Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 493/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2006 r., nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 18 października 2005 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. M. i A. M. solidarnie kwotę 770,- (siedemset siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. T. wnioskiem z dnia 29 września 2004 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego o funkcji rekreacyjno – sportowej na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. Przedłożony projekt przewiduje usytuowanie budynku w odległości 1,5 metra od granicy z działką sąsiednią nr [...] należącą do skarżących E. i A. małż. M.

Rozpoznając wniosek inwestora organy architektoniczno – budowlane podejmowały następujące rozstrzygnięcia:

Decyzją z dnia 29 marca 2005 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż usytuowanie budynku w odległości 1,5 metra od granicy z działką nr [...] jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ).

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia 20 lipca 2005 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż powołany przez organ I instancji przepis § 12 ust. 3 pkt 2 wskazanego rozporządzenia nie może mieć zastosowania do przedmiotowej inwestycji. Odnosi się on bowiem tylko do tych przypadków, z których jednoznacznie wynika, iż ze względu na zbyt małą powierzchnię działki nie jest możliwe zachowanie takich odległości od granic nieruchomości, o których mowa w § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie możliwe jest natomiast takie usytuowanie budynku, aby zostały zachowane odległości przewidziane w § 12 ust. 1 rozporządzenia tj. 3 metry od granicy działki sąsiedniej. Organ odwoławczy wskazał także na przepis art. 9 Prawa budowlanego, który dopuszcza możliwość odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych i wyjaśnił, iż inwestor może ubiegać się o takie odstępstwo przed organem I instancji.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Prezydent Miasta na wniosek inwestora wystąpił pisemnie do Ministra Infrastruktury o udzielenia upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ), umożliwiające usytuowanie projektowanego budynku w odległości 1,5 metra od granicy działki nr [...].

Pismem z dnia 3 października 2005 r. Minister udzielił organowi I instancji upoważnienia do wyrażenia zgody na przedmiotowe odstępstwo wskazując, iż może ono nastąpić pod warunkiem poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Postanowieniem z dnia 18 października 2005 r. Prezydent Miasta powołując się na udzielone upoważnienie oraz przepisy art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 123 i 142 kodeksu postępowania administracyjnego wyraził inwestorowi zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanego budynku w odległości 1,5 metra od granicy z działką [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał jedynie na udzielone przez Ministra upoważnienie do wyrażenia zgody i zgodność projektowanej inwestycji z wydaną dla niej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 sierpnia 2003 r.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że ani wniosek inwestora o uzyskanie odstępstwa, którego zresztą brak w aktach sprawy, ani wydane postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo nie zostało doręczone właścicielom działki nr [...] tj. E. i A. małż. M..

Decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r. organ I instancji ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę projektowanego budynku powołując się w uzasadnieniu na w/w własne postanowienie z dnia 18 października 2005 r.

W wyniku kolejnego odwołania skarżących Wojewoda decyzją z dnia 7 marca 2006 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający w świetle art. 9 Prawa budowlanego dopuszczenie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych. Wskazał także, iż organ I instancji winien dopuszczając odstępstwo wykazać, iż nie spowoduje ono zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz że nie powinno spowodować pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. W ocenie organu odwoławczego brak doręczenia skarżącym postanowienia z dnia 18 października 2005 r. naruszył art. 10 kpa gwarantujący stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

W toku kolejnego rozpatrywania sprawy organ I instancji pismem z dnia 16 marca 2006 r. powiadomił strony postępowania, w tym również skarżących, iż przed wydaniem decyzji mogą w terminie 7 dni zapoznać się z aktami sprawy oraz wypowiedzieć się merytorycznie co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Skarżący, jak wynika z ich pisma z dnia 23 marca 2006 r., skorzystali z tej możliwości.

Z akt administracyjnych wynika także, że również w toku tego kolejnego rozpoznawania sprawy skarżącym nie doręczono postanowienia z dnia 18 października 2005 r. Ponadto decyzję organu odwoławczego z dnia 7 marca 2006 r. skarżącym doręczono dopiero w dniu 8 maja 2006 r. tj. po wydaniu już następnej w sprawie decyzji organu I instancji ( vide: pismo organu z dnia 5 maja 2006 r. i zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji od skarżących w aktach administracyjnych ).

