Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1296/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 Pb
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,8,9,10,77,107,80 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] października 2015 r." znak: [...] nakazującej R. W. rozbiórkę budynku gospodarczo-inwentarskiego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ powołał się następujący stan sprawy. PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego konstrukcji murowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. W trakcie postępowania ustalono, że na w/w działce w 2010 r. dokonano rozbudowy i przebudowy w/w budynku. Podczas czynności kontrolnych na działce stwierdzono, że w granicy południowej działki istnieje budynek gospodarczo-inwentarski (kurnik) o długości ok. 10 m. Dach ze spadkiem na własną posesję wysunięty poza ogrodzenie ok. 30 cm. Organ powiatowy ustalił również, że z mapy geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w tym miejscu wcześniej stał budynek trzykrotnie mniejszy. Obecna powierzchnia zabudowy budynku wynosi ok. 30 m2. Inwestorka nie przedstawiła pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. PINB nałożył inwestora R. W. obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W/w postanowienie zostało doręczone zobowiązanej w dniu [...] września 2013r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...][...] WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na w/w postanowienie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na w/w postanowienie [...] WINB nr [...].

W związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentów wymaganych w/w postanowieniem, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB nakazał R. W. rozbiórkę rozbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego konstrukcji murowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. Odwołanie od w/w decyzji organu I instancji w ustawowym terminie złożyła R. W..

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...][...] WINB uchylił w/w decyzje organu powiatowego oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w w/w sprawie, a postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nałożył na R. W. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentów wymaganych w/w postanowieniem, decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. PINB nakazał R. W. rozbiórkę budynku gospodarczo-inwentarskiego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. Odwołanie od w/w decyzji organu I instancji w ustawowym terminie złożyła R..

[...] WINB, biorąc pod uwagę całość akt sprawy stwierdził, co następuje. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa polegająca na budowie nowego budynku gospodarczo-inwentarskiego znajdującego się na działce nr ew. [...] w M., ul. [...] z wykorzystaniem starej ściany o długości 2, 90 m, stanowi część nowej ściany południowej długości 10, 60 m. Organ I instancji ustalił, również, że obecnie nowy budynek jest trzykrotnie większy od starego budynku. Zdaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować w/w inwestycję. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wyjątki od tej zasady określono w art. 29 - 31 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania), jednakże z uwagi na powierzchnię zabudowy obiektu nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że sporny budynek posiada 43, 23 m2. Ze szkicu oraz opisu dot. wyliczenia powierzchni zabudowy wynika, że PINB dokonał obliczeń na podstawie normy PN-ISO 9836: 1997. Wskazał również, że przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Do powierzchni nie wliczono elementów drugorzędnych, jakimi są okapy dachowe. Budynek nie posiada żadnych daszków, ramp, markiz. Powierzchnię mierzono po obrysie elementów konstrukcyjnych budynku. Zdaniem [...] WINB w/w ustalenia były obszerne i w pełni zasadne oraz przedstawiają rzeczywisty stan faktyczny budynku.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki, ale z mocy art. art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z hipotezy art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego wywnioskować należy, że tylko samowolna budowa (odbudowa) wolnostojących parterowych budynków gospodarczych do 25 m2 (według aktualnie obowiązujących przepisów do 35 m2) wymagała zgłoszenia, a jego brak podlega legalizacji w trybie legalizacyjnym art. 49 b Prawa budowlanego. Natomiast budowa budynków gospodarczych wolnostojących o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2 wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Z ustaleń PINB wynikało, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest wolnostojący i posiada powierzchnię zabudowy 43, 242 m i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym przed jego wykonaniem inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Zarzuty zawarte w odwołaniu w w/w zakresie są niezasadnie i nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Ponieważ wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji wydanej przez [...] WINB w sprawie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie w/w budynku gospodarczo-inwentarskiego oraz nałożył na R.W. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W/w postanowienie zostało odebrane w dniu [...] czerwca 2015 r. przez pełnomocnika zobowiązanej. Termin na złożenie w/w dokumentów upłynął w dniu [...] września 2015 r. Zobowiązana nie przedłożyła dokumentów wymaganych w/w postanowieniem.

Biorąc powyższe pod uwagę, [...] WINB stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zobowiązana nie wywiązała się w terminie z powyższego obowiązku i nie przedłożyła żądanej dokumentacji. Mając powyższe na uwadze PINB prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku, wobec niedostarczenia wymaganej postanowieniem Nr [...] dokumentacji.

Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wobec odstąpienia od procedury legalizacyjnej poprzez niedostarczenie wymaganej przepisami prawa dokumentacji. W zaistniałej sytuacji, przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzja rozbiórkowa.

[...] WINB wyjaśnił, że w pierwszej kolejności dokonał oceny postanowienia wydanego przez organ I instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i uznał, że w/w postanowienie odpowiada prawu, obowiązki zostały nałożone na prawidłowy podmiot oraz w sposób zgodny z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB przeprowadził prawidłowo niniejsze postępowanie legalizacyjne. Wobec braku przedłożenia stosownej dokumentacji, organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania ostatecznego środka, jakim jest orzeczenie rozbiórki.

Argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnosiły do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie [...] WINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami w oparciu o zasady wynikające z art. 7, 77, 80 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, [...] WINB wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Zgodzić można się wprawdzie ze stroną skarżącą, że obowiązkowi dokonania przed wydaniem decyzji stosownego zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. uchybił organ I instancji, jednak zwrócić należy uwagę, że dla stwierdzenia przez organ odwoławczy naruszenia tego artykułu w stopniu uzasadniającym uchylenie rozstrzygnięcia organu powiatowego nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "W sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. " (wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1317/08). Mając na uwadze powyższe to na stronie stawiającej zarzut spoczywał ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy [...] WINB zauważył, że skarżąca nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami administracji, gdyby została prawidłowo zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Podnoszona w odwołaniu okoliczność uniemożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż skarżąca sama zrezygnowała z legalizacji spornego budynku. Gdyby odwołująca się podjęła się legalizacji to miała możliwość przedłożenia stosownej dokumentacji w ramach postępowania odwoławczego. Jednak takich czynności również nie podjęła. Ponadto organ zawiadomieniem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań oraz umożliwił stronie przeglądanie akt sprawy. Strony nie skorzystały z w/w prawa.

Z ww. decyzja [...] WINB nie zgodziła się skarżąca, która – działając przez pełnomocnika - pismem datowanym na [...] maja 2016 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] WINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. A także o "zwolnienie skarżącej od obowiązku zwolnienia z kosztów sądowych".

W petitum skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że "zaskarżonemu wyrokowi (postanowieniu)" zarzuca naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że budynek został rozbudowany przez skarżącą a został tylko wyremontowany, i że nie został ujawniony dokumentach;

- art. 9 k.p.a. - poprzez brak należytego wyczerpującego informowania stron w trakcie trwania postępowania;

Jak wynika z uzasadnienia skargi, pełnomocnik skarżącej uznał za istotne następujące okoliczności. Nawiązując do treści ww. postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w którym PINB nałożył inwestora R.W. obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej profesjonalny pełnomocnik skarżącej wskazał, że "W odniesieniu do powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej złożył pismo z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zasiedzenia oraz złożył wniosek aby organ zwrócił się do archiwum w celu udostępnienia dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości obejmującej lata 70 i 80 w zakresie budowy i legalizacji kurnika. Biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowy kurnik stanowił własność ojca mojej mocodawczyni ,który zmarł".

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nieruchomość stanowi własność zmarłego ojca R. W., który w latach 70 wybudował sporny kurnik. "W owym czasie na budowę przedmiotowego kurnika nie było wymagane pozwolenie, gdyż zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami budynek gospodarczy (kurnik, niewątpliwie jest budynkiem gospodarczym) nie wymagał pozwolenia na budowę, tym bardziej iż całą nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. W latach 80 w toku przeprowadzonego postępowania ojciec p. R. W. zapłacił mandat i dokonał legalizacji budowy. Po śmierci ojca stan nieruchomości uległ znacznemu pogorszeniu, a budynki uległy dewastacji. Prace remontowe wykonane przez p. R. W., były koniecznymi pracami ze względu na fakt, zapadniętego dachu ,który stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia. Moja mocodawczyni, nie zaprzecza istotnie dokonała naprawy dachu przedmiotowego kurnika, niemniej jednak organ nie uczynił nic w kierunku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu".

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że "Niewątpliwie to na organie leży obowiązek ustalenia prawnego i faktycznego w sprawie, tak by w świetle brzmienia par 23 ust 1 oraz ust 3. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mógł ustalić w jakiej odległości znajduje się osłona śmietnikowa. Zdaniem skarżącego w świetle zapisów w/w rozporządzenia to na organie administracji państwowej ciąży ocena warunków technicznych z urzędu, a nie na wniosek strony. Przyjęcie przez organ faktycznego stanu polegającym na przyjęciu że budynek został rozbudowany a nie remontowany i że nie został ujawniony jest sprzeczne z brzmieniem w/w rozporządzenia i stanowi naruszenie art. 7,12 i 77 kpa."

Jak napisał pełnomocnik skarżącej "Przenosząc powyższe uwagi na toczące się postępowanie w sprawie rozbiórki kurnika organ I instancji oparł się błędnych ustaleniach i pominął ze budynek kurnika został ujawniony na mapach. Ponadto organ nie ustalił, która część kurnika powstała wcześniej a która później i na czym i jaki zakresie polegała rozbudowa. Podkreślić należy, że fakt nieprecyzyjnego określenia przedmiotu objętego nakazem rozbiórki może rodzić trudności interpretacyjne przy wykonaniu przedmiotowej decyzji. W tym kontekście należy powołać się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1996 r., sygn. Akt GD 1527/95, w którym przyjęto, że "W pojęciu rozstrzygnięcia mieście się to, że decyzji organu administracji państwowej, nakładające na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania , powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi do uchylenia decyzji."

