Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 187/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 29 września 2016 r. nr 173/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność przepisów § 14, § 29 ust. 5 pkt 1, § 33, § 34 ust. 4 pkt 4, § 36 ust. 5 pkt 3, § 37 ust. 3 pkt 3 i § 45 ust. 4 pkt 4 uchwały nr 173/16 Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 29 września 2016 r. oraz załącznika nr 1 (arkusz nr 2) do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2 MN/U/P, załącznika nr 1 (arkusz nr 4) do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 26 KG,U,MN, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr 173/16 Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 29 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone między ulicami Sportową, Wojska Polskiego, Jesionową i drogą krajową nr 5 w Świeciu oraz w miejscowości Sulnowo, gmina Świecie.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 (w całości), § 17 (w całości), § 25 (w całości), § 29 (w całości), § 33 (w całości), § 34 (w całości), § 36 (w całości), § 37 (w całości), § 38 ust. 5 pkt 2 w zakresie "budowlanej", § 45 (w całości), § 46 ust. 5 pkt 2 w zakresie "budowlanej", załącznika nr 1 (arkusz nr 2) w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 2 MN/U/P, 5 MW/MN/U (ZZ), 14 MW/MN/U, 16 MW/MN/U, 22 MW/MN/U, 19 KP/ZP, załącznika nr [...] (arkusz nr [...]) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 26 KG,U,MN, załącznika nr [...] (arkusz nr 5) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 28 U - WZ, załącznika nr 1 (arkusz nr 7) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 30U, załącznika nr 1 (arkusz nr 8) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 31 MN/U, załącznika nr 1 (arkusz nr 13) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 42 EE do uchwały Nr 173/16 Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 29 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone między ulicami Sportową, Wojska Polskiego, Jesionową i drogą krajową nr 5 w Świeciu oraz w miejscowości Sulnowo, gmina Świecie.

Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący, jako organ nadzoru, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dokonał oceny przedmiotowej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, oceniając ich zgodność z przepisami prawnymi. W toku przeprowadzonej oceny, na podstawie przekazanych dokumentów organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza przytoczone na wstępie przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewoda wskazał, że Rada Miasta w Ś. w § 14 ust. 1 pkt 1-3 przedmiotowej uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem 2 MN/U/P określiła przeznaczenie - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej nieuciążliwej, teren zabudowy produkcyjnej nieuciążliwej. W ocenie

Wojewody, funkcje wprowadzone na powyższym terenie, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej nieuciążliwej oraz teren zabudowy produkcyjnej nieuciążliwej, są sprzeczne. Ponadto, organ w § 17 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem 5 MW/MN/U (ZZ), określił przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren zabudowy usługowej nieuciążliwej. W § 25 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami: 14 MW/MN/U, 16 MW/MN/U i 22 MW/MN/U określono przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren zabudowy usługowej nieuciążliwej. W ocenie skarżącego, na terenach oznaczonych symbolami: 5 MW/MN/U (ZZ), 14 MW/MN/U, 16 MW/MN/U oraz 22 MW/MN/U wprowadzono jako przeznaczenie terenu sprzeczne funkcje, tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren zabudowy usługowej nieuciążliwej.

Jak wskazał Wojewoda, ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą rozłącznych funkcji stoi w sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych, z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej nieuciążliwej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z produkcją nieuciążliwą. Podobnie, zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej nieuciążliwej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z zabudową mieszkaniową wielorodzinną.

Jak wskazał skarżący, niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie.

W ocenie organu nadzoru, ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być formułowane jednoznacznie i nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różnego przeznaczenia, jedna strefa może być bowiem przeznaczona do realizacji więcej niż jednej funkcji, o ile wzajemnie się one uzupełniają (np. funkcja mieszkalno-usługowa). Możliwe jest zatem ustanowienie w miejscowym planie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki.

Jak zwrócił uwagę skarżący, obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu.

Wskazując na sprzeczne funkcje terenów oznaczonych symbolami 2 MN/U/P, 5 MW/MN/U (ZZ), 14 MW/MN/U, 16 MW/MN/U oraz 22 MW/MN/U, skarżący podniósł, że istota planowania przestrzennego sprowadza się do ustalenia przeznaczenia objętych planem terenów ich sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy w taki sposób, aby nie budziło ono żadnych wątpliwości w tej kwestii, nie prowadziło do niepewności, co do możliwości wykorzystania gruntów oraz nie skutkowało nieuprawnionym naruszeniem praw właścicieli czy użytkowników wieczystych. Określenie zatem w części tekstowej planu więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowanie w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu".

