Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 606/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 I 2
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Cezary Koziński Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: Szymon Chrostek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu


UZASADNIENIE

I SA/Łd 606/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] o odmowie umorzenia M. B. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1995 r. do stycznia 1997 r. i od kwietnia 1997 r. do czerwca 1998 r. w łącznej kwocie 25.950,15 zł oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników za okres od listopada 1996 r. do października 1997 r. w łącznej kwocie 18.564,72 zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania.

Podniesiono, że z ustaleń organu poczynionych w toku postępowania wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, a zatem zobowiązana była do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne własne i za zatrudnianych pracowników. W związku z niedopełnieniem tych obowiązków powstały zobowiązania, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) podlegały ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W piśmie z dnia 16 września 2008 r. skarżąca zwróciła się do ZUS z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek motywowała trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Do pisma dołączyła kserokopię postanowień Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą oraz kserokopię oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania skierowanego do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia dodatkowych dokumentów skarżąca wyjaśniła, że w związku z kradzieżą dokumentów nie mogła przedłożyć PIT za 2007 r.

Organ ustalił we własnym zakresie, że z tytułu zatrudnienia w okresie od maja do września 2008 r. strona uzyskała dochody w kwocie 570,00 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni pobiera świadczenie rentowe w kwocie 867,64 brutto (w związku z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności), a po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy (49 zł), składki na ubezpieczenie zdrowotne (78,09 zł) oraz należności wynikających z tytułu egzekucji roszczeń niealimentacyjnych (216,91 zł), do wypłaty otrzymuje 523,64 zł. Potrącenia dokonywane są na podstawie zajęć komornika sądowego.

Decyzją z dnia [...] organ odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że argumenty, które powołała skarżąca nie stanowiły, w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s., podstaw do umorzenia zaległości w związku z faktem, że strona osiągnęła dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę oraz świadczenia rentowego. Ponadto uznano, że wnioskodawczyni posiadała środki, z których może spłacać zadłużenie. ZUS nie znalazł też podstaw do umorzenia zadłużenia w trybie art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Zdaniem organu z zebranego materiału nie wynikało, aby uregulowanie należności mogło pozbawić skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, gdyż osiąga ona dochody z dwóch źródeł, a fakt, że nie są one wysokie nie jest wystarczającym powodem do umorzenia zadłużenia. Dodano także, że nawet gdyby zaległe należności zostały umorzone, to i tak nie poprawiłoby to sytuacji materialnej skarżącej, gdyż z jej poborów dokonywane są potrącenia w kwocie 216,19 zł na rzecz innych wierzycieli. Wskazano też, że koszty związane z opłatami przeznaczonymi na utrzymanie domu i ponoszeniem innych wydatków również nie mogą być podstawą do umorzenia zaległości wobec ZUS. Organ zauważył, że w załączonych oświadczeniach skarżąca nie wykazała innych zaległych zobowiązań, co zdaniem organu może świadczyć o tym, że inne należności reguluje terminowo. Wskazano, że z dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, aby stan zdrowia strony całkowicie uniemożliwiał jej wykonywanie pracy zarobkowej albo by musiała sprawować stałą opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. B. zwróciła się do ZUS z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że w 1998 r. została nakazem sądowym eksmitowana z lokalu, w którym prowadziła działalność, ponadto została okradziona, co spowodowało straty materialne w towarze i utratę dochodów. Do wniosku załączyła dokumenty dotyczące dochodów (PIT 36, PIT 11, PIT 40A za 2006 r.) oraz stanu zdrowia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Powołując art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. lub rozporządzenie) wskazał, że należności z tytułu tych składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy zobowiązany wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązania się ze swych zobowiązań wobec ZUS. Ponadto na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności osobom fizycznym, niepodlegajacym przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U Nr 155, poz. 1278 ze zm.), jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ uznał, że w świetle powołanych wyżej przepisów, z uwagi na uzyskiwanie stałych dochodów przez skarżącą z dwóch źródeł, tj. świadczenia rentowego w wysokości 867,64 (po potrąceniach 523,64 zł) oraz wynagrodzenia za pracę w wysokości 570,00 zł brutto, nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku.

