Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 402/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K., T. [...]K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] ustalił M. K. i T.[...]K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości [...], gm. [...] – działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...]. Opłata ustalona została na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Adresatów decyzji zobowiązano do zapłaty powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Jako podstawę prawna decyzji organ wskazał art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. - dalej u.g.n.) oraz uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2005 r. nr [...], poz. [...]).

W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w związku z podziałem nieruchomości nr [...], zatwierdzonym ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia 6 lipca 2009 r., w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie opłaty adiacenckiej. Decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2009 r., w sprawie podziału nieruchomości stała się ostateczna 21 lipca 2009 r.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] 2005 r. nr [...] kwota określona w decyzji stanowiła 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed jej podziałem a wartością nieruchomości po jej podziale; różnice tych wartości ustalone zostały na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego z dnia 4 kwietnia 2011 r. Organ stwierdził, że zgodnie z powyższym operatem wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale wynosi [...] zł. Dalej wyjaśnił procedurę oszacowania wartości nieruchomości przyjętą przez rzeczoznawcę, wskazując, że analiza i charakter rynku nieruchomości zostały przedstawione w operacie dla obszaru gminy [...] - dla działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Podał, że nieruchomość przed podziałem (nr [...]) miała powierzchnię [...] m², była niezabudowana, nieogrodzona i niezagospodarowana, zgodnie z przeznaczeniem wykorzystywana rolniczo i przybliżył okoliczności dotyczące dojazd do działki i dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej. Organ opisał sąsiedztwo szacowanej nieruchomości, wskazując, że znajdują się w tym sąsiedztwie nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a także grunty użytkowane rolniczo. Organ wskazał także na usytuowanie nieruchomości względem będącej w trakcie realizacji drogi krajowej [...] wraz ze strefą oddziaływania. oraz od [...] i od [...]. Dalej organ przedstawił opis nowych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, wskazując, że mają one inne cechy fizyczne i techniczno-użytkowe, różnią się kształtem i powierzchnią, przy czym działki nr [...] i [...] od strony ulicy [...] posiadają dostęp do infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej. Organ wskazał następnie, że rynek lokalny obejmujący Gminę [...] jest rynkiem intensywnie rozwijającym się, a aktywność transakcji w segmencie nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jest bardzo duża. Podniósł, że dla ustalenia wartości nieruchomości przyjęto jako cechy rynkowe położenie i atrakcyjność lokalizacji, uzbrojenie techniczne, powierzchnię działki, kształt i możliwości zagospodarowania, dojazd i zagospodarowanie otoczenia, dodatkowe ograniczenia, dla których to tych cech rzeczoznawca oznaczył wagi, uwzględniając stan rynku na podstawie analizy bazy danych o cenach nieruchomości będącej wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego w okresie badania cen, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie badań i obserwacji potencjalnych nabywców nieruchomości. Organ przedstawił także przyjęte przez rzeczoznawcę wagi cech rynkowych (będące pomiarem wpływu oddziaływania zmiennych, którymi są cechy rynkowe nieruchomości i ich wpływ na ceny) nieruchomości przed podziałem oraz wagi cech dla każdej z działek powstałych po podziale. Organ podał, że cena 1 m² gruntu przed podziałem wyniosła [...] zł i mieści się w zakresie ceny średniej z badanego rynku wynoszącej [...] zł (cena minimalna: [...] zł, cena maksymalna: [...] zł) oraz że dla działek po podziale o mniejszych powierzchniach (1390 - 2002 m²) wartość transakcyjna 1 m² gruntu mieści się w cenie minimalnej [...] zł i maksymalnej [...] zł, które to ceny mieszczą się w zakresie cen średnich z rynku lokalnego. Podniósł, że w wybranej próbie 15 transakcji nieruchomościami podobnymi o cechach zbliżonych do wycenianych działek cena 1 m² kształtowała się na poziomie [...] zł; dla określenia wartości 1 m² działki o powierzchni 1081 - 1446 m² biegły na podstawie 15 wybranych transakcji ustalił cenę min. [...] zł i cenę maks. [...] zł. Organ stwierdził, że cena średnia wynosi [...] zł/m², a uzyskana wartość rynkowa jest ceną możliwą do uzyskania Organ wyjaśnił, że z uwagi na wydzielenie z dzielonej nieruchomości działki gruntu o powierzchni [...] m² z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej - ulicy [...] powierzchnia ta, zgodnie z art. 98a ust 3 u.g.n., nie została objęta wyceną. Organ wyjaśnił dodatkowo, że w toku postępowania zapewniono stronom czynny udział, a przed wydaniem decyzji strony nie wniosły żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego.

