Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 594/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Kllimek WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi C. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2017r. Rada Miejska w T. wydała uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta T., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2018r., poz. [...]). Uchwała ta została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 27 czerwca 2019r. zmieniająca uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta T., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2019r. poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 28 lutego 2020r. zmieniająca uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta T., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2020r. poz. 2331).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C.Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 28 grudnia 2017r., o której mowa powyżej. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 t.j. z dnia 2020.11.17, dalej: "u.f.z.o.") w zw. z § 4 ust, 2a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 28 grudnia 2017r., poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności, poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku załączania do informacji o faktycznej liczbie uczniów imiennego wykazu uczniów, których liczbę wykazano w tej informacji, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2a do Uchwały, mimo że obowiązek taki nie wynika z u.f.z.o. oraz nie jest ustawową przesłanką udzielenia dotacji oświatowej;

2. naruszenie art. 36 ust, 1 i 2 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z §5 ust. 3 uchwały w zakresie nałożenia obowiązku na szkołę do umieszczania na dokumentach księgowych z tytułu finansowania z dotacji opisu: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta T. dla (*podać nazwę jednostki) w wysokości (słownie złotych:....)", w sytuacji, gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji.

W uzasadnieniu skargi podano, że w zaskarżonej uchwale, wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym, nie mogą się one ostać w obowiązującym porządku prawnym w następującym zakresie. Przytoczono treść 1- § 4 ust. 2a uchwały oraz treść art. 26 ust. 2 u.f.z.o. i stwierdzono, że nie można uznać za zgodne z prawem, żądania przedkładania przez organ, prowadzący szkołę imiennego wykazu słuchaczy, którzy spełnili wymóg 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach. Zgodnie z ustawą, uprawnienie do otrzymania dotacji przez szkołę, przysługuje pod warunkiem jedynie wykazania ilości słuchaczy, którzy uzyskali wymaganą przepisami u.f.z.o. frekwencję - to jest uczestniczyli w 50% zajęć obowiązkowych zajęć lekcyjnych, a uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzone na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Regulacja taka sprzeczna jest z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, na okoliczność czego, strona powołała się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lipca 2018r., sygn. I SA/Lu 200/18. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 2-3 u.f.z.o., organ ma prawo żądać dokumentacji przebiegu nauczania i innej wskazanej w ustawie w związku z przekazaną dotacją, ale jedynie w trybie postępowania kontrolnego. Zdaniem strony skarżącej, dodatkowo postanowienie to stoi w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Na potwierdzenie swojego stanowiska, strona powołała się na treść orzeczeń sądów administracyjnych, cytując je w skardze (s. 4 i 5) i na tej podstawie uznała, że organ, nakładając na osobę prowadzącą szkołę, pozaustawowe obowiązki, przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o., co pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1-3 oraz 26 ust. 2 u.f.z.o.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, powołano się na treść § 5 ust. 3 uchwały oraz zacytowano treść orzeczeń sądowych, zgodnie z którymi, ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych, należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Także w świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA: "Dekretacja wspomnianych dokumentów, stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 OświatU, ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje". W ocenie strony skarżącej, nałożenie na podmiot kontrolowany, obowiązku opisywania dokumentacji finansowanej we wskazany w uchwale sposób, przekracza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z art. 36 u.f.z.o. Nie ulega wątpliwości, że § 4 ust. 2a oraz § 5 ust. 3 uchwały są sprzeczne z prawem. W przypadku sprzeczności prawa miejscowego z ustawami uchwała zawierająca przepisy prawa miejscowego sprzeczne z prawem, powinna zostać uznana za nieważną. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego, jakim są szkoły niepubliczne na terenie Miasta T., których organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. nie może budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany na podstawie u.f.z.o., nałożone zostały dodatkowe obowiązki, sprzeczne z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawą o finansowaniu zadań publicznych. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Skarżona uchwała wydana została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z czym, należy uznać ją za akt prawa miejscowego.

