Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1092/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2022 r. znak O/ZG.Z-3.4351.9.2022.aw w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem znak 0/ZG. Z-3.4351.9.2022.aw z 2 marca 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Karowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") i art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa o drogach") oraz art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Ś. z 10 lutego 2022 r. o ponowne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo- usługowego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. M. obręb Ś. – odmówił uzgodnienia projektu tej decyzji. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 92.

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że podstawą prawną uzgodnień jest art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, który rozpatruje sprawę w oparciu o przepisy ustawy o drogach. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne. W związku z tym organ uzgadniający jest obowiązany odnieść się do treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach, zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 5.4, dostęp do drogi publicznej został określony następująco "działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej działki o nr ewid. [...] ul. M., poprzez istniejący zjazd. Dojazd do planowanej inwestycji odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd na działki o nr ewid. [...], [...] na podstawie umowy ustanowienia służebności z właścicielem działek sąsiednich (oświadczenie z dnia 15.12.2021 r.). Zjazdu z publicznej drogi krajowej o nr 92 na działce o nr ewid. [...] nie przewiduje się".

W stanie faktycznym działka nr ewid. [...] posiada bezpośredni zjazd indywidualny z drogi powiatowej. Zarządca drogi postanowieniem nr 0/ZG.Z-3.4351.9.2022.aw z 28 stycznia 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że istniejący bezpośredni zjazd do nieruchomości nr ewid. [...] powinien zostać przeznaczony do likwidacji, aby zapobiec jego wykorzystywaniu w celach obsługi komunikacyjnej inwestycji, a w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie występuje zapis o konieczności likwidacji bezpośredniego zjazdu, co uniemożliwia zarządcy drogi uzgodnienie projektu decyzji.

W otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji nie zostało wskazane, że istniejący zjazd z drogi powiatowej do działki nr ewid. [...] ma być zlikwidowany.

Z uwagi na powyższe oraz wyznaczone skomunikowanie za pośrednictwem nieruchomości sąsiednich, istniejący bezpośredni zjazd do wnioskowanej nieruchomości powinien zostać przeznaczony do likwidacji, aby zapobiec jego wykorzystywaniu w celach obsługi komunikacyjnej inwestycji. Brak zapisu w projekcie decyzji o warunkach zabudowy o konieczności likwidacji bezpośredniego zjazdu, uniemożliwia zarządcy drogi uzgodnienie projektu decyzji.

Istniejący zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 92 z drogą powiatową ul. M., co wyklucza możliwość jego wykorzystywania w celu obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej. Ruch generowany przez działalność gospodarczą spowoduje zwiększenie częstotliwości użytkowania przedmiotowego zjazdu, co będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] z ul. M.

Postanowieniem nr O/ZG.Z-3.4351.295.2021.aw z 23 lutego 2022 r. zarządca drogi krajowej nr 92 uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb Ś. Dojazd do zabudowy mieszkaniowej został wskazany poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej. Zjazd ten z uwagi na lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania dróg publicznych może służyć wyłącznie do skomunikowania zabudowy indywidualnej.

W przypadku planowania na tej samej działce działalności gospodarczej przedmiotowy zjazd powinien ulec likwidacji.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, datowanym na 19. kwietnia 2022 r. wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik zarzucił postanowieniu "naruszenie przepisu art. 7 Kodeksu postępowania Administracyjnego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wyrażające się w rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych dowiedzionych przedłożonym przez stronę materiałem dowodowym oraz rozstrzygnięciem odmownym wobec niewykazania wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego realizowanego drogą krajową pozostającą w zarządzie organu".

Pełnomocnik wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, że nie podlega ono wykonaniu" i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że organ powołując aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego organ pominął dokonane przez siebie ustalenie w postanowieniu z 23 lutego 2022 r. (O/ZG.Z- 3.4351.295.2021.aw), w którym zaaprobował istnienie i użytkowanie zjazdu, uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...], nie dostrzegając jakichkolwiek zagrożeń związanych z jego funkcjonowaniem.

Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia motywowane jest okolicznością, że "ruch generowany przez działalność gospodarczą spowoduje zwiększenie częstotliwości używania przedmiotowego zjazdu, co będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu drogi krajowej nr 92 z ulicą M.", co koliduje ze stanem faktycznym stwierdzonym przez organ w postanowieniu z 23 lutego 2022 r.