Skarżący zwrócił również uwagę, że Rada Miasta w Ś. w § 33 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 wyznaczyła na załączniku nr 1 (arkusz nr 4) liniami rozgraniczającymi teren oznaczony symbolem 26 KG, U, MN przeznaczony pod jedną z następujących funkcji: teren komunikacji - zabudowa garażowa, teren zabudowy usługowej nieuciążliwej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto wskazano w § 33 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej uchwały, że wystąpienie jednej z powyższych funkcji wyklucza pozostałe. W ocenie organu nadzoru, takie sformułowanie przepisów planu i oznaczenie przeznaczenia terenów w sposób alternatywny jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 26 KG, U, MN. Powyżej wskazany przepis uchwały narusza, zdaniem Wojewody art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że przeznaczenie terenów powinno być ustalone w sposób jednoznaczny. Określenie przeznaczenia terenów objętych ustaleniami planu należy do właściwości organów gminy, radzie gminy bowiem powierzona została kompetencja uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określania w nim, jakie przeznaczenie będą miały określone tereny, dla których plan ten jest uchwalany. W związku z powyższym rada gminy, określając przeznaczenie tych terenów, nie może ostatecznego ustalenia ich przeznaczenia pozostawiać innym, bliżej nieokreślonym podmiotom. W ocenie organu nadzoru, rada nie może również wprowadzać w treści miejscowego planu rozwiązań alternatywnych, dopuszczających uznaniowe zmienienie przeznaczenia określonych terenów. Tym bardziej, gdy dopuszcza się tak różne i całkowicie odmienne przeznaczenie tych terenów.

Wojewoda podniósł również, że zapis § 33 ust. 1 kwestionowanej uchwały sugeruje możliwość zmiany obowiązującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez przeprowadzenia przewidzianej przez przepisy prawa procedury planistycznej, co jest niezgodne z art. 27 u.p.z.p., wprowadzającym generalną zasadę, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony. Do każdej zmiany miejscowego planu niezbędne jest – jak wskazał Wojewoda – podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany tego planu. Konieczne jest również odpowiednie stosowanie regulacji dotyczących trybu sporządzenia planu, w szczególności art. 17 u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. stanowią, w jakim trybie przeprowadza się zmianę miejscowego planu i nie dają radzie gminy kompetencji ani możliwości decydowania, czy przeprowadzenie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie. Za niedozwoloną należy uznać możliwość wprowadzenia zmiany przeznaczenia terenu bez zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie.

Zdaniem organu nadzoru, przywołane wyżej zapisy zaskarżonej uchwały mogą prowadzić do zmiany przeznaczenia terenu bez przeprowadzenia wymaganej prawem procedury planistycznej. Wobec czego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewoda wskazując na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zwrócił uwagę, że Rada Miasta w Ś. w § 29 ust. 5 pkt 1, § 33 ust. 5 pkt 3, § 34 ust. 4 pkt 4, § 36 ust. 5 pkt 3, § 37 ust. 3 pkt 3 oraz § 45 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały określiła dla terenów oznaczonych symbolami: 19 KP/ZP (teren komunikacji - parking, zieleń urządzona), 26 KG,U,MN (teren komunikacji - zabudowa garażowa, teren zabudowy usługowej nieuciążliwej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 28 U - WZ (teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem zbiorników retencyjnych), 30 U (teren zabudowy usługowej nieuciążliwej), 31 MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej nieuciążliwej), 42 EE (teren infrastruktury technicznej elektroenergetycznej - stacja transformatorowa) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu. Określony przez radę gminy powyższy wskaźnik nie odpowiada regulacji ustawowej, bowiem brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "działka budowlana" z pojęciem terenu.

Skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej dokonał sposobu ustalenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, Rada Miasta w Ś. nie była uprawniona do unormowania, czy też doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego sposobu. Takie działanie, zdaniem skarżącego, modyfikuje przepisy rangi ustawowej, a także w sposób nieuprawniony rozszerza kompetencję organu stanowiącego gminy.