Na podstawie powyższego, wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 28 grudnia 2017r. w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 4 ust, 2a oraz § 5 ust. 3 oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w T. na rzecz C. Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ uznał ww. skargę za niezasadną. Wskazano, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w art. 38 ust. 1 dają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, podstawę do określenia w drodze uchwał trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z treści tego przepisu wynika, że w zakresie umocowania ustawowego, mieści się m.in. określenie zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczaniu jej wykorzystania.

Dlatego też Rada Miejska w T. w § 4 ust. 2a zaskarżonej uchwały wskazała, jakie dane są wymagane do wniosku o udzielenie dotacji wskazując, iż w ramach informacji o liczbie uczniów składanej na każdy 5 dzień miesiąca, organ prowadzący szkołę składa imienny wykaz uczniów według wzoru określonego w załączniku nr 2a do uchwały. Tak określone informacje, zdaniem organu nie stanowią dodatkowych kryteriów, czy nowych zasad udzielania i rozliczania dotacji niewynikających z treści ustawowego umocowania, a stanowią niezbędne minimum do ustalenia w sposób rzetelny i rzeczywisty liczby uczniów danej szkoły, na których ma zostać wypłacona dotacja. Konieczność doprecyzowania zakresu danych żądanych od podmiotów, składających informację o liczbie uczniów, czy słuchaczy wraz z ich imiennym wykazem (ograniczonym w zaskarżonej uchwale do numerów PESEL uczniów), wynika z art. 27 u.f.z.o. Z tego przepisu wynika, że w przypadku ustalenia, że dany uczeń uczęszcza do więcej niż jednej ze szkół dotowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, dotację może otrzymać tylko jedna szkoła. Wskazano także, w jaki sposób określa się szkołę, która dotację ma otrzymać (oświadczenie ucznia lub jego rodzica, a w jego braku pierwszeństwo wpisania ucznia do księgi uczniów, a na końcu szkołą wskazana przez jst - art. 27 ust. 1 i 3 ustawy). Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na organ dotujący przekazywania dotacji jedynie jednej ze szkół, do których uczęszcza dany uczeń (art. 27 ust. 2 ustawy), przy czym ustalenie beneficjenta dotacji ma nastąpić już na etapie comiesięcznego przekazywania dotacji. Jeżeli zatem przepis nałożył na organ dotujący obowiązek określonego działania, to musi mieć on instrumenty, umożliwiające dochowanie tego obowiązku. Temu też służyć ma informacja zawarta w załączniku nr 2a zaskarżonej uchwały, składanym przez organ prowadzący wraz z imiennym wykazem uczniów do każdego 5-go dnia miesiąca. Organ dotujący, porównując numery PESEL wskazanych tam uczniów szybko może ustalić, czy dany uczeń jest zapisany do jednej czy więcej placówek, a w takim przypadku, wdrożyć procedurę weryfikacji, określoną w przepisach art. 27 ust. 1 i 3 ustawy po to, aby zrealizować ustawowo określoną w ust. 2 tego artykułu, zasadę przekazywania dotacji tylko jednej ze szkół, do których uczęszcza uczeń. Powyższe uregulowanie, wynika z zamiaru ustawodawcy określenia zasady finansowania szkolnictwa niepublicznego, w taki sposób, w którym wysokość dotacji jest uzależniona od rzeczywistej liczby uczniów, a w przypadku, gdy uczeń jest zapisany jednocześnie do kilku placówek, ograniczyć przekazywanie środków publicznych na ten cel, tylko do jednej ze szkół. Nieracjonalnym byłoby zatem nałożenie na organ dotujący obowiązku przekazywania dotacji określonej grupie uprawnionych, pozbawiając go jednocześnie instrumentów umożliwiających zastosowanie tych zasad. Brak określonej w załączniku nr 2a zaskarżonej uchwały informacji powodowałby, że wiedzę o zdublowanym zapisie ucznia, mógłby pozyskać jedynie przypadkiem, albo dopiero na etapie prowadzonej kontroli w kilku placówkach i porównywanie imiennych danych ich uczniów. Zauważono jednak, że kontrola następuje już po przekazaniu dotacji, co powoduje, że niemożliwym staje się zastosowanie art. 27 ustawy, w związku z czym, dochodziłoby do nieuprawnionego przekazania dotacji do więcej niż jednej szkoły na tego samego ucznia. W orzecznictwie podkreśla się, że ponieważ mamy do czynienia ze środkami publicznymi, obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko przekazywanie dotacji uprawnionym podmiotom, ale także weryfikacja prawidłowości wydatkowania i rozliczania otrzymanych środków po to, aby uniknąć wydatkowania tych środków niezgodnie z ich celem. Nie może być zatem tak, że beneficjenci tych środków otrzymują je bez żadnych obowiązków po ich stronie. Podkreśla się także, że jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła skutecznie realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Temu właśnie służy zakwestionowany zapis uchwały o przedkładaniu przez organy prowadzące szkół informacji o liczbie uczniów, wraz z ich imiennym wykazem. Z powyższego wynika, że zarzut skargi jest w tym zakresie niezasadny.