Organ wyjaśnił, że od 1995 r. ZUS kierował należności do przymusowego dochodzenia do Urzędu Skarbowego w Z. Postanowieniem z [...] Urząd umorzył postępowanie egzekucyjne, gdyż w jego toku nie uzyskałoby się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W 2002 r. Urząd skierował należności do przymusowego dochodzenia ze świadczenia rentowego. W związku ze zbiegiem egzekucji w 2008 r. przesłane zostały tytuły wykonawcze do Komornika Sądowego przy SR w Z. celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Komornik umorzył postępowanie z uwagi na brak majątku, z którego można skutecznie prowadzić egzekucję. We wrześniu 2008 r. należności skierowano do przymusowego dochodzenia z wynagrodzenia za pracę, w wyniku, którego w miesiącach od października do grudnia 2008 r. przekazano po 5,49 zł miesięcznie.

Organ ustalił, że w 2006 r. skarżąca osiągnęła dochód w wysokości 12.648,59 zł. Strona nie posiada na utrzymaniu innych osób, a mimo, że z renty dokonywane są potrącenia w wysokości 216,91 zł, to na utrzymanie pozostaje kwota wolna od zajęcia. Organ wziął także pod uwagę podane przez skarżącą koszty utrzymania, które wynoszą około 533 zł (czynsz, energia elektryczna, gaz, opał, telefon, wydatki na leki). Pozostałe wydatki skarżącej to około 220 zł i obejmują koszty przejazdów, środków czystości i innych artykułów przemysłowych.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pomimo trudnej sytuacji materialnej skarżącej brak jest informacji, aby wykazała zaległości wobec innych wierzycieli. Odnosząc się natomiast do problemów zdrowotnych skarżącej stwierdzono, że nie mogą być podstawą do umorzenia zaległych składek, bowiem nie wykluczają podejmowania aktywności na rynku pracy.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (I SA/Łd 207/09) ją oddalił.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w dniu 15 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II GSK 223/10). W uzasadnieniu NSA wskazał, że strona skarżąca była reprezentowana przed WSA przez doradcę podatkowego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, który może być pełnomocnikiem jedynie w sprawach dotyczących obowiązków podatkowych. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczył odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem doradca podatkowy nie był uprawniony do występowania przed sądem w charakterze pełnomocnika i nie mógł podejmować czynności procesowych w imieniu skarżącej.

Na rozprawie przed WSA w Łodzi w dniu 22 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu – radca prawny, popierając skargę, oświadczył, że egzekucja ze świadczeń rentowych została zakończona z uwagi na pełne spłacenie kwoty zaległości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1024/10, oddalił skargę skarżącej wskazując, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję odmawiająca umorzenia należności nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Z tego też względu kontrola sądowa w tego rodzaju sprawach ma ograniczony zakres. Jeżeli organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia, czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Sąd wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. wymaga się od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Tym samym ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy odnieść do konkretnej sytuacji tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) stanowić będzie bezpośrednie zagrożenie bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

W ocenie Sądu skarżąca otrzymuje stały dochód z dwóch źródeł, wskazany kwotowo w zaskarżonej decyzji, a podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy w sposób oczywisty jej sytuację, jednak nie daje to wystarczającej podstawy, aby dług umorzyć. Ponadto organ nie przeczył, że sprostanie obciążeniu wymaga znacznego wysiłku, jednakże uznał, że na obecnym etapie postępowania skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie.

Podsumowując, WSA stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji wynikało wyraźnie, że organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanej oraz podjął decyzję mieszczącą się w ramach uznania administracyjnego. Nie dopatrzył się bowiem, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie była w stanie spłacić przedmiotowych należności. Jednocześnie podkreślono, że umorzenie należności jest ulgą, która rodzi najdalej idące konsekwencje, gdyż wiąże się z całkowitą rezygnacją z należności przez organ. Z tej przyczyny może być i jest stosowana jedynie w wyjątkowych przypadkach. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje jednak również inne preferencje w spłacie zadłużenia, między innymi możliwość zawarcia umowy o rozłożenie należności na raty. Wobec powyższego skarżąca może wnioskować o przyznanie tego rodzaju ulgi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów zastępstwa procesowego tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, że organ administracji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy dotyczący sytuacji życiowej i materialnej skarżącej oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez uznanie, że interes społeczny przeważa nad słusznym interesem strony;

