Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3836/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 28 marca 2013 r. S. J. (dalej: inwestor) złożył do Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z obiektami towarzyszącymi, tj.: stajnią (na 3 konie), budynkiem warsztatowym, altaną, garażem podziemnym (na 9 stanowisk), studnią dla celów przeciwpożarowych i parkingiem na 10 miejsc wraz z infrastrukturą techniczną na działkach (wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...]) nr ewidencyjny: [...] i [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Powyższy wniosek został przez inwestora uzupełniony w dniu 3 grudnia 2013 r. (na wezwania Wójta z dnia 8 kwietnia 2013 r. i 31 października 2013 r.).

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. (brak w aktach tej decyzji) Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, iż wielkość wnioskowanych do realizacji przedsięwzięcia parametrów znacząco odbiega od średnich parametrów w obszarze analizowanym i brak jest możliwości ustalenia dla nowej zabudowy parametrów pozwalających na realizację zabudowy o żądanej charakterystyce i funkcji.

Na skutek odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją znak [...]

z [...] sierpnia 2014 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie Kolegium, że zawarta w aktach sprawy analiza została sporządzona nieprawidłowo, bowiem nie określała w sposób prawidłowy obszaru analizowanego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy do Wójta wpłynęło pismo inwestora

z 19 listopada 2014 r., w którym zmienił wniosek w zakresie nazwy inwestycji oraz gabarytów (w zakresie szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, wysokości obiektów w kalenicy dachu oraz kąta nachylenia połaci dachowych), dostosowując je do budynków o tożsamej funkcji w sąsiedztwie urbanistycznym. Jednak w aktach administracyjnych brak tego pisma, jak również wcześniejszej zmiany wniosku z dnia 28 maja 2013 r.

Kolejny raz inwestor zmienił wniosek w piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. (brak

w aktach) w odniesieniu do nazwy przedsięwzięcia oraz zadeklarował, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się od strony ulicy [...].

Pismem z 4 lutego 2015 r. inwestor zmienił nazwę inwestycji wskazując, iż będzie ona polegała na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na 9 stanowisk wraz z obiektami towarzyszącymi, tj.: stajnią (na 3 konie), budynkiem warsztatowym, altaną, studnią do celów bytowych, budowie parkingu na 5 miejsc wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", zmniejszył przewidywaną ilość odprowadzanych ścieków do kanalizacji oraz uzupełnił wniosek o parametry budynku stajni i budynku gospodarczego (brak tego pisma w aktach administracyjnych).

W piśmie z dnia 25 lutego 2015 r. inwestor ustosunkował się do przesłanego mu pozytywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy (k.14-21 akt administracyjnych teczka 3/3), składając wniosek o zmianę zapisu o kącie nachylenia połaci dachowych

z "do 30º" na "do 40º" oraz na "dopuszczenie możliwości dachu mansardowego o kącie nachylenia innym niż 40º w płaszczyźnie dolnej połaci mansardy".

Pismem z 12 maja 2015 r. inwestor ponownie zmienił nazwę inwestycji na: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na 9 stanowisk wraz z obiektami towarzyszącymi, tj.: budynkiem gospodarczym, budynkiem warsztatowym, altaną, studnią do celów bytowych, budowa parkingu na 5 miejsc wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną".

W dniu 26 marca 2015 r. P. P. (dalej: skarżący) złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] w zakresie ochrony zabytków (brak w aktach tego postanowienia uzgodnieniowego). W wyniku rozpoznania ww. zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia, jako złożonego przez podmiot, który nie posiada w tej sprawie legitymacji, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.).