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta kolejny raz zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. T. pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa. Uzasadniając udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych umożliwiające usytuowanie budynku w odległości 1,5 metra od granicy z działką [...] organ wyjaśnił, że odstępstwo to nie spowoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a także ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych. Nie nastąpi również pogorszenie warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Organ wskazał, iż działka sąsiednia nr [...] jest działką w pełni zagospodarowaną, zabudowaną budynkiem o funkcji usługowej z mieszkaniem wraz z parkingiem usytuowanym od strony działki inwestora. Odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym wyniesie około 18- 19 metrów. Każdy z budynków posiada własny wjazd i własne wejście, ponadto rozwiązania dostępności obiektów dla osób niepełnosprawnych są odrębne i samodzielne dla każdego z budynków, nie zachodzi tu żadna korelacja. Usytuowanie projektowanego budynku nie ma również wpływu na warunki zdrowotno – sanitarne i użytkowe, a także stan środowiska, gdyż zabezpieczenia istniejącego obok potoku [...] są niezależne od lokalizacji budynku względem granicy z działką nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i A. M. sprzeciwili się usytuowaniu budynku inwestora w odległości 1,5 metra od granicy ich działki. Wskazali, iż takie rozwiązanie w istotny sposób pogarsza warunki funkcjonowania i możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Oświadczyli, iż nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym udzielonego odstępstwa od warunków techniczno – budowlanych.

Wojewoda decyzją z dnia 9 czerwca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz przepisów powołanych w rozstrzygnięciu organu I instancji utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia 6 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wcześniejsze decyzje wydawane w sprawie. Wyjaśnił także, iż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 sierpnia 2003 r., jak również złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny projekt budowlany, sporządzony przez uprawnionego projektanta wraz z wymaganym zaświadczeniem o przynależności projektanta do izby samorządu zawodowego, opiniami i uzgodnieniami, czyniąc tym samym zadość art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskutek zaś postanowienia z dnia 18 października 2005 r. organu I instancji o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przywołanego w tym postanowieniu przedłożony projekt pozostaje w zgodzie z przepisami. Tym samym organ I instancji zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego zobligowany był do wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, iż w toku ponownego rozpatrywania wniosku inwestora organ I instancji dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnił, dlaczego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek motywujący dopuszczenie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, które nie spowoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz że nie powinno spowodować pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Ustaleń tych w ocenie organu odwoławczego dokonano z poszanowaniem reguł postępowania administracyjnego, a szczególnie określonych w art. 7, 9, 10 kpa, zapewniono też stronom czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy wskazał, iż lokalizacja projektowanego budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 metra od granicy z działką skarżących nie utrudnia korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Niewątpliwie ewentualne przyszłe zamiary inwestycyjne skarżących będą wymagały uwzględnienia uwarunkowań wynikających z lokalizacji projektowanego budynku, jak również z istniejącego zagospodarowania ich własnej nieruchomości. W warunkach miejskich, jak wskazano w uzasadnieniu, każda inwestycja powoduje z reguły utrudnienia dla sąsiedztwa związane z dążeniem inwestorów do maksymalnego wykorzystania nieruchomości. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza obowiązujące prawo. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie P 9/98, w którym Trybunał stwierdził, że "Właściciel nieruchomości, będący inwestorem, może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie korzystania z niej podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora." Zdaniem organu odwoławczego możliwość odstępstwa od warunków techniczno – budowlanych została przez ustawodawcę wprowadzona właśnie z uwagi na konieczność rozstrzygania konfliktów interesów osób dysponujących prawem własności w szczególnie uzasadnionych wypadkach. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie przepis art. 9 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, iż pominięcie skarżących w procedurze uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Uznał jednak, iż uchybienie to zostało wyeliminowane, albowiem skarżący na skutek zawiadomienia ich przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z tego uprawnienia skorzystali.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli E. i A. małż. M. Skarżący zarzucili organom orzekającym w sprawie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art.107 § 3, art. 109 § 1 i 138 § 2 kpa oraz przepisów prawa materialnego: art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z uzasadnienia skargi wynika, iż naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego skarżący upatrują przede wszystkim w tym, iż decyzja Wojewody z dnia 7 marca 2006 r. została im doręczona dopiero po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 6 kwietnia 2006 r. oraz w tym, iż skarżącym w toku sprawy nie doręczono postanowienia z 18 października 2005 r. Zdaniem skarżących, bez doręczenia im postanowienia nie mogli brać czynnie udziału w postępowaniu, a same decyzje organów pierwszej i drugiej instancji były niepełne i niezrozumiałe. Także brak doręczenia decyzji organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ I instancji należy zakwalifikować jako istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, gdyż bez tego doręczenia skarżący nie wiedzieli, że biorą udział w ponownym postępowaniu po uchyleniu pierwszej decyzji, a nadto nie znali treści decyzji organu drugiej instancji wraz z zawartymi tam wskazaniami i zaleceniami oraz opisanymi naruszeniami prawa.

