Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 845/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 176 par. 1, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 - 119.
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 36 ust. 7, art. 84 ust. 10, art. 87, art. 142, art. 138, art. 134 ust. 1.
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółka z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1380/14 w sprawie ze skargi T. Spółka z o.o. w M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz T. Spółki z o.o. w M. 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2014r., V SA/Wa 1380/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych Prezesa Narodowego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2013r., o nr [...],[...],[...],[...], [...],[...], obejmujących należności w opłacie eksploatacyjnej z tytułu wydobywania kruszywa naturalnego.

W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy - Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzjami: z dnia 22 sierpnia 2011r. (za II kwartał 2011r.), z dnia 21 listopada 2011r. (za III kwartał 2011r.), z dnia 9 lutego 2012r. (za IV kwartał 2011r.) oraz z dnia 22 sierpnia 2012r. (za I półrocze 2012r.) ustalił K. G. Z. Sp. z o.o. wysokość należnych opłat eksploatacyjnych w związku z niedokonaniem wpłat. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 20112r., wydaną na podstawie art. 36 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011r. Nr 163 poz. 981 ze zm.), zwanej pr.g.g. z 2011r., przeniósł na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w M. koncesję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1992r., nr [...] na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "Z. I", udzielonej K. G. Z. Sp. z o.o. Z uwagi na nieuiszczenie przez spółkę T. należnych opłat eksploatacyjnych Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzjami z dnia [...] czerwca 2013r. i z dnia [...] sierpnia 2013r. określił wysokość tych opłat, za okres odpowiednio - II półrocze 2012r. i I półrocze 2013r.

Następnie w oparciu o wystawione przez wierzyciela – Prezesa Narodowego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej tytuły wykonawcze z dnia [...] listopada 2013r., o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. wszczął wobec spółki T. postępowanie egzekucyjne, w celu wyegzekwowania opłaty eksploatacyjnej za wskazane okresy.

Pismem z dnia 10 grudnia 2013r. spółka T., powołując przepis art. 33 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 1991r. Nr 36 poz. 161 ze zm.), zwanej u.p.e.a., wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, iż w tytułach wykonawczych błędnie wskazano podmiot zobowiązany do uiszczenia dochodzonych opłat eksploatacyjnych. Przedmiotowe należności dotyczą bowiem okresu, w którym działalność wydobywczą wykonywała K. G. Z. Sp. z o.o. Natomiast uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej zostały przeniesione na skarżącą spółkę dopiero pod koniec listopada 2012r. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż decyzje określające wysokość opłat koncesyjnych mają jedynie charakter deklaratoryjny i nie powodują powstania obowiązku zapłaty eksploatacyjnej. Obowiązek ten powstaje z mocy samego prawa, w momencie wydobycia kopaliny. Tym samym na podstawie decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego, stanowiących podstawę wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych, nie może dojść do "przejścia" obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej z byłego przedsiębiorcy na nowy podmiot, na rzecz którego dokonano przeniesienia decyzji koncesyjnej. Ponadto w ocenie skarżącej spółki w sprawie nie wystąpiły również przesłanki do powstania odpowiedzialności skarżącej jako osoby trzeciej za zobowiązania K. G. Z..

