Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1230/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zarządzenia likwidacji i przekazania majątku stowarzyszenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie z wniosku Archidiecezji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji:

1. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] maja 1952 r. w sprawie zarządzenia likwidacji stowarzyszenia p.n. Związek [...] w K.;

2. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] października 1952 r. w sprawie przekazania nieruchomości znajdujących się w K. przy ul. [...] stanowiących własność Związku [...] w K.;

3. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie przekazania majątku stanowiącego własność likwidowanego Związek [...] w K.;

4. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] listopada 1952 r. w sprawie przekazania nieruchomości znajdujących się w K. przy ul. [...]na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wskazał, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że złożony wniosek nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, uprawnionej do skutecznego żądania czynności organu administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w\w decyzji. Organ -powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części dotyczącej majątku tego stowarzyszenia może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywacji jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia. Organ podał przy tym, że decyzją z dnia [...].01.2001 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2001 r. -po rozpatrzeniu wniosku byłych członków stowarzyszenia- stwierdzona została nieważność decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] kwietnia 1950r.w sprawie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Związek [...] w K. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji doszło do restytucji de iure stowarzyszenia ponieważ stwierdzenie nieważności wywiera skutki z mocą ex tunc. Ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe organ uznał za zasadne jego umorzenie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. Odnosząc się do zarzutów Archidiecezji [...] organ wskazał dodatkowo, że skarżąca nie może wywodzić swej legitymacji z §14 statutu Związku [...] albowiem z chwilą stwierdzenia nieważności decyzji i wywołania skutków ex tunc wygasła legitymacja Archidiecezji również w sferze majątkowej. Zdaniem organu nie ma także znaczenia niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 27 prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu z daty wydawania decyzji tj. z [...].04.1950 r. lecz zastosowanie w brzmieniu po dokonanej zmianie. Organ nie podzielił także poglądu Archidiecezji, iż jej interes prawny jest niezależny o istnienia lub też nieistnienia związku bowiem tylko w przypadku jego rozwiązania mógł mieć zastosowanie §14 statutu tj. dopiero wówczas majątek mógł przejść na rzecz ówczesnego Archibiskupstwa [...], które przeznaczało go na rzecz nowopowstałego związku odpowiadającego celom rozwiązanego związku.

Organ za chybiony uznał ponadto zarzut nie zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Podał, że podjął wszelkie działania i dołożył należytej staranności w tym zakresie ogłaszając o wszczęciu postępowania w dzienniku Rzeczpospolita oraz zwracając się do Sądu Rejonowego dla K. z zapytaniem o postępowanie w sprawie ustanowienia kuratora dla Związku [...] Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. ustanowiono kuratora dla Związku w osobie Z. W. lecz nie zgłosił on udziału w postępowaniu.

Archidiecezja [...] wzniosła skargę na w\w decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 kpa w związku z art. 27 i 58 rozporządzenia Prezydenta RP z 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach poprzez odmowę przyznania Archidiecezji statusu strony;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stowarzyszeniu Związek [...].;

3. naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa;

W uzasadnieniu skargi archidiecezja podniosła, że błędne jest stanowisko organu dotyczące zastosowania przy ocenie jej legitymacji art. 27 Prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt. 2 dekretu z dnia 21.09.1950r. o zmianie prawa o stowarzyszeniach a nie z brzmieniu z dnia wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1950r. W takiej sytuacji interes prawny Archidiecezji wynika z art. 27 w zw. z §14 statutu stowarzyszenia. Skarżąca stwierdziła również, że ustąpienie przesłanki wynikającej z §14 statutu nie spowodowało stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozwiązania stowarzyszenia wydanie zaś naruszających prawo decyzji wykonawczych dotyczących jego majątku doprowadziło do utraty przez Archidiecezję możliwości nabycia prawa własności i powstanie rzeczywistej szkody.

Dodatkowo Archidiecezja podniosła, że w niniejszej sprawie organ winien z urzędu stwierdzić nieważność decyzji jako wydanych z rażących naruszeniem prawa. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] stycznia 2003 r. i zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 w sprawie II SA 4786\03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Archidiecezji [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2003 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych przyczyn niż sformułowane w zarzutach skargi.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest formą nadzoru, które może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu zgodnie z treścią art. 157§2 kpa.

Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przeważa pogląd, że wszczęcie postępowania na żądanie strony wymaga postanowienia, które jest potwierdzeniem organu, że żądanie wpłynęło od uprawnionego podmiotu jakkolwiek nie wynika to z przepisów kpa. Sąd ten wskazał, że ustalenie czy wnoszący żądanie jest stroną następuje w fazie wszczęcia postępowania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia powinno dotyczyć wyłącznie kwestii formalnych czyli oprócz ustalenia legitymacji podmiotu występującego z żądaniem także jego zdolności do czynności prawnych oraz wskazania podstawy z art. 156 § 1 kpa. W przypadku ustalenia, że żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania zachodzi podstawa po podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek Archidiecezji [...] o stwierdzenie nieważności 4 decyzji dotyczących sfery majątkowej rozwiązanego stowarzyszenia. Organ podjął czynności w sprawie dotyczące m.in. ustalenia kręgu podmiotów posiadających legitymację strony w postępowaniu, nie wydając jednak postanowienia o wszczęciu postępowania. Następnie uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 kpa i wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Sąd przyjął za błędne takie stanowisko organu albowiem nie można umorzyć postępowania na zasadzie art. 105 kpa w sytuacji gdy nie zostało ono formalnie wszczęte. Argumentacja organu, iż zgodnie z art. 61 § 3 kpa datę wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania administracji publicznej również jest wadliwa. Przyjęcie daty określonej w tym przepisie za datę wszczęcia postępowania jest możliwe jednakże z zastrzeżeniem, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji a wniosek został złożony przez osobę posiadającą przymiot strony. Sąd zauważył, że organ sam w decyzji przyznał, że wątpliwości odnośnie legitymacji procesowej Archidiecezji [...] podjął przed merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku czyli tym samym wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające a nie postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Z uwagi na fakt, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i uprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2003 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną od w\w wyroku.

W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. w sprawie IOSK 725\05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądził także od Archidiecezji na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 280 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że Sąd w wyroku dokonał wadliwego zastosowania art. 105 kpa. W toku postępowania administracyjnego organ dokonał oceny interesu prawnego Archidiecezji [...]. Ustalenie, że brak jest interesu prawnego powodowało konsekwencje prawne niedopuszczalności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenia nieważności decyzji.

NSA podkreślił, że przepisy kpa nie wprowadzają formy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Formy wszczęcia postępowania nie można wyprowadzić zatem zarówno z przepisów regulujących wszczęcie postępowania głównego (art. 61 kpa) jak i regulacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisy kodeksu nie wprowadzają formy wszczęcia postępowania. Forma wszczęcia postępowania może być wprowadzona tylko jeżeli tak stanowi przepis szczególny. Takiego przepisu szczególnego brak w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wykładnia przepisów kpa co do obowiązku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa i nie ma oparcia w przepisach prawa.

Zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje drodze decyzji. Art. 157 § 3 kpa ma zastosowanie do sytuacji gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia - czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Ponieważ Sąd uchylił się od oceny interesu prawnego Archidiecezji [...], przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę związany był oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006r. Sąd ten dokonał wykładni przepisu art. 105 kpa w zw. z art. 157kpa. Rozważania Sądu II instancji prowadzą do wniosku, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy wszczęło postępowanie w tym zakresie a stwierdzenie przez organ na jakimkolwiek etapie postępowania, że wnioskujący nie posiada legitymacji do występowania z takim wnioskiem winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego.

Jednocześnie Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem sądu będzie zbadanie legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia oceny interesu prawnego Archidiecezji [...].

Tak więc istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy Archidiecezja [...] posiada legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w\w decyzji.

Rozważając powyższą kwestię Sąd uznał, że organ administracji prawidłowo uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do występowania z takim wnioskiem Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że pojęcie "interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa powinno być rozumiane jako interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne i indywidualne korzyści (tak NSA w wyroku z 26.11.1998 r. USA 1390\98 lex 41818, NSA w wyroku z dnia 5.10.1998 r. USA 1104\98 lex 41301, wyrok WSA w Warszawie z t.12.2004r. USA 4537\03 lex 175320). Natomiast w wyroku z dnia 15.12.2004r. WSA w Warszawie stwierdził, że interes prawny musi mieć charakter realny w danej dacie (IIISA\Wa 373\04 lex 176658).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że trafnie organ przyjął, iż skarżąca tak w dacie złożenia wniosku jak i w dacie wydania decyzji nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa albowiem w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia - reaktywowano je. W następstwie powyższego nieuzasadnione jest wywodzenie przez Archidiecezję swojej legitymacji w oparciu o §14 statutu stowarzyszenia ("związku"). § ten odnosi się bowiem jedynie do sytuacji, w której doszło do "rozwiązania związku". Skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności wywiera skutki ex tunc czyli od daty jej wydania to nie można przyjąć za uzasadnione powoływanie się na zapisy statutu w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o jego rozwiązaniu decyzją z dnia [...].01.2001 (utrzymaną mocy decyzją z dnia [...].03.2001). Nie została bowiem spełniona podstawowa przesłanka uzasadniająca zastosowanie zapisów statutu: rozwiązanie stowarzyszenia.

