Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak; [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia -na wniosek J. K.- nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. nr [...], w części działki nr ewid. [...] (obecnie [...] obr. [...]) i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałym zakresie.

Ostatnio wymienioną decyzją z [...] sierpnia 1977 r. organ, na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 18 i 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), zatwierdził plan realizacyjny inwestycji budowy wyjść liniowych 15 kV ze stacji 110/15 kV kier. I [...], II [...], III [...], IV [...], V [...], VI [...] na terenie Sulejówek. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przebudowa linii stanowi kolejny etap rozbudowy sieci elektroenergetycznej w związku z budową podstacji.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że niniejsza sprawa była już wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z [...] maja 2009 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a następnie decyzją z [...] lipca 2010 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W powyższych rozstrzygnięciach organ odwoławczy wskazywał organowi wojewódzkiemu, że dokumenty dotyczą postępowania zakończonego decyzją naczelnika Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. są niekompletne bowiem konieczne jest uzyskanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu zbadania, czy naruszony został art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., który stanowi, że podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi oraz § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zgodnie z którym w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza m. in. zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Wobec powyższego uniemożliwione było przeprowadzenie analizy decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. nr [...], w przedmiocie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. I dalej, organ odwoławczy podał, że akta sprawy wskazują na to, iż organ wojewódzki występował w różne miejsca o przesłanie uwierzytelnionego wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie przedmiotowej inwestycji w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Jednakże, jak podniósł organ odwoławczy, organ wojewódzki nie podejmował kroków w celu uzyskania informacji, czy dla spornej inwestycji zostało dokonane wyznaczenie terenów budowlanych – na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi (m. in. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Z tego też powodu organ II instancji stwierdził, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2012 r. nie zbadał wszystkich okoliczności wskazanych w rozstrzygnięciach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt braku w aktach informacji o istnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycyjnego w dniu [...] sierpnia 1977 r., a w tej sytuacji za niezbędne uznał uzyskanie wyznaczeni terenów budowlanych wydanych celem zatwierdzenia przedmiotowego planu realizacyjnego. W konsekwencji organ stwierdził, że dokonane przez organ I instancji ustalenia są niewystarczające i zarzucił temu organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podniósł również, ze przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ I instancji, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w ww. art. 15.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący - J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Podniósł, iż orzekając w sprawie organ II instancji nie wziął pod uwagę całego zgromadzonego materiału dowodowego, jak i argumentacji odwołania, czym naruszył przepisy procesowe. Wskazał, że skoro w decyzji z [...] sierpnia 1977 r. oraz w jej załączniku nie zostało napisane, że rozwiązania zawarte w projektowanej inwestycji zgodne są z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w wyznaczeniach terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi, należało dojść do wniosku, że planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyznaczeń terenów budowlanych po prostu nie było. Nadto, nie powołanie się w decyzji z [...] sierpnia 1977 r. na decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji świadczy jednoznacznie o tym, że decyzja taka w ogóle nie została wydana. Wnioski takie organy winny wyciągnąć również z tego, że następca prawny Zakładu Energetycznego [...] S.A. – [...][...] S.A. [...]na skutek wezwania organu wojewódzkiego został zobowiązany do udostępnienia wszelkiej dokumentacji dotyczącej badanej decyzji i dokumentów tych nie złożył. Skarżący wskazał także, że brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wynika również z przedłożonych przez niego wielokrotnie kserokopii decyzji – ostatnio przy piśmie z 24 listopada 2011 r. W konsekwencji skarżący wskazał na to, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać, że w czasie wydania badanej decyzji na terenie, którego dotyczy ta decyzja nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, inwestycja została zrealizowana na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna położoną w obrębie projektowanego zainwestowania miejskiego, na terenach wyznaczonych w trybie ustawy z 1958 r., a decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji ww. inwestycji nie została w ogóle wydana. Wskazał też, że należy zgodzić się z tym, że nie można było odtworzyć zaginionych akt sprawy, skoro dokumenty takie nigdy nie istniały. Akta sprawy stanowił jedynie wniosek Zakładu Energetycznego o wydanie decyzji oraz wydana decyzja.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

-Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak: [...]. Zaskarżonym orzeczeniem, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. organ uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...], mocą której orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] z [...] sierpnia 1977 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie o nr ewid. [...] obr. [...] – przyjmując, iż skarżący tylko w tym zakresie posiada interes prawny), a w pozostałym zakresie umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. na wniosek skarżącego, który pismem z 19 marca 2007 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Decyzją z 28 listopada 2012 r. Główny Inspektor orzekł po raz czwarty w niniejszej sprawie, zainicjowanej ww. wnioskiem, a wszystkie orzeczenia, które dotychczas organ ten wydał -na skutek wniesionych przez skarżącego odwołań od decyzji organu I Instancji- miały charakter kasatoryjny. Przy czym, dwie ostatnie decyzje tego organu (poprzedzające wydanie decyzji obecnie kontrolowanej przez Sąd), z [...] września 2009 r. i z [...] lipca 2010 r. wskazywały na potrzebę uzupełnienia akt postępowania o dokumenty niezbędne dla dokonania pełnej weryfikacji decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Orzekając ponownie w sprawie, na skutek ww. orzeczenia organu II instancji z [...] lipca 2010 r., Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2012 r. wskazał, że pomimo podjętych czynności nie dysponuje kompletną dokumentacją dotyczącą decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Stwierdził następnie, że brak kompletnych akt sprawy uniemożliwia przeprowadzenie przez organ analizy wskazanej decyzji Naczelnika Miasta [...] w przedmiocie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności brak jest w aktach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a to uniemożliwia zbadanie decyzji z [...] sierpnia 1977 r. w aspekcie przepisu art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Główny Inspektor w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2012 r. wskazał, iż Wojewoda [...] naruszył przepisy procesowe, albowiem nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego poprzez nie podjęcie kroków w celu uzyskania informacji, czy dla spornej inwestycji zostało dokonane wyznaczenie terenów budowlanych – na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Tym samym, ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy ww. przepisu art. 138 § 2 k.p.a., z przyczyn podniesionych przez ten organ.

-Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż Główny Inspektor nie naruszył w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu. Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie organ II instancji zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy i nie zgromadzenie wszystkich dokumentów dotyczących badanej decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne, a w efekcie – decyzję wydaną na podstawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu za prawidłową.

-Analizując sprawę należało zgodzić się z organem II instancji, iż w sprawie doszło do uchybienia na etapie I instancji polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich aspektów sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż badaną (w postępowaniu nieważnościowym) decyzją z [...] sierpnia 1977 r. organ, na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 18 i 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), zatwierdził plan realizacyjny inwestycji budowy wyjść liniowych 15 kV ze stacji 110/15 kV kier. I [...], II [...], III [...], IV [...], V [...], VI [...] na terenie [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (w brzmieniu z daty weryfikowanej decyzji), podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W myśl zaś ww. § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Stosownie zaś do § 45 ust. 1 tego rozporządzenia, na wniosek inwestora właściwy organ jest obowiązany przed udzieleniem pozwolenia na budowę rozstrzygnąć podstawowe problemy urbanistyczne i architektoniczne oraz ochrony środowiska zamierzonej inwestycji budowlanej, w drodze wydania oddzielnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji lub o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki. Z powyższego wynika, iż badana decyzja zatwierdziła plan realizacyjny budowy wyjść liniowych, a przepisy powołane w podstawie prawnej tej decyzji wskazują na to, że wydając to orzeczenie organ winien był dysponować miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Akta wskazują na to, iż w wyniku wcześniejszych decyzji kasatoryjnych Głównego Inspektora, Wojewoda Mazowiecki podejmował czynności celem ustalenia, czy na spornym terenie obowiązywał w dacie wydania badanej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił się w tym celu do Urzędu Miejskiego w [...], Starosty [...], Archiwum Państwowego [...]Oddział w