Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 195/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.144, art. 145, art. 146, art. 148 ust.1-3 i art.148b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K.P., M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. L. z dnia [...] października 2013r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących K.P. i M.P. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] działając na podstawie art.144, art. 145, art. 146, art. 148 ust.1-3 i art.148b ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].08.2010r. zmieniającej uchwałę Rady Gminy [...]z dnia [...].02.2008r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. Wlkp. Nr 47, poz. 1003 ) ustalił K. i M.P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...] , stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w Kw nr [...] w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy [...]drogi na ul. Ch. w [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że inwestycję polegającą na budowie przedmiotowej drogi odebrano na podstawie protokołu komisyjnego odbioru robót z dnia 19.05.2011r. O zakończeniu budowy w/w drogi PINB zawiadomiony został pismem z dnia 05.12.2011r. Wobec braku sprzeciwu PINB uznano dzień 11.01.2012r. za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W dacie stworzenia tej drogi właścicielami opisanej wyżej nieruchomości byli K. i M.P.

Powołując się na treść art. 144 ust. 1 u.g.n. organ wskazał, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie zaś z art. 145 i 146 u.g.n. wójt w drodze decyzji może ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu decyzji wskzano, iż wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalona została w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...].02.2008r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (obowiązującej od dnia 16.04.2008r.) w wysokości 10% różnicy pomiedzy wartością nieruchomości jaką miała ona przed wybudowaniem wspomnianej drogi, a wartością nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w postaci owej drogi. Wymieniona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].08.2010r. i aktualnie obowiązująca stawka opłaty adiacenckiej wynosi 15% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed, a wartością nieruchomości po wybudowaniu przedmiotowej drogi.

W dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi, tj. w dniu 11.01.2012r. obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].08.2010r. i przyjęto aktualnie obowiązującą stawkę opłaty adiacenckiej wynoszącą 15%.

Według art.146 ust.3 u.g.n. wartość nieruchomości określa się według stanu nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu oraz według cen na dzien wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W sprawie sporządzono operat szacunkowy jako dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku wybudowania przedmiotowej drogi. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wartości rynkowej 1 m.kw. przedmiotowej nieruchomości w stanie przed i po wybudowaniu drogi oraz dokładnie opisał podejście i metodę szacowania, jak również uzasadnił dobór przyjętej metody. Dalej organ opisał określone w u.g.n. zasady sporządzania operatów szacunkowych wskazując, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie dla którego obowiązuje m.p.z.p. uchwalony Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...].05.1997r. nr [...], zmieniony później Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...].07.2005r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jendorodzinną (oznaczenie na rysunku symbolem 1 MN).

Organ wskazał, że wartości nieruchomości dla obu stanów, tj. przed i po wybudowaniu drogi, zostały określone w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W procesie wyceny rzeczoznawca przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości badając ceny transakcyjne gruntów stanowiących przedmiot własności o przeznaczeniu w m.p.z.p. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub nieobjętych planem, lecz wykorzystywanych na te cele o powierzchniach zbliżonych do wycenianej działki.

Następnie organ dokładnie opisał operat szacunkowy wskazując, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową drogi wynosi [...] zł. W trakcie postępowania administracyjnego strona zwróciła sie o uwzględnienie nakładów poniesionych na budowę drogi ul. Ch. Powołując sie na art. 144 ust.1 oraz art. 148b ust. 4 u.g.n. organ przyjął, że nakłady strony na budowę ul. Ch. wyniosły [...] zł. Po odliczeniu tej kwoty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi róznica wyniosła kwotę [...], a 15% z tej kwoty wynosi [...] zł.

Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego organ uznał, że sporządzono go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a nadto jest on czytelny, logiczny, nie zawiera błedów rachunkowych.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli K. i M. P. wnosząc o jej uchylenie i zmianę poprzez uwzględnienie wartości nakładów poniesionych przez odwołujących na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej w postaci:

• sieci woddociągowej o średnicy 110 mm o długości 45,50 mb zbudowanej w ul. Ch. na działkach nr [...] , [...] i [...],

• kanalizacji sanitarnej o średnicy 250 mm o długości 20,07 mb zbudowanej w ul. Ch. na działkach nr [...] , [...] i [...].

