Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1784/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 5, 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 682/17 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 682/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na A.M. (zwanego dalej "Skarżącym"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek wykonania w zakreślonym terminie określonych robót budowlanych i czynności dotyczących niezakończonej rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich") na działce o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] przy ul. [...].

W zakresie robót budowlanych doprowadzających dotychczas wykonaną część rozbudowy do zgodności z wymogami przepisów prawa nakazano likwidację okien wykonanych w ścianach oddzielenia pożarowego: wschodniej i północnej ww. budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami o nr ewid. [...] i [...] - poprzez zamurowanie ww. otworów pustakami szklanymi typu luxfer bądź całkowitej ich likwidacji oraz demontaż części połaci dachu - wysuniętych poza lico ww. ścian oddzielenia pożarowego od strony granicy z sąsiednimi działkami o nr ewid. [...] i [...] i wykonanie murków ogniowych ww. ścian przygranicznych. Natomiast w zakresie czynności nakazano sporządzenie na podstawie załączonej inwentaryzacji budowlanej rozbudowy i po doprowadzeniu zrealizowanej części ww. rozbudowy do stanu zgodnego z prawem – zamiennego projektu budowlanego rozbudowy budynku gospodarczego, w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia nowej części ww. budynku na zakład usług stolarskich.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył Skarżący.

Po wszczęciu postępowania nadzorczego - decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w jego ocenie kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, gdyż zebrany materiał dowodowy w postaci protokołów z oględzin, dokumentacji fotograficznej, zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz wydruku ze strony internetowej zakładu usług stolarskich Skarżącego pozwalał na stwierdzenie, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] września 2001 r. dokonując zmiany zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego.

Z zebranego materiału wynika, że w budynku wykonano dodatkowe instalacje wodno-kanalizacyjną oraz grzewczą. Pomimo formalnie niezakończonej budowy większość pomieszczeń jest użytkowanych przez inwestora do magazynowania surowców i maszyn związanych z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą w zakresie usług stolarskich. W niektórych pomieszczeniach widoczne są ślady wykonywania robót stolarskich przy użyciu znajdujących się w nich urządzeń - maszyn stolarskich. W jednym z pomieszczeń magazynowych zamontowany jest piec c.o. na paliwo stałe obsługujący wykonaną instalację grzewczą. W części skrzydła budynku przy granicy z sąsiednią działką wykonano wydzielenia pomieszczenia biurowego z pionem sanitarnym (dwa w.c.). Bryła budynku została wykonana w całości i budynek został przykryty dachem pokrytym blachą trapezową, stwierdzono również orynnowanie.

W trakcie oględzin inwestor przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z którego wynikało, że od 26 maja 2011 r. działalność pn. [...] inwestor wykonuje pod innym adresem tj. w miejscowości [...] gm. [...], natomiast do dnia 25 maja 2011 r. usługi stolarskie były wykonywane w miejscu zamieszkania inwestora. W aktach sprawy znajduje się wydruk strony internetowej firmy Skarżącego, która specjalizuje się w produkcji schodów z drewna oraz uruchomiła produkcję drzwi, mebli, zabudowy wnęk i szaf. W związku z powyższymi ustaleniami organ nadzoru budowlanego trafnie wskazał, że dokonane przez inwestora zmiany stanowią istotne odstępstwo od zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego. Ponadto w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1725/14 oddalającym skargę kasacyjną A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na etapie wykonywania obowiązku, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r., inwestor miał problemy z uzyskaniem stosownych opinii innych organów, z uwagi na projektowaną w przedmiotowym budynku działalnością zakładu stolarskiego. Ponadto sam inwestor podnosił w trakcie postępowania przed organami, jak i w skardze do sądu administracyjnego, na niecelowość sporządzenia i przedłożenia wymaganego projektu zamiennego, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza na terenie jego działki działalność gospodarczą uciążliwą. Jednocześnie nie kwestionował, że ma zamiar w przedmiotowym budynku wykonywać tego rodzaju działalność, o czym świadczyły wykonane roboty budowlane przystosowawcze, ale również przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza, w której wskazywano szeroko na możliwość wykonywania w tym budynku działalności usługowej (a więc nie gospodarczego tylko dla "obsługi" istniejącego budynku mieszkalnego). Podczas oględzin z dnia 27 czerwca 2012 r. sam skarżący wskazał na budynek gospodarczy, do którego dobudowano sporną rozbudowę, jako ten w którym prowadzona jest produkcja wyrobów stolarskich. Ponadto nie podważył oceny, zgodnie z którą przy przedmiotowej rozbudowie doszło do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Organ nadzorczy podkreślił przy tym, że wykonanie okien w ścianach usytuowanych przy granicy ww. działek; brak murków ogniowych; dokonanie zmian wewnątrz budynku świadczących o zmianie zamiaru sposobu użytkowania na warsztat stolarski, wydzielenie biura i zaplecza socjalnego; powiększenie antresoli; wykonanie w.c.; wykonanie dodatkowych instalacji wewnętrznych, tj. wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz grzewczej - świadczy o dokonaniu istotnych odstępstw, tym bardziej, że pozwolenie na rozbudowę dotyczyło tylko budynku gospodarczego; zaś już chociażby z inwentaryzacji powykonawczej wynika, że miały w tym budynku znajdować się pomieszczenia magazynowe i ewentualnie usługowe. W zakresie zatem użytkowania można na tej podstawie przyjąć, że ww. odstępstwa miały prowadzić do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (nawet niezależnie czy miałoby to dotyczyć zakładu stolarskiego), co wymagało uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień inspekcji sanitarnej i z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Zaś na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

