Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 417/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 b ust. 8
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2019 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograﬁcznego - dalej zwanego "[...]WINGiK" z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty C. z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograﬁcznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w C. pod numerem id. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Główny Geodeta Kraju, w wyniku postępowania przeprowadzonego na wniosek A. B., decyzją z [...] października 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINGiK z [...] sierpnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty C. z [...] maja 2019 r. orzekającej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w C. pod numerem id. [...], której celem było, zgodnie ze zgłoszeniem pracy Aktualizacja danych EGiB, wznowienie (wyznaczenie) granic dla działki nr [...] położonych w obrębie R., gmina C.

Organ po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji [...]WINGiK.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. A. B. złożył od powyższej decyzji do Głównego Geodety Kraju wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja [...]WINGiK z [...] sierpnia 2019 r. została wydana w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograﬁcznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej, na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą".

Dalej Główny Geodeta Kraju podał, że jak przewidują regulacje zawarte w art. 12b ustawy w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji przez starostę przekazanych mu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, organ zwraca je wykonawcy wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wówczas wykonawca prac geodezyjnych ma prawo ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu. Jeżeli starosta nie uwzględni stanowiska wykonawcy tych prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograﬁcznego zbiorów danych lub innych materiałów będących efektem wykonanych prac geodezyjnych.

Zdaniem tego organu z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że decyzja [...]WINGiK z [...] sierpnia 2019 r. była konsekwencją negatywnej weryfikacji (odnotowanej ostatecznie w protokole z [...] grudnia 2018 r.) zbiorów danych i materiałów powstałych w związku z wykonaniem prac geodezyjnych zarejestrowanych pod nr id: [...], obejmujących działkę nr [...], położoną w obrębie R., których celem, zgodnie ze zgłoszeniem, były Aktualizacja danych EGiB, wznowienie (wyznaczenie) granic, a następnie nieuwzględnienie przez Starostę C. stanowiska A. B. do wyników tej weryfikacji.

W uzasadnieniu ww. decyzji [...]WINGiK została wykazana wadliwość zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej nr id: [...]. Organ wskazał naruszone przepisy prawa, m.in.: § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograﬁcznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572), § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393).

W ocenie Głównego Geodety Kraju uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...]WlNGiK bardzo obszernie odniósł się do zarzutów zgłaszanych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, a także szczegółowo opisał sposób naruszenia przez wykonawcę prac geodezyjnych wskazanych wyżej przepisów prawa. W świetle dokonanych ustaleń [...]WINGiK stwierdził, że praca geodezyjna zarejestrowana w Starostwie Powiatowym w C. pod nr id. [...], z uwagi na wykazane w niej nieprawidłowości, wynikające z naruszenia przepisów prawa, nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK.

Mając na uwadze, że celem prowadzącego postępowania administracyjnego w trybie art. 12b ustawy było ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków, co miało zapobiec przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograﬁcznego wadliwej dokumentacji, nie można - w opisanym stanie faktycznym - zarzucić decyzji [...]WlNGiK z [...] sierpnia 2019 r., że została wydana bez podstawy prawnej lub rażąco naruszała obowiązujące przepisy prawa, w tym normy zawarte w ustawie.

Organ odwoławczy zauważył, że [...]WINGiK, podobnie jak organ I instancji oceniając dopuszczalność przyjęcia do państwowego zasobu dokumentacji geodezyjnej przekazanej przez A. B., przyjął pogląd, że organ prowadząc postępowanie administracyjne skutkujące wydaniem decyzji w trybie art. 12b ust. 8 ustawy, nie jest związany protokołami weryﬁkacji i dokonuje nowej, całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej.

A. B. wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINGiK z [...] sierpnia 2019 r. przedstawił natomiast w tym zakresie odmienne stanowisko. Niezależnie od tego, które ze stanowisk bardziej zasługuje na uwzględnienie, to skoro stanowią one rezultat interpretacji obowiązujących przepisów, w szczególności art. 12b ustawy, to na takiej podstawie nie można wywodzić przesłanki do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności, zwłaszcza wady rażącego naruszenia prawa.

Główny Geodeta Kraju stwierdził, że w toku niniejszego postępowania nie potwierdził się także zarzut A. B., co do podpisania decyzji organu I instancji, czyli Starosty C. (utrzymanej następnie w mocy decyzją [...]WINGiK z [...] sierpnia 2019 r.) przez osobę do tego nieuprawnioną. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia pisma Starosty C. (nr [...] z [...] stycznia 2019 r.) upoważniającego - w trybie art. 268a kpa – I. G., czyli osobę która podpisała decyzję z [...] maja 2019 r., do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Starosty.

A. B. w treści wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, wskazując na naruszenia przepisów kpa, jakich rzekomo dopuścił się Główny Geodeta Kraju przy wydaniu decyzji z [...] października 2019 r. oraz zarzucając brak bezstronności organu, w istocie oczekiwał, aby Główny Geodeta Kraju, w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji [...]WlNGiK, dokonał własnej oceny prawidłowości wykonania tej dokumentacji, a także ocenił czynności Starosty C. poprzedzające wszczęcie postępowania administracyjnego związane z etapem weryﬁkacji dokonywanym w drodze czynności materialno-technicznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że orzekając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej ma za zadanie wyłącznie ocenić, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie kwestionowanej decyzji wiązało się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Podstawą do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, czy też odmienna ocena mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego.

Zatem Główny Geodeta Kraju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie stwierdził, aby decyzja [...]WINGiK z [...] sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z [...] maja 2019 r. była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Od decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] grudnia 2019 r. A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił Głównemu Geodecie Kraju wydanie decyzji niezgodnych z prawem, rażąco naruszających prawo, które dają przyzwolenie organom l i Il instancji, na naruszanie - art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 136, art. 138 kpa oraz art. 7, art. 87, Konstytucji RP. W skardze A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, uchylenie decyzji [...]WINGiK oraz decyzji Starosty C., na koszt organu administracji. A. B. zarzucił, że zaskarżona decyzja została sporządzona szablonowo, bez żadnej refleksji, co do sedna sprawy. Jego zdaniem zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju została wydana bez należytego dojścia do prawdy obiektywnej, nie budzi zaufania strony do centralnego organu administracji rządowej. W uzasadnieniu podniósł, że [...]WINGiK utrzymał w całości w mocy wcześniejszą decyzję Starosty C. i orzekł w sprawie, która nie była przedmiotem postępowania w trybie art. 12b ust 8 ustawy, zmieniając treść uzasadnienia decyzji Starosty C. oraz zmienił stanowisko w kwestii naruszonych przepisów prawa i ich interpretacje, zakwestionował tym samym powody wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Uzasadnienie decyzji organu ll instancji nie zawierało zarzutów stawianych w protokołach weryfikacji. W ocenie A. B. w uzasadnieniach decyzji obu organów nie podano faktycznych i prawych dowodów, odnoszących się do powodów wszczęcia postępowań i wydania decyzji, czyli art. 12b ust. 8 ustawy. Skarżący podał, że na istniejące bezprawie w Starostwie C. wskazywał już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uważa, że proces weryfikacji i późniejsze postępowania administracyjne, to obrzydliwa patologia. Bezprawie to nie ma nic wspólnego z czynnościami zapisanymi w przepisach prawa.

