Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1291/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy [...], Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 901/14 w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego ujęcia wody 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Gminy [...]; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. zwraca Gminie [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 901/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ujęcia wodnego, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak: [...], w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) i art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał B.W. i P.W. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego ujęcia wody w postaci studni głębinowej w obudową z kręgów betonowych i przekrycia z płyty betonowej, znajdującego się w W., na działce nr ewid. [...], poprzez demontaż kręgów betonowych i jego zasypanie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na ww. działce znajduje się opisane wyżej ujęcie wody. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że inwestor - Gmina W. wykonała sporne ujęcie w 2012 r., a więc przed dokonaniem zgłoszenia zamiaru budowy studni z dnia 31 stycznia 2013 r. Potwierdzeniem tego są również faktury przekazane przez Komendę Powiatową Policji w W. dotyczące wykonania innych obiektów budowlanych na przedmiotowej działce, objętych odrębnymi postępowaniami, na podstawie umowy zamiany nieruchomości z dnia 29 grudnia 2011 r. zawartej pomiędzy Gminą W., a B. i P.W.

W ocenie organu wykonanie studni musi być poprzedzone wydaniem pozwolenia na budowę, czego inwestor nie uzyskał. Zaś w związku z tym, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym dla terenu na którym znajduje się działka nr [...] miejscowym planem – uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W., w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 31 grudnia 2012 r., poz. 4746) – to nie było możliwe jej zalegalizowanie. Konieczne było zatem nakazanie rozbiórki przedmiotem studni.

Na skutek odwołania wniesionego przez B. i P.W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą rozbiórkę przedmiotowej studni głębinowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się zaś do adresatów decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że użycie alternatywy łącznej w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza możliwość nałożenia obowiązków alternatywnie na jeden z trzech podmiotów objętych hipotezą omawianej normy. Wybór adresata obowiązków ograniczony jest w sytuacji, kiedy inwestor niebędący właścicielem nieruchomości, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma w takiej sytuacji możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wyłącznie inwestorowi, skoro w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu. Tym samym organ odwoławczy uznał, że prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego określił jako adresata rozstrzygnięcia współwłaścicieli nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i P.W., zarzucając jej naruszenie art. 52 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organów co do zasadności nakazu rozbiórki w stosunku do przedmiotowego ujęcia wody w postaci studni, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec braku możliwości jej legalizacji. Jednakże nie podzielił oceny organów co do prawidłowości nałożenia tego obowiązku na skarżących, co stało się przyczyną wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane ustala kolejność adresatów nakazu rozbiórki i nie jest to kolejność przypadkowa. Przyjmuje się, że nakaz ten winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Warunkiem skierowania nakazu do inwestora jest, co do zasady, dysponowanie przez niego nieruchomością w dacie orzekania. Chodzi bowiem o to, aby adresat nakazu był w stanie go wykonać. Zdaniem Sądu uwagi organu co do zasady były trafne, gdyby nie fakt, że nie uwzględniają wyjątkowości stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Następnie Sąd podniósł, iż podziela nieodosobnione głosy judykatury przyjmujące, że w pewnych sytuacjach należy wydać nakaz rozbiórki wobec inwestora nawet wówczas, gdy nie dysponuje on prawem władania nieruchomością. W orzeczeniach pogląd ten prezentujących podkreśla się, że dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane bez zgody właściciela.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Gmina nie dysponowała zgodą właścicieli nieruchomości na dokonanie samowoli budowlanej, a nadto w warunkach gdy ten sam organ (Gmina W. i jej Burmistrz) jest organem architektoniczno- budowlanych i posiadającym władztwo planistyczne. Dlatego za uzasadniony Sąd uznał zarzut skarżących, że nakaz rozbiórki winien być skierowany do inwestora. Bezspornym jest bowiem, że to Gmina jest sprawcą samowoli budowlanej. Wykonanie spornych naniesień na nieruchomości stanowiło realizację zobowiązań wynikających z umowy zamiany nieruchomości, zawartej przez Gminę i skarżących w dniu 29 listopada 2011 r. Zgodnie z postanowieniami umowy to Gmina obciążona została obowiązkiem uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokonania zgłoszeń wymaganych Prawem budowlanym (§ 4 umowy). Tak więc zgoda na korzystanie z nieruchomości skarżących nie dotyczyła działań Gminy. Istotne jest i to, że Gmina dopuściła się samowoli budowanej już po zawarciu umowy zamiany. Skarżący nie mieli zatem możliwości zweryfikowania stanu nieruchomości i legalności naniesień w dacie zawierania umowy, bo ich nie było. Nie sposób byłoby im zarzucić, że powinni byli znać stan nieruchomości podpisując umowę zamiany, bo wówczas stan ten był inny.

