Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2446/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par 3, art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 2, 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 1 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/10 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz E. G. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2446/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010r., w sprawie VIII SA/Wa 353/10, oddalił skargę E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po rozpatrzeniu wniosku A. W. – S. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] września 2005r. nr [...], którą na wniosek J. i H. J., ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na ośrodek wypoczynkowo – szkoleniowy z bazą noclegową i gastronomiczną /organizacja imprez i spotkań okolicznościowych/ oraz jego rozbudowę wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 66, położonej w Radomiu przy ul. [...] 19.

Powodem stwierdzenia nieważności decyzji było wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.),dalej jako ustawa, ponieważ wniosek inwestorów nie zawierał załącznika graficznego. Poza tym analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowiąca istotny element decyzji została opracowana wadliwie i nie mogła stanowić podstawy do ustalenia, czy spełnione zostały łączne warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła E. G. (dalej jako skarżąca) na którą uprawnienia z decyzji z dnia [...] września 2005r. zostały przeniesione decyzją Prezydenta Miasta Radomia z dnia 27 lutego 2008r.

W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] września 2005r. jest prawidłowa, żadna ze stron postępowania nie odwołała się od niej, w tym wnosząca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji A. W. – S.. Skarżąca nie zgadzała się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, że w/w decyzja wydana została z naruszeniem rażącego naruszenia przepisów art. 52 ust.2 ustawy. Podnosiła , że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy prawidłowo zastosował przepis art. 52, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 i art. 61 ust. 1 - 5 ww. ustawy oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) - dalej jako rozporządzenie. Wymagania dotyczące wysokości zamierzonej inwestycji, geometrii dachu oraz intensywności wykorzystania terenu zostały określone przez organ w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich, a realizacja zamierzonej inwestycji stanowiłaby uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkalnej. Ponadto, w ustaleniach nie obowiązującego już planu miejscowego, działka nr 66 znajdowała się w strefie mieszkaniowo- rekreacyjnej. Na obszarze tej strefy jednym z podstawowych rodzajów użytkowania, poza mieszkalnictwem w zabudowie jednorodzinnej i pensjonatowej były obiekty rekreacji, sportu i turystyki. Dodatkowo powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/09, którym Sąd uchylił wcześniej wydane w tej sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29.01.09 i 15.12.08r. w tym samym przedmiocie, z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego – art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu ponownie rozpoznając sprawę wskazało, że wbrew wymogom przepisu art. 52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2005r. nie uzupełniono wniosku. Braki wniosku dotyczyły określenia na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego granic terenu objętego tym wnioskiem. Nadto nie określono we wniosku w sposób graficzny planowanego sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu, w tym nie wskazano przeznaczenia i gabarytów budynku. Wady wniosku będącego podstawą do prowadzenia postępowania i wydania decyzji stanowią o rażącym naruszeniu art. 52 ust. 2 ustawy. Następnie organ stwierdził, że podstawowym dowodem, na którym opierała się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełniania warunków określonych 61 ust.1- 5 ustawy. Zdaniem organu, opracowana w niniejszej sprawie analiza w sposób ogólny podaje rodzaj zabudowy bez wskazania jej cech i parametrów, przez co rażąco narusza art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia. O naruszeniu art. 61 ust. 1ustawy świadczy również nie udowodnienie, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] (drogi krajowej). Mając na względzie powyższe okoliczności organ stwierdził, że istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego decyzją z dnia [...] marca 2010r utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010r.

Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. G.. Zarzuciła, że wskazane przez organ naruszenie art. 52 ust.2, art. 61 ust 1 - 5, art. 64 ust.1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia, nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłego w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 238/09 podniosła, że wskazywanie tylko na uchybienia postępowania dowodowego w zakresie oceny zgromadzonego materiału i błędnych ustaleń faktycznych, nie może zostać uznane jako wystarczająca podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że organ zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 238/09 i usunął stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Radomia w dniu [...] września 2005 r. polegające na:

1) niezałączeniu do wniosku o warunki zabudowy załącznika graficznego (naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy),

2) braku określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej i graficznej (naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy);

3) wadliwym opracowaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy).

