Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 762/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 50, art. 72, 73
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 1 ust 1 pkt 1 i 2 ust2 pkt 3, art. 15 ust 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par 4, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 509/14 w sprawie ze skargi T. L. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 20 marca 2014 r. nr LVIII/1035/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Zachód – Obszar V.9.1 –Białogon – ul. Fabryczna, al. Górników Staszicowskich" na obszarze Miasta Kielce 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. L. na rzecz Miasta Kielce kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. L. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 20 marca 2014 r. nr LVIII/1035/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Zachód – Obszar V.9.1. – Białogon – ul. Fabryczna, al. Górników Staszicowskich" na obszarze miasta Kielce.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T. L. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę nr LVIII/1035/2014 z dnia 20 marca 2014r. Rady Miasta Kielce "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Zachód - Obszar V.9.1 - Białogon - ul Fabryczna, Aleja Górników Staszicowskich na obszarze miasta Kielce" - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie w całości, albo co najmniej w części dotyczącej § 13 pkt 1 tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 94 i art. 2, 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 1 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie normy kompetencyjnej (delegacji ustawowej) i wykroczenie celu zaskarżonej uchwały określonego w § 3 ust. 1 poza cele ustanowione w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (polegających m.in. na budowie stacji paliw) nie przewidzianych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

3. naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez nadużycie kompetencji prawodawczej w celu rażącego naruszenia prawa własności i wolności gospodarczej polegającej na usiłowaniu bezprawnego zablokowania jego inwestycji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest właścicielem nieruchomości (działki o Nr ewid. [...] i [...]) położonych przy ul. [...] w Kielcach - Białogonie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą z dnia 26 października 2000r. (Nr 580/2000 ze zm.) nie uniemożliwiało realizacji zaplanowanej inwestycji - budowy stacji paliw na działkach o Nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Kielcach – Białogonie.

Skarżący podkreślił, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż organ właściwy - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uznał tą inwestycję "za możliwą do realizacji". Od marca 2010r. skarżący starał się uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na działkach Nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w Kielcach - Białogonie. Decyzja została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2012r. i jest decyzją ostateczną.

W dniu 8 listopada 2012r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę (Nr XXXVI/655/2012) "w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Zachód — Obszar V.9.I - Białogon - ul. Fabryczna, ul. Górników Staszicowskich na obszarze miasta Kielce". Przedmiotowe nieruchomości znajdują się w tym obszarze. Skarżący podkreślił, że plan zagospodarowania miał dotyczyć tylko 14 działek o łącznej powierzchni około 1,9 ha. W § 1 ust. 3 uchwały (mylnie powołanego w skardze jako § 3 ust. 1 uchwały) ustanowiono następujący cel regulacji: " Celem planu jest zabezpieczenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 Kielce przed realizacją inwestycji mogących wpływać negatywnie na jakość i wielkość jego zasobów (...) ".

W ocenie skarżącego rzeczywistym celem tej uchwały było zablokowanie powstania jego inwestycji, czego nie ukrywano w urzędowych dokumentach.

Skarżący wskazał, że w toku procedury uchwalania planu złożył stosowny i prawem przewidziany sprzeciw (uwagi) wobec planowanego zakazu realizacji inwestycji. Uchwałę przegłosowano, a zawarty w niej § 13 pkt 1 uniemożliwia realizację jego inwestycji.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 94 i art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie normy kompetencyjnej (delegacji ustawowej) i wykroczenie celu zaskarżonej uchwały określonego w § 1 ust. 3 poza cele ustanowione w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu skarżący podkreślił, że Rada Miasta Kielce naruszyła zakres kompetencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, który zgodnie z obowiązującym prawem posiada kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego mających na celu ochronę ujęć wód.

Tym samym, w ocenie skarżącego, organ przekroczył kompetencję ustawową określoną w art. 1 i 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014r. skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31, art. 32 i art. 74 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu organ szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów skargi wskazując m.in., że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zarówno własność, jak i wolność gospodarcza nie są prawami absolutnymi. Na ograniczenia w tym zakresie wskazuje powołany przez skarżącego art. 22, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz liczne orzecznictwo. Wolność gospodarcza nie oznacza bowiem możliwości jej prowadzenia w sposób dowolny. Respektowania ram nieodzownych w demokratycznym państwie prawnym oznacza konieczność uwzględnienia praw i wolności innych jednostek, a także interesu publicznego rozumianego jako dobro wspólne.

Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że skarżący nadal może wykonywać działalność gospodarczą w wybranych przez siebie formach.

Wbrew twierdzeniu skarżącego - ochrona Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 (GZWP 417) nie była jedynym uwarunkowaniem i celem prac nad planem miejscowym oraz nie stanowi jedynego merytorycznego uzasadnienia wprowadzonych przepisów prawa miejscowego. Pod uwagę wzięto cały kompleks uwarunkowań związanych z przedmiotowym obszarem, dokonując ocen pod katem zgodności ustaleń planu ze Studium, treści zawartych w odrębnych regulacjach prawnych oraz w materiałach planistycznych, a także rozpoznanego istniejącego stanu zagospodarowania i użytkowania terenu.

Zarówno w sporządzonej wyprzedzająco (przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, jak i w trakcie sporządzania projektu planu, brano pod uwagę szereg uwarunkowań. Jednym z nich był zamiar inwestycyjny polegającym na budowie stacji paliw u zbiegu ulic [...] i [...]. Okoliczność ta była znana publicznie i nie mogła zostać pominięta w ramach dokonywanych analiz. W konsekwencji wprowadzenie przez prawodawcę lokalnego postanowienia § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały stało się konieczne z powodów, które można pogrupować z uwagi na:

1) zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Kielce

a) w zakresie przeznaczenia funkcjonalnego,

b) w zakresie kształtowania ładu przestrzennego;

2) istniejący sposób zagospodarowania i użytkowania obszaru;

3) konieczność ochrony zabytkowego układu przestrzennego (nr rejestru zabytków A.402), objętego strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej, tj. "Zespół fabryczny wraz z osiedlem mieszkalnym przy zakładach białogońskich";

4) treść materiałów planistycznych, sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności nakazów, zakazów i zaleceń zawartych w "Dokumentacji hydrogeologicznej rejonu eksploatacji wód podziemnych RE Kielce, w tym GZWP 417 Kielce" oraz z decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 1996r. zatwierdzającej projekt obszarów ochrony zbiornika GZWP 417 Kielce (teren objęty planem położony jest w Rejonie Eksploatacji Wód Podziemnych RE Kielce, stanowiącym obszar zasilania Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP) Nr 417 Kielce - w całości w Obszarze Najwyższej Ochrony - "ONO");

5) treść uchwały nr XLI/729/10 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 września 2010r. w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego Nr 293 z 5 listopada 2010r., poz. 3020);

6) wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście cech istniejącego w granicach planu i sąsiedztwie lokalnego układu drogowego.

Ujawnione zamierzenie inwestycyjne skarżącego, polegające na budowie stacji paliw, jest sprzeczne z ww. dyspozycją funkcjonalną Studium, ponieważ funkcja stacji paliw nie mieści się w pojęciu "usług podstawowych" i stoi w konflikcie z istniejącą w rzeczywistości oraz zadysponowaną dla terenu funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie organu nie jest trafny zarzut skarżącego, iż plan wprowadził ograniczenia w sposób niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce. Uchwalony plan miejscowy ustalił przeznaczenie działek skarżącego jako "Tereny budowy usługowej z dopuszczoną funkcją mieszkaniową". Szeroki zakres dopuszczalnych usług zdefiniowany został w § 3 pkt 25 planu. Z uwagi na całokształt lokalnych uwarunkowań wprowadzony został jedynie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych (§13 planu).

W zakresie pkt 4 organ podkreślił, że działki skarżącego położone są w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, zatwierdzonej rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610). Działki te są położone poza wyznaczoną granicą "obszaru zwiększonego zagrożenia wód" o powierzchni 634,6 dla którego wprowadzono dodatkowe ograniczenia - w tym lokalizowania nowych i rozbudowy istniejących magazynów produktów ropopochodnych.