Zdaniem Sądu uwzględniając okoliczności, w jakich doszło do powstania samowoli, przy rozstrzyganiu o sposobie przywrócenia stanu zgodnego z prawem (w tym o rozbiórce) organy nadzoru budowlanego winny dołożyć starań, aby uczynić to w sposób jak najmniej dolegliwy dla skarżących. Obowiązek naprawienia tak rażących zaniedbań winien zostać skierowany przede wszystkim do ich sprawcy. W ocenie Sądu treść art. 52 ustawy Prawo budowlane takiemu rozwiązaniu się nie sprzeciwia. Dalej Sąd wyjaśnił, że okoliczność, iż Gmina nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o niemożności skierowania do niej nakazu rozbiórki. Również w dacie realizacji inwestycji inwestor nie posiadał już tytułu prawnego do nieruchomości. Przeniesienie własności działki nr [...] nastąpiło z dniem 29 listopada 2011 r., a sporne naniesienia wykonano w połowie 2012 r. Podał także, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazują na Gminę W. jako podmiot, który winien zostać obciążony obowiązkiem usunięcia samowoli budowlanej. Mają też świadomość, że sporna studnia głębinowa nie może pozostać na ich nieruchomości, która musi być zasilana z publicznego ujęcia wody. Z tego można wywieść niebudzący wątpliwości wniosek, że są zainteresowani i gotowi udostępnić nieruchomość w celu realizacji zobowiązań wynikających z decyzji. Wydaje się zatem wystarczające, że złożą organowi stosowne oświadczenie o wyrażeniu zgody na wejście inwestora na nieruchomość, czyli o udostępnieniu jej w celu usunięcia samowoli, co winno stanowić dostateczną gwarancję wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę. W realiach rozpoznawanej sprawy organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie z udziałem inwestora - Gminy W., uzupełnić postępowanie wyjaśniające o oświadczenie skarżących o zgodzie na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli, która zresztą została złożona do akt sądowoadministracyjnych i prawidłowo zastosować normę art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiedli: Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Gmina W., jednakże pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. Gmina W. cofnęła wniesioną skargę kasacyjną.

Natomiast Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował wydany wyrok w całości zarzucają temu orzeczeniu:

1. na podstawie normy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji powinnym adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie,

b) art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organy nadzoru budowlanego mają możliwość uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli i w ten sposób uzależnianie od zgody osoby trzeciej wyboru adresata obowiązków, uwzględniania w prowadzonym postępowaniu okoliczności irrelewantnych prawnie, takich jak uciążliwość obowiązku, czasochłonność postępowań przed sądami powszechnymi, brak winy, podczas kiedy właściwa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, iż organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie prawa i nie mają możliwości elastycznej modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, kreatywnego prowadzenia postępowania, w oparciu o uznanie administracyjne i przejmowania kognicji sądów powszechnych, poprzez dokonywanie oceny nienależytego wykonania umowy zobowiązaniowej,

c) art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że gmina działająca jako osoba prawna i podmiot prawa cywilnego, w stosunkach prawa prywatnego, występuje jako "organ administracji publicznej prowadzący postępowanie", do którego adresowana jest zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania, podczas kiedy właściwa wykładnia wskazanej normy prowadzi do konkluzji, że do oceny stosunków zobowiązaniowych między osobą prawną - gminą działającą jako podmiot prawa cywilnego nie mają zastosowania normy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy prawa prywatnego,

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi B. i P.W., mimo braku podstaw,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli oraz nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora niedysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, jako że zastosowanie się do wskazań Sądu pierwszej instancji doprowadzić może do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną normą art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne B. i P.W. wnieśli o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., albowiem postępowanie ze skargi kasacyjnej Gminy W. wobec cofnięcia tego środka odwoławczego podlegało umorzeniu.

Dlatego też w tym przedmiocie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Sąd jest związany żądaniem strony, jeżeli stwierdzi jego dopuszczalność, tj. jeżeli cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Cofnięcie skargi kasacyjnej sprowadza się do rezygnacji przez skarżącą z dochodzenia na drodze sądowej ochrony sfery jej praw i interesów, a tym samym z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego i realizacji uprawnień wynikających z zasady prawa do sądu.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w powołanym wyżej przepisie.

