Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 26/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2296/18 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy w zakresie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna W.W. w pieczy zastępczej, a także uchyla punkt pierwszy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz I.S. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2296/18 oddalił skargę I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na pisemny wniosek I.S. i B.W. z dnia 20 listopada 2012 r. ich małoletni syn W.W. (ur. [...] 2012 r.) został od dnia 23 listopada 2012 r. umieszczony w Domu Dziecka Nr [...] w [...]. Wniosek ten rodzice złożyli po otrzymaniu wyników badań potwierdzających obciążenie syna wadą genetyczną – [...]. Przed umieszczeniem w domu dziecka, od opuszczenia szpitala (co miało miejsce w dniu 16 października 2012 r.), W.W. przebywał pod opieką rodziców.

Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] W.W. został umieszczony w trybie natychmiastowym w instytucjonalnej pieczy zastępczej, na czas toczącego się z urzędu postępowania o pozbawienie I.S. i B.W. władzy rodzicielskiej. To ostatnie postępowanie zostało następnie umorzone postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...], z uwagi na zrzeczenie się przez wyżej wymienionych praw do syna (sygn. akt [...]).

W związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt W.W. w Domu Dziecka Nr [...] w [...], małżonkowie I.S. i B.W. pismem z dnia 13 listopada 2013 r., uzupełnionym w dniu 6 grudnia 2013 r., zwrócili się do Prezydenta [...] o odstąpienie od ustalenia tej opłaty, wskazując na zawiłość sprawy oraz emocje jakie towarzyszyły im przy podejmowaniu decyzji o oddaniu dziecka. Wskazali ponadto, że nałożenie obowiązku zapłaty należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej pozbawi ich czteroosobową rodzinę środków do życia.

W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (skierowaną do I.S.) odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W.W. w pieczy zastępczej (pkt 1); ustalił solidarnie od I.S. i B.W. opłatę za pobyt ich syna W.W. w Domu Dziecka Nr [...] w [...] w okresie od dnia 23 listopada 2012 r. do dnia 1 marca 2013 r. w wysokości 6.536,35 zł miesięcznie wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, którą należy wnosić do dnia 10 każdego miesiąca (pkt 2); ustalił solidarnie od I.S. i B.W. opłatę za pobyt ich syna W.W. w Domu Dziecka Nr [...] w [...] w okresie od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia faktycznego opuszczenia placówki, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości, tj. do dnia [...] 2030 r., w wysokości 7.630,20 zł miesięcznie wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, którą należy wnosić do dnia 10 każdego miesiąca (pkt 3).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania I.S. od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]) uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w punktach 2 i 3 i w tym zakresie ustaliło solidarnie od I.S. i B.W. opłatę za pobyt ich syna W.W. w Domu Dziecka Nr [...] w [...] w wysokości 7630,20 zł miesięcznie, zaś w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm., dalej w skrócie "u.w.r.p.z."), za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Opłatę tę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6). Podobnie jak w przypadku rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej, ponoszą ją rodzice, którzy zrzekli się tej władzy rodzicielskiej. Wyjątkowo zasada ta nie dotyczy sytuacji, w której dziecko zostało pozostawione bezpośrednio po urodzeniu, o czym stanowi art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem po urodzeniu syna W.W. w szpitalu, małżonkowie W. zabrali go do domu i dopiero w dniu 23 listopada 2012 r. oddali do państwowej placówki. Nie można zatem przyjąć, że został pozostawiony w pieczy zastępczej "bezpośrednio po urodzeniu".

Odnośnie powodów odmowy odstąpienia od ustalenia odpłatności rodziców za pobyt ich syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej w trybie art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z., Kolegium odwołało się do regulującego szczegółowo tę materię przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], który umożliwiał odstąpienie od ustalenia opłaty wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przewyższa 200% kryterium dochodowego (określonego w ustawie o pomocy społecznej), czyli kwoty 912 zł. Tymczasem łączny dochód netto czteroosobowej rodziny W. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczał 13.000 zł, co na osobę w rodzinie stanowi dochód w wysokości 3.297,30 zł.

