Korpusu [...] z dnia [...] nr [...] został wyznaczony na stanowisko kierownika [...] o specjalności [...] w [...] Bazie Lotniczej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w W., na podstawie art. 104 kpa i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.), § 5 ust. 1 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1055 ze zm.), przyznał K. S. dodatek za klasę kwalifikacyjną w wysokości [...] zł (18% uposażenia bazowego). Zdaniem Dowódcy [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] zasadnie stwierdził nieważność powyższej decyzji. Brak było bowiem podstaw do przyznania K. S. dodatku za klasę kwalifikacyjną mistrzowską w sytuacji, skoro zajmował on stanowisko służbowe w specjalności innej niż posiadana przez niego klasa kwalifikacyjna.

Decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...]. nr [...] K. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięciom tym zarzucił 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych oraz § 5 ust. 1 pkt 2 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a ponadto art.156 § 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. z dnia [...] nr [...] wydana została bez podstawy prawnej oraz przez nieuwzględnienie, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, 2) naruszenie art. 107 § 1 kpa przez niewskazanie podstawy prawnej decyzji wynikającej z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, 3) brak rozstrzygnięcia w miejsce dodatku za klasę mistrzowską kwalifikacyjną o dodatku wyrównawczym z § 35 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, 4) nieuwzględnienie faktu, że skarżący stosownie do § 25 powołanego rozporządzenia faktycznie zajmował funkcję stosowną do uzyskanej klasy kwalifikacyjnej. Bez względu na zmianę stanowiska w zakresie ewidencyjnego zaszeregowania w etacie jednostki wojskowej faktycznie zajmował to samo stanowisko i wykonywał te same czynności, a zatem posiadał odpowiednie kwalifikacje, które uprawniały go do przyznania mu omawianego dodatku do uposażenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 107 § 1 kpa, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty są natomiast niezasadne, w szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wystąpiły negatywne skutki prawne wykluczające stwierdzenie nieważności omawianej decyzji. Kwestia nieodwracalności skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, winna być bowiem oceniana pod katem obowiązującego prawa, nie zaś w sferze faktycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem oddalił skargę K. S.. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w dniu [...] skarżący legitymował się mistrzowską klasą kwalifikacyjną w specjalności wojskowej [...] oraz że od [...] był wyznaczony na stanowisko służbowe kierownika [...] o specjalności [...] w [...] Bazie Lotniczej. Wobec tego bezspornego stanu faktycznego uznać należy, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. z dnia [...] nr [...] na mocy, której przyznano skarżącemu dodatek za klasę kwalifikacyjną w wysokości [...] (18% uposażenia bazowego), rażąco naruszała prawo w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa. Pozostawała bowiem w jaskrawej sprzeczności z treścią § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego. Z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowy dodatek skarżącemu nie przysługiwał, bowiem w dniu 1 lipca 2000 r., od kiedy to przepisy rozporządzenia miały zastosowanie (§ 39 rozporządzenia), skarżący pełnił służbę na stanowisku oznaczonym specjalnością wojskową [...]. Tak więc nie było tożsamości pomiędzy posiadaną przez skarżącego klasą kwalifikacyjną ([...]), a klasą właściwą dla zajmowanego stanowiska ([...]). Sąd podkreślił ponadto, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji należy ustalić charakter skutków prawnych, które ona spowodowała. Organ nadzoru ma zatem obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wydać w trybie art. 158 § 2 kpa decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są zgodnie art. 156 § 2 takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi, jeśli do "odwrócenia skutków prawnych" decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć. Zdaniem WSA w Warszawie w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przeszkody do zniesienia skutków prawnych wadliwej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku za klasę kwalifikacyjną, a tym samym nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, wykluczająca możliwość stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Organy nadzorcze błędnie jednak przyjęły jako przesłankę stwierdzenia nieważności brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 - pierwsza część zdania), podczas gdy w sprawie w istocie miało miejsce rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 - część druga tego zdania). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, podobnie jak niewskazanie przez organy w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. Natomiast Sąd nie mógł odnieść się do podnoszonej przez skarżącego kwestii przyznania dodatku wyrównawczego, o którym mowa w przepisie § 35 ust. 1rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r., ponieważ sprawa ta nie była przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, to skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm- dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art.188 ustawy P.p.s.a., a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.15 ut.1 ustawy z dnia 17grudnia 1974r o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992r, Nr 5, poz.18 z póź.zm.) oraz § 11 pkt.2a w zw. z § 5 ust.1 pkt.2 oraz § 25 ust.1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005) poprzez uznanie, iż skarżący nie spełniał w dniu [...] warunków przewidzianych tymi przepisami do otrzymania dodatku kwalifikacyjnego a podjęta w tym przedmiocie decyzja nr [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także poprzez nieuwzględnienie w ustaleniach stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku, pełnego brzmienia przepisu § 25 ww rozporządzenia, tj. pominięcie jako podstawy przyznania dodatku kwalifikacyjnego zgodności między klasą kwalifikacyjną specjalisty wojskowego jaka posiadał skarżący i pełnioną przez niego funkcją,

2. naruszenie art.156 § 1 pkt.2 kpa poprzez jego zastosowanie jako podstawy uznania decyzji nr [...] za wydaną bezpodstawny prawnej (rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji) lub z rażącym naruszeniem prawa (jak wynika z treści zaskarżonego wyroku), w tym uznanie, iż naruszenie prawa przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] ma kwalifikowaną postać naruszenia prawa w stopniu rażącym,

3. art.7, art.77 § 1 i art.107 § 1 kpa poprzez uznanie, iż decyzja nr [...] z dnia [...] odpowiada prawu mimo braku prawidłowego wskazania podstawy materialnoprawnej jej wydania, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony oraz mimo że materiał dowodowy na etapie wydawania decyzji ograniczony został do akt personalnych skarżącego, a ponadto przez utrzymanie w mocy zaskarżonym wyrokiem decyzji administracyjnej, która między innymi pozbawia skarżącego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa do dodatku kwalifikacyjnego a tym samym powoduje obniżenie podstawy świadczenia emerytalnego strony, sankcjonuje istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, które nie spełnia ustawowych przesłanek wymaganych dla decyzji administracyjnej (nie wskazuje przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji), sankcjonuje istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, które decyduje o uprawnieniu skarżącego, jakie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, wbrew brzmieniu tego przepisu a w oparciu o błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego do przesłanek zawartych w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy podstawą do przyznania dodatku kwalifikacyjnego była zgodność posiadanej klasy kwalifikacyjnej w specjalności wojskowej właściwej alternatywnie dla zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Pojęcia "pełniona funkcja" nie można ograniczać tylko do pełnienia np. służby oficera dyżurnego. Taka bowiem służba nie ma charakteru stałego ani w zasadzie przypisanej do niej klasy kwalifikacyjnej. Nie można też utożsamiać pełnienia funkcji z zajmowaniem stanowiska służbowego, skoro powołany przepis rozporządzenia rozróżnia te pojęcia. Utożsamianie ich byłoby zatem sprzeczne z wykładnią językową a także z zasadą racjonalności tworzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie autora skargi kasacyjnej przez pełnienie służby należy zatem rozumieć wykonywanie przez żołnierza zawodowego w sposób stały określonych czynności (zadań), które mieszczą się w zakresie jego obowiązków służbowych (pozostają "w związku" z zajmowanym stanowiskiem służbowym).W konsekwencji dla przyznania prawa do dodatku kwalifikacyjnego wystarczające powinno być tak rozumiane "pełnienie służby" z klasą kwalifikacyjną. Skarżący spełniał ten warunek gdyż posiadał klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w specjalności wojskowej [...], co nie odpowiadało wprawdzie klasie określonej dla zajmowanego w dniu [...] stanowiska służbowego, ale zgodne było z faktycznie pełnioną przez niego funkcją. Zmiany oznaczeń etatowych stanowiska służbowego skarżącego nie miały wpływu na wykonywane przez niego czynności (zakres obowiązków). Nie był on wyznaczany na nowe (w sensie wykonywanych zadań) stanowiska służbowe. Zmianie ulegały nazwy tych stanowisk i związanych z tymi stanowiskami (ale nie pełnioną funkcją) klas kwalifikacyjnych. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie powinien budzić wątpliwości fakt, że skarżący zajmując to samo stanowisko, wykonując te same czynności i posiadając niezbędne kwalifikacje, "podlegał" jedynie zmianom, jakie następowały w zakresie ewidencyjnego zaszeregowania w etacie jednostki wojskowej dla tego stanowiska. Taki stan faktyczny pozwala na uznanie, że uzyskana przez K. S. klasa kwalifikacyjna była w dniu [...] wystarczającą podstawą do przyznania skarżącemu dodatku do uposażenia. Natomiast WSA w Warszawie ograniczył się tylko do ustalenia braku zgodności między zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem służbowym a oznaczeniem specjalności wojskowej, w której skarżący posiadał klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego. Tym samym pominął istotny element prawa do dodatku kwalifikacyjnego, a mianowicie drugą z alternatywnych przesłanek do uzyskania takiego uprawnienia, to jest funkcję jaką faktycznie skarżący pełnił w omawianym okresie.