Następnie Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...]Prezes Narodowego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej stwierdził brak zasadności zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej oraz istnienia błędu co do osoby zobowiązanego. Postanowienie to – po rozpatrzeniu zażalenia spółki - Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] utrzymał w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, iż istotą sprawy pozostaje przejście na skarżącą obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej, w następstwie przeniesienia na spółkę, decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2012r., wydaną na podstawie art. 36 pr.g.g. z 2011r., koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego udzielonej K. G. Z. Sp. z o.o. Minister Środowiska podkreślił, że skutki przeniesienia koncesji na nowy podmiot, w tym między innymi w zakresie praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do poprzedniego podmiotu, w sposób jednoznaczny określone zostały zarówno, w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo geologiczne i górnicze z 1994r., zwanej pr.g.g. z 1994r., jak i w art. 36 pr.g.g. z 2011r. Przepis art. 36 pr.g.g. z 2011r. nie wprowadza rozróżnienia na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne, na co powołuje się skarżąca w zażaleniu, jak i nie przewiduje włączeń decyzji określających wysokość opłat eksploatacyjnych. Wskazał nadto, że wydawane przez organ koncesyjny decyzje na podstawie przepisów pr.g.g. z 1994r., jak i pr.g.g. z 2011r. w przedmiocie określenia opłaty eksploatacyjnej stwierdzają istnienie zobowiązania z tytułu opłaty eksploatacyjnej w określonej wysokości i wywołują skutki z chwilą zaistnienia sytuacji prawnej, określonej w tych ustawach. W przypadku opłat eksploatacyjnych dopiero z chwilą wydania decyzji deklaratoryjnej przedsiębiorca może skutecznie powoływać się na swoje prawo wynikające z określonych przepisów. Wobec tego decyzje te kreują z jednej strony prawa i obowiązki przedsiębiorcy, a z drugiej strony prawa wierzycieli. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że nie kwestionuje, iż obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej nie powstaje z chwilą wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, a powstaje z mocy prawa w terminie jednego miesiąca po upływie każdego okresu rozliczeniowego. Wątpliwości nie budzi także fakt, iż przejście obowiązku zapłaty tej opłaty przez T. sp. z o.o. wynika z przeniesienia na nią koncesji. Odnosząc się do kwestii wadliwego zastosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczących odpowiedzialności osób trzecich, organ odwoławczy wskazał, iż przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Przepisy pr.g.g. z 2011r. dotyczące przeniesienia koncesji mają charakter szczególny w stosunku do innych przepisów, w tym również w stosunku do Ordynacji podatkowej. W przypadku przeniesienia koncesji nowy przedsiębiorca staje się zobowiązanym za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określających te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji.

W skardze na to postanowienie spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzeczywistego wyjaśnienia czy decyzje wydane w oparciu o pr.g.g. z 1994r. i 2011r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej powodują powstanie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej, dlaczego zostało przyjęte, że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepisy pr.g.g. dotyczące przeniesienia koncesji mają charakter szczególny wobec przepisów Ordynacji podatkowej, dlaczego zostało przyjęte, że w przypadku przeniesienia koncesji nowy przedsiębiorca staje się zobowiązany za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określającej te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji, dlaczego zostało przyjęte, że przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się wobec pr.g.g. tylko w zakresie, w jakim brak jest uregulowań zawartych w pr.g.g.;

2.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 pr.g.g. z 1994r. oraz art. 142 pr.g.g. z 2011r., poprzez przyjęcie, że w tym konkretnym stanie faktycznym bez znaczenia pozostaje kwestia odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej pomimo wyraźnego brzmienia przepisów pr.g.g. odsyłających do Ordynacji podatkowej, iż NFOŚiGW występował w niniejszym postępowaniu w charakterze wierzyciela, który posiada uprawnienia określone Ordynacją podatkową, braku regulacji w pr.g.g. dotyczących charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji, w tym również prawnopodatkowych.

Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę, za nietrafne uznał zarzuty skargi, co do niewyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom spółki, organ odwoławczy wskazał, zdaniem Sądu I instancji, iż obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa w terminie jednego miesiąca po upływie każdego okresu rozliczeniowego i nie jest związany z faktem wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Słusznie też organ wskazał, iż powyższe oznacza, że to nie decyzja rodzi obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej. Natomiast obowiązek wydania decyzji określającej wysokość należnej opłaty koncesyjnej powstaje w sytuacji niewniesienia tej opłaty przez przedsiębiorcę. Decyzja ta pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru, kreuje pewne prawa i obowiązki, co oznacza, że przedsiębiorca ma prawo do odniesienia się do ustaleń poczynionych przez organ, natomiast wierzyciel może podjąć czynności przypisane organowi podatkowemu.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również stanowisko skarżącej, co do możliwości przejścia na spółkę obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 36 ust. 7 pr.p.g. z 2011r. Przepis ten stanowi – jak argumentował Sąd I instancji - samodzielną podstawę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie pr.g.g., w związku z przeniesieniem koncesji i nie przewiduje wyłączenia decyzji określających opłaty eksploatacyjne. Koncesja na wydobywanie kopaliny jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związana z podmiotem, na rzecz którego została wydana i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim uczestnikom obrotu gospodarczego. Dlatego w związku z przeniesieniem praw na nowy podmiot, przechodzą na niego również obowiązki wynikające z koncesji i celowo także z innych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie pr.g.g. Tym samym przejście obowiązków następuje z mocy prawa choćby nawet poprzedni koncesjobiorca nie poinformował nowego o istnieniu decyzji określających wysokość należnych opłat eksploatacyjnych.