Zdaniem profesjonalnego pełnomocnika skarżącej "Wydając wyrok w niniejszej sprawie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego pominął fakt, że teren ma nieuregulowany status prawny i posiadaczem była inna osoba, która winna zostać za inwestora. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ administracyjny winien zawiesić postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, do czego były zobowiązane przez zapis art. 97 par. 1 pkt. 4) k.p.a. Z powyższych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, należy zdaniem pełnomocnika skarżącego uchylić zaskarżone decyzji I przekazać sprawę do ponownego wyjaśnienia. W ocenia skarżącego niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 12, 77 par 1, 80, 97 par 1 pkt. 4. kpa w stopniu uniemożliwiającym podjęcia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycje art. 138 par 2 kpa i uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej".

W odpowiedzi na skargę, [...] WINB podtrzymał swoje argumenty i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] lutego 2017 r. udział w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącej zgłosił radca prawny P.P., który pismem z dnia [...] kwietnia 2017 sprecyzował stanowisko skarżącej w następujący sposób.

Wniósł o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w piśmie dokumentów i zdjęć, na wskazane w nim okoliczności.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 oraz pkt. 4 k.p.a. nieważności decyzji [...] WINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., które – jak ocenia pełnomocnik skarżącej - zostały wydane (w odniesieniu do ww. decyzji) z rażącym naruszeniem przepisów art. 48 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 52 Pr. bud., i (w odniesieniu do ww. postanowienia) z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 Pr. bud., polegających na skierowaniu tych aktów wobec właścicielki obiektu Pani R. W., niebędącej wszakże inwestorem oraz nieskierowaniu tych aktów wobec inwestorów, tj. J. i P. małż. O., którzy do dnia bieżącego używają obiekt na podstawie umowy użyczenia z prawem do dysponowania nim na cele budowlane, co tym samym spowodowało skierowanie tej Decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie;

Jako żądanie ewentualne, pełnomocnik skarżącej podał, że w razie uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. aktów, wnosi o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 oraz pkt. 5 k.p.a. decyzji [...] WINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., gdyż dowody, na których podstawie ustalono, iż R. W. była inwestorem okazały się fałszywe, jak również fałszywe okazały się ustalenia protokołu oględzin z dnia [...] marca 2015 r. co do tego, że na moment wykonania robót budowlanych nie istniał stary budynek, podczas gdy ze zdjęć satelitarnych jednoznacznie wynika, że tenże budynek (nazywany kurnikiem) istniał, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu, a zatem nie doszło do wykonania od podstaw tego budynku będącego przedmiotem zaskarżonych aktów, a ponadto wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organom, w postaci okoliczności wskazanych w oświadczeniu J. i P. O. z dnia [...] marca 2017 r.

Pełnomocnik skarżącej ponadto, "ewentualnie w razie uznania braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania" wnosił o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. ww. decyzji i postanowienia "zważywszy na poniższe naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie": art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktów powszechnie znanych i dostępnych na stronie internetowych Mapy Google o wskazanych w piśmie adresach, z których wynika, że obiekt budowlany, odpowiadający budynkowi gospodarczo - inwentarskiemu, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M. istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną sprzeczną z faktami powszechnie znanymi, o których mowa powyżej, oraz sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że "stary budynek w momencie budowy nowego, trzykrotnie większego nie istniał, oraz oparcie tego wniosku jedynie na dokumentacji fotograficznej, wykonanej [...] marca 2015 r., podczas gdy zgodnie z zasadami logiki z samej tylko dokumentacji fotograficznej nie da się rzetelnie wyprowadzić wniosku o nieistnieniu wcześniejszego obiektu, w miejscu którego miano by wykonać od podstaw domniemany nowy obiekt, lecz wymaga to przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, posiadającego wiedzę specjalną, a ponadto zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego przy wykonywaniu robót budowlanych, mających na celu postawienie od podstaw budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 43,24 m2 nie wykonuje się najpierw dachu nad niewielkim jego fragmentem (zob. dach nad niewielkim, o ok. 8 m2 powierzchni zabudowy, obiektem, widocznym na zdjęciu, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej), by następnie dostawić ściany (widoczne na zdjęciu, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej, od strony północnej tego niewielkiego obiektu) oraz przykrywać je dachem, a następnie rozbudowywać jeszcze ten niewielki obiekt od strony południowej o przybudówkę i odrębnie przykrywać ją dachem.

Zasady doświadczenia życiowego wskazują wg. pełnomocnika skarżącej, że przy planowaniu wykonania od podstaw budynku gospodarczego projektuje się jego bryłę zazwyczaj na płaszczyźnie prostokąta i całość pokrywa się krokwiami dachowymi, a następnie wykonuje się poszycie dachowe - ze zdjęcia, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej, nie wynika wszakże, aby w taki zwyczajowy sposób miano by od podstaw wykonać ten "trzykrotnie większy" budynek gospodarczy, wręcz przeciwnie zdjęcie to sugeruje ewentualną rozbudowę lub przebudowę istniejącego niewielkiego obiektu,

Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto pominięcie z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a., że z dokumentów urzędowych wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla działki nr [...] (wcześniej [...]), położonej przy ul. [...] w M. oraz z faktów znanych organom z urzędu, jednoznacznie wynika, że w miejscu wykonanych robót budowlanych istniał budynek o nr ewid. [...], wybudowany w 1970 r., o pow. 8m2, co nie zostało podważone żadnym przeciwdowodem, z którego wynikałoby, że na potrzeby wykonania nowego budynku o pow. 43,24 m2 doszło uprzednio do rozbiórki całości lub części budynku z 1970 r.