Następnie organ wskazał, że skarżący zakwestionował także zapis § 5 ust. 3 uchwały. W odniesieniu do powyższego, organ podał, że podstawowym obowiązkiem organu przekazującego dotacji dla beneficjentów dotacji jest nie tylko wypłata środków finansowych, ale też czuwanie nad właściwym i zgodnym z przepisami wydatkowaniem tych środków przez beneficjentów. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych (ale także inne przepisy regulujące zasady przekazywania dotacji) wyraźnie wskazuje cele, na jakie dotacja jest przekazywana oraz rodzaje wydatków, które mogą być pokrywane z otrzymanej dotacji. Organ dotujący jest zatem zobligowany ustalać, w drodze czynności kontrolnych, prawidłowość wydatkowanych przez dotowanego kwot dotacji. Ze względu na fakt, iż przekazywane środki są środkami publicznymi nie sposób kwestionować legalności, zasadności i konieczności realizacji uprawnień kontrolnych przez organ dotujący.

Podano, że Rada Miejska w T., określając w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, sposób opisania dokumentów księgowych z tytułu wydatkowania dotacji, działała w ramach uprawnienia ustawowego art. 38 ust. 1 ustawy, który daje umocowanie do określenia zakresu danych, które mają być przedstawione w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Taki zakres informacji, stanowi następnie podstawę do ustalenia, czy faktycznie przekazane środki zostały wydatkowane, zgodnie z ich celem. Zauważono, że o ile wcześniej w orzecznictwie, kwestia nakładania na beneficjentów dotacji obowiązku opisywania dokumentów księgowych była dyskusyjna, to jednak w ostatnim czasie, linia orzecznicza, wskazuje na dopuszczalność takich zapisów i sądy administracyjne, uznają takie zapisy uchwał organów stanowiących jednostek samorządów za mieszczące się w zakresie określonym art. 38 ust. 1 ustawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska, organ przytoczył fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i uznał, że nie można uznać, aby zapis § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały przekraczał ustawowy zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 28 ust. 2 u.f.z.o.

Dodatkowo organ podał, że w przypadku uznania skargi za zasadną, w jego ocenie, brak jest podstaw do uznania żądania skargi w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały. Przedstawione w skardze zarzuty dotyczą dwóch przepisów uchwały, które nawet w przypadku ich wyeliminowania z obrotu prawnego nie spowodują niemożności stosowania całej uchwały. Co więcej, do stwierdzenia nieważności może dojść jedynie w przypadku stwierdzenia nie tylko naruszenia prawa, ale także do ustalenia, że naruszenie ma charakter istotny. Miałoby to miejsce w przypadku stwierdzenia, że cała uchwała, stoi w sprzeczności z określonym przepisem prawa. Tymczasem, w treści skargi, brak takiego uzasadnienia w odniesieniu do całej uchwały. Nie ma zatem uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zwłaszcza biorąc pod uwagę skutki takiego ewentualnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia strona skarżąca – na wezwanie Sądu – sprecyzowała żądanie skargi poprzez ograniczenie go do żądania stwierdzenia nieważności przepisów § 4 ust, 2a oraz § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w badanej sprawie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom, wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta T., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj.Małop. z 2018 r. poz. [...]), zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 27 czerwca 2019 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 28 lutego 2020 r.

