Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 479/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.7,77,80,107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr./ Paweł Darmoń Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 lutego 2014r., znak [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania A.S. i G.S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 27 listopada 2013 r., nr [....] , w której ustalono dla skarżących jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 4.181,44 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie W. , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] , w skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej, a także zobowiązano ich do uiszczenia tej opłaty. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 143, art. 144 ust. 1, art. 146 i art. 148 ust. 1 -4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchwałę Nr IX/59/2007 Rady Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. W tym zakresie nawiązało do zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także jego motywów eksponując następujące okoliczności.

Gmina Zielonki zrealizowała przedsięwzięcie polegające na budowie sieci sanitarnej na obszarze N. , w tym Kanalizacja sanitarna [....] . Sieć kanalizacyjna została wybudowana z udziałem środków gminy Z. oraz z udziałem budżetu Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Sieć kanalizacji została przyjęta do użytkowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego w dniu 22 czerwca 2011r., a tę datę organ pierwszej instancji uznał za dzień, w którym gmina Z. stworzyła warunki do przyłącza m. innymi nieruchomości oznaczonej nr [....] w W. do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Strony powiadomiono o wszczęciu postępowania, nadto zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości. Operat został przedłożony w dniu 8 maja 2013r. Określał wartość nieruchomości na kwotę 268 824 zł., przy uwzględnieniu uzbrojenia w kanalizację sanitarną oraz na kwotę 254 757 zł. bez jej uwzględnienia, w wyniku czego kwotą wyjściową do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej jest kwota 13.067,00 zł., jako różnica pomiędzy dwoma powyżej podanymi wartościami nieruchomości. W § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. określono procentową stawkę jednorazowej opłaty o której mowa w art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty 13 067,00 zł daje 4 181,44 zł.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji A.S. i G.S. podnieśli szereg uwag. Wskazywali, że operat sporządzono w oparciu o błędną analizę i niewłaściwe dane, gdyż na przestrzeni ostatnich 3 lat obserwuje się spadek cen nieruchomości. Nadto dotychczasowy system wywozu nieczystości był i jest bez nadzoru, w związku z czym, większość mieszkańców z W. , mimo istnienia takiej możliwości nie podłączyli się do kanalizacji. Strony wskazywały też na zakup przez nie lampy oświetleniowej przy drodze powiatowej w okolicy działki nr [....] , doprowadzenie w 2001r. energii elektrycznej na własny koszt, doprowadzenie do działki w roku 2002r. na własny koszt gazu, dokonanie w 2001 r. wpłaty na konto na rozwój sieci i budowę sieci wodociągowej.

Organ pierwszej instancji odpowiedział na zarzuty, w tym wskazał iż dowód w postaci operatu szacunkowego został sporządzony w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu pierwszej instancji został on wykonany zgodnie z przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia, dokonano również opisu wybranej metody wyceny nieruchomości, wskazując, jakie elementy dotyczące transakcji nieruchomościami muszą być znane i zbadane. W celu wyliczenia kwotowego wpływu kanalizacji sanitarnej na wartość nieruchomości, rzeczoznawca sporządził dwie próbki nieruchomości porównawczych, jedną z gruntami z dostępnością do kanalizacji sanitarnej oraz drugą - dla gruntów bez dostępności kanalizacji sanitarnej. Na mocy uchwały Rady Gminy Z. Nr XXXI/98/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. Nr [....] w granicach administracyjnych miejscowości W. przedmiotowa działka nr [....] położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, częściowo w terenie zieleni izolacyjnej od drogi - symbol planu ZI i we fragmencie w terenie dróg. Dla potrzeb wyceny działki rzeczoznawca zbadał rynek nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym i mieszkalnym z dominującym obszarem terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną będących przedmiotem transakcji w okresie od 2.04.2011r do 1 kwietnia 2013r , tj w okresie dwóch ostatnich lat poprzedzających wycenę, co jest zgodne ze standardami rzeczoznawców majątkowych. Nadto przeprowadzona na potrzeby wyceny analiza rynku wykazała, że ceny działek budowlanych w omawianym okresie wykazały spadek o ok. 7 %. średniorocznie i w takim zakresie ceny transakcji zostały skorygowane. Okoliczność, że większość mieszkańców W. nie podłączyło się do kanalizacji, nie ma wpływu na wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ew. [....] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało następnie, że w odwołaniu A.S. i G.S. zarzucili naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie szczególnej staranności i naruszenia zasad wynikających z przepisów prawa, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie a priori, że wartość nieruchomości musiała wzrosnąć w wyniku wybudowania kanalizacji. Skarżący podnieśli, że Wójt Gminy nie odniósł się do składanych w toku postępowania ich zarzutów co do operatu, a w szczególności do nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych. Wyrazili też obawę, czy nieruchomości przyjęte do porównań zostały prawidłowo zakwalifikowane jako nieruchomości podobne. Tej kwestii organ pierwszej instancji nie ocenił, mimo że posiadał obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, a szczególnie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. W odwołaniu wskazano, że należało rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia.