Ponadto, pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność, kto był wykonawcą robót budowlanych dotyczących budynku o pow. 43,24 m2, jaki stan zastał przed rozpoczęciem robót budowlanych, kiedy oraz w jakim zakresie roboty zostały wykonane, na czym konkretnie polegały te roboty budowlane, przeprowadzenie których to dowodów było konieczne zważywszy na fakt, że R. W. w świetle doświadczenia życiowego nie byłaby w stanie samodzielnie wykonać prac składających się na te roboty budowlane.

Pełnomocnik wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw przez skarżącą w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, powiększonych o zwrot kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, oraz o zwrot kosztów fotogrametrycznych zdjęć lotniczych, załączonych jako dowód w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] WINB i poprzedzająca ja decyzja PINB są zgodne z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że nie jest przedmiotem kontroli tut. Sądu postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.; orzeczenie to w toku postępowania stało się ostateczne, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kontroluje w niniejszym postepowaniu żadnego orzeczenia administracyjnego, rozstrzygającego kwestię nieważności tego postanowienia..

W ocenie pełnomocnika skarżącego, Sąd powinien stwierdzić nieważność nie tylko decyzji [...] WINB Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r., ale także decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. (i postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.). Wskazane decyzje – jak ocenia pełnomocnik skarżącej - zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 52 Pr. bud., polegającym na skierowaniu tych aktów wobec właścicielki obiektu R. W., niebędącej inwestorem oraz nieskierowaniu tych aktów wobec inwestorów, tj. J. i P. małż. O., a tym samym - skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Powyższy pogląd jest błędny prawnie. Zgodnie z art. 52 Pr. bud. do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 1 Pr. bud.) zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego - na swój koszt. Ustawodawca nie wyłącza w tym zakresie odpowiedzialności właściciela nieruchomości, na której powstaje – jako część składowa gruntu – obiekt budowlany, co do którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. Takie stanowisko ustawodawcy wynika nie tylko z faktu, że zasadniczo to właściciel jest osobą legitymująca się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Może on bowiem swoje uprawnienie przenieść na osobę trzecią (np. inwestora), ale taka czynność prawna nie zwalnia go z obowiązków, jakie Prawo budowlane wiąże w procesie budowlanym właśnie z osobą właściciela. W szczególności, skoro właściciel gruntu stanie się właścicielem budynku (zasada superficies solo cedit), to tym bardziej powinien dopełnić wszelkich starań, aby budowa była legalna, a roboty budowlane wykonywane na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem zamiaru wykonania określonych w ustawie robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał za wiarygodne wyjaśnień J. i P. O. (załączonych do pisma pełnomocnika skarżącej do tut. Sądu z dnia [...] kwietnia 2017 r.) , jakie zawarli w pisemnym oświadczeniu z [...] marca 2017 r., w zakresie mającym wskazywać, że byli oni inwestorami samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – inwentarskiego. W ocenie Sądu fakt, że takie oświadczenie pp. O. złożyli dopiero na etapie postepowania sądowego – pomimo, że sprawa toczy się od lipca 2013 r. – jest działaniem celowym, mającym wykazanie dotąd niepodnoszonej ani przez skarżącą, ani przez jej profesjonalnego pełnomocnika tezy, jakoby inwestorem była inna osoba, niż skarżąca. Sąd zwraca uwagę, że pomimo, iż w sprawie już w [...] sierpnia 2014 r. PINB wydał pierwszą decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, skarżąca (ani jej pełnomocnik) w żadnym piśmie lub odwołaniu nie kwestionowali tego, że właściciel nieruchomości, z zarazem obiektu budowlanego jest też inwestorem. Nie potwierdził tego faktu ani wynik kontroli na gruncie w dniu [...] lipca 2013 r., ani – co ustalił organ I instancji - treść umowy datowanej na [...] kwietnia 2013 r., jaką skarżąca przesłała do P.T., z której wynikało, że jest ona inwestorem. Ponadto, w trakcie tej kontroli skarżąca nie kwestionowała tego, że jest inwestorem i użytkuje samowolnie wybudowany obiekt (podpisała bowiem protokół kontroli, przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] lipca 2013 r.). W ocenie Sądu, akta sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, że skarżąca nie tylko zdawała sobie sprawę z prowadzonych robót budowlanych, ale była również inwestorem. Skoro – jak twierdzą pp. O. – babcia i skarżąca wyrazili zgodę na budowę, w wyniku czego P. O. wylał fundamenty i postawił ściany przedmiotowego obiektu i położył dach to po pierwsze ewidentnie został wykonany nowy obiekt budowlany w wyniku robót budowlanych, a po drugie nie oznacza to, że pp. O. (a raczej P. O.) stali się inwestorem. Inwestorem bowiem nadal pozostał właściciel budynku, a pp. O. – jako nie legitymujący się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane – byli co najwyżej wykonawcami oznaczonych prac budowlanych, prowadzonych bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia.