2.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

- art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt. 5 u.s.u.s. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ww. przepisy nie mają zastosowania, pomimo tego, że skarżąca nie posiada majątku z którego można przeprowadzić egzekucję, co zostało stwierdzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. w postanowieniu z dnia [...]r.,

- art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez uznanie, że możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w tym przedmiocie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 2383/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podniesiony przez pełnomocnika M. B. w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest trafny. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i podlega uwzględnieniu, ponieważ uprawdopodobniono istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności NSA zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Natomiast według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Stan sprawy, o którym mowa w należy rozumieć jako stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Dalej NSA podniósł, że z uzasadnienia decyzji ostatecznej nie wynika, jaka kwota pozostawała M. B. na jej utrzymanie, ZUS nie wskazał wprost i konkretnie tego niezbędnego elementu stanu majątkowego zobowiązanej, którego prawidłowe ustalenie determinuje dokonywanie ocen, czy zachodzi uzasadnionych przypadek, czy istnieje ważny interes osoby zobowiązanej, a przede wszystkim czy zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, kiedy to Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Słusznie zatem, zdaniem Sądu II instancji, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Sąd I instancji pominął brak ustalenia przez ZUS, ile pieniędzy faktycznie pozostaje M. B. na zaspakajanie jej niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonana przez organ w rozpoznawanej sprawie, a zaakceptowana przez Sąd I instancji, ocena stanu faktycznego jest, zdaniem NSA, pobieżna i dowolna. Bezspornym w tej sprawie jest to, że M. B. będąca wdową prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada dzieci, co oznacza że w zaspokajaniu potrzeb życiowych zdana jest wyłącznie na siebie, jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności. Postępowanie egzekucyjne najpierw umorzono 29 grudnia 2000 r., a potem po ponownym wszczęciu 13 czerwca 2008 r. z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W 2008 r. egzekucja okazała się być skuteczna jedynie, co do kwoty 5,49 zł miesięcznie.

Wskazano również, że skoro ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, które określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, to każdy taki wypadek winien zostać potraktowany indywidualnie.

Następnie wyjaśniono, że w art. 7 k.p.a. zawarte są fundamentalne zasady postępowania administracyjnego: zasada praworządności rozwinięta szerzej w art. 6, zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stawiając zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej należy wykazać, że w toku postępowania nie ustalono tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Z kolei, w art. 77 § 1 k.p.a. nałożono na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czyli obejmującego wszystkie środki dowodowe. Ten przepis zobowiązuje organ administracji do wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych nowych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę.

W tej sytuacji NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności między ustaleniami organu w zakresie trudnej sytuacji materialno-bytowej skarżącej a dokonaną oceną co do spełnienia przesłanki umorzenia, na którą powoływała się skarżąca. Tym samym Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie dostrzegł też naruszenia dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. gdy decyzja w uzasadnieniu faktycznym nie zawiera wskazania faktu, który organ uznał za udowodniony: jaki, wyrażony kwotowo średniomiesięczny dochód pozostaje skarżącej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Reasumując NSA podniósł, że Sąd I instancji bez bliższego uzasadnienia, co do zaistnienia w okolicznościach sprawy przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zaakceptował stanowisko organu przyjmując, że ocena organu nie jest wadliwa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Za niewystarczające w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. NSA uznał ogólne uwagi Sądu I instancji odnoszące się do interpretacji przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, kiedy te rozważania nie dotyczyły konkretnej kwoty pieniężnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zalecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi raz jeszcze szczegółowo przeanalizował stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji mając na uwadze brak w ustaleniach faktycznych wyraźnego wskazania, jaką kwotę miesięcznego dochodu pozostającego skarżącej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych organ ustalił.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu II instancji, nie mogą być ocenione postawione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego, ponieważ zarzut naruszenia norm prawa materialnego podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wtedy gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej – "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego (podatkowego) i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w ramach tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście przede wszystkim wskazać należy, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania Sądu dotyczy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1995 r. do stycznia 1997 r. i od kwietnia 1997 r. do czerwca 1998 r. w łącznej kwocie 25.950,15 zł oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników za okres od listopada 1996 r. do października 1997 r. w łącznej kwocie 18.564,72 zł.