Skarżący zwrócił uwagę, że przez niemalże rok trwała permanentna weryfikacja przesłanej dokumentacji. W tym czasie Starosta C. sporządził trzy protokoły weryfikacji do dokumentacji. Ostatni raz dokumentacja, z kolejnymi stanowiskami do protokołów weryfikacji, została przekazana do Starosty [...] grudnia 2018 r. gdzie przeleżała bezczynnie kilka miesięcy.

Pomimo spełniania wszystkich zachcianek weryfikatorów, w każdym kolejnym protokole weryfikacji pojawiały się nowe lub odmiennie sformułowane. Natomiast w decyzji organu I instancji znalazły się kolejne zarzuty, z którymi skarżący nie został zapoznany w trakcie wglądu do akt sprawy, czyli dokonano czwartej weryfikacji, już po zebraniu dowodów. Te sowieckie metody upodlenia, stosowane przez Starostę C., który jest pod stałą ochroną [...]WINGiK Główny Geodeta Kraju kwituje - "nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." - czyli włącza się do ochrony tych patologii.

Skarżący zarzucił, że Główny Geodeta Kraju nie zajmuje się podstawowymi sprawami tych wypaczonych postępowań (weryfikacyjnych i administracyjnych) lub wybiórczo lakoniczne je traktuje, niemalże groteskowo. Główny Geodeta Kraju ponownie rozpatrując sprawę nie zmienił wcześniejszych metod postępowania - nadal nie podał podstaw prawnych swoich wywodów w uzasadnieniu decyzji, pomimo wyraźnie postawionego zarzutu tych braków w wymienionym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Geodeta Kraju odmawiając uwzględnienia żądania uzupełnienia dowodów, złożonego we wniosku z [...] sierpnia 2019 r. rażąco naruszył art. 78 § 1 kpa. Ponadto odmawiając przeprowadzenia dowodu Główny Geodeta Kraju jednocześnie wskazał na naruszenie art. 81a kpa.

Skarżący uważa, że główne dowody bezprawnego postępowania i rażące naruszenie prawa wynikają z poniższych powodów.

Decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nie mającą prawa do tej czynności. Zgodnie z § 40 pkt 6 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w C. podpisanie takiej decyzji zastrzeżone jest dla starosty. Podstawowym aktem prawa w tej kwestii jest uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w C. z [...] grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w C. Według § 40 pkt 6 wymienionego Regulaminu do podpisu starosty zastrzeżone są pisma i dokumenty: decyzje i postanowienia w rozumieniu przepisów kpa. Kierownicy wydziałów starostwa oraz pracownicy mogą podpisywać decyzje w indywidualnych sprawach w zakresie administracji publicznej na podstawie upoważnień udzielonych przez starostę - zgodnie z § 44 ust. 1 oraz żer kierownicy i pracownicy wydziałów starostwa podpisują pisma i dokumenty w sprawach należących do ich właściwości rzeczowej, z zastrzeżeniem § 40 i § 41 regulaminu - § 44 ust. 2. Postępowanie wszczęte z urzędu o odmowie przyjęcia dokumentacji nie jest wyłączone spod przepisów kpa - decyzje organu I i II instancji wydane są na podstawie kpa. Jeśli więc postępowanie było procedowane w trybie kpa, to podpis pod decyzją (jak i wszczęcie postępowania) zastrzeżone jest dla starosty.

Starosta C. nie wykazał również, że decyzja została podpisana w bliżej nieokreślonej "indywidualnej sprawie". Zgodnie z zawiadomieniem postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jakaż to może być więc indywidualna sprawa geodety powiatowego D. K. Skarżący podał, że jako strona nie zwracał się do nikogo o wszczęcie postępowania w jakiejkolwiek swojej "indywidualnej sprawie", nie był inicjatorem tego postępowania. Tak więc decyzja Starosty C. zawiera wadę powodującą jej nieważność - art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Podstawą wszczęcia postępowania przez Starostę C. był art. 12b ust. 8 ustawy. Organ wydał decyzję o odmowie przyjęcia dokumentacji, ze względu na nieuwzględnienie stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych.

Skarżący podtrzymał szczegółowe zarzuty podane w odwołaniu od decyzji Starosty C., które zlekceważył organ ll instancji.

Główny Geodeta Kraju pominął kwestie poruszone w odwołaniu świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez Starostę C. W aktach sprawy, ani w decyzji obu organów nie ma odniesienia do stanowiska strony.

Skarżący oczekuje od Głównego Geodety Kraju, aby ten w odpowiedzi na skargę odniósł się ściśle do każdego punktu z jego stanowiska tym bardziej, że odmówił przeprowadzenia dodatkowych dowodów, a tendencyjne informacje o zakresie nieprawidłowości w protokołach weryfikacji są odmienne od uzasadnienia decyzji Starosty C. Ostatnie stanowisko (sporządzone w związku z trzecim protokołem weryfikacji) z [...] grudnia 2018 r. jest dowodem na sowiecką patologię, dowodem, że spełniono wszystkie zachcianki, a wciąż pojawiają się nowe, bezsensowne zarzuty.

Pierwotną podstawą wszelkich dalszych czynności administracyjnych były trzy protokoły weryfikacji Starosty C. W punkcie nr 2 protokołów wymieniane są dwie osoby dokonujące weryfikacji, ale tylko jedna z nich posiada upoważnienie do wykonywania tych czynności. Druga osoba nie mając upoważnienia Starosty C., dokonała weryfikacji bezprawnie.

Ponadto skarżący podał, że z pierwszym protokołem weryfikacji otrzymał załącznik do protokołu, który w miejscu przeznaczonym dla osoby upoważnionej przez organ został podpisany przez osobę niemającą takiego upoważnienia - jest to poświadczenie nieprawdy. Tak więc bezprawnie sporządzony dokument (protokół weryfikacji) były podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego. Większość informacji załącznika została poparta art. 42 ust. 3 ustawy, poza chamstwem, jest to dowód na brak jakiekolwiek wiedzy na temat, w którym się wypowiada ta osoba.

