Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 753/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 2, art. 185, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt. 1, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1068/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w Z. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w Z. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1068/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy, uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie pkt 1 i 2. Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie, w podstawie prawnej decyzji, wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 98, poz. 589 ze zm.).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie spółki [...] S.A. nie mogło być uwzględnione, gdyż zarzuty w nim podniesione nie mają oparcia w przepisach prawa. Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, w szczególności wykonuje normę z art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy oraz § 81 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 169 z 2003 r., poz. 1650 ze zm.). Z tych powodów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego nakazu.

Z rozstrzygnięciem Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie nie zgodziła się spółka [...] S.A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 34 w związku z art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na opisane naruszenia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na rzecz twierdzeń sformułowanych w ramach żądania skargi. Podkreśliła, że nakaz nie jest decyzją zgodną z żądaniem strony, zatem powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Brak tego elementu decyzji powinien prowadzić do jej uchylenia w postępowaniu odwoławczym. Pominięcie uzasadnienia nie pozwala na merytoryczne odniesienie się strony do treści decyzji w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo skarżąca podniosła, że podstawa prawna wskazana w nakazie powinna wynikać z protokołu kontroli, w treści którego powinno być jednoznacznie wskazane, że wypadek był konsekwencją niewypełnienia obowiązków wynikających z art. 207 § 2 k.p.a. i § 81 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Zdaniem skarżącej spółki, z protokołu te ustalenia nie wynikają, zatem nałożenie w nakazie obowiązków dotknięte jest cechą dowolności. Spółka wskazała także, że organy ochrony pracy dopuściły się wadliwej wykładni art. 31 w związku z art. 34 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, przyjmując że przepisy te dają podstawę do odstąpienia od uzasadnienia. Z tych powodów strona skarżąca uznała skargę za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzglednienie z przyczyn w niej podniesionych.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który nie budzi wątpliwości, jest przez strony zgodnie przyjęty i daje podstawę do orzekania.

W tym zakresie Sąd I instancji przpomniał, że, wedle ustaleń orzekajacych w sprawie organów, w dniu [...] czerwca 2010 r. doszło do wypadku przy pracy w Rzeszowie przy ul. [...]. W wypadku tym ucierpiał pracownik spółki [...] S.A. P. F., który upadł z platformy autotransportera na podłoże parkingu wykonane z płyt betonowych. Na skutek wypadku poszkodowany doznał obrażeń głowy, obojczyka i klatki piersiowej. Fakt ten został zgłoszony Państwowej Inspekcji Pracy, która w związku z nim podjęła czynności kontrolne, wydając wcześniej nakaz wstrzymania prac rozładunkowych (z dnia [...] czerwca 2010 r.) do czasu zapewnienia ich wykonania zgodnie z przepisami bezpieczeństwa. Konsekwencją tych działań było wydanie nakazu z dnia [...] lipca 2010 r. Skutkiem odwołania złożonego od tego rozstrzygnięcia było wydanie decyzji przez Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., która jest przedmiotem skargi.

Przechodząc do kontroli zakskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że bezspornym jest, że nakaz jest decyzją administracyjną. To z kolei oznacza, że takie rozstrzygnięcie musi spełniać wszystkie rygory, jakie dla decyzji określają przepisy prawa. Tym samym, stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu faktycznym, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. powinny zostać wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których organ oparł swoje orzeczenie oraz wskazanie przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej innym dowodom. Z kolei uzasadnienie prawne ma przedstawiać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, decyzja inspektora pracy nie zawiera żadnego z tych elementów. Skoro zatem nie można poznać motywów rozstrzygnięcia oragnu administracji, to w rezultacie niemożliwa jest kontrola decyzji pod kątem jej merytorycznej prawidłowości. Zaniechanie uzasadnienia decyzji, jak podkreślił dalej Sąd I instancji, możliwe jest tylko w sytuacji, gdy decyzja przyznaje stronie uprawnienie zgodnie z jej żądaniem lub gdy przepisy prawa na to zezwalają. Jednakże analiza regulacji, w oparciu o którą działa inspektor pracy takiego wyjątku nie wprowadza. Sąd I instancji zaznaczył, że art. 34 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, stanowiąc o decyzji nie wprowadza zwolnienia z uzasadnienia nakazów wydawanych przez inspektorów pracy, zatem mają do nich zastosowanie zasady ogólne.