Z tych względów do kwestii związanych z przeniesieniem koncesji nie mają również zdaniem Sądu I instancji zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Zarówno bowiem art. 87 ust. 1 pr.g.g. z 1994r., jak i art. 142 ust. 2 ust. 1 pr.g.g. z 2011r. mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, którą stosuje się odpowiednio wyłącznie w sprawach nie uregulowanych przez pr.g.g.

Następnie Sąd I instancji, odnosząc się do argumentacji skarżącej, co do braku regulacji w pr.g.g. charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji, wskazał, iż sama decyzja określająca wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej nie kreuje wprost obowiązku zapłaty, gdyż ten wynika z mocy prawa. Jej wydanie związane jest z faktem, iż przedsiębiorca mimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej. W związku z przeniesieniem koncesji, przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów pr.g.g. z 2011r. staje się nowy podmiot, a art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r. przewiduje, że staje się on odpowiedzialny za przejęte wraz z koncesją inne decyzje wydane na podstawie pr.g.g.

Sąd I instancji uznał zatem, że organy administracji publicznej w tej sprawie działały zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy sprawy, a motywy wydanego rozstrzygnięcia przedstawiły w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując przepis art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła:

1. obrazę przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w zakresie między innymi: braku rzeczywistego wyjaśnienia, czy decyzje wydane w oparciu o pr.g.g. z 1994r. i 2011r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, mające charakter decyzji deklaratoryjnych, powodują powstanie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej, brak rzeczywistego wyjaśnienia dlaczego zostało przyjęte, że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepisy pr.g.g. dotyczące przeniesienia koncesji mają charakter szczególny wobec przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w sytuacji kiedy w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy wyegzekwowania zaległości w oparciu tylko i wyłącznie o przepisy ustawy Ordynacja Podatkowa oraz w sytuacji, w której Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej występujący jako organ posiadający uprawnienia organów podatkowych nie posiada kompetencji do samodzielnego weryfikowania wydanych w oparciu o pr.g.g. decyzji określających wymiar wysokości opłaty eksploatacyjnej oraz poprzez przyjęcie, że samo powstanie zaległości w związku z nie dokonaniem zapłaty przez byłego koncecjonariusza opłaty eksploatacyjnej, na podstawie art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r., powoduje przejście obowiązku jej zapłaty na nowego przedsiębiorcę, na którego rzecz dokonano przeniesienia koncesji;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust 10 w zw. z art. 87 pr.g.g. z 1994r. oraz art. 142 pr.g.g. z 2011r., która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że w tym konkretnym stanie faktycznym bez znaczenia pozostaje kwestia odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacji Podatkowej i to pomimo wyraźnego brzmienia przepisów pr.g.g. odsyłających do ustawy Ordynacja Podatkowa; pomimo, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej występował w niniejszym postępowaniu w charakterze wierzyciela, który posiada uprawnienia określone właśnie ustawą Ordynacja Podatkowa, pomimo braku regulacji w pr.g.g. dotyczących charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji w sferze prawnopodatkowej, w szczególności zasad egzekwowania niezapłaconej opłaty eksploatacyjnej;