Dwukrotnie dokonany wgląd do akt sprawy potwierdził brak dowodów, na które powołał się organ I instancji w późniejszej decyzji. Pierwszego wglądu dokonano po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nie stwierdzono żadnych dowodów będących podstawą wszczęcia postępowania. Potwierdza to protokół z tej czynności (z [...] maja 2019 r.). Drugiego wglądu dokonano po zawiadomieniu o zebranych dowodach. Nie stwierdzono żadnych zebranych dowodów, czym potwierdzono poświadczenie nieprawdy w zawiadomieniu o zebranych dowodach. Potwierdza to protokół z tej czynności (z [...] maja 2019 r.).

Protokoły sporządzone z wglądu do akt sprawy podpisane są przez pracownika starostwa. Skarżący oczekuje od Głównego Geodety Kraju, aby ten w odpowiedzi na skargę jednoznacznie odniósł się do tej bulwersującej sprawy i podał dlaczego lekceważy ten fakt. Starosta C., przed wydaniem decyzji, dokonał ponownej weryfikacji. Czynność tę wykonał po zawiadomieniu o zebranych dowodach i po sporządzeniu protokołu z wglądu do akt sprawy.

Ponadto analizując datę wydania decyzji ([...] maja 2019 r.) i wyżej wymienioną datę dokonania wglądu do akt sprawy należy sądzić, że dowody będące podstawą uzasadnienia decyzji nie zostały okazane z całkowitą premedytacją. Decyzja była już napisana w dniu wglądu do akt sprawy, co zostało zatajone w trakcie wglądu do akt sprawy.

Starosta C. uniemożliwił skarżącemu zapoznanie się z dowodami oraz wypowiedzenie się co do tychże. Była to parodia postępowania administracyjnego. Został naruszony art. 10 i art. 81 kpa.

Składając odwołanie do organu Il instancji skarżący oczekiwał uchylenia tak skandalicznie wydanej decyzji. Wydana przez organ I instancji decyzja zgodnie z art. 12b ust. 8 ustawy powinna zawierać faktyczne i prawne dowody nieuwzględnienia stanowisk strony do negatywnych protokołów weryfikacji. Skarżący uważa, że spełnił wszystkie kolejne zachcianki weryfikatorów. Organ II instancji w decyzji (z [...] sierpnia 2019 r.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pomimo, że nie potwierdzono żadnego zarzutu stawianego w protokołach weryfikacji wprost lub w sposób tam opisany. Ponadto część zarzutów organu I instancji (zawartych w decyzji) została uznana za niezasadne, a pozostałą część poparto innymi przepisami prawa i innymi wywodami, niż to wskazał organ I instancji. Jest to rażące naruszenie art. 138 kpa. Organ ll instancji zlekceważył zarzuty stawiane w postępowaniu przed l instancją. Odmówił skarżącemu jakichkolwiek praw przysługujących stronie. A. B. podał, że nie miał możliwości ustosunkowania się do ponownie zweryfikowanej dokumentacji (dokonanej już po zebranych dowodach). Zgodnie z art. 12b ust. 7 ustawy odwołanie od decyzji nie jest tożsame. Gdyby tak było to każde przyjęcie dokumentacji powinno poprzedzić wydanie decyzji. Tego prawo nie przewiduje. Tak więc decyzja organu II instancji, wynikająca z braku obiektywizmu i bezstronności wobec postępowania Starosty C., w całości uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Główny Geodeta Kraju w zaskarżonej decyzji rażąco naruszył przywołane na wstępie przepisy prawa. Szczególnie rażącym jest brak podstaw prawnych na wywody w uzasadnieniu (szablonowej) decyzji oraz ogólne sformułowania, które w rzeczywistości zafałszowują stan faktyczny: a) Główny Geodeta Kraju, potwierdza istnienie wątpliwości, jednak rozstrzygając te wątpliwości na korzyść decyzji organu Il instancji narusza art. 81a § 1 kpa. Użyte sformułowanie: ,,...niezależnie od tego, które ze stanowisk - strony czy organu - uznane zostanie za bardziej trafne, to skoro stanowią one rezultat interpretacji obowiązujących przepisów, to na ich podstawie nie mogą być wywodzone przesłanki zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności...", było nie do zaakceptowania, b) wywód na uzasadnienie decyzji - "W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie wiąże się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek...", nie był poparty przepisem prawa. W jaki sposób Główny Geodeta Kraju zamierzał zbadać te przesłanki, to już nie zostało doprecyzowane. Jest to rażące naruszenie art. 77 § 1 kpa. Przepis ten nie rozróżnia postępowań "zwykłych" od "niezwykłych". Każdy organ administracji, w tym Główny Geodeta Kraju, zobowiązany był stosować się do zasad jakie zawiera Dział I Rozdział 2 kpa. Nie mogło być więc zgody na to, że Główny Geodeta Kraju potwierdził istnienie wad w ustaleniu stanu faktycznego oraz przyzwolił na odmienną ocenę dokumentacji w zależności od aktualnego widzimisię ("nieważność decyzji nie może być wywodzona na podstawie interpretacji przepisów, a także nie może opierać się na odmiennej ocenie dowodów, na których organ orzekający w konkretnej sprawie oparł ustalenie stanu faktycznego.") - bez wskazania przepisu prawa. Jednocześnie uporczywie odmawia stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, ze względu na rażące naruszenia prawa, w tym przypadku chodzi o art. 8 kpa, c) część uzasadnienia i wywody Głównego Geodety Kraju skupiają się wokół art. 12b ust. 8 ustawy. Przepis ten jest jednoznaczny. Decyzja Starosty C. powinna być wydana w odniesieniu do nieuwzględnionego stanowiska wykonawcy prac, wyłącznie do informacji zawartych w protokole weryfikacji. Żadne informacje o zakresie nieprawidłowości, zawarte w protokołach weryfikacji, nie zostały uznane za zasadne. Zarzucanych tam naruszeń prawa nie uznano wprost lub bezprawnie zmieniając treść zarzutów i podstawy prawne, zarówno przez organ l instancji, jak i przez organ ll instancji. Ocena Głównego Geodety Kraju, że ,,...organy prowadząc postępowanie nie są związane z protokołami weryfikacji i dokonują nowej, całościowej oceny..." lub inne podobnie brzmiące: ,,...organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę w jej całokształcie i w żaden sposób nie jest związany ustaleniami organu pierwszej instancji..." jest bez podstawy prawnej, jest nie do pogodzenia z istniejącymi przepisami w tym względzie. Takim uzasadnieniem Główny Geodeta Kraju potwierdza naruszenie art. 8, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 i art. 138 kpa. Stwierdzenie Głównego Geodety Kraju (w zaskarżonej decyzji, strona 5) ,,...bezspornym jest, że w niniejszej sprawie decyzja WINGIK i poprzedzająca ją decyzja Starosty C. (...) były skutkiem negatywnego wyniku weryfikacji (...) oraz nie uwzględnienia przez Starostę C. stanowiska wykonawcy..." (której weryfikacji i którego stanowiska, to zostało pominięte) - jest to poświadczenie nieprawdy, d) Główny Geodeta Kraju wymieniając datę przekazania dokumentacji z ostatnim stanowiskiem ([...] grudnia 2018 r.), a w dalszej kolejności podając datę wszczęcia postępowania administracyjnego ([...] kwietnia 2019 r.) nie zwrócił uwagi na okres jaki upłynął pomiędzy tymi czynnościami, nie zwrócił uwagi na patologiczne upodlenia jakich dopuszczał się Starosta C. w związku z bezczynnością. Ponadto, pomijając rzeczywistą treść tych stanowisk, Główny Geodeta Kraju zafałszował stan faktyczny - pominięte zostały zasadnicze treści - "Prace wykonano prawidłowo, granice zostały wyznaczone zgodnie z dokumentacją przyjętą wcześniej do zasobu..." (odnosiło się do informacji niewymienionej w dwóch poprzednich protokołach) oraz ,,...w poprzednich dwóch protokołach nie było tej informacji...". Celem takiego zakłamywania faktów jest przyłączenie się do zmowy obu organów i ochrona tych patologii. Całości dopełnia przywołanie zarzutów organu II instancji, których nie było w żadnym protokole weryfikacji "...niekompletności sprawozdania technicznego oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych..." – przeoczone zostały po rocznej permanentnej weryfikacji. W związku z tym, że Główny Geodeta Kraju przyzwolił na taki sposób postępowania, skarżący oczekuje wyjaśnienia - na jakim etapie miałby uzupełnić dokumentację o zarzuty wymienione w decyzji organu I instancji, niewymienione wcześniej w protokole weryfikacji. Zakładając, że uzupełniłby dokumentację o wskazane bzdury (stanowczo tak to ocenia) organu I instancji, oczywiście z tymi, które organ ll instancji uznał za niezasadne, co w sytuacji gdyby ta dokumentacja ostatecznie trafiłaby do organu II instancji, a ten zarzuciłby skarżącemu, że nieprawidłowo wykonał dokumentację, ponieważ uzupełnił ją o niezasadne "wytyki" organu I instancji i dodatkowo jeszcze wskazał kolejne swoje oczekiwania. Skarżący oczekuje stanowczo odpowiedzi na taki przykładowy przebieg zdarzeń, albo wycofania się Głównego Geodety Kraju z popierania tego bezprawia.