W sprawie tej zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej jako "u.s.u.s.", oraz rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej jako "rozporządzenie". Kwestie proceduralne regulują zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Z kolei zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09). Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Przy czym nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Ważną przy tym czynnością organu w procesie wydawania decyzji o umorzeniu ww. należności, już po zebraniu dowodów i ustaleniu stanu faktycznego sprawy z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest podstawienie tego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawa (subsumcja). Ta czynność powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie podkreślić jednak należy, że okolicznością o znamiennym znaczeniu dla niniejszego postępowania jest fakt, iż sprawa już po raz trzeci jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przy czym poprzedni wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 1024/10 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2383/11 i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Odnosząc się do powyższej kwestii, należy uwzględnić treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którą Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Związanie" dokonane przez ten sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązania mają na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowania. Komentowany przepis ma na celu zapewniać również jednolitość orzecznictwa" (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 577). Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny" (vide – jak w poprzednim zdaniu). W rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych, wyjątkowych sytuacji nie miała miejsca i tym samym Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznający sprawę, nie może odstąpić od zaprezentowanej przez NSA wykładni prawa.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Sądu II instancji, podnieść należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznej nie wynika, jaka kwota pozostawała M. B. na jej utrzymanie. ZUS nie wskazał wprost i konkretnie tego niezbędnego elementu stanu majątkowego zobowiązanej, którego prawidłowe ustalenie determinuje dokonywanie ocen, czy zachodzi uzasadniony przypadek, czy istnieje ważny interes osoby zobowiązanej, a przede wszystkim czy zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, kiedy to Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Podnieść również należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skoro ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, które określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, to każdy taki wypadek winien zostać potraktowany indywidualnie.

W przypadku, kiedy zobowiązany powołuje się na przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to ZUS odmawiając zastosowania tej instytucji powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić dlaczego uznał, że zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Inaczej mówiąc, chodzi o to aby organ administracji najpierw wykazał, że zobowiązany ubiegający się o umorzenie nie spełnił ciążącego na nim ciężaru dowodu wykazania istnienia tej przesłanki umorzeniowej. W tych ramach organ obowiązany jest szczegółowo wyjaśnić, dlaczego w jego ocenie ustalony średniomiesięczny dochód pozwala na opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiając przy tym zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśniając tę kwestię, organ winien operować konkretnymi kwotami odnosząc je do niezbędnych, indywidualnych potrzeb zobowiązanego w porównaniu ze średnimi przeciętnymi kosztami niezbędnych potrzeb życiowych.

W tym miejscu należy podkreślić, że według ustaleń M. B. otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 867,64 zł brutto. Natomiast kwota 477 zł stanowi zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. Nr 135, poz. 950), tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. A więc, określa dochód, jaki nie może zostać przekroczony przez osobę samotnie gospodarującą, aby mogła uzyskać prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Tak określone minimum socjalne przy jego zestawieniu z dochodami skarżącej winno być brane pod uwagę przy ocenie wniosku o umorzenie należnych składek. Nie jest bowiem prawidłowe, aby organ który wypłaca rentę następnie ją odbierał, co będzie skutkowało koniecznością korzystania ze środków pomocy społecznej.

Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko NSA, zgodnie z którym organ - który wydał zaskarżoną decyzję - nie zebrał i nie ocenił w sposób prawidłowy i niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiału dowodowego. Sąd dopatrzył się sprzeczności między ustaleniami organu w zakresie trudnej sytuacji materialno-bytowej skarżącej a dokonaną oceną co do spełnienia przesłanki umorzenia, na którą powoływała się skarżąca. Tym samym Sąd uznał, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Poza tym w przedmiotowej sprawie doszło też do naruszenia dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż decyzja w uzasadnieniu faktycznym nie zawiera wskazania faktu, który organ uznał za udowodniony: jaki, wyrażony kwotowo średniomiesięczny dochód pozostaje skarżącej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny i dokonać jego ustalenia mając na uwadze uwzględnienie w nim wyraźnego wskazania, jaka kwota miesięcznego dochodu pozostaje skarżącej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349).

MS.