Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 481/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant st. specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi J. S., H. S., M. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. S. i W. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1629) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1034), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Pismami z dnia 1 marca 2016r., 3 marca 2016r. i 7 marca 2016r. W. S. zwrócił się do Starosty [...] o przywrócenie starego numeru działce (tj. nr 10/59), który został nadany na podstawie mapy podziałowej z 1992r. oraz o przywrócenie jej granic i powierzchni wynoszącej 0,1003 ha. W uzasadnieniu podał, że o zmianie numeru i powierzchni działki dowiedział się po doręczeniu wypisu z ewidencji gruntów z dnia 3 marca 2016r., z którego wynika, że stanowiąca jego własność działka po dokonanej modernizacji ewidencji gruntów została podzielona na działkę nr 114 o pow. 0,0482 ha i działkę nr 121 o pow. 0,0388 ha. Działki te zostały przedzielone drogą (działka nr 102). Zdaniem wnioskodawcy dokonane zmiany są bezprawne, gdyż pozbawiono go prawa własności jego działki, poprzez podział na dwie działki.

W celu ustalenia stanu faktycznego na gruncie, w dniu 29 czerwca 2016r. Starosta [...] przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W oględzinach uczestniczyli: współwłaściciele przedmiotowej działki – J. S. i W. S., przedstawiciele Gminy D., przedstawiciele Skarbu Państwa oraz przedstawiciel Starostwa Powiatowego w B.. Jak wynika ze spisanego protokołu działka ogrodzona jest z trzech stron (ogrodzenie z czwartej strony jest w trakcie wymiany), na terenie działki, ani na działkach sąsiednich nie widać śladu po starej drodze.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. D.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w trakcie modernizacji ewidencji gruntów wykonawca na podstawie m.in. materiałów z założenia ewidencji gruntów z 1961r. wykazał istniejącą wówczas drogę. Powyższa droga podzieliła działkę nr 10/59 na dwa odrębne obszary gruntu, tj. w jej miejsce wykazał działki o nr 114 i 121. Skarżący nie złożył wówczas zarzutów do zmodernizowanych danych ewidencyjnych w trybie art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zarzuty zgłoszone po ustawowym terminie traktuje się jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji W. S. działając w imieniu pozostałych współwłaścicieli, tj. J. S., H. S. i M. S. złożył odwołanie, w którym wskazał, że w 1993r. nabył działkę nr 10/59 od Wójta Gminy D., na którą została założona księga wieczysta. Do czasu modernizacji ewidencji gruntów w 2008r. na żadnym z posiadanych przez niego dokumentów droga o nr 102 nie została uwidoczniona. Dopiero w trakcie modernizacji ewidencji nieistniejąca w terenie droga została ujawniona w ewidencji gruntów, a następnie założono na nią księgę wieczystą, bez sprawdzenia stanu prawnego działki o nr 10/59.

Decyzją z dnia 8 września 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności w zakresie ujawnienia działki o nr 102 i wyjaśnienia zakresu złożonego przez stronę wniosku.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem strony. W uzasadnieniu decyzji przedstawiając szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uzupełniono materiał dowodowy dotyczący działki o nr 102. W roku 2009 dla działki założona została księga wieczysta nr [...]. W nowo założonej księdze Skarb Państwa został wpisany jako właściciel, na podstawie art. 51 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz na podstawie zaświadczenia wystawionego w dniu 4 czerwca 2009r. przez Starostwo Powiatowe w B.. Podstawą oznaczenia i powierzchni niniejszej nieruchomości w księdze wieczystej była dokumentacja pochodząca z modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz założenia ewidencji budynków.

Pismem z dnia 26 września 2016r. wezwano W. S. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do sprecyzowania treści żądania wskazanego we wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie W. S. wyjaśnił, że w dalszym ciągu wnosi o przywrócenie stanu prawnego działki nr 10/59 zgodnie z posiadanymi przez niego dokumentami, tj. aktem notarialnym Rep. A nr 44/1993 i księgą wieczystą nr [...] oraz przywrócenie numeracji działki, jej powierzchni i obrysu zgodnie z mapą podziału przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 sierpnia 1992r.

Pismem z dnia 24 października 2016r. strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.

W dniu 2 listopada 2016r. z dokumentacją zapoznali się J. i W. małż. S.. Podtrzymali wniosek o przywrócenie numeracji działki o nr 10/59 położonej w obrębie [...] gm. D..

Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne Starosta wskazał, że jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ma wynikający z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek bieżącego aktualizowania ewidencyjnych danych o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, ale nie oznacza to, że jest właściwy co do rozstrzygania sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii, jak: komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Prawo dopuszcza korektę niektórych danych ewidencyjnych, ale tylko pod warunkiem, że nie budzą one wątpliwości u stron objętych takim działaniem i są przez prawo dopuszczalne. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Wobec powyższego w postępowaniu dotyczącym zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice, czy powierzchnie działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmiany istniejącego wpisu.

W niniejszej sprawie nieudokumentowane przez stronę żądanie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogło zostać uwzględnione. Wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów zgodnie z żądaniem strony stanowiłoby oczywiste naruszenie prawa, albowiem prowadziłoby do dokonania przez organy samodzielnych zmian, stojących w ewidentnej sprzeczności ze stanem prawnym wynikającym z ksiąg wieczystych. Nie doszłoby wówczas do potwierdzenia stanu prawnego, a jego wykreowania. Organy administracji publicznej prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do oceny aktów notarialnych, czy innych dokumentów stanowiących podstawę wpisów w księdze wieczystej, jak też samych tych wpisów, ponieważ uprawnienie to pozostaje w zakresie właściwości sądów powszechnych. W rozpatrywanej sprawie nie zostały złożone dokumenty na podstawie, których organ ewidencyjny mógłby zmienić stan prawny działki oraz przywrócić jej numer, powierzchnię oraz obrys zgodnie z wnioskiem strony, albowiem analiza znajdujących się w aktach sprawy materiałów wykazała, że dla działki będącej przedmiotem postępowania prowadzone są dwie księgi wieczyste. W przypadku natomiast powstania sporu, czyją własność stanowi nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w postępowaniu cywilnym przez sądem powszechnym i dopiero wynik zakończonego przed sądem postępowania sądowego stanowi podstawę do ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji J. S. i W. S. działając w imieniu pozostałych współwłaścicieli złożyli odwołanie zarzucając naruszenie art. 75, art. 77, art. 86 i art. 89 K.p.a. oraz § 35, 36, 37, 38 i 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Wskazali, że w trakcie modernizacji ewidencji bez ich zgody dokonano podziału ich działki na trzy części, o czym nie zostali powiadomieni, w trybie § 38 rozporządzenia, co pozbawiło ich możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do przeprowadzonej modernizacji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie w trybie nadzoru nieważności decyzji Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego dla działek o nr 102, 114 i 121 położonych w obrębie [...] gm. D..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, że w 1961r. została założona ewidencja gruntów dla obrębu [...] gm. D.. W rejestrze gruntów została wykazana między innymi - działka nr 10 o powierzchni 7,199 ha, będąca własnością A. Z. oraz działka nr 102 (droga) o powierzchni 0,124 ha, będąca przedmiotem władania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Komunikacji. Na mapie ewidencyjnej oraz szkicach polowych z pochodzących ze wskazanego okresu uwidoczniona jest działka nr 10 i przecinająca ją działka nr 102 (droga).

W dniu 30 kwietnia 1974r. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] A. Z. i Z. Z. stali się właścicielami działek o nr 10 i 37 o powierzchni 8,05 ha we wsi B..

Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...]., nr [...] działka nr 10 została przejęta przez Skarb Państwa. (za emeryturę). Następnie w związku z wydzieleniem działki przeznaczonej do użytkowania przez byłych właścicieli w miejsce działki nr 10 wpisano działki o nr 10/1 o pow. 6,619 ha i nr 10/2 o pow. 0,580 ha.

Na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...], znak [...] działka o nr 10/1 o pow. 6,639 ha stała się własnością Gminy D.. Dla działki tej założono księgę wieczystą o nr [...] (mapa posiadała uwidocznioną działkę nr 102).

W 1992r. dokonano podziału działki nr 10/1 (operat nr 209/14/514/92) na działki od nr 10/5 do nr 10/65. W wyniku podziału powstała między innymi działka o nr 10/59 o pow. 0,1004 ha. W operacie podziałowym ani na mapie ani w rejestrach nie wykazano przebiegającej przez działkę drogi, stanowiącej działkę o nr 102.

