Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1155/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na niewykonanie przez Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 142/11 1) wymierza Prezesowi Polskiej Izby Rzeczników Patentowych grzywnę w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3) zasądza od Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych na rzecz skarżącego B. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 5 lutego 2011 r. B. K. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. kopii (dźwiękowej) nagrania sporządzonego [...] kwietnia 2010 r. na posiedzeniu Krajowej Rady na nośniku magnetycznym lub optycznym,

2. kserokopii wniosków członków Krajowej Rady, które stały się podstawą wydania uchwały Krajowej Rady Rzeczników Patentowych nr [...] ,

3. kopii (dźwiękowej) nagrania z przebiegu [...] Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych w dniu [...] stycznia 2011 r., na nośniku magnetycznym lub optycznym.

Wyrokiem z 12 lipca 2011 r., II SAB/Wa 142/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych do rozpoznania powyższego wniosku w zakresie pkt 1 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, umarzając jednocześnie postępowanie w pozostałym zakresie wniosku, czyli co do pkt 2.

Jak wskazał Sąd, zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną i czy Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych należy do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sąd uznał, że żądane przez skarżącego nagrania (kopie dźwiękowe) określone w pkt 1 i 3 jego wniosku z 5 lutego 2011 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz że Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych jest podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w określonej w nim formie.

Od powyższego wyroku została złożona przez Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych skarga kasacyjna, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2011 r., I OSK 2026/11, oddalił. NSA ocenił zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, za niezasadne. NSA uznał, że zobowiązanie wynikające z zaskarżonego wyroku do rozpoznania wniosku jest prawidłowe i zgodne z prawem.

Pismem z 3 stycznia 2012 r. organ, realizując wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., przypomniał, że informacje żądane w pkt 2 wniosku z 5 lutego 2011 r. zostały skarżącemu udostępnione. Natomiast informacje w zakresie pkt 1 i 3 tego wniosku nie mają charakteru informacji publicznej, tj. nie są objęte reżimem art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ przytoczył szeroką argumentację dla poparcia swojego stanowiska. 21 lutego 2012 r. WSA w Warszawie zwrócił organowi akta wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku.

Pismem z 9 marca 2012 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku WSA z 12 lipca 2011 r., II SAB/Wa 142/11 poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji.

Podniósł, iż upłynął już termin wyznaczony przez Sąd, a on nie otrzymał niczego, co można byłoby uznać za wykonanie wyroku. Podkreślił, że pismo z 3 stycznia 2012 r. nie jest wykonaniem wyroku rozstrzygającego ze skargi na bezczynność, ze względu na oczywistą sprzeczność pomiędzy nim a wyrokiem WSA.

Pismem z 16 marca 2012 r. organ wyjaśnił, że wykonanie wyroku WSA z 12 lipca 2011 r. zostało dokonane pismem z 3 stycznia 2012 r., doręczonym skarżącemu 9 stycznia 2012 r. Organ podał, że ani WSA w Warszawie, ani NSA nie przesądził o kierunku rozpoznania wniosku skarżącego, ani też o wyniku jego rozpoznania.

Pismem z 23 marca 2012 r. skarżący wezwał ponownie Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych do wykonania wyroku WSA w Warszawie poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Odwołując się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący wskazał, że wobec przesądzenia przez WSA w Warszawie o publicznym charakterze wnioskowanej informacji organ winien albo udostępnić informację albo wydać decyzję odmowną. Nie można natomiast – wbrew stanowisku Sądu – zawiadomić stronę "zwykłym pismem", że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Organ w piśmie z 31 marca 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko o wykonaniu wyroku. Wskazał, że NSA jednoznacznie odciął się od dokonanej przez WSA wykładni prawa co do charakteru żądanej informacji. W tej sytuacji organ uznał, że podjęte działania wypełniają polecenie zawarte w wyrokach obu Sądów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że niewykonanie wyroku i dalsza bezczynność organu przejawiają się w bezzasadnym oraz sprzecznym z oceną prawną dokonaną przez Sąd w wyroku z 12 lipca 2011 r., II SAB/Wa 142/11 twierdzeniu organu, że informacja w sprawie, w której Sąd orzekał ww. wyrokiem, nie stanowi informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił o:

1. wymierzenie Prezesowi Polskiej Izby Rzeczników Patentowych grzywny w trybie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za niewykonanie wyroku z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 142/11,

2. stwierdzenie, że niewykonanie wyroku i dalsza bezczynność organu nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa,

3. orzeczenie, że grzywnę tę, powinna uiścić osoba piastująca funkcję Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, czyli A. K. z własnych funduszy, a nie samorząd ze środków pochodzących ze składek jego członków, rzeczników patentowych albo przekazanie rozstrzygnięcia tej kwestii Krajowej Radzie Rzeczników Patentowych,

4. alternatywnie, w razie nieuwzględnienia zarzutu niewykonania wyroku – rozpatrzenia sprawy jako skargi na bezczynność, w trybie art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

5. przyznanie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, wg spisu kosztów, a w razie niezłożenia spisu – wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy, przedstawiając go w kolejności chronologicznej. Odwołując się do treści orzeczeń WSA w Warszawie i NSA wydanych w sprawie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podkreślił, że WSA w Warszawie określił organ zobowiązany do rozpatrzenia wniosku, jak również przesądził o charakterze informacji. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że NSA odciął się od wykładni prawa dokonanej przez Sąd I instancji. W ocenie skarżącego, wyrokiem w sprawie o sygn. akt I OSK 2026/11, NSA poparł ocenę prawną co do publicznego charakteru informacji. Sprecyzował wszak, że chodzi o rozpoznanie wniosku "na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej" i oddalił skargę kasacyjną.

Skarżący wyraził przy tym pogląd, że gdyby żądana przez niego informacja nie miała cechy informacji publicznej, to wówczas Sąd oddaliłby jego skargę na bezczynność.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie istnieje problem niejasności wyroku, który ewentualnie mógłby stwarzać wątpliwości organu, a co za tym idzie, usprawiedliwiać błędy w interpretacji i rozstrzygnięciu. Sądy obu instancji jednoznacznie i zgodnie oceniły, że sprawa dotyczy informacji publicznej, zatem tworzenie teorii o "abstrakcyjnej" ocenie tej informacji jest – zdaniem skarżącego – świadomym preparowaniem uzasadnienia pod przyjęte a priori rozstrzygnięcie w postaci odmowy udostępnienia informacji. Z tego głównie względu, bezpodstawna odmowa udostępnienia informacji, oparta na nieuzasadnionym i niezgodnym z wyrokiem twierdzeniu, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, rażąco narusza art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wyraził ponownie przekonanie, że działania podjęte przez organ wypełniają polecenia zawarte w wyrokach obu Sądów Administracyjnych.

Natomiast przy piśmie z 28 września 2012 r. organ przesłał kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2012 r. w sprawie ze skargi na bezczynność Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uznając, że treść tego orzeczenia jest istotna dla przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpatrywana w tym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem wniesionej skargi jest żądanie wymierzenia organowi grzywny wobec niewykonania wyroku Sądu na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.).

Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Natomiast z ust. 6 tego przepisu wynika, iż grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Istota skargi wszczynającej to postępowanie sprowadza się zatem do zapewnienia skuteczności wyroków sądów administracyjnych nie tylko poprzez dyscyplinowanie organu do podjęcia stosownych działań, jeżeli bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania była przedmiotem kontroli sądu, ale także w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności poprzez ukaranie organu za prowadzenie postępowania mimo upływu terminu określonego w ustawie, w tym przypadku w ustawie o dostępie do informacji publicznej – art. 13 ustawy. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego.

Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę, która uprzednio zwróciła się do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Z ww. warunku skarżący się wywiązał, bowiem skarżący dwukrotnie wzywał organ do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 12 lipca 2011 r. (pismo z 9 marca 2012 r. i z 23 marca 2012 r.) poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.

Informację tę stanowi dźwiękowa kopia nagrania sporządzonego na posiedzeniu Krajowej Rady w dniu [...] kwietnia 2010 r. na nośniku magnetycznym lub optycznym oraz dźwiękowa kopia nagrania z przebiegu [...] Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Rzeczników Patentowych z [...] stycznia 2011 r. na nośniku magnetycznym lub optycznym.