Ponieważ braki w przedłożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy nie mogły skutkować poprawnym przeprowadzeniem analizy, obligatoryjnej dla stwierdzenia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, dlatego zasadnie organ stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] września 2005 r.

Sąd podzielił pogląd przywołany przez skarżącą a będący cytatem z wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 238/09, że wskazywanie tylko na uchybienia postępowania dowodowego w zakresie oceny zgromadzonego materiału i błędnych ustaleń faktycznych, nie może zostać uznane jako wystarczająca podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ wskazał na konkretne braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy, które skutkują stwierdzeniem, że decyzja poprzedzona takimi brakami postępowania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r, nr 153, poz. 1270 z późn.zm) - dalej zwaną p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art.153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.09.2009r. sygn.akt VIII SA/Wa 238/09,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wbrew stanowisku Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę naruszył art.153 p.p.s.a. Wskazuje na to porównanie treści uchylonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29.01.09. oraz decyzji tego organu z dnia 16.03.2010r., co do której zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił skargę. W zakresie zarzutów dot. naruszenia art. 52 ust.2 ustawy obie te decyzje zawierają taką samą argumentację ograniczającą się do stwierdzenia, że skoro wniosek nie zawierał wszystkich elementów określonych w/w przepisie to tym samym wniosek ten rażąco narusza prawo. Poza tym zdaniem skarżącej, w obu decyzjach zasadnicza część zarzutów dot. analizy sporządzonej zgodnie z art.53 ust.3 ustawy jest również taka sama.

Podkreślono, że Sąd w wyroku z dnia 23 września 2009r. wskazał, że wadliwość zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej polegała na tym, że organ wymieniając wady decyzji o warunkach zabudowy nie przedstawił argumentacji, co do powodów dla których uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym ponownie rozpoznając sprawę winien wydać rozstrzygniecie uzasadniając je zgodnie z art.107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego takiej argumentacji nie zawiera zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2010r. Nie można w tej decyzji wskazać logicznego wywodu, który prowadziłby do wniosku, że stwierdzone uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa.

Uzasadniając drugi zarzut wskazano, że o ile Sąd trafnie podnosi, iż wskazywanie tylko na uchybienia postępowania dowodowego w zakresie zgromadzonego materiału i błędnych ustaleń faktycznych nie może zostać uznane jako podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, to nie jest prawidłowe stanowisko Sądu, że zaskarżona decyzja zawiera zasadniczo inne zarzuty i wskazuje na innego rodzaju uchybienia niż decyzja poprzednio uchylona wyrokiem z dnia 23. O9.2009r. Decyzje te zawierają bowiem taką samą argumentację na poparcie stwierdzonych uchybień. Zdaniem skarżącej wady formalne wniosku nie przesądzają o wadliwości samej decyzji. Na interpretację art. 52 ust.2 trzeba patrzeć przez pryzmat celu wydania decyzji, jakim jest ustalenie warunków zabudowy w sposób zgodny z przepisami prawa dopuszczającymi dane przedsięwzięcie. Podniesiono, że należy uwzględnić, iż określenie dokładnej listy elementów, które powinny być zawarte we wniosku jest możliwe tylko przez odniesienie się do wiedzy pozaprawnej głównie z zakresu urbanistyki i wiedzy planistycznej. Mając za podstawę art.52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe określenie zamkniętego katalogu elementów wniosku w odniesieniu do wszystkich zamierzeń inwestycyjnych. Istotne jest w związku z tym to, że projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych, co stanowi gwarancję dla utrzymania ładu przestrzennego i gwarancję zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa. W związku z tym zdaniem autora skargi kasacyjnej w postępowaniu przed organami nie wykazano, że wady wniosku z dnia 20.05.2005r. stanowią rażące naruszenie prawa i uniemożliwiały dokonanie prawidłowej analizy o jakiej mowa w rat.53 ust.3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art.153 p.p.s.a poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009r. w sprawie VIII SA/Wa 238/09.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej, choć zakwalifikowany przez stronę skarżącą jako zarzut naruszenia przepisów postępowania należy potraktować jako zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ art.156 § 1 pkt 2 k.p.a, mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, jako że stanowi podstawę prawną dla rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego decyzji - po spełnieniu określonych w tym przepisie materialnoprawnych przesłanek - natomiast w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie.