3. obrazę przepisu prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r., poprzez przyjęcie, że ten przepis powoduje przejście na nowy podmiot, na który jest przenoszona koncesja obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej za dotychczasowego koncesjonariusza, w sytuacji kiedy to obowiązek, zapłaty opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy samego prawa, a nie w wyniku wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, zaś przepis ten określa tylko i wyłącznie następstwo prawne praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, a nie powstałych z mocy samego prawa tak jak jest to w przypadku obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej;

4. obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia dlaczego w niniejszym stanie

faktycznym uznał, że na podstawie art. 36 ust. 7 pr.g.g. doszło do przejścia obowiązku

zapłaty opłaty eksploatacyjnej z byłego koncesjonariusza na nowego przedsiębiorcę

w sytuacji, w której Sąd sam w swoim uzasadnieniu potwierdza, że obowiązek zapłaty

opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji ustalającej

wysokość opłaty eksploatacyjnej;

5. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust. 1 p.g.g. z 1994r. oraz art. 137 ust. 2 p.g.g. z 2011r., poprzez nie uwzględnienie przy ustalaniu obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej przez nowego przedsiębiorcę za byłego koncesjonariusza faktu, że zapłata opłaty eksploatacyjnej jest bezpośrednio związana z wydobywaniem przez dany podmiot kopaliny.

Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów kasacyjnych, które zostały wadliwie skonstruowane. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12.). Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo więc nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych, jak i samodzielnego ustalania podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez T. Sp. z o.o. skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w jej granicach. Skarga ta - oparta na obydwu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty spełniają wymogi konstrukcyjne i wobec tego nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu.