W 1993r. działka o nr 10/59 została sprzedana na podstawie aktu notarialnego z dnia 11 stycznia 1993r., Rep. A nr 44/19993. na rzecz M. i H. małż. S. oraz W. i J. małż. S. (po 1/2 części). W dniu 3 września 1993r. została założona księga wieczysta nr [...] dla działki o nr 10/59.

W 2008r. na terenie obrębu [...] gm. D., została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia 28 stycznia 2009r. W trakcie modernizacji, jak wynika z uzasadnienia decyzji starosty, wykonawca modernizacji sporządził numeryczny opis granic poszczególnych działek ewidencyjnych. Dla działki o nr 10/59, punkty graniczne zostały przyjęte z podziału dokonanego w 1992r. (op. 209/14/514/92), z uwzględnieniem danych z założenia ewidencji (op. 209/14/73/62), zgodnie z którymi przez działkę o nr 10/59 przebiegała droga (tj. działka nr 102). Z uwagi na fakt, że droga podzieliła działkę nr 10/59 na dwa odrębne obszary gruntu, to w jej miejsce wykonawca wykazał działki o nr 114 i 121. Z załączonych wypisów z ewidencji gruntów (informacji o działce) z dnia 21 listopada 2008r. wynika, że po przeprowadzonej modernizacji w miejsce dawnej działki nr 10/59 (o pow. 0,1004 ha) zostały utworzone dwie działki - nr 114 (pow. 0,0482 ha) i 121 (pow. 0,0388 ha), dla których wykazano jako dokument własności KW [...] oraz została ujawniona działka nr 102 jako droga publiczna, przy czym nie wskazano dokumentu własności na podstawie którego ujawniono właściciela.

W dniu 4 czerwca 2009r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa wydał zaświadczenie nr [...], w którym stwierdzono, że w ewidencji gruntów działka nr 102 o pow. 0,0979 ha figurowała w dniu 1 października 1985r. jako droga będąca w powszechnym, publicznym użytkowaniu. Z wyjaśnień Naczelnika Wydziału Skarbu i Gospodarki Nieruchomościami z dnia 30 września 2016r. wynika, że prawo własności do działki nr 102 ustalono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a dokumentem stanowiącym podstawę do założenia księgi wieczystej nr [...] było zaświadczenie z dnia 4 czerwca 2009r.

Z powyższego wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzone są obecnie dwie księgi wieczyste w części się pokrywające, tj. KW nr [...] obejmująca całą dawną działkę o nr 10/59 o powierzchni 0,1004 ha i KW nr [...], w której jest ujawniona działka o nr 102 (droga) przecinająca obszar działki o nr 10/59. Zaistniałą rozbieżność próbuje usunąć skarżący domagając się dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, która ma zmienić również ujawniony w księgach wieczystych stan prawny nieruchomości. Dokonanie zmian w drodze postępowania ewidencyjnego jest jednak niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach władających tymi gruntami. Prowadzenie ewidencji gruntów polega między innymi na utrzymywaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 cyt. rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Natomiast prawa osób do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych i umów zawartych w formie aktów notarialnych, o których mowa w § 12 rozporządzenia.

Organ odwoławczy zauważył również, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., nr 124, poz. 1361, ze zm.), księgi wieczyste prowadzone są przez sądy rejonowe w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis w księdze wieczystej obejmujący dział II, w którym wykazuje się, między innymi właściciela, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Oznacza to, że osoba wpisana w księdze wieczystej jako właściciel, jest uznawana za właściciela, aż do momentu dokonania w tym zakresie innego wpisu.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zgłoszone w sprawie żądanie stron o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, dotyczy w istocie zmiany zasięgu prawa własności skarżącego i powstania nowego stanu prawnego nieruchomości, niezgodnego ze stanem prawnym wynikającym z istniejących ksiąg wieczystych. Takie zmiany nie mieszczą się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, gdyż zastrzeżone są dla sądów powszechnych.

Rozstrzygnięcie powyższego sporu powinno zatem nastąpić po przeprowadzeniu stosownego postępowania przed sądem cywilnym, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym.