Powoływanie się przez pełnomocnika na to, że pp. O. posiadają tytuł do gruntu w postaci umowy użyczenia "z prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane" nie może zasługiwać na uznanie nie tylko dlatego, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu na ta okoliczność. Należy bowiem wskazać, że ewentualne oddanie nieruchomości do nieodpłatnego korzystania (użyczenie) nie daje korzystającemu żadnych uprawnień do gruntu. Zgodnie z art. 710 kodeksu cywilnego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Zgodnie zaś z art. 712 § 1 k.c., jeżeli umowa nie określa sposobu używania rzeczy, biorący może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu; nie jest więc uprawniony do budowy na użyczonym gruncie budynku. Użyczenie nie jest żadnym tytułem – a zwłaszcza prawnorzeczowym – władania gruntem jak właściciel (jak i rzeczą ruchomą), lecz posiadania zależnego. Z umowy tej – z uwagi na jej charakter prawny - nie wynika ponadto uprawnienie do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że pojęcie "wykonawca robót budowlanych" i "inwestor" nie są tożsame. Wykonawca nie musi legitymować się ani tytułem do gruntu ani prawem do władania gruntem na cele budowlane, natomiast prawo takie jest warunkiem uznania konkretnej osoby za inwestora – w myśl ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem ustawa ta przewiduje, że inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17pkt. 1 Pr. bud.), który ma oznaczone prawa i obowiązki, to – skoro prawa te i obowiązki uzależnione są od legalności prowadzonych robót budowlanych – z natury rzeczy inwestor musi mieć tytuł do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2009 r. II OSK 1395/09 "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to z kolei tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Podkreślić przy tym należy, iż stosunek zobowiązaniowy (...) tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine)".

Skarżąca w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniła przyznania przez nią, jako właścicielkę nieruchomości, innym osobom uprawnienia do dysponowania gruntem na cele budowlane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawione przy piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej oświadczenie J. i P. O., z którego wynika, że skarżąca jest matką J. O. i mieszka w budynku na przedmiotowej nieruchomości od 1975 r., zaś jej mąż P.O. od 1991 r., zawiera oświadczenie złożone na potrzeby toczącej się sprawy. Nie jest bowiem prawdopodobne, aby pp. O., mieszkający wspólnie z matka i babką, czując się inwestorami nie zajęli stosownego stanowiska w toczącym się postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczącym ich inwestycji. Z zasad doświadczenia życiowego wynika również, że skarżąca, w trakcie wizji lokalnej, jaka miała miejsce [...] lipca 2013 r. oraz w toku prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej budowy powinna była wskazać osobę inwestora – o ile siebie za inwestora nie uważała. Dlatego też – zdaniem tut. Sądu – podnoszone w piśmie procesowym twierdzenia odnośnie braku tożsamości inwestora i właściciela nie zasługują na uznanie i nie są wiarygodne.

Dlatego też, tak organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, jak i [...] WINB skierowali prawidłowo decyzję do tej osoby, która była stroną postepowania – właścicielki gruntu, a zarazem inwestora, czyli do skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza wobec tego, że ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie są dotknięte wadą prawną, oznaczoną w art. 156 § 1 pkt. 2 lub 4 k.p.a., gdyż po pierwsze organ działał na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 52 tej ustawy w sposób w pełni zgodny z prawem, a po drugie decyzja skierowana została do strony postępowania, jaka była skarżąca. Strona postępowania nigdy nie byli P. i J. O..

Na podkreślenie zasługuje ponadto fakt, że orzeczenie o nakazaniu rozbiórki wydane zostało dopiero po próbie organu przeprowadzenia postepowania legalizacyjnego dokonanej samowolnie budowy. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. PINB nałożył inwestora R. W. obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W/w postanowienie zostało doręczone zobowiązanej w dniu [...] września 2013r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...][...] WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na w/w postanowienie organu I instancji, zaś wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na w/w postanowienie [...] MWINB nr [...]. Jak wynika z powyższego, skarżąca nie zamierzała skorzystać z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, nie skorzystali z takiej możliwości również pp. O..

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że przedłożenie przez skarżącą oświadczenia J. i P. O., sporządzonego dopiero dnia [...] marca 2017 r., (mającego stwierdzać stan faktyczny na dzień wykonania samowolnie prac budowlanych) dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, pomimo tego, że oświadczenie takie złożone być mogło przez pp. O. do dnia wydania decyzji (w związku z czym nie było przedmiotem oceny organu) nie może być podstawą uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. Przyczyną uchylenia decyzji na podstawie hipotezy wskazanego przepisu jest bowiem stwierdzenie przez sąd meriti naruszenia prawa. dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takiego naruszenia Sąd w rozpatrywanej sprawie nie stwierdza, podkreślając, że złożenie przez pp. O. oświadczenia z [...] marca 2017 r. nie jest ponadto nową okolicznością, która wyszła na jaw lub dowodem, istniejącym w dniu orzekania, a nieznanym organowi (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.) – nie tylko z uwagi na datę sporządzenia oświadczenia, ale również na fakt, że w toku wieloletniego postępowania, o którym tak skarżąca, jak i J. i P.O. wiedzieli, nie składali oni tego rodzaju oświadczeń.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. II OSK 591/11 "uzyskanie nowych dowodów nieznanych organowi w dacie orzekania, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny, z urzędu lub na wniosek strony, dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 ustawy, pozostaje więc w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy. Pozwala bowiem ocenić czy dowód z dokumentu jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, który wydał decyzję, mogącym stanowić podstawę do przyjęcia, iż spełnione są warunki do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 KPA."