Rozporządzenie to dotyczy wyłącznie ochrony pośredniej ujęć Kielce – Białogon i nie zakazuje wprost realizacji stacji paliw na działkach skarżącego. W zakresie ochrony obszaru zasilania całego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 417, organ wskazał na treść "Dokumentacji hydrogeologicznej rejonu eksploatacji wód podziemnych (RE) Kielce, w tym GZWP Nr 417 Kielce" zatwierdzonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 1996r., w której wyznaczono m.in. granice obszarów ochronnych zbiornika w następującej hierarchii: Obszar Najwyższej Ochrony ("ONO"), Obszar Wysokiej Ochrony ("OWO"), Obszar Zwykłej Ochrony ("OZO"). Dla "Obszaru Najwyższej Ochrony" sformułowano postulat: "zabrania się (...) lokalizowania nowych magazynów produktów ropopochodnych, nowych stacji paliw i rurociągów do ich transportu".

Działki skarżącego położone są w całości w Obszarze Najwyższej Ochrony ("ONO"). Dokumentacja ta nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem - aby proponowane przez nią rozwiązania uzyskały status prawa miejscowego - niezbędne jest ich wprowadzenie do planu miejscowego. Kluczowa kwestia zaopatrzenia całego miasta Kielce wymaga jej uwzględnienia w planie miejscowym w celu zapewnienia bezpieczeństwa i odnawialności zasobów zbiornika. Organ podkreślił, że treść dokumentacji hydrogeologicznej jest wiążącym materiałem planistycznym, powołując się również na stanowisko organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektów planów miejscowych wymagające uwzględniania tej dokumentacji w toku sporządzania projektów planów miejscowych.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w dniu 29 marca 2014r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym dochował wymogu wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a co za tym idzie, wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W dniu 20 marca 2014r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę Nr LVIII/1035/2014 "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Zachód - Obszar V.9.I - Białogon - ul Fabryczna, Aleja Górników Staszicowskich na obszarze miasta Kielce". Stosownie do § 13 tej uchwały w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczania w ich użytkowaniu, ustalono w obrębie całego obszaru objętego planem następujące zakazy:

1) lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, z zastrzeżeniem w pkt 2,

2) ustalenia pkt 1 nie dotyczą inwestycji celu publicznego z zakresu: ulic publicznych, sieci infrastruktury technicznej, łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych,

3) budowy myjni i stacji kontroli pojazdów,

4) lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem wiat przystankowych samodzielnych lub wyposażonych w kioski biletowo- gazetowe,

5) zgodne z pozostałymi ustaleniami ogólnymi oraz ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że w sprawie nie ma wątpliwości, iż skarżący jako właściciel działek oznaczony w ewidencji gruntów i budynków Nr [...] i Nr [...] położonych przy ul. [...] w Kielcach – Białogonie znajdujących się na terenie objętym planem miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwałą, ma interes prawny o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nadto, że interes ten został ustaleniami planu naruszony z uwagi na postanowienia § 13 pkt 1 uchwały poprzez wprowadzony zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych. W świetle powyższego, takie postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia skarżącemu realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw w tych działkach, co w sposób oczywisty ingeruje w prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie jego zagospodarowania. Sąd I instancji podkreślił, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez niego skargi. W sprawie należy zbadać czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i czy Rada Miasta Kielce uchwalając przedmiotowy plan, nadużyła przysługującego jej w tej mierze uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia procedury uchwalenia planu.

Kolejnym zagadnieniem podlegającym badaniu przez Sąd I instancji była ocena, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi zawartego w pkt 3 petitum skargi (naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez nadużycie kompetencji prawodawczej w celu rażącego naruszenia prawa własności i wolności gospodarczej polegającej na usiłowaniu bezprawnego zablokowania własności skarżącego) oraz zarzutu podniesionego na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2014r. naruszenia art. 31, art. 32 i art.74 Konstytucji RP – Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wolność gospodarcza, podobnie jak i własność nie są prawami bezwzględnymi i doznają szeregu ograniczeń, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność w prowadzeniu działalności gospodarczej podobnie jak prawo własności musi być często ograniczona ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeba interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą. Gmina (jej organy) działając w ramach określonych przez prawo i stosując (ważąc) zasadę proporcjonalności może w tworzonym planie ograniczać uprawnienia właścicielskie w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznała za ważniejsze, co w sprawie niniejszej Rada Miasta Kielce uczyniła.