Wójt Gminy D., jak wynika z treści pisma z dnia 6 marca 2017r. aby uregulować powyższe nieścisłości podjął działania zmierzające do złożenia pozwu do Sądu Rejonowego w B. o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego między innymi w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym ale z uwagi na fakt, że Państwo S. w rozmowie telefonicznej oświadczyli, że "na chwilę obecną nie decydują się na podpisanie pozwu, gdyż nie mogą rozpocząć działań na drodze postępowania cywilnego dopóki nie nastąpi rozstrzygnięcie administracyjne sprawy, nie doszło do złożenia w sądzie pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że wykonawca prac modernizacyjnych w 2008r. ujawnił granice działki 102 (droga) na podstawie danych z operatu z założenia ewidencji gruntów (operat nr 209/14/73/62), czyli w trybie § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Granice te zostały wykazane na podstawie dokumentów źródłowych pochodzących z 1961r. (rejestry, szkice polowe), a nie w trybie ustalenia granic w terenie (tj. § 37, § 38, § 39), co oznacza, że niesłuszny jest zarzut, że skarżący nie byli powiadomieni o czynnościach ustalenia granic w trybie § 38 cyt. rozporządzenia, gdyż takiego postępowania wykonawca modernizacji nie prowadził.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący – J. S., W. S., H. S. i M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 3 oraz 136 K.p.a., przez niedokonanie ustaleń faktycznych oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych. Zarzucili również naruszenie prawa materialnego, tj. § 37, 38 oraz 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez spowodowanie, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencja gruntów nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. W uzasadnieniu skargi podtrzymując dotychczasową argumentację skarżący wskazali, że rozpatrując ponownie odwołanie organ nie wyjaśnił, w jaki sposób Naczelnik Wydziału Skarbu i Gospodarki Nieruchomościami ustalił, że w 1985r. działka o nr ewid. 102 była drogą będącą w powszechnym, publicznym użytkowaniu, podczas gdy okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że w 1985r. nie było i nie mogło być na działce nr 102 żadnej drogi, tym bardziej będącej w powszechnym publicznym użytkowaniu, co potwierdziły także oględziny przeprowadzone w 2016r. Nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem kwestionowanego zaświadczenia Naczelnik Wydziału Skarbu i Gospodarki Nieruchomościami zobowiązany był do zweryfikowania zapisów w ewidencji ze stanem rzeczywistym na gruncie, czego oczywiście nie uczynił. Pomimo rażących błędów, braku terenowych pomiarów geodezyjnych w ramach modernizacji ewidencji wprowadzono zmiany, które spowodowały podział działki nr 102, a wydane, w ocenie skarżących z rażącym naruszeniem prawa zaświadczenie, stanowiło podstawę do założenia nowej księgi wieczystej i dokonania w niej wpisu kwestionującego prawo własności skarżących.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 7 września 2017r. pełnomocnik J. S. i W. S. popierał wniesioną skargę. Oświadczył, że skarżący podpisali pozew skierowany do Sądu Rejonowego w B. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a termin rozprawy wyznaczono na dzień 19 października 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...]. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Spór niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez - jak wskazali skarżący, przywrócenie numeracji działki położonej w obrębie [...], gm. D. (tj. nr 10/59), jej powierzchni i obrysu zgodnie z aktem notarialnym z dnia 11 stycznia 1993r., Rep. A nr 44/1993 i księgą wieczystą nr [...] oraz mapą podziału przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 sierpnia 1992r.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno – deklaratoryjny. Organ dokonujący aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie (np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym) powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki: NSA z dnia 29 września 2011r., sygn. akt I OSK 1596/10 Lex nr 1068442, z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 389/10 Lex nr 745227, WSA w Warszawie z 12 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1252/09, WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114, NSA z dnia 4 marca 1999r., sygn. akt II SA 17/99, Lex nr 46214).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1629 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Stosownie do treści art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy, w ewidencji wykazuje się m.in.

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1034 ze zm.), w którym, stosując art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne rozszerzył ustawowy zakres informacji objętych ewidencją, z uwzględnieniem zadań administracji publicznej. W § 11 ust. 1 pkt 1 – 6 cyt. rozporządzenia, wymieniono szczegółowe dane podlegające ujawnieniu w ewidencji. Zgodnie natomiast z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

2) prawomocnych orzeczeń sądowych;

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;

4) ostatecznych decyzji administracyjnych;