W ramach oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sprawie organ podniósł, że operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, zawiera w swojej treści wymagane przepisami prawa elementy niezbędne i służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W tej sytuacji organ na podstawie art. 80 k.p.a. uznał, że udowodniony został fakt i okoliczności, które uzasadniają ustalenie opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K. i T.[...]K.. Zdaniem odwołujących organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a w szczególności całkowite pominięcie, że w sąsiedztwie nieruchomości przebiegają dwie linie wysokiego napięcia, które znacząco wpływają na atrakcyjność przedmiotowych nieruchomości oraz całkowite pominięcie faktu, że działki nie są uzbrojone. Podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się miejscowości [...], a nie [...], jak to wadliwie zostało podane tak w operacie, jak i w zaskarżonej decyzji. Wskazali, że do operatu dołączony został wypis z księgi wieczystej dotyczącej innej nieruchomości, niż objęta postępowaniem. Podnieśli również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), a w szczególności § 41 ust. 1 poprzez przyjęcie jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej cen nieruchomości podobnych uśrednionych - na podstawie danych z ostatnich dwóch lat, podczas gdy od początku 2011 r. notuje się spadek cen nieruchomości gruntowych. Zdaniem odwołujących operat naruszył też przepis § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez brak załączenia właściwego odpisu księgi wieczystej, a w jego treści, jak i w treści zaskarżonej decyzji nie została wyjaśniona w sposób wystarczający różnica wartości działek położonych przy tej samej drodze (nr [...] i [...]). Zdaniem stron rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił również w sposób wystarczający atrybutów poszczególnych działek, a poszczególne oceny zostały dokonane w oderwaniu od stanu faktycznego.

Odwołujący się wskazali nadto, że w toku postępowania nie zapewniono im czynnego udziału, czym naruszono art. 9 oraz art. 10 k.p.a.

Do odwołania załączona została wydana na wniosek T.[...]K. przez A Sp. z o.o. opinia w sprawie warunków przyłączenia do sieci energetycznej działki budowlanej nr [...] przy ul. [...] w miejscowości[...]. Odwołujący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 402/07 uznał, iż rzeczoznawca powinien – w oparciu o ewidencję sieci uzbrojenia – ustalić, czy na wycenianej działce posadowione jest jakiekolwiek urządzenie techniczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 kwietnia 2011 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę, słusznie uznając jego prawidłowość - także w zakresie zastosowanej przez rzeczoznawcę metody wyceny. Dalej organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ podkreślił, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowe nieruchomości położone są w miejscowości [...], a nie [...]. Stwierdził, że w operacie uwzględniono istnienie w pobliżu szacowanej nieruchomości linii energetycznej średniego napięcia, która może być przebudowana do linii wysokiego napięcia oraz wskazano, że działki [...] i [...] są uzbrojone, gdyż posiadają od strony ulicy [...] dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej: sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, teletechnicznej, natomiast działki nr [...] i [...] nie są uzbrojone, gdyż nie posiadają takiego dostępu. Organ podkreślił, że skarżący nie przedstawili żadnych przeciwdowodów uzasadniających wadliwość przyjętych w operacie założeń. Następnie Kolegium stwierdziło, że istotnie - na stronie 6 decyzji podano wadliwą wysokość odszkodowania, zawyżając ją o 0,[...] zł, co jednakże w opinii organu odwoławczego stanowiło jedynie pomyłkę pisarską, która nie miała wpływu na wynik sprawy. Podobnie Kolegium uznało, że załączenie do operatu wypisu z księgi wieczystej innej nieruchomości nie mogło zostać uznane za naruszenie mające wpływ na wycenę nieruchomości, co do tożsamości której – w świetle treści operatu – nie ma wątpliwości. Zdaniem Kolegium kwestia ustalenia atrybutów poszczególnych działek oraz określenia trendu czasowego jest kwestią wiedzy rzeczoznawcy, a ponieważ rzeczoznawca opisał dlaczego przyjął konkretne cechy i wagi cech nieruchomości (str. 23, 25, 26, 28, 30, 31, 35 i 36 operatu) oraz trend czasowy (str. 14-20 operatu) brak jest podstaw do uznania tych walorów operatu za dowolne. Organ stwierdził ponadto, że wbrew zarzutom skarżących został im zapewniony czynny udział w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. i T.[...]K., domagając się uchylenia zarówno jej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podtrzymane zostały zarzuty zawarte w odwołaniu.