Zważywszy na powyższe zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., nie spełniają ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Nie zostały one rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazano też ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpływu zarzucanych naruszeń prawa procesowego na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Sprowadzają się one do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i kontrolowanych przez Sąd I instancji postanowień nie zawiera wyjaśnienia podstawy materialnej rozstrzygnięcia, w szczególności przyjętej w tej sprawie wykładni art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej koncentruje się wokół wykazania wadliwej wykładni i wadliwego zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej, co z kolei zdaniem skarżącego kasacyjnie zostało w sposób nieuprawniony zaakceptowane przez Sąd I instancji. Tymczasem skarga kasacyjna powinna zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, tj. przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688), jak i wykazać związek przyczynowy między hipotetycznym następstwem zarzucanego naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, tj. że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłby inny, stwierdzone uchybienia były bowiem na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Sformułowanie pod adresem zaskarżonego orzeczenia zarzutów naruszenia prawa procesowego nie może być zatem ogólnikowe, w szczególności ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r., I OSK 718/14, Lex nr 1511161, por. też wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013r., I GSK 78/12). Zarzuty kasacyjne naruszenia tego rodzaju przepisów prawa procesowego mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną dopiero wówczas gdy sposób sformułowania uzasadnienia wyroku uniemożliwia stronie, a w razie poddania wyroku kontroli instancyjnej także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznanie sposobu rozumowania i motywów rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku, co z kolei uniemożliwia stronie polemikę ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę prawidłowości dokonanej przez ten sąd kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r., I OSK 2685/13, Lex nr 1449899). Sposób sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku, a uprzednio sposób sformułowania uzasadnienia postanowienia Ministra Środowiska, zaakceptowany niezasadnie zdaniem T. Sp. z o.o. przez Sąd I instancji, nie uniemożliwiał stronie kasacyjnej ani polemiki ze stanowiskiem tego Sądu wyrażonym w tym uzasadnieniu, ani też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontroli instancyjnej tego wyroku. Pewnych niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób utożsamiać z brakiem zaprezentowania przez Sąd stanowiska – pomijając jego zasadność - co do legalności działania administracji publicznej w sprawie. Nie można bowiem zrównywać prawidłowości czy też wadliwości stanowiska zaskarżonego wyroku z jego brakiem. Gdyby zaś było tak jak podnosi T. Sp. z o.o. w zarzutach procesowych, to nie byłaby ona w stanie sformułować skutecznego zarzutu kasacyjnego dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, a następnie również wadliwego jego zastosowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaś Sąd I instancji nie byłby w stanie dokonać merytorycznej oceny działania administracji publicznej. Powyższe – pomijając niekonsekwencję stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki w formułowaniu zarzutów kasacyjnych i ich rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - dowodzi, że skarżąca spółka, choć próbuje podważyć wyrok poprzez niewyjaśnienie przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, była jednak w stanie podjąć skuteczną polemikę ze stanowiskiem uzasadnienia wyroku co do kluczowych w sprawie kwestii charakteru decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, korelacji przepisów pr.g.g. dotyczących przeniesienia koncesji i przepisów Ordynacji podatkowej, w ostateczności zaś ze stanowiskiem Sądu I instancji co do "przejścia" obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej z poprzedniego na obecnego koncesjonariusza.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 pr.g.g. z 1994r. oraz art. 142 pr.g.g. z 2011r., nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny, bowiem nie wskazano jednostki redakcyjnej tych przepisów. Tymczasem na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowe sformułowanie podstawy prawnej zarzutów wymagało podania konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony skarżącej został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji, jak i wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Oceniając w tym aspekcie sformułowane zarzuty kasacyjne podnieść należy, że przepisy art. 87 pr.g.g. z 1994r. oraz art. 142 pr.g.g. z 2011r. zawierają po trzy jednostki redakcyjne, co wymagało wskazania w skardze kasacyjnej, która z nich została przez Sąd I instancji naruszona i w jakiej postaci. Przyjmując nawet w drodze dedukcji w oparciu o argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenia ust. 1 tych przepisów, zawierających odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej i to w szczególności przepisów art. 107 – art. 119, to nie sposób nie dostrzec, że wskazanych przepisów pr.g.g. nie powiązano z konkretnymi przepisami Ordynacji podatkowej. Zważywszy, że przepisy art. 107 – art. 119 O.p. mają jednostki redakcyjne, jak i dotyczą szerokiego kręgu podmiotów i szerokiego spektrum zdarzeń o charakterze prawnopodatkowym - dla dochowania wymogów konstrukcyjnych zarzutu konieczne było wskazanie jednego z tych przepisów, nie zaś wszystkich możliwych przepisów regulujących odpowiedzialność różnych kategorii podmiotów za zobowiązanie podatnika. Niezależnie od tego wskazać trzeba, iż zarzut ten nie jest zrozumiały. Skarżąca spółka, zarzucając pominięcie w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej, jednocześnie sama stwierdza, że przepisy te, określające w sposób enumeratywny krąg osób trzecich odpowiadających za zobowiązanie podatnika, nie mają zastosowania w sprawie, skarżąca kasacyjnie nie mieści się bowiem w katalogu tych podmiotów.