Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 524/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 149 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 697,- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 682/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił tą decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2017 r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

S. sp. z o. o. w K. złożyła ofertę w postępowaniu nr [...] w sprawie zawarcia na okres od 1 marca 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...] na obszarze gminy [...]. Po dokonanej przez komisję konkursową ocenie ofert ustalono, że oferent deklarując warunek prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku, podał nieprawdę. W związku z powyższym [...] lutego 2017 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę, a następnie nie uwzględniła protestu.

W dniu [...] lutego 2017 r. komisja konkursowa powiadomiła oferenta o rozstrzygnięciu protestu. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem koniecznym prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej jest dysponowanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, czego oferent nie zapewnił. Wskazano też, że strona winna zapewnić wymianę i interpretację danych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM, czego w ocenie komisji również nie zapewniła.

Strona złożyła odwołanie. Decyzją z [...] maja 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w P. oddalił odwołanie w całości. Rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ w P. decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.

Uwzględniając skargę strony wyżej powołanym prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. WSA w Poznaniu podniósł, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach". Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do wykładni literalnej powyższego przepisu Sąd stwierdził, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez nieprawdziwe informacje, ale należy przyjąć, iż jest to takie działanie świadczeniodawcy, który - aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie - podaje informacje nie znajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości. Sąd podkreślił, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności wpływających na wynik postępowania.

Sąd ocenił, że nie wykazano jednoznacznie, aby podane przez oferenta dane dotyczące sposobu prowadzenia dokumentacji elektronicznej nie odpowiadały rzeczywistości i aby ten sposób prowadzenia dokumentacji miał wpływ na wynik postępowania.

W pierwszej jednak kolejności Sąd podkreślił, że prawidłowa jest interpretacja przepisów związanych z zachowaniem warunków prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej, dalej: "EDM". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie wymagań dla systemu Informacji Medycznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 463), dalej: "rozporządzenie dotyczące wymagań dla SIM", elektroniczna dokumentacja medyczna udostępniana przez usługodawców w SIM zawiera dokumenty elektroniczne w formacie XML, których zakres odpowiada danym zgromadzonym w dokumentacji medycznej określonym przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz pliki multimedialne, będące w szczególności wynikiem diagnostyki obrazowej. Jak zaś stanowi § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia elektroniczna dokumentacja medyczna jest udostępniania w Systemie Informacji Medycznej (SIM) w formacie XML oraz w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy tego rozporządzenia, wydano na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. nr 113, poz. 657 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie informacji w ochronie zdrowia".

Przepis odsyłający stanowi wprost, że rozporządzenie będzie określać format elektronicznej dokumentacji medycznej oraz warunki organizacyjno-techniczne zamieszczania w SIM dokumentów elektronicznych niezbędnych do prowadzenia diagnostyki. Na gruncie obu tych aktów prawidłowe jest stanowisko organu, że dla wypełnienia znamion dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2015 r., poz. 2069), dalej: "rozporządzenie w sprawie dokumentacji medycznej", wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), dalej: "ustawa o prawach pacjenta", jest wymagane, aby udostępniana ona była w formacie XML, a w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową - w standardzie DICOM.

Sąd ocenił, że nieprawidłowy jest zatem wywód spółki - zawarty w proteście i kontynuowany w odwołaniu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - odnośnie interpretacji przepisów w zakresie wymogów prowadzenia EDM. Zaznaczył jednak, że takie stanowisko spółki nie rodzi jednak bezpośrednich skutków w postaci uznania za nieprawdziwe podanych przez nią w ofercie informacji i w konsekwencji jej odrzucenia.