Powołując się na art.148 ust.4 u.g.n. skarżacy wskazali, że opłatę adiacencką pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W myśl art. 143 ust.2 u.g.n. przez budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Odwołujący wskazali, że na budowę w/w odcinka sieci wodociągowej ponieśli oni koszty w kwocie [...] zł, a na budowę w/w odcinka kanalizacji sanitarnej ponieśli koszty w wysokości [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].11.2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wystąpiły wszystkie przesłanki określone w u.g.n. obligujące odwołujących do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest opracowany rzetelnie i zgodnie z przepisami.

W uzasdnieniu decyzji wskazano, iż u.g.n. nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi. Na podstawie art. 148 b ust. 1 u.g.n, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm. – dalej u.d.p.).

Zgodnie z przepisem art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 przywołanej ustawy droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę, Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

W świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy Ch. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów u.g.n. oraz u.d.p.

Wobec stwierdzenia dochowania terminu o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. kluczowe w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje u.g.n. Przepis art. 146 ust. 1a przywołanego aktu prawnego stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził dnia 18 października 2012 roku rzeczoznawca majątkowy A.J. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 roku, nr 196, poz. 1628 ze zm.), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych.

W niniejszej sprawie, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową, wybierając po kilkanaście transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Dokonując wyceny nieruchomości przed wybudowaniem drogi rzeczoznawca przyjął do porównania kilkanaście nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych przy drogach gruntowych w [...] o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości będącej przedmiotem wyceny lub tożsamym faktycznym wykorzystywaniu. Przyjęto do porównań nieruchomości o powierzchni w przedziale od 463 m. kw. do 1605 m. kw. o cenach minimalnej 400,00 zł/m. kw. oraz maksymalnej 539,96 zł/m. kw. W rezultacie rzeczoznawca określił cenę średnią 1 m. kw. powierzchni gruntu na kwotę 467,26 zł. Po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości 1,065, rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m. kw. nieruchomości przed wybudowaniem drogi na kwotę 497,63 zł, co w rezultacie pozwoliło na określenie wartości nieruchomości na poziomie [...] zł.

Dokonując wyceny wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął kilkanaście nieruchomości podobnych położonych w [...] o cenach min. 419,75 zł/m. kw. i maksymalnej 562,00 zł/m. kw. W rezultacie rzeczoznawca określił cenę średnią 1 m. kw. powierzchni gruntu na kwotę 495,10 zł. Po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości 1,051, rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m. kw. nieruchomości na kwotę 520,35 zł. W konsekwencji wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi została oszacowana na poziomie [...] złotych. W świetle wyżej opisanych ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej należy uznać za prawidłową.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu podzielił poglądy wyrażane w orzecznictwie, iż dobór cech nieruchomości i przypisanie im wag pozostawione są uznaniu rzeczoznawcy, który opiera się na swej wiedzy specjalistycznej oraz doświadczeniu. Problematyka ta wymyka się zasadniczo spod kognicji organu orzekającego i pozostawiona jest gestii rzeczoznawcy majątkowego poza elementami dostrzegalnymi także przez osoby nie posiadające wiedzy specjalistycznej, takimi jak np. zbyt duże różnice w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w przeznaczeniu nieruchomości, etc. Wycena w tym przypadki poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Wskazać należy także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu szacunkowego na dzień 10 października 2013 roku.

Odnosząc się do zarzutu skarżacych organ odwoławczy przytoczył treść art. 148 b i art. 143 ust. 2 u.g.n. wskazując, że nakłady poniesione przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy określonych urządzeń infrastruktury technicznej nie pomniejszają kwoty, o którą wzrosła wartość tej nieruchomości spowodowana wybudowaniem innych urządzeń infrastruktury technicznej. Tak więc w ocenie SKO nakłady poniesione przez odwołujących przy okazji wykonania sieci wodociągowej i sanitarnej nie mogły zostać uwzględnione przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaniem wybudowaniem drogi, czy kanalizacji sanitarnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli K. i M. P. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów sądowych. Skarżący zarzucili:

• naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a.,

• naruszenie przepisów prawa materialnego art.4 pkt 16, art.148 ust.4 i art.154 ust.1 u.g.n. oraz § 3 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz.2109 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżący podkreślili, że w całości podtrzymują argumenty zawarte w ich odwołaniu. Skarżący zaakcentowali, że przed budową istotnej dla sprawy drogi ich nieruchomość od maja 2007r. posiadała sieć elektryczną w ulicy z przyłączem, od 2008r. sieć gazową z przyłączem, od lipca 2010r. sieć wodociągową z przyłączem, od sierpnia 2010r. kanalizację w ulicy z przyłączem. Wszystkie odpowiednie odcinki w/w mediów w ulicy były budowane za środki skarżących. Wymieniali także podłoże ulicy z gliny na żwir na głębokość ok.2 m, a także wraz z sąsiadami utwardzali drogę i ponosili tego koszty. Budowa drogi przez Gminę sprowadzała się do wymiany wierzchniej warstwy podłoża drogi, budowy kanalizacji deszczowej oraz ułożenia kostki brukowej. Skarżący wykonali podejścia do dwu furtek mimo, że znajdowały się one w pasie drogowym. Te wydatki uwzględniono umniejszając o ich kwotę opłatę adiacencką ([...]zł).

Nadto skarżący zakwestionowali, że to Gmina wybudowała kanalizacje sanitarną. Ich zdaniem przytoczony przez SKO wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22.04.2009r. o sygn. II SA/Ol 104/09 jest nieadekwatny do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie. Podkreślili, że nigdy nie składali do Gminy wniosku o zwrot poniesionych przez nich nakładów w związku z wykonanymi przyłączami do ich nieruchomości.

Ponadto skarżący podnieśli zarzuty wobec operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Wskazali na występujące ich zdaniem błędy rachunkowe skutkujące błędnym podaniem wartości nieruchomości w wysokości [...] zł zamiast [...] zł i wadliwym wyliczeniem wzrostu wartości ich nieruchomości na kwotę [...] zł zamiast [...] zł. Podając szczegółowe wyliczenie skarżący wskazali, że opłata adiacencka pomniejszona o uznane przez Gminę koszty prac wykonanych przez skarżących powinna wynosić nie [...] zł, lecz [...] zł. Nastąpiło więc zawyżenie opłaty adiacenckiej o [...] zł.

Dalej skarżący zarzucili rzeczoznawcy wadliwy dobór bazy transakcji sprzedaży nieruchomości dotyczących określenia wartości nieruchomości przed budową drogi. Zarzucili, że rzeczoznawca w zbiorze nieruchomości podobnych wśród 11 nieruchomości umieścił jedynie 2 o metrażu zblizonym do ich nieruchomości. Ponadto nie wskazał on innych cech podobieństw wybranych przez siebie nieruchomości do nieruchomości skarżących prócz ich położenia w [...]. Wskazali, że najbardziej zbliżone powierzchniowo nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę miały powierzchnię stanowiącą 91% i 141% powierzchni ich działki. Powierzchnie pozostałych nieruchomości wskazanych w operacie są dużo większe. Ponadto skarżący zarzucili, że nieruchomości podobne wybrane przez rzeczoznawcę nie zostały określone w sposób umożliwiający ich identyfikację. Podano bowiem jedynie miejscowość i ulicę bez numeru domu lub działki. Dalej skarżący podali, że kluczową cechą nieruchomości jest układ stron świata na działce. Reasumując wskazali, że zbiór nieruchomości podobnych przyjety przez rzeczoznawcę jest niewiarygodny. Brak nieruchomości podobnych doprowadził do ustalenia niesprawiedliwej, bo zawyżonej, opłaty adiacenckiej. Nadto skarżacy zarzucili, że oględziny ich nieruchomości odbyły sie bez ich udziału, co pozbawiło ich możliwości wskazania istotnych faktów i cech wyrózniających ich nieruchomość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano, że zarzut braku zawiadomienia o terminie oględzin nieruchomości jest bezzasadny. Powołując sie na orzecznictwo sądów administracyjnych.(wyrok NSA o sygn. I OSK 977/10) Kolegium uznało, iż dowód z oględzin nieruchomości nie jest tożsamy z wizją terenową dokonywaną przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania przez niego opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała Uchwała Gminy [...] nr [...] z dnia [...].08.2010 zmieniająca uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej.