Skarżący dodatkowo podnieśli, że w operacie szacunkowym wadliwie uznano, iż przedmiotowe nieruchomości charakteryzują się "dobrą" lokalizacją według kryterium atrakcyjności, gdy tymczasem nieruchomości powyższe nie tylko nie charakteryzują się tą cechą, ale i nie mają zapewnionego dogodnego dostępu do drogi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1043/11 skargę oddalił. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś wysokość opłaty została prawidłowo ustalona na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego. W ocenie Sądu nie znalazły także potwierdzenia zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., a Wójt Gminy R. miał podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości wynikającej z oszacowania rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Sądu decyzja organu II instancji wydana została z poszanowaniem przepisów art. 138, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, sporządzony na potrzeby postępowania przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 4 kwietnia 2011 r., w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości, mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd nie uznał za zasadne zarzutów podniesionych przez skarżących. Sąd nie podzielił zarzutu, że przy wycenie działek zlokalizowanych od strony ulicy [...] rzeczoznawca nie uwzględnił braku uzbrojenia oraz niskiego standardu drogi. Sąd stwierdził też, że załączona do odwołania umowa określająca warunki przyłączenia do sieci energetycznej działki nr [...] przy ul. [...] (a zatem innej, aniżeli wyceniana działka [...] - przed podziałem) nie ma dla sprawy znaczenia.

Sąd podkreślił, że czym innym jest dostęp działki do uzbrojenia technicznego, jak podano w operacie, a czym innym jest uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej wymienionej działki, co też rzeczoznawca i organy uwzględniły w sprawie. Za niezasadny uznał też zarzut, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w miejscowości [...], a nie [...], podnosząc, że jak wskazuje wypis z ewidencji gruntów nieruchomości położone są w jednostce ewidencyjnej: [...], obręb [...], arkusz mapy nr [...], działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m². Dalej podniósł, że – jak zasadnie wyjaśnił rzeczoznawca – nieruchomości są położone w gminie [...], która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie Poznania, stanowiąc dla miasta zaplecze mieszkaniowe i rekreacyjne., która to okoliczność niewątpliwie wpływa na wycenę nieruchomości oraz jej atrakcyjność. Za nietrafne uznał też zarzut braku uwzględnienia przez rzeczoznawcę, że w sąsiedztwie nieruchomości przebiegają dwie linie wysokiego napięcia, które znacząco wpływają na atrakcyjność przedmiotowych nieruchomości, argumentując, że w operacie wskazano, iż w odległości 100 m od przedmiotowych nieruchomości znajdują się linie energetyczne średniego napięcia, przy czym istnieje możliwość przebudowy linii energetycznej średniego napięcia do 400 kV. Okoliczność powyższa została tym samym w ocenie Sądu uwzględniona przy wycenie nieruchomości, przy czym Sąd podkreślił, że w pobliżu wycenianej nieruchomości przebiegają wyłącznie linie wysokiego napięcia. Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia charakteru istniejącej infrastruktury, Sąd podniósł, że do operatu załączona została mapa ewidencyjna przeprowadzonego podziału nieruchomości, na której naniesiono istniejącą sieć uzbrojenia terenu, a zatem przyjęte przez rzeczoznawcę założenia co do istniejącego uzbrojenia znajdują swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Za niezasadny uznał też zarzut niezapewnienia skarżącym czynnego udziału w sprawie, gdyż z akt sprawy wynika, że mieli oni możliwość wypowiedzenia się w sprawie w całym toku postępowania.