Organ wywodząc zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z obsługą nieruchomości o charakterze gospodarczym pominął całkowicie fakt, że zjazd został przez sam organ zaaprobowany dla obsługi ruchu związanego z budynkiem mieszkalnym. Co więcej, pomija w swych rozważaniach potwierdzoną przez siebie okoliczność, że dojazd do nieruchomości użytkowej będzie realizowany innym ciągiem komunikacyjnym, niż przedmiotowy zjazd, mający jedynie zapewnić usankcjonowany nim przez organ dojazd do nieruchomości mieszkalnej.

Odmowa uzgodnienia jest rozstrzygnięciem wyjątkowym i nie mieszcząc się w swobodzie uznaniowej organu, jej przesłanka winna być przez organ precyzyjnie określona i przezeń dowiedziona. Tych czynności organ jednakże nie podjął, co czyni omawiane naruszenie szczególnie rażącym w kontekście wywiedzionych powyżej sprzeczności rozstrzygnięcia, które z jednej strony aprobują użytkowanie zjazdu dla celów związanych z zapewnieniem komunikacji budynku mieszkalnego, z drugiej zaś nakazują jego likwidację tylko i wyłącznie z uwagi na hipotetyczną i niczym niepopartą obawę jego niedozwolonego użytkowania poza przyznaną mu funkcją.

W obszernej odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko GDDKiA, wyrażone w postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik organu wyjaśnił też, że "skarżący niewłaściwie określił Organ wydający postanowienie, wskazując, że skarży postanowienie Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia, które zostało wydana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który zgodnie z art. 18 ustawy o drogach publicznych jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego zadań należy między innymi wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Dyrektorzy Oddziałów jak i inne osoby posiadają pełnomocnictwa do działania w imieniu Generalnego Dyrektora, między innymi do wydawania w jego imieniu postanowień. Będące przedmiotem skargi postanowienie zostało wydane na podstawie takiego pełnomocnictwa, jednak nadal jest ono postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co wyraźnie wskazano w nagłówku postanowienia".

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze pełnomocnik stwierdził, że - oprócz subiektywnych ocen stanu faktycznego, który stanowi jedynie polemikę ze stanem faktycznym ustalonym przez organ - skarga nie zawiera merytorycznych ani procesowych podstaw do uchylenia postanowienia. Pełnomocnik nakreślił też stan faktyczny postępowania przed organem i to, że Burmistrz Ś. we wniosku o uzgodnienie (odnosząc się do uwagi zarządcy drogi o braku w treści decyzji postanowienia o konieczności likwidacji bezpośredniego zjazdu) wskazał, że P.S. zadeklarował we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że dojazd do planowanej inwestycji odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd na działkę o nr ewid. [...], następnie poprzez działkę o nr ewid. [...] do działki o nr ewid. [...], na podstawie umowy ustanowienia służebności z właścicielem działek sąsiednich a nie poprzez bezpośredni istniejący zjazd z publicznej drogi powiatowej posiadający kategorię zjazdu indywidualnego na działkę wnioskowaną o nr ewid. [...].

W otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji nie zostało wskazane, że istniejący zjazd z drogi powiatowej do działki nr ewid. [...] ma być zlikwidowany. Z uwagi na powyższe, a przede wszystkim z uwagi na wyznaczone skomunikowanie za pośrednictwem nieruchomości sąsiednich, istniejący bezpośredni zjazd do wnioskowanej nieruchomości powinien zostać przeznaczony do likwidacji, aby zapobiec jego wykorzystywaniu w celach obsługi komunikacyjnej inwestycji. Brak powyższego zapisu powoduje, że organ nie ma możliwości uzgodnienia projektu decyzji o treści jak w przesłanym projekcie decyzji.

Odmowa pozytywnego uzgodnienia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych może być podyktowana zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi przyległej do nieruchomości inwestowanej oraz użytkownikom tej nieruchomości. Organ w postanowieniu z 2 marca 2022 r. wykazał związek przyczynowy między powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu, a faktem, że na skutek zmiany sposobu zagospodarowania ze zjazdu będzie korzystała większa ilość pojazdów co będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu drogi krajowej nr 92 z ul. M.

Kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Organ wskazuje, że wydając zaskarżone postanowienie miał na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo uczestników ruchu.