Główny Geodeta Kraju ma rozległą wiedzę, że sprawa nie jest incydentalna. Z treści wielu podobnych spraw oraz wcześniejszych skarg i wniosków, jednoznacznie wynika, że działania Starosty C. w zmowie z [...]WINGiK są tendencyjne i nakierowane na uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej konkretnym osobom za wskazywanie korupcji w wykorzystaniu funduszy publicznych. Główny Geodeta Kraju, odstępując od wcześniejszych praktyk i zajmowanych stanowisk, na rzecz bieżącego usankcjonowania bezprawia, nie tylko rażąco narusza wyżej wskazane przepisy prawa, lecz również nie realizuje nałożonych zadań, wynikających z art. 7a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, co prowadzi do skrajnych patologicznych sytuacji, jakie ma miejsce. Kilka przykładów: - Główny Geodeta Kraju w obecnym postępowaniu odmawia rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew art. 77 § 1 kpa. W piśmie z [...] czerwca 2018 r., jak i wcześniejszych tam wskazanych, informował, że "Główny Geodeta Kraju nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w zakresie nieprawidłowości wskazanych w negatywnym protokole weryfikacji...". W jakich zatem okolicznościach organ ten będzie wykonywał obowiązki centralnego organu administracji nałożone art. 7a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, - Główny Geodeta Kraju zmienił zdanie wg aktualnego zapotrzebowania. Nie reagował na bezprawne zmiany zarzutów wykazanych w decyzjach, odmiennych niż zawierają je protokoły weryfikacji. O braku podstaw prawnych do ponownych weryfikacji wypowiedział się jednoznacznie Główny Geodeta Kraju w pismach z: [...] marca 2017 r., [...] marca 2018 r. - z poradami jak postępować w sytuacji, gdyby w decyzji organu I instancji znalazły się inne zarzuty, niż podano w protokole weryfikacji, - Główny Geodeta Kraju brak podstaw prawnych w swoim uzasadnieniu i niewygodne dla uzasadnienia okoliczności zastępuje skrótami myślowymi i wywodami, nie tylko bez przywołania przepisów prawa, lecz również wbrew swoim wcześniejszym stanowiskom, - Główny Geodeta Kraju, ani żaden z organów l i ll instancji, nie zarzucił wykonawcy i nie przedstawił dowodów, że przekazane ostateczne wyniki pracy są wadliwe.

W związku z powyższym w nawiązaniu do zarzutów wobec dokumentacji, stawianych przez organ II instancji, które w większości są subiektywnymi ocenami lub dotyczą spraw nieistotnych, w ten sposób można w nieskończoność mnożyć "wytyki" za przyzwoleniem organów nadzorczych. Wobec tego skarżący oczekuje od Głównego Geodety Kraju, aby ten w odpowiedzi na niniejszą skargę, przedstawił szczegółowe stanowisko dotyczące nieprawidłowości uznanych za zasadne przez organ II instancji. Te nieprawidłowości są wskazane w decyzji z [...] sierpnia 2019 r. (strona nr 10, punkt nr 4 odniesień). W pozostałych sprawach poruszonych w uzasadnieniu decyzji skarżący oczekuje oceny ich zasadności i jaki miały wpływ na ostateczny wynik pracy.

Skarżący odniósł się szczegółowo do dwóch wymienionych zagadnień: 1) organ Il instancji, manipulując zarzutami, zmienił zakres zarzutów organu I instancji oraz informacji z protokołu weryfikacji, ponadto wskazał na kolejne błędy, których nie zarzucał organ I instancji. Organ II instancji mataczył pojęciami, przeinaczał fakty, zaprzeczał własnym oskarżeniom. Jest to naruszenie art. 138 i art. 139 kpa. W każdym z protokołów weryfikacji, odnośnie tej sprawy, znajdują się inne informacje o zakresie nieprawidłowości. W każdym kolejnym protokole weryfikacji brak jest odniesienia do zajętego stanowiska i dokonanych uzupełnień i zmian. Ostatecznie zachcianki weryfikatorów zostały uzupełnione, zgodnie z protokołem weryfikacji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajdują się zarzuty odmiennie sformułowane, niż w protokołach weryfikacji, a także niezgodne z przytoczonym przepisem prawa.