Z kolei przyczyną wydania decyzji reformatoryjnej była sformułowana przez Kolegium ocena, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ma charakter konstytutywny, a tym samym nie jest dopuszczalne ustalenie jej z mocą wsteczną, jak uczynił to organ pierwszej instancji.

Odrębną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent [...] podjął analogiczne rozstrzygnięcie jak w decyzji nr [...], z tym, że skierował ją do B.W. Decyzja ta także została w części ustalającej opłatę skorygowana reformatoryjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym I.S. zaskarżyła decyzję nr [...], a B.W. decyzję nr [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 1 i 3 oraz art. 194 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg I.S. i B. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (pkt 1); oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (pkt 2); stwierdził, że decyzja nr [...] nie podlega wykonaniu (pkt 3); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B.W. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I.S. i B.W. od punktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14, uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I.S. i B.W. solidarnie kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

Sąd kasacyjny wskazał, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty. Ponoszenie bowiem przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r.p.z., zapada w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z.). Natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z.). Obie materie ustawodawca jednoznacznie zatem rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw. Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalenia. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz ustaliło opłatę za pobyt W.W. w pieczy zastępczej (pkt 1); uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w części obejmującej punkt 2 i 3 (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I.S. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], jak też utrzymujące w powyższym zakresie tę decyzję w mocy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie naruszają prawa, a skarga w tym zakresie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Uznał, że w sytuacji, gdy przedmiotem rozważań i rozstrzygania organów obu instancji, poza ustaleniem należnej od rodziców opłaty, była także sprawa odstąpienia od jej ustalenia, a wyprowadzone przez organy w tym aspekcie konkluzje nie mają charakteru dowolnego, brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw, aby tylko ze względu na takie uchybienia proceduralne eliminować z obrotu prawnego także tę jej część, która dotyczy kwestii odstąpienia od nałożenia opłaty. Uchybienia, ze względu na które nastąpiło częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji, polegające na nieuprawnionym, bo przedwczesnym, zastosowaniu w sprawie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. – nie prowadziły do wadliwego zastosowania w tej sprawie art. 194 ust. 3 w zw. z § 6 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. i ukształtowania na tej podstawie stosunku administracyjnoprawnego o treści kolidującej z powołanymi przepisami. Ponadto Sąd wyjaśnił, że konsekwencją niniejszego wyroku, po jego uprawomocnieniu się, będzie otwarcie drogi do przeprowadzenia przez Prezydenta [...] odrębnego postępowania w sprawie ustalenia, na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z., opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt I OSK 687/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I.S. i B.W. od punktu 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/17, uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części (punkt 3) i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I.S. i B.W. solidarnie kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

Sąd kasacyjny stwierdził, że przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważania – z uwagi na ich zakres i treść – nie pozwalały na pełną ocenę, jakie dokładnie stanowisko zajął ten Sąd względem zarzutów skargi oraz rozstrzygnięć organów administracji w tym zakresie, którego dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umotywowanie uznania, że zaskarżoną decyzją orzeczono ostatecznie o odmowie odstąpienia od ustalenia od I.S. i B.W. opłaty za pobyt ich syna w pieczy zastępczej oraz o ustaleniu należnej od nich z tego tytułu solidarnie opłaty. Nastąpiło to w warunkach, w których zaskarżoną przez I.S. decyzją była decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Tymczasem Sąd w komparycji zaskarżonego wyroku wskazał również oznaczenie "[...]", tj. także numer decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., co do której wcześniej w wyroku z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14 w punkcie 1 stwierdził jej nieważność, jak również nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] – jako obarczonych wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

