Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 844/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 103
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], zwanego dalej również "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...], w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 104 ust. 1 i 2 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "ustawą b.ż.ż.", wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50.000,00 zł za wprowadzanie do obrotu, jako żywność, produktu pod nazwą [...], niebędącego żywnością z uwagi na obecność w składzie liści Acacia rigidula (98%) oraz niezadeklarowanych związków takich jak: P-methylphenethylamine, oxilofrine, phenethylamine i jej pochodne.

Organ wskazał, że ekstrakt z liści Acacia rigidula jest składnikiem, który zgodnie z Katalogiem Nowej Żywności dostępnym na stronie Komisji Europejskiej nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r., zatem jego obecność na rynku europejskim w charakterze żywności lub składnika żywności jest nieuprawniona. Przed wprowadzeniem do obrotu takiego składnika wymagana jest bowiem autoryzacja w Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. Urz. UE L 43/1 z 14.2.1997 ze zm.), dalej "rozporządzenie (WE) nr 258/97".

Tymczasem, zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazywała, że skarżący wprowadzał do obrotu jako suplement diety produkt zawierający w składzie ekstrakt z liści Acacia rigidula (zgodnie z dostępnymi opiniami i publikacjami niespełniający przesłanek określonych dla żywności) oraz zafałszowany substancjami niewymienionymi na etykiecie produktu, które są stymulantami o niepotwierdzonym bezpieczeństwie stosowania jako składniki żywności, w tym farmakologicznie czynną oxilofrine. Nie budziło wątpliwości organu, że taki produkt nie spełnia wymagań prawa żywnościowego. Na mocy art. 3 ust. 2 ustawy b.ż.ż. produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność.

W związku z naruszeniem prawa przez skarżącego organ zobowiązany był nałożyć karę pieniężną na podstawie art. 103 ustawy b.ż.ż.

3. Od powyższej decyzji odwołanie pismem z 13 grudnia 2016 r. złożył skarżący wskazując na naruszenia przepisów:

art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy b.ż.ż. przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do przyjęcia, że strona wprowadzała do obrotu (jako żywność) produkt niebędący żywnością;

art. 3 ust. 1 ustawy b.ż.ż. w związku z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, przez pominięcie, że za żywność należy uznać jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać;

art. 4 oraz art. 5 ustawy o języku polskim z dnia 7 października 1999 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 224 z późn. zm.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na szeregu dokumentów wymienionych na stronach od 8 do 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zostały sporządzone w języku polskim, ani nie zostały przetłumaczone na język polski;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 77 § 4 oraz art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny.

4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2016 r. Organ drugiej instancji wydał wskazane rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ustawy b.ż.ż. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.).

Rozpoznając odwołanie oraz podniesione w nim zarzuty, jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy, Główny Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że głównym kryterium kwalifikacji produktu jako żywność było jego przeznaczenie, określone przez przedsiębiorcę w powiadomieniu do Głównego Inspektora Sanitarnego oraz w jego oznakowaniu. Organ podkreślił, że zgodnie z zasadami prawa żywnościowego – żywność musi być bezpieczna i nie może powodować żadnych negatywnych skutków zdrowotnych u konsumentów. Z tego względu podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące kwalifikacji przez przedsiębiorcę ww. produktu do grupy suplementów diety oraz przesłania powiadomienia nie prowadzą do uznania produktu za żywność dopuszczoną do obrotu.

Organ odwoławczy podkreślił, że substancje potencjalnie niebezpieczne (w tym psychoaktywne) oraz substancje, których działanie stymulujące, uzależniające oraz inne działanie uboczne na organizm ludzki jest nieznane, nie mogą być składnikami żywności. Zatem obecność ww. składników w produkcie pn.: "[...] wprowadzanym do obrotu przez skarżącego wyłącza możliwość uznania go za środek spożywczy.

Główny Inspektor Sanitarny uznał również, że nie jest zasadnym zwrócenie się do Instytutu Sportu lub innej jednostki naukowej o udzielenie informacji, czy obecność w przebadanej próbce substancji o nazwach P-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine mogła wynikać z obecności ekstraktu z rośliny Acacia Rigidula, a także czy wskazane substancje mogły stanowić jakiekolwiek zagrożenie dla życia lub zdrowia, przy uwzględnieniu ilości w jakich występowały we wskazanym produkcie.

Organ odwoławczy nie uwzględnił także przedstawionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 4 oraz art. 5 ustawy o języku polskim. Art. 5 ww. ustawy stanowi, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W związku z powyższym w ocenie organu zaskarżona decyzja została wydana w języku polskim, który obowiązuje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast z uwagi na przedmiot regulacji powołanie się na literaturę obcojęzyczną jest dopuszczalne.

Zgodne z prawem było również nałożenie przez organ kary pieniężnej na skarżącego oraz ustalenie wysokości kary.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył 2 marca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego z [...] listopada 2016 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy b.ż.ż. przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że strona wprowadzała do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością;

2) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy b.ż.ż. w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, przez pominięcie, że za żywność należy uznać jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać;

3) naruszenie art. 78 ust. 4 b.ż.ż., przez niezasięgnięcie w niniejszej sprawie opinii właściwej instytucji, wyznaczonej przez ministra właściwego do spraw zdrowia;

4) naruszenie art. 2 pkt a)-h) rozporządzenia (WE) 178/2002, przez uznanie produktu "[...]" za niebędący żywnością, pomimo nieustalenia, aby należał do którejkolwiek z kategorii wyłączonych z definicji środka spożywczego;

5) rażące naruszenie art. 4 oraz art. 5 ustawy o języku polskim przez oparcie rozstrzygnięcia na szeregu dokumentów wymienionych na stronach od 8 do 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zostały sporządzone w języku polskim, ani nie zostały przetłumaczone na język polski, a także

6) art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutu strony w tym zakresie, który wbrew sugestii zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dotyczył języka, w jakim decyzja została sporządzona, a wyłącznie języka, w jakim zostały sporządzone dokumenty, stanowiące podstawę jej wydania;

7) rażące naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez całkowite pominięcie wniosku dowodowego strony o zwrócenie się do Instytutu Sportu - Państwowego Instytutu w [...], ewentualnie innej jednostki badawczej wybranej przez organ, o udzielenie informacji, czy obecność w przebadanej próbce substancji o nazwach p-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine mogła wynikać z obecności ekstraktu z rośliny Acacia Rigidula, a także czy wskazane substancje mogły stanowić jakiekolwiek zagrożenie dla życia lub zdrowia, przy uwzględnieniu ilości w jakich występowały w produkcie "[...];

8) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Z tego względu materiału dowodowego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczy:

a) uznania, że Acacia rigidula "nie spełnia przestanek określonych dla żywności" (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) i uznania na tej podstawie całego produktu "[...]" za niebędący żywnością, chociaż poczynione w toku postępowania ustalenia dotyczą wyłącznie potencjalnego ryzyka dla zdrowia, właśnie jako środka spożywczego, a przeprowadzone badania produktu "[...]" nie wykazały obecności substancji narkotycznej dimetylotryptaminy (DMT), chociaż zdaniem organu substancja ta może występować w ekstraktach z rośliny Acacia Rigidula;

b) uznania produktu "[...]" za niebędący żywnością ze względu na obecność substancji, którą jednocześnie uznano za nową żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności;

c) przyjęcia, że produkt "[...]" stanowi produkt niebędący żywnością bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wyłącznie na tej podstawie, że niektóre z substancji uznano za mogące stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia;

d) nieuwzględnienia, że obecność niezadeklarowanych substancji o nazwach 3-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine, wynikała z obecności ekstraktu z Acacia Rigidula i nie stanowiła dodatkowej podstawy do kwestionowania zgodności z prawem składu produktu "[...]";

e) poczynienia ustaleń dotyczących Acacia Rigidula, P-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine, z całkowitym pominięciem faktu, że wskazane substancje były obecne w produkcie "[...]" w na tyle niewielkiej ilości, że nie mogły stanowić jakiegokolwiek zagrożenia dla zdrowia i życia.

6. Odpowiadając w dniu 10 kwietnia 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Długa lista zarzutów podniesionych przez skarżącego wymaga kolejnego odniesienia się do nich. Niezbędne jest także uwzględnienie charakteru przepisów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2016 r.

8. Wbrew potocznemu przekonaniu, współczesne porządki prawne nie posługują się jednym, wzorcowym sposobem regulacji zachowań adresatów norm prawnych. W zależności od przedmiotu regulacji przepisy prawa dopuszczają różne zakresy związania adresata oraz organów władzy publicznej przepisami prawa(wyodrębniając np. normy imperatywne, semiimperatywne i dyspozytywne), przyznając organom odpowiedzialnym za stosowanie prawa różne stopnie swobodnego uznania (tzw. dyskrecjonalnej władzy) w procesie aplikacji norm, utrzymując różne dyrektywy wykładni mogące prowadzić do odmiennych wyników interpretacji, w zróżnicowany sposób rozkładając tzw. ciężar dowodu, a więc obowiązek udowodnienia określonych okoliczności itp.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym sposobem regulacji. Po pierwsze, zagadnienia obrotu produktami uznawanymi za żywność są uregulowane zarówno przez prawo polskie (prawo krajowe), tj. przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i przez prawo unijne (prawo wtórne) przyjęte w postaci rozporządzeń Parlamentu i Rady, czyli aktów które w każdym państwie członkowskim obowiązują bezpośrednio i co do zasady mają pierwszeństwo przed ustawami krajowymi (zasada supremacji prawa unijnego). Rozporządzenia unijne nie wymagają też transpozycji do polskiego porządku prawnego tak jak dyrektywy, co znaczy, że organy stosujące prawo żywnościowe wyprowadzają obowiązki i uprawnienia obywateli polskich z obu wskazanych typów źródeł prawa.

Po drugie, unijne prawo żywnościowe i uzupełniająca je ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia mają charakter imperatywny, a zatem nie mogą być modyfikowane w drodze porozumień między organami administracji i obywatelami. Prawodawcy (unijny i krajowy) nie pozostawili właściwym organom administracji luzu decyzyjnego (swobodnego uznania) w stosowaniu ww. przepisów. Przepisy te należy co do zasady interpretować ściśle, najczęściej językowo, ewentualnie "w świetle kontekstu i celu prawa wspólnotowego", czyli funkcjonalnie, tak aby osiągnąć skutki założone przez prawo unijne.

Po trzecie wreszcie, stosowanie prawa żywnościowego w państwach członkowskich Unii Europejskiej nie opiera się przy tym na starej liberalnej zasadzie "co nie jest zabronione, jest dozwolone", lecz na zasadzie, że dopuszczalne jest tylko to, czego wprost wymagają przepisy materialnoprawne i dodatkowo pod warunkiem ścisłego przestrzegania przyjętych w tej materii procedur.

9. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie: czy skarżący dokonał wszystkich czynności wymaganych przez przepisy prawa unijnego lub prawa polskiego (krajowego) w celu dopuszczenia do obrotu środka "[...].

Odpowiedź na powyższe pytanie jest przecząca.

Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, a więc podejmująca czynności wymagające wyższej niż przeciętna staranności działania znał podstawowe zasady importu środków spożywczych, w tym suplementów diety. Od 1997 r. obowiązywało bowiem rozporządzenie (WE) Nr 258/97 dotyczące tzw. nowej żywności. Notabene, rozporządzenie z 1997 r. zostało obecnie zastąpione przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie nowej żywności, zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1852/2001. Zmiana prawa w tym zakresie nie ma jednak znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Zasadą przyjętą w rozporządzeniu (WE) Nr 258/97 było poddanie szczególnej kontroli sanitarnej tzw. nowej żywności (novel food), czyli takich produktów lub ich składników, które do maja 1997 r. były rzadko spożywane w Unii Europejskiej (UE) bądź wcale. Nowa żywność to nowe źródła żywności lub żywność nowo opracowana, innowacyjna, wyprodukowana za pomocą nowych technologii i procesów produkcyjnych oraz tradycyjnie spożywana poza UE, ale nie na jej terenie. W takich przypadkach na podmiocie zamierzającym sprowadzać środki żywności na teren Unii Europejskiej ciąży obowiązek wykazania, że w istocie określony produkt spożywczy nie jest nowy, gdyż można wykazać jego obecność na terenie Unii Europejskiej i brak szkodliwych skutków (tzw. historię spożycia) już przed 15 maja 1997 r., albo poddać środek określonym formom kontroli określonym m.in. w rozporządzeniu (WE) 258/97.

Oznacza to, że na podstawie art. 4 rozporządzenia (WE) nr 258/97 osoba odpowiedzialna za wprowadzenie do obrotu w Unii Europejskiej (w 1997 r. jeszcze nazywanej "Wspólnotą") nowej żywności (nowego składnika żywności) powinna złożyć odpowiedni wniosek do właściwych organów państwa członkowskiego, w którym produkt ma być wprowadzony do obrotu po raz pierwszy. Jednocześnie na mocy art. 92 ustawy b.ż.ż. na terenie Polski organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 jest Główny Inspektor Sanitarny. Zgodnie z art. 121 ww. ustawy podmiot jest obowiązany przedstawić dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności przed 15 maja 1997 r. Powyższe ma na celu ochronę zdrowia publicznego poprzez zapewnienie, aby produkty określane przez podmioty jako nowa żywność i nowe składniki żywności były poddawane kontroli oceniającej ich bezpieczeństwo przeprowadzonej według procedury wspólnotowej zanim zostaną one wprowadzone do obrotu.

W rozpatrywanej sprawie skarżący dokonał zgłoszenia produktu "[...] (złożył odpowiedni wniosek) jeszcze w 2012 r. Organy sanitarne dwukrotnie powiadomiły skarżącego, że zgłoszenie nie może jednak być podstawą do dopuszczenia do obrotu z uwagi na fakt, że zgłoszony produkt zawiera składniki i substancje (m.in. ekstrakt z liści Acacia rigidula), które spożycie może być uznane za niekorzystne żywieniowo dla konsumenta. Potwierdzono to opiniami uzyskanymi przez organ inspekcji sanitarnej. Skarżący wiedział zatem, że warunkiem dopuszczenia do obrotu było przedstawienie historii spożycia kwestionowanego składnika przez 1997 r. Skarżący nie złożył jednak wymaganej dokumentacji i nie współpracował z organami sanitarnymi. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący już 17 listopada 2015 r. posiadał wiedzę o niezgodności z przepisami prawa żywnościowego produktu pn.: "[...] (wprowadzanego do obrotu przez skarżącego pomimo pism przesyłanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego już od 2012 r. - znak sprawy: [...] z [...] grudnia 2012 r., [...] z [...] maja 2013 r.). Skarżący nie podjął także żadnych czynności zmierzających do zabezpieczenia przedmiotowego produktu u swoich odbiorców i wycofania go z obrotu. Dopiero po wydaniu decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stycznia 2016 r. skarżący wycofał ww. produkt z obrotu. Działania organów inspekcji sanitarnej uzasadnione były ciążącym na skarżącym obowiązkiem przewidzianym w art. 19 pkt 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (dalej "rozporządzenie (WE) nr 178/2002"). Zgodnie z tym przepisem "jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze uważa lub ma podstawy aby sądzić, że środek spożywczy przez niego przywożony, wyprodukowany, przetworzony, wytworzony lub rozprowadzany nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności, natychmiast rozpocznie postępowanie w celu wycofania danej żywności z rynku, (...).".

W świetle przedstawionych zasad obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa żywnościowego, a także stwierdzonych faktów należy uznać, że wprowadzenie do obrotu produktu pn.: "[...] dokonane zostało z naruszeniem prawa.

Nie zasługują również na uznanie zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze złożonej do Sądu, a mianowicie:

a) zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy b.ż.ż. w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 przez pominięcie, że za żywność należy uznać jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Skarżący ignoruje bowiem fakt, że sprowadzany przezeń produkt ma charakter nowej żywności w rozumieniu rozporządzenie (WE) nr 258/97 i z tego względu skarżący powinien spełnić określone w przepisach warunki wprowadzenia do obrotu. Skarżący warunków tych nie spełnił i wprowadzanie do obrotu produktu [...] stanowiło naruszenie prawa

b) zarzut naruszenia art. 2 pkt a) - h) rozporządzenia (WE) 178/2002, przez uznanie produktu "[...]" za niebędący żywnością, pomimo nieustalenia, aby należał do którejkolwiek z kategorii wyłączonych z definicji środka spożywczego. Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny, gdyż z badań przeprowadzonych przez organy inspekcji sanitarnej jednoznacznie wynikało, że przedmiotowy produkt nie zalicza się do żadnej z kategorii wymienionych. Jednocześnie wskazany przepis nie podważa ani nie uchyla obowiązków nałożonych na podmioty zamierzające wprowadzać do obrotu środki zaliczane do nowej żywności (novel food).

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia przez organy inspekcji sanitarnej pierwszej i drugiej instancji art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Błędne lub całkowicie nieuzasadnione są bowiem argumenty skarżącego, a mianowicie, że:

a) organy błędnie uznały, że Acacia Rigidula "nie spełnia przestanek określonych dla żywności". To nie organy sanitarne mają rozstrzygać na wniosek importera, czy określony produkt bądź zawarta w nim substancja zasługuje na dopuszczenie do obrotu, lecz importer nowej żywności jest zobowiązany do wykazania spełnienia warunków takiego importu i wprowadzenia do obrotu;

b) niezgodność z prawem decyzji organów sanitarnych polega na nieuwzględnieniu opinii skarżącego, że poczynione w toku postępowania ustalenia dotyczą wyłącznie potencjalnego ryzyka dla zdrowia, właśnie jako środka spożywczego, a przeprowadzone badania produktu "[...]" nie wykazały obecności substancji narkotycznej dimetylotryptaminy (DMT), chociaż zdaniem organu substancja ta może występować w ekstraktach z rośliny Acacia Rigidula. W rozpatrywanej sprawie to skarżący miał obowiązek wykazać brak szkodliwych skutków spożycia produktu wprowadzanego do obrotu, a nie organy sanitarne. Skarżący nie przedstawił w tej mierze żadnej wiarygodnej dokumentacji, a kwestionowanie przezeń opinii instytutów naukowych uzyskanych przez organy oparte jedynie na silnym przekonaniu nie zasługuje na uwzględnienie;

c) niezgodność z prawem decyzji organów sanitarnych polega na uznaniu produktu "[...]" za niebędący żywnością, ze względu na obecność substancji, którą jednocześnie uznano za nową żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 258/97. Zarzut ten w istocie polega na niewłaściwym rozumieniu przez skarżącego pojęć używanych w powoływanych aktach prawnych oraz faktu, że prawodawca przewidując różne procedury kontrolne dla różnych kategorii żywności posługuje się techniką stosowania reguł ogólnych (lex generalis) i reguł szczególnych, tj. reguł wyjątku (lex specialis);

d) błąd organów sanitarnych polegał na nieuwzględnieniu, że obecność niezadeklarowanych substancji o nazwach 3-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine, wynikała z obecności ekstraktu z Acacia Rigidula i nie stanowiła dodatkowej podstawy do kwestionowania zgodności z prawem składu produktu "[...]". Zdaniem Sądu zarzut ten jest błędny, gdyż nie zmienia on faktu, że ciężar dowodu co do dopuszczalności wprowadzenia do obrotu produktu zawierającego ekstrakt z liści Acacia Rigidula spoczywała na skarżącym, a nie na organach sanitarnych. O naruszeniu prawa w rozpatrywanej sprawie zadecydowało zaniechanie skarżącego, a nie właściwych organów administracji;

e) analogicznie chybiony jest zarzut niedostatecznych ustaleń dotyczących Acacia Rigidula, P-methylphenethylamine, phenethylamine oraz oxilofrine i pominięcia faktu, że wskazane substancje były obecne w produkcie "[...]" w na tyle niewielkiej ilości, że nie mogły stanowić jakiegokolwiek zagrożenia dla zdrowia i życia. W sytuacji niewykazania przez skarżącego historii spożycia wymienionych substancji na ternie Unii Europejskiej przed 1997 r., obowiązek wykazania braku niekorzystnych skutków żywieniowych spoczywał na skarżącym, a nie na organach sanitarnych.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd nie uznaje, że organy sanitarne właściwe w sprawie naruszyły art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 78 ust. 4 b.ż.ż. przez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego o zwrócenie się do Instytutu Sportu - Państwowego Instytutu w [...], ewentualnie innej jednostki badawczej wybranej przez organ, o udzielenie informacji, czy obecność w próbkach substancji o określonych nazwach może stanowić zagrożenie dla zdrowia. Analogiczne, nie można uznać twierdzenia skarżącego o naruszeniu przez organy sanitarne art. 78 ust. 4 b.ż.ż., przez niezasięgnięcie w niniejszej sprawie opinii właściwej instytucji, wyznaczonej przez ministra właściwego do spraw zdrowia.

Niezależnie od zakwestionowania domniemanych naruszeń przez organy sanitarne przepisów postępowania administracyjnego należy również odrzucić zarzuty działania organów niezgodnie z przepisami ustawy o języku polskim. Przede wszystkim, wszystkie pisma kierowane przez organy do skarżącego przez organy oraz wydane decyzje zostały sporządzone w języku polskim, a przez to zgodnie z art. 4 i 5 ww. ustawy. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentów w języku angielskim mieści się w zakresie wyłączeń od ogólnej zasady komunikowania się w języku polskim przewidzianych w art. 11 pkt 5 ww. ustawy.

10. W sytuacji, gdy stwierdzenie przez organy sanitarne właściwe w sprawie naruszenia przez skarżącego przepisów prawa żywnościowego było w pełni prawidłowe i rzetelnie uzasadnione, należy dojść do wniosku, że uzasadnione było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z tego tytułu.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku stwierdzenia okoliczności podlegających karze wskazanych w art. 103 ustawy b.ż.ż. właściwe organy są zobowiązane do stosowania sankcji w postaci kar pieniężnych. Obowiązek taki ciąży na organach inspekcji sanitarnej niezależnie od tego, czy okoliczności te były zawinione, czy nie. Nie jest też możliwe odstąpienie od wymierzenia kary. Zgodnie z art. 17 ust. tiret 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 kary stosowane w przypadkach naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, to jest stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu prawa, a także prewencyjną, dyscyplinującą, co oznacza, że powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości. Znajduje to również potwierdzenie w art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.4.2004, str. 1-14; Polskie wydanie specjalne: Tom 45 P. 200 - 251 ze zm.).

Zdaniem Sądu, [...] Państwowy Wojewódzkiego Inspektor Sanitarny nakładając na skarżącego określoną w decyzji karę, prawidłowo wykonał obligatoryjną kompetencję we wskazanym zakresie. Zgodnie z art. 17 w związku z art. 16 rozporządzenia nr 178/2002, całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub w prezentacji i reklamie, ponosi podmiot działający na rynku spożywczym. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący, jako podmiot wprowadzający przedmiotowe produkty do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponosi pełną odpowiedzialność za ich jakość oraz oznakowanie.

Sąd uznaje również za prawidłowe, tj. proporcjonalne, ustalenie wysokości kary pieniężnej. Na podstawie informacji podanych przez skarżącego należało stwierdzić, że skarżący prowadzi działalność handlową na znaczną skalę. W tym kontekście nałożona przez organ pierwszej instancji kara pieniężna w wysokości 50.000,00 zł za wprowadzanie do obrotu produktu pn.: "[...], może i powinna być uznana za karę adekwatną do ustalonego naruszenia prawa, jak również odpowiednio dolegliwą i spełniającą swoją funkcję prewencyjną.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszony przez skarżącego na rozprawie argument z "nieostrości" i niedookreśloności art. 103 ustawy b.ż.ż. Po pierwsze, art. 103 ust. 1 pkt 2 wyraźnie sankcjonuje "wprowadzenie do obrotu jako żywność produktu niebędącego żywnością". Przepis ten należy rozumieć jako odnoszący się do produktów niespełniających prawnych wymogów lub warunków wprowadzenia do obrotu. Z takim zaś przypadkiem mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Po drugie, należy wziąć pod uwagę okoliczność, że art. 103 b.ż.ż. nie jest przepisem prawa karnego, lecz przepisem przewidującym kary administracyjne. Argumentacja z konieczności stosowania zasady nullum crimen sine lege (nie ma przestępstwa bez wyraźnego przepisu ustawowego) nie jest trafna. W przypadkach kar administracyjnych wymagane jest zastosowanie przez organy wymogów adekwatności i proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Zdaniem Sądu te standardy konstytucyjne zostały prawidłowo zastosowane w sprawie.

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.