Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 354/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 183, art. 174, art. 145 § 1, art. 134 § 1, art. 184 , art. 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 43 ust. 2 pkt. 1, art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 96 poz 667
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1, § 6 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 79 poz 349
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 598/08 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od D. W. na rzecz Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 598/08 oddalił skargę D. W. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] zwolnił D. W. ze służby stałej w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 31 października 2007 r., powołując się na całkowitą niezdolności do służby strażaka stwierdzoną ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej. Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. decyzję tę utrzymał z mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu skargi złożonej przez D. W., wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 841/07 uchylił powyższe decyzje. Sąd wskazał przy tym, że decyzje przewidziane w art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm. – dalej powoływanej jako ustawa o PSP) mają charakter tzw. decyzji związanych. Oznacza to, że w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby organ zobowiązany jest do wydania decyzji o rozwiązaniu z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Orzeczenia komisji lekarskich nie podlegają merytorycznej ocenie Sądu. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Zielonej Górze (dalej w skrócie WKL MSWiA) skarżącego zakwalifikowano do kategorii D i uznano go za całkowicie niezdolnego do służby z uwagi na zaburzenie osobowości. Jako podstawę prawną stwierdzenia niezdolności do służby Komisja wskazała przy tym § 70 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (DZ. U. z 1995 r. Nr 146, póz. 712) - załącznik nr 2, natomiast, ustalając związek schorzenia ze służbą, Komisja powołała się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. (DZ. U. z 2005 r. Nr 206 póz. 1723) - załącznik nr 2. Stosownie do treści § 1 pkt 10 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. załącznik nr 2a otrzymuje - nr 3, a załącznik ten odnosi się m.in. do strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem Sądu zawarte w orzeczeniu Komisji rozpoznanie w postaci zaburzeń osobowości nie odpowiada (przynajmniej terminologicznie) wymienionej w § 70 pkt 1 wskazanego rozporządzenia, jednostce chorobowej, jaką jest osobowość nieprawidłowa. Nadto z orzeczenia Komisji nie wynika, jakie przesłanki legły u podstaw zakwalifikowania skarżącego do kategorii D, czyli uznania go za całkowicie niezdolnego do służby. W tej sytuacji niezbędne jest wyjaśnienie istniejących wątpliwości poprzez sprecyzowanie użytych w orzeczeniu pojęć oraz uzasadnienie przyjętej kategorii zdolności do służby. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na przestrzeganie zasad przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim, ponownie rozpoznając sprawę na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływana jako k.p.a.), orzekł o zwolnieniu starszego aspiranta D. W. ze służby stałej z dniem 15 lipca 2008 r. Stwierdził przy tym, że Lubuski Komendant Wojewódzki PSP w Gorzowie Wielkopolskim, realizując wskazania zawarte w powołanym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Go 841/08, zwrócił się do WKL MSWiA w Zielonej Górze o wyjaśnienie zasygnalizowanych wątpliwości. Pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r. Komisja podała, iż rozpoznanie ,,zaburzenia osobowości" traktowała zamiennie z pojęciem ,,osobowość nieprawidłowa", co zgodne jest z ,,Międzynarodową Statystyką Kwalifikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych" - Rozdział V z 1994 r. Oba powołane pojęcia odnoszą się zatem do tych samych zaburzeń. Wynika to również z opinii Poradni Zdrowia Psychicznego MSWiA oraz sądowo-psychiatrycznej opinii lekarza psychiatry T. K. dotyczących rozpoznania u skarżącego ,,zaburzeń osobowości". W tej sytuacji, skoro orzeczenie komisji lekarskiej uznające skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby w PSP jest ostateczne, to rozwiązanie stosunku służbowego z D. W. było obligatoryjne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Lubuski Komendant Wojewódzki PSP w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu odwołania D. W., powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy uznał przy tym, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim właściwie wykonał wskazania zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 841/07 oraz trafnie uznał wyjaśnienie WKL MSWiA za przekonujące i logiczne. Skoro pojęcie ,,zaburzenia osobowości" jest tożsame z ,,osobowością nieprawidłową", to użycie obu takich terminów było możliwe i dopuszczalne. Prawomocne i aktualne orzeczenie z dnia [...] maja 2007 r. mogło zatem stanowić podstawą do zwolnienia skarżącego ze służby przez organ I instancji.