Stwierdzone naruszenie § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości polegające na – zasadnie podniesionym przez skarżących – niedołączeniu do operatu właściwego odpisu księgi wieczystej, Sąd uznał za pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z treści operatu wynika w sposób bezsprzeczny to, jakie działki były przedmiotem wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 113/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. K. i T.[...]K., uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu z dnia 20 stycznia 2012 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Sąd II instancji wyjaśnił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jakkolwiek sporządzone zostało w sposób określony w art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak nie w pełni sprostało wymogom zawartym w tym przepisie, bowiem nie zawiera przekonujących motywów stanowiska Sądu, który nie dostrzegł w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji uchybień przepisom postępowania, w tym art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Sąd II instancji stwierdził, że operat szacunkowego z dnia 4 kwietnia 2011 r. zawiera treści wewnętrznie sprzeczne, czyniące wywód zawarty w operacie niespójnym. W ocenie Sądu kasacyjnego wątpliwości jakie powstają w związku z treścią powyższego operatu nie zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, a Sąd I instancji, chociaż szczegółowo rozważał poszczególne fragmenty operatu, to nie dostrzegł w nim rozbieżnych, wzajemnie wykluczających się zapisów.

Sąd II instancji stwierdził, że w konsekwencji, mimo istotnych wad tego podstawowego w sprawie dowodu, tutejszy Sąd zaakceptował wyniki postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem powołanych przepisów postępowania. Ponadto Sąd II instancji wskazał na obowiązki w zakresie oceny operatu szacunkowego stanowiącego wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości, które spoczywają na organach bez względu na to, czy strona kwestionuje operat, czy też nie zgłasza uwag, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji; tym bardziej, skoro w odwołaniu i następnie w skardze przedstawione zostały krytyczne uwagi dotyczące treści operatu, co też obligowało Kolegium, a następnie Sąd I instancji do ich szczegółowego rozważenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdził, że słusznie w niej wskazano, że operat szacunkowy zawiera treści wewnętrznie sprzeczne, a zarzut strony dotyczący zapisów zawartych na str. 2, 28, 30 oraz 35 operatu nie został w sprawie rozważony. Sąd kasacyjny podniósł, że na str. 2 operatu – w zakresie opisu nieruchomości dotyczącego wydzielonych z niej działek nr [...] i [...] – podano "dojazd drogą publiczną, nieurządzoną, nieutwardzoną i nieoświetloną", a z przyjętego przez rzeczoznawcę w dalszej części operatu kryterium uznania lokalizacji za "dobrą" (str. 28 i 33 operatu) wynika, że cecha "położenie, atrakcyjność lokalizacji" może być oceniona w przypadku danej działki jako "dobra", poza spełnieniem innych warunków, tylko w przypadku dogodnego dojazdu do działki drogą utwardzoną; tymczasem, mimo opisanego na str. 2 operatu dojazdu do działek nr [...] i nr [...] drogą nieurządzoną, nieutwardzoną rzeczoznawca ocenił położenie, atrakcyjność lokalizacji tych działek jako "dobre" (str. 35 operatu).

Powyższa sprzeczność budziła w ocenie Sądu kasacyjnego istotne wątpliwości co do wiarygodności wyceny obydwu opisanych działek i niewątpliwie powinna być przez organy wyjaśniona przed zaakceptowaniem operatu jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Sąd II instancji skonstatował, że kwestia ta nie została również rozważona przez tutejszy Sąd, co uzasadniało postawienie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. pełnomocnik procesowy skarżących (radca prawny) wniósł o co najmniej uchylenie decyzji organu II instancji i podniósł zarzuty zawarte w skardze oraz w skardze kasacyjnej; w szczególności pełnomocnik wskazał na wewnętrzną sprzeczność operatu szacunkowego. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