W dalszej kolejności wymaga jednak podkreślenia, że nawet gdyby przyjąć odmienną od przedstawionej wyżej ocenę prawną tego zagadnienia to nie miałoby to wpływu na ocenę legalności wydanej decyzji.

§14 statutu wskazywał, że w określonych sytuacjach majątek rozwiązanego związku przechodził na rzecz Arcybiskupstwa [...], który przeznaczy go na rzecz nowopowstałego związku odpowiadającego celom rozwiązanego związku. W konsekwencji zatem Archidiecezja (następczyni prawna Archibiskupstwa) nie nabywała prawa własności majątku stowarzyszenia a jedynie została zobowiązana do określonych działań w stosunku do niego - przeznaczenia na wskazany cel. Sam fakt, że wydanie naruszających prawo decyzji dotyczących przejęcia majątku uniemożliwiło nabycie prawa własności przez zasiedzenie i spowodowało szkodę nie przemawia za istnieniem interesu prawnego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, o istnieniu którego przemawia to, że podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Innymi słowy- nawet gdyby przyjąć za usprawiedliwione twierdzenia skarżącego, że wydane decyzje uniemożliwiły nabycie prawa własności majątku objętego decyzjami to i tak nie przemawia to za istnieniem interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności a jedynie interesu majątkowego (faktycznego) nieosadzonego w żadnym przepisie prawa materialnego.

Podstawę taką nie stanowi również art. 27 rozporządzenia RP z 27.10 1932 r. o stowarzyszeniach zarówno w jego brzmieniu z daty rozwiązania stowarzyszenia ([...].04.1950r.) ani z daty wydania decyzji dotyczących likwidacji i przeznaczenia majątku likwidowanego stowarzyszenia (wprowadzonych dekretem z dnia 21 września 1950 r.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu z pierwotnym brzmieniu majątek stowarzyszenia rozwiązanego przez władzę będzie użyty na cel w statucie przewidziany. W braku odpowiednich postanowień przeznaczenie majątku określi władza rejestracyjna uwzględniając cele stowarzyszenia.

Przepis ten zatem nie daje Archidiecezji żadnych korzyści, które następnie uzasadniałyby jego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa.

Nie przesądzając zatem kwestii czy decyzje objęte postępowaniem nieważnościowym winny być wydane na podstawie przepisów rozporządzenia RP z 27.10.1932r. o stowarzyszeniach w ich brzmieniu z daty rozwiązania stowarzyszenia ([...].04.1950r.) czy też z daty wydania decyzji dotyczących likwidacji i przeznaczenia majątku likwidowanego stowarzyszenia (wprowadzonych dekretem z dnia 21 września 1950 r.) wskazać należy, że w żadnym przypadku ( ani w brzmieniu sprzed zmiany ani po takiej zmianie) przepis art. 27 rozporządzenia stowarzyszeniach nie uzasadnia legitymacji stowarzyszenia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważność w\w decyzji.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 10 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stowarzyszenia p.n. Związek [...] Zarzut taki może skutecznie postawić jedynie strona, która została pominięcia w postępowaniu jeżeli naruszenie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia do Sądu nie stanowiła rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie kształtuje w żaden sposób praw ani obowiązków po stronie podmiotu, który nie brał udział w postępowaniu. Nie można zatem przyjąć, że naruszenie takie miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Pozostaje natomiast bez znaczenia w niniejszej sprawie to, że rozpoznając sprawę organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla K. o udzielenie informacji czy zakończone zostało postępowanie w sprawie o ustanowienia kuratora dla stowarzyszenia p.n. Związek [...]. Jak wynika z akt postępowania Stowarzyszenie to . nie jest tożsame z tym podmiotem, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] kwietnia 1950 r. (co legło u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1991 r. jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie).

W świetle powyższych rozważań niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 6,7,8 kpa.

Z tych względów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i mimo, że - w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany granicami ani wnioskami skargi ani też powołaną podstawą prawną - nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji skargę należało oddalić.

Z tych względów - na podstawie art. 151 w\w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.