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Powyższe wskazuje, że z uwagi na techniczno – deklaratoryjny charakter ewidencji prawodawca wskazał expressis verbis dokumenty, z których zmiany danych ewidencyjnych powinny wynikać, by możliwe było ich ujawnienie w ewidencji. Aktualizacja ewidencji jest zatem procedurą sformalizowaną w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Bk 450/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Dokumenty określające poprzedni stan prawny działki gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danej działki gruntu. Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w cyt. powyżej § 12 ust. 1 pkt 1 – 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie należy zaakceptować stanowisko organów rejestrujących przedstawione w kwestionowanych rozstrzygnięciach. Organy rejestrujące dokonały prawidłowej, zbieżnej z przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, wykładni wskazanych przepisów – właściwie przyjmując, że aktualizacja danych ewidencyjnych może nastąpić jedynie na podstawie aktów (dokumentów) wskazanych w przepisach powszechnie obowiązujących.

W niniejszej sprawie skarżący wnioskowali do organu ewidencyjnego o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na przywróceniu numeracji działki położonej w obrębie [...], gm. D. (tj. nr 10/59), jej powierzchni i obrysu zgodnie z aktem notarialnym z dnia 11 stycznia 1993r., Rep. A nr 44/1993, księgą wieczystą nr [...] oraz mapą podziału przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 sierpnia 1992r.

Analiza akt sprawy wykazała, że organy dokonały szczegółowego postępowania wyjaśniającego, zgromadziły obszerny materiał dowodowy, a jego szczegółowa analiza nie daje podstaw do uznania twierdzeń skarżących za uzasadnione w trybie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, na podstawie obecnego stanu prawnego i faktycznego. Zasadnie również organy uznały, iż podnoszone przez skarżących w toku postępowania okoliczności oraz dokumenty, na które powołują się uzasadniając zgłoszone żądanie, nie mogą stanowić podstawy do dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że w 1961r. została założona ewidencja gruntów i budynków dla obrębu [...] gm. D.. W rejestrze gruntów została wykazana między innymi - działka nr 10 o powierzchni 7,199 ha, będąca własnością A. Z. oraz działka nr 102 (droga) o powierzchni 0,124 ha, będąca przedmiotem władania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Komunikacji. Na mapie ewidencyjnej oraz szkicach polowych pochodzących ze wskazanego okresu uwidoczniona została działka nr 10 i przecinająca ją działka nr 102 (droga).

W dniu 30 kwietnia 1974r. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] A. Z. i Z. Z. stali się właścicielami działek o nr 10 i 37 o powierzchni 8,05 ha we wsi [...]. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] działka nr 10 została przejęta przez Skarb Państwa. Następnie w związku z wydzieleniem działki przeznaczonej do użytkowania przez byłych właścicieli w miejsce działki nr 10 wpisano działki o nr 10/1 i pow. 6,619 ha i nr 10/2 o pow. 0,580 ha.

Na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] działka o nr 10/1 o pow. 6,639 ha stała się własnością Gminy D.. Dla działki tej założono księgę wieczystą o nr [...] (mapa posiadała uwidocznioną działkę nr 102). W roku 1992 dokonano podziału działki nr 10/1 (operat nr 209/14/514/92) na działki od nr 10/5 do nr 10/65. W wyniku podziału powstała między innymi działka o nr 10/59 o pow. 0,1004 ha. W operacie podziałowym ani na mapie ani w rejestrach nie wykazano przebiegającej przez działkę drogi, stanowiącej działkę o nr 102.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia 11 stycznia 1993r., Rep. A nr 44/19993. działka o nr 10/59 została nabyta przez M. i H. małż. S. oraz W. i J. małż. S. (po 1/2 części). W dniu 3 września 1993r. została założona księga wieczysta nr [...] dla działki o nr 10/59.

W roku 2008 na terenie obrębu [...] gm. D., została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków, w ramach której wykonawca sporządził numeryczny opis granic poszczególnych działek ewidencyjnych. Dla działki o nr 10/59 punkty graniczne zostały przyjęte z podziału dokonanego w 1992r. (operat nr 209/14/514/92), z uwzględnieniem danych pochodzących z założenia ewidencji (operat nr 209/14/73/62), zgodnie z którymi przez działkę o nr 10/59 przebiegała droga (tj. działka o nr 102). Droga podzieliła działkę nr 10/59 na dwa odrębne obszary gruntu, tj. działki o nr 114 i 121. W miejsce zatem dawnej działki o nr 10/59 (o pow. 0,1004 ha) zostały utworzone dwie działki - nr 114 (pow. 0,0482 ha) i 121 (pow. 0,0388 ha), dla których wykazano jako dokument własności KW 23224, została również ujawniona działka nr 102 jako droga publiczna, Nie wskazano jednak dokumentu własności na podstawie którego ujawniono właściciela.