W dniu 25 maja 2015 r. skarżący wniósł do organu I instancji pismo, w którym ustosunkował się do przedmiotowej sprawy. Podniósł w nim kwestie dotyczące zaopatrzenia w wodę oraz odbioru nieczystości płynnych dla przedmiotowej inwestycji oraz podkreślił, że obszar objęty wnioskiem położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej. W piśmie z dnia 28 maja 2015 r. inwestor podał, iż planowana realizacja studni jest do celów bytowych (której parametry nie przekroczą głębokości 30 m i wydajności 5 m3 na dobę) oraz poinformował, że planowana inwestycja uzyskała wstępną akceptację od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. Wójt, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie działek [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], wskazując, że inwestor wielokrotnie zmieniał wniosek w dniach: 28 maja 2013 r., 19 listopada 2014 r., 1 grudnia 2014 r., 4 lutego 2015 r., 20 lutego 2015 r., 25 lutego 2015 r. oraz 12 maja 2015 r.

Określając rodzaj planowanej inwestycji Wójt podał, iż inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na 9 stanowisk wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. budynkiem gospodarczym, warsztatowym, altaną, studnią do celów bytowych, budowie parkingu na 5 miejsc wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ I instancji podał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym literami: ABCDEFGHIA wynosi maksymalnie do 7 % powierzchni terenu inwestycji. Minimalna wymagana powierzchnia biologicznie czynna wynosi 80 %, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: do okapu lub gzymsu wynosi do 4,7 m. Dla budynku gospodarczego i warsztatowego określono górną (dopuszczalną) wartość wysokości ścianki maksymalnie 4 m. Dopuszcza się zaprojektowanie szczytów, lukarn, facjatek lub wykuszy wystających ponad wymaganą wysokość. Geometrię dachu ustalono na dach dwu - lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 40°, wysokość głównej kalenicy do 9,6 m, kierunek głównej kalenicy - równoległa lub prostopadła do bocznych granic działki. Dla budynku gospodarczego i warsztatowego określono dach jedno-, dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia do 40°, kalenica główna - równoległa lub prostopadła do granic bocznych działki o wysokości do 4,5 m. Dopuszczono dach mansardowy o innym kącie nachylenia w płaszczyźnie dolnej połaci mansardy. Szerokość elewacji frontowej określono: dla budynku mieszkalnego na 13,3 m z tolerancja +/-20 % (od 10,64 do 15,96 m), dla budynku warsztatowego 3,5 m z tolerancją +/-20% (od 2,8 do 4,2 m), dla budynku gospodarczego 9,0 m z tolerancją +/-20% (od 7,2 do 10,8). Nieprzekraczalna linia zabudowy określona została przez wskazanie, iż zabudowę należy sytuować na terenie nieleśnym oraz w odległości nie mniejszej niż 6 m od granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...] (działka pełniąca funkcję komunikacyjną), zgodnie

z załącznikiem mapowym Nr 2 do niniejszej decyzji. Wprowadzono zakaz zainwestowania na gruntach ewidencyjnie leśnych. Określono, iż dojścia i dojazdy do budynków i działek budowlanych muszą spełniać wymagania z § 14 - § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przypadku istnienia na wnioskowanym terenie służebności przejścia i przejazdu na rzecz właścicieli innych działek, należy zabudowę sytuować w odległości 6 m od pasa terenu przeznaczonego pod służebność drogową.

Wójt określił także warunki dla przedmiotowej inwestycji wynikające

z przeprowadzonych uzgodnień w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wynikające z ustawy Prawo budowlane, w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony zabytków, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz wynikające z innych przepisów (brak w aktach administracyjnych wymienionych w decyzji uzgodnień Starosty [...], Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż projektowana inwestycja znajduje się na obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, zwane dalej: rozporządzeniem z 2003 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wokół wnioskowanej działki wyznaczono obszar analizowany oraz opracowano analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. Nr 1). Z dokonanej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca stwierdzić, że planowana inwestycja zgodna jest w zakresie funkcji z istniejącym zagospodarowaniem terenu, stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego. Uwzględniając zakres i funkcję zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzono, że zamierzenie to nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227, zwana dalej: ustawą środowiskową).

W związku z tym, dla przedmiotowego zamierzenia nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania administracyjnego projekt decyzji o warunkach zabudowy został przesłany do uzgodnienia i uzgodniony pozytywnie przez właściwe organy. W niniejszej decyzji zostały uwzględnione zmiany wynikające z uzgodnień. Nadto przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi określonymi w niniejszej decyzji.