Sąd I instancji wywodził, że niewątpliwie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalała Radzie Miasta Kielce na ograniczenie prawa własności i wolności gospodarczej w zakresie w jakim to jest Gminie niezbędne. Jak już wskazano w określonych ustawami przypadkach, prawo własności może doznawać ograniczeń, o ile ograniczenie to nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowaniu sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach wynikających z art. 1 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżony plan nie skutkuje całkowitym uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego, który może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zaskarżony plan miejscowy umożliwia skarżącemu realizację na jego działkach Nr [...] i Nr [...] usług, a także funkcji mieszkaniowej. Uchwalony plan miejscowy ustalił przeznaczenie działek skarżącego jako "Tereny zabudowy usługowej z dopuszczoną funkcją mieszkaniową". Zakres dopuszczalnych usług zdefiniowany został w § 3 pkt 25 planu. Wprowadzony w § 13 planu zakaz dotyczy jedynie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Przyjęte zatem w uchwale rozwiązania nie ograniczają w sposób istotny możliwości dysponowania nieruchomością przez skarżącego. Natomiast ograniczenia wskazywane przez skarżącego nie mogą, w świetle powyższych rozważań, być odczytywane jako naruszenie Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Rada Miasta Kielce zaskarżoną uchwałą nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z zarzutem zawartym w pkt 2 petitum skargi tj. naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie w uchwale ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości nie przewidzianych w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on niezasadny.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że zmiana wprowadzona ustawą z dnia 25 kwietnia 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadziła wymóg "nienaruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy. Art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed tej zmiany wymagał zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Wprowadzenie powyższej zmiany oznacza znaczne rozluźnienie związków pomiędzy studium, a planem miejscowym, w porównaniu do poprzedniego obowiązku stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium.

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/200 Rady Miasta Kielce z dnia 26 października 2000r. ze zm., w Tomie I (s. 31), zawarte jest stwierdzenie, że: " (...) obszar miasta, według regionalizacji hydrogeologicznej kraju, położony jest w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP Nr 417 - Kielce, wymagającego szczególnej ochrony". W tym zakresie powołano się na treść "Dokumentacji hydrogeologicznej rejonu eksploatacji wód podziemnych (RE) Kielce, w tym GZWP Nr 417 Kielce", wymieniono obszary ochronne GZWP 417, tj. "ONO", "OWO" i "OZO" oraz zamieszczono związane z nimi zakazy, nakazy i ograniczenia – w tym m.in. dla "ONO", zabraniając "lokalizowania nowych magazynów produktów ropopochodnych, nowych stacji paliw i rurociągów moich transportu".

Z kolei na s. 6, Rozdziału IV, Tomu II tego Studium określono główne cele zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce w tym m.in.: "zapewnienie osłon ekologicznych obszarów szczególnie chronionych (...)", "powstrzymanie procesów degradacji zanieczyszczenia środowiska przyrodniczego, głównie wód powierzchniowych i wgłębnych", "minimalizację wpływu działalności gospodarczej na naturalne środowisko przyrodnicze (...)".

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie obszaru objętego granicami planu miejscowego określone jest w Studium (rysunek) jako "Tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z usługami podstawowymi – istniejące".

Plan miejscowy w § 13 wprowadza zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, z tym, że w § 3 pkt 25 planu określono katalog możliwych do realizacji w granicach planu usług.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że plan miejscowy z uwagi na to, iż jest dokumentem bardziej szczegółowym od studium, które wyraża politykę przestrzenną na poziomie ogólnym musi wprowadzać szereg regulacji, których brak w studium. Są wśród tych regulacji m.in. szczegółowe zakazy, nakazy i ograniczenia, których zamieszczenie w planie z uwagi na treść art. 15 ust. 2 ustawy oraz § 4 pkt 1-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - jest obowiązkowe. Tego wymogu (określenia w studium nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń) ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawiera. Wymaga przy tym wskazania, że w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przepisy dotyczące studium zawierają jedynie wymóg określenia kierunków zmian. Brak wymogu zawarcia w studium nakazów i zakazów jest oczywisty, jeśli się zważy, że w przeciwieństwie do planu miejscowego studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym zawarcie w studium, oczywiście czysto teoretycznie, takich zakazów nie mogłoby odnieść żadnego skutku co do ich respektowania.