NSA podkreślił, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontroli sądowej podlegały dwie decyzje Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., tj. decyzja nr [...] i decyzja nr [...], które zdaniem tego Sądu orzekały o tym samym, podobnie jak decyzje organu pierwszej instancji i wobec złożenia przez każdego ze skarżących we własnym imieniu odwołania od skierowanej do niego decyzji Kolegium dwoma decyzjami z tego samego dnia orzekło co do istoty sprawy. W konsekwencji doszło do podwójnego orzekania w tym samym zakresie. W dalszych rozważaniach tego wyroku Sąd pierwszej instancji wypowiadał się stricte o "tym samym obowiązku uiszczania co miesiąc solidarnie przez oboje małżonków – ostatecznie po 7.600 zł", wskazując, że w obrocie prawnym istniały dwie ostateczne decyzje, w wyniku czego po stronie skarżących istniało zobowiązanie do solidarnej zapłaty ponad 15.000 zł miesięcznie. Analogicznie też Sąd wypowiadał się w stosunku do obojga rodziców w zakresie istnienia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jak i zasadności odstąpienia od opłaty, tj. w odniesieniu do przepisów art. 193 ust. 1 i 7 oraz art. 194 u.w.r.p.z.

Sąd kasacyjny zaznaczył dodatkowo, że wyrok z dnia 27 marca 2015 r. w tej części, która odnosi się do decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, jest prawomocny. W konsekwencji ponowne rozstrzyganie co do decyzji Kolegium nr [...] byłoby niedopuszczalne, a zaskarżony wyrok z dnia 21 listopada 2017 r. w tym zakresie byłby obarczony wadą nieważności, którą Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "p.p.s.a."). Należy domniemywać, że intencją Sądu pierwszej instancji nie było ponowne rozstrzygnięcie sprawy w tej części, która została już prawomocnie osądzona, jednakże nie może jednoznacznie okoliczności takiej stwierdzić wskutek braku jakichkolwiek wyjaśnień. Nie jest dopuszczalne także uznanie, że w komparycji zaskarżonego wyroku popełniono oczywistą omyłkę pisarską, którą NSA mógłby sprostować w trybie art. 156 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe kwestie wymagają pogłębionego przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji, tak aby nie było wątpliwości co do tego, legalność której decyzji ostatecznej Kolegium została oceniona i z jakich powodów uznano, że kontrolowana decyzja – oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – w zakresie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty dotyczy obydwojga skarżących. Jest to szczególnie istotne ze względu na to, że skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że w obecnej sytuacji pozostała w mocy (w obrocie prawnym) decyzja wydana jedynie wobec I.S., która jednak dotyczy także sytuacji prawnej B.W., który nie jest jej adresatem i nie był stroną postępowania, w którym tę decyzję wydano.

Przechodząc do drugiego aspektu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto, że stwierdzone braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają również ocenę, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis wynikowy art. 151 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do oddalenia skargi w zakresie, którego dotyczy punkt 3 wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., czy też trafnie skarżący zarzucili, że Sąd powinien był uchylić całą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...]. Powyższe wiąże się z tym, że Sąd I instancji uznał, że naruszenie procedury administracyjnej przełożyło się w tym wypadku na nieuprawnione, bo przedwczesne, zastosowanie w sprawie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. Stwierdzenie to, w ocenie NSA, również jest niejasne, bowiem prawna dopuszczalność ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r.p.z., stanowi warunek wyjściowy dla rozważenia, czy zachodzą przestanki do wydania decyzji na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z.lub też do odstąpienia od jej ustalenia na podstawie art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. W konsekwencji niezbędne jest najpierw ustalenie, że rodzice dziecka są obowiązani do jej solidarnego ponoszenia, jak tego wymagają łącznie czytane przepisy art. 193 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2296/18 oddalił skargę I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podał, że na mocy art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt I OSK 687/18.

Podkreślił, że aktualnie kontroli Sądu podlegały rozstrzygnięcia dotyczące odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W.W. w pieczy zastępczej, bowiem w pozostałym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/17 jest prawomocny.