Organ l instancji, zarzucając naruszenie § 65 ust. 1 standardów technicznych, stwierdził ostatecznie, że "Sposób przekazania danych jest nieczytelny i utrudniający weryfikację..." oraz, że "...wykonawca nie udokumentował, czy poprawnie dokonał wznowienia (...) zgodnie z materiałami źródłowymi". Ponadto odniósł się do sprawozdania technicznego, w którym coś zostało opisane nie tak jakby sobie życzył weryfikator. Skarżący podał, że przywołany § 65 standardów technicznych nie zawiera takich zapisów i nakazywania czynności, jak to interpretuje Starosta C., a wszystkie informacje wymagane tym przepisem zawarte są w dokumentacji.

Organ II instancji, rozbudowując uzasadnienie na trzy strony, poruszył sprawy niewymienione w protokole weryfikacji oraz w decyzji organu I instancji, wyrokując (zgodnie z bezprawną zasadą tego organu) o niewłaściwym zrozumieniu i uzasadnieniu obu stron - "Powyższa świadczy o niezrozumieniu ww. uwagi przez wykonawcę prac, z drugiej natomiast o jej nieprecyzyjnym określaniu nieprawidłowości przez weryfikatora". Czyli winą wykonawcy jest to, że nie zdołał zrozumieć zarzutu, którego nie potrafi wyartykułować weryfikator. Na szczęście jest czujny organ Il instancji, który potrafi zweryfikować zachcianki organu l instancji i pouczyć wykonawcę, że ten nie powinien czytać uwag, lecz zgadywać myśli organu l instancji, nawet w sytuacji, gdy ten nie wie czego właściwie oczekuje. Z gmatwaniny wywodów obu organów można wnioskować, że domagają się wykonania jakichś wstępnych prac, nie precyzując jak miałoby to przebiegać, następnie uzupełniania danych PZGiK i wykazania ich jako pochodzących i uzyskanych z PZGIK. Jest to całkowicie niezgodne z treścią wskazanego przepisu prawa. W bazie roboczej przekazane były wszystkie aktualne zmodyfikowane dane - do tego Starosta C. nie miał zastrzeżeń. Wykaz punków granicznych pozyskanych z PZGiK wraz z atrybutami opisowymi (zgodnie z § 65 pkt 2 standardów technicznych) pozyskane były z danych uzgodnionych i udostępnionych przez Starostę C. - wszystko opisane było w stanowiskach. Dowodem na manipulacje organu Il instancji i uzasadnienie decyzji na aktualne zapotrzebowanie, są wcześniejsze decyzje tego organu, które przytoczę: a) decyzja organu II instancji z [...] lutego 2016 r. w dokumentacji, której odmówiono przyjęcia do zasobu, skarżący nie porównał wszystkich współrzędnych punktów granicznych - nie porównał tych, które musiały być włączone do bazy roboczej, zgodnie z § 67 ust. 2 pkt 1 standardów technicznych, porównanie było więc zbędne. Postępowanie skarżącego było zgodne z pismem Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2013 r. Organ Il instancji zarzucił skarżącemu wyłącznie brak porównania współrzędnych z pomiaru oraz uzyskanych z PZGiK, wskazując naruszenie § 65 w nawiązaniu do § 67 standardów (organ l instancji wskazał wyłącznie § 76 ust. 5). W decyzji organu ll instancji brak było jakichkolwiek wywodów związanych z brakami atrybutów opisowych i ich uzupełnienia przed wykonaniem prac, jak czyni to obecnie. Od czasu tej decyzji wszystkie porównania skarżący wykonywał zgodnie z tym stanowiskiem organu Il instancji, bez uzupełniania atrybutów - dokumentacja nie była negowana pod tym względem, b) decyzje organu Il instancji z [...] lutego 2018 r. oraz z [...] kwietnia 2018 r. W tych decyzjach jest stanowisko organu ll instancji całkowicie odmienne, niż w obecnie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ Il instancji, jako dowód naruszenia § 65 i § 67 standardów technicznych, podał jedynie brak przekazania jednego z atrybutów (BPP) w bazie roboczej. Nie było żadnych zastrzeżeń do porównań współrzędnych "nieczytelności", "niewłaściwych danych" i wykazu współrzędnych punktów granicznych pozyskanych z PZGiK, jak to bezprawnie czyni obecnie, c) decyzja organu Il instancji z [...] lipca 2018 r. W tej decyzji, odnośnie zarzutów organu I instancji naruszenia § 65 standardów technicznych, organ Il instancji nie podzielił zdania organu I instancji. Zarzucił jedynie "nieczytelność" porównań i zestawień. "Nieczytelności" nie zarzucał organ l instancji. Wszystkie wcześniejsze zestawienia nie były negowane pod względem "nieczytelności", d) decyzja organu Il instancji z [...] czerwca 2018 r. Organ ll instancji w tej decyzji, odnośnie podobnej sprawy "...uznał za słuszną, choć niezbyt trafnie sformułowaną...". Wywody sprowadzały się do całkowitego absurdu, że skarżący wykorzystał wadliwe współrzędne do wznowienia granic. Było to celowe fałszywe oskarżenie skarżącego lub wynikało z całkowitej niewiedzy o pracach geodezyjnych osoby piszącej te oskarżenia, e) decyzja organu II instancji, wydana miesiąc wcześniej od obecnie zaskarżonej, z [...] maja 2019 r. (decyzja znajduje się w aktach sprawy Głównego Geodety Kraju nr [...]), którą skarżący szczególnie przywołał na dowód postępowania organu ll instancji wg aktualnej zachcianki i widzimisię. W obydwu postępowaniach znajduje się dokumentacja, w której skarżący sporządził w identyczny sposób wykazy współrzędnych punktów granicznych i zestawienia wynikające z § 65 standardów technicznych, co do zawartości informacji i formy graficznej. W tamtej decyzji (wydanej miesiąc wcześniej) organ ll instancji stwierdził: "Sposób przekazania powyższych danych do zasobu jest nieczytelny, a zawarte w sporządzonych przez wykonawcę wykazach dane są niewłaściwe." W obecnie zaskarżonej decyzji organ ll instancji nie stawia takich zarzutów (szczególnie "nieczytelności"). Skarżący uważa, że nie wynika to z jakiegoś olśnienia organu lub dokonania oceny przez bardziej kompetentną osobę. To jest dowód bylejakości postępowań przed organem II instancji, f) dla przypomnienia Głównemu Geodecie Kraju skarżący przywołał już wyżej wymienione pismo tego organu z [...] stycznia 2013 r., gdzie jednoznacznie się wypowiada odnośnie spraw, które wyżej poruszano. Nawet w najmniejszym wątku tego pisma nie ma takich wywodów, jak w decyzji organu Il instancji, której skarżący zażądał unieważnienia.