W dniu 4 czerwca 2009r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa wydał zaświadczenie nr [...], w którym stwierdził, że w ewidencji gruntów działka nr 102 o pow. 0,0979 ha, w dniu 1 października 1985r. figurowała jako droga będąca w powszechnym, publicznym użytkowaniu.

W piśmie z dnia z dnia 30 września 2016r. Naczelnik Wydziału Skarbu i Gospodarki Nieruchomościami wyjaśnił, że prawo własności do działki nr 102 (drogi) ustalono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a dokumentem stanowiącym podstawę do założenia księgi wieczystej o nr [...] dla ww. działki stanowiło wskazane powyżej zaświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa z dnia 4 czerwca 2009r.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych, na co słusznie zwróciły szczególną uwagę organy rejestrowe dla działki o dawnym nr 10/59 prowadzone są obecnie dwie księgi wieczyste w części się pokrywające, tj. KW nr [...] obejmująca całą dawną działkę o nr 10/59 o powierzchni 0,1004 ha i KW nr [...], w której została ujawniona działka o nr 102 (droga) przecinająca obszar dawnej działki o nr 10/59.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym to wpis w księdze wieczystej decyduje o stanie prawnym nieruchomości, wpis ten jest wiążący dla wszystkich, również dla organów prowadzących ewidencje gruntów i budynków. Wpis w księdze wieczystej dotyczący stanu prawnego nieruchomości i wynikające z niego domniemanie może zostać obalone, ale tylko w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóki to nie nastąpi nieruchomość ma ustalony stan prawny, który jest wiążący.

Jak wynika z akt sprawy (tj. m.in. z treści pisma z dnia 6 marca 2017r.) w celu usunięcia zaistniałych w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowości Wójt Gminy D. wystąpił do Sądu Rejonowego w B. z pozwem o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr 102 ujawnionego między innymi w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Na rozprawie pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarżący podpisali pozew skierowany do Sądu Rejonowego w B. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a termin rozprawy wyznaczono na dzień 19 października 2017r.

Organ odwoławczy prawidłowo zatem ustalił, że stan prawny działki będącej przedmiotem wniosku skarżących jest sporny. Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach wskazanych w cyt. powyżej § 12 ust. 1 rozporządzenia. Postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1395/10). Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku, czy lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można bowiem dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Odmowa dokonania żądanej przez skarżących zmiany w ewidencji gruntów i budynków z powodu braku podstaw wskazanych w § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia nie narusza prawa. Dopóki bowiem skarżący nie przedstawią prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie zainicjowane przed sądem powszechnym, w którym zostanie wykazane, że aktualne zapisy ewidencyjne obrazujące stan prawny działki są błędne, dopóty organy ewidencyjne nie mają możliwości ingerencji w stan ewidencyjny rejestrujący przebieg granic, czy powierzchnię spornej działki. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym między innymi przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym.

Reasumując należy wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu organy dokonały szczegółowej analizy dokumentacji, na mocy której ujawnione zostały w ewidencji gruntów dane zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe. Na podstawie dostępnych dokumentów prawidłowo ustaliły i zasadnie przyjęły, że ewidencja gruntów i budynków w tym zakresie odzwierciedla aktualny stan prawny i jednocześnie brak jest podstaw do dokonania zmian w ewidencji zgodnie z wnioskiem skarżących tylko na podstawie złożonych przez nich dokumentów. W ramach postępowania ewidencyjnego organy administracji nie są uprawnione, jak oczekują tego skarżący do załatwienia sporu o prawo własności (tj. ustalenia komu przysługuje i jaki jest jego zasięg), lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących wpisów.

Niezasadne są także zarzuty postawione w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. ponieważ organy ewidencyjne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad postępowania administracyjnego, a zaskarżona decyzja, a w szczególności jej uzasadnienie spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a., odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując na ustalone fakty, które zostały udowodnione i wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, co umożliwiło Sądowi rzetelne przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji, wbrew temu co podnoszą skarżący.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

E.C.