Skarżący podniósł, że na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się brak umocowania organów tworzących prawo miejscowe do dokonywania własnych ustaleń pojęciowych, odmiennych od ustawowych definicji czy sformułowań powodujących odmienne rozumienie danego terminu. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi, co wynika z art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Wskazując na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i stanowiący uszczegółowienie tego przepisu § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu (...), skarżący wskazał, że Rada Miasta w Ś. określiła w § 38 ust. 5 pkt 2 oraz § 46 ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami: 33 MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej nieuciążliwej) oraz 43 MN-U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej nieuciążliwej) maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

Wojewoda podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego powinien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji oraz regulowania w/w kwestii w planie miejscowym odmiennie niż uczynił to ustawodawca w przepisach rangi ustawowej. Zwrócił uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie dają żadnych podstaw do przyjęcia, że organy gminy zostały upoważnione do modyfikowania obowiązujących przepisów prawa.

Skarżący podkreślił, że pojęcie działki budowlanej, o której mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., użyte w treści uchwały nie jest tożsame z pojęciem "działka" definiowanym w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) Pojęcia działka budowlana i działka gruntu nie są pojęciami synonimicznymi, pojęcie działka gruntu jest pojęciem szerszym niż działka budowlana, która stanowi kwalifikowaną nieruchomością gruntową lub działkę gruntu, spełniającą określone kryteria. Działka budowlana jest to każda nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane". Nieruchomość taka może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, gdyż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej.

Skarżący podniósł, że powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawy w przepisach uchwał stanowią istotne naruszenie prawa, mogą bowiem prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. W stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Skarżący zwrócił uwagę na występujące w doktrynie przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw.

Wojewoda wskazał, że na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się brak umocowania organów tworzących prawo miejscowe do dokonywania własnych ustaleń pojęciowych, odmiennych od ustawowych definicji czy sformułowań powodujących odmienne rozumienie danego terminu. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na konieczność przestrzegania przez organ stanowiący gminy przy uchwalaniu przepisów prawa miejscowego regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje zawarte w tym rozporządzeniu.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta w Ś. nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie własnej definicji powierzchni zabudowy przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji, tj. istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Ś. wniosła o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu wyznaczenia sprzecznych funkcji w przeznaczeniu terenu organ wskazał na możliwości stosowania różnych funkcji w granicach jednego terenu. Organ, wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrócił uwagę, że przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Ograniczeń nie wprowadza również § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował organ nadzoru, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Organ wskazał ponadto na treść § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia, który dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Obowiązujące przepisy dopuszczają zatem, w ocenie organu, również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Rada Miejska wskazała, że zarzucane przez organ nadzoru błędne łączenie funkcji dotyczy terenów zainwestowanych, dla których plan spełnia funkcje porządkujące. Ustalenia zawarte w uchwale mają za zadanie zachowanie ładu przestrzennego w poszanowaniu prawa własności. Teren oznaczony symbolem 2 MN/U/P to zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w której prowadzona jest działalność usługowa i produkcyjna. Takie ustalenia dla jednostki, zawarte w planie, zachowują istniejące funkcje zabudowy oraz utrzymują przeznaczenie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., obowiązującym przed przyjęciem niniejszej uchwały.

Organ podniósł również, że w celu ochrony zdrowia i życia ludzi w treści uchwały wprowadzono mające na celu ograniczenie ewentualnych uciążliwości dla funkcji mieszkaniowej definicje i ustalenia: usług nieuciążliwych, produkcji nieuciążliwej, zakazu łączenia funkcji produkcyjnej i mieszkaniowej w jednym budynku oraz przyjęcia dla terenu ochrony przed hałasem zgodnie z przepisami odrębnymi jak dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Odpowiadając na zastrzeżenia organu nadzoru Rada Miejska wyjaśniła, że organ sporządzający plan miejscowy, zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także przeprowadził analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne dotyczące omawianego terenu.