W dalszych rozważaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że sporna decyzja, jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie wyjaśniające są prawidłowe.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl art. 143 ust. 2 tej ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jak stanowi przepis art. 145 ust. 1 tej ustawy opłatę adiacencką, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z przepisem art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1.) oraz, że następuje to po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy).

Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.(art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3).

Powołując się na orzecznictwo organów administracji publicznej i sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących przesłanki i tryb nakładania opłat adiacenckich nastręcza poważne wątpliwości interpretacyjne, co przekłada się wprost na brak konsekwencji w zakresie rodzaju wydawanych rozstrzygnięć. W szczególności, wobec braku definicji ustawowej, nie jest jasne, jak należy rozumieć pojęcie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" a co za tym idzie - od kiedy należy liczyć trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych, będzie to zwykle moment nawet nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia do nich konkretnej nieruchomości, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał, czy nie. W przypadku sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej dniem tym nie jest dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał.

Zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 148b ust. 1. są wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne, czyli zgodne z prawem korzystanie z tych urządzeń - a więc prawo budowlane, prawo wodne tudzież wszelkie przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury. Zdaniem Kolegium, ponieważ przedmiotem inwestycji, z którą związane jest niniejsze postępowanie, była budowa kanalizacji sanitarnej, analizie należy poddać tu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na podstawie analizy przepisów tych ustaw Kolegium wywiodło, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej takich, jak kanalizacja sanitarna możemy mówić wówczas, gdy użytkowaniu sieci -w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy - nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie sieci, jednakowoż pod warunkiem stwierdzenia, iż podłączenie nieruchomości do sieci pozostaje zgodne z regulaminem gminy i jest technicznie możliwe - co bez wątpienia leży w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Datą, od której należy liczyć trzyletni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jest dzień, z którym możliwe stało się przystąpienie do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej, czyli dzień upływu 21 dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu przez właściwy organ nadzoru budowlanego bądź wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy zaznaczył, że do zachowania powyższego terminu wystarczy wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nieostatecznej.

W przedmiotowej sprawie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego W.S. operat szacunkowy, dotyczący ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Analiza przedmiotowego operatu szacunkowego nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] dowodzi, że w związku z wybudowaniem przez Gminę kanalizacji sanitarnej, wartość nieruchomości wzrosła. W związku z tym, dla ustalenia wartości gruntu, stanowiącego własność A.S. i G.S. , zarówno przed jak i po realizacji przez Gminę kanalizacji, rzeczoznawca szacował wartość działki w podejściu porównawczym, metodą skorygowania ceny średniej. Organ odwoławczy podkreślił, że wybór podejścia i metody zgodny jest z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Uzasadniając powyższy wybór podejścia i metody rzeczoznawca podał, iż wynika on głównie z faktu, że na rynku lokalnym występowały transakcje nieruchomościami podobnymi, w stopniu wystarczającym - tj. minimum kilkanaście transakcji dla jednej próbki, aby dokonać analizy porównawczej.

Kolejnym działaniem rzeczoznawcy była analiza, i charakterystyka rynku lokalnego. Analizą objęto rynek nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym i mieszanym z dominującym obszarem terenu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, mając na uwadze obszar Gminy Z. z uwzględnieniem W. i miejscowości sąsiednich w okresie od drugiego kwartału 2011 do drugiego kwartału 2013r. Z analizy tej rzeczoznawca wywiódł, iż ceny na rynku gminnym działek budowlanych w omawianym okresie wykazały spadek rzędu 7 % średniorocznie i w związku z tym skorygował ceny transakcyjne w procesie wyceny, tak by odpowiadały wartościom cen nieruchomości osiąganych na dzień sporządzenia operatu.