Autor skargi kasacyjnej omówił ponadto pojęcie "rażącego prawa", przytaczając w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdził też, że z przytoczonych względów, jego zdaniem, nie można uznać by decyzja z dnia [...] w ogóle naruszała prawo, z pewnością zaś ewentualne uchybienia nie kwalifikują się do rażących. W tym zakresie nie mamy bowiem do czynienia z " oczywistą sprzecznością" między stanem faktycznym sprawy a pełnym brzmieniem § 25 powołanego rozporządzenia, jak to przyjęły organy administracji oraz Sąd w zaskarżonym wyroku.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzuty dotyczące prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego i uzasadnienia wydanych przez nie decyzji. Na koniec tych wywodów powołano się na wyrok z dnia 29 czerwca 2001r sygn. I SA 2134/99, w którym NSA stwierdził, że" w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania art.156 § 2 kpa, konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą". Zdaniem skarżącego organy w powyższym zakresie nie dokonały żadnej oceny. Taka ocena nie została tez zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Tymczasem na podstawie decyzji z dnia [...] skarżący od [...] do [...] pobierał przyznany tą decyzją dodatek stały za posiadaną klasę kwalifikacyjną. Wymagało to rozważenia czy powyższe rozstrzygnięcie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki takiego stanu rzeczy nie dotyczą wyłącznie sfery stanu faktycznego, jak to przyjęły organy oraz Sąd. I instancji. Ingerują bowiem także w stan prawny strony, pozbawiając ją z mocą wsteczną przyznanych świadczeń finansowych. Nie rozstrzygnięto przy tym kwestii charakteru prawnego środków już pobranych przez skarżącego, co może mieć wpływ na sferę jego prawa własności. Skutek prawny a nie faktyczny wywołuje również brak obligatoryjnego rozstrzygnięcia, o jakim mowa w § 35 rozporządzenia z dnia 10 października 2000r. Organy, podejmując kilkakrotnie próbę wyeliminowania z obrotu prawnego omawianej decyzji, a także Sąd, nie rozstrzygnęły w ogóle kwestii przywrócenia skarżącemu prawa do obligatoryjnego dodatku wyrównawczego, jaki skarżący powinien otrzymać w miejsce " utraconego prawa do dodatku kwalifikacyjnego". Nie uwzględniono także tego, że skarżący od [...] nie pełni zawodowej służby wojskowej. Organ nie posiada zatem możliwości odwrócenia bezpośrednich skutków wydanej w [...]r. decyzji w postaci zwrotu należności wypłaconych tytułem dodatku kwalifikacyjnego. W konsekwencji uznać należy, że decyzja z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] zostały wydane w oparciu o błędnie zastosowaną normę art.156 § 1 pkt.2 kpa z pominięciem przesłanki negatywnej z art.156 § 2 kpa, wobec czego powinny być uchylone. Natomiast zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w petitum skargi przepisów lub brak ich zastosowania, co stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art.174 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca [...] wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę, że nieskuteczny jest zarzut dotyczący braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro skarżący nie powołał żadnego przepisu regulującego postępowanie sądowe. Organ stwierdził ponadto, że pojęcia "stanowisko" i "funkcja" są tożsame. Wynika to z załącznika do rozkazu nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego sprawie wprowadzenia nomenklatury stanowisk (funkcji) służbowych występujących w Siłach Zbrojnych,sygn.Szt.Gen.[...], w którym do stanowisk (funkcji) służbowych przypisano określone nazwy etatowe i przyporządkowano odpowiednie kody-numery katalogowe (symbole liczbowe). Znajduje to też potwierdzenie w załączniku do zarządzenia nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 listopada 1996r w sprawie określenia korpusów osobowych, grup osobowych, specjalności wojskowych żołnierzy Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.Urz. MON poz,258), obowiązującym przy ustalaniu potrzeb w zakresie powołania odpowiednich osób do czynnej służby wojskowej na określone stanowiska (funkcje). W dokumencie tym mowa jest między innymi o tym, że ustalenie specjalności wojskowej polega na określeniu w wojskowych dokumentach ewidencyjnych i osobistych