Tereny oznaczone symbolami 5 MW/MN/U, 14 MW/MN/U, 16 MW/MN/U i 22 MW/MN/U to tereny zabudowy mieszkaniowej, w tym jedno i wielorodzinnej oraz usług, położone wzdłuż miasta Ś.. Zabudowa zlokalizowana w granicach przedmiotowych terenów objęta jest strefą ochrony konserwatorskiej, część budynków wpisano do gminnej ewidencji zabytków. Są to domy i niewielkie kamienice (maksymalnie do 3 kondygnacji nadziemnych), w których liczba wydzielonych lokali mieszkalnych wynosi od 1 do 4. Wykluczenie jednej z wymienionych funkcji zabudowy mieszkaniowej stanowiłoby radykalne ograniczenie niczym nieuzasadnione. Sąsiedztwo budynku jednorodzinnego oraz niskiej kamienicy o podobnych parametrach zabudowy: o tej samej liczbie kondygnacji, geometrii dachu, gabarytach zabudowy, linii zabudowy, zdecydowanie świadczy o tym, że łączone funkcje zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej nie są ze sobą sprzeczne.

Za okoliczność istotną organ uznał, że z ekonomicznego punku widzenia zmiana przeznaczenia terenu obowiązującego od 2006 r., skutkowałaby obniżeniem jego wartości i możliwymi roszczeniami odszkodowawczymi właścicieli działek. Zatem ograniczenie funkcji powodowałoby negatywne skutki, zarówno dla właścicieli nieruchomości, jak i gminy.

Odnośnie zarzutów niewłaściwie określonych wskaźników zagospodarowania terenu organ wskazał na brak jednoznaczności przepisów dotyczących stosowania wskaźnika udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, tj. rozbieżność pomiędzy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania.

Organ wskazał na brak definicji pojęcia "działka". Obowiązujące przepisy definiują pojęcia działki budowlanej, działki gruntu, działki rolnej oraz działki ewidencyjnej.

Organ podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie powszechny jest pogląd twierdzący, że błędne jest utożsamianie działki budowlanej z działką, jako geodezyjną jednostką ewidencyjną w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.). Działka budowlana może być złożona z wielu działek ewidencyjnych pod warunkiem spełnienia ustaleń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do uznania nieruchomości gruntowej (działki gruntu) za działkę budowlaną w rozumieniu planistycznym. Nie każda działka gruntu stanowi działkę budowlaną, gdyż ta ostatnia może składać się z kilku działek gruntu, a zatem pojęcia "działka budowlana" i "działka gruntu" nie są zwrotami synonimicznymi, pojęcie działka gruntu jest pojęciem szerszym niż działka budowlana, która stanowi kwalifikowaną "nieruchomość gruntową" lub "działkę gruntu", bo spełniającą określone kryteria.

Przyjąć zatem należy, jak wskazał organ, że działka budowlana może obejmować kilka działek gruntu (działek w rozumieniu ewidencyjnym, czy geodezyjnym), a tym samym inwestor może objąć projektem dwie lub więcej działek gruntu, wskazując, że jest to w tym przypadku jedna działka budowlana. Podczas uzyskiwania zgody na lokalizację obiektu budowlanego (przez zgłoszenie robót budowlanych lub pozwolenie na budowę), organ nadzoru budowlanego zawsze analizuje projektowane zagospodarowanie w odniesieniu do działki budowlanej lub terenu. Tereny, na których dopuszcza się obiekty kubaturowe są działkami gruntu przewidzianymi pod zabudowę, czyli działkami budowlanymi. Posłużenie się zatem pojęciem "działki budowlanej" lub "terenu" nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek lub terenów bez względu na to, czy będą budowlanymi, czy innymi, został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym.

Jako przykład organ wskazał teren oznaczony w planie symbolem 30 U, stanowiący fragment osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, nie będący wydzieloną działką budowlaną (linie rozgraniczające nie są poprowadzone po granicach działek ewidencyjnych), na której inwestor planuje budowę obiektu usługowego. W uchwale wyznaczono wymagane wskaźniki powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu, ponieważ na tym terenie, oznaczonym symbolem 30U ma powstać konkretna inwestycja. Uznano słuszność takiego zapisu, ponieważ inwestycja realizowana będzie na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi i obejmującym cztery działki, z czego dwie tylko w części. Zagospodarowanie terenu dotyczy budowy obiektu usługowego, miejsc postojowych oraz towarzyszącej zieleni. Ustalenie racjonalnych wskaźników w odniesieniu do działki budowlanej w tej sytuacji było niemożliwe i nieuzasadnione, natomiast do terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi jak najbardziej racjonalne i wskazane. W ten sposób ustalenia planu miejscowego są sformułowane jednoznacznie i nie budzą wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu.