W sprawie nie występują ponadto inne przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., dlatego żądanie pełnomocnika z p. 3 pisma procesowego nie może być uwzględnione. W szczególności, Sąd wyjaśnia, że skarżąca w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniła, że "dowody, na podstawie których ustalono, ze Pani R. W. była inwestorem okazały się fałszywe". Takie twierdzenie pełnomocnika skarżącej jest nieprawdziwe. Żaden z dowodów, na których oparł się organ I instancji nie okazał się fałszywy – w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia (w prawem przepisanej formie) takiego faktu. Należy zwrócić uwagę, że podstawowym dowodem, na który powołał się PINB w tym zakresie było oświadczenie skarżącej, zawarte w wyjaśnieniach do protokółu kontroli w dniu [...] lipca 2013 r. i protokół z tejże kontroli, jak również zeznania E. T.i umowa, której projekt przesłany został przez skarżącą do P. T.. Jeżeli natomiast pełnomocnik skarżącej ww. dowody (w tym oświadczenia skarżącej) uznaje za fałszywe – powinien taka okoliczność udowodnić, nie poprzestając na gołosłownych twierdzeniach.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, fałszywe okazały się ustalenia protokołu oględzin z dnia [...] marca 2015 r. co do tego, że na moment wykonania robót budowlanych nie istniał stary budynek, podczas gdy ze zdjęć satelitarnych jednoznacznie wynika, że tenże budynek (nazywany kurnikiem) istniał, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu, a zatem nie doszło do wykonania od podstaw tego budynku będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Twierdzenie to jest – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – nieuzasadnione. Podważanie wiedzy merytorycznej, kwalifikacji zawodowych i uczciwości organu nadzoru budowlanego za pomocą zdjęć pozyskanych z witryny internetowej Google nie jest w ocenie Sądu wiarygodne. Po pierwsze, powszechnie wiadomym jest, że zdjęcia z Google Maps wielokrotnie pokazują nieaktualny stan, po drugie nie stanowią one dokumentu, który skutecznie można przeciwstawić dokumentowi urzędowemu, jakim jest protokół oględzin inspektora nadzoru budowlanego, a wiec organu, który z mocy ustawy Prawo budowlane powołany jest do oceny stanu faktycznego i którego wiedza merytoryczna oraz kompetencje do dokonania tych ocen poparta jest nie tylko stosownym doświadczeniem, ale i nabytą wiedzą.

Należy – w ocenie Sądu – wskazać ponadto, że nawet zdjęcia lotnicze (a więc stwierdzające z cała pewnością aktualny stan faktyczny, poprzez ich opis) mogą być co najwyżej dowodem pomocniczym. Jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r. II SA/Kr 390/15 "Zdjęcia lotnicze, o ile są dobrze opisane (obrazują nie tylko szerszą perspektywę krajobrazową, ale także wyraźnie opisują umiejscowienie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania) mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być to jednak materiał jedyny. Zdjęcia lotnicze ze swej istoty w ogólnym tylko planie obrazują zagospodarowanie terenu, ale na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych widocznych w ujęciu od góry. Na podstawie samych tylko zdjęć nie można ustalić także kto i kiedy dane obiekty wykonał. Nie wynika z nich także czy np. widoczne na zdjęciu przejście powstało jako realizacja celu wywłaszczenia czy też w inny, niezamierzony przez organy administracji sposób tj. czy powstała na skutek celowych działań stosownych służb czy też stanowi drogę gruntową powstałą na skutek "wydeptania skrótu" przez okolicznych mieszkańców".

Należy ponadto wskazać, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia zostały poczynione przez organ I instancji w czasie wizji lokalnej w dniu [...] lipca 2013 r., a nie w czasie oględzin w dniu [...] marca 2015 r.

Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niezbędne jest rozróżnienie przesłanek wznowienia, które są tożsame z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 - 4 i 6 k.p.a. i przesłanek, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt. 5, 7 i 8 k.p.a.). Tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji (tak też NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., I GSK 494/09, Legalis).

Nie zasługuje na uznanie - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – również wniosek skarżącej o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia tego żądania, organ miał naruszyć art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktów powszechnie znanych i dostępnych na stronie internetowych Mapy Google o wskazanych w piśmie adresach, z których wynika, że obiekt budowlany, odpowiadający budynkowi gospodarczo - inwentarskiemu, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M. istniał na moment jego rozbudowy w 2010 r. i był to budynek o nr ewid. [...] w ewidencji rejestru gruntów i budynków, zaś od jego strony północnej istniały ściany budowli tzw. kojca, która nie posiadała dachu. Zgodnie z § 4 art. 77 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, zaś fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że do faktów niewymagających dowodu, znanych organowi z urzędu zalicza się te informacje, które są organowi (lub pracownikom kierowanego przez niego urzędu) znane, jak również te, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008 r. II GSK 266/08, baza internetowa ONSA).