Skargę na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Gorzowie Wielkopolskim do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł D. W., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, sformułował przede wszystkim zarzuty dotyczące orzeczenia stwierdzającego jego niezdolność do służby. Wskazał również, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, w której określono dzień 15 lipca 2008 r., jako datę rozwiązania z nim stosunku służbowego. Zdaniem skarżącego skutek zwolnienia ze służby, z uwagi na wniesienie odwołania, mógł powstać dopiero z dniem wydania decyzji przez organ II instancji.

Lubuski Komendant Wojewódzki PSP w Gorzowie Wielkopolskim w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, stwierdził, iż orzeczenie z dnia [...] maja 2007 r. WKL MSWiA wydane zostało po przeprowadzeniu postępowania, w ramach którego skarżący miał możliwość aktywnego w nim udziału, jednakże nie skorzystał z tego prawa. Zatem kwestionowanie orzeczenia lekarskiego na obecnym etapie postępowania uznać należy za spóźnione i nieuzasadnione.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 598/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę D. W. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I Instancji podkreślił, że w poprzednim wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 841/07 WSA w Gorzowie Wielkopolskim jednoznacznie stwierdził, że w sprawie zwolnienia strażaka ze służby na omawianej podstawie prawnej orzeczenia komisji lekarskich nie podlegają merytorycznej ocenie, a ponadto że w przedmiotowej sprawie ma zastosowania art. 45 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, bowiem skarżący nie zaprzestał służby z powodu choroby, która byłaby następnie podstawą stwierdzenia trwałej niezdolności do służby. Sąd nie dopatrzył się wówczas w ogóle naruszeń prawa materialnego, a zakwestionował jedynie złamanie przepisów postępowania, tj. art. 7, art.8, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. Taka ocena prawna, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., była wiążąca dla organów administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jest nią też związany Sąd I instancji rozpatrujący skargę na nowe decyzje administracyjne podjęte w sprawie.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził również, że art. 43 ustawy o PSP zawiera zamknięty katalog przyczyn, których zaistnienie uniemożliwia strażakowi pozostanie w służbie. Jedną z nich jest całkowita niezdolność do służby ze względów zdrowotnych. Stwierdzenie przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby stanowi zatem, w myśl art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, przesłankę obligatoryjnego rozwiązania ze strażakiem stosunku służbowego.

Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie zawiera definicji całkowitej niezdolności do służby, a jedynie w art. 28 i art. 29 ust. 1 stanowi, że służbę w Państwowej Straży Pożarnej może pełnić osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia tej służby, oraz że ustalanie zdolności do służby należy do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Minister ten został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służb, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach (art. 29 ust. 2). W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79. poz. 349 ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że o treści orzeczenia komisji lekarskiej decyduje ocena stopnia i trwałości niezdolności funkcjonariusza do służby. W tym zakresie istotne znaczenie ma stopień naruszenia sprawności organizmu badanego i możliwość przywrócenia w drodze leczenia sprawności niezbędnej do dalszego pełnienia służby. Jeżeli stwierdzone schorzenia jedynie zmniejszają sprawność fizyczną i psychiczną strażaka, ale rokują poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie zdolności do pełnienia służby na dotychczasowym albo innym stanowisku służbowym, to komisja podejmuje orzeczenia przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia, tj. o trwałej lub czasowej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Natomiast, jeżeli nie ma takich pozytywnych prognoz co do stanu zdrowia, gdyż stwierdzone u badanego schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby, to strażaka uznaje się za całkowicie niezdolnego do służby, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Całkowita niezdolność dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza - w ogóle, a nie tylko okresowo - możliwość pełnienia służby. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania ze strażakiem stosunku służbowego na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Orzeczenie komisji lekarskiej, niewątpliwie rzutuje na prawo dostępu do służby publicznej. Ponadto ma ono decydujące znaczenie w sprawie zwolnienia strażaka ze służby, dlatego podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianych sprawach organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tryb działania komisji lekarskich został unormowany w przepisach powołanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Wymogi określone w rozdziale 4 w § 26-31 rozporządzenia zostały w niniejszej sprawie zachowane. Skarżącego skierowano do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Zielonej Górze celem przeprowadzenia badań w przedmiocie jego zdolności do służby w PSP. Orzeczeniem z dnia [...] maja 2007 r. został on uznany za całkowicie niezdolnego do służby w PSP, a termin badania kontrolnego ustalono na maj 2010 r. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w Poznaniu, po uzyskaniu opinii wyrażonej przez Centralną Komisję Lekarską MSWiA, zatwierdziła powyższe orzeczenie. W ostatecznym orzeczeniu Okręgowa Komisja Lekarska podała, iż skarżący, pomimo kilkakrotnych zawiadomień nie zgłosił się na komisyjne badania. W związku z czym orzeczenie WKL w Zielonej Górze oceniono w oparciu o istniejąca dokumentację i uznano je za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznający sprawę po raz pierwszy, podzielił stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie kontrola orzeczeń komisji lekarskich nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych, natomiast uznał za konieczne wyjaśnienie rozbieżności w kwestii rozpoznanej u skarżącego choroby. Organy administracji ustaliły, iż rozpoznanie "zaburzenia osobowości" jest traktowane zamiennie z pojęciem "osobowość nieprawidłowa". Oba pojęcia oznaczają zaburzenia charakteru i sposobu zachowania indywidualnego i społecznego, oba wyrażają znaczące odchylenia od przeciętnego sposobu postrzegania, myślenia, odczuwania i odnoszenia się do siebie i innych osób. Kwalifikacja prawna "zaburzenia osobowości" w aspekcie strażaka zawarta jest w § 70 pkt 1, załącznik nr 3 rubryka 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. Kategoria D (całkowita niezdolność do służby w Państwowej Straży Pożarnej) znajduje się w liczniku, co oznacza, że jest to podstawowa kwalifikacja. Kategoria C jest ewentualnością złagodzenia rygorów zatrudnienia jedynie w szczególnych warunkach, których w skarżącego nie stwierdzono.