Organ zwrócił ponadto uwagę na okoliczność, że organ nadzoru składając skargę po upływie prawie 3 miesięcy od dnia jej podjęcia przez Radę Miasta w Ś. wykazał swój brak kompetencji, pomijając wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 11 października 2016 r. pod poz. 3450, wywołując skutki prawne od ponad dwóch miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona do Sądu uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej powoływanej jako upzp). Należy ona tym samym do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa), i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium legalności.

W niniejszej sprawie skargę na stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę nr [...] Rady Miasta w Ś. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone między ulicami Sportową, Wojska Polskiego, Jesionową i drogą krajową nr 5 w Świeciu oraz w miejscowości Sulnowo, gmina Świecie wniósł organ nadzoru tj. Wojewoda [...] w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Wojewoda [...] nie skorzystał zatem z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego.

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś konsekwencje ich niedotrzymania w przepisie art. 28 tej ustawy, modyfikującym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 i 4 usg). Wobec tego oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 upzp.

Zgodnie z treścią przywołanego art. 28 ust. 1 upzp, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj.: naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 upzp; przedmiot - art. 15 ust. 2 i 3 upzp., natomiast standardy dokumentacji określają, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 upzp przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływanego jako rozporządzenie wykonawcze). Należy zauważyć, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały w całości lub części i uznawane jest więc za istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przyznając bowiem gminie samodzielne uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, równocześnie nałożył na nią obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa w tym zakresie. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, ale w ramach przepisów prawa. Naruszenie zaś ich obarczone jest konsekwencjami określonymi w art. 28 upzp.

Jak zaakcentowano to powyżej, w art. 15 ust. 2 upzp zawarta została materia polegająca realizacji w planie miejscowym. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp nie zawiera bowiem żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy ustawy nie dają zatem podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, §9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jak np. funkcja mieszkaniowa i usługowa (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1176/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 437/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 697/16 – dostępne na stronie CBOiS). W przypadku natomiast sprzecznych funkcji terenu nie ma warunków do ich połączenia w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Określenie zatem w części tekstowej planu więcej niż jednego przeznaczenia trenu, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o wykluczających się wzajemnie funkcjach, obliguje w myśli powołanych przepisów upzp i rozporządzenie wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowania w części graficznej planu.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zaskarżona uchwała dla terenu oznaczonego symbolem 2 MN/U/P ustaliła w § 14 ust. 1 przeznaczenie: 1) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 2) teren zabudowy usługowej nieuciążliwej, 3) teren zabudowy produkcyjnej nieuciążliwej. Przeznaczenie tego samego terenu jednocześnie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i produkcję, nawet nieuciążliwą, wzajemnie się wyklucza. Funkcje to bowiem w swej istocie pozostają ze sobą sprzeczne, i służą realizacji zupełnie odmiennych zadań. Dlatego też tereny o tak różnym przeznaczeniu należało wyraźnie oddzielić liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Skoro zatem w sprawie tego zabrakło, to tym samym doszło do nieuprawnionego połączenia na jednym terenie obu tych wykluczających się funkcji, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp i jako takie obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności § 14 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 (arkusz nr 2) do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2 MN/U/P, gdyż zarzut organu nadzoru w zakresie rozgraniczenia liniami ww. terenu był uzasadniony. Na marginesie należy podkreślić, że potrzeba ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu nie może stanowić uzasadnienia dla zawarcia w planie rozwiązań niezgodnych z prawem.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu nadzoru o konieczności dodatkowego rozgraniczenia liniami terenu oznaczonego symbolem 5 MW/MN/U (ZZ), 14 MW/MN/U, 16 MW/MN/U oraz 22 MW/MN/U i tym samym stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 (arkusz nr 2) w zakresie tych jednostek oraz odpowiednio § 17 i § 25 zaskarżonej uchwały, albowiem wbrew stanowisku organu nadzoru, nie pozostaje ze sobą w sprzeczności zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna w ramach rozwiązań przyjętych w przedmiotowym planie, mających zapewnić skorelowane współistnienie obu tych funkcji na jednym terenie, w szczególności tych dotyczących przyjętych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza dotyczących wysokości budynków (do 12 m) i liczby kondygnacji naziemnych (do 3 kondygnacji). Problem dodatkowego rozgraniczenia przeznaczenia terenów w ramach tzw. terenów mieszanych nie może być oceniony generalnie bez odniesienia do okoliczności danej sprawy. Przeznaczenie konkretnego terenu może być determinowane określoną jego specyfiką, a przyjęte rozwiązania mogą stanowić o harmonijnym współistnieniu na jednym terenie zadań o różnym przeznaczeniu. Nie należy też utożsamiać zakazu naruszenia zasad sporządzania planu z bezwzględną koniecznością zawarcia w planie wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 upzp. Obowiązek określony w tym przepisie nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc uwarunkowania faktyczne i przyjęte w planie rozwiązania pozwalają na współistnienia na jednym terenie zadań o różnych, aczkolwiek nie sprzecznych w swej istocie funkcjach, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku terenów oznaczonych symbolem 5 MW/MN/U (ZZ), 14 MW/MN/U, 16 MW/MN/U i 22 MW/MN/U, to tym samym nie zachodzi powinność oddzielenia liniami rozgraniczającymi takiego wielofunkcyjnego terenu.