W wykonanym operacie rzeczoznawca utworzył dwa zbiory nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, oddzielnie dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych uzbrojonych w kanalizację sanitarną oraz dla nieruchomości niezabudowanych nie posiadających kanalizacji. Zbiory te zawarte zostały w tabelach ( str. 10 i 11 operatu ) i wskazywały na miejscowość położenia nieruchomości, datę transakcji, powierzchnię nieruchomości, cenę l m2, współczynnik korygujący odnoszący się do trendu czasowego, oraz cenę skorygowaną o ten współczynnik. Następnie rzeczoznawca wskazał transakcję o cenie maksymalnej i minimalnej dla każdego ze zbiorów transakcji, jak też obliczył ze zbiorów transakcji cenę średnią. Sporządził tabelę cech i wag nieruchomości, które jego zdaniem wpływają na ceny transakcyjne, jak i przygotował dla tych cech skalę ocen za pomocą której będzie niwelował różnice pomiędzy nieruchomościami. Kolejną czynnością było dokonał opisu nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej, zarówno dla nieruchomości posiadających kanalizację jak i dla nieruchomości bez kanalizacji. Nieruchomości te posiadają także przeznaczenie mieszane, tj. leżą w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz w części w terenie zieleni nieurządzonej oraz w terenie pod trasy komunikacyjne. Operat zawiera szeroki katalog cech rynkowych, które posłużyć mają do korekt ewentualnych różnic pomiędzy nieruchomościami. Cechy te nadto szczegółowo opisano, wprowadzając trzy stopniową gradację w ramach jednej cechy.

Z obu zbiorów nieruchomości ( z kanalizacja i bez ) określono cenę średnią jak też ustalono przedział współczynników korygujących, za pomocą których skorygowano ustaloną uprzednio cenę średnią, tak by uwzględniała ona te cechy, które prezentuje nieruchomość wyceniana. W ten sposób ustalono wartość 1 m2 nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] , jaką mogła by osiągnąć na rynku w sytuacji gdy nie posiadała kanalizacji sanitarnej jak i wtedy, gdy w tą kanalizację została już wyposażona. Jak podkreśliło Kolegium, istotnie wartość tej samej nieruchomości jest większa, gdy wyposażona jest ona w kanalizację sanitarną. Co za tym idzie, ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, poparte zostały także poprzez analizę akt sprawy, w tym ocenę operatu szacunkowego dokonaną przez tut. Kolegium i powodują, że zapadła w sprawie decyzja jest prawidłowa.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że prawidłowym było włączenie do katalogu transakcji przyjętych do porównań transakcji mających miejsce na przestrzeni dwóch lat. Co do podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań pojęcie - "podobne" nie oznacza "takie same". Co za tym idzie, chodzi o to by przyjęte do katalogu nieruchomości służące do wyceny wykazywały możliwe podobne wzajem siebie, a uprzednio ustalone cechy następnie koryguje się ustalonymi wartościami współczynników korygujących. W operacie szacunkowym szczegółowo opisano nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej pod kątem tych samych cech, tj. lokalizacji, otoczenia, dostępności komunikacyjnej, wielkości powierzchni, ukształtowania, przeznaczenia w planie, ograniczeń i infrastruktury technicznej. Kwestia podobieństwa przyjętych do porównań nieruchomości jest zatem w pełni weryfikowalna i nie budzi wątpliwości.

Bezzasadnie podnoszą skarżący, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów stron. Uzasadnienie decyzji Wójta Gminy Z. punkt po punkcie odnosi się do podniesionych przez strony uwag.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się G.S. i A.S. , wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Skarżący podnosili zarzuty:

- naruszenia art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie szczególnej staranności i z naruszeniem zasad wynikających z przepisów prawa;

- naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

- przyjęcia operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z art. 146, art. 148 ust 4 oraz art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to z uwagi na brak uwzględnienia w nim wkładu finansowego skarżących w wybudowanie infrastruktury oraz przyjęcie do wyceny metodą porównawczą jedynie nieruchomości z 2011 roku

- naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie a priori, że wartość nieruchomości musiała wzrosnąć w wyniku wybudowania kanalizacji;

- naruszenie zasad współżycia społecznego, a w tym art 5 k.c. poprzez obciążenie kosztami opłaty adiacenckiej tylko mieszkańców, którzy przyłączyli się do sieci, co narusza zasady równości wobec prawa;

- naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez obciążenie opłatą skarżących, mimo iż partycypowali w kosztach budowy infrastruktury.

W uzasadnieniu powyższego A.S. i G.S. wskazywali, że Wójt nie odniósł się do konkretnych zarzutów strony co do operatu, a w szczególności do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, a jedynie wskazał na posiadanie przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych. Jeżeli strona w piśmie formułuje konkretne zarzuty do operatu szacunkowego, to obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie, chociażby poprzez wezwanie rzeczoznawcy do ustosunkowania się do nich, a następnie przez rozważenie czy wyjaśnienia rzeczoznawcy są przekonywujące i logiczne, oraz zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i z przepisami rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

W toku postępowania organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne ale z 2011 roku - sprzed 2 lat, co w żadnym wypadku nie może stanowić odniesienia do obecnych trendów na rynku. Ceny z transakcji przyjętych w procesie wyceny nie zostały zaktualizowane trendem czasowym. Operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organ, tymczasem należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, a w konsekwencji rozważyć wezwać autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach.

Mieszkańcy gminy niejednokrotnie partycypują w kosztach inwestycyjnych gminy i obciążanie ich po raz drugi opłatami adiacenckimi byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Skarżący wskazali, że nie powinni ponosić opłaty adiacenckiej ze względu na zasady współżycia społecznego, gdyż organ nie wszczął postępowań w stosunku do wszystkich mieszkańców, a jedynie w stosunku do tych, którzy podłączyli się do sieci, pozostawiając bez nadzoru i kontroli przydomowe nieszczelne szamba. W obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: budowy kanalizacji) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi ustalić opłatę. Organy nie uwzględniły, że skarżący uczestniczyli w kosztach budowy urządzeń i dokonali wpłaty na konto Gminy. Obecne ponowne obciążanie skarżących opłatą - de facto z tego samego tytułu nie znajduje uzasadnienia i narusza zasady współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 518, dalej oznaczona jako u.g.n.). Przepisy tej ustawy zawierają materialnoprawną podstawę do nałożenia opłaty adiacenckiej, a nadto normują tryb wyliczenia tej opłaty. Oprócz przepisów, zawartych w u.g.n., w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie).

W myśl art. 4 ust. 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Tryb ustalania opłaty został szczegółowo unormowany w Dziale III, Rozdziale 7 u.g.n. – "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Jak stanowi art. 143 ust. 1 u.g.n., przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 143 ust. 2, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Na mocy art. 144 ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się także do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a), zaś wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). W myśl art. 146 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Istotną z uwagi na treść powyższych przepisów wartość nieruchomości określa się na podstawie przepisów Działu IV, Rozdziału 1 u.g.n. – "Określanie wartości nieruchomości". Stosownie do art. 149 u.g.n., przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W myśl art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2). Zgodnie z art. 153 ust. 3 u.g.n., przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości.

Artykuł 153 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 154 ust. 1, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Dalsze regulacje odnośnie wyceny przy użyciu podejścia porównawczego zawierają przepisy rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Powyższe przepisy wyznaczały w kontrolowanym postępowaniu zakres okoliczności faktycznych, które organy administracji publicznej winny były ustalić. Przy ich ustalaniu zastosowanie znaleźć powinny ogólne unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do postępowania wyjaśniającego. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n. Wskutek niewłaściwej interpretacji tego przepisu bezpodstawnie nie zastosowały go w niniejszej sprawie, nie poczyniły również wszystkich ustaleń niezbędnych do jej prawidłowego załatwienia.

Jak już wyżej wskazano, art. 148 ust. 4 u.g.n. nakazuje pomniejszyć różnicę wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie nakładów na rzecz budowy poszczególnych urządzeń rozumieć należy szeroko. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 2147/11 (Lex Omega nr 1336378), brzmienie przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n. nie wskazuje w żaden sposób, iż odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, w związku z którą nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby nieuzasadnionym pokrzywdzeniem właścicieli, bądź użytkowników wieczystych, którzy ponieśli nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, powodujących wzrost wartości nieruchomości, a które nie mają związku z realizacją innej inwestycji, po realizacji której organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podnosi się również, że przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie oznacza, że odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, zaś nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 453/11, Lex Omega nr 1085785). Wobec tego uznać trzeba, że odliczeniu na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. winny podlegać wszystkie nakłady, jakie właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi o urządzenia, z których wykonaniem (podłączeniem do sieci) ma związek nałożenie opłaty adiacenckiej, czy też o takie, które nie miały nic wspólnego z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Bez znaczenia jest również czas, w jakim właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł nakłady na urządzenia. W myśl trafnych poglądów doktryny orzecznictwa rozliczeniu podlega wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze ( np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003 r., II SA/Kr 2208/03, z glosą Chmielnicki P., Prz.Leg. 2005/1/145-152).

W niniejszej sprawie G.S. i A.S. wskazywali, że ponieśli nakłady na zakip i montaż lampy oświetleniowej, doprowadzili na własny koszt energię elektryczną, gaz, a nadto dokonali wpłaty na rozwój i budowę sieci wodnej. Wójt Gminy Z. uznał (w odniesieniu do lampy oświetleniowej, energii elektrycznej oraz gazu), że są to czynniki wpływające na wartość działki w obu stanach infrastruktury (tj. przed stworzeniem warunków do podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej i po ich stworzeniu), zatem nie mają wpływu na różnicę wartości nieruchomości, istotną w sprawie. Natomiast co do sieci wodnej podał, że sprawa dotyczy wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej.

W świetle zaprezentowanego wyżej rozumienia art. 148 ust. 4 u.g.n. takie stanowisko nie może być uznane za prawidłowe. Urządzenia energii elektrycznej, gazowej oraz sieci wodnej stanowiły urządzenia infrastruktury technicznej, zatem nakłady poniesione na ich wykonanie powinny zostać odliczone od wartości nieruchomości. Organ pierwszej instancji, dokonując błędnej wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n., takiego odliczenia nie przeprowadził. Nie poczynił również ustaleń odnośnie wysokości tych nakładów. Decyzja organu pierwszej instancji naruszała zatem zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle pominęło kwestię wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n., nie odnosząc się wcale do stanowiska stron w tym zakresie i nie usuwając uchybień, popełnionych przez organ pierwszej instancji. Zasadne zatem było wyeliminowanie z obrotu prawnego obu rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się uzasadnione.

Pozostałe zarzuty skarżących nie są zasadne.

W szczególności, G.S. i A.S. kwestionowali rzetelność operatu szacunkowego podnosząc, że rzeczoznawca uwzględnił dane z rynku nieruchomości z roku 2011, co ich zdaniem w żaden sposób nie może być odnoszone do obecnych trendów na rynku.

Analiza operatu szacunkowego przyjętego przez organy administracji za podstawę ustaleń pozwala stwierdzić, że rzeczoznawca wybrał dwie grupy reprezentatywnych cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych. W pierwszej z nich – nieruchomości niezabudowanych, uzbrojonych m. in. w kanalizację sanitarną (s. 10 operatu) znalazło się dwanaście nieruchomości z obszaru gminy Z. Jedynie trzy z transakcji zostały zawarte w roku 2011, pozostałe zaś – w 2012r. (osiem), czy nawet w 2013r. (jedna). W drugiej grupie znalazło się czternaście nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, bez kanalizacji sanitarnej (s. 11 operatu). W tej grupie siedem nieruchomości zostało sprzedanych w roku 2011, a siedem pozostałych – w roku 2012. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, jakoby biegły rzeczoznawca brał pod uwagę wyłącznie transakcje z roku 2011.

Co więcej, powołane wyżej przepisy u.g.n. nie stoją na przeszkodzie uwzględnianiu cen transakcji oddalonych w czasie od momentu sporządzania wyceny. Wręcz przeciwnie, wprost wskazują na taką możliwość. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., przy podejściu porównawczym ustawodawca nakazuje m. in. uwzględniać zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca uwzględnił ten wymóg. Stwierdził, że jak wynika z analizy rynku gminnego, ceny działek budowlanych w omawianym okresie (tj. II kwartał 2011 r. – I kwartał 2013 r.) wykazywały spadek rzędu ok. 7 % średniorocznie i w takim też zakresie skorygował ceny transakcyjne w procesie wyceny (s. 8-9 operatu). Ceny transakcyjne nieruchomości z obu wymienionych uprzednio grup zostały rzeczywiście skorygowane, co rzeczoznawca oddał w tabeli (s. 10 -11 operatu). W tym zatem zakresie prawidłowość operatu szacunkowego nie budzi zastrzeżeń. Rzeczoznawca miał prawo uwzględnić ceny transakcyjne z roku 2011, zaś czyniąc to, skorygował je stosownie do wymogów art. 153 ust. 1 u.g.n.

Analiza akt postępowania nie potwierdziła też zarzutów skarżących, jakoby organy administracji publicznej niewłaściwie oceniły operat szacunkowy i nie odniosły się do ich zastrzeżeń. Uzasadnienie decyzji Wójta Gminy Z. zawiera taką ocenę (s. 4-5 decyzji Wójta – k. 89, 90 akt administracyjnych). Nadto, organ pierwszej instancji odniósł się do zastrzeżeń skarżących odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu, wskazując m. in. na skorygowanie cen transakcyjnych ze względu na ich spadek (s. 6-7 decyzji Wójta, k. 88-89 akt administracyjnych). Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło na tę kwestię uwagę (s. 11 decyzji Kolegium – k. 104 akt administracyjnych). Wbrew temu co podnoszą skarżący, w sprawie nie było potrzeby wzywania rzeczoznawcy, aby ustosunkował się do twierdzeń stron. To organy administracji publicznej, a nie biegły oceniają materiał dowodowy sprawy. Również na organach administracji spoczywa obowiązek odniesienia się do zarzutów stron. Wynika to z art. 8 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W niniejszej sprawie wystarczającym było poddanie oceny operatu szacunkowego, który był wyczerpujący, sporządzony rzetelnie i zgodnie z przepisami prawa. Skarżący mieli też możliwość uczestnictwa w czynności biegłego na gruncie. Same informacje zawarte w operacie szacunkowym pozwalały na dostateczne odniesienie się do zarzutów skarżących.

Bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby organ naruszył art. 8 k.p.a. zakładając, że wartość nieruchomości musiała wzrosnąć w wyniku wybudowania kanalizacji. Założenie takie oczywiście musi być poczynione, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenkiej w ogóle mogło zostać wszczęte. Jednak samo założenie nie jest dla organu administracji publicznej wiążące. Dla ustalenia, czy i o ile wartość nieruchomości rzeczywiście wzrosła, niezbędne jest uzyskanie dowodu w postaci operatu szacunkowego. Dopiero na jego podstawie – tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – organ administracji publicznej może ustalić, że faktycznie wartość nieruchomości wzrosła wskutek wykonania urządzeń infrastruktury.

Nie mógł odnieść również skutku zarzut, że organy administracji publicznej wszczęły postępowanie w przedmiocie określenia opłaty adiacenckiej jedynie w odniesieniu do części mieszkańców. Określanie tej opłaty odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, w której organy administracji władczo konkretyzują obowiązek poniesienia opłaty przez właścicieli (ewentualnie użytkowników wieczystych) danej nieruchomości. Bez wpływu na określenie takiej opłaty pozostaje to, czy jednocześnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie w odniesieniu do właścicieli (użytkowników wieczystych) innych nieruchomości, nawet jeżeli również ich wartość wzrosła w związku z wykonaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej zastosują się do zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n. i uwzględnią nakłady, poczynione przez skarżących na rzecz wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z przedmiotową nieruchomością. Poczynią stosowne ustalenia odnośnie wartości tych nakładów, a następnie – ustalając opłatę adiacencką – pomniejszą ustaloną przez rzeczoznawcę różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość tych nakładów. Nadto organy administracji publicznej – z uwagi na datę sporządzenia operatu szacunkowego, wykorzystanego w dotychczasowym postępowaniu – winny uwzględnić treść art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

Skarżący pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniach o rozprawie nie złożyli wniosku o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.