Stwierdził, że skarga I.S. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., poprzez odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W.W. w pieczy zastępczej, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że małoletni nie został umieszczony w pieczy zastępczej bezpośrednio po urodzeniu, tj. w możliwie najkrótszym czasie od momentu potwierdzenia się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce. Dziecko skarżących nie zostało umieszczone w domu dziecka bezpośrednio po urodzeniu, lecz bezpośrednio po potwierdzeniu się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce – pięć tygodni po jego urodzeniu. Wskazać należy, że termin "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed czymś/kimś lub krótko po czymś/kimś" i jest terminem węższym niż np. termin "bez zbędnej zwłoki", czy nawet "niezwłocznie". W ocenie Sądu, wyczerpanie dyspozycji art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. wymaga, aby dziecko zostało pozostawione przez rodziców "bezpośrednio po urodzeniu", a więc najwcześniej jak to było obiektywnie możliwe, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że faktu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej nie można też utożsamiać z wyrażeniem zgody na przysposobienie w trybie art. 119 § 1 (art. 1191) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyż wyrażenie zgody jest oświadczeniem woli (czynnością prawną), a oddanie dziecka do domu dziecka jest czynnością faktyczną. Ponadto nie każde umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej wiąże się ze zrzeczeniem się praw rodzicielskich (wyrażeniem zgody na adopcję), czy ich odebraniem. Można zatem umieścić dziecko w pieczy zastępczej choćby na swój wniosek bądź w trybie interwencyjnym, a następnie zakładając posiadanie praw rodzicielskich przez rodziców zmienić zdanie w tym zakresie. Każdorazowo jednak koszty pobytu dziecka w pieczy zastępczej – ponoszą solidarnie rodzice dziecka. Określony w art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. termin "bezpośrednio" nie może być utożsamiany z terminem sześciotygodniowym na wyrażenie zgody na przysposobienie dziecka, wskazanym w art. 1192 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia § 7 w/w uchwały Rady [...]. Stan faktyczny sprawy nie wskazuje bowiem, aby zaistniały przesłanki któregokolwiek z enumeratywnie wymienionych w nim przypadków.

Odnosząc się natomiast do wytycznych NSA, zawartych w wyroku z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt I OSK 687/18, wskazał, że nie budzi wątpliwości, że wskazanie w komparycji wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/17 decyzji SKO w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] było błędne, gdyż wyrokiem tego Sądu z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14 co do w/w decyzji Kolegium rozstrzygnięcie Sądu jest prawomocne. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia ponowne odnoszenie się do tych kwestii. Dodać jednocześnie należy, że współudział obojga rodziców w tego typu postępowaniach jest oparty na współuczestnictwie materialnym, postępowanie administracyjne powinno być prowadzone jako jedna sprawa, której rozstrzygnięcie prowadzić powinno do wydania jednej decyzji, skierowanej do obojga rodziców. Pozostałe kwestie, z uwagi na ich prawomocne rozstrzygnięcie, znalazły się poza rozważaniami Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie końcowo zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło także do – podnoszonego przez skarżącą – naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., jak też nie doszło do naruszenia zasad postępowania dowodowego.

