Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 24/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 10, art. 38
journal: Dz.U. 2012 poz 591
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15zzs
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] Organizacji Związkowej [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. Zobowiązuje Prezesa Sądu do załatwienia wniosku [...] Organizacji Związkowej [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym orzeczeniem, II. Stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. Stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. Zasądza od Sądu Rejonowego w [...] na rzecz skarżącej [...]O[...] [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Międzyzakładowej [...] dotyczy bezczynności Prezesa Sądu w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wniesienie skargi na bezczynność poprzedziły następujące okoliczności, które zostały udokumentowane w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. – przesłanym w drodze poczty elektronicznej (zob. k. 5 oraz 1-2 akt administracyjnych) – Międzyzakładowa [...] w [...] zwróciła się do Prezes Sądu o udostępnienie wskazanych niżej informacji. Organizacja powołała się przy tym na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p.").

Wnioskodawczyni zwróciła się o podanie zanonimizowanej informacji odnośnie kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników Sądu na dzień [...] grudnia 2019 r. w formie tabelarycznej, w następującym zakresie:

1. wszystkich pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego, z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo)

2. w grupie zawodowej urzędników sądowych: wszystkich pracowników w tej grupie, z podziałem na poszczególne stanowiska (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego) z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo),

c) zaznaczenie, czy dana osoba pełni funkcję

- w przypadku stanowisk samodzielnych oraz stanowisk, na których w danym Sądzie zatrudnione są pojedyncze osoby poproszono o wpisanie: "urzędnik l", "urzędnik 2" itd.

3. w grupie zawodowej innych pracowników ("obsługi"): wszystkich pracowników w tej grupie, z wyszczególnieniem stanowisk sekretarza/sekretarki oraz kierowcy, z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo)

4. w grupie zawodowej asystentów sędziego, wszystkich pracowników w tej grupie, z podziałem na stanowiska asystenta sędziego i starszego asystenta sędziego, z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo)

5. w grupie zawodowej specjalistów opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów (tylko sądy okręgowe): wszystkich pracowników w tej grupie, z rozbiciem na:

a) wynagrodzenie zasadnicze,

b) dodatek stażowy (procentowo),

c) zaznaczenie, czy dana osoba pełni funkcję.

Dodatkowo, jeśli wynagrodzenia pracowników w poszczególnych grupach zawodowych i stanowiskowych w danym Sądzie są różnicowane według innych niż wskazane wyżej kryteriów (np. staż pracy w sądzie), Organizacja [...] zwróciła się z prośbą o podanie tych kryteriów i sposobu różnicowania w tym zakresie wynagrodzeń.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] (k. 4 akt administracyjnych) Prezes Sądu wyjaśniła, że odmawia udzielenia wnioskowanej informacji, gdyż – w ocenie Prezes – nie jest ona informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dodała, że zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Strategii i Funduszy Europejskich Ministerstwa Sprawiedliwości informacje zbiorcze, zagregowane są w pełni dostępne, natomiast dane jednostkowe zgodnie z art. 10 i 38 ustawy o statystyce publicznej (to jest ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 443 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.s.p.") podlegają tajemnicy statystycznej i nie mogą być udostępniane, ponieważ są to dane osobowe, poufne i podlegające szczególnej ochronie. Dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz do tworzenia przez służby statystyki publicznej operatu do badań statystycznych prowadzonych przez te służby, a udostępnianie lub wykorzystywanie danych indywidualnych i danych osobowych dla innych niż podane celów jest przez ustawę o statystyce publicznej zabronione.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Międzyzakładowa [...] w [...] wniosła skargę na bezczynność Prezes Sądu zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej (poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek) oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informację publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nie udostępnienie informacji publicznej na wniosek).

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi uwypuklono, że według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w takiej sprawie następuje w drodze decyzji.

Według Organizacji [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezes Sądu [...] nie rozpoznała sprawy w wymagane formie.