W przedmiotowej sprawie sporny zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 92 z drogą powiatową ul. M., co wyklucza możliwość jego wykorzystywania w celu obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że ruch generowany przez działalność gospodarczą spowoduje zwiększenie częstotliwości użytkowania przedmiotowego zjazdu, co może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rejonie skrzyżowania płynność ruchu pojazdów ulega systematycznemu zakłóceniu na skutek zatrzymywania się pojazdów. Zakłócenie byłoby dodatkowo potęgowane gdyby w rejonie skrzyżowania miał być usytuowany zjazd na działkę, który byłby wykorzystywany do obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej Można sobie wyobrazić sytuację, że korzystanie z tego zjazdu przez pojazdy wjeżdżające i wyjeżdżające z i do nieruchomości Skarżącego byłoby utrudnione i zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego (dla zobrazowania sytuacji bliskości skrzyżowania i działki nr [...] oraz zjazdu - w załączeniu zdjęcia, biały samochód GDDKiA widoczny na zdjęciach korzysta ze zjazdu indywidualnego, z którego mogą również korzystać pojazdy związane z prowadzona działalnością gospodarczą).

Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 9b Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie przez obszar oddziaływania skrzyżowania - rozumie się przez to obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Korzystanie ze spornego zjazdu zlokalizowanego w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 92 z drogą powiatową ul. M. w celach obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej, stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego.

Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że organ pominął fakt, że zjazd został przez organ zaaprobowany dla obsługi ruchu związanego z budynkiem mieszkalnym pełnomocnik organu wyjaśnił, że zjazd z uwagi na lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania dróg publicznych może służyć wyłącznie do skomunikowania zabudowy indywidualnej. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że zjazd może być wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej, zjazd powinien zostać przeznaczony do likwidacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było wadliwe, a skarga – co do zasady - była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uszło uwadze organu, że przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie była kwestia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo - usługowego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. M. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 92, a nie kwestia potencjalnie projektowanego zjazdu z tej nieruchomości na drogę krajową nr 92.

Organ uzgadniający, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego), związany jest treścią wniosku organu, występującego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że jeżeli z treści takiego wniosku i załączonych doń dokumentów wynika, że udzielane warunki zabudowy przewidują oznaczony sposób skomunikowania terenu projektowanej inwestycji, to organ uzgadniający jest tymi warunkami związany i uzgadniając projekt decyzji uzgadnia taką jej treść, jaka wynika z wniosku - a nie jaką organ uzgodnieniowy domniemywa.

Z treści zaś wniosku Burmistrza Ś. z 10 lutego 2022 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo - usługowego na działce nr ewid. [...] przy ul. M. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 92 wynika wprost sposób skomunikowania tej inwestycji nie z drogą krajową nr 92, ale z drogą powiatową – ulicą M. Organ występujący o uzgodnienie określił we wniosku, że "działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej działki o nr ewid. [...] ul. M., poprzez istniejący zjazd. Dojazd do planowanej inwestycji odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd na działki o nr ewid. [...], [...] na podstawie umowy ustanowienia służebności z właścicielem działek sąsiednich (oświadczenie z dnia 15.12.2021 r.). Zjazdu z publicznej drogi krajowej o nr 92 na działce o nr ewid. [...] nie przewiduje się".

Taką więc treścią projektu decyzji o warunkach zabudowy związany był GDDKiA w rozstrzyganiu kwestii jej uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Nie budzi prawnych wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Tym niemniej, dokonywana w takim aspekcie ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, determinowana jest stosownymi rozstrzygnięciami, ujętymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to kwestia pozostawiona do dowolnej oceny organu uzgodnieniowego i nie jest to też kwestia związana z badaniem takich przesłanek, jakie niezbędne są do zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach.

Jeżeli więc w projekcie decyzji przedstawianej do uzgodnienia zarządcy drogi zawarte są określone, wiążące inwestora warunki skomunikowania projektowanej inwestycji z drogą publiczną, to wyłącznie one – jako przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze – podlegają ocenie zarządcy drogi.

GDDKiA odmawiając uzgodnienia projektu decyzji w sprawie niniejszej oparł swoje uzasadnienie na domniemaniu niewynikającym w żaden sposób z przedłożonych mu przy wniosku o uzgodnienie dokumentów; wręcz z nimi sprzecznie. Należy wyjaśnić, że również organ uzgodnieniowy ma obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Owo "wyjaśnienie stanu faktycznego" musi być jednak rozumiane w ścisłym powiązaniu z istotą dokonywanego uzgodnienia – a więc tych warunków (i tylko tych warunków), które zawarte są w projekcie decyzji uzgadnianej, pozostających w związku z rzeczową właściwością organu uzgadniającego.