Zarzut postawiony przez organ I instancji i potwierdzony przez organ ll instancji, o którym nie było informacji w pierwszym protokole weryfikacji (zarzut dotyczy jakoby pominięcia jednego punktu granicznego w obwodzie granicy wznawianej działki). Postawiony zarzut braku analizy jest bezpodstawny, a analiza obu organów, dokonana "zza biurka" jest nic nie warta. Jest to zarzut sporządzony na potrzebę nieznalezienia jakiejkolwiek zarzutu. Sprawę tę opisano w sprawozdaniu technicznym, jak również opisano w stanowiskach (w ostatnim szczegółowo to opisano). Organ II instancji podał krótki cytat z drugiego stanowiska, natomiast nie zacytował ważnego oświadczenia w ostatnim stanowisku (pismo z [...] grudnia 2018 r., poz. [...]). Tam jest dowód na fałszowanie stanu faktycznego przez organ II instancji oraz dowód prawidłowego wykonania pracy. Skarżący wskazał, że wymieniany przez oba organy punkt nie należy do obwodu tej działki, co wynika z przyjętej dokumentacji do zasobu. Nakazywanie włączenia tego punktu do obwodu wznawianej działki neguje prawidłowość wykonania przyjętej do zasobu dokumentacji oraz cynizm obu organów. Skarżący oczekuje szczegółowego stanowiska Głównego Geodety Kraju w tej kwestii, tj. podważania przyjętej w późniejszym czasie dokumentacji (dlaczego wówczas nie było takich zastrzeżeń?) i powrót do materiałów niespełniających standardów technicznych, neguje w ogóle sens weryfikacji i przyjmowania ich do zasobu.

Skarżący zauważył, że nie ma żadnego sposobu obrony przed takimi niedorzecznościami, których nie neguje centralny organ administracji. W uzasadnieniach decyzji nie potwierdzają się zarzuty wynikające z protokołów weryfikacji. W zamian znajdują się nachalne manipulacje obu organów, a Główny Geodeta Kraju kwituje, że nie stwierdził żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skarżący odbiera to jako bezczelną ochronę organów podlegających nadzorowi Głównego Geodety Kraju.

Na bezprawne postępowanie oba organy przywołują wyroki WSA w Szczecinie (wydane w konkretnych sprawach) przeinaczając i podając swoje wcześniejsze wywody jako stwierdzenia sądu. Główny Geodeta Kraju przywołuje bliżej niesprecyzowane orzecznictwo WSA w Szczecinie, bez wskazania wyroków i cytatów, na swoje uzasadnienie. Skarżący wskazał wyrok WSA w Krakowie z 15 października 2019 r. sygn. akt lll SA/Kr 862/19, w którym poddano ocenie takie postępowanie organów administracji, jak zostało wyżej opisane.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie zgadza się z dokonaną przez [...]WINGiK oceną prawidłowości przekazanych zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej. Jednak podstawą do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy, czy też odmienna ocena mocy dowodowej dowodów na których oparły się organy w postępowaniu zwyczajnym. Główny Geodeta Kraju wskazał, że nie dokonywał ponownej oceny zgodności z prawem przekazanych materiałów, ponieważ stanowiłoby to naruszenie reguł prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, a także zasady dwuinstancyjności postępowania oraz właściwości organów. Podkreślił, że w zasadniczej części zarzuty skarżącego wynikają z rozbieżności jego stanowiska oraz stanowiska organów. Skarżący uważa, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 12b ust. 8 ustawy organy związane są negatywnymi stanowiskami zawartymi w protokołach weryfikacji natomiast organy, że nie są związane tymi stanowiskami że dokonują nowej, całościowej oceny prawidłowości przekazanej dokumentacji geodezyjnej. W kontekście ewentualnego stwierdzenia nieważności nie są istotne wcześniejsze stanowiska Głównego Geodety Kraju, co do interpretacji poszczególnych przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy też opinie lub wytyczne na temat sposobu prowadzenia weryfikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest ustalenie, że organ naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie) lub też orzekał w zupełnym oderwaniu od przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ nadzoru, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa nie jest organem orzekającym jako organ III instancji.

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi bowiem wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Dodatkowo znaczenie ma charakter naruszonego przepisu, ponieważ nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, tj. takim, które bez większych zabiegów interpretacyjnych pozwala wysnuć wniosek, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10).

Warto dodać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazano, że zasadniczo w art. 156 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa.

Przechodząc do meritum sprawy należało mieć na uwadze, że postawę prawną postępowania zmierzającego do wydania kwestionowanej decyzji [...]WINGiK stanowił art. 12b ustawy.

Przepis ten w dacie wydania kwestionowanej decyzji regulował postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Art. 12b ustawy, jaki i przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy (rst) i art. 26 ust. 2 ustawy (regb), mają charakter przepisów postępowania. Nie określają bowiem praw i obowiązków stron postępowania, lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie przyjęcia do PZGiK wykonanej pracy geodezyjnej lub kartograficznej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16; wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2982/19).

Zgodnie z art. 12b organ służby geodezyjnej i kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (§ 1). Z tym, że weryfikacji w tym trybie nie podlegają zbiory danych lub inne materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonanych w związku z realizacją zamówienia publicznego przez Głównego Geodetę Kraju lub organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, a także przez inne podmioty działające z upoważnienia tych organów (§ 2). Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (§ 3). Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (§ 4). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2 (§ 5). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (§ 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (§ 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (§ 8).

W ocenie Sądu w sprawie zakończonej decyzją [...]WINGiK powyższe wymogi zostały zachowane.

Jak wynika z akt administracyjnych pracę geodezyjną nr [...] wykonawca tej pracy geodeta A. B. złożył właściwemu organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (SGiK) [...] czerwca 2018 r. Weryfikacja tej pracy została zakończona wynikiem negatywnym (protokół z [...] sierpnia 2018 r. i załącznik do protokołu z [...] czerwca 2018 r.). W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. A. B. przedstawił Staroście C. swoje stanowisko w sprawie w zakresie stwierdzonej niekompletności pracy oraz stwierdzonych naruszeń przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego załączając operat nr [...]. Kolejna weryfikacja (protokół z [...] października 2018 r.) zakończyła się wynikiem negatywnym. W piśmie z [...] listopada 2018 r. A. B. przedstawił Staroście C. swoje stanowisko w sprawie w zakresie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego załączając operat nr [...]. Kolejna weryfikacja (protokół z [...] grudnia 2018 r.) zakończyła się wynikiem negatywnym. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. A. B. przedstawił Staroście C. swoje stanowisko w sprawie w zakresie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego załączając operat nr [...].