W odwołaniu na powołane rozstrzygnięcie skarżący zarzucił, że organ I instancji pominął aspekty ochrony zabytkowej przyrody. Nie przedstawiono bowiem wpływu projektowanego przedsięwzięcia na etapie budowy i eksploatacji na zabytkowy drzewostan znajdujący się na działkach o numerach: [...] i [...] oraz

w bezpośrednim sąsiedztwie na działce ewidencyjnej nr [...]. Na mapie stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...] brak jest lokalizacji istniejącego drzewostanu. Z uwagi na zabytkowy charakter nieruchomości, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać inwentaryzację zieleni. Podał, iż decyzją nr [...] z [...] marca 2006 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...]: Założenie willowo-parkowe [...], położone w [...] przy ul. [...]. Wpis obejmuje działki ewidencyjne o numerach: [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,3473 ha. W celu ochrony wartości widokowych zespołu oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych wyznaczona została strefa otoczenia o łącznej powierzchni 1,65 ha. Zespół willowo parkowy jest częścią pierwotnie większej całości majątku [...], należącego od połowy XVIII w. do rodziny [...], następnie K. S., a potem jego córki Z. C. Willa oraz park krajobrazowy zaprojektowany został przez wybitnego planistę ogrodów W. K.

Ponadto teren planowanej inwestycji położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]). Zwierciadło wody gruntowej w rejonie projektowanej inwestycji znajduje się na głębokości około 2 - 3m. Wykonanie prac budowlanych, w tym wykopu pod budowę garażu dla 9 samochodów oraz wykopów pod instalacje związane z uzbrojeniem terenu, wymagać będzie prowadzenia prac odwodnieniowych. Zdaniem skarżącego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest wykonanie projektu prac odwodnieniowych w celu określenia zasięgu depresji i oddziaływania tych prac na istniejący zabytkowy drzewostan.

Podał, iż w załączniku Nr 1a do decyzji, będącej częścią tekstową analizy, brak jest jakichkolwiek informacji o zabytkowym charakterze terenu planowanej inwestycji

i terenu sąsiedniego. Informacje na ten temat zawarte są jedynie w punkcie 3 decyzji, gdzie przedstawiono stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Skarżący podniósł, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym na 9 stanowisk, z obiektami towarzyszącymi oraz parkingiem na 5 miejsc wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budynku gospodarczego, budynku warsztatowego i altany. Powierzchnia biologicznie czynna ma stanowić 80 % powierzchni nieruchomości. Brak jednak

w decyzji określenia charakteru planowanej działalności gospodarczej, co jest konieczne z uwagi na możliwość potencjalnego oddziaływania na środowisko

i konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą środowiskową. Obowiązek przeprowadzenia takiej oceny i uzyskania decyzji środowiskowej dla garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą wynika z § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397, zwane dalej: rozporządzeniem środowiskowym).

Skarżący wskazał, iż teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze objętym czynnym wodociągiem i kanalizacją. W decyzji Wójt akceptuje wykonanie dla celów bytowych studni o głębokości około 30 m i pobór wody w ilości 5 m/dobę. Docelowo obiekt ma być zaopatrywany z wodociągu gminnego. Wykonanie studni, której oddziaływanie może niekorzystnie wpływać na istniejący drzewostan, jest więc całkowicie nieuzasadnione. Dla planowanego przedsięwzięcia, jakim jest budowa domu jednorodzinnego, nie ma uzasadnienia wykonywania studni głębinowej. Studnia o tej głębokości powinna spełniać wymogi wynikające z ustawy Prawo geologiczne

i górnicze oraz zgodnie z ustawą Prawo wodne, tj. uzyskać pozwolenie wodno-prawne na pobór wody i wykonanie urządzenia wodnego.

Za niezbędne skarżący uznał wyjaśnienie charakteru planowanej działalności.

W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że planowane zamierzenie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Nie ma możliwości ustosunkowania się do tego stwierdzenia, jeżeli nie jest wiadomo, czy obiekt będzie warsztatem samochodowym czy np. SPA.

Decyzją znak [...] z [...] października 2015 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści obowiązujących w niniejszej materii przepisów prawa, Kolegium podało, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Jak wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej (funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), która stanowi załącznik Nr 1a i 1b do zaskarżonej decyzji, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują pola uprawne, lasy, łąki, częściowo z miejscowymi zadrzewieniami.

W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowane jest gospodarstwo ogrodnicze o intensywnej produkcji sadowniczej. Zabudowa gospodarcza, budynek warsztatowy i altana są budynkami towarzyszącymi do budynków mieszkalnych

w obszarze analizowanym, zatem będą pełniły funkcję uzupełniającą. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Na podstawie istniejącej zabudowy zostały określone parametry dla planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło sposób ustalenia poszczególnych wskaźników, które zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2003 r. dotyczącego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznało także, iż organ I instancji dokonał właściwych uzgodnień, zgodnie z art. 53 ust. 4

w związku z art. 64 ww. u.p.z.p. W konsekwencji stwierdziło, że spełnione zostały warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej,

a zatem w przypadku stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zobligowany jest do ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy to pierwszy etap postępowania, potwierdzający możliwość realizacji inwestycji na wskazanym terenie, natomiast szczegółowa ocena, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania w zakresie pozwolenia na budowę.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący postawił zarzut naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieprzedstawienie zasad ustalania cech planowanej zabudowy w zakresie geometrii dachu i wyznaczenie kąta nachylenia połaci dachowych większego aniżeli wynikający

z geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

- art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji w sytuacji, gdy projekt ten bezspornie zawierał istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej projektu, wobec czego powtórzenie procedury przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było niezbędne;

- art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący podał, że wydane

w sprawie decyzje podjęte zostały z istotnymi uchybieniami przepisów obowiązującego prawa. Wyjaśnił w tym zakresie, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia z 2003 r., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z załącznika Nr 1a do decyzji organu I instancji, stanowiącego jej integralną część, w punkcie I. "Opis i funkcja terenu" - Cechy architektoniczne zabudowy istniejącej na analizowanym terenie wynika, że zabudowa na każdej z analizowanych działek posiada kąt nachylenia dachu do 30º. Tymczasem, zgodnie z decyzją Wójta, dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego, gospodarczego i warsztatowego ustalono dach o kącie nachylenia połaci dachowych do 40º. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Zaskarżona decyzja w omówionym powyżej zakresie nie koresponduje z tymi wytycznymi, w efekcie czego projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej oraz zagospodarowania terenu, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez organy obu instancji.

Jednocześnie orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, jakie argumenty natury prawnej przemawiały za przyjęciem dla inwestycji wskaźnika kąta nachylenia połaci dachowych wyższego niż średni, a właściwie wyższego niż jednolity, bowiem wynoszący 30º dla całego obszaru analizowanego. Podkreślił, iż w rozporządzeniu

z 2003 r. - odmiennie niż dla pozostałych parametrów zabudowy - nie przewidziano możliwości wyznaczenia innej geometrii dachu, niż wynikająca z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

Podał dalej, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, projekt decyzji

o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniu m.in. z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jak wynika z treści postanowienia tego organu z [...] marca 2015 r., nr [...], uzgadniał on projekt decyzji załączony do wystąpienia Wójta z [...] lutego 2015 r. Stwierdził, że pomiędzy decyzją z [...] lipca 2015 r. a jej projektem uzgodnionym przez organ współdziałający, widoczne są co najmniej dwie zasadnicze różnice. Po pierwsze, uzgodniona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do przedłożonego mu projektu decyzji, określała wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy maksymalnie do 6,2 % powierzchni terenu inwestycji, tymczasem zgodnie z decyzją wskaźnik ten wynosi 7%. Po drugie, uwzględniała geometrię dachu dla uzgadnianej zabudowy o kącie nachylenia połaci dachowej do 30º, ten zaś w decyzji został podwyższony do 40º. O tym, że organ współdziałający uzgadniał inny projekt decyzji świadczy również fakt, iż w postanowieniu powołał się na projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie obiektu towarzyszącego w postaci stajni dla trzech koni", a w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma już mowy o tym elemencie. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wymienił (a zatem nie uzgodnił) budowy "budynku gospodarczego", tymczasem takowy pojawia się w decyzji ustalającej.

Zdaniem skarżącego, uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia i zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, od momentu wysłania organom uzgadniającym projektu decyzji, organ wydający warunki zabudowy nie może wprowadzać do tego projektu żadnych zmian, jeżeli w takim właśnie kształcie ma on stać się decyzją. Wszelkie modyfikacje muszą prowadzić do ponownych uzgodnień z organami współdziałającymi. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest bowiem projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne. Ostateczny projekt decyzji bezspornie zawierał istotne zmiany

w stosunku do poprzedniego projektu poddanego procedurze uzgodnieniowej, wobec czego powtórzenie tej procedury przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było konieczne. Zaniechanie organu I instancji w tym zakresie narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy regulację art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i prowadzić musi do uchylenia obu wydanych z naruszeniem prawa decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd orzekający w tej sprawie uznał, że w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa materialnego (u.p.z.p. i rozporządzenia z 2003 r.) oraz przepisów procedury.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie, na którym aktualnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją przedsięwzięcia zobowiązany jest do uzyskania decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Jak bowiem wynika z art. 58 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna

z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia

z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W odniesieniu do powyższego Sąd za uzasadniony uznał zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego ustalenia w decyzji organu I instancji parametru dotyczącego geometrii dachu. Jak wynika z § 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z treści sporządzonej w postępowaniu administracyjnym analizy urbanistycznej wynika, że

w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne z dachami dwu-

i wielospadowymi, o kącie nachylenia połaci od 10° do 30°. Natomiast dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego określono, że dach ma być dwu- lub wielospadowy,

z kątem nachylenia 40°. Ta rozbieżność pomiędzy ustaleniami analizy i określonym decyzją ww. parametrem w kontekście regulacji § 8 przywołanego wyżej rozporządzenia z 2003 r. nie została w ogóle wyjaśniona i uzasadniona przez organy obu instancji orzekające w tej sprawie. Wydaje się, że organy uwzględniły bez zastrzeżeń i głębszej analizy wniosek inwestora zawarty w piśmie z dnia 25 lutego 2015 r., zgłoszony jako korekta do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć w tym miejscu należy, że inwestor nie ma racji, gdy wskazuje w tym piśmie, że na terenie obszaru analizowanego na działce nr [...] w budynku mieszkalnym występuje kąt nachylenia połaci dachowej około 40º. Jak wynika z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta (strona 1 analizy), dla tej działki wskazany jest dach wielospadowy o kącie nachylenia do 30º. Tak więc wskazanie w części tekstowej analizy urbanistycznej kąta nachylenia dachu do 40º jest sprzeczne z kątem nachylenia dachu w obszarze analizowanym, a tym samym brak jest w tym wypadku realizacji zasady dobrego sąsiedztwa.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy dowolnie ustaliły ww. wskaźnik w decyzji

o warunkach zabudowy, a zaproponowana przez skarżącego geometria dachu jest niezgodna z ustaloną geometrią dachów na obszarze analizowanym.

Analizując kolejne zarzuty skargi należy zauważyć, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4

w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienie oznacza, że organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji w takim kształcie, w jakim została ona później wydana. Po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji.

W niniejszej sprawie organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji wskazał, iż jej projekt został uzgodniony ze Starostą [...] (który nie zajął stanowiska) – wniosek z 20 lutego 2015 r., Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych

w [...] (który nie zajął stanowiska) – wniosek z 5 marca 2015 r., Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (który nie zajął stanowiska) - wniosek z 23 lutego 2015 r. oraz [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], uzgodnił przedmiotową decyzję z pewnymi warunkami, uwzględnionymi w decyzji. Jednakże, jak trafnie wskazał skarżący, po tym uzgodnieniu inwestor w dniu 12 maja 2015 r. dokonał zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez zmianę nazwy inwestycji na: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na 9 stanowisk wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. budynkiem gospodarczym, warsztatowym, altaną, studnią do celów bytowych, budowa parkingu na 5 miejsc wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". W odniesieniu do opiniowanego projektu decyzji inwestycja różni się budynkami towarzyszącymi; w pierwotnym projekcie wymieniona była stajnia (na 3 konie), budynek warsztatowy, altana, garaż podziemny (na 9 stanowisk), studnia dla celów przeciwpożarowych i parking na 10 miejsc.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji określał inwestycję inną aniżeli wskazana w decyzji, natomiast w aktach sprawy brak jest informacji, by nowy projekt decyzji został przedłożony do zaopiniowania przez ww. organy opiniujące. W aktach administracyjnych (k.15-21, teczka 3/3) znajduje się projekt decyzji planowanej inwestycji przed zmianą jej nazwy, dokonaną pismem z dnia 12 maja 2015 r., z parametrami wskazywanymi w skardze, tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – max. do 6,2 % oraz kąt nachylenia dachu do 30º. W ocenie Sądu, to ten projekt prawdopodobnie był przedstawiony do uzgodnienia właściwym organom.

Wskazać w tym miejscu należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oceniając zebrany materiał dowodowy pobieżnie i niedokładnie. W pierwszej kolejności należy wskazać na dowolną ocenę analizy urbanistycznej w zakresie geometrii dachu, jak również brak odniesienia się organów obu instancji do określenia przez inwestora charakteru planowanej inwestycji. Ostatecznie inwestor zmienił nazwę przedsięwzięcia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (wraz z garażem podziemnym na 9 stanowisk, budynkiem gospodarczym, warsztatowym, altaną, studnią dla celów bytowych, parkingiem na 5 miejsc postojowych). Zdaniem Sądu, wyjaśnienie przez organ

I instancji przeznaczenia planowanej inwestycji jest niezbędne w kontekście badania

w obszarze analizowanym kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy. Bez dokładnego wyjaśnienia zakresu i funkcji zamierzenia inwestycyjnego organ nie będzie również mógł ocenić, czy zamierzenie to nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej.

W aktach sprawy Sąd stwierdził braki w dokumentacji zebranej przez organy obu instancji; w szczególności nie było możliwości skontrolowania uzgodnień organów uzgadniających, o których jest mowa w decyzji organu I instancji. Tak samo ze wskazanych w decyzji Wójta siedmiu zmian wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (28 maja 2013 r., 19 listopada 2014 r., 1 grudnia 2014 r., 4 lutego 2015 r., 20 lutego 2015 r., 25 lutego 2015 r. i 12 maja 2015 r.), w aktach znajdują się tylko pisma inwestora z dnia: 25 lutego 2015 r. i 12 maja 2015 r.

W świetle powyższych uchybień proceduralnych organ odwoławczy nie miał racji, kiedy ocenił, że Wójt dokonał właściwych uzgodnień, co znajduje odzwierciedlenie

w aktach sprawy. Kolegium nie ustosunkowało się w sposób pełny do zarzutów odwołania i bardzo lakonicznie oceniło materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w szczególności analizę urbanistyczną, czym uchybiło przepisom art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt zobowiązany będzie do uwzględnienia ww. przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Należy uzupełnić brakującą dokumentację, sporządzić nową analizę urbanistyczną przy uwzględnieniu powyższych wskazań Sądu oraz ponownie dokonać wymaganych uzgodnień z organami uzgadniającymi.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego

z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota obejmuje 500 zł wpisu sądowego, 240 zł kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.