Za prawidłowe organ uznał ustalenia dotyczące zmiany przeznaczenia rozbudowanej części budynku na potrzeby warsztatu usług stolarskich (część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczące zmiany zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego skutkowało wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą nakazano Skarżącemu sporządzenie i przedstawienie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich" jak również nałożono obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia nowej części ww. budynku na zakład usług stolarskich.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać kontrolowanej decyzji organu powiatowego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. za niewykonalną w dniu jej wydania. Ponadto została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną i bez rażącego naruszenia prawa, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł wskazany na wstępie Skarżący.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że nałożony na Skarżącego obowiązek wynikający z decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wynikał z faktu istotnego odstąpienia od decyzji zezwalającej na budowę z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. Skarżący istotnie odstąpił od zamierzonego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/13, oddalając skargę Skarżącego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku gospodarczego" na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], przy ul. [...], w zakresie dobudowanej części (magazynowo-warsztatowej z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich"). Decyzja rozbiórkowa została wydana wskutek nie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którą nakazano A.M. sporządzenie i przedstawienie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich"). Już wówczas Skarżący kwestionował zasadność nałożenia wskazanego wyżej obowiązku podnosząc, że organ narzucił mu sporządzenie projektu budowlanego zamiennego na "stolarnię", a taki obiekt jest mu niepotrzebny i nieekonomiczny gospodarczo, bowiem nie prowadził takiej działalności i nie zamierza jej prowadzić. Dokonane ustalenia i ocena materiału dowodowego została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1725/14 oddalił skargę kasacyjną A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/13.

W ocenie Sądu Skarżący błędnie utożsamia obowiązki nałożone na niego jako niezgodne z prawem – i "przymuszające" go do dostosowania budynku gospodarczego do zakładu świadczącego usługi stolarskie. W ocenie Sądu, przedmiotową inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniało zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty skargi są niezasadne i sprowadzają się do polemiki z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy oraz prawidłową decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Dalej, Sąd zaznaczył, iż nie podziela zarzutu skargi, że kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a przy tym także w sposób rażący narusza art. 7 Konstytucji i art. 64 Konstytucji w związku z art. 140 k.c.

W ocenie Sądu organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto Skarżący błędnie utożsamia okoliczność, iż fakt wykonania kontrolowanej decyzji spowoduje czyn zagrożony karą, tj. poświadczenia nieprawdy, wyłudzenia nieprawdy lub sfałszowania uzgodnień.

Zdaniem Sądu, przedmiotowa decyzja nie ma charakter niewykonalnego. Nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ nadzorczy wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Nie znajduje przy tym uzasadnienia zarzut skargi, że organy świadomie pominęły istotne dla sprawy dowody i fakty, bowiem w ocenie Sądu – organy odniosły się w sposób kompleksowy do wszystkich istotnych dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy dowodów jak i okoliczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżący miał zamiar wykorzystywać rozbudowywany budynek do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu usług stolarskich, podczas gdy Skarżący nigdy takiego celu nie miał, a zgromadzone dowody świadczą wyłącznie o przetrzymywaniu w pomieszczeniach tego budynku maszyn stolarskich i śladach ich użytkowania, do czego miał być przeznaczony wybudowany budynek, a zatem do celów własnych, a nie w celach komercyjnych, a w konsekwencji Sąd winien był uchylić zaskarżone decyzje w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy Skarżący prowadził działalność gospodarczą, chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na tę okoliczność;

b) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy polegające na pominięciu faktów przedstawianych przez Skarżącego świadczących o odmowie sporządzenia projektu zamiennego przez osoby do tego uprawnione, a to z uwagi na niemożliwość techniczną i prawną przekształcenia budynku gospodarczego w stolarnię, co w trakcie postępowania Skarżący próbował wykazać środkami dowodowymi m.in. składając wniosek o przesłuchanie świadków z dnia 22 października 2016 r., który nie został rozpoznany;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozważenia czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności zaniechanie ustalenia czy nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, tj. § 4 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...], który uniemożliwia lokalizację usług uciążliwych, podczas gdy stolarnia podlegałaby pod to kryterium;

b) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w okolicznościach sprawy dających podstawę do stwierdzenia niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwałości stanu niewykonalności, na co wskazywała niemożność sporządzenia projektu zamiennego;

c) art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w okolicznościach sprawy wskazujących na ryzyko wywołania czynu zagrożonego karą w przypadku wykonania decyzji, a w szczególności odpowiedzialność karną z art. 93 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji wykonania projektu wbrew przepisom i wbrew wiedzy technicznej;

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (pismo z 20 kwietnia 2018 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania - L.M. i M.M. wnieśli o jej oddalenie oraz sprawdzenie dochodów jak i prowadzonej działalności przez Skarżącego.

Pismem z dnia 14 maja 2018 r. również i W.M. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Przy czym zarówno organ jak i Skarżący oraz W.M. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pisma odpowiednio z: 22 września 2020 r., 14 sierpnia 2020 r. i 14 września 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności zaskarżonej decyzji było ostateczne rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], nakazującej Skarżącemu jako inwestorowi, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, sporządzenie i przedstawienie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich" na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] oraz wykonanie określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. likwidację okien wykonanych w ścianach oddzielenia pożarowego (wschodniej i północnej), usytuowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami o nr ewid. [...] i [...], przez zamurowanie otworów okiennych pustakiem szklanym typu luksfer bądź ich likwidacji, demontaż części połaci dachu wysuniętych poza lico ścian oddzielenia pożarowego oraz wykonanie murków ogniowych ścian przygranicznych (wyprowadzając ścianę pożarową ponad połać dachu na wysokość 30 cm).

Nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, co jest istotne dla dalszych rozważań, iż przed wydaniem powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] organ nadzoru budowlanego w sposób niekwestionowany ustalił, że inwestor – A.M. w trakcie rozbudowy budynku gospodarczego, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiadów (działką nr [...]– stanowiącą własność W.A. i L.M. oraz działką nr [...] i [...] – stanowiących własność M. Z. M.) w sposób istotny odstąpił od warunków decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę (wykonano okna w ścianach usytuowanych przy granicy ww. działek; nie wykonano murków ogniowych; dokonano zmian wewnątrz budynku świadczących o zmianie sposobu użytkowania na warsztat stolarski; wydzielono biuro i zaplecze socjalne; powiększono antresolę; wykonano w.c.; wykonano dodatkowe instalacje wewnętrzne, tj. wodociągową, kanalizacji sanitarnej oraz grzewczą). We wszystkich pomieszczeniach inwestor przechowywał specjalistyczne maszyny i urządzenia stolarskie, a także surowiec i gotowe elementy stolarskie. Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] wynikało, że A.M. usługi stolarskie wykonuje od 26 maja 2011 r. w [...], a do 25 maja 2011 r. taką działalność wykonywał pod adresem ul. [...] w [...].

To te ustalenia spowodowały, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku o część warsztatu stolarskiego z zapleczem socjalno-biurowym, zobowiązując inwestora do przedstawienia w zakreślonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną, a po wykonaniu tych obowiązków decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], ww. organ nadzoru budowlanego wydał właśnie wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], nakazując Skarżącemu jako inwestorowi, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wykonanie przedmiotowych, a już wyżej oznaczonych obowiązków.