Organy wykonały zatem zalecenia wskazane w uzasadnieniu poprzedniego wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż w sprawie niniejszej brak szczegółowego uzasadnienia orzeczenia komisji lekarskiej miał wpływ na wynik sprawy. Wydane przez WKL MSWiA orzeczenie jest ostateczne i zawiera jednoznaczną opinię o całkowitej niezdolności skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Różnice w nazewnictwie jednostki chorobowej, jakie pojawiły się w orzeczeniu WKL - w świetle przedstawionych wyżej wyjaśnień - okazały się nieistotne. Poza tym ustalenia co do jednostki chorobowej, jako element diagnozy lekarskiej, nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie między innymi w wyroku z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00 (OTK-A z 2002 r. Nr 5, poz. 63), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenie kryteriów oraz dokonywanie oceny warunków psychofizycznych niezbędnych do pełnienia służby w Policji (Państwowej Straży Pożarnej), nie stanowi materii prawnej, lecz jest przedmiotem wiedzy specjalistycznej. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 691/06 podał, że orzeczenie komisji lekarskiej, które przeszło cały tok instancyjny przewidziany przepisami powołanego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. jest wiążące dla organu wydającego decyzje w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do zarzucenia organom I i II instancji naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a tylko takie naruszenia, dawałyby podstawę do wzruszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym ostatecznej decyzji Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Gorzowie Wielkopolskim.

Nietrafne są też zarzuty skargi, że wyjaśnienia podpisane przez Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Zielonej Górze nie mają żadnego merytoryczne znaczenia. Wyjaśnienia te nie stanowią orzeczenia, ani jego uzupełnienia, a zatem nie musiały być one podpisane przez wszystkich członków Komisji.

Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie można również zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, iż orzeczenie WKL MSWiA w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2007 r. jest już nieaktualne, bo nie uwzględnia obecnego stanu zdrowia. Do chwili obecnej powyższe orzeczenie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a z jego treści jednoznacznie wynika, że obowiązuje do czasu kolejnych badań lekarskich, to jest do maja 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. W., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo jej zasadności, co wpłynęło na wynik postępowania;

2. naruszenie przepisu art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, poz 349 z późn. zm.) i załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia, § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 206/2005, poz.1723) i załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że w przypadku skarżącego zachodzi choroba powodująca całkowitą niezdolność do służby, niepozostająca w związku ze służbą, podczas gdy do skarżącego może mieć zastosowanie tylko załącznik nr 3 do rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r., który w § 70 pkt 1 nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia całkowitej niezdolności do służby, ponieważ dopuszcza stopień zdolności do służby zarówno w kategorii D, jak i kategorii C, natomiast załącznik nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2005 r. w § 13 jako schorzenie ujawnione w czasie trwania służby wskutek jej szczególnych właściwości lub warunków wymienia m.in. "przewlekłe nerwice wywołane warunkami służby", co także nie daje podstaw do wykluczenia, aby jakiekolwiek schorzenia natury psychicznej całkowicie wykluczały zdolność skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej i wydanie decyzji w oparciu o ww. orzeczenie lekarskie z dnia [...] maja 2007 r., mimo że już przy poprzednim rozpoznaniu niniejszej sprawy, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2008 r. - sygn. II SA/Go 841/07, powyższe orzeczenie lekarskie zostało uznane za wadliwe, zaś wyjaśnienia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Zielonej Górze, zawarte w jego piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r., nie mają żadnej mocy merytorycznej, nie stanowią części orzeczenia, a samo orzeczenie pozostało niezmienione w żadnej części, i jako takie pozostało wadliwe;

3. naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a, w związku z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, w oparciu o orzeczenie komisji lekarskiej z dnia [...] maja 2007 r., tj. pochodzące sprzed ponad roku w stosunku do daty wydania decyzji, a nie na podstawie aktualnego orzeczenia lekarskiego, co - mając na względzie rodzaj schorzeń natury psychicznej przypisywanych skarżącemu i możliwość zmiany stanu zdrowia skarżącego w okresie od wydania orzeczenia lekarskiego do wydania obecnej decyzji, może wskazywać, że orzeczenie lekarskie może nie oddawać aktualnego stanu zdrowia skarżącego, szczególnie w przypadku jego poprawy, a tym samym powodować, że w chwili wydania decyzji stan zdrowia skarżącego nie był tego rodzaju, aby powodować całkowitą niezdolność do służby, warunkującą możliwość zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, że nie zgadza się z motywami podanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i uważa ze Sąd I instancji powinien, stosownie do art.145 § 1 P.p.s.a, uchylić decyzje organów obydwu instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.

Kasator wskazał ponadto, że decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby może być wydana tylko wówczas gdy rzeczywiście przesłanki stwierdzenia niezdolności do służby nie budzą żadnych wątpliwości. Tymczasem orzeczenie lekarskie nr [...] nadal jest wadliwe i niepełne, gdyż zostało wydane na podstawie co najmniej bardzo wątpliwych przesłanek. Oceny tej nie zmieniają nawet wyjaśnienia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej zawarte w piśmie z 2 kwietnia 2008 r. Zdaniem kasatora tzw. "wyjaśnienia" są w istocie twórczością całkowicie dowolną, nie mają formy żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy i same w sobie pozostają poza jakąkolwiek kontrolą, zwłaszcza sądową, a z drugiej strony, mają przesądzać o prawach skarżącego i o zasadności jego zwolnienia ze służby, jak w niniejszym przypadku.

Z uwagi na skutki obligatoryjnego zwolnienia strażaka ze służby, fakt wystąpienia przesłanki zwolnienia musi być bezsporny, a ponieważ przepis art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP ma charakter wyraźnie restrykcyjny, dlatego konieczne jest stosowanie ścisłej jego wykładni, a skoro podstawą ma być orzeczenie lekarskie o całkowitej niezdolności do służby, to zarówno organ administracji jak i Sąd mają prawo i obowiązek oceny, czy fakt zaistnienia okoliczności określonych w art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy jest bezsporny.

Zdaniem strony skarżącej wady tkwiące w orzeczeniu lekarskim, stanowiącym podstawę wydania poprzedniej decyzji o zwolnieniu ze służby, nie zostały usunięte. Orzeczenie lekarskie nadal jest tak samo wadliwe jak było i nasuwa poważne wątpliwości zarówno co do prawidłowości rozpoznania schorzenia jak i oceny jego skutków pod względem zdolności skarżącego do służby, a w konsekwencji, także aktualna decyzja organu z dnia [...] lipca 2008 r., powinna zostać uchylona. Mimo, że treść i jakość orzeczenia WKL MSWiA w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], została oceniona negatywnie, nadal nie uległo ono zmianie w żadnej części, co do żadnego słowa, żadnej litery, żadnego przecinka. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że "poprawianie" tego orzeczenia, polegało jedynie na tym, że Lubuski Komendant Wojewódzki PSP w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia 19 marca 2008 r. zwrócił się do WKL MSWiA w Zielonej Górze o wyjaśnienie tych okoliczności i wątpliwości związanych z treścią orzeczenia lekarskiego, które zostały podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zaś Przewodniczący WKL MSWiA w Zielonej Górze ustosunkował się do tego pisma w swoim piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r., którym "starał się" te wątpliwości wyjaśnić. Taki sposób załatwienia sprawy i konwalidacji wad orzeczenia lekarskiego skarżący nadal ocenił negatywnie.