Stąd też, mając na uwadze skuteczny wniosek Gminy W. o cofnięciu wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzono postępowanie kasacyjne ze skargi tej strony postępowania, a o zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. podnieść należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji zauważyć należy, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 tej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, co przyznał również w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, iż sama zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki nie budzi wątpliwości, gdyż przedmiotowe ujęcie wody w postaci studni głębinowej z obudową z kręgów betonowych i przykrycia z płyty betonowej niewątpliwie zostało zrealizowany na działce nr [...] w W. w warunkach samowoli budowlanej i jest ewidentnie sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]) obowiązującego dla przedmiotowej działki. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji zakwestionował wyłącznie prawidłowość ustalenia adresata decyzji nakazującej przedmiotową rozbiórkę uznając, iż skierowanie jej do właścicieli działki, w okolicznościach tej sprawy, nie jest zasadne, skoro sprawcą samowoli była Gmina W., to i ona winna być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co również nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że do przedmiotowej samowoli budowlanej doszło na skutek wcześniej zawartej między skarżącymi, a Gminą W. umowy zamiany. Niewątpliwie aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 2011r. repertorium A nr [...] pomiędzy ww. stronami doszło do zamiany nieruchomości, przy czym Gmina W. została tą umową zobowiązana w wyznaczonym terminie (do 15 kwietnia 2012 r. - przypomnienie NSA) do odtworzenia zagospodarowania działki przejętej od skarżących poprzez realizację wymienionych w tej umowie obiektów, w tym w szczególności do wykopania studni wierconej z oprzyrządowaniem o głębokości zapewniającej dostęp do wody (§ 5 pkt 2 lit. f umowy). Umową tą zobowiązano ponadto Gminę W. do jednoczesnego zgłoszenia wymienionych w niej prac i robót budowlanych w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego w W., a konsekwencją niewywiązania się z tak zawartych postanowień było zobowiązanie się wskazanej Gminy do wypłacenia skarżącym rekompensaty w wysokości 80.000 zł.

W tych okolicznościach sprawy, jak ustalono w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, sporne ujęcie wody w postaci studni głębinowej powstało przed dniem 31 stycznia 2013 r., zaś formalności związane z jego zgłoszeniem, mimo że przedmiotowe prace wymagały pozwolenia na budowę, nastąpiły po tej dacie, a więc już po jego realizacji, co w tych okolicznościach sprawy uzasadnia w pełni przyjęcie zaistnienia samowoli budowlanej. Jednocześnie sprzeczność wykonanych robót z przepisami prawa miejscowego nie pozwalała na wdrożenie procedury legalizacyjnej wobec tak samowolnie zrealizowanej studni, dlatego też w tej sprawie zachodziła konieczność orzeczenia rozbiórki wykonanego samowolnie ujęcia wody, jak to zasadnie uczyniono w tej sprawie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co również jest niesporne w tej sprawie.

Podstawowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia ma w tych okolicznościach prawidłowa wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, dotyczą samowoli budowlanej co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki.

W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno w chwili powstawania spornej samowoli, kiedy Gmina W. realizując w 2012 r. postanowienia zawartej w dniu 29 grudnia 2011 r. umowy, jak i w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, wskazana Gmina nie dysponowała prawem własności do spornego terenu na którym powstała przedmiotowa studnia. Dlatego też obowiązek ten winien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do B. i P. małżonków W. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135).

Przeciwne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku wskazujące jako podmiot zobowiązany do rozbiórki, w opisanych wyżej okolicznościach, inwestora - sprawcę samowoli Gminę W., która nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornej nieruchomości, uzasadnia w pełni przyjęcie stanowiska, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków o jakich wyżej mowa, a więc pozwalających skierować decyzję o nakazie rozbiórki również do inwestora, który nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, nie zaistniał. Po pierwsze w sposób niebudzący wątpliwości ustalono osoby będące właścicielem nieruchomości na której znajduje się samowola, a nadto nie można z akt sprawy w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż Gmina W. realizując sporne zamierzenie na gruncie skarżących wybudowała go samowolnie bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości. Postanowienia umowne z dnia 29 grudnia 2011 r. przeczą temu, albowiem w sposób bardzo precyzyjny wskazywały na obowiązek Gminy W., w bardzo krótkim terminie, na zrealizowanie po uprzednim dokonaniu zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym, na terenie stanowiącym własność skarżących, szeregu obiektów, w tym również i przedmiotowego ujęcia wody w postaci studni głębinowej z obudową z kręgów betonowych i przykrycia z płyty betonowej (inwestycji którą można było zrealizować wyłącznie w oparciu o uzyskane wcześniej pozwolenie na budowę). Niezrealizowanie spornego ujęcia wodnego po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i do tego w odpowiednim terminie, powodowało konieczność wypłacenia skarżącym stosownej rekompensaty, oznaczonej co do wysokości w zawartej umowie. Niemniej jednak nie jest sporne w tej sprawie, że za wiedzą i zgodą stron na działce małżonków W. zrealizowano sporne ujęcie wodne a to, że niezgodnie z umową, to już jest inna kwestia, która nie może być oceniana w toku postępowania administracyjnego. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny, nie są właściwe do oceny skutków niewłaściwego wykonania umowy cywilnej. W tym zakresie właściwy jest bowiem sąd powszechny. Pomimo tego, że to Gmina W. była sprawcą samowoli budowlanej, to jednak w okolicznościach tej sprawy wszelkie skutki wynikające z tej samowoli obciążają jej obecnych właścicieli. Natomiast ewentualne roszczenia do inwestora z tytułu poniesionych kosztów rozbiórki będą mogły być dochodzone przez skarżących wyłącznie przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny tym samym podziela w pełni stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż to aktualny właściciel w tej sprawie winien być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.