Jak obrazują akta sprawy w następstwie ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], Starosta M. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił własną decyzję nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę ww. budynku gospodarczego.

W dalszej kolejności w sprawie realizowanej z istotnymi odstępstwami inwestycji ujawniono, że Skarżący (inwestor) nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], poza zamurowaniem otworów okiennych luksferami; inwestor działalność gospodarczą (usługi stolarskie) przeniósł pod adres ul. [...] w [...]. Z kolei w dniu 13 maja 2013 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził oględziny ustalając, że inwestor nie dokonał demontażu części połaci dachu wysuniętych poza lico ścian oddzielenia pożarowego oraz nie wykonał murków ogniowych ścian przygranicznych (wyprowadzając ścianę pożarową ponad połać dachu na wysokość 30 cm). Inwestor nie usunął maszyn i urządzeń stolarskich z pomieszczeń niezakończonej spornej rozbudowy. Nie przedłożył także żądanego projektu budowlanego zamiennego. Te niesporne ustalenia spowodowały, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi – A.M. rozbiórkę niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku gospodarczego" na działkach o nr ewid. [...] i [...]w miejscowości [...], przy ul. [...], w zakresie: dobudowanej części (magazynowo-warsztatowej z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich") o powierzchni zabudowy 214,40 m², powierzchni użytkowej 217,60 m² i kubaturze 799,20 m³. Decyzje tę utrzymał w mocy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., a uczynił to rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Skarga inwestora na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie została uwzględniona i wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/13, oddalono skargę strony. Co istotne Sąd pierwszej instancji w wyroku tym uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś obszerny materiał dowodowy w postaci protokołów oględzin, dokumentacji zdjęciowej, wydruku strony internetowej zakładu usług stolarskich, zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. dawał organom nadzoru budowlanego dostateczną podstawę do przyjęcia, że Skarżący w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, dokonując zmiany zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego (art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane).

Należy także przypomnieć, iż powyższy wyrok i stanowisko zawarte w jego motywach kwestionował Skarżący skargą kasacyjną, zaskarżają wyrok z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2236/13 do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś ten wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1725/14 oddalił wniesiony środek odwoławczy. W motywach powoływanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do nakazu rozbiórki uznał, że jest on konsekwencją tego, że inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego właśnie z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i jednocześnie jednoznacznie wskazał, że okoliczność niewykonania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji jest bezdyskusyjna. Zaznaczono, że na etapie wykonywania ww. obowiązku inwestor miał problemy z uzyskaniem stosownych opinii innych organów, z uwagi na projektowaną w przedmiotowym budynku działalnością zakładu stolarskiego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał cytat: "Ponadto sam inwestor podnosił w trakcie postępowania przed organami, jak i w skardze do Sądu Administracyjnego, na niecelowość sporządzenia i przedłożenia wymaganego projektu zamiennego skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza na terenie jego działki działalność gospodarczą uciążliwą. Jednocześnie do czasu wydania decyzji nr [...], nie kwestionował, że ma zamiar w przedmiotowym budynku wykonywać tego rodzaju działalność, o czym świadczyły wykonane roboty budowlane przystosowawcze, ale również przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza, w której wskazywano szeroko na możliwość wykonywania w tym budynku działalności usługowej (a więc nie gospodarczego tylko dla "obsługi" istniejącego budynku mieszkalnego). Wreszcie podczas oględzin z dnia 27 czerwca 2012 r. sam skarżący wskazał na budynek gospodarczy, do którego dobudowano sporną rozbudowę, jako ten w którym prowadzona jest produkcja wyrobów stolarskich. Ponadto nie podważył oceny, zgodnie z którą przy przedmiotowej rozbudowie doszło do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. W tej sprawie trafnie oceniono, że wykonanie okien w ścianach usytuowanych przy granicy ww. działek; brak murków ogniowych; dokonanie zmian wewnątrz budynku świadczących o zmianie zamiaru sposobu użytkowania na warsztat stolarski, wydzielenie biura i zaplecza socjalnego; powiększenie antresoli; wykonanie w.c.; wykonanie dodatkowych instalacji wewnętrznych, tj. wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz grzewczej – świadczy o dokonaniu istotnych odstępstw, tym bardziej, że pozwolenie na rozbudowę dotyczyło tylko budynku gospodarczego; zaś już chociażby z inwentaryzacji powykonawcze wynika, że miały w tym budynku znajdować się pomieszczenia magazynowe i ewentualnie usługowe. W zakresie zatem użytkowania można na tej podstawie przyjąć, że ww. odstępstwa miały prowadzić do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (nawet niezależnie czy miałoby to dotyczyć zakładu stolarskiego), co wymagało uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień inspekcji sanitarnej i z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że nie dokonał w trakcie realizacji inwestycji istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego. Tym samym w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie podważył oceny, zgodnie z którą dokonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły istotne odstępstwo od zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego. Ponadto fakt braku złożenia projektu budowlanego zamiennego uniemożliwia sformułowanie oceny w zakresie tego, czy rzeczywiście obowiązek wynikający z decyzji nr [...] był niewykonalny, z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do działalności nieuciążliwej" - koniec cytatu.