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy administracji publicznej, co zaakceptował Sąd I instancji, że przeniesienie koncesji skutkuje również przeniesieniem obowiązku w opłacie eksploatacyjnej, powstającej z mocy samego prawa, bowiem samo powstanie u poprzedniego koncesjonariusza obowiązku w opłacie eksploatacyjnej powoduje przejście tego obowiązku na koncesjonariusza, na rzecz którego przeniesiono koncesję. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 pr.g.g. z 1994r. i art. 137 ust. 2 pr.g.g. z 2011r. wiążących powstanie obowiązku w opłacie eksploatacyjnej w związku z wydobyciem kopaliny, co zostało jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej pominięte przez Sąd I instancji przy wykładni art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r. W tym zakresie Sąd I instancji - uznając art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r. za samodzielną podstawę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie pr.g.g. w związku z przeniesieniem koncesji - stwierdził, że koncesja na wydobywanie kopaliny jako akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związana z podmiotem koncesjonariusza, stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, dlatego w związku z przeniesieniem praw na nowy podmiot przechodzą na niego również obowiązki wynikające z koncesji i z innych decyzji podjętych na podstawie pr.g.g.; a skoro ustawodawca nie wyłączył spod tej regulacji decyzji deklaratoryjnych określających opłatę eksploatacyjną, to nowy koncesjonariusz staje się zobowiązanym za zaległe opłaty określone w wydanych przed dniem przeniesienia koncesji decyzjach administracyjnych. Przyznając, że opłaty powstają z mocy prawa, Sąd I instancji podniósł, że wydanie decyzji określającej opłatę jest związane z faktem nie dopełnienia ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku dokonania wpłaty należnej opłaty, następny koncesjonariusz odpowiedzialny jest za uregulowanie opłaty wynikającej z decyzji, gdyż przepis ten nie wprowadza rozróżnienia na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Chociaż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie uznał, że opłata eksploatacyjna powstaje z mocy prawa, to jednakże niewłaściwie ocenił skutki wydania decyzji administracyjnej określającej jej wysokość. Z przepisów art. 84 ust. 8 i ust. 9 pr.g.i.g. z 1994r. i art. 137 ust. 2, ust. 2a pr.g.g. z 2011r. wynika, że wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej ustala przedsiębiorca wydobywający kopaliny we własnym zakresie (samodzielnie) za przyjęty okres rozliczeniowy (wynoszący kwartał na gruncie pr.g.g. z 1994r. oraz pół roku na gruncie pr.g.g. z 2011r.) i wnosi ją bez wezwania w terminie jednego miesiąca po upływie okresu rozliczeniowego. Ustalenie wysokości tej opłaty jest zatem co do zasady dokonywane w drodze samoobliczenia zobowiązanego podmiotu, którym jest podmiot dokonujący wydobycia kopaliny w przyjętym okresie rozliczeniowym. Dopiero niedopełnienie temu obowiązkowi skutkować mogło wydaniem przez organ koncesyjny na podstawie art. 84 ust. 10 pr.g.g. z 1994r. i art. 138 pr.g.g. z 2011r. decyzji administracyjnej określającej wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej. Powyższe niewątpliwie wskazuje, iż powstające z mocy prawa zobowiązanie z tytułu opłaty eksploatacyjnej jest konkretyzowane w dwojaki sposób, przede wszystkim w drodze samoobliczenia, zaś w razie nie dokonania przez przedsiębiorcę samoobliczenia - w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Sposób konkretyzacji tego obowiązku nie ma jednakże wpływu na moment powstania obowiązku z tytułu tej opłaty, który to moment ustawodawca wiąże z zaistnieniem zdarzenia faktycznego rodzącego obowiązek ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Tym zaś jest wydobycie określonej ilości kopaliny w przyjętym okresie rozliczeniowym. Opłata eksploatacyjna jest ustalana jak wynika z art. 84 ust. 1 i ust. 2 pr.g.g. z 1994r. oraz art. 134 ust. 1 pr.g.g. z 2011r. jako iloczyn stawki tej opłaty i ilości kopaliny wydobytej ze złoża w danym okresie rozliczeniowym. Nie może więc budzić wątpliwości, iż opłata ta jest relatywizowana do ilości wydobytej kopaliny przez podmiot, który dokonał jej wydobycia, i okresu, w którym tegoż wydobycia ten podmiot dokonał. Na tak ukształtowaną opłatę eksploatacyjną nie ma najmniejszego wpływu skonkretyzowanie jej wysokości w deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, gdyż tą drogą nie dochodzi do zmiany istoty i charakteru prawnego opłaty. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna opłaty eksploatacyjnej dowodzi również, iż opłata eksploatacyjna stanowi niepodatkową należność, będącą rekompensatą za ingerencję w środowisko naturalne i za szkodę, jakie eksploatacja kopalin wywołuje w tym środowisku, ceną za korzystanie z odnawialnych i nieodnawialnych zasobów środowiska, zapłatą za prawo do korzystania ze środowiska, wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska (tak. np. wyrok TK z dnia 13 lipca 2011r., K 10/09, OTK-A 2011/6/56, Dz.U.2011/153/913, wyrok NSA z dnia 15 września 1998, II SA 526/98, czy W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Warszawa 2009, s. 30-32).