żołnierza symbolu korpusu osobowego, grupy i specjalności wojskowej, a także symbolu liczbowego i nazwy stanowiska (funkcji) zgodnie z nomenklaturą stanowisk. Termin "funkcja" jest zatem pojęciem występującym w nomenklaturze etatowej, opisanym właściwym SW i symbolem liczbowym. Pełnienie funkcji nie oznacza, jak twierdzi skarżący, jedynie faktycznego wykonywania pewnych zadań. Aby dany żołnierz mógł pełnić określoną funkcję, musi być do tego powołany na podstawie formalnego aktu. Nie można przy tym równocześnie, zajmować stanowiska oraz pełnić funkcji. Skarżący w [...] zajmował stanowisko kierownika [...], w tym samym czasie nie mógł więc równocześnie pełnić jakiejkolwiek funkcji etatowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 art.183 powołanej ustawy. Oznacza to, że o ile -tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola Sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym wyznacza zatem strona wnosząca skargę przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie, w tym wskazanie postaci zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym. Art. 174 pkt.1 P.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie, oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Drugą podstawę kasacyjną, stosownie do art.174 pkt.2 P.p.s.a. stanowić może naruszenie prawa procesowego, które przejawiać się może w tych samych postaciach, co uchybienie prawu materialnemu, przy czym przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnić potencjalny związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 P.p.s.a. Wobec przedstawienia zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. W tym zakresie autor skargi wytknął Sądowi I instancji naruszenie jedynie art.7, art.77 § 1 i art.107 § 1 kpa. Tymczasem wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonego doń aktu, ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do badania zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd I instancji dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli zatem strona zamierza postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, to bezwzględnie musi wskazać konkretny przepis (przepisy) powołanej ustawy P.p.s.a. Zatem podstawą skargi kasacyjnej, o jakiej mowa w art.174 pkt.2 P.p.s.a., może być tylko norma prawna regulująca postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stosując powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł ich naruszyć. Uchybienia konkretnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w skardze zaś nie zarzucono. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jest więc nieskuteczny, co oznacza że w sprawie w pełni miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od niewłaściwie skonstruowanych w powyższym zakresie zarzutów kasacyjnych przypomnienia wymaga utrwalony w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, pogląd, że organ administracji, uruchamiając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie. Orzeka w niej wyłącznie jako organ kasacyjny. Nie może natomiast działać równocześnie jako organ nadzoru i organ merytorycznie rozpoznający sprawę w trybie zwykłym. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie " nieważnościowe" dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w przedmiocie dodatku za klasę kwalifikacyjną (§ 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r.). Przedmiotem tego postępowania było wyłącznie ustalenie czy w stosunku do powołanego rozstrzygnięcia zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 kpa. Taki przedmiot zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu nadzoru I instancji wyznaczał też zakres sprawy zawisłej przed WSA w Warszawie. Postępowaniem " nieważnościowym" nie były, i z oczywistych względów nie mogły być, objęte inne interesujące skarżącego zagadnienia, w tym dotyczące ewentualnego zwrotu wypłaconego świadczenia czy uprawnień do zupełnie innego dodatku do uposażenia (dodatku przewidzianego w § 35 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Podnoszony przez autora skargi kasacyjnej zarzut nierozważenia tych kwestii w niniejszej sprawie może zatem wskazywać na niezrozumienie zasad postępowania sądowoadministracyjnego oraz nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Przechodząc