W sprawie pozostawało poza sporem, że Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., ostateczną od dnia [...] lipca 2009 r., zatwierdził podział nieruchomości skarżących położonej w [...]u, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 na działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] 2011 r. organ I instancji ustalił skarżącym opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, opierając się na sporządzonym w dniu 4 kwietnia 2011 r. operacie szacunkowym, określającym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 dalej u.g.n.). Opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 tej ustawy, stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałę taką Rada Gminy R. podjęła w dniu 25 sierpnia 2005 r., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na 30%. Ustalenie przedmiotowej opłaty decyzją ostateczną winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W niniejszej sprawie opłata została ustalona decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2011 r., a więc przed upływem wspomnianego terminu i przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej obowiązującej w chwili zatwierdzenia podziału ostateczną decyzją.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 tej ustawy stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość.

Dla ustalenia tej okoliczności podstawowe znaczenie ma opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości przed i po podziale sporządzona w formie operatu szacunkowego, który jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty.

Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to co za tym idzie podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, dostępny LEX nr 281387 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 860/08, dostępny w bazie orzeczeń jw.).

Co za tym idzie organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak i pod kątem tego czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 i z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11).

Wymogom tym organy orzekające w sprawie nie sprostały.

Podkreślić bowiem trzeba, iż ocena organu odnośnie poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, jak w rozpatrywanej sprawie, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Zdaniem Sądu dokonana przez organy lakoniczna ocena operatu jest wadliwa, a sam przedłożony operat jest obarczony szeregiem wad, które budzą istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej i brak zweryfikowania których uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w operacie wśród cech rynkowych nieruchomości wskazano między innymi "położenie, atrakcyjność lokalizacji" oraz jako odrębną cechę rynkową "dojazd i zagospodarowanie terenu".

Określając występujące w ramach danej cechy gradacje rzeczoznawca wskazał, iż dla cechy "położenie, atrakcyjność lokalizacji" ocena dobra oznacza między innymi dogodny dojazd do działki drogą utwardzoną, lokalizację w niewielkiej odległości od przystanków komunikacji publicznej i swobodny dostęp do sieci handlowej, ocena przeciętna w ramach tej cechy oznacza między innymi niewielkie utrudnienia w dojeździe do działki i przeciętny dostęp do środków transportu publicznego i punktów handlowych. Odnośnie cechy określonej jako "dojazd i zagospodarowanie otoczenia" rzeczoznawca wskazał, iż ocena dobra oznacza dojazd korzystny drogą utwardzoną asfaltem lub kostką betonową, ocena przeciętna oznacza dojazd droga szutrową do drogi asfaltowej lub wąską drogą asfaltową, a ocena słaba teren z niekorzystnym dojazdem drogą gruntową do drogi utwardzonej.

Pomimo takiego określenia parametrów wpływających na ocenę poszczególnych cech rzeczoznawca przyjął w operacie odnośnie działek nr [...] i [...], iż pod kątem dojazdu i zagospodarowania otoczenia winne być one ocenione jako słabe, zaś pod kątem położenia i atrakcyjności lokalizacji jako dobre.

Taka ocena rzeczoznawcy jest wewnętrzne sprzeczna, albowiem zgodnie z przyjętymi przez niego kryteriami słaby dojazd oznacza dojazd drogą gruntową do drogi utwardzonej, zaś dobra ocena położenia i atrakcyjności lokalizacji wymaga dogodnego dojazdu do działki droga utwardzoną.

Co za tym idzie na gruncie przyjętych przez rzeczoznawcę dla sporządzenia operatu kryteriów niemożliwym jest by nieruchomości oceniona jako słaba pod względem dojazdu i zagospodarowania otoczenia mogła być jednocześnie oceniana jako dobra pod względem położenia i atrakcyjności lokalizacji.