Sumując powyższe, brak zakazów w studium, a umieszczenie ich w planie miejscowym, Sąd I instancji uznał, że nie uzasadnia to zarzutu sformułowanego przez skarżącego w pkt 2 petitum skargi. Wręcz przeciwnie, zakazy zawarte w planie wynikają z wytycznych zawartych w studium oraz materiałów planistycznych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma racji skarżący, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 94, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wykroczenie celu uchwały poza cele ustanowione w ustawie. W tym zakresie wymaga wskazania, że z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja RP stanowi inaczej. W pkt 1 petitum skargi jej autor zarzuca naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, które są normami generalnymi (zasady ustroju państwa). Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Skarżący wiąże naruszenie tych przepisów z art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym i art. 1 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu I instancji zarzut ten jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te dotyczą uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały w sprawie planu miejscowego.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach przysługującej Radzie Miasta Kielce kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do wyłącznej właściwości Rady należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, w sprawie spełniony jest zatem warunek ustanowienia aktu prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Odnosząc się do zarzutu (str. 4 uzasadnienia skargi), że Rada Miasta Kielce naruszyła zakres kompetencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, który cyt.: "zgodnie z obowiązującym prawem posiada kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego mających na celu ochronę ujęć wód", Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on niezasadny.

Rozporządzenie Nr 5/2005r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 220, poz. 2610) zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2001r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.) Nie jest kwestionowane, że działki skarżącego położone są w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że działki Nr [...] i Nr [...] położone są tuż poza wyznaczoną granicą "obszaru zwiększonego zagrożenia wód" o pow. 634,6 ha, określonego w § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 7 tego rozporządzenia dla tego obszaru wprowadzono dodatkowe ograniczenia oprócz wymienionych w ust. 1 – w tym zakaz lokalizowania nowych i rozbudowy istniejących magazynów produktów ropopochodnych (...).

Zarówno tytuł jak i treść rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że dotyczy ono wyłącznie ochrony pośredniej ujęć – Kielce – Białogon. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że dla wprowadzenia obu odrębnych celów i sposobów ochrony (strefy i obszaru) podstawą są dokumentacje hydrogeologiczne. Wskazane rozporządzenie zostało sformułowane na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia, a zatem nie budzi wątpliwości, że rozporządzenie dotyczące ochrony ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon nie zakazuje wprost realizacji stacji paliw na działkach skarżącego. Rozporządzenie, ustanawiające strefy ochrony ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon z określonymi ograniczeniami i dopuszczeniami, nie wyczerpuje jednak w sposób całkowity problematyki ochrony obszaru zasilania całego zbiornika wód podziemnych GZWP 417.

Sąd I instancji podkreślił, że aspektu ochrony obszaru zasilania całego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 417 dotyczy treść "Dokumentacji hydrogeologicznej rejonu eksploatacji wód podziemnych (RE) Kielce, w tym GZWP Nr 417 Kielce" (oprac. J. Prażak 1994 - dołączone do akt sprawy). Dokumentacja ta (zatwierdzona decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 1996r.), wyznaczyła m.in. granice obszarów ochronnych zbiornika m.in. poprzez wskazanie Obszaru Najwyższej Ochrony ("ONO"), dla którego opracowano wykaz (katalog) nakazów, zakazów i ograniczeń m.in. poprzez zakaz lokalizowania nowych magazynów produktów ropopochodnych, nowych stacji paliw i rurociągów do ich transportu. Z akt sprawy wynika, co nie jest w sprawie kwestionowane, że działki skarżącego położone są w całości w Obszarze Najwyższej Ochrony ("ONO").

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że "Dokumentacja hydrogeologiczna rejonu eksploatacji wód podziemnych (RE) Kielce, w tym GZWP Nr 417 Kielce" nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z powyższym, wprowadzenie proponowanych w tej dokumentacji rozwiązań z uwagi na doniosłość problemu jakim jest zaopatrzenie całego miasta Kielce w wodę wymagało jego uwzględnienia w polityce przestrzennej celem zapewnienia bezpieczeństwa zasobów zbiornika. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji uznał, że Gmina była uprawniona do uwzględnia w planie miejscowym rozwiązań wskazanych w dokumentacji hydrogeologicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że dokumentacja hydrogeologiczna, z uwagi na treść § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), jest wiążącym materiałem planistycznym. Z dokumentacji tej wynika, że została opracowana w ramach Programu badawczego "Ochrona Litosfery" i stanowi podsumowanie wieloletnich badań dotyczących ustaleń zasobów eksploatacyjnych wód podziemnych rejonu eksploatacji Kielce i warunków jego ochrony przed zanieczyszczeniem.