Sąd podniósł, że przyznaje rację stronie, że nie ustalono w toku postępowania dokładnego stanu faktycznego, a konkretnie - czy i w jakim zakresie prowadzi ona EDM, czy też częściowo wymóg jej prowadzenia spełnia spółka M. w ramach zawartej z oferentem umowy z 5 stycznia 2017 r. Strona odpowiadając na wezwania do złożenia wyjaśnień wskazywała, że w celu prowadzenia EDM zawarła umowę z M., której oprogramowanie umożliwia zapis i eksport danych związanych z diagnostyką obrazową, a także zapewnia zabezpieczenia systemu informatycznego i dokumentacji elektronicznej przez opracowanie i stosowanie procedur bezpieczeństwa, przeprowadzenie analiz zagrożeń związanych z bezpieczeństwem dokumentacji medycznej prowadzonej w postaci elektronicznej i systemów przetwarzania, procedur dostępu i przechowywania (pisma z 8 i 12 lutego 2017 r.). Od momentu żądania wyjaśnień oferent wskazywał, że w wyżej wskazanym zakresie prowadzenie dokumentacji medycznej powierzył innemu podmiotowi. Skoro w ocenie strony odwzorowywanie w standardzie DICOM leży w zakresie umowy zawartej z M., a ona sama (tj. S.) prowadzi dokumentację w formacie XML, to wymagało wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie strona prowadzi dokumentację elektroniczną i czy w kontekście zawarcia umowy z 5 stycznia 2017 r. podała nieprawdziwe informacje. Sąd przywołał § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dotyczącego wymagań dla SIM stanowiącego, że EDM zawiera dokumenty elektroniczne w formacie XML, których zakres odpowiada danym zgromadzonym w dokumentacji medycznej określonym przepisami ustawy o prawach pacjenta oraz pkt 2 - pliki multimedialne, będące w szczególności wynikiem diagnostyki obrazowej. Przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że EDM jest udostępniana w formacie XML, a w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM. Sąd ocenił, że rolą organu było - w świetle przywołanych przepisów - ustalić i ocenić, czy oferent spełnia warunki określone tym przepisem, a więc czy udostępnia dokumenty w tym formacie i standardzie oraz czy ten zakres pojęciowy określony wyżej powołanym rozporządzeniem wyklucza pojęcie zawarte w kryterium rankingującym prowadzenia EDM. W ocenie Sądu nie było wystarczającym dla przyjęcia stanu faktycznego w sprawie przyjęcie wypowiedzi strony, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich w standardzie DICOM i w konsekwencji, że nie prowadzi EDM.

Sąd wskazał, że organ w toku postępowania również nie zajmował jednoznacznego i konsekwentnego stanowiska. Już w zawiadomieniu oferenta o odrzuceniu oferty przyjęto jedynie, że prowadzenia dokumentacji medycznej strona nie mogła powierzyć innemu podmiotowi, bez oceny czy dokumentacja ta w ogóle spełnia wymogi EDM. Organ przyjął, że spółka M. nie ma statusu podwykonawcy, a przede wszystkim, że prowadzenie przez nią dokumentacji nie zapewnia bezpieczeństwa w sposób zgodny z przepisami ustawy o prawach pacjenta. Zasadniczym natomiast powodem uznania nieprawdziwości danych w orzeczeniu komisji z [...] lutego 2017 r. było uznanie braku elektronicznych podpisów i profilu ePUAP. W ogóle natomiast nie odniesiono się do kwestii powierzenia digitalizacji firmie M. Nie wyjaśniono też w zawiadomieniu o rozstrzygnięciu protestu czy i w jakim zakresie przechowywanie dokumentacji bądź jej zabezpieczenie musi prowadzić oferent, a nie firma zewnętrzna. Nie odniesiono się do stanowiska strony zawartego w proteście, czy istotnie prowadzenie dokumentacji medycznej także w zakresie jej zabezpieczenia, kontroli i przechowywania musi być wykonywane przez oferenta czy może być powierzone podmiotowi zewnętrznemu. Co więcej, wskazano, że wymagane jest jeszcze uzyskanie elektronicznych podpisów jako wymóg nie wskazany dotąd w postępowaniu konkursowym i takie stanowisko zawarto w zawiadomieniu z [...] lutego 2017 r. o rozstrzygnięciu protestu. Wskazane wyżej wątpliwości przeniosły się do etapu postępowania zainicjowanego odwołaniem, w którym mają zastosowanie przepisy K.p.a., nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W decyzji z [...] maja 2017 r. wycofano się zaś z wymogu konieczności dysponowania kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP.