Odnosząc się z kolei do strony merytorycznej pisma Prezes Sądu, wnioskodawczyni zaznaczyła, że przywołane w nim stanowisko departamentu jednego z ministerstw nie jest powiązane ze sprawą i nie stanowi źródła prawa. Nie jest również przytoczeniem ani wykładnią przepisów, czy przytoczeniem poglądów doktryny prawa lub judykatury.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., [...] (k. 9-10 akt sądowych) Prezes Sądu wniosła o oddalenie skargi. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, że nie wydała decyzji odmownej w reakcji na wniosek Organizacji [...], gdyż uznała, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Jest to informacja podlegająca ochronie w myśl u.s.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie, aczkolwiek tylko ubocznie i dla jasności procesowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznacza, że dopełniono warunkom fiskalnym skargi. Należało na to zwrócić uwagę, gdyż prima facie analiza akt sprawy może skłaniać ku uznaniu, że zarządzenie Przewodniczącego Wydziału o wpisie od skargi z dnia [...] marca 2020 r. doręczone skarżącej Międzyzakładowej [...] [...] marca 2020 r. (k. 2 i 18 akt sądowych) nie zostało wykonane w terminie, a to oznaczałoby, że skarga powinna podlegać odrzuceniu. Podstawy do odrzucenia skargi jednak nie zaistniały z uwagi na działanie art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), a po jego uchyleniu także przepisów intertemporalnych: art. 46 pkt 20 i 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Przez zawieszenie terminów procesowych skarżąca mogła powstrzymać się z wpłatą wpisu żądanego od niej na podstawie zarządzenia z dnia [...] marca 2020 r. Ostatecznie wpis został przez Organizację [...] wpłacony w terminie zgodnym z przepisami wyżej wymienionych ustaw szczególnych, o czym Organizacja niezwłocznie poinformowała Sąd (k. 23, 24 i 28 akt sądowych).

Wedle u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa:

- nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji,

- ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), bądź decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).

Dla jasności wymaga w tym miejscu dodania, że mogą zaistnieć i takie okoliczności w sprawach sądowoadministracyjnych związanych z materią informacji publicznej, w świetle których przedstawienie zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji będzie bezskuteczne. Otóż nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja, uznawana przez wnioskodawcę mylnie za publiczną, w istocie nie stanowi informacji publicznej. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W rozpatrywanym przypadku Prezes Sądu stanęła na stanowisku, że zaistniały okoliczności takie jak opisane powyżej jako ostatnie. Uznała, że żądane przez Organizację [...] informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w formie zwykłego pisma poinformowała, że informacje nie mogą zostać udostępnione.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko Prezes Sądu nie jest prawidłowe, a organ nie może uchylić się od zarzutu bezczynności.

Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Jest to w szczególności każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym.

W realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Prezes Sądu [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – inaczej jak twierdzi organ – informacje, o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca (informacje dotyczące struktury wynagrodzeń pracowników Sądu [...] w [...] na dzień [...] grudnia 2019 r. w zakresie obejmującym wynagrodzenie wszystkich pracowników: zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego, w grupie zawodowej urzędników sądowych, innych pracowników oraz asystentów sędziego ze wskazaniem wysokości wynagrodzenia, dodatku stażowego w ujęciu procentowym oraz informacji o pełnionych funkcjach odrębnie dla każdego z tych stanowisk) – są informacjami publicznymi.

Jak trafnie wskazano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 i I OSK 796/14 oraz z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl) informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ubocznie można dodać, że w orzecznictwie prezentowany jest przy tym także pogląd, zgodnie z którym udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) nie zawsze musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim w sytuacji, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem wówczas na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kutego 2018 r., I OSK 657/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z wniosku Międzyzakładowej [...] wynika, że jej intencją nie było uzyskanie danych personalnie dotyczących konkretnych pracowników – zwróciła się ona bowiem wprost o podanie danych w zanonimizowanej formie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skarżąca Organizacja [...] występując z żądaniem z dnia [...] stycznia 2020 r. domagała się informacji, która ma przymiot publicznej, a do tego – co należy też dostrzegać – przedmiotem jej zainteresowania były nie dane o wynagrodzeniu konkretnych osób, ale struktura wynagrodzeń podmiotu publicznego.

Konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tą ustawę. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że reakcja organu zobowiązanego na wniosek w trybie u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądane dane będą musiały być automatycznie udostępnione. Jak wyjaśniono już wyżej, wnioski obejmujące udostępnienie informacji publicznej, obwarowane są terminem ich załatwienia (art. 13 u.d.i.p.), niemniej mogą być załatwione pozytywnie (przez czynność udostępnienia) lub negatywnie (decyzją odmowną – art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Innymi słowy, jeżeli pośród żądanych danych znajdą się takie, których ujawnienie na podstawie ustawy podlegać może ograniczeniu, chociażby ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych czy prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zob. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), to wówczas należy wydać stosownie do tego decyzję administracyjną.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Prezes Sądu naraziła się na zarzut bezczynności, gdyż mylnie uznawszy, że wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. nie dotyczy informacji publicznej, ograniczyła się do skierowania do Międzyzakładowej [...] jedynie zwykłego pisma wyjaśniającego. Tymczasem żądanie Organizacji [...] dotyczyło informacji publicznej – zresztą uznanej za taką w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się do argumentów Prezes Sądu odwołujących się do art. 10 i 38 u.s.p. wskazać należy, że przepisy te nie dają podstawy do przypisania informacji wnioskowanej przez skarżącą innego statusu aniżeli informacja publiczna. Prawdą jest, że wymienione przepisy, tak zresztą jak i wiele innych podobnych regulacji traktujących o postępowaniu z zespołami danych jednostkowych, nakazują chronić dane personalne lub gospodarcze dające się powiązać i zidentyfikować z konkretną osobą. Art. 10 i 38 u.s.p. stanowią odzwierciedlenie ochrony prawnej generalnie gwarantowanej ustawami dotyczącej między innymi danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy. Istotą tajemnicy statystycznej jest zapewnienie, aby działania ze sfery statystyki publicznej (bazującej na zbiorach) nie doprowadziły do przypadkowego ujawnienia danych jednostkowych, zaprzeczając tym samym ich innym przepisom, które je chronią.

W tym miejscu podkreślić należy, że same art. 10 i 38 u.s.p. nie tworzą podstawowej ochrony danych prawnej danych, zwłaszcza takich jak dane osobowe. To jest przedmiotem regulacji rozbudowanych przepisów konkretnie tego dotyczących.

Wracając do stanowiska Prezes Sądu wyrażonego tak w odpowiedzi na wniosek skarżącej jak i w odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaprzecza, że ochrona danych osobowych (danych identyfikowalnych z daną osobą fizyczną) może w niektórych okolicznościach dopuszczać ograniczenie udostępnienia informacji publicznej, jaką podmiot publiczny ujawniać ma na podstawie u.d.i.p. Trzeba jednak podkreślić, że zidentyfikowanie potrzeby ochrony określonej informacji nie powoduje, że przestaje ona mieć przymiot publiczny. Informacja publiczna może dotyczyć danych chronionych. Będzie ona wówczas nadal informacją publiczną, tyle tylko, że jej udostępnienie będzie mogło zostać ograniczone.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Prezes Sądu dopuściła się bezczynności, gdyż nie załatwiła wniosku Międzyzakładowej [...] w formie określonej przez u.d.i.p. Wedle tej ustawy wnioskowane dane o wynagrodzeniach należało albo udostępnić albo odmówić ich udostępnienia w drodze decyzji, jeżeli w ocenie organu miałyby one podlegać ochronie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zobowiązał organ do załatwienia żądania skarżącej w zakreślonym terminie, o czym orzekł w punkcie I. sentencji wyroku. Stwierdzono zarazem stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności (punkt II. sentencji wyroku).

W punkcie III. sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z całokształtu okoliczności sprawy (w tym stanowiska Prezes Sądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę) wynika, że przyczyną nie rozpoznania wniosku skarżącej w sposób wymagany przez u.d.i.p. było przekonanie o określonym (niepublicznym) statusie żądanej informacji. Pogląd organu w tym względzie nie był trafny (co wyjaśniono wyżej), jednakże nie ma podstaw do twierdzenia, że owa błędna kwalifikacja informacji była równoznaczna z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie IV. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożyła się kwota wpisu od skargi (potwierdzenie wpłaty na k. 28 akt sądowych).