Objęte zarzutami skargi przepisy § 4 ust. 2a zaskarżonej uchwały stanowią, iż "Wraz z informacją, o której mowa w ust 2, organ prowadzący składa imienny wykaz uczniów, których liczbę wykazano w tej informacji, według wzoru stanowiącego załącznik nr. 2a do niniejszej uchwały". Wspomniany ust 2 § 4 określa natomiast, iż "Do 5-tego dnia każdego miesiąca organ prowadzący składa do Prezydenta Miasta T., informację o licznie uczniów, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej uchwały".

Drugi z zaskarżonych przepisów, § 5 ust. 3 uchwały stanowi natomiast, iż "Dokumenty księgowe z tytułu wydatkowania dotacji, należy opisać w następujący sposób: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta T. dla (*podać nazwę jednostki, w wysokości ....zł)".

Te postanowienia przedmiotowej uchwały zostały objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności z uwagi na naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 t.j. z dnia 2020.11.17, dalej: "u.f.z.o.") poprzez ich wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności, poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku załączania do informacji o faktycznej liczbie uczniów imiennego wykazu uczniów, których liczbę wykazano w tej informacji, mimo że obowiązek taki nie wynika z u.f.z.o. oraz nie jest ustawową przesłanką udzielenia dotacji oświatowej oraz poprzez nałożenie obowiązku umieszczania na dokumentach księgowych z tytułu finansowania z dotacji opisu: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta T....." w sytuacji, gdy tak ustanowiony obowiązek nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji.

Rozstrzygając tak określony spór, zaznaczyć na wstępie należy, iż w myśl art. 38 ust. 1 u.f.z.o. - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Zgodnie z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. - organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).

Mając na uwadze powyższe unormowania, wskazać należy na regułę zabraniająca wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe, która wynika z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym.

Cytowane przepisy przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nakładają zatem na beneficjenta obowiązki wykazywania do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny - co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienia wymaganej dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli (p. art. 36 ust. 3 u.f.z.o.). Inne obowiązki nie są określone przez ustawę a zatem akt wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego mógł regulować wyłącznie te sprawy określone w upoważnieniu ustawowym i regulować je w sposób zgodny z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu.

Wyjaśnienia jednak wymaga czy zakres określonych w zaskarżonej uchwale obowiązków przekracza granice ustawowego upoważnienia.

W § 4 ust. 2a zaskarżonej uchwały organ dotujący określił, jakie dane są wymagane do wniosku o udzielenie dotacji wskazując, iż w ramach informacji o liczbie uczniów składanej na każdy 5 dzień miesiąca, organ prowadzący szkołę "składa imienny wykaz uczniów według wzoru określonego w załączniku nr 2a do uchwały". Tak określone informacje, zdaniem Sądu nie stanowią dodatkowych kryteriów, czy nowych zasad udzielania i rozliczania dotacji niewynikających z treści ustawowego umocowania, a wręcz przeciwnie są niezbędnym minimum do ustalenia w sposób rzetelny i rzeczywisty liczby uczniów danej szkoły, na których ma zostać wypłacona dotacja. Konieczność doprecyzowania zakresu danych żądanych od podmiotów, składających informację o liczbie uczniów, czy słuchaczy wraz z ich imiennym wykazem (ograniczonym zresztą do numerów PESEL uczniów), wynika z art. 27 u.f.z.o. Z tego przepisu wynika, że w przypadku ustalenia, że dany uczeń uczęszcza do więcej niż jednej ze szkół dotowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, dotację może otrzymać tylko jedna szkoła. Zasadnie więc w tym zakresie organ samorządowy wywodził, iż "ustawodawca nałożył na organ dotujący obowiązek przekazywania dotacji jedynie jednej ze szkół, do których uczęszcza dany uczeń (art. 27 ust. 2 ustawy), przy czym ustalenie beneficjenta dotacji ma nastąpić już na etapie comiesięcznego przekazywania dotacji. Jeżeli zatem przepis nałożył na organ dotujący obowiązek określonego działania, to musi mieć on instrumenty, umożliwiające dochowanie tego obowiązku. Temu też służyć ma informacja zawarta w załączniku nr 2a zaskarżonej uchwały, składanym przez organ prowadzący wraz z imiennym wykazem uczniów do każdego 5-go dnia miesiąca. Organ dotujący, porównując numery PESEL wskazanych tam uczniów szybko może ustalić, czy dany uczeń jest zapisany do jednej czy więcej placówek, a w takim przypadku, wdrożyć procedurę weryfikacji, określoną w przepisach art. 27 ust. 1 i 3 ustawy po to, aby zrealizować ustawowo określoną w ust. 2 tego artykułu, zasadę przekazywania dotacji tylko jednej ze szkół, do których uczęszcza uczeń". W tym kontekście - nieracjonalnym byłoby nałożenie na organ dotujący obowiązku przekazywania dotacji określonej grupie uprawnionych, pozbawiając go jednocześnie instrumentów umożliwiających zastosowanie tych zasad.