Ponadto, mając na uwadze okoliczności tej sprawy, nie można zapominać również o potrzebie wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. Gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem gruntu kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli jednak inwestorowi, tak jak w tej sprawie, nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości i obowiązek rozbiórki nałożony byłyby na niego, to w takim momencie wykonalność takiej decyzji przez inwestora uzależniona jest od woli osoby trzeciej, a skoro tak, to w razie odmowy wejścia na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki, decyzja o nakazie rozbiórki będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresata środków przymusu. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż to, że skarżący aktualnie wyrażają zgodę na dokonanie przedmiotowej rozbiórki, nie zmienia powyższego stanowiska, gdyż zgoda ta w sytuacji toczącego się między stronami sporu może być w każdej chwili i bez podania wyraźnego powodu wycofana.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji, w opisanych okolicznościach sprawy, przyjmując, iż obowiązek rozbiórki w trybie art. 52 ustawy Prawo budowlane obciąża inwestora - Gminę W., nieposiadającą jakiegokolwiek tytułu do gruntu na którym wybudowano samowolnie sporne ujęcie wody, naruszył ww. przepis poprzez błędną jego wykładnię. Dlatego też przedstawiony w tym zakresie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zarzut należy uznać za w pełni usprawiedliwiony. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi, mimo braku podstaw. Podzielenie tego stanowiska w powyższym zakresie spowodowało, iż należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok jako nieodpowiadający prawu. Natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie objęto zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako pozbawionych doniosłości prawnej. Jedynie informacyjnie należy w tym miejscu zauważyć, iż w kasacji wadliwie oznaczono zarzuty naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. jako naruszenie przepisów prawa materialnego, skoro są to przepisy regulujące procedurę administracyjną, a więc należy je kwalifikować jako przepisy prawa procesowego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota tej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 188 p.p.s.a., a to po uchyleniu zaskarżonego wyroku rozpoznanie wniesionej skargi B.W. i P.W.

Rozpoznając więc wniesioną skargę w prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym wskazać należy, że przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizowany samowolnie bez wymaganego zgłoszenia, nie może podlegać postępowaniu legalizacyjnemu albowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W. w rejonie terenu wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II. W planie tym dla terenu gdzie zlokalizowano sporne ujęcie wodne określono szczegółowe warunki zagospodarowania. Teren ten oznaczony został na rysunku planu symbolem 7UR i w ramach ustaleń ogólnych dla całego obszaru określających zasady rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w odniesieniu do zaopatrzenia w wodę wprowadzono zakaz budowy ujęć własnych (Rozdział 2 § 10 ust. 1 pkt 1b).

To zaś oznacza, że sporne ujęcie wodne zrealizowane samowolnie bez wymaganego pozwolenia nie spełnia kryteriów z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwiających jego legalizację i dlatego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należało nakazać jego rozbiórkę. Zasadnie również przedmiotowy nakaz skierowano do małżonków W. jako właścicieli nieruchomości, albowiem takie określenie adresata decyzji umożliwi w przyszłości prawidłowe jej wykonanie. Z tych powodów zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą prawu. To zaś uzasadniało przyjęcie stanowiska, że wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co w konsekwencji pozwalało na jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok, a w konsekwencji rozpoznania wniesionej skargi oddalono ją jako niezasadną. Mając na uwadze okoliczności tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na zastosowanie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a., stąd też odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. i P.W. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w całości.

Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w sentencji.