do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art.2 ust.1, art.11 ust.1 i art.15 ust.1 obowiązującej w dniu [...] ustawy z 17 grudnia 1974r o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992r, Nr5, poz.18) uposażenie żołnierzy składa się z uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego i stanowiska służbowego oraz dodatków do uposażenia. Zasady przyznawania tych dodatków do uposażenia regulowało w omawianym okresie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz.1005), wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art.45 ust.1 pkt.2 powołanej ustawy o uposażeniu żołnierzy. Paragraf 5 ust.1 rozporządzenia określał organy właściwe w sprawie przyznawania, podwyższania, wstrzymywania lub obniżania dodatków. Natomiast § 11 pkt.2 rozporządzenia przewidywał dodatek kwalifikacyjny między innymi za posiadaną klasę kwalifikacyjną (ppkt.a). Przepisy te, podobnie jak art.15 ust.1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, są sformułowane jasno. W zaskarżonym wyroku nie dokonywano wykładni tych norm, gdyż nie zachodziła konieczność ustalania ich rzeczywistego znaczenia. Zarzut dokonania przez WSA w Warszawie błędnej wykładni wskazanych przepisów jest zatem całkowicie chybiony. Skarga kasacyjna nie zawiera zresztą w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia. co i tak zwalniałoby NSA od merytorycznego rozpoznania powyższych zarzutów. Sąd ten nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie ustalać w czym ona upatruje błędnej wykładni i jaka powinna być, w ocenie skarżącego, właściwa interpretacja kwestionowanych norm prawnych.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia § 25 ust.1 powołanego rozporządzenia z dnia 10 października 2000r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy. Analiza treści obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zasadnicze tezy sformułowane przez skarżącego sprowadzają się do następujących stwierdzeń. Niezgodność uzyskanej klasy kwalifikacyjnej ze specjalnością wojskową dla zajmowanego aktualnie stanowiska nie wyklucza prawa do dodatku kwalifikacyjnego. Wystarczającym warunkiem nabycia takich uprawnień jest bowiem zgodność klasy kwalifikacyjnej z faktycznie pełnioną funkcją, gdyż przez pełnioną funkcję należy rozumieć faktycznie wykonywane przez żołnierza zawodowego w sposób stały określonych czynności, które mieszczą się w zakresie jego obowiązków służbowych. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, wykonywanie tych samych zadań może łączyć się z zajmowaniem stanowiska służbowego o określonej specjalności i jednocześnie stanowić pełnienie funkcji o innej specjalności wojskowej.

Takiego stanowiska skarżącego nie można podzielić. Stosownie do § 25 ust.1 powołanego rozporządzenia chorążemu, podoficerowi zawodowemu albo żołnierzowi służby nadterminowej, który uzyskał klasę kwalifikacyjną w specjalności wojskowej właściwej dla zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, przysługuje dodatek za uzyskanie klasy kwalifikacyjnej w procentowo określonej wysokości uposażenia bazowego, zależnej od posiadanej klasy. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy dodatek nie ma charakteru uznaniowego, na co wskazuje użyte sformułowanie " przysługuje...dodatek". Kwestia jego przyznania nie została zatem pozostawiona swobodnemu uznaniu organu wojskowego. Zależy jednak od spełnienia wymogów określonych w powołanym § 25 ust.1 rozporządzenia. Przepis ten, jak wszystkie normy prawne dotyczącego uposażenia żołnierzy, musi być wykładany i stosowany ściśle z jego brzmieniem. Nie ma tu miejsca na wykładnię rozszerzającą uprawnienia czy wykładnię celowościową (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2002r sygn. akt IISA 2094/01 Lex 82789).

Z powyższego przepisu bezspornie wynika, że przedmiotowy dodatek nie przysługuje za sam fakt uzyskania klasy kwalifikacyjnej. Warunkiem nabycia do niego uprawnień jest zgodność posiadanej specjalności wojskowej ze specjalnością wojskową określoną dla zajmowanego stanowiska służbowego lub specjalnością wojskową właściwą dla pełnionej funkcji. Chodzi zatem o pełnienie służby o specjalności wojskowej tożsamej z posiadaną klasą kwalifikacyjną.