Skarżący po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zażądał wnioskiem sporządzonym dnia 16 maja 2016 r. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. podnosząc, iż jest ona obarczona kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., gdyż była ona niewykonalna w dniu jej wydania jako sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] przez to, że nie można na terenie objętym decyzją budować tego typu obiektów oraz, że wykonanie tej decyzji w zakresie narzuconych czynności i wybudowanie obiektu stolarni z zapleczem wraz z lakiernią spowodowałby czyn zagrożony karą – bo inwestycja sprzeczna byłaby z ww. prawem miejscowy. We wniosku wskazano również na normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślając, że dokonano rażąco błędnej wykładni podstawy materialno-prawnej zastosowanej do kwestionowanej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

We wszczętym postępowaniu nieważnościowym organy orzekające w sprawie ustaliły, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To stanowisko podzielił Sąd pierwszej instancji i zastosował konstrukcję prawną oddalenia z art. 151 p.p.s.a. wniesionej przez A.M. skargi.

Skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok w całości podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podkreślając, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności. Stanowiska tego jak i podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów nie można podzielić.

Mając na uwadze okoliczność, iż sprawa badana jest w trybie nieważnościowym, istotne jest przede wszystkim to, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to czy badana decyzja, w tym wypadku decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nakładająca na skarżącego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek wykonania określonych robót i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich"), jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący powinien zatem wykazać, że badana w trybie nadzoru ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] dotknięta była wadą kwalifikowaną określoną w tym przepisie.

Skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji upatruje, jak już wyżej zauważono, w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a.

Zaistnienie wady kwalifikowanej z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wiąże z naruszeniem art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nierozważenie czy decyzja objęta trybem nieważności została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności zaniechanie ustalenia czy nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, tj. § 4 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...], który uniemożliwia lokalizację usług uciążliwych.

W orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2928/14; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Niesporne jest, co wyżej wykazano, że inwestor – A.M. w trakcie rozbudowy budynku gospodarczego, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w sposób istotny odstąpił od warunków decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2001 r. nr [...], o pozwoleniu na budowę (wykonano okna w ścianach usytuowanych przy granicy ww. działek; nie wykonano murków ogniowych; dokonano zmian wewnątrz budynku świadczących o zmianie sposobu użytkowania na warsztat stolarski; wydzielono biuro i zaplecze socjalne; powiększono antresolę; wykonano w.c.; wykonano dodatkowe instalacje wewnętrzne, tj. wodociągową, kanalizacji sanitarnej oraz grzewczą). We wszystkich pomieszczeniach inwestor przechowywał specjalistyczne maszyny i urządzenia stolarskie, a także surowiec i gotowe elementy stolarskie. Takie stanowisko, o istotnym odstąpieniu od warunków decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę zostało potwierdzone w przywołanych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2236/13, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1725/14. Podobnie się ma rzecz z uznaniem w tej sprawie, że Skarżący w tych okolicznościach sprawy miał zamiar rozbudowywany budynek gospodarczy wykorzystać do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu usług stolarskich. Już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1725/14 przesądził tę kwestię. Przecież, co należy wyraźnie podkreślić do czasu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], Skarżący nie kwestionował, że ma zamiar w przedmiotowym budynku wykonywać tego rodzaju działalność o jakiej wyżej mowa, o czym świadczyły wykonane roboty budowlane przystosowawcze, ale również przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza, w której wskazywano szeroko na możliwość wykonywania w tym budynku działalności usługowej (a więc nie gospodarczego tylko dla "obsługi" istniejącego budynku mieszkalnego). Wreszcie podczas oględzin z dnia 27 czerwca 2012 r. sam Skarżący wskazał na budynek gospodarczy, do którego dobudowano sporną rozbudowę, jako ten w którym prowadzona jest produkcja wyrobów stolarskich. Odmienne stanowisko Skarżącego przedstawione w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zatem w ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie jest sporny sam fakt istotnego odstąpienia od warunków decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2001r. nr [...], o pozwoleniu na budowę. Tak więc wobec zaistnienia powyższej przesłanki organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze zobowiązane były, po wydaniu wymaganego postanowienia w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane i przedstawieniu przez Skarżącego inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną, podjąć decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż ten przepis dotyczy przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stąd też wydano decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] mając na uwadze potrzebę doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym zauważyć należy, iż treść ww. decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, co powoduje, że decyzja powyższa z uwagi na zastosowaną podstawę materialno-prawną nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż z treści zawartych w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich" na działkach nr [...] i [...] w m. [...] oraz wykonanie określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację okien wykonanych w ścianach oddzielenia pożarowego (wschodniej i północnej), usytuowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami o nr ewid. [...] i [...], przez zamurowanie otworów okiennych pustakiem szklanym typu luksfer bądź ich likwidacji, demontaż części połaci dachu wysuniętych poza lico ścian oddzielenia pożarowego oraz wykonanie murków ogniowych ścian przygranicznych (wyprowadzając ścianę pożarową ponad połać dachu na wysokość 30 cm), w żadnej mierze nie wynika, że organ nakazał wybudowanie stolarni z lakiernią wraz z zapleczem socjalno-biurowym będących zakładem usług stolarskich. Takie twierdzenie jest nieuprawnione. Obowiązek sporządzenia i przedstawienie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego dotyczył rozbudowy budynku gospodarczego, ogólnie oznaczonego, zaś pozostałe określenia zamieszczone w nawiasie miały doprecyzować sporny obiekt w związku z poczynionymi ustaleniami w toku prowadzonego postępowania. Nie można jednakże utożsamiać obowiązku nałożonego na Skarżącego jako niezgodnego z prawem miejscowym, w tym § 4 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...], który uniemożliwia lokalizację usług uciążliwych - jak zarzuca skarga kasacyjna. Na tym etapie postępowania naprawczego jest to przedwczesne.

Przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny zgodności z prawem robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Skarżący jednak nie przedstawił takiego projektu zamiennego.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, powołującego się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2016r. sygn. akt II OSK 1725/14, iż fakt braku złożenia projektu budowlanego zamiennego uniemożliwia sformułowanie oceny w zakresie tego, czy rzeczywiście obowiązek wynikający z decyzji nr [...] był niewykonalny, z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do działalności nieuciążliwej. Nie można zatem w tym zakresie uznać, iż doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc że oceniana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Nie można zatem również skutecznie zarzucić zaistnienia w tej sprawie przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji, jako przesłanka do stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi istnieć w chwili wydania tej decyzji i musi mieć charakter trwały. O niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze – patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2651/14. Zdaniem Skarżącego ww. norma winna mieć zastosowanie w sprawie, bowiem zaistniała trwała niemożność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przez Skarżącego. Takiego stanowiska nie można podzielić, albowiem Skarżący wskazuje, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] zobowiązywała stronę w szczególności do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego stolarni z zapleczem socjalno-biurowym, magazynowym i lakiernią (tak wniosek z dnia 16 maja 2016 r.), natomiast analiza ww. rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2011 r. zarówno w jego sentencji, jak i uzasadnieniu nie wspomina o takim (jak wskazuje strona) zakresie zamiennego projektu budowlanego. Raz jeszcze należy podkreślić, iż błędem jest utożsamianie obowiązku nałożonego ww. decyzją jako przymuszanie do dostosowania budynku gospodarczego do zakładu świadczącego usługi stolarskie. Nie można zatem w realiach tej sprawy uznać, by treść obowiązków i uprawnień zawartych w ww. decyzji była niewykonalna z przyczyn technicznych lub prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można z pewnością uznać, iż adresat decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. był trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków w ich całokształcie. Trudności, choćby bardzo poważne związane z wykonaniem przedmiotowego obowiązku nie stanowią podstawy do przyjęcia kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. omawianej decyzji nr [...]. Zatem zarzut skargi kasacyjnej niezastosowania w tej sprawie ww. normy prawa materialnego jawi się jako nieusprawiedliwiony. Poza tym raz jeszcze należy przypomnieć, iż Skarżący nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego co rzeczywiście uniemożliwia sformułowanie oceny w zakresie tego, czy rzeczywiście obowiązek wynikający z decyzji nr [...] był niewykonalny. Poza tym należy mocno zaakcentować, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny – patrz: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07. Przedstawiane zaś przez Skarżącego okoliczności nie świadczą o wystąpieniu przeszkód obiektywnych uniemożliwiających wykonanie spornej decyzji i że niewykonalność ta ma charakter trwały.