W ocenie Sądu I instancji, utrzymanie w mocy przez Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie nakazu objętego odwołaniem i krótkie uzasadnienie tego rozstrzygnięcia również nie sanuje wady samego nakazu. Art. 107 § 1 k.p.a. ma bowiem odniesienie do decyzji obu instancji. Oznacza to, że utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji rażąco naruszającej prawo jest działaniem, które nie może spotkać się z akceptacją. Sąd I instancji wyjaśnił, że takie orzeczenie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymać w mocy można tylko decyzję, która nie narusza prawa zarówno materialnego, jak i formalnego.

Jednocześnie Sąd I instancji przypomniał, że, jak wynika z orzecznictwa, rażące naruszenie prawa to takie, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu, a w przypadku rozpoznanej sprawy taka wyraźna sprzeczność dotyczy art. 107 § 1 k.p.a.

Przepisy prawa nie dopuszczają możliwości pominięcia uzasadnienia w decyzji organu inspekcji pracy. Takiej podstawy nie stwarza k.p.a., w przypadku, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, zwłaszcza jeżeli podstawą nałożenia obowiązku jest przepis, który w swej treści wskazuje różne możliwości orzekania. Tak jest w przypadku § 81 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy, na które powołują się organy inspekcji pracy.

W konsekwencji Sąd I instancji wyraził pogląd, że zaniechanie uzasadnienia decyzji mogłoby być skutkiem przepisu prawa, który takie rozwiązanie wprowadzałby. Zdaniem Sądu, w przepisach z zakresu ochrony i bezpieczeństwa pracy brak takich regulacji. Przepisem takim nie może być art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wprawdzie treść tego przepisu nie jest jednoznaczna, ale wynika z niej, że wskazane w tym przepisie elementy mają uzupełniać treść decyzji. Treść decyzji wskazana jest w art. 107 § 1 k.p.a. Wymóg zaś zawarcia w decyzji uzasadnienia jest jednym z podstawowych elementów gwarantujących ochronę praw strony w postępowaniu.

W końcowej części uzasadnienia, WSA w Rzeszowie uznał także, że objęte postanowieniem decyzje wydane są z naruszeniem art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. Według Sądu I instancji, rozpoznanie odwołania przez Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie od nakazu inspektora pracy, będącego pracownikiem Okręgowego Inspektoratu Pracy nie spełnia wymogu toku instancji, przez co dochodzi do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. Istnienie zależności służbowej między organem odwoławczym, a organem pierwszej instancji narusza bowiem zasadę obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy przez obie instancje. Sąd powołał sie przy tym na pogląd wyrażony w doktrynie prawa, zgodnie z którym przez instancję rozumie się zwykle każdy ze stopni rozczłonkowanego operatu państwa lub ściślej organy różnych stopni (Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, W-wa 2011, s. 13 i n.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Rzeszowie reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 5 i art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że rozpoznanie odwołania przez Okręgowego Inspektora Pracy w Rezszowie od nakazu inspektora pracy, będacego pracownikiem Inspektoratu Pracy prowadzi do naruszenia dwuinstancyjności postępowania.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji, pomimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności brak było podstaw do uznania, że decyzje te wydano z rażącym naruszeniem prawa. Sformułował też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję I instancji naruszył w sposób rażący prawo z tego powodu, że nakaz inspektora pracy nie spełniał wymogów ogólnych dla decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a., podczas gdy przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w postępowaniu kontrolnym inspektorów pracy, a Sąd błędnie przyjął, iż należało go zastosować wydając nakaz. Nadto, autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powiązał z naruszeniem art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez błędne przyjęcie, iż nakaz wydawany przez inspektorów pracy nie jest zwolniony z uzasadnienia, a elementy decyzji wskazane w art. 34 ust. 2 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mają uzupełniać treść decyzji, która wskazana jest w art. 107 § 1 k.p.a.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga winna ulec oddaleniu. Stwierdził, że w sprawie przezd organami żadna z przesłanek nieważności decyzji nie zachodziła, a stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i spełniał wymogi prawa dające podstawę do orzekania. Zdaniem pełnomocnika, do naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. doszło również w związku z naruszeniem art. 19 ust. 1 pkt 5 i art. 34 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego niezastosownaie z uwagi na błędne przyjęcie, że inspektor pracy oraz okręgowy inspektor pracy nie są organami różnych stopni w rozumieniu prawa administracyjnego, w związku z czym rozpoznanie odwołania przez Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie nie spełnia wymogu toku instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jej autor podniósł, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowie lex specialis do Kodeksu postępowania administracyjnego, a w postępowaniach kontrolnych prowadzonych przez organy inspekcji pracy, unormowania ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.