W związku z tym zauważyć należy, że terminy" służba", "zajmowane stanowisko służbowe", "pełniona funkcja" są pojęciami prawnymi uregulowanymi w przepisach regulujących prawny stosunek zawodowej służby wojskowej, wobec czego nie ma tu miejsca na intuicje znaczeniowe wynikające z języka potocznego. W myśl art.7 ust.1 cyt. ustawy o uposażeniu żołnierzy z dniem stawienia się do służby na określonym miejscy powstaje prawo żołnierza do uposażenia. Zgodnie z art. 20 ust.1 obowiązującej w dniu [...] ustawy z dnia 17 grudnia 1974r o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992r, Nr5, poz.18) żołnierz zawodowy pełni służbę w jednostce organizacyjnej resortu obrony narodowej po wyznaczeniu na odpowiednie stanowisko służbowe. Z powyższych przepisów, w powiązaniu z art.2 ust.1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, wynika, że prawo do uposażenia ( uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia) związane jest z pełnieniem służby. Pojęcia "służba" nie można przy tym utożsamiać jedynie z faktycznym wykonywaniem określonych zadań. Pełnienie służby łączy się bowiem z wyznaczeniem żołnierza przez właściwe organy wojskowe na odpowiednie stanowisko służbowe. W tym kontekście stanowisko służbowe jest jednym z podstawowych elementów określających status żołnierza.

Przez stanowisko służbowe, stosownie do art.7 ust.1 pkt.3 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r, należało rozumieć przewidziane w etacie jednostki organizacyjnej miejsce żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki, z określoną dla tego stanowiska nazwą, stopniem wojskowym, wymaganiami kwalifikacyjnymi, korpusem osobowym, specjalnością wojskową oraz grupą uposażenia. Przepisy wewnętrzne wojskowe utożsamiały stanowisko służbowe z funkcją, przypisując do stanowisk, jak i funkcji, odpowiednie nazwy etatowe, odpowiednie kody- numery katalogowe (symbole liczbowe) i specjalności wojskowe, a także odpowiedni dla danego stanowiska czy funkcji zakres zadań i czynności. Odpowiednikiem stanowiska etatowego w nomenklaturze wojskowej jest więc funkcja etatowa. Oba te pojęcia mieszczą się zatem w terminie stanowiska w rozumieniu art.7 ust.1 pkt.3 i art.20 ust.1 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. Żołnierz zawodowy pełni zatem służbę na określonym stanowisku służbowym, zajmując odpowiednie etatowo stanowisko lub pełniąc określoną etatowo funkcję. Ani zajmowanie stanowiska ani pełnienie funkcji nie może łączyć się dla celów uposażeniowych jedynie z faktycznym wykonywaniem zadań lub czynności W obu przypadkach niezbędne jest przeprowadzenie właściwej procedury służbowej związanej z wyznaczeniem na stanowisko czy powierzeniem funkcji. Odnosi się to także do przesłanek warunkujących nabycie prawa do dodatku kwalifikacyjnego, o jakich mowa w § 25 ust.1 omawianego rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie- w świetle niepodważonego stanu faktycznego sprawy- skarżący w dniu [...] posiadał klasę kwalifikacyjną o specjalności kwalifikacyjną nr [...]. Nie pełnił żadnej funkcji- w omawianym znaczeniu-o takiej specjalności wojskowej. Zajmował natomiast stanowisko o specjalności wojskowej nr [...]. K. S. w dniu [...] nie spełniał więc przesłanek przewidzianych w § 25 ust.1 rozporządzenia z dnia 10 października 2000r w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, warunkujących nabycie przez niego uprawnień do dodatku kwalifikacyjnego.

WSA w Warszawie właściwie zatem ocenił, że decyzja przyznająca skarżącemu omawiany dodatek jest decyzją rażąco naruszającą prawo. Pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu, przy czym nie chodzi tu o błąd w wykładni prawa, lecz przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny. Stwierdzenie nieważności tej decyzji było zasadne. Częściowo błędne uzasadnienie rozstrzygnięć organów nadzoru nie miało natomiast wpływu na wynik sprawy, skoro skutki jakie wywołują nadzorcze decyzje w pełni odpowiadają prawu.

Bezbłędne jest także stanowisko Sądu I instancji odnośnie do przesłanki wymienionej w art.156 § 2 kpa. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, nie zostało sprecyzowane w kodeksie postępowania administracyjnego, ale przeanalizowano je w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. Wypłacenie skarżącemu dodatku nie jest bowiem skutkiem prawnym decyzji o przyznaniu takiego świadczenia. Wypłata dodatku jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych a nie skutkiem prawnym. Zawarte w skardze kasacyjnej wywody dotyczące faktycznej możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji dotkniętej wadą nieważności nie mogły przynieść zamierzonego rezultatu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt.1 ustawy P.p.s.a w zw. z art. § 14 ust.2 pkt.2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.(Dz. U. Nr163,poz.1349 zm.).