Z akta sprawy wynika również, że organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektów planów miejscowych wymagały uwzględniania tej dokumentacji w toku sporządzania projektów planów miejscowych, obejmujących swoimi granicami wyznaczone obszary ochronne "ONO", "OWO" i "OZO". Powyższe znajduje potwierdzenie we wniosku Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...], pkt 4, wniesionego w trakcie procedowania planu miejscowego, poprzez wskazanie, że: "Projekt dokumentu musi uwzględniać (...) ochronę wód powierzchniowych i podziemnych, w tym Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 Kielce oraz ewentualnych ujęć wód i ich stref ochronnych", jak również wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...], str. 2/2, wniesionego w trakcie procedowania planu miejscowego, z którego wynika, że: "Z uwagi na ochronę wód podziemnych teren winien zostać przekazany do zagospodarowania pod warunkiem przestrzegania (...) zakazów, nakazów i sposobu użytkowania terenu określonych w "Dokumentacji hydrogeologicznej rejonu eksploatacji wód podziemnych (RE) Kielce, w tym GZWP 417 Kielce". Tereny ochronne ww. RE Kielce zostały zatwierdzone decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa znak [...] z dnia [...] maja 1996 r.".

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, ustalenie w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych - nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sad I instancji dowodów;

a. ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydenta Miasta Kielce w sprawie uwarunkowań środowiskowych,

b. wydruku wyciągu z protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej w Kielcach odbytej w dniu [...] marca 2014 r.,

c. artykułu prasowego lokalnego wydania [...] dotyczącego dyskusji radnych na powyżej określonej sesji,

d. artykułu prasowego [...] z [...] grudnia 2011 r. dotyczącego inwestycji skarżącego, w którym urzędnik Urzędu Miasta w Kielcach stwierdza "Z jednej strony wiemy, że musimy chronić strefę, ale z drugiej jako urzędnicy musimy trzymać się przepisów", co uzasadniałoby zarzut naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez nadużycie kompetencji prawodawczej w celu rażącego naruszenia prawa własności i wolności gospodarczej polegającej na usiłowaniu bezprawnego zablokowania inwestycji skarżącego,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do dowodów podniesionych przez skarżącego, to jest:

a. ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydenta Miasta Kielce w sprawie uwarunkowań środowiskowych,

b. wydruku wyciągu z protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej w Kielcach odbytej w dniu [...] marca 2014 r.,

c. artykułu prasowego lokalnego wydania [...] dotyczącego dyskusji radnych na powyżej określonej sesji,

d. artykułu prasowego [...] z [...] grudnia 2011 r. dotyczącego inwestycji skarżącego, w którym urzędnik Urzędu Miasta w Kielcach stwierdza "Z jednej strony wiemy, że musimy chronić strefę, ale z drugiej jako urzędnicy musimy trzymać się przepisów",

II. naruszenia prawa materialnego, to jest:

1. błędną wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 2 i 2 oraz ust. 2 pkt 3 i art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 pkt 1, art. 58 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe, iż cel zaskarżonej uchwały mogła stanowić ochrona Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 417 Kielce. Sąd I instancji powinien zgodnie z dyrektywą "lex specialis derogat legis generali" przyjąć, iż ochrona zasobów wodnych należy do wyłącznej kompetencji organów oraz instytucji prawnych określonych w ustawie – prawo wodne, a jedynymi enumeratywnie określonymi instytucjami prawnymi ochrony wód są te wskazane w art. 51 pkt 1 i 2 ustawy prawo wodne. Stąd Rada Miejska w Kielcach nie miała kompetencji do rozszerzania zakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w związku z ochroną zasobów wodnych,

2. niezastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie zakazów i ograniczeń określonych w rozporządzeniu nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustalenia stref ochronnych ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon. Rada Miejska miała obowiązek tylko i wyłącznie uwzględnić w planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia zawarte w tym rozporządzeniu bez żadnych modyfikacji zakresu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się w strefach ochronnych,