Zważywszy na powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji - dokonując wykładni art. 36 ust. 7 pr.g.g.g. z 2011r., wedle którego przeniesienie koncesji przenosi również prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji wydanych na podstawie ustawy – błędnie przyjął, iż przepis ten obejmuje swoim zakresem również prawa i obowiązki wynikające z deklaratoryjnej decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia wskazanego już charakteru prawnego opłaty eksploatacyjnej, elementów konstrukcyjnych opłaty, w szczególności faktu powstawania tej opłaty z mocy prawa w związku z wydobyciem w określonym okresie rozliczeniowym określonej ilości kopaliny przez określony podmiot, jak i sposobów konkretyzacji samego obowiązku uiszczenia opłaty, a także wynikających z deklaratoryjnych decyzji określających wysokość tej opłaty konsekwencji prawnych dla powstania obowiązku w tej opłacie. Uwzględnienie zaś tych elementów prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r. sformułowanie "prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji" w związku z przeniesieniem koncesji należy rozumieć w ten sposób, że przeniesienie koncesji prowadzi do przeniesienia praw i obowiązków wynikających również z innych decyzji wydanych na podstawie pr.g.g. z 2011r., lecz związanych z wykonywaniem działalności koncesjonowanej i funkcjonowaniem zakładu górniczego. Ratio legis przepisu art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r. polega bowiem na przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych "towarzyszących" decyzji koncesyjnej na nabywcę koncesji i uwolnieniu od nich dotychczasowego przedsiębiorcy, bez konieczności ubiegania się przez nabywcę koncesji o wydanie nowych decyzji. Za decyzje tego rodzaju należy zaś uznać przykładowo decyzje związane z zakładem górniczym, podejmowane przez organy nadzoru górniczego, zwłaszcza zatwierdzające plan jego ruchu (tak np. A. Lipski, R. Mikosz, Komentarz do art. 26a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, Lex 2009, czy G. Klimek, Komentarz do art. 36 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, Lex 2015). A zatem zakres zastosowania art. 36 ust. 7 pr.g.g.g z 2011r. nie obejmuje decyzji określających wysokość opłaty eksploatacyjnej jako nie związanej stricte z wykonywaniem działalności górniczej, lecz stanowiącej swoistego rodzaju rekompensatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego. Tego rodzaju decyzje, a ściślej wynikające z nich prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wpływają na zakres czy sposób wykonywania działalności koncesjonowanej. Nie sposób nie podnieść i tego argumentu, że "przenoszenie" skutków prawnych decyzji administracyjnej na inny podmiot jest dopuszczalne tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych ustawą. W doktrynie prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się wręcz zakaz sukcesji w płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność następstwa prawnego – praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego, przy ocenie dopuszczalności tego następstwa zaś decydującą rolę odgrywa charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Istotą decyzji administracyjnej jest bowiem jednostronnie określenie, przez konkretny organ administracyjny, praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (tak np. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym, Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zimmermanna, Kraków 2007, w szczególności s. 279-280). Ustawodawca – dopuszczając na zasadzie odstępstwa od zakazu sukcesję praw i obowiązków publicznoprawnych - precyzuje jednakże rodzaje zdarzeń prawnych, które powodują taką sukcesję oraz zakres tej sukcesji, wskazując na rodzaje praw i obowiązków podlegających następstwu. Nie sposób zatem tych odstępstw interpretować w sposób naruszający sam zakaz następstwa publicznoprawnego, lecz w sposób ścisły. Wbrew więc stanowisku zaskarżonego wyroku, okoliczność, że w art. 36 ust. 7 pr.g.g. z 2011r. ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne nie oznacza, że rozszerza on zakres praw i obowiązków podlegających sukcesji w związku z przeniesieniem decyzji o koncesji na prawa i obowiązki wynikające z decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, bowiem decydujące znaczenie ma tu charakter prawny "przenoszonego" obowiązku i jego związek z wykonywaniem koncesji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.