Również bezspornie został zachowany termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej tj. datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1648/99, LEX nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000r., sygn. akt I SA1684/99, LEX nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 273/99, LEX nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05, LEX nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1315/06, LEX nr 374411) jest data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że protokół odbioru inwestycji sporządzono komisyjnie w dniu 19.05.2011 r. (k. 14 akt adm. I inst.) i wynika z niego, iż roboty zostały wykonane do 29.04.2011r. a decyzja organu I instancji została wydana w dniu 21.10.2013 r. i doręczona stronom w dniu 23.10.2013 r., zatem termin ustalenia opłaty został przez organ I instancji dochowany.

Tym niemniej należy wskazać, iż organy I i II instancji nie wykazały, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi. Organy nie wykazały więc ziszczenia się ostatniej z przesłanek naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. stwierdzenia, że w tym przypadku doszło do "wybudowania" drogi, i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., a nie tylko do jej "przebudowy", która nie uprawnia do ustalenia opłaty.

W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć.

W tym względzie należy odwołać się do trafnych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (II SA/Bd 963/11, CBOSA) że wobec braku stosownych definicji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie założenie spójności systemu prawa, zasadne jest odwołanie się do przepisów u.d.p. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. – dalej pr.bud.), jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg. Cytowany WSA w Bydgoszczy podkreślił, że obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej "drogi". Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 3 pr.bud. droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju – obiektem liniowym. Żadna z wymienionych ustaw nie zawiera definicji "wybudowania" drogi. Obie natomiast posługują się pojęciem "budowy". W u.d.p. zdefiniowana została "budowa drogi", natomiast w pr.bud. – pojęcie "budowy", odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi, będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud.). Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. "budowa drogi" oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę". Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 pr.bud. przez "budowę" należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonywanie", co w analizowanym przypadku należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego, jakim jest droga. Wprawdzie u.d.p. zrównuje "budowę drogi" z wykonywaniem "połączenia drogowego", tym niemniej owo "połączenie drogowe" nie może być czymś innym niż sama droga, którą wcześniej ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 2 u.d.p. W przeciwnym razie należałoby dojść do wniosku, że rezultatem "budowy drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. nie jest droga, ale bliżej nieokreślony obiekt – "połączenie drogowe niebędące drogą. Zdaniem WSA w Bydgoszczy taka wykładnia byłaby nielogiczna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również i ten pogląd podziela.

Jak dalej wywiódł WSA w Bydgoszczy, "przebudowa" została zdefiniowana zarówno w pr.bud., jak i w u.d.p. Zgodnie z art. 3 pkt 7a pr.bud., przez "przebudowę" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 u.d.p. "przebudowa drogi" to "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi.

Zestawiając cytowane wyżej definicje "przebudowy" z definicjami "budowy" można stwierdzić, że cechą, która odróżnia jedno od drugiego jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci "przebudowy" drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje (budowle) typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika expressis verbis z definicji "budowli" zawartej art. 3 pkt 3 pr.bud. Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Zawarta w art. 3 pkt 6 pr.bud., definicja "budowy", przewiduje bowiem "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Nawiązując do przytoczonych wyżej wywodów prawnych WSA w Bydgoszczy należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji nie wskazano, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiła budowa czy też przebudowa drogi. Organ I, jak i II instancji wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji o wzroście wartości nieruchomości spowodowanej oddaniem do użytku inwestycji polegającej na budowie drogi, jednak odstąpiły od podania szczegółów i opisania stanu ulicy przed podjęciem inwestycji, a następnie dokładnego opisania zakresu wykonanych robót.