Organ po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie wystosował do skarżącego pismo informujące go, że powyższe informacje nie mają charakteru informacji publicznej, co oznacza, że jego wniosek nie może zostać zrealizowany.

Wobec takiego stanowiska organu wskazać należy, że w przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej, strona wnioskująca o taką informację, jeżeli pozostaje w przekonaniu, że żądane przez nią informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Rozpoznając taką skargę sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie sąd ten ma obowiązek stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, czy organ ten z powyższego obowiązku wywiązał się w nakazanym prawnie terminie.

Inaczej mówiąc, sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji, może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Skarżący wobec bezczynności Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych w rozpoznaniu jego wniosku z 5 lutego 2011 r. o udzielenie informacji publicznej, skierował skargę do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w zakresie żądania udostępnienia kopii nagrań (pkt 1 i 3 wniosku) i zobowiązał Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 lutego 2011 r. w zakresie punktu 1 i 3.

W uzasadnieniu wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że żądane przez skarżącego nagrania stanowią informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2011 r. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie są zasadne. NSA podzielił zatem stanowisko WSA w Warszawie, co do charakteru żądanej informacji publicznej, przyjmując, że "zobowiązanie wynikające z zaskarżonego wyroku do rozpoznania wniosku jest prawidłowe i zgodne z prawem". Zaznaczyć przy tym należy, że dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji wiążące jest stanowisko zajęte przez Sąd (zarówno Wojewódzki, jak i Naczelny Sąd Administracyjny), w sprawie zapoczątkowanej skargą B. K. – stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. Dla uzasadnienia swojego stanowiska organ nie może natomiast powoływać się na wyrok wydany w innej sprawie, chociażby zbieżnej przedmiotowo. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem zarówno organ, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 977/98, LEX nr 44656, wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., I SA 1015/98, LEX nr 45119).

Wobec treści wydanych w sprawie orzeczeń, a także wobec jednoznacznej treści wniosku, określającego jakie informacje i w jakiej formie żąda skarżący, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Prezesa, odmawiające, pomimo zobowiązania przez Sąd, realizacji wniosku skarżącego i twierdzenie – wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd – że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że Prezes – jako podmiot zobowiązany do udzielenia żądanej informacji publicznej – nie wykonał wyroku Sądu i w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, co czyni wniosek o wymierzenie grzywny zasadnym.

Wobec jednoznacznego wypowiedzenia się przez Sąd co do charakteru wnioskowanej informacji i zaliczenia jej do informacji publicznej organ obowiązany jest albo udzielić informacji – co przybiera formę czynności materialno-technicznej, albo wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji, gdy stwierdzi, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy. Postępowanie może również zostać umorzone w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

I w tym kontekście należy odczytywać stanowisko NSA, że wyrok WSA w Warszawie "nie określa natomiast kierunku, a zwłaszcza wyniku tego rozpoznania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który może być zbadany dopiero w ramach nakazanego przez Sąd rozpoznania wniosku o udzielenie żądanej informacji i może wywołać rozstrzygnięcia o różnej treści na gruncie przepisów stosownej ustawy".

Wymierzając grzywnę w wysokości 3000 zł Sąd miał na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, uznając, że stanowisko organu wynikało z nieprawidłowego odczytywania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2011 r. W ocenie Sądu grzywna w takiej wysokości, która wynosi w przybliżeniu wysokość miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim będzie adekwatną karą finansową do stopnia zaniedbania organu i stanowić będzie należytą sankcję za naruszenie prawa skarżącego do otrzymywania informacji publicznej w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Grzywna, zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 P.p.a.s., została nałożona na Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych jako podmiot zobowiązany – mocą wyroku Sądu – do rozpoznania wniosku skarżącego.

Sąd stwierdził nadto, że bezczynność organu po wydaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wprowadzony został ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. Za uznaniem, że prowadzone postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa przemawia okoliczność, iż brak wykonania wyroku był spowodowany błędnym przekonaniem, iż żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznych.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 154 § 1, § 2 i § 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że wobec uznania zasadności skargi na niewykonanie wyroku Sąd nie zajmował się alternatywnym żądaniem przedstawionym w pkt 4 skargi.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., ograniczając koszty przejazdu do wysokości wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego, które wynoszą 240 zł.