Sąd zwraca uwagę, że protokoły weryfikacji wskazują techniczno-prawne przyczyny odmowy włączenia do PZGiK wykonanej pracy nr [...]. W protokołach odnotowano konkretne nieprawidłowości, które były powodem sformułowania negatywnej oceny zgłoszonej pracy oraz wymieniono konkretne przepisy prawa z zakresu geodezji i kartografii, które zostały w tym zakresie naruszone. Weryfikacja była dokonana według formularza wymienionego w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2014 r. poz. 924).

Wobec niezłożenia zgodnej z prawem o geodezji i kartografii pracy nr [...] Starosta C. wszczął postępowanie z art. 12b ust. 8 ustawy (zawiadomienie z [...] kwietnia 2019 r.) w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonej pracy do PZGiK. Zawiadomienie to otrzymał [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik wykonawcy pracy R. B. (pełnomocnictwo z [...] listopada 2018 r.). Następnie organ I instancji zawiadomił w trybie art. 10 § 1 kpa (zawiadomienie z [...] maja 2019 r.) drugiego pełnomocnika wykonawcy pracy E. P. (pełnomocnictwo z [...] maja 2019 r.) o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego, możliwości i miejscu zapoznania się z aktami postępowania w określonym terminie. Zawiadomienie pełnomocnik otrzymał [...] maja 2019 r. Decyzję odmowną, kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne Starosta C. wydał [...] maja 2019 r. Pełnomocnik wykonawcy prac E. P. otrzymała egzemplarz decyzji [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji w pkt 1-7 organ I instancji przedstawił wykonawcy prac powody negatywnego wyniku weryfikacji wskazując, że praca nr [...] została sporządzona z naruszeniem prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. § 64 pkt 1-3, § 30 ust. 4 pkt 7 rst,, § 46 regb, § 30 ust. 4 pkt 2 rst, art. 39 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 1 i § 30 ust. 1 rst, § 71 ust. 7 pkt 6 lit. b rst, § 65 pkt 1 lit a i b rst, § 67 ust. 1 rst. Organ SGiK wskazał uchybienia i podał na czym one polegają. Na skutek wniesienia przez A. B. odwołania (podanie z [...] czerwca 2019 r.) i po doręczeniu pełnomocnikowi wykonawcy [...] lipca 2019 r. zawiadomienia z [...] lipca 2019 r. o możliwości i miejscu zapoznania się z aktami postępowania w określonym terminie oraz o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, [...]WINGiK wydał [...] sierpnia 2019 r. decyzję kończącą postępowanie weryfikacyjne w administracyjnym toku instancji. Decyzję otrzymał pełnomocnik wykonawcy R. B. [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji [...]WINGiK odniósł się do zarzutów odwołania, podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii wadliwości pracy nr [...] wobec stwierdzonej niezgodności z: § 64 pkt 1-3, § 30 ust. 4 pkt 7 rst, § 30 ust. 4 pkt 2 rst, § 46 regb, art. 39 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 1 i § 30 ust. 1 rst, § 71 ust. 7 pkt 6 lit. b rst, § 65 pkt 1 lit a i b rst (dodatkowo § 65 pkt 2 rst), § 67 ust. 1 rst. Swoje stanowisko organ odwoławczy uzasadnił identyfikując naruszenia przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego i wskazał na czym one polegały.

Zgodzić należało się zatem z organem nadzoru Głównym Geodetą Kraju, że kwestionowana decyzja [...]WINGiK utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z [...] maja 2019 r. nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co organ nadzoru w wystarczającym stopniu uzasadnił i ma to pokrycie w materiale dowodowym sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że ani w złożonym wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy w złożonej skardze nie zostały podniesione i uzasadnione jakiekolwiek zarzuty mające świadczyć o "rażącym" naruszeniu prawa przez organy SGiK orzekające w postępowaniu zwyczajnym, w szczególności zarzut rażącego naruszenia art. 12b ust. 6-8 ustawy, czy przepisów techniczno-prawnych zawartych w rst i regb, które – zdaniem organów SGiK - narusza praca nr [...]. W skardze podniesione zostały jedynie zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 136, art. 138 kpa oraz naruszenia art. 7 i art. 87 Konstytucji.

Sąd zwraca jednak uwagę, że aby postawić organowi SGiK taki zarzut (rażącego naruszenia procedury) trzeba wykazać, że naruszenie to wprost przełożyło się na wadliwy wynik sprawy (meritum rozstrzygnięcia zawartego w decyzji). To zaś nie zostało przez skarżącego wykazane.

Wskazywana w skardze kwestia przedłużającego się procesu weryfikacji pracy geodezyjnej nie miała wpływu na merytoryczny wynik sprawy.

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że nie był zapoznawany z nieprawidłowościami wynikającymi z protokołów weryfikacji. Jak wskazano wyżej skarżący trzykrotnie (dwukrotnie poprzez pełnomocnika) składał Staroście C. pisemne stanowiska do protokołów weryfikacji i kolejne wersie pracy geodezyjnej nr [...].

Sformułowany we wniosku nieważnościowym z [...] sierpnia 2019 r. wniosek o przeprowadzenie przez organ nadzoru w trybie art. 136 kpa uzupełniającego postępowania dowodowego celem dokonania ponownej analizy wszystkich dokumentów przekazanych Staroście C. oraz dokonania ponownej oceny pracy geodezyjnej nr [...] w kontekście stawianych zarzutów przez organy SGiK i w negatywnych protokołach weryfikacji był niezasadny. W postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym) organ nie prowadzi postępowania zmierzającego do ponownej oceny sprawy, co do jej istoty, lecz dokonuje oceny legalności decyzji organu SGiK w kontekście najcięższych wad z art. 156 § 1 kpa, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kwestionowanej decyzji i stanowiący jej podstawę faktyczną materiał dowodowy sprawy. Główny Geodeta Kraju nie prowadzi powiatowego ZGiK (art. 7d pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy), nie jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy) i organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy). Rodzaj pracy geodezyjnej nr [...] nie dotyczy przedmiotu weryfikacji wskazanego w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Art. 81a § 1 kpa ma zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego i wówczas wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Niniejsza sprawa dotyczy zaś oceny legalności decyzji. W sprawie nieważnościowej przedmiotem postępowania nie jest odebranie stronie uprawnienia.

Jeżeli chodzi o kwestię podpisania decyzji w imieniu Starosty C. Sąd zauważa, że pracownik Starostwa I. G. była upoważniona (na podstawie art. 268a kpa oraz art. 6a ust. 3a ustawy) w imieniu organu Starosty C. do podpisywania pism w postępowaniu administracyjnym i wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, co potwierdza upoważnienie nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Z treści upoważnienia wynika, że traci ono moc prawną wyłącznie w dwóch przypadkach: 1) w przypadku jego odwołania przez organ - od dnia jego odwołania, 2) ustania stosunku pracy.