Z tego powodu, rozstrzygające znaczenia ma art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który dokładnie określa, jakie składniki powinien zawierać nakaz wydawany przez inspektora pracy w formie decyzji pisemnej. Do składników tych należy treść, określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, ograniczenie wymogów formalnych decyzji nakazowych względem wymagań określonych w art. 107 § 1 k.p.a. jest wyrazem racjonalności ustawodawcy, skoro podczas jednej kontroli inspektor może wydać nakaz obejmujący nawet ok.100 decyzji.

Pełnomocnik wyjaśnił przy tym, że stan faktyczny ustalony przez inspektora pracy znajduje się w protokole kontroli, sporządzanym wg określonej procedury, zapewniającej ochronę interesu strony – umożliwiajacym jej wniesienie zastrzeżeń do protokołu (art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Z kolei, uzasadnienie prawne nakazu ogranicza się do przytoczenia podstaw prawnych, które zgodnie z treścią art. 207 § 3 Kodeksu pracy, pracodawca i osoba kierująca pracownikami mają obowiązek znać. Nadto, jak zaznaczył autor skargi kasacyjnej, pracodawca w postępowaniu kontrolnym traktowany jest jako podmiot profesjonalny, na co wskazuje również treść art. 34 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przewidując krótszy, w stosunku do przepisów k.p.a., termin do wniesienia odwołania od nakazu.

Skarżący kasacyjnie wywiódł, że skoro Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy nakaz, który spełniał wszystkie wymogi ustawowe, to niesłuszny jest zarzut, iż naruszył on art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy nakaz. Natomiast uzasadnienie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy spełnia wymogi nałożone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Oznacza to zatem, że Sąd nieprawidłowo zastosował również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie skarżący kasacyjnie odniósł się do postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego i w tym zakresie podniósł, że art. 78 Konstytucji RP nie zawiera określenia organu kompetentnego do orzekania w II instancji, a kwestię tę regulują ustawy, w rozpoznanej sprawie art. 34 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przewidujący możliwość wniesienia odwołania od organu I instancji. Nie doszło zatem do naruszenia zasad dwuinstancyjności, a tak nieprawidłow przyjął Sąd I instancji.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że, jak stanowi art. 17 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, inspektorzy pracy są organami Państwowej Inspekcji Pracy, a organem odwołwaczym w stosunku do tych organów ustawodawca uczynił okręgowego inspektora pracy (art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Co więcej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarówno okręgowy inspektor pracy, jak i inspektor pracy mają status jednoosobowego organu administracji państwowej. Okręgowy inspektor pracy nie jest jednostką organizacyjną zatrudniającą pracowników, lecz jedynie w imieniu pracodawcy (okręgowego inspektoratu pracy – art. 3 kp.) dokonuje czynności z zakresu prawa pracy, jednakże tylko wobec pracowników okręgowego inspektoratu pracy innych niż wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne (art. 19 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Te ostatnie wykonuje bowiem Główny Inspektor Pracy (art. 18 ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Wedle autora skargi kasacyjnej, nie może być zatem mowy o zależności służbowej.

W dalszej konsekwnecji, zdaniem pełnomocnika, Sąd I instancji naruszył powołane przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i błędnie przyjął, że inspektor pracy i okręgowy inspektor pracy nie są organami różnych stopni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Nakazy inspektora pracy wydawane są, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w formie pisemnej. W myśl art. 34 ust. 2 ustawy powyższe decyzje oprócz treści powinny zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych. Powołany przepis wymienia wszystkie niezbędne elementy omawianej decyzji. Ze sformułowania "decyzja...powinna zawierać" wynika, że wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, lecz stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca wyłączył stosowanie art.107 k.p.a. Potwierdza to unormowanie zawarte w art.12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że "W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi więc lex specialis do Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organy inspekcji pracy postanowienia cytowanej ustawy należy więc stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.