Możliwość i dopuszczalność ustalenia w planie miejscowym dla jednego terenu różnych funkcji, w tym w sposób alternatywny, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne nie może jednak oznaczać i powodować delegacji władztwa planistycznego na inny niż gmina (rada gminy) podmiot. Czym innym bowiem jest kwestia dopuszczalności realizacji na danym terenie różnych funkcji, a czym innym sposób określenia takiego wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu. Jeżeli więc przepis planu zostanie skonstruowany w taki sposób, że o zakresie określonego w sposób alternatywny przeznaczenia terenu będzie decydował inny podmiot niż rada gminy, to tym samym będzie miał miejsce niezgodny z prawem sposób określenia i sformułowania w planie różnego przeznaczenia terenu. Regulacje miejscowego planu dopuszczające tzw. wielofunkcyjność terenu muszą być formułowane w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości co do przeznaczenia terenu. Plan miejscowy określając przeznaczenie terenu prowadzi często do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Normy prawne stanowione w tym względzie powinny więc być jednoznaczne, jasne i czytelne. Jeżeli tego nie czynią, to mogą stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa. Mogą też powodować wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Dlatego też wielofunkcyjność terenu nie może być określona w taki sposób, który wywołuje wątpliwości, co do trybu w jakim może nastąpić realizacja któregokolwiek z przeznaczeń uwzględnionych w planie, albo też który powoduje przekazanie na inny niż rada gminy podmiot kompetencji do decydowania o ostatecznym kształcie postanowień planu dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania terenu, objętego ustaleniami wielofunkcyjnymi. W tym ostatnim wypadku występuje zagrożenie zmiany planu miejscowego bez przeprowadzenia stosownego postępowania w tym zakresie (naruszenia trybu art. 17 upzp). Należy wyraźnie podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają do przenoszenia przez radę gminy swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 739/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14 – dostępne na stronie CBOiS). Z taką zaś sytuacji mamy do czynienia w przypadku zakwestionowanych przez organ nadzoru regulacji zawartych w § 33 uchwały, które to dla określonego w załączniku nr 1 (arkusz nr 4) terenu 26 KG,U,MN, przeznaczonego pod jedną z następujących funkcji: 1) teren komunikacji – zabudowa garażowa, 2) teren zabudowy usługowej nieuciążliwej, 3) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 3) teren zabudowy produkcyjnej nieuciążliwej, przewidziały że wystąpienie jednej ze wskazanych funkcji wyklucza pozostałe. Takie zaś określenie przeznaczenia terenu 26 KG,U,MN oznacza, że w ramach alternatywnego przeznaczenia terenu nie zostało określone w sposób jednoznaczny jego przeznaczenie i że o ostatecznym przeznaczeniu terenu 26 KG,U,MN będzie decydował bliżej nieokreślony podmiot. W konsekwencji więc przeznaczenie terenu 26 KG,U,MN pozostaje niedookreślone i jako budzące zasadnicze wątpliwości i niepewność co do tak kluczowej kwestii regulowanej planem miejscowym powoduje konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważności omawianego § 33 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 (arkusz nr 4) do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 26 KG,U,MN. Uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące w sposób precyzyjny i jednoznaczny sytuację obywateli na danym terenie. Wskazane regulacje zaskarżonej uchwały kryterium tych nie spełniają, jako że de facto delegują one na inny podmiotom kompetencję organu planistycznego do decydowania o ostatecznym kształcie unormowań planu, wprowadzają stan niepewności i niejasności co do przeznaczenia terenu oraz naruszają ustawowo przyznanie radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu

Sąd podzielił również zarzuty organu nadzoru dotyczące określenia w § 29 ust. 5 pkt 1, § 33 ust. 5 pkt 3, § 34 ust. 4 pkt 4, § 36 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do "terenu" zamiast do "działki budowlanej". Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W świetle powołanego przepisu, odmiennej definicji pojęcia "działka budowlana" określonej w art. 2 pkt 12 upzp oraz definicji pojęcia "teren" zawartej w § 3 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego, pojęcia "działka budowlana" i "teren" nie mogą być utożsamiane. W zaskarżonej uchwale wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony został przez organ planistyczny w odniesieniu do "terenu", z dyspozycji przytoczonego art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wprost wynika, że obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". Skoro więc z woli ustawodawcy jednoznacznie wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wszystkie wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, odniesione zostały do powierzchni "działki budowlanej", nie zaś "terenu", a pojęcia te nie mogą być utożsamiane, to nieuprawnionym i naruszającym art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp było odniesienie we ww. przepisach planu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni "terenu" zamiast do "działki budowlanej". Nie zmienia tego okoliczność odniesienia w § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki lub terenu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, stosuje się przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu (ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego) przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Mając na uwadze zasadę hierarchiczności źródeł prawa nie ma podstaw do modyfikacji w planie miejscowym, jak też w rozporządzeniu kwestii unormowanych w akcie wyższego rzędu jakim jest ustawa. Rada Miasta w Ś., uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Nie mogła ona więc uchwalić przepisów prawnych niezgodnych z upoważnieniem ustawowym, z przepisami aktu wyższego rzędu jaki stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Oznacza to, że organ planistyczny miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia wykonawczego. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta w Ś. powinna była odnieść wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, a nie powierzchni terenu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 489/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt IV Sa/wa 586/16 – dostępne na stornie CBOiS). Skoro zaś w sprawie tego nie uczyniła, Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przepisów § 29 ust. 5 pkt 1, § 34 ust. 4 pkt 4, § 36 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Nieważność przepisu § 33 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego została stwierdzona w poprzednim akapicie w ramach stwierdzenia nieważności całego § 33 wraz z załącznika nr 1 (arkusz nr 4) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 26 KG,U,MN w związku z nieprawidłowym uregulowaniem sposobu określenia alternatywnego przeznaczenia terenu. Z analogicznych względów co w przypadku przepisów § 29 ust. 5 pkt 1, § 34 ust. 4 pkt 4 i § 36 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały należało stwierdzić również nieważność przepisów § 37 ust. 3 pkt 3 i § 45 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały ze względu na określenie w nich wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do "działki" zamiast do "działki budowlanej". Wbrew żądaniu organu nadzoru Sąd nie uznał za potrzebne i konieczne stwierdzić nieważność całych paragrafów w których między innymi - a nie tylko - zawarte zastały wskazane przepisy dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, a tym bardzie załącznika nr 1 w zakresie terenów do których odnoszą się regulacje tych paragrafów.