Nie jest zasadny zarzut niezastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Stanowi on, że organ stwierdza nieważność decyzji, która w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W ocenie Skarżącego wykonanie projektu wbrew przepisom i wiedzy technicznej narażałoby na ryzyko wywołania czynu zagrożonego karą w przypadku wykonania decyzji – odpowiedzialności karnej z art. 93 ust.1 ustawy Prawo budowlane (w tym zarzucie oznaczenie ww. przepisu nastąpiło błędnie bowiem norma art. 93 ustawy Prawo budowlane nie ma ustępów, a wyłącznie punkty od 1-12, lecz ten błąd potraktowano jako oczywistą omyłkę pisarską).

Mając na uwadze ten zarzut wyjaśnić należy, iż decyzja jest nieważna, gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze dotyczy to takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Przy czym nie jest tu istotne, czy adresat podjął takie działania. Chodzi przy tym o czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie luźno z nią związane lub podejmowane przy okazji decyzji. Przez czyn zagrożony karą należy przy tym rozumieć każdy czyn zagrożony karą, tj. przestępstwo czy wykroczenie oraz czyn zagrożony karą administracyjną.

Norma art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane statuuje przesłankę wykroczenia, którą jest nieprzestrzeganie przepisów art. 5 podczas projektowania lub wykonywania robót budowlanych, przy czym naruszenie to musi mieć charakter rażący. W art. 5 cytowanej wyżej ustawy wyrażona została ogólna zasada określająca wymagania, jakie powinny spełniać obiekt budowlany, jego budowa i użytkowanie. Natomiast, w tej sprawie Skarżący nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego, zaś samo twierdzenie, że razie wykonania decyzji nr [...] wywołałoby to czyn zagrożony karą, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy, albowiem jest wyłącznie stwierdzeniem hipotetycznym. Trzeba wyraźnie zauważyć, iż skarga kasacyjna mimo, iż formułuje zarzut niezastosowania art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., to ogranicza się wyłącznie do lapidarnego stwierdzenia, że wykonanie projektu wbrew wiedzy technicznej i wbrew przepisom prawa powoduje zgodnie z art. 93 pkt 1 odpowiedzialność karną osoby sporządzającej wadliwy projekt, nie wyjaśniając przesłanek takiego twierdzenia. Tym samym i ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.

Również nie są zasadne przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku Skarżącego w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się zatem postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jakiego życzyłby sobie tego Skarżący. Badanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością. Tylko w razie gdy zapisany w normie prawa materialnego hipotetyczny stan faktyczny nie wystąpi w sprawie, do której zastosowano konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego można prowadzić postępowanie wyjaśniające (zob. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1443/17; z dnia 12 lutego 2019r. sygn. akt II OSK 692/17 - publik. CBOSA). W przedmiotowej sprawie takich wad kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie stwierdzono. Natomiast czyniony zarzut, iż w ramach postępowania nieważnościowego nie przesłuchano zawnioskowanych przez Skarżącego (wniosek z dnia 22 października 2016 r.) świadków nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem jest całkowicie chybiony.

Tak więc, w okolicznościach tej sprawy wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym właściwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i zasadnie oddalił wniesioną skargę.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa więc niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taki przypadek nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala w pełni na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z jego treści można bowiem wywieść jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania oraz jakimi motywami kierował się podejmując rozstrzygnięcie oddalające skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniósł się również do zarzutów skargi. Co jednak istotne, nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku - patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3053/15.

Ponadto powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został przedmiotową skarga kasacyjna zakwestionowany, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać, iż wniesiona skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, stąd też oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.