W tej sytuacji do odkodowania pozostaje jeszcze określenie "treść decyzji" w rozumieniu powołanego art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Ustawa nie definiuje tego pojęcia i nie zawiera żadnych kryteriów pozwalających na ustalenie jego zakresu. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 381/08 oraz w wyroku z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 370/10, w których Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że treścią decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, że ustawodawca w różnych aktach prawnych często posługuje się tymi pojęciami zamiennie. Skoro zatem składniki decyzji inspektora pracy zostały enumeratywnie wymienione w art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i w tym zakresie nie ma zastosowania art. 107 k.p.a., to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa decyzja nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu powołanego Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieodzownym elementem decyzji inspektora pracy jest zatem określenie podstawy prawnej, czyli wskazanie przepisów stanowiących podstawę wydanego nakazu. Ponadto musi ona zawierać rozstrzygnięcie, czyli precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości, sformułowanie zakresu przyznanych praw lub nałożonych obowiązków. Takie rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w tej kwestii korespondują z innymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy oraz Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy decyzje wydaje się w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli i udokumentowanych stosownym protokołem kontroli. Natomiast, stosownie do art. 207 § 3 Kodeksu pracy, pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami są obowiązani znać przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy. Z powyższych względów należy podzielić zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie, który kwestionuje wyrok Sądu I instancji, stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającego go nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Rzeszowie. Nakaz Inspektora Pracy, wbrew temu co przyjął Sąd I instancji, zawierał wymagane prawem elementy, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego oraz samego nakazu.

Z tego też powodu należy uznać zasadność zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. a także należy uznać zasadność zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 pkt 5 i art. 34 ust. 5 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie z uwagi na błędne przyjęcie, że inspektor pracy oraz okręgowy inspektor pracy nie są organami różnych stopni w rozumieniu prawa administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 1 pkt 5 i art. 34 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że rozpoznanie odwołania przez Okręgowego Inspektora Pracy w Rzeszowie od nakazu inspektora pracy, będącego pracownikiem Okręgowego Inspektoratu Pracy w Rzeszowie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Rozpoznając te zarzuty, wskazać należy, iż przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178, treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich; rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że – zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji – określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze – środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie – środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 78, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, tom V, Warszawa 2007, s. 7).

Norma zawarta w art. 78 Konstytucji jest odczytywana jako ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Komentarz do art. 78, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002), bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158). Przede wszystkim, kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania.

Art. 78 Konstytucji nie wskazuje organu kompetentnego do rozpatrywania środków zaskarżenia. Kwestię tę regulują ustawy, w tym Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jaki zaś organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do konkretnego organu I instancji, sprecyzowano w art. 17 k.p.a. (właściwość instancyjna).

Jak już była o tym mowa, art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy k.p.a. Ze względu na to, iż organy właściwe do wydawania nakazów i rozpatrywania odwołań od nich wyraźnie wskazano w wymienionej ustawie, w zakresie tym wyłączona jest regulacja przewidziana w k.p.a.

Z art. 17 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynika, iż zarówno inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy, jak i okręgowi inspektorzy pracy są organami Państwowej Inspekcji Pracy. Inspektor pracy nie jest zatem tylko pracownikiem podlegającym okręgowemu inspektorowi pracy. Jest organem uprawnionym, w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 do wydawania we własnym imieniu decyzji w zakresie określanym w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 oraz art. 11a, nazywanych nakazami. Organem odwoławczym od nakazów inspektora pracy ustanowiono w art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy okręgowego inspektora pracy. Tak więc decyzje wydawały w niniejszej sprawie w toku instancji dwa różne organy zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Mając zatem na uwadze, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy zawiera unormowania dotyczące zaskarżania nakazów wydanych przez inspektorów pracy i stwarza realne możliwości oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, nie może być mowy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, o naruszeniu art. 78 Konstytucji RP oraz naruszeniu zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zbada legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy nakazu inspektora pracy, biorąc pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.