W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący ponowił swoje zarzuty co do treści orzeczenia WKL MSWiA w Zielonej Górze z [...] maja 2007 r. - nr [...] i wydanej na jego podstawie decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Podkreślił przede wszystkim, że jako schorzenie powodujące całkowitą niezdolność do służby rozpoznano "zaburzenia osobowości - § 70 p. 1 kat. D", a stopień zdolności do służby jako "całkowicie niezdolny do służby w PSP - Dz.U. Nr 146/95, poz.712, zał. Nr 2" - tj. odsyłając w zakresie rozpoznania choroby i jej kwalifikacji do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. oraz do treści załącznika nr 2 do tego rozporządzenia mającego stanowić wykaz chorób i ułomności powodujących całkowitą lub częściową niezdolność do służby. Odesłanie to w treści orzeczenia lekarskiego jest jednak błędne - załącznik nr 2 dotyczy kandydatów i funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Służby Więziennej, natomiast wcale nie dotyczy on funkcjonariuszy PSP. W ocenie kasatora – skarżącego, jako funkcjonariusza PSP, może dotyczyć tylko załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., odnoszący się tylko i wyłącznie do funkcjonariuszy tej służby. W tym załączniku opis schorzenia w § 70 pkt 1 załącznika, jest faktycznie identyczny z opisem schorzenia w załączniku nr 2 -"osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca zdolności adaptacyjne", z tym że skarżącego, z uwagi na ostatni przydział służbowy, dotyczyłaby kwalifikacja stopnia zdolności do służby jako "ratowników jednostek ratowniczo-gaśniczych", a to oznaczałaby kwalifikację stopnia zdolności do służby jako kategorię D lub C - ze wskazaniem na D, a zatem wprawdzie rzeczywiście jako całkowitą niezdolność do służby, ale też z dopuszczeniem kategorii C, a zatem niezdolności tylko częściowej i ograniczonej (vide § 11 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r.). Orzeczenie tymczasem w ogóle nie wyjaśnia, dlaczego stopień zdolności skarżącego do służby zakwalifikowano jako kategorię D i nie ma w nim ani jednego słowa wyjaśnienia tej kwestii. Byłoby to zrozumiałe, gdyby w świetle załącznika rodzaj stwierdzonego schorzenia kwalifikował stopień zdolności do służby tylko i wyłącznie jako kategorię D, ale w przypadku skarżącego tak właśnie nie jest, a to oznacza, że orzeczenie powinno wyjaśniać przyczynę takiej a nie innej kwalifikacji, w świetle możliwego wyboru między dwoma różnymi stopniami zdolności do służby, zwłaszcza o tak istotnych skutkach dla samej możliwości pełnienia służby i pozostawania w niej, jak w tym przypadku, a nie stanowić rodzaj prawdy objawionej, która nie wiadomo z czego tak naprawdę wynika. Także z tej przyczyny orzeczenie lekarskie budzi nadal uzasadnione wątpliwości, ponieważ w ogóle z niego nie wynika, dlaczego przy ocenie stopnia zdolności do służby zastosowano do niego kategorię D, a nie np. kategorię C. Również ta kwestia została pominięta w wyroku z dnia 11 grudnia 2008r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjne zostały nieprawidłowo skonstruowane oraz są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnego przepisu złamanego przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i modyfikować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie oraz w myśl art.174 pkt 2 P.p.s.a. - na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powołał wskazanego przepisu, ale nie ulega wątpliwości, że wniesiony środek zaskarżenia zamierzał oprzeć na obydwu dopuszczalnych podstawach, gdyż zaskarżony wyrok, jego zdaniem, został wydany z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i norm procesowych. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. W związku z tym zauważyć należy, że powołany przepis ma złożoną strukturę wewnętrzną. Składa się bowiem z trzech punktów, a pierwszy z nich dzieli się dodatkowo na trzy podpunkty oznaczone literami a, b i c. Każda z tych jednostek redakcyjnych reguluje odrębną podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a kasator nie sprecyzował, która z nich (czy które z nich), jego zdaniem, miała być złamana zaskarżonym wyrokiem. Ponadto nie wskazał na czym dokładnie przedmiotowe uchybienie miało polegać, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązany był do uchylenia decyzji organów obu instancji zamiast oddalenia skargi. Niewskazanie konkretnego przepisu, który miał być naruszony oraz brak wymaganego jurydycznego uzasadnienia, oznacza, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 P.p.s.a.