Sąd dodał, że - wbrew stanowisku organu - strona w wyjaśnieniach nie podała wyłącznie, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich, bowiem już w piśmie z 8 lutego 2017 r. poinformowała organ, że posiada umowę z 5 stycznia 2017 r. i załączyła ją do tego pisma. Z umowy tej wynika, że S. jest administratorem danych, a spółka M. przekazuje administratorowi dostęp do wyodrębnionej części platformy składającej się z wydzielonej bazy danych, wydzielonej części systemów plików oraz współdzielonego oprogramowania.

Z oświadczenia strony wynika, że spółka M. zapewnia zapisy i eksport danych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM. Z powyższym wiąże się § 81 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej, zgodnie z którym w przypadku gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Organ nie dokonał analizy treści umowy, czy M. na gruncie postanowień umowy nie może stanowić podmiotu upoważnionego do wykonania odwzorowania cyfrowego, zgodnie z zapisem tego paragrafu, i czy pozwala ona na przyjęcie, że M. może realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, skoro niespornym jest, że M. wykonuje usługi w standardzie DICOM. Analiza tej umowy także w świetle stanowiska strony i wymogów rozporządzenia ma znaczenie dla oceny odpowiedzi strony na pytanie rankingujące. Wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie także w aspekcie stanowiska organu, że odrzucenie oferty jest następstwem przyjęcia, że oferent nie ma możliwości odwzorowania cyfrowego zdjęć radiologicznych. Właśnie te możliwości odwzorowania wymagają wyjaśnienia na gruncie zawartej umowy. Skoro strona utrzymuje, że prowadzi dokumentację w odpowiednim formacie, a M. tylko ją przechowuje i zabezpiecza, a ponadto powierzyła jej digitalizację zdjęć, to należy rozważyć, czy oferent podał nieprawdziwe dane, skoro jeszcze przed złożeniem oferty zawarł tę umowę. Sąd dodał, że nie sposób bezpośrednio odnosić przepisów o podwykonawstwie do warunków umowy z M., bo firma ta nie miała świadczyć usług medycznych w rozumieniu art. 5 pkt 34 ustawy o świadczeniach.

Sąd uznał, że na tle ustalonego przez organ stanu faktycznego trudno stwierdzić jednoznacznie, czy strona nie może realizować wymagań określonych w rozdziale 9 § 80 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej, tj. udostępnienia, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu w formacie XML i PDF i eksportu całości danych w formacie XML, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia tej dokumentacji w innym systemie teleinformatycznym.

Sąd podniósł, że nie sposób też ocenić, czy na mocy § 81 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej, w związku z zawartą umową z M., oferent nie realizuje określonego tym przepisem wymogu, tj. w przypadku, gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Organ bowiem, wbrew zasadom K.p.a., nie dokonał analizy treści umowy z M., czy na gruncie jej postanowień nie może stanowić podmiotu upoważnionego do wykonania odwzorowania cyfrowego, zgodnie z zapisem tego paragrafu i czy pozwala na przyjęcie, że M. może realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, skoro niespornym jest, że M. wykonuje usługi w standardzie DICOM.

Podane przez oferenta w odwołaniu szczegółowe możliwości realizacji wymagań, które ma kompetencje spełniać firma M. wymagało ustalenia, czy istotnie umowa z tą firmą pozwala realizować wymogi formatów i standardów określonych powyższym rozporządzeniem, a tym samym trudno uznać, aby strona wpisała w ofercie, że wymogów tych nie spełnia, skoro była przeświadczona, że w ramach świadczenia usług będzie je wykonywała M.

Sąd podkreślił zmienne stanowisko komisji co do przedmiotu nieprawdziwych informacji. Niekonsekwencja organu przeczy oczywistości podania nieprawdziwych informacji, bo dla uznania, że są one nieprawdziwe, wymagana jest oczywista niezgodność ze stanem rzeczywistym. Jako nieuprawnione oceniono stanowisko organu zawarte w decyzji z [...] czerwca 2017 r., że już ze sposobu sformułowania pytania ankietowego i okoliczności, w jakich zostało zadane nie powinny u profesjonalisty zrodzić się wątpliwości. Skoro jednoznaczne stanowisko nie zostało wypracowane przy ocenie kryteriów i nasuwało wątpliwości, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć, czy może ono skutkować przyjęciem jedynie mniejszej liczby punktów. Brak jednak w ocenie Sądu na gruncie zebranych materiałów podstaw do przyjęcia, że strona podała nieprawdę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązano organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, które pozwolą ocenić, czy oferent realizował wymóg prowadzenia EDM. Ustalenie tej kwestii będzie stanowiło podstawę do określenia, czy oferent spełnił wymogi stawiane w postępowaniu konkursowym.