W tej sytuacji jako pierwszy należy rozpoznać zarzut o charakterze procesowym, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis.

Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a jest trafny. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną dotyczy wykładni prawa materialnego i procesowego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w tej sprawie jednak nie ma.

Wyrokiem z dnia 23 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn.akt VIII SA/Wa 238/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2009r. oraz poprzedzającą decyzję tego organu z dnia 15 grudnia 2008r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] września 2005r. ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na ośrodek wypoczynkowo – szkoleniowy z bazą noclegową i gastronomiczną /organizacja imprez i spotkań okolicznościowych/ oraz jego rozbudowę wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 66, położonej w Radomiu przy ul. [...] 19. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005r. było uznanie przez organ, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ wniosek o jej wydanie nie zawierał wszystkich elementów wymienionych w przepisie art.52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003.,nr 80, poz.717 z późn.zm.)- zwanej dalej ustawą. Nadto wadliwie wykonano analizę, ponieważ część graficzna analizy została opracowana na kserokopii mapy. Poza tym w przeprowadzonej analizie nie wskazano szerokości frontu działki, a wielkość obszaru analizowanego wyznaczono zupełnie dowolnie, w odległości mniejszej niż wymagana przepisem. W części graficznej analizy wykazano jedynie istniejącą zabudowę mieszkaniową na działkach o numerach 64/3 i 46, nie podając jej gabarytów. Ponadto w analizie podano, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – ulicę [...] a w załącznikach graficznych nie wskazano położenia ulicy [...]. W ocenie organu analiza wykonana na potrzeby sprawy niniejszej rażąco naruszyła art.53 ust.3 w zw.z art.64 ust.1 pkt.1 ustawy i nie mogła być podstawą do stwierdzenia czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji z zachowaniem istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd uchylając w/w wyrokiem obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu wskazał, że wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej polegała na tym, że organ wskazując na uchybienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie odniósł się i nie przedstawił argumentacji pozwalającej poznać sposób rozumowania organu co do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samo przywołanie uchybień bez jasnego wyjaśnienia dlaczego organ uznaje je za rażące nie pozwala na przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej. W ten sposób w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dalej Sąd wyjaśnił, że organ uznając dostrzeżone uchybienia za rażące naruszenie prawa, winien dokonać oceny naruszeń mając na uwadze, iż ratio legis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy jest ,,ochrona ładu przestrzennego’’, który ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej pogodzić się z zabudową już istniejącą na tym terenie. Z dokonanej oceny winno wynikać, że taka ewidentna sprzeczność w niniejszym przypadku zachodzi i proponowana zabudowa terenu jest nie do zaakceptowania w zakresie ochrony ładu przestrzennego.

Dokonując w niniejszej sprawie, ponownie oceny decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] września 2005r. ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2010r utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010r stwierdzającą nieważność w/w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazało rażące naruszenie art. 52 ust.2 ustawy z uwagi na to, że wniosek inwestora nie zawierał załącznika graficznego, danych dotyczących planowanego sposobu zagospodarowania oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego. Te wady wniosku zdaniem organu stanowią rażące naruszenie przepisu art.52 ust.2 ustawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posiada dowolnie wyznaczony obszar analizowany i nie odniesiono się w tekście analizy do sposobu wyznaczenia tego obszaru. Nadto analiza w sposób ogólny podaje rodzaj zabudowy bez wskazania jej cech i parametrów, co rażąco narusza art.61 ust.1, a także art.61 ust.1 pkt.2 ustawy bowiem nie udowodniono, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy zdaniem organu zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Sąd I instancji kontrolując w rozpoznawanej sprawie powyższą decyzję uznał, że organ odwoławczy zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009r. Sąd ten stwierdził, że braki we wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły skutkować poprawnym przeprowadzeniem analizy dla stwierdzenia spełnienia przesłanek z art.61 ust.1 ustawy, dlatego zasadnie organ stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. Radomia z dnia [...] września 2005r. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.

Porównując uzasadnienia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (z dnia [...] stycznia 2009r. i decyzji zaskarżonej w tej sprawie z dnia [...] marca 2010r.) stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które jest lakoniczne i powierzchowne, organ w zasadzie ograniczył się do powtórzenia swojej argumentacji zawartej w poprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. uchylonej przez Sąd wyrokiem z dnia 23 września 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu mimo oceny prawnej i wskazań wyrażonych w tym wyroku nie uzasadniło w sposób odpowiadający wymogom art.107 § 3 k.p.a. i art.11 k.p.a dlaczego uznało, że stwierdzone naruszenia prawa mają rażący charakter. Wbrew treści art.153 p.p.s.a ograniczyło się ponownie do wskazania wad kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bez wykazania ich rażącego charakteru.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżone w tej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu wydano z uwzględnieniem art.153 p.p.s.a. Przeciwnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009r. Stwierdzając nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy z powodu naruszenia art.52 ust. 2 i art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dalszym ciągu nie uzasadniono dlaczego uznano, że naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia prawa.

Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach wyraził pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane przez powołujący się na nie organ administracji.(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 oraz wyrok NSA z dnia z dnia 18 maja 2011 r. sygn.akt II OSK 878/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów art.52 ust.2 ustawy konieczne było wykazanie, że wady wniosku w ogóle uniemożliwiały rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Z kolei, jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. W treści decyzji o warunkach zabudowy zawarto ustalenie wynikające z przeprowadzonej analizy, że działki zlokalizowane w sąsiedztwie zagospodarowane są w podobny sposób do działki inwestora i planowana zabudowa stanowić będzie uzupełnienie istniejącej w pobliżu funkcji mieszkalnej i usługowej. Na temat tego bardzo istotnego ustalenia brak jest jakiejkolwiek oceny Sądu pierwszej instancji, jak i organów. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust.1 ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis.

Konieczne zatem było w niniejszej sprawie wykazanie, dla stwierdzenia nieważności decyzji, że nie jest dopuszczalne zagospodarowanie terenu w sposób wskazany w decyzji o warunkach zabudowy, a więc wykazanie, że wynik nawet bardzo ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.).

Nie jest też przekonywujące, bo nie poparte szerszą analizą materiału sprawy, twierdzenie organu, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Z treści analizy wynika, że działka inwestora nr 66 ma poprzez ul. [...], przy której jest położona, dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. To ustalenie znalazło wyraz w decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] września 2005r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowani terenu. Fakt, że na graficznych załącznikach do tej decyzji nie jest ujęta ul. [...] nie przesądza o tym, że faktycznie działka inwestora nie ma do niej dostępu. Ta kwestia wymaga wyjaśnienia przed uznaniem rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Stwierdzone w tej sprawie niezaastosowanie się organów do oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu orzeczenia sądowego w zakresie dalszego postępowania, obligowało Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, Sąd I instancji zobowiązany był skontrolować czy organy administracji prawidłowo uwzględniły ocenę prawną i wytyczne, co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie zaakceptował ustalenia organu administracji, nie poddając ich stosownej ocenie pod kątem przestrzegania art.153 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu (chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy) Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli działalności organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Z wyżej wskazanych względów zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art.153 p.p.s.a jest uzasadniony. Z tego jednak powodu, przedwczesne jest dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. Zarzut ten podlegałby rozpoznaniu, gdyby organ i Sąd pierwszej instancji wyjaśniły dlaczego stwierdzone wady decyzji z dnia 15 grudnia 2005r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uznano za rażąco naruszające prawo.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt.1 p.p.s.a.