Tut. Sąd w pełni podziela ponadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., I OSK 594/06, zgodnie z którym "okoliczności notoryjne to tylko zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi. Za fakt powszechnie znany może być uznany tylko taki fakt, którego nie można obalić dowodem przeciwnym. O tym czy dana okoliczność może być uznana za fakt powszechnie znany w znaczeniu procesowym decyduje organ prowadzący postępowanie. Fakt, o istnieniu którego nie wie organ administracji publicznej, nie może być zatem uznany za notoryjny. Podobnie niedopuszczalne jest takie zakwalifikowanie okoliczności nieznanej przez stronę i przez nią kwestionowanej".

Jak wynika z powyższego, aby daną okoliczność uznać za notorium, musi być ona niewątpliwa, nie mogą istnieć dowody stwierdzające odmiennie daną okoliczność, a ponadto organ musi znać ten fakt. W konkretnej sprawie stan rzeczy ustalony został, o czym była już mowa, na podstawie oględzin przeprowadzonych przez posiadających stosowne kwalifikacje merytoryczne pracowników organu nadzoru budowlanego. Na podstawie wiedzy fachowej i pozyskanych m.in. od skarżącej informacji ustalili oni stan faktyczny, będący przyczyną wydania konkretnej decyzji administracyjnej. Dlatego też, nie sposób uznać, że obraz ujęty w zdjęciach satelitarnych z ogólno dostępnej strony internetowej Google może stanowić notorium, wykluczające prowadzenie dowodu w sposób typowy i przewidziany prawem budowlanym przez organ nadzoru budowlanego – do tego właśnie powołany.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, nie został również naruszony przez organ art. 80 k.p.a. "poprzez dowolną sprzeczną z faktami powszechnie znanymi, o których mowa powyżej, oraz sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że "stary budynek w momencie budowy nowego, trzykrotnie większego nie istniał, oraz oparcie tego wniosku jedynie na dokumentacji fotograficznej, wykonanej [...] marca 2015 r., podczas gdy zgodnie z zasadami logiki z samej tylko dokumentacji fotograficznej nie da się rzetelnie wyprowadzić wniosku o nieistnieniu wcześniejszego obiektu, w miejscu którego miano by wykonać od podstaw domniemany nowy obiekt, lecz wymaga to przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, posiadającego wiedzę specjalną, a ponadto zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego przy wykonywaniu robót budowlanych, mających na celu postawienie od podstaw budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 43,24 m2 nie wykonuje się najpierw dachu nad niewielkim jego fragmentem (zob. dach nad niewielkim, o ok. 8 m2 powierzchni zabudowy, obiektem, widocznym na zdjęciu, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej), by następnie dostawić ściany (widoczne na zdjęciu, o którym mowa w pkt. 4.1.2. powyżej, od strony północnej tego niewielkiego obiektu) oraz przykrywać je dachem, a następnie rozbudowywać jeszcze ten niewielki obiekt od strony południowej o przybudówkę i odrębnie przykrywać ją dachem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z ww. art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z poglądem doktryny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016), który Sąd w pełni podziela, "ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (Iserzon, Komentarz, s. 153–154; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 100; Z. Świda - Łagiewska, Zasada swobodnej oceny dowodów, s. 114 i n.)".

Zgodnie z regułami oceny dowodów należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna); ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 szczególną moc dowodową. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (Iserzon, Komentarz, s. 156; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 101–102; Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej oceny dowodów, s. 206 i n.).

Formułując ww. zarzut pełnomocnik skarżącej pominął zupełnie okoliczność, iż to właśnie inspektor nadzoru budowlanego jest "biegłym" w sprawach budowlanych i w zakresie dokonywanych ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego nie musi posiłkować się wiedzą merytoryczną innych osób – choć, rzecz jasna może to uczynić, jeżeli uzna, że jego własna wiedza specjalistyczna nie jest wystarczająca.

Wskazać ponadto należy, że "zgodnie z art. 80 KPA, który statuuje tzw. swobodną ocenę dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność został udowodniona. Istota zasady swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Niewątpliwie swobodna ocena nie oznacza oceny dowolnej, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać dlaczego przyjął taki, a nie inny stan jako podstawę swego rozstrzygnięcia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., I OSK 1470/13, ONSA).

Dopuszczalność podważenia przez sąd orzekający w sprawie ustaleń faktycznych organu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 c p.p.s.a. – na skutej uznania zasadności zarzutu skarżącej – uwarunkowana jest wskazaniem w sposób jasny i precyzyjny, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone, a w szczególności na czym polega sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego oraz czy organ administracyjny dokonując tych ustaleń wykroczył poza gwarantowaną mu art. 80 k.p.a. swobodę oceny dowodów. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r. I OSK 393/13, ONSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie sprzeczność taka w sprawie niniejszej nie występuje.