Sąd ocenił, że nie naruszono art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, gdyż spółka nie wykazała, że złożenie wyjaśnień w innym toczącym się postępowaniu było tożsame pod względem faktycznym i prawnym z sytuacją zaistniałą w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu organ słusznie wyjaśnił też, że gdyby opisane powyżej okoliczności (związane z wypełnieniem warunku prowadzenia EDM) dotyczyły także innych oferentów, postępowanie komisji konkursowej pozostawałoby takie samo w stosunku do każdego z nich, natomiast w tym konkretnym konkursie obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen.

Rozpoznając sprawę z odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia z [...] lutego 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w P. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oddalił je w całości. Organ ocenił, że nie wykazała ona naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a naruszeń takich organ nie stwierdził również z urzędu.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w P., rozpoznając wniosek spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że szczegółowe wymagania dotyczące dokumentacji medycznej prowadzonej w postaci elektronicznej określono w rozdziale 9 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej. Ponadto w rozporządzeniu dotyczącym wymagań dla SIM określono format EDM udostępnianej przez usługodawców w SIM, warunki organizacyjno-techniczne jej przetwarzania, udostępniania, autoryzacji oraz zabezpieczenia przed utratą, warunki organizacyjno-techniczne zamieszczania w SIM dokumentów elektronicznych niezbędnych do prowadzenia diagnostyki, ciągłości leczenia oraz zaopatrzenia usługobiorców w produkty lecznicze i wyroby medyczne i ich pobierania z SIM, zgodnie z zakresem zadań wykonywanych przez usługodawców oraz warunki organizacyjno-techniczne realizacji dostępu i pobierania danych przetwarzanych w SIM. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego wymagań dla SIM wynika, że EDM udostępniona przez usługodawców w SIM zawiera dokumenty elektroniczne w formacie XML, których zakres odpowiada danym gromadzonym w dokumentacji medycznej określonym przepisami ustawy o prawach pacjenta oraz pliki multimedialne, będące w szczególności wynikiem diagnostyki obrazowej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia EDM jest udostępniana w SIM w formacie XML oraz, w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową, w standardzie DICOM. W myśl § 4 tego rozporządzenia udostępnianie EDM odbywa się w sposób umożliwiający identyfikację uprawnionych osób. Sam zaś proces udostępniania uprawnionym podmiotom EDM następuje przez elektroniczną transmisję danych w formie komunikatów, które winny być zgodne z wzorcami struktury logicznej elektronicznych komunikatów opisanych za pomocą formatu XML/XSD i standardu wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową DICOM.

Analizując wskazane przepisy organ ocenił, że koniecznym warunkiem prowadzenia dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej jest prowadzenie jej w systemie teleinformatycznym zapewniającym w szczególności eksport całości danych w formacie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, przy czym dla diagnostyki obrazowej standardem wymiany i interpretacji danych medycznych pozostaje standard DICOM. Powyższe ustalenia zdaniem organu nabierają szczególnego znaczenia w kontekście stosowania § 81 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej, zgodnie z którym w przypadku, gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Organ ocenił zatem, że odwzorowanie cyfrowe zdjęć radiologicznych, które mają następnie zostać dołączone do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej, winno zostać wykonane w takim formacie i z zachowaniem standardów zapewniających czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Skoro zaś standardem udostępniania, przechowywania i interpretowania danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową pozostaje standard DICOM, to również odwzorowanie zdjęć radiologicznych wykonanych pierwotnie w postaci analogowej winno być dokonywane z zachowaniem tego formatu. Zdaniem organu słuszność powyższej interpretacji przepisów w zakresie wymogów prowadzenia EDM potwierdził Sąd w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 7 grudnia 2017 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Po 682/17.