Wbrew temu co twierdzi A. B. sprawa zakończona decyzją Starosty C. z [...] maja 2019 r. (w pierwszej instancji) była sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Sprawa ta dotyczyła konkretnej osoby i konkretnej pracy geodezyjnej. Sprawa ta mieściła się w zakresie upoważnienia wskazanym w § 44 ust. 1 regulaminu organizacyjnego stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w C. z [...] grudnia 2016 r. Wadliwie zatem skarżący postawił decyzji Starosty C. zarzut wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Niezasadny był zarzut podpisania przez osobę nieupoważnioną protokołów weryfikacji z: [...] sierpnia 2018 r., [...] października 2018 r., [...] grudnia 2018 r. (I. G.). Osoba podpisująca protokół weryfikacji legitymowała się stosownym upoważnieniem Starosty C. nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Załącznik do protokołu z [...] czerwca 2018 r. (i jako druga osoba wymieniona w protokołach) również sporządziła osoba upoważniona do tego typu czynności (P. C.), co wynika z upoważnienia nr [...] z [...] maja 2015 r. i nr [...] z [...] stycznia 2019 r. i zakresów obowiązków służbowych z [...] listopada 2017 r. i [...] stycznia 2019 r. (w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt I SA/Wa 416/20).

Jeżeli chodzi o podnoszony w skarze zarzut naruszenia przez [...]WINGiK art. 139 kpa Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji utrzymał w mocy odmowną decyzję Starosty C. W zdecydowanej większości podzielił stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości. Zatem nie można uznać, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść odwołującego się, skoro decyzja organu I instancji także była niekorzystna dla strony i nie przyznawała wykonawcy prac geodezyjnych żadnych uprawnień materialnoprawnych, ani nie nakładała na niego tego typu obowiązków.

Jeżeli natomiast chodzi o kwestię kilkakrotnego protokolarnego weryfikowania pracy geodezyjnej nr [...] i związania organów SGiK ustaleniami protokołu weryfikacyjnego Sąd zauważa, że rację ma A. B., że procedura weryfikacyjna uregulowana w art. 12b ustawy przewiduje zasadę jednokrotności protokolarnej weryfikacji pracy geodezyjnej lub kartograficznej. Z przepisu tego wynika, że wynik weryfikacji pracy geodezyjnej lub kartograficznej przedstawia się w jednym protokole w przypadku, gdy: 1) praca geodezyjna lub kartograficzna zostanie poprawnie zweryfikowana; 2) na skutek negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca pracy nie przedstawi organowi SGiK swego pisemnego stanowiska odnośnie negatywnego wyniku weryfikacji lub przedstawi takie stanowisko po terminie z art. 12 ust. 7 ustawy; 3) wykonawca pracy przedstawi, w terminie z art. 12 ust. 7 ustawy, swe stanowisko w kwestii rezultatu weryfikacji.

Z przepisu tego nie wynika jednak jasno, co należy rozumieć przez pisemne stanowisko wykonawcy pracy, o którym mowa w art. 12b ust. 7 i 8 ustawy, czy chodzi tu o zgłoszenie organowi SGiK pisemnego stanowiska, czy także poprawionej pracy (poprawionych wyników tej pracy). Pojawia się także pytanie jak ma się zachować organ SGiK w sytuacji, gdy wykonawca pracy w terminie z art. 12b ust 7 ustawy przedstawi swe pisemne stanowisko, ale tylko częściowo zastosuje się do uwag zawartych w protokole weryfikacji (tak było w niniejszej sprawie, co potwierdza zestawienie nieprawidłowości wykazanych w poszczególnych protokołach). Wątpliwości dotyczą także tego, czy organ SGiK może przedstawić w swojej decyzji inne, nowe wadliwości pracy geodezyjnej lub kartograficznej, niż te stwierdzone w negatywnym protokole weryfikacji, a jeżeli tak, to, czy może to uczynić także organ odwoławczy i czy w takim przypadku winien ponowić procedurę weryfikacyjną i w tym zakresie sporządzić nowy protokół weryfikacji obejmujący nieprawidłowości niedostrzeżone w postępowaniu przed organem I instancji.

Te zagadnienia były analizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA stoi na stanowisku, że każdy organ SGiK (organ I instancji, jak też organ odwoławczy) nie jest związany ustaleniami zawartymi w protokole weryfikacji. Jeżeli przed wydaniem decyzji dostrzeże inne, nowe nieprawidłowości pracy geodezyjnej lub kartograficznej, niż te ustalone w negatywnym protokole weryfikacji, winien sporządzić kolejny protokół weryfikacji, aby wykonawca pracy miał możliwość odniesienia się do stwierdzonych wad (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16; wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2421/16; wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2982/19). Zatem w orzecznictwie sądowym dopuszczono kilkakrotną możliwość protokolarnej weryfikacji i opowiedziano się za niezwiązaniem organów SGiK (także WINGK) protokołem weryfikacji sporządzonym na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że przyjęcie tego stanowiska stanowiło efekt wykładni prawa - art. 12b ust. 6-8 w zw. z art. 6a pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b i ust. 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy w kontekście formularza wzoru protokołu weryfikacji (stanowiącego załącznik nr 4 do rozporządzenia MAiC z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), który może zawierać informację dodatkową (pkt 6 formularza), że protokół zawiera wyniki weryfikacji usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we "wcześniejszym" protokole weryfikacji.

W takiej sytuacji – co do zasady - opisane wyżej naruszenia procedury weryfikacyjnej kwalifikowane są przez sąd administracyjny jako inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2982/19).

Tego typu wadliwość nie jest kwalifikowana przez sąd administracyjny jako naruszenie opisane w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa (wydanie decyzji w warunkach nieważności z art. 156 kpa) uzasadniające stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2421/16).

Zatem tego rodzaju wadliwości procedury weryfikacyjnej nie dają się zakwalifikować jako oczywiste, a przez to "rażące" naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zwłaszcza, że niepodobna wykazać, że naruszenia te miały (a nie jedynie mogły mieć) wpływ na wynik sprawy.

Zatem jeżeli skarżący zarzucił organom SGiK wydanie decyzji z naruszeniem prawa w postępowaniu zwykłym zmierzającym do odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę pracy geodezyjnej, to winien zaskarżyć ostateczną decyzję [...]WINGiK poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uruchomienie przed Głównym Geodetą Kraju trybu stwierdzenia nieważności tej decyzji nie mogło bowiem doprowadzić do kontroli decyzji [...]WINGiK, co do jej istoty. Wymagałoby to ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a to zdecydowanie przekracza ramy postępowania nieważnościowego, które nie zmierza do ponownej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy i wykładni prawa mającego w sprawie zastosowanie, lecz jest zorientowane na wychwycenie od razu widocznych, oczywistych i najcięższych gatunkowo wad przede wszystkim tkwiących w samej decyzji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.