W ocenie Sądu, także zapis § 5 ust. 3 uchwały nie przekracza upoważnienia ustawowego. Zapis uchwały nakładający zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji i mieści się w granicach delegacji ustawowej. Skład orzekający podziela w tej kwestii ugruntowany pogląd orzeczniczy sądów administracyjnych (por. przykładowo; wyrok NSA z 23 października 2017r. sygn. II FSK 5034/16 czy WSA w Gliwicach z 20 czerwca 2020r. sygn. I SA/Gl 1669/19).

Regulacja ta, nie narusza więc art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków, beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania otrzymanej dotacji służy ułatwieniu rozliczenia się z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji.

Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji, a kontrola ta powinna obejmować m.in. ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji oraz udokumentowanie poniesionych wydatków w ewidencji finansowej w sposób czytelny dla organu dotującego. Podkreślić należy, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. W ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty właśnie poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania lub otrzymania kopii i odpisów, czy też udostępnienia pomieszczeń do przeprowadzenia kontroli, a takie zapisy uchwały, takie jak zawarte w zaskarżonych przepisach regulacje, nie wykraczające poza delegację z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. kontroli. Tak sformułowane obowiązki nie mogą być uznane za nadmierny i wykraczający poza zwykłą potrzebę uzasadnioną koniecznością przeprowadzenia czynności przez kontrolujących. W ramach tego procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do sprawdzania osób uczestniczących w zajęciach, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, okazywania stosownej dokumentacji. Nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (por. przykładowo; wyrok NSA z 25 września 2015 r., sygn. II GSK 1746/14, 26 stycznia 2021r. sygn. I GSK 1687/20, czy też z 3 listopada 2021r. sygn. I GSK 388/21, uchylający wyrok WSA we Wrocławiu sygn. I SA/Wr 76/20, powoływany przez stronę skarżącą).

Przepis art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o. przewiduje przecież, iż - niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3).

Kwestionowane przez stronę skarżąca zapisy uchwały stanowią zatem gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ukształtowane one zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Przy czym niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętych w zaskarżonych unormowaniach uchwały postanowień, uznać za sprzeczne z prawem i wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Nie jest też zrozumiałe, w jaki sposób wymóg udostępnienie pomieszczenia kontrolującym miałby naruszać delegację ustawową art. 38 ust. 1 ufzo. Jest przecież rzeczą naturalną i oczywistą, że kontrolujący - dokonując czynności kontrolnych w siedzibie placówki oświatowej - muszą mieć zagwarantowane pomieszczenie, w którym będą mogli swobodnie przeglądać i analizować dokumentację (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. I GSK 639/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 3 stycznia 2022r. sygn.

Podsumowując – w ocenie Sądu – zaskarżona uchwała nie narusza prawa i wręcz sprzyja bieżącemu monitorowaniu przyznawanej dotacji. Organ dzięki przyjętym rozwiązaniom ma instrumenty do bieżącego reagowania na nieprawidłowości w pobieraniu dotacji oraz jej rozliczeniu.

W kontekście przedstawionych powyżej uwag chybiona jest argumentacja strony skarżącej, jakoby sprzeczne z prawem było uprawnienie kontrolujących w szkołach niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki - do obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu czy do weryfikowania zapisów dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

W związku z powyższym – w ocenie Sądu – bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. poprzez regulacje § 4 ust, 2a oraz § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Te okoliczności zdecydowały, że Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił