Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 45/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Wandy Tabaczyk-Przysłupskiej sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na przewlekle prowadzenie przez Prezydenta Miasta W. postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej I. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. wniosła – za pośrednictwem Prezydenta W. – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego we W. przy al. B., oznaczonego geodezyjnie jako działka nr 11/13, AM-[...], obręb K., o powierzchni 0,2656 ha w prawo własności.

W petitum skargi, działający imieniem A. Sp. z o.o., pełnomocnik zarzucił Prezydentowi W. naruszenie w toku opisanego powyżej postępowania przepisów prawa procesowego, tj. art. 12 w związku z art,. 35 § 3 oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy. Powołując się na tak sformułowany zarzut pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o wymierzenie przez Sąd na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywny temu organowi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że A. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 27 grudnia 2012 r. wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości w prawo własności, a pomimo braku jakichkolwiek uchybień ze strony Spółki Prezydent W. naruszając obowiązek przestrzegania terminów załatwienia spraw określonych w kodeksie postępowania administracyjnego wielokrotnie (dziewięciokrotnie) odraczał termin załatwienia sprawy, a ponadto terminy dodatkowe wyznaczone przez organ były wielokrotnie przekraczane.

Ponadto w uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki podał, że pismem z dnia 6 marca 2013 r. organ pierwszej instancji określił termin zakończenia sprawy do dnia 30 kwietnia 2013 r. a po prawie dwumiesięcznym przekroczeniu tego terminu, pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. przekazał jedynie oczywiste informacje odnośnie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednak nie odniósł się do istoty sprawy, a nawet nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Dopiero w dniu 4 lipca 2013 r. organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy na dzień 30 września 2013 r. wyjaśniając jednocześnie, że prolongowanie postępowania związane jest dużą ilością wniosków wpływających do Prezydenta W.. Następnie, pismem doręczonym skarżącej w dniu 7 listopada 2013 r. organ pierwszej instancji wyznaczył ponownie nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 grudnia 2013 r. informując przy tym, że wyznaczenie nowego terminu związane jest koniecznością zapewnienia stronie możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwienia określenia liczby rat spłaty i okresu na jaki opłata za przekształcenie prawa ma zostać rozłożona. Z kolei pismem z dnia 30 października 2013 r., doręczonym skarżącej w dniu 15 listopada 2013r. organ poinformował, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynosi 430 000,00 zł, przy czym w dniu [...] r. organ wydał decyzję ustalającą opłatę w kwocie 434 000,00 zł. Skarżąca odwołała się od rzeczonej decyzji i wniosła o jej uchylenie i przywrócenie kwoty opłaty do wysokości 430 000,00 zł. Wojewoda D., działając jako organ odwoławczy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od dnia przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tj. od dnia 30 września 2014 r. Prezydent W. powtórnie prowadził sprawę prolongując jej zakończenie i wyznaczając jedynie kolejne terminy rozpoznania sprawy: do dnia 28 lutego 2015 r., do dnia 30 marca 2015 r., do dnia 30 czerwca 2015 r., ponadto zawiadomił o wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustalając ją na kwotę 464 000, 00 zł, ale nie wydał decyzji orzekającej o przekształceniu prawa i ustaleniu opłaty.

Z uzasadnienia skargi wynika również, że ostatnie zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu do dnia 30 czerwca 2015r. jak wskazał organ pierwszej instancji, spowodowane było koniecznością oceny skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r., (sygn. akt 29/13) o niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik skarżącej Spółki podkreślił przy tym, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego w wyniku umowy sprzedaży z dnia 30 września 2003 r., (akt notarialny [...].)

W tym stanie faktycznym orzeczenie o niekonstytucyjności nie obejmuje – zdaniem pełnomocnika – swoim zakresem skarżącej, wobec tego, że uzyskała ona uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości w prawo własności przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

W ocenie pełnomocnika powyższe świadczy bezsprzecznie o opieszałym prowadzeniu przez organ pierwszej instancji niniejszej sprawy oraz niewykonywaniu przez organ koniecznych działań, bądź ich pozorowaniu, celem świadomego odwlekania ukończenia sprawy w rozsądnym terminie.

Zdaniem pełnomocnika, organ pierwszej instancji celowo i świadomie odwlekał ukończenie sprawy w rozsądnym terminie o czym świadczy wielokrotne i przy tym zupełnie niezasadne przekładanie terminu ostatecznego zakończenia sprawy.

Jednocześnie w uzasadnieniu skargi zarzucono, że przewlekły sposób załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji spowodował, że Spółka poniosła nieuzasadnione opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu za lata 2013-2014 w łącznej wysokości 39 516,00 zł, które należy uznać za jej szkodę. Szkodę powiększają koszty umowy kredytowej na sfinansowanie opłaty, z którego skarżąca musiała zrezygnować po jego otrzymaniu.

Zdaniem Skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy występuje sytuacja, w której Prezydent W. wyraźnie bez żadnego uzasadnienia obiektywnymi okolicznościami odkładał w czasie bez uzasadnienia i ponad miarę wydanie decyzji, co skutkowało tym, że nie zakończył postępowania w terminie właściwym i rozsądnym.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, należy, w ocenie skarżącej, stwierdzić, że stan przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Przewlekłość postępowania organu pierwszej instancji spełnia przesłanki uznania za rażące naruszenie prawa, gdyż organ pierwszej instancji naruszył jednoznaczne przepisy kpa wskazujące mu terminy załatwienia sprawy, a jednocześnie postępowanie organu koliduje z zasadami praworządności obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik wskazał, że rozpatrywanej sprawy nie można zakwalifikować jako "szczególnie skomplikowanej" w rozumieniu art. 35 § 3 kpa i wobec tego brak jest podstaw do wydłużania terminu jej załatwienia. Za sprawę "szczególnie skomplikowaną" należy uznać taką, w której poziom złożoności stanu faktycznego bądź prawnego przekracza możliwość jej prawidłowego zanalizowania oraz wydania decyzji w terminie miesiąca. Okoliczność ta nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, która nie odznaczała się ani szczególnie złożonym stanem faktycznym, ani prawnym.

W przedmiotowej sprawie nie występuje również żadna przesłanka ekskulpująca organ pierwszej instancji od podejmowania czynności w rozsądnym terminie, gdyż niezałatwienie sprawy w terminie nie wynikało z winy skarżącej, ani przyczyn niezależnych od organu.

Ponadto w uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca w dniu 7 maja 2015 r. wniosła do Wojewody D. zażalenie na przewlekłość postępowania, wnosząc o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszania prawa w przyszłości, a także stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dopiero w toku postępowania zainicjowanego wniesieniem zażalenia Prezydent W. w dniu [...] r. wydał decyzję o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda D., działając jako organ drugiej instancji, uznał zażalenie skarżącej za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, uznając, że w przedmiotowej sprawie Prezydent W. wprawdzie dopuścił się naruszenia prawa, gdyż doszło do przewlekłości postępowania, to jednak nie czynił tego rażąco naruszając prawo. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżąca.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 18 września 2015 r. Prezydent W., wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, wniósł o odrzucenie skargi.

Uznając zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie za nieuzasadniony organ wyjaśnił m.in., że realizacja wniosku spółki A. Sp. z o.o. przez okres dłuższy niż przewiduje to przepis art. 35 kpa wynikała z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do oceny przesłanek samego przekształcenia, jak też zakresu pomocy publicznej. Sporządzenie i weryfikacja operatu szacunkowego, konieczność uzyskania stanowiska organów zewnętrznych takich jak Wojewoda D. miały wpływ na przebieg i terminy w postępowaniu, jednocześnie nie dając podstaw do stawiania uzasadnianego zarzutu przewlekłości.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że nieuzyskanie przez Spółkę w przedmiotowym postępowaniu prawa własności do nieruchomości objętej wnioskiem, nie odbiera jej możliwości nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze postępowania cywilnoprawnego na podstawie art. 32 ust.1-2 oraz art. 37 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o czym Spółka została poinformowana.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał również, że zarzut strony skarżącej nie znalazł także uzasadnienia w opinii organu wyższego stopnia tj. Wojewody D., który w postanowieniu z dnia [...] r. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Prezydenta W. za nieuzasadnione oraz stwierdził, iż nie dopatrzył się w postępowaniu Prezydenta W. rażącego naruszenia prawa.

Podał też, że organ wyższego stopnia uzasadniając swoje postanowienie wskazał m.in., iż analizując postępowanie Prezydenta W. należy mieć na względzie stanowisko sadu administracyjnego, który zważył, że "o rażącym naruszeniu prawa przy przewlekłości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności" (wyrok WSA z 26.02.2014 r., sygn. II SAB/Wr 132/13).

Organ odwoławczy stwierdził także, iż wobec zakończenia postępowania, poprzez wydanie decyzji odmownej, brak jest podstaw do uznania przewlekłości Prezydenta W..

Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. złożonym na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) udział w przedmiotowym postępowaniu zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu. Jednocześnie wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie sprawy, w tym powołanie rzeczoznawcy, co z zasady wydłuża czas prowadzenia postępowania. Nie każde niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator zwróciła też uwagę, że zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa zgodności przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83) z Konstytucją uprawniała organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie do jego zawieszenia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a".), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez działającego imieniem A. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, pełnomocnika oznaczona została jako skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. z wniosku skarżącej złożonego w dniu 27 grudnia 2012 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego we W. przy al. B. (działka oznaczona numerem geodezyjnym 11/13, AM-[...], obręb K., o powierzchni 0,2656 ha).

W ocenie Sądu zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły był uzasadniony w zakresie uwzględnionym przez Sąd przy orzekaniu w sprawie.

Przyjmując powyższe stanowisko skład orzekający miał na uwadze, że postępowanie w sprawie której przebieg został poddany kontroli, prowadzone było przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wcześniej powoływanej i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 kpa). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy).

Zważyć również należy, że kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto według art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych (art. 36 § 2 kpa). Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w opisanej na wstępie sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 kpa oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 kpa organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, jednakże nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, skierowanym w dniu 27 grudnia 2012 r. do Prezydenta W., wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wcześniej opisywanej w prawo własności.

Materiał sprawy wskazuje ponadto, że pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. wezwano wnioskodawcę (A. Sp. z o.o.) do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania poprzez doręczenie aktualnego odpisu KRS i dowodu wniesienia opłaty. Wobec niezastosowania się do wezwania Prezydent W. pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. (doręczonym Spółce w dniu 7 lutego 2013 r.) zawiadomił A. Spółkę z o.o. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 30 stycznia 2013 r. A. Sp. z o.o. uzupełniła wniosek w sposób wskazany w zeznaniu z dnia 11 stycznia 2013 r., jednocześnie zwracając się – skutecznie – do organu z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 27 grudnia 2012 r.

Z akt sprawy wynika, że w toku kontynuowanego postępowania Prezydent W. zawiadomił Spółkę – pismem z dnia 26 marca 2013 r. – na podstawie art. 36 § 1 kpa, że ze względu na konieczność zebrania materiału w sprawie zostanie ona załatwiona w terminie do 30 kwietnia 2013 r., a następnie pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. skierowanym na podstawie art. 9 kpa zawiadomił wnioskodawcę o możliwości rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.

Kolejnym pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Prezydent W. – powołując się na przepis art. 36 § 1 kpa oraz wskazując na dużą ilość wniosków o przekształcenie i konieczność sporządzenia operatu szacunkowego – wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2013 r.

W toku dalszych czynności procesowych organ prowadzący postępowanie uzyskał w dniu 23 lipca 2013 r. materiały przekazane z Biura Rozwoju Miasta dotyczące koncepcji programowo-przestrzennej przedmiotowego terenu, ponadto w dniu 26 lipca 2013 r. doręczono organowi operat szacunkowy, a w dniu 26 sierpnia 2013 r. przekazano informację o braku dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Akta sprawy wskazują ponadto, że pismem z dnia 31 października 2013 r. organ zawiadomił wnioskującą Spółkę o sporządzeniu w sprawie operatu szacunkowego, możliwości zapoznania się z jego treścią oraz o wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności w kwocie 430 tysięcy zł, a ponadto kolejnym zawiadomieniem skierowanym na podstawie art. 36 § 1 kpa wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 grudnia 2013 r. a po uzyskaniu oświadczenia Spółki o jednorazowym uiszczeniu opłaty przekształceniowej Prezydent W. skierował w dniu 2 grudnia 2013 r. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 i art. 81 kpa, natomiast w dniu [...] r. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego opisywanej wcześniej nieruchomości w prawo własności, ustalając jednocześnie opłatę z tego tytułu w kwocie 434 tysiące zł. Decyzja orzekająca o przekształceniu została uchylona decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent W. działając w warunkach art. 36 § 1 kpa pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2015 r., pismem z dnia 4 marca 2015 r., wskazując na konieczność umożliwienia Spółce przekazania informacji niezbędnych do rozłożenia opłaty na raty (w związku z oświadczeniem Spółki złożonym w dniu 2 stycznia 2015 r.), wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 marca 2015 r., a pismem z dnia 26 marca 2015 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2015 r., wyjaśniając, że wynika to z konieczności dokonania oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13).

Ponadto pismem z dnia 14 maja 2015 r. zawiadomił A. Sp. z o.o. o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 § 1 kpa. W treści tego pisma Prezydent W. odwołując się do przepisu art. 9 kpa poinformował również o treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt K 29/13, oraz o możliwości sprzedania przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu za zgodą Wojewody D..

Natomiast A. Sp. z o.o. w dniu 2 marca 2015 r. złożyła oświadczenie o wykorzystywaniu przedmiotowej nieruchomości na cele działalności gospodarczej, a w dniu 6 maja 2015 r. działająca imieniem Spółki pełnomocnik wniosła do Wojewody D. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]) orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we Wrocławiu przy al. B., oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerze 11/13, AM-[...], obręb K., o powierzchni 2556 m2, przysługującego A. Spółce z o.o. w prawo własności.

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika również, że Wojewoda D. odrębnymi postanowieniami z dnia [...] r. uznał zażalenie A. Spółki z o.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].

Przedstawienie powyższych czynności było konieczne, gdyż stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa oraz art. 8 kpa). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 26 października 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17). Sąd w składzie orzekającym akceptuje również pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., zgodnie z którym, przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 kpa zmierza w istocie wyłącznie do uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy (sygn. akt I SAB/Wr 181/12, Lex nr 1223921).

Stosownie do art. 149 § u.p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie orzekanie w tym zakresie wobec podjęcia przez Prezydenta W. decyzji w dniu 25 maja 2015 r. (Nr 76/2015), załatwiającej sprawę w rozumieniu art. 104 kpa, stało się bezprzedmiotowe, co obligowało Sąd do umorzenia. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie stanu przewlekłości postępowania, jest orzeczenie o takiej treści zawarte w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ po wskazanych wcześniej przerwach w postępowaniu podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przerywając stan bezczynności, co w efekcie - przed rozpoznaniem skargi przez Sąd - doprowadziło do zakończenie pierwszego etapu postępowania. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Cel ten w rozpoznawanej sprawie został osiągnięty. Oceniając całość postępowania stwierdzić należy, że w toku postępowania organ nie wywiązywał się z obowiązku terminowego załatwienia sprawy i aktywnego prowadzenia postępowania. W uznaniu Sądu nie można jednak stwierdzić, aby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności. Organ wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, zaś od momentu kiedy podjął czynności merytoryczne, prowadził korespondencję zarówno z wnioskującą Spółką i z różnymi instytucjami, które uznać należy za konieczne dla pojęcia końcowego orzeczenia. Niewątpliwie Prezydent W. naruszył przepis art. 12 i art. 35 kpa jednak całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego. Zdaniem Sądu, przy ocenie zaistniałego naruszenia prawa trzeba też mieć na uwadze specyfikę spraw regulowanych powołaną wcześniej ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stopień ich zawiłości, konieczność uzyskania informacji i dokumentów od innych organów lub jednostek organizacyjnych oraz konieczność sporządzenia na użytek prowadzenia postępowania operatu szacunkowego, określającego wartość prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości, objętej wnioskiem przekształceniowym oraz wartość prawa własności tej nieruchomości, a także obowiązek ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia, jako pochodnej wartości wynikających z operatu szacunkowego.

W rezultacie, uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku - stosowanie do przepisu art. 149 wskazanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 1 i § 3 powołanej powyżej ustawy. Po myśli ostatniego z przywołanych przepisów, do niezbędnych kosztów postępowania Sąd zaliczył koszty sądowe obejmujące opłatę sądową, na którą składa się wpis w wysokości 100 zł oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, taryfowo określone.