Z tych względów, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I.S. oraz B.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej oraz brak zastosowania się do wytycznych w zakresie dalszego postępowania, wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie w jakim Sąd kasacyjny wskazał na brak kompletności uzasadnienia wyroku, które to wytyczne są dla Sądu pierwszej instancji wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przedmiocie pozostawienia przez Sąd pierwszej instancji w obrocie prawnym decyzji wydanej jedynie wobec I.S., która to decyzja dotyczy także sytuacji prawnej B.W., który nie jest jej adresatem i nie był stroną postępowania, w którym decyzja ta została wydana;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 7 i art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z., poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji wyłącznie w części; w ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji winien był uchylić decyzje organów obu instancji w całości i zobowiązać do wydania wobec obojga skarżących jednej decyzji przez organ pierwszej instancji w postępowaniu, którego stronami będą oboje skarżący występujący na prawach strony i mający oboje równe prawo między innymi do zaskarżania decyzji, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, tymczasem w obecnej sytuacji pozostała w mocy decyzja wydana jest jedynie wobec I.S., a dotyczy także sytuacji prawnej B.W., który nie jest jej adresatem i który nie był stroną postępowania, w którym te decyzje wydano;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w całości, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasady legalności, określonej w art. 6 k.p.a. – poprzez brak działania w granicach prawa, zasady praworządności, określonej w art. 7 k.p.a. – poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zaufania, wynikającej z art. 8 k.p.a. – poprzez zignorowanie istotnych dla sprawy okoliczności i tym samym nadwyrężenie zaufania do organu administracji, co zostało spowodowane niewydaniem jednej decyzji regulującej prawa i obowiązki obojga skarżących, której adresatami byliby oboje skarżący, a nie tylko jedno z nich, w ramach jednego postępowania, którego stroną byliby oboje małżonkowie;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżoną decyzją orzeczono ostatecznie o odmowie odstąpienia ustalenia od I.S. i B.W. opłaty za pobyt ich syna w pieczy zastępczej, w sytuacji, gdy adresatem tej decyzji jest jedynie I.S.; tym samym Sąd błędnie uznał, że decyzja ta skierowana jest do obojga małżonków, modyfikując w ten sposób adresatów decyzji, a jedynym adresatem jest I.S., co oznacza, że decyzja ta nie może regulować praw innych osób, które nie były stroną postępowania, w którym decyzja została wydana;

5) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez nieuznanie B.W. za stronę postępowania sądowoadministracyjnego, przy jednoczesnym wskazaniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] dotyczy obojga małżonków solidarnie;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 7 i art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu pozbawienia B.W. statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w wyniku niewskazania podstawy prawnej przez Sąd, a tym samym jej wyjaśnienia, zgodnie z którą Sąd zaakceptował pozbawienie skarżącego przez organy przymiotu strony w postępowaniu, które reguluje sytuację prawną B.W.;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku podania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, na mocy której B.W. został pozbawiony możliwości występowania w sprawie na prawach strony, w sytuacji, gdy decyzja reguluje jego sytuację prawną;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 3 w związku z art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie określania warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż umieszczenie małoletniego dziecka w pieczy zastępczej niezwłocznie po potwierdzeniu się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce nie stanowi pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu w trybie w/w przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2296/18 odrzucił skargę kasacyjną B.W., wskazując, iż skoro pełnomocnik stron I.S. i B.W. wniosła skargę kasacyjną bez uprzedniego wystąpienia do Sądu o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku uczestnikowi postępowania B.W., to złożoną przez niego skargę kasacyjną należało uznać za niedopuszczalną. Niezgłoszenie przez B.W. wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w terminie spowodowało utratę prawa do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do interpretacji przepisu art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z., który stanowi, że przepisów o opłacie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie stosuje się do rodziców dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu.

Zwrot "bezpośrednio po urodzeniu" jest zwrotem niedookreślonym. Jedną z cech zwrotów niedookreślonych jest ustalanie ich znaczenia i zakresu zastosowania przez podmioty stosujące prawo na kanwie danej sprawy. Zwroty niedookreślone z założenia mają służyć uelastycznieniu procesu stosowania prawa. Prawodawca uznaje bowiem, że w pewnych kategoriach zachowań i zdarzeń społecznych, regulowanych przepisami prawa, nie jest celowe, a czasami nawet możliwe, określenie desygnatu użytego pojęcia przy pomocy zwrotów jednoznacznych i ostrych.

Pojęcie "bezpośrednio po urodzeniu" musi być odnoszone do kontekstu systemowego regulacji ustawowej. Pozostawienie dziecka w pieczy jest czynnością istotną zarówno z punktu widzenia skutków prawnych, które ona wywołuje, jak i z punktu widzenia rodziny i rodziców, którzy na taki krok się decydują.