Dodać również należy, że żaden z przepisów art.145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Określają one bowiem tylko dopuszczalne sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji a nie proces dochodzenia przez ten Sąd do tego rozstrzygnięcia. Dla skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku należy zatem nie tylko wskazać konkretną jednostkę redakcyjną powołanego artykułu, ale normę tę jednoznacznie trzeba powiązać z konkretnymi naruszonymi przez Sąd I instancji przepisami prawa materialnego i procesowego. Tymczasem autor skargi, formułując ogólnikowy zarzut złamania "art.145 § 1 P.p.s.a.", takich odniesień nie poczynił. Również z tej przyczyny powołany zarzut nie mógł podlegać merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść wytyk niewłaściwego zastosowania art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm. – dalej powoływanej jako ustawa o PSP) w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79/1991, poz 349 z późn. zm.) i załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia, § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 206/2005, poz.1723) i załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia. Należy bowiem zauważyć, ze zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany jedynie wnioskami, zarzutami i podstawą prawną powołaną w rozpatrywanej skardze. Wiążący jest natomiast dla niego przedmiot skargi, a zatem może on oceniać legalność jedynie zaskarżonego doń działania organu administracji publicznej. Dlatego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie mogła być jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwolnienia D. W. ze służby a nie orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzającej niezdolność skarżącego do służby. O zdolności (bądź jej braku) strażaka do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej orzekają komisje lekarskie w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. Postępowanie takie w stosunku do skarżącego było prowadzone i zostało zakończone orzeczeniem, na które odrębna skarga do sądu administracyjnego nie została złożona.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. Stosownie do tego przepisu strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zwalnia" jednoznacznie wskazuje, że w razie zaistnienia przewidzianej tam przesłanki właściwy organ zobowiązany jest do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Oznacza to, że ocena stanu zdrowia strażaka musi mieć formę orzeczenia o całkowitej niezdolności do służby. Takie ostateczne orzeczenie odpowiedniej komisji lekarskiej przesądza o możliwości dalszego zatrudnienia w jednostkach PSP, nie pozostawiając organowi alternatywy i nie dając przełożonemu możliwości uznaniowego potraktowania sprawy.

Decyzje w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego z D. W. zostały podjęte w oparciu o ustalenie całkowitej niezdolności do służby. Niezdolność skarżącego do służby została przy tym ustalona zgodnie z art.29 ust.1 i ust. 2 ustawy o PSP przez organy służby zdrowia podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską. Orzeczenie OKL z dnia [...] września 2007 r. jest ostateczne i było wiążące zarówno dla organów Państwowej Straży Pożarnej jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim, Lubuski Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim oraz Sąd I instancji nie mogli zatem kwestionować ani faktu istnienia ani treści takiego orzeczenia. Zarzut naruszenia powołanych przepisów rozporządzeń wykonawczych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zmierza w niedopuszczalny sposób do podważenia w przedmiotowym postępowaniu ustaleń zawartych w ostatecznym orzeczeniu komisji lekarskiej, jest zatem całkowicie chybiony. Usprawiedliwionych podstaw nie ma też wytyk złamania art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. Organy administracji w okolicznościach niniejszej sprawy działały bowiem zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dokonał zaś prawidłowej wykładni powołanej normy i omawiane przepisy prawidłowo zastosował.

Nie można ponadto podzielić stanowiska kasatora dotyczącego niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.) poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], bez uzyskania nowego orzeczenia o zdolności skarżącego do służby. Organy, podejmując decyzje w przedmiocie rozwiązania z D. W. stosunku służbowego, dysponowały bowiem orzeczeniem komisji lekarskiej, które było ostateczne i zachowało swą aktualność. Orzeczenie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i stanowiło wymagany prawem dowód niezdolności D. W. do służby. Z treści orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Zielonej Górze jednoznacznie wynika, ze obowiązuje ono do czasu kolejnych badań, których termin został wyznaczony w maju 2010 r. Organy nie mogły pominąć tego ostatecznego orzeczenia i wobec jego aktualności nie miały podstaw do kierowania skarżącego na ponowne badania. Zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79. poz. 349 ze zm.) z urzędu do komisji lekarskiej kieruje się między innymi osobę, której stan zdrowia daje podstawę do przypuszczeń, że stopień jej zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie. W sprawie nie było żadnego dowodu, który mógłby uzasadniać takie działanie, np. inna opinia lub badanie. Skarżący w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak i sądowym kwestionował zresztą jedynie zasadność orzeczenia komisji lekarskiej, nie powoływał się natomiast na zasadniczą zmianę swego stanu zdrowia, która mogłaby mieć wpływ na ocenę jego predyspozycji do służby.

Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.