W ocenie skarżących organy orzekające nie zbadały właściwie czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 sierpnia 2003 r. załączona do wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę odpowiadała wszystkim wymogom formalnym. Sam fakt jej ostateczności nie zwalniał organu architektoniczno – budowlanego z obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie precyzowała dostatecznie wyraźnie położenia przyszłego obiektu budowlanego, jak też linii rozgraniczających teren inwestycji, co wskazuje na jej istotne uchybienia.

W szczególności jednak, w ocenie skarżących, organy załatwiające sprawę ani w wydanym postanowieniu z dnia 18 października 2005 r., ani w wydanych decyzjach nie wyjaśniły czy w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przewidziany w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego i na czym miałby on polegać. Ponadto organy pominęły rozważenie, czy odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych jest w niniejszej sprawie bezwzględnie konieczne dla zrealizowania inwestycji na działce inwestora. Każde odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, jak wskazali skarżący, może być zaaprobowane przez stosowne organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez takiego odstępstwa niemożliwe byłoby zrealizowanie obiektu budowlanego. Ta bezwzględna konieczność do odstąpienia od przepisów techniczno – budowlanych musi być ponadto określona miarami obiektywnymi, w żadnym zaś razie nie może wynikać jedynie z pobudek wewnętrznych inwestora, który dążyłby w ten sposób do uzyskania odstępstwa wyłącznie w celu ograniczenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, bez żadnych innych uzasadnionych przyczyn dla takiego stanu rzeczy. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor mógł i powinien usytuować projektowany budynek na swojej działce w taki sposób, aby spełniał on wymogi zawarte w art. 7 Prawa budowlanego, bez konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Zasadny jest przede wszystkim podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.) przez uznanie, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych.

Zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno – budowlanych. W § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 Prawa budowlanego, określono, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy ( pkt 1 ) i 3 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy ( pkt 2 ). Jest bezspornym w sprawie, iż do projektowanego budynku nie mają zastosowania inne przewidziane w rozporządzeniu mniejsze odległości wskazane w ustępie 3 i 4 § 12. Zgodnie więc z przepisami techniczno – budowlanymi budynek na działce inwestora winien być zaprojektowany z zachowaniem odległości przewidzianych w ustępie 1 § 12 tj. w odległości co najmniej 3 metry od granicy z działką skarżących. Przedmiotowy obiekt został zaprojektowany w odległości 1,5 metra od granicy z działką nr [...].

Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest dopuszczalne jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Poza tym ustawa uzależnia udzielenie odstępstwa od bezwzględnego spełnienia dwóch przesłanek. Nie może ono mianowicie powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz ograniczenia możliwości korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne. Odstępstwo także nie powinno, po spełnieniu warunków zamiennych, powodować pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska.

Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednoznacznie czy ustalony przez organ I instancji stan zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], jej zabudowa oraz odległość między budynkiem skarżących a projektowanym, to okoliczności, które w ocenie organu świadczą o zaistnieniu w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego odstępstwo, czy też okoliczności, które wskazują jedynie na spełnienie pozostałych przesłanek, o których mowa w zdaniu drugim ustępu 1 cytowanego wyżej art. 9. Organy ograniczyły się do wskazania treści tego przepisu nie wyjaśniając właściwie na czym w niniejszej sprawie polega szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający inwestorowi sytuować obiekt w odległości mniejszej niż wynika to z obowiązujących przepisów. Należy podkreślić, iż takie okoliczności jak: 1/ brak zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, 2/ brak ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, 3/ niepogorszenie warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska - to okoliczności, które poza zaistnieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku" warunkują zgodę organu na udzielenie odstępstwa. Przesłanką decydującą o zgodzie organu jest natomiast ustalenie, że w danej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem Sądu okoliczności wskazane w uzasadnieniach wydanych decyzji nie świadczą o zaistnieniu w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego udzielenie zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia. Za taki przypadek nie może być bowiem uznany wyłącznie fakt, iż działka sąsiednia jest w pełni zagospodarowana, a odległość między budynkiem na działce skarżących, a budynkiem inwestora będzie wynosić ok. 18 – 19 m. Ocena organu, iż zbliżenie projektowanego budynku do granicy działki skarżących na odległość mniejszą niż wskazana w warunkach technicznych nie utrudni im korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, również nie może być decydujące o zastosowaniu w sprawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak samo jak wskazywane przez organ odwoławczy dążenie inwestorów do maksymalnego wykorzystania ich nieruchomości. Przepisy techniczno – budowlane mają w pełni zastosowanie także w warunkach miejskich i tam gdzie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidują innych ustaleń w odniesieniu do sytuowania budynków od granic innych działek ( vide: § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ) budynki powinny być projektowane i budowane z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Reasumując, w ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji nie uprawniały organu I instancji do udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Wprawdzie wskazane okoliczności ( stan zagospodarowania działki skarżących, odległości między budynkami, wpływ projektowanego budynku na sąsiednią nieruchomość ) powinny być przez organ rozważone w sprawie o zastosowanie odstępstwa, jednak same w sobie nie stanowią one tzw. szczególnie uzasadnionego przypadku, którego zaistnienie jest niezbędne do zastosowania normy wskazanej w omawianym przepisie. Jak słusznie wywodzą skarżący, każde odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych może być zaaprobowane przez organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez jego dokonania niemożliwe jest zrealizowanie obiektu. Przy czym należy dodać, iż nie chodzi w tym przypadku o konkretnie zaprojektowany z naruszeniem przepisów technicznych obiekt inwestora. Jego realizacja rzeczywiście nie jest możliwa bez udzielenia zgody na odstępstwo. W tym przypadku chodzi o hipotetyczny obiekt, którego wzniesienie na działce inwestora dopuszczalne jest z punktu widzenia przepisów planistycznych i przy uwzględnieniu zamierzeń inwestora. Zamierzenia te powinny natomiast uwzględniać w pierwszej kolejności uwarunkowania wynikające z przepisów techniczno – budowlanych. Dopiero w sytuacji bezwzględnej konieczności "w szczególnie uzasadnionym przypadku" zamierzenia inwestora mogą być zaaprobowane. Z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie w ogóle istniały jakieś okoliczności, które wskazywałyby na możliwość udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Fakt, iż inwestor zaplanował na przedmiotowej nieruchomości budowę obiektu usługowego o funkcji rekreacyjno – sportowej o takich gabarytach i powierzchni, że niemożliwe jest zachowanie przewidzianych w przepisach odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, nie może przesądzać o konieczności udzielenia zgody na odstępstwo. Właściciel każdej nieruchomości ma prawo do jej zagospodarowania, ale w taki sposób jaki wynika z przepisów prawa cywilnego, budowlanego i przepisów o planowaniu przestrzennym. Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby po stronie inwestora istniały przeszkody uniemożliwiające czy utrudniające mu budowę innego obiektu nawet o takiej samej funkcji lecz o mniejszych gabarytach. To, czy obiekt ten spełniałby wówczas zamierzenia inwestora co do wykorzystania jego nieruchomości, nie może mieć decydującego znaczenia. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, nie może być fakt, iż inwestor zaplanował obiekt o takich gabarytach, że jego usytuowanie na działce musi naruszać przepisy dotyczące zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką, w sytuacji gdy mógł on zaplanować budowę innego obiektu o mniejszych gabarytach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno - budowlanych. Organy załatwiające sprawę nie ustaliły, jakimi względami kierował się inwestor projektując przedmiotowy budynek. W aktach sprawy brak jest w ogóle wniosku inwestora o udzielenie zgody na odstępstwo. W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji nie dawały podstaw do zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