3. niezastosowanie § 116 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. – "Zasad techniki prawodawczej". Organ stanowiący prawo miejscowe nie może dopuścić do "zamieszania w stanowionych aktach prawa miejscowego przepisów niezgodnych z innymi aktami prawa miejscowego, chyba, że przepis upoważaniający wyraźnie na to zezwala". Zastosowanie zasad określonych tymi przepisami uniemożliwiłby ustanowienie zaskarżonej uchwały, która jest sprzeczna z rozporządzeniem nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustalenia stref ochronnych ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwala na wprowadzenie dodatkowych zakazów i ograniczeń związanych z ochroną zasobów wodnych, niż te określone w rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej,

4. niezastosowanie § 5 ust. 1 rozporządzenia nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustalenia stref ochronnych ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, ponieważ zastosowanie tego postanowienia wiązałoby się z dopuszczeniem lokalizowania inwestycji skarżącego. Rozporządzenie właściwego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest w polskim systemie prawnym jedynym dopuszczalnym aktem prawa, w którym można ustanawiać zakazy i ograniczenia korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów wodnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że uchwała ta ma być tylko i wyłącznie przeszkodą ustanowiona przez urzędników, która uniemożliwia realizację inwestycji skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji celowo nie uwzględnił dowodów przedstawionych przez skarżącego, gdyż świadczą one o naruszeniu zasady proporcjonalności i kompetencji prawodawczych organu to jest art. 20 i 22 Konstytucji RP.

Podkreślono, że kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego mających na celu ochronę ujęć wodnych ma Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Zarzucono, że nie zastosowano procedury zawartej w ustawie prawo wodne celem ochrony tych ujęć.

W odpowiedzi na skargę Miasto Kielce wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także i wyjaśniono, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową, wszechstronną, podpartą licznym orzecznictwem sądów administracyjnych, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów wskazanych przez skarżącego. Sąd jasno odniósł się do argumentacji strony. Ocenił, przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym powołanych w skardze, wszystkie kwestionowane przez T. L. postanowienia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu analizowanego zarzutu twierdzenia strony, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez skarżącego, należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze, czy też w pismach procesowych. Jego obowiązkiem jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. T. Woś. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. T. Woś, wyd. LexisNexis Warszawa 2011, str. 649 i przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Należy zauważyć, że T. L. dokumenty w postaci decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wydruku z protokołu sesji Rady Miejskiej w Kielcach z dnia [...] marca 2014 r., artykułu prasowego [...] dotyczącego dyskusji radnych na powyższej sesji, artykułu prasowego [...] z [...] grudnia 2011 r. celem wykazania, iż celem skarżonej uchwały było uniemożliwienie mu budowy stacji paliw. Dowody te nie zmierzały więc do wykazania, że postanowienia zaskarżonej uchwały zostały podjęte niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyczerpujące, jego argumentacja jasna, nie pozostawiająca wątpliwości co do tego, dlaczego skarga T. L. została oddalona. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może natomiast stanowić środka służącego kwestionowaniu przez wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym (brzemiennie na dzień wydania zaskarżonego wyroku) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należy wskazać, że granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2737/13, z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 380/14, czy z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 289/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji kontrolował legalność uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiony zaś przez skarżącego zarzut zmierza do wykazania, iż uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegało na braku oceny i wypowiedzenia się w odniesieniu do dowodów przedstawionych przez T. L. Okoliczność taka nie stanowi podstawy do automatycznego uznania, że Sąd nie rozpoznał sprawy w jej granicach, a więc nie ocenił jej legalności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena powyższych dowodów wykazałaby naruszenie przez organ uchwałodawczy gminy art. 20 i 22 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie pomija jednak zupełnie okoliczność, iż rada gminy uchwalając plan miejscowy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego uprawniona jest do wprowadzenia określonych ograniczeń korzystania z nieruchomości, o ile da je się pogodzić z zasadą proporcjonalności i związanych z tym ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 64 ust. 3 i 22 Konstytucji RP). Zarzut naruszenia tego przepisu również nie może stanowić środka służącego kwestionowaniu przez wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do tego, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznał w granicach sprawy, nie naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 51 pkt 1 i art. 58 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