Jeżeli więc z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynikało, że planowana inwestycja może być skomunikowana z drogą krajową nr 92 lub też z drogą powiatową przez istniejący na tej nieruchomości zjazd indywidulany z działki nr ewid. [...], ale wyłącznie z drogą powiatową nr ewid. [...] (ul. M.) przez istniejący zjazd na działki nr ewid. [...], [...] w drodze wykonywania służebności ustanowionej dla działki nr ewid. [...], to tylko taki sposób komunikacji stanowił przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi (GDDKiA) zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, jaką była "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W tym też kontekście należy zwrócić uwagę, że ul. M., z którą planowana inwestycja miałaby być skomunikowana, nie jest drogą krajową, ale powiatową. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach zarządcą dróg powiatowych nie jest GDDKiA, ale zarząd powiatu. Tym samym, dostrzeżenie tego faktu prawnego oraz tego, że planowana budowa budynku magazynowo - usługowego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. M. nie przewiduje korzystania ze zjazdu na drogę krajową, ale powiatową powinno być ocenione przez GDDKiA w sposób mający określone konsekwencje procesowe i materialnoprawne. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. GDDKiA był władny jedynie do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w takim zakresie, w jakim obszar, którego przeznaczenie było zmieniane przylegał do pasa drogowego drogi krajowej nr 92. Skoro zaś stan faktyczny nie ulegał zmianie na skutek projektowanej inwestycji (brak planowanego włączenia do ruchu na drodze krajowej i do tego wyraźne określenie komunikacji inwestycji z drogą powiatową), to organ uzgadniający nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o takiej treści, jaka została mu przedłożona.

Wprawdzie organ uzgadniający może dokonywać swobodnej oceny przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji, ale w sprawie niniejszej GDDKiA oceny tej dokonał dowolnie – a więc sprzecznie z art. 80 k.p.a.

Uzależnienie wydania pozytywnej decyzji uzgadniającej projekt warunków zabudowy w sprawie niniejszej od "likwidacji" legalnie istniejącego (a więc zgodnego z prawem) zjazdu indywidualnego dla przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z drogi również powiatowej nie ma umocowania prawnego.

Po pierwsze, to nie GDDKiA jest zarządcą drogi powiatowej i nie ma rzeczowej właściwości do decydowania o zjazdach indywidulanych lub publicznych z takiej drogi. Kwestia ta leży w wyłącznej właściwości zarządu powiatu. Tym samym, inny zarządca drogi nie może w sposób pośredni kwestionować prawidłowości udzielonego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej.

Po drugie, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach, zarządca drogi krajowej (GDDKiA) uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi krajowej, ale tylko w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej (a więc nie powiatowej) ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że ruch drogowy spowodowany zmianą dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma być włączony do drogi krajowej. Organ zaś w żaden sposób nie ocenił, czy ruch drogowy, odbywający się w sposób określony projektem decyzji (przez istniejący zjazd na działki nr ewid. [...] i [...], na podstawie umowy ustanowienia służebności przejazdu z właścicielem działek sąsiednich) ma jakikolwiek bezpośredni i negatywny wpływ dla bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr 92.

Po trzecie, ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (w tym w zakresie komunikacji planowanej inwestycji z drogą publiczną) są wiążące zarówno dla inwestora, jak i organu udzielającego pozwolenia na budowę i zatwierdzającego projekt budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. 1 Pr. bud.). Oznacza to, że decyzja zezwalająca na budowę nie może pozwalać na inną lokalizację dostępu do drogi publicznej, niż określona w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, potencjalne (upatrywane przez GDDKiA) zrealizowanie dostępu z budynku magazynowo - usługowego na działce nr ewid. [...] do drogi publicznej w inny sposób od zezwolonego byłoby nielegalne. Wówczas zaś właściwym do stosownych działań byłby organ, ale już nadzoru budowlanego.

GDDKiA, ponownie rozpoznając wniosek Burmistrza Ś. z 10 lutego 2022 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo usługowego na działce nr ewid. [...] przy ul. M. obręb Ś., związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) dokona rozstrzygnięcia zgodnego z tą oceną i przesłankami, określonymi w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach, mając na uwadze właściwość rzeczową, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o drogach.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.