Uzasadniony jest również i ten zarzut skargi, który dotyczy naruszenia przez organy art. 10 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji zobowiązane są zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania w każdym etapie tego postępowania. Obowiązek ten dotyczy zarówno postępowania głównego, jak również występujących w danej sprawie postępowań incydentalnych, a takim właśnie jest postępowanie dotyczącego zgody na dokonanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, która wyrażana jest w formie postanowienia. Na tym etapie postępowania pominięto jednak skarżących, a wydane postanowienie doręczono wyłącznie inwestorowi. Niezasadny jest pogląd organu odwoławczego, iż zapoznanie się przez skarżących z aktami sprawy na skutek zawiadomienia ich o takiej możliwości przed wydaniem decyzji konwaliduje naruszenie powyższego przepisu. Należy wskazać, iż ten etap postępowania, który odbywa się przed organem I instancji i kończy się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo ( art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego ) jest bardzo istotny z punktu widzenia stron postępowania, albowiem to właśnie w jego toku strony przedstawiają swoje racje odnośnie przedmiotowego odstępstwa, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zaznaczyć, iż prawidłowe przeprowadzenie tego etapu postępowania ma również istotne znaczenie z punktu widzenia interesów inwestora. W przypadku bowiem wydania postanowienia odmawiającego wyrażenia zgody na odstępstwo inwestor ma możliwość w toku dalszego postępowania dostosowania projektu do przepisów techniczno – budowlanych i uzyskania w efekcie pozytywnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Postępowanie o wyrażenie zgody na odstępstwo jest tym postępowaniem w toku którego organ rozstrzyga o zasadności zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczność, iż kontrola prawidłowości wydanego postanowienia odbywa się dopiero w ramach skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę nie zwalnia organu od przeprowadzenia tego postępowania zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, iż wyłącznie udział wszystkich stron zapewnia prawidłowość dokonanych ustaleń. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie dotyczące udzielenia zgody na odstępstwo z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 , art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Pominął bowiem skarżących, a w jego toku nie dokonał właściwie żadnych ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 października 2005 r. organ nie wskazał na żadne okoliczności, które w jego ocenie zdecydowały o wyrażeniu zgody, powołał się jedynie na udzielone upoważnienie ministra i zgodność projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w tym incydentalnym postępowaniu nie miało żadnego znaczenia. Wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest jedynie formalnym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie to kończy postępowanie w ramach którego badana jest przez organ wyłącznie jedna incydentalna kwestia dotycząca odstępstwa od warunków technicznych. Właściwe przeprowadzenie tego postępowania z poszanowaniem wszystkich zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego ma niewątpliwie wpływ na prawidłowość wydanej następnie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uwzględnieniu również podlegał i ten zarzut skargi, który dotyczył nieprawidłowego doręczenia skarżącym decyzji organu odwoławczego z dnia 7 marca 2006 r. Jest oczywistym, iż strona postępowania winna otrzymywać rozstrzygnięcia organów w takiej kolejności, w jakiej są one podejmowane. Sytuacja, w której strona w pierwszej kolejności otrzymuje decyzję organu I instancji wydaną na podstawie uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, a następnie decyzję kasacyjną, nie jest dopuszczalna z punktu widzenia uprawnień strony. Strona ma prawo brać udział w postępowaniu prowadzonym z jej udziałem, a gwarancją tego prawa jest właściwe doręczanie jej decyzji i to w takiej kolejności, w jakiej są one wydawane. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja kasacyjna, motywy jej podjęcia i wskazania organu odwoławczego mają znaczenie dla ponownie prowadzonego postępowania. Aby strona właściwie mogła brać w nim udział i w pełni korzystać ze swoich uprawnień powinna znać stanowisko organu odwoławczego przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy przez organ I instancji.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji naruszono wskazane przepisy prawa materialnego i postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji uwzględniając skargę, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił wydane w sprawie decyzje. Kierując się dyspozycją art. 135 w/w ustawy Sąd uznał za konieczne uchylenie również postanowienia z dnia 18 października 2005 r. Wskazane bowiem naruszenia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania dotyczą przede wszystkim postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Wyeliminowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest istotne nie tylko z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów. Na skutek bowiem wydanego wyroku Prezydent Miasta zobligowany jest ponownie rozpoznać wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w tym także w zakresie wnioskowanego odstępstwa. W sytuacji gdy organ stwierdzi, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego obligowany będzie do wydania postanowienia odmawiającego wyrażenia zgody na wnioskowane przez inwestora odstępstwo. Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ dokona jego oceny, czemu da wyraz w uzasadnieniu ostatecznie zajętego stanowiska, jak wymaga tego art. 107 kpa, tak aby była możliwa prawidłowa kontrola jego zasadności. Organ winien także zapewnić w toku ponownie prowadzonego postępowania czynny udział stron w każdym stadium tego postępowania i w każdej czynności podejmowanej w jego ramach.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd stosownie do art. 200 wskazanej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 770 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w związku z wniesioną skargą uiścili wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz ponieśli koszty zastępstwa procesowego. Wysokość tych kosztów obejmuje opłatę skarbową od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 30 zł oraz wynagrodzenie adwokata ustalone w wysokości 240 zł stosownie do przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm. ).