Organ zaznaczył, że pismem z 8 marca 2018 r. wezwał spółkę do przedstawienia dokumentu, z którego będzie wynikać możliwość odwzorowania zdjęć radiologicznych w formacie DICOM zgodnie z wymogami określonymi w § 81 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej. Odwołujący nie przedstawił takiego dokumentu ani w inny sposób nie uprawdopodobnił możliwości odwzorowania w ten sposób zdjęć radiologicznych. Spółka w wyjaśnieniach z 12 lutego 2017 r. oświadczyła, iż nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich w standardzie DICOM. Spółka nie posiada zatem urządzenia służącego do odwzorowania cyfrowego dokumentacji utworzonej w innej niż elektroniczna postaci, w tym zdjęć radiologicznych lub dokumentacji utworzonej w postaci papierowej w takim formacie i z zachowaniem takich standardów, które zapewnią czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, a więc z zachowaniem formatu DICOM. Nadto spółka oświadczyła, że oprogramowanie dostarczone przez M. umożliwia zapis, jak i eksport danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM. We wcześniejszych wyjaśnieniach z 8 lutego 2017 r. spółka stwierdziła, że posiadane przez nią oprogramowanie dostarczone przez M. umożliwia odtworzenie i zarchiwizowanie dostarczonych przez pacjenta zdjęć radiologicznych w dopuszczalnym formacie wymiany danych - standardzie DICOM. Jako potwierdzenie tych twierdzeń wskazała umowę na świadczenie usług nr [...].

Analiza dokumentów prowadzi zdaniem organu do wniosku, że twierdzenia spółki nie znajdują oparcia w treści umowy zawartej z M. sp. z o. o. ani w pozostałym materiale dowodowym. Jako nie znajdującą potwierdzenia w materiale dowodowym organ uznał podnoszoną przez spółkę okoliczność, że ogólnodostępne i darmowe oprogramowanie używane również przez M. umożliwia eksport plików DICOM do obrazów JPEG i BMP oraz plików WMV.

S. sp. z o. o. w K., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na decyzję z [...] czerwca 2018 r., wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:

1. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez bezpodstawne odrzucenie oferty i bezpodstawne zarzucenie skarżącej wskazanie nieprawdziwych informacji mimo spełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach;

2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania takiego stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego;

3. art. 7 i art. 7a w zw. z art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

4. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji przez odrzucenie oferty w przypadku, gdy prowadzenie dokumentacji medycznej w formie elektronicznej jest warunkiem dodatkowo punktowanym oraz w sytuacji, iż bez spełnienia tego warunku oferta jest najlepszą ze startujących w konkursie (ograniczenie dostępności świadczeń dla pacjenta);

5. art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie;

6. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, co przyczyniło się w znacznym stopniu do wydania decyzji z nimi sprzecznej w wyniku braku przeprowadzenia należycie przez organ postępowania dowodowego w sprawie;

7. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez pobieżną analizę przedstawionych przez Sąd wniosków oraz argumentów, przez co naruszono zasadę związania organu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Skarżący uiścił 200 zł tytułem wpisu od skargi (k. 30) i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 13).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. (k. 52) pełnomocnik skarżącej podniósł, że zapisy zawarte w umowie z firmą M. dawały skarżącej prawo do przekonania, że jej kontrahent będzie zajmował się opracowaniem dokumentacji medycznej w systemie DICOM.

W piśmie procesowym (k. 67-69) pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i ponadto zarzucił naruszenie:

1. art. 11 ust. 1 ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia przez jego niezastosowanie;