W tym zakresie – wobec treści uzasadnienia żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, zawartego w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. – Sąd podtrzymuje argumentację, powołaną w poprzedzającym fragmencie uzasadnienia wyroku w zakresie dotyczącym rzekomego naruszenia przez organ art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo, za nieuzasadniony uznać należy zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia przez organ faktu, wynikającego z "wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla działki Nr [...]". To, że na wyrysie z mapy ewidencyjnej (a nie na "wyrysie z rejestru gruntów") widniał budynek o powierzchni 8 m2 nr [...] w niczym nie podważa ustaleń organu nadzoru budowlanego, dokonanych w czasie oględzin nieruchomości. Po pierwsze bowiem nie zawsze stan ujęty w ewidencji gruntów odpowiada stanowi na gruncie, po drugie cechą dokonanej samowolnie budowy jest to, ze taki stan nie znajdzie odzwierciedlenia w ewidencji. Organ nie podważał istnienia uprzednio obiektu o pow. 8 m2, ale ustalił, co w miejsce tego obiektu zostało samowolnie posadowione na gruncie.

Dlatego też, organ nie naruszył w żadnym stopniu zasady, wyrażonej w art. 76 § 1 k.p.a., że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Tym samym, nie naruszył zasady prawdy obiektywnej.

Natomiast, w zakresie zarzucanego naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Należy więc stwierdzić, że organa obu instancji orzekały właśnie na podstawie dokumentów urzędowych, znajdujących się w aktach sprawy, dokonanych oględzin i zeznań świadków; zaś dowód z opinii biegłych nie był w sprawie potrzebny, gdyż w innym wypadku organ taki dowód by przeprowadził, o ile jego wiedza specjalistyczna nie byłaby wystarczająca. Nie znajduje się natomiast w aktach potwierdzenie, aby skarżąca wnosiła o dopuszczenie jakichkolwiek dowodów (np. z opinii biegłych).

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy i zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu stwierdzenia w zakresie czynionych prze skarżącą zarzutów i sposobu zgromadzenia oraz oceny przez organa dowodów, pozwalają na uznanie, że organa administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie naruszyły tym samym art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ponadto zarzuty, bardzo chaotycznie wskazane w skardze z dnia [...] maja 2016 r., za całkowicie nieuzasadnione. Niczym nie jest potwierdzone, za to jest całkowicie sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, twierdzenie ówczesnego pełnomocnika skarżącej, jakoby przedmiotowy budynek został "tylko wyremontowany". Remont nie polega na wybudowaniu kilkukrotnie większego budynku. Nie jest ponadto zrozumiały zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. "poprzez brak należytego wyczerpującego informowania stron w trakcie trwania postępowania". Jak wynika z akt sprawy strona (a nie "strony") brała czynny udział w postępowaniu i nie istnieją przesłanki do uznania, że nie byłą informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Brak też przesłanek do uznania, że organa zaniechały czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa lub zaniechały w tym celu udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wyjaśnić ponadto należy, że bezzasadny był zarzut naruszenia art. 97 § pkt. 4 k.p.a., uzasadniony w skardze tym, ze [...] WINB nie uwzględnił nieuregulowanego stanu prawnego gruntu i tego, "że posiadaczem była inna osoba". Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że pełnomocnik mylnie utożsamia posiadanie z własnością. Posiadanie jest stanem faktycznym, własność zaś prawem. Prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane ma właściciel, a posiadacz tylko wówczas, gdy wynika to z treści czynności prawnej. Nie wiadomo też, o jakim "postępowaniu rozgraniczeniowym" pisał pełnomocnik skarżącej i jaki wpływ miałoby ono mieć na skutek dokonanej samowoli budowlanej. Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji w żadnej mierze nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub organ.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność, kto był wykonawcą robót budowlanych dotyczących budynku o pow. 43,24 m2, jaki stan zastał przed rozpoczęciem robót budowlanych, kiedy oraz w jakim zakresie roboty zostały wykonane, na czym konkretnie polegały te roboty budowlane, przeprowadzenie których to dowodów było konieczne zważywszy na fakt, że R. W. w świetle doświadczenia życiowego nie byłaby w stanie samodzielnie wykonać prac składających się na te roboty budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że dla kontroli prawidłowości orzeczenia administracyjnego o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest istotne, kto był wykonawcą robót budowlanych, ale kto był właścicielem gruntu, inwestorem lub zarządcą nieruchomości – tylko bowiem wobec tych osób orzeczenie może być skierowane. Nie jest również przedmiotem badania ani w postepowaniu legalizacyjnym, ani zmierzającym do wydania decyzji o rozbiórce stan, jaki istniał przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych. Organ bada bowiem to, czy istniejący obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Badanie stany poprzedniego jest dokonywane wówczas, gdy organ stwierdza remont lub rozbudowę obiektu budowlanego, a nie – jak w niniejszej sprawie – budowę (a więc powstanie od podstaw). To zaś, na czym polegały roboty budowlane organ jest władny ocenić samodzielnie, gdyż posiada po temu niezbędną wiedzę i po to został zresztą powołany.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości, jako niezasadną.