Wszytko to prowadzi do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji - w kontekście ustawowego wymogu "wybudowania drogi" (art. 145 ust. 1 u.g.n.) oraz legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 u.d.p.) - nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy organów administracji, które apriorycznie przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Powyższe stwierdzenie pozostaje jednak w oczywistej sprzeczności ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Starosty P. z [...].09.2009r. nr [...] decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę, w której określając rodzaj zamierzenia budowlanego objętego zakresem w/w decyzji wskazano, iż dotyczy ona przebudowy ul. J., Ch., M., P, F. i R.

Brak wyjaśnienia kwestii zakresu przeprowadzonych robót budowlanych przy ul. Ch. stanowił więc niewątpliwe naruszenie przez organy I i II instancji wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie dotyczącym zaliczenia kwot związanych z budową sieci wodociągowej i kanalizacji wskazać należy, iż zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący podnieśli ten argument w skardze. Wobec powyższego należy podkreślić, że opłata adiacencka, której dotyczy niniejsze postępowanie, została ustalona wyłącznie w związku z inwestycją drogową, a nie z wykonaniem któregokolwiek ze wskazywanych przez skarżących urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej. Ewentualne nakłady poniesione przez nich na powstanie poszczególnych sieci miałyby zatem znaczenie przy ustalaniu opłat adiacenckich dotyczących budowy tych sieci – wykonanie każdej z nich może bowiem, w świetle art. 145 ust. 1 u.g.n., skutkować naliczeniem odrębnej opłaty adiacenckiej – nie mają jednak znaczenia i wpływu na wysokość opłaty związanej z inwestycją drogową.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowanej metody porównawczej i przyjętych do porównania nieruchomości należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda korygowania ceny średniej, stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., polega na przyjęciu do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Odwołanie się przez prawodawcę do kilkunastu nieruchomości podobnych oznacza konieczność uwzględnienia przynajmniej jedenastu tego rodzaju nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.11.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 726/10, Lex nr 750913). W przedmiotowej sprawie warunek ten spełniono – do porównania przyjęto 12 nieruchomości.

Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody, istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, CBOSA) oraz istniejąca zabudowa.

W związku z powyższym wskazać należy, iż działka należąca do skarżących jest działką zabudowaną. Do analizy przyjęto jednak działki niezabudowane. Jak wynika z operatu rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie Gminy [...] jest dobrze rozwinięty. Rocznie w gminie odnotuje się kilkadziesiąt takich transakcji, z czego 80% dotyczy gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W operacie stwierdzono, iż na tle całej gminy, miejscowość [...] wyróżnia się wysokimi cenami gruntów uzyskiwanymi w transakcjach sprzedaży

Tymczasem nie powinno ulegać wątpliwości, że różnica między działką zabudowaną a niezabudowaną jest istotna, dlatego rzeczoznawca przyjmując do porównania nieruchomości różniące się w tym zakresie od nieruchomości wycenianej powinien przede wszystkim wskazać w uzasadnieniu operatu, dlaczego w tym przypadku celowym było przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29.10.2009 r., IV SA/Po 338/09, CBOSA). Biegły nie wyjaśnił czy działki niezabudowane oraz zabudowane są nieruchomościami wzajemnie podobnymi w podanym wyżej znaczeniu, ani czy, i ewentualnie w jaki sposób, fakt zabudowy działki wpływa na jej wycenę w porównaniu z ceną działki niezabudowanej (nie chodzi oczywiście w tym przypadku o wzrost wartości wynikający z wartości naniesień na gruncie, ale o samą wartość gruntu zabudowanego / niezabudowanego jako taką).

Powyższe umknęło uwadze organów I i II instancji. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, CBOSA).W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ powinien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji. Tymczasem należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając dostrzeżone uchybienia dotyczące wykazania zaistnienia przesłanki "wybudowania" drogi jak i właściwego doboru nieruchomości przyjętych do porównania w sporządzonym operacie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art.152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wykona szczegółowe wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nadto rozważy, czy nie zachodzi konieczność ewentualnego przeprowadzenia dowodu z nowej opinii właściwego biegłego (biegłych) w celu należytego ustalenia wartości opłaty adiacenckiej.