2. § 80 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - związany prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 682/17. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o związaniu organu i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ ani Sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Związanie Sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się wyrokowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w tym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu, ciążący na organie i Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd był związany oceną prawną, że interpretacja przepisów związanych z zachowaniem warunków prowadzenia EDM jest prawidłowa. Sąd nakazał wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie spółka prowadzi dokumentację elektroniczną i czy w kontekście zawartej umowy z 5 stycznia 2017 r. podała nieprawdziwe informacje. Dalej Sąd ocenił, że nie było wystarczającym przyjęcie wypowiedzi strony, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich w standardzie DICOM i w konsekwencji, że nie prowadzi EDM. Dalej Sąd zaznaczył, że nie odniesiono się do stanowiska strony zawartego w proteście, czy prowadzenie dokumentacji medycznej także w zakresie jej zabezpieczenia, kontroli i przechowywania musi być wykonywane przez oferenta czy może być powierzone podmiotowi zewnętrznemu. Sąd podkreślił, że strona podała, iż nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich, ale też podała, że posiada umowę oraz załączyła ją do tego pisma. Z umowy tej wynika, że skarżący jest administratorem danych, a M. przekazuje administratorowi dostęp do wyodrębnionej części platformy składającej się z wydzielonej bazy danych, wydzielonej części systemów plików oraz współdzielonego oprogramowania. Sąd zarzucił, że organ nie dokonał zgodnie z zasadami K.p.a. analizy treści umowy, czy M. na gruncie jej postanowień nie może stanowić podmiotu upoważnionego do wykonania odwzorowania cyfrowego i czy pozwala ona na przyjęcie, że M. może realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, skoro niespornym jest, że M. wykonuje usługi w standardzie DICOM. Sąd przesądził, że analiza tej umowy także w świetle stanowiska strony i wymogów rozporządzenia ma znaczenie dla oceny odpowiedzi strony na pytanie rankingujące. Dalej podniósł, że trudno stwierdzić jednoznacznie, czy strona nie może realizować wymagań określonych w rozdziale 9 § 80 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej, tj. udostępnienia, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu w formacie XML i PDF i eksportu całości danych w formacie XML, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia tej dokumentacji w innym systemie teleinformatycznym. Zdaniem Sądu nie sposób było też ocenić, czy na mocy § 81 powyższego rozporządzenia, w związku z zawartą umową z M., oferent nie realizuje określonego tym przepisem wymogu, tj. w przypadku gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organy nie zastosowały się do oceny prawnej i nie wykonały prawidłowo wskazań Sądu co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2017 r.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że dokonał analizy umowy na świadczenie usług zawartej 5 stycznia 2017 r. między skarżącym a M. sp. z o. o., jak i wyjaśnień oraz dokumentów złożonych w toku postępowania (s. 18 uzasadnienia), ale nie wykonał wytycznych wskazujących, że zgodnie z zasadami K.p.a. należało dokonać analizy treści umowy łączącej stronę z M. w zakresie możliwości wykonywania odwzorowywania cyfrowego przez M. i że M. na podstawie tej umowy może także realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji w standardzie DICOM. Wskazania te wyrażone przez Sąd w prawomocnym wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą zarówno organ, jak i Sąd. WSA w powyższym wyroku uznał, że naruszono - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego.

W związku z powyższym organ zobowiązany będzie - w ramach realizacji powyższych wytycznych - przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczące zakresu umowy na świadczenie usług łączącej skarżącego z M. w aspekcie możliwości wykonywania usług w standardzie DICOM. Okoliczności te mogą być wykazane nie tylko na podstawie dokumentu tej umowy, ale przede wszystkim na podstawie dowodu z zeznań jej stron. Zgodnie z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025) w umowach należy bowiem raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Tekst dokumentu nie stanowi wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń woli składanych indywidualnie oznaczonym osobom, stąd dopuszczalny jest dowód z zeznań świadków lub przesłuchania stron, jeżeli jest to potrzebne do wykładni niejasnych oświadczeń woli stron zawartych w dokumencie. W takim przypadku bowiem wspomniane dowody nie są skierowane przeciw osnowie dokumentu, a jedynie posłużyć mają jej ustaleniu (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 29 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 66/95, OSNC 1995 nr 12, poz. 168). Ważna jest zatem nie tylko literalna treść umowy, ale także zamiar i wola jej stron w zakresie przedmiotu umowy, np. dotyczącym formatu DICOM.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wymieniający enumeratywnie przyczyny odrzucenia oferty, jest skonstruowany w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność odrzucenia oferty. Skoro odrzucenie oferty jest najbardziej dokuczliwym dla oferenta działaniem organu, to tym bardziej obowiązkiem organu jest dokładne sprawdzenie wszystkich okoliczności, wobec rozstrzygnięcia przez komisję konkursową o odrzuceniu oferty.

Konkludując należy wskazać, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a. i wskazane w skardze przepisy postępowania, natomiast przedwczesne byłoby orzekanie, czy naruszono wskazane w skardze i dodatkowym piśmie procesowym przepisy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.