Ta wewnętrzna sprzeczność operatu nie została przy tym zauważona i zweryfikowana przez organ, a ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zmiana na niższą oceny cechy określanej jako "położenie, atrakcyjność lokalizacji", której odnośnie nieruchomości po podziale przypisano wagę 30%, a odnośnie nieruchomości przed podziałem jedynie 25%, może mieć bowiem istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości po podziale i co za tym, idzie na ustalenie wielkości wzrostu jej wartości. Z przyjętej przez rzeczoznawcę innej wagi tej cechy dla nieruchomości przed i po podziale wynika nadto, iż nawet gdyby w tym samym stopniu obniżyć jej ocenę dla nieruchomości przed i po podziale, to spowodowałoby to proporcjonalnie wyższy spadek wartości nieruchomości po podziale stosunku do spadku wartości nieruchomości przed podziałem i co za tym idzie spadek przyrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału.

Kolejnym uchybieniem organów orzekających w sprawie był brak zweryfikowania dokonanej w operacie oceny, iż nieruchomości podlegające wycenie zlokalizowane są w niewielkiej odległości od przystanków komunikacji publicznej. Taka lokalizacja stanowi bowiem warunek oceny jako dobrej położenia nieruchomości, przy czym cecha ta została tak oceniona przez rzeczoznawcę zarówno dla nieruchomości przed jak i po podziale.

Okoliczność ta była przy tym konsekwentnie sygnalizowana przez skarżących, w także w toku postępowania administracyjnego, albowiem już w odwołaniu wskazywali oni, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest kilka kilometrów od najbliższego przystanku, zaś w skardze doprecyzowali, iż odległość ta wynosi [...] km

Zauważyć w tym miejscu należy, iż dla oceny odległości nieruchomości od przystanków komunikacji publicznej kierować się należy możliwościami pieszego przemieszczania się człowieka, który korzysta z takiej formy komunikacji. Co za tym idzie o ile faktycznie odległość pomiędzy nieruchomością wycenianą a najbliższym przystankiem komunikacji publicznej faktycznie wynosiłaby kilka kilometrów, co oznacza blisko godzinny marsz (dla działek nr [...] i [...] częściowo drogą nieutwardzoną), to nie mogłaby być uznana za niewielką. Powyższe w świetle przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów oceny skutkowałyby zaś niemożnością oceny położenia i atrakcyjności lokalizacji jako dobrej.

Już tylko powyższe uchybienia uzasadniały uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji wynika z faktu, iż w niniejszej sprawie przeprowadzenie wadliwej, niepełnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego dotyczy dowodu, który, jak wykazano powyżej obarczony jest błędami niemożliwymi do usunięcia w drodze uzyskania od rzeczoznawcy wyjaśnień uzupełniających i wymagającymi przeprowadzenia dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wobec tego naprawienie uchybień organu I instancji nie byłoby możliwe w postępowaniu odwoławczym, bowiem, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, ma charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego on dotyczy. Upływ terminu przewidzianego w 98a ust. 1 u.g.n. powoduje, że nie może już nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Przepis ten należy rozumieć tak, że jeżeli w terminie do trzech lat nie nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej, to po tym terminie organ nie może już naliczyć tej opłaty. Wynika to z faktu użycia w tym przepisie sformułowania "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie". Przez "ustalenie" rozumieć należy ostateczne naliczenie jej wysokości, co powinno nastąpić z uwzględnieniem praw i obowiązków stron i organów wynikających z zasad postępowania: z jednej strony uzyskania przez organ prowadzący postępowanie operatu szacunkowego, ustalającego, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, z drugiej zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy i złożenia uwag i wniosków, także odwołania, a wówczas dokonania przez organ odwoławczy kontroli prawidłowości przeprowadzonego procesu i podjętego w jego wyniku rozstrzygnięcia. O ustaleniu opłaty adiacenckiej zatem można będzie mówić, gdy postępowanie administracyjne zakończy się ostateczną decyzją naliczającą opłatę adiacencką (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 5/09, dostępny w bazie orzeczeń jw.)

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż ponownie ją rozpatrując organy winny nie tylko uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.), lecz przede wszystkim dokonać oceny czy w sprawie nie zachodzą przesłanki dla umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na upływ materialnoprawnego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.