Zgodnie z art. 51 pkt 1 ustawy Prawo wodne w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane strefy ochronne ujęć wody.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że ustanawianie strefy ochronnej ujęć wody należy do kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Zauważyć jednak należy, że kontrolowana uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ustanawia stref ochronnych ujęć wody, a więc nie wkracza w kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Zachód – Obszar V.9.I – Białogon – ul. Fabryczna, ul. Górników Staszicowskich na obszarze miasta Kielce zawiera postanowienia, których celem jest ochrona głównego zbiornika wód podziemnych. Zapisy planu nie wkraczają więc w wyłączne uprawnienia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a więc nie naruszają powołanych wyżej przepisów.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 3 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu opracowującego ten akt prawa miejscowego. Przy przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy organ planistyczny zobowiązany jest do kierowania się nie tylko zasadą ładu przestrzennego, ale także do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju.

Zgodnie z definicją legalną zrównoważonego rozwoju zawartą w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., zwana dalej p.o.ś.) rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Nie można tracić z pola widzenia także faktu, iż w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać potrzeby interesu publicznego( art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Art. 72 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. nakazuje zapewnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności przez między innymi zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni.

Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na nieprawidłowość twierdzeń skargi kasacyjnej, iż ochrona głównego zbiornika wód podziemnych, stanowiącego zasób umożlwiający zaspokojenie potrzeb mieszkańców miasta nie mogła być celem podjętej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi zaopatrzenie w wodę. Gospodarka wodna i związana z tym ochrona wód jest jednym z elementów, które musza znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc postawić organowi planistycznemu zarzuty, jak to czyni skarżący kasacyjnie, iż kwestia ta zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów została uwzględniona w planie miejscowym.

Organ planistyczny nie wkroczył w kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, lecz uchwalając treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czynił to w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe przesądza o niezasadności pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie stwierdzić należy, że nie posiada on usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że przepis ten nakazuje określić obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Granice takie w odniesieniu do treści rozporządzenia nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustanawiania strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon zostały określone.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje jednak fakt wprowadzenia zaskarżoną uchwałą innych ograniczeń nie wynikających z tego rozporządzenia.

Ponownie podkreślać należy, o czym już była mowa wcześniej, iż ograniczenia w postaci lokalizowania na terenie strefy ochrony ujęcia podziemnej Kielce – Białogon (w obszarze którego znajduje się nieruchomość skarżącego kasacyjnie) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wynikało z kompetencji przyznanych organowi planistycznemu i oparte było na przepisach prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy prawo ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo przedstawiał argumentację w tym zakresie, którą należy podzielić. Działania organu planistycznego nie były związane z ochroną ujęcia wody, lecz ochroną głównego zbiornika wód podziemnych.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że kwestia ochrony ujęcia wód podziemnych nie wyczerpuje w całości problematyki zasilania całego zbiornika wód podziemnych.

Podkreślić należy, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do materiałów planistycznych należą opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Obowiązkiem więc organów planistycznych było uwzględnienie między innymi "Dokumentacji hydrologicznej rejonu eksploatacji wód podziemnych (RE) Kielce, w tym GZWP NR 417 Kielce), z której wynika między innymi zakaz realizowania na tym obszarze inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco pogorszyć stan środowiska. Zwrócić należy uwagę, że [...] Spółka z.o.o. w swoim wniosku z dnia 4 grudnia 2012 r. zwróciła się do organu planistycznego o uwzględnienie w toku procedowania nad planem miejscowym treści tej dokumentacji hydrologicznej. Rada Miasta Kielce obowiązana była także uwzględnić wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 27 listopada 2012 r., w którym wskazano na konieczność uwzględnienia w palnie miejscowym ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, w tym głównego zbiornika wód podziemnych 417 Kielce.

Okoliczności powyższe wskazują na niezasadność omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, jak i zarzutu dotyczącego naruszenia § 116 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady techniki prawodawczej. § 116 w dacie podejmowania uchwały planistycznej miał następujące brzmienie "W rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala". W powiązaniu z § 143 tego rozporządzenia miał on zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, zaś aby w kwestionowanym planie miejscowym zawarto przepisy niezgodne z ustawą lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.

Nie jest oparty na uzasadnionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie poprzez jego niezastosowanie. Zauważyć należy, że § 5 tego rozporządzenia nie posiada ustępów i dotyczy jedynie sposobu określenia granicy terenu ochrony pośredniej ujęcia wody, to jest poprzez umieszczanie tablic informacyjnych.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.