Użyty zwrot "bezpośrednio po urodzeniu" oznacza następstwo czynności pozostawienia dziecka po akcie urodzenia. Nie wymaga szerszego uzasadnienia to, że pozostawienia dziecka w pieczy jest decyzją trudną dla rodziny niepatologicznej. Rodzice dziecka, które urodziło się z dysfunkcją, muszą bowiem rozważyć wszelkie "za" i "przeciw", na które składają się, między innymi, koszty utrzymania dziecka z dysfunkcją, w tym koszty rehabilitacji i leczenia. Ponadto opieka nad dzieckiem niepełnosprawnym może powodować ograniczenie możliwości zarobkowania z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad dzieckiem z dysfunkcją. Wskazana w ustawie bezpośredniość pozostawienia dziecka po urodzeniu musi być zatem interpretowana w kontekście wagi decyzji, którą muszą podjąć rodzice dziecka – decyzji niełatwej. Zatem pomimo, że literalnie przepis ustawy sugeruje, iż decyzja powinna być podjęta w zasadzie niezwłocznie, to mając na uwadze kontekst systemowy i celowościowy instytucji pieczy w rodzinie, uznać należy, że rodzice dziecka muszą mieć niezbędny czas na podjęcie tej trudnej życiowo decyzji. Ponadto akceptacja wykładni zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji oznaczałaby nieuzasadnione aksjologicznie faworyzowanie matki czy rodziców dziecka, którzy jeszcze przed jego urodzeniem decydują się na pozostawienie dziecka w pieczy zastępczej, względem rodziców, którzy zostali niejako zaskoczeni przez los faktem przyjścia na świat dziecka z ciężką wadą genetyczną. Należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 1192 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm., dalej w skrócie "k.r.o.") zgoda rodziców na przysposobienie dziecka nie może być wyrażona wcześniej niż po upływie sześciu tygodni od urodzenia się dziecka. Jak wskazuje się w doktrynie, ustanowienie terminu 6 tygodni ma być gwarancją podjęcia przez kobietę świadomej, przemyślanej i niezaburzonej emocjami lub depresją poporodową decyzji – po odzyskaniu przez nią dostatecznego stanu równowagi po urodzeniu dziecka. Dopuszczalność wyrażenia przez rodziców zgody na przysposobienie dziecka dopiero po upływie sześciu tygodni od jego urodzenia ma przeciwdziałać, niedostatecznie przemyślanym, pochopnym decyzjom (K. Bagan-Kurluta, w: M. Fras, M. Habdas (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, WKP lex 2021, komentarz do art. 119²).

Wprawdzie inny jest cel i przedmiot regulacji art. 1192 k.r.o., a inny art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z., to jednak zwrócić należy uwagę na takie samo ratio legis, które powinno przyświecać obu porównywanym regulacjom – podjęcie świadomej i przemyślanej decyzji przez rodziców względem urodzonego dziecka.

Jak wynika z wyjaśnień skarżącej, o wadzie genetycznej dziecka dowiedziała się ona od lekarza w szpitalu. Prowadzone w trakcie ciąży badania płodu nie wskazywały na jego dysfunkcje. Rodzina była zaskoczona wiadomością, że urodzony syn jest obciążony [...].

Z powyższych względów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że umieszczenie małoletniego W.W. w dniu 23 listopada 2012 r. w Domu Dziecka Nr [...] w [...] wypełnia przesłankę pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu – w rozumieniu art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że została ona sporządzona niestarannie. W zarzucie drugim pełnomocnik zarzuca Sądowi pierwszej instancji: "uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji wyłącznie w części", podczas gdy zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2296/18 oddalono skargę. Z kolei odnośnie zarzutu piątego skargi kasacyjnej, podnoszącego nieuznanie B.W. za stronę postępowania sądowoadministracyjnego, wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna B.W. została prawomocnie odrzucona.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty podnoszące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o – skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia – uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozważył sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszych wyrokach NSA. Wyrok nie uchylał się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).