Jak wskazano to powyżej zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, zarówno maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, jak i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej odniesione zostały do powierzchni działki budowlanej. Przepis tej treści wszedł w życie 21 październiku 2010 r. na skutek zmiany dokonanej przepisem art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.2010.130.871) zmieniającej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, który wszedł w życie we wrześniu 2003 r., określa wielkości powierzchni zabudowy i odnosi ten wskaźnik do powierzchni działki lub terenu, w tym powierzchni biologicznie czynnej. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji analiza przywołanych przepisów wskazuje na ich niespójność (zarówno w przypadku wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak i wskaźnika powierzchni zabudowy). Niespójność ta jednak, w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Nie ulega wątpliwości, że w przepisach § 38 ust. 5 pkt 2 i § 46 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta w Ś. przy określaniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych odpowiednio symbolem 33 MN/U i 43 MN-U nie odniosła wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu" jak stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, lecz wielkość powierzchni zabudowy odniosła do powierzchni "działki budowlanej". Zastosowane jednak przez Radę Miejską w kwestionowanych przez organ nadzoru ww. przepisach planu dookreślenie "budowlanej" przy określaniu maksymalnej powierzchni zabudowy, nie jest sprzeczne ze standardami zapisu ustaleń planu co do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego w sytuacji, gdy można przyjąć, że maksymalna powierzchnia zabudowy dotyczy w istocie działki, którą zgodnie z przeznaczeniem ustalonym dla danego obszaru lub przyjętym sposobem jej zagospodarowania, można by uznać za działkę budowlaną. Skoro dla danego obszaru przewidziano możliwość zabudowy, to znajdujące się tam działki, mocą ustalonego planem przeznaczenia lub w związku ze sposobem ich zagospodarowania należy traktować jako działki budowlane. Zatem to charakter przeznaczenia danego obszaru lub forma zagospodarowania w planie miejscowym powoduje, że parametr maksymalnej powierzchni zabudowy należy odnieść raz do powierzchni działki lub terenu, a innym razem do powierzchni działki, która będzie stanowiła działkę budowlaną (wyrok NSA z dani 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1649/16 – dostępny na stronie CBOiS). W przypadku przepisów § 38 ust. 5 pkt 2 i § 46 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały maksymalna powierzchnia zabudowy odniesiona do powierzchni działki budowlanej dotyczy terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową nieuciążliwą. We wskazanych przypadkach parametr ten dotyczy bowiem odpowiednio: obszaru oznaczonego symbolem 33 MN/U i 43 MN-U. W tych okolicznościach odniesienie maksymalnej powierzchni zabudowy na wzór parametru maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej - do powierzchni działki budowlanej zamiast powierzchni działki lub terenu można zatem uznać za błąd redakcyjny planu miejscowego. Jeśli dany teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową czy usługową lub przewiduje się zagospodarowanie terenu w formie zabudowy o charakterze zbliżonym do wspomnianych, to odniesienie powierzchni zabudowy do działki budowlanej nie rodzi wątpliwości i nie prowadzi to do wypaczenia postanowień planu. Problem powstaje natomiast, gdy ani z ogólnego przeznaczenia terenu ani z przewidywanych form zagospodarowania nie wynika, czy parametr ten należy odnieść do działki jako takiej czy tylko działki budowlanej. W tym ostatnim przypadku dla jasności norm planu przyjąć należy rozwiązanie z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego (wyrok NSA z dani 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1649/16 – dostępny na stronie CBOiS). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, zastosowany w zaskarżonej uchwale sposób zredagowania zapisów § 38 ust. 5 pkt 2 i § 46 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako taki nie stanowi podstawy do stwierdzenia ich nieważności.

Dodatkowo wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale organ planistyczny zastosował w § 37 tą samą jednostkę redakcyjną dla kilku różnych przepisów. Stanowi to błąd legislacyjny dotyczący systematyzacji wewnętrznej aktu, który jednak nie upoważnia do stwierdzenia nieważności przepisów oznakowanych błędną jednostką redakcyjną, które są prawidłowe co do treści, a więc z wyjątkiem przepisu § 37 ust. 3 pkt 3 dotyczącego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (naruszającego prawa jak wykazano to wyżej z uwagi na odniesienie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do "działki" zamiast do "działki budowlanej"), lecz obliguje organ planistyczny do podjęcia stosownych działań celem wyeliminowania błędnej systematyzacji wewnętrznej przedmiotowej uchwały.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za częściowo zasadną, i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdzić nieważność przepisów § 14, § 33, § 29 ust. 5 pkt 1, § 34 ust. 4 pkt 4, § 36 ust. 5 pkt 3, § 37 ust. 3 pkt 3 i § 45 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 (arkusz nr 2) do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2 MN/U/P, załącznika nr 1 (arkusz nr 4) do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 26 KG,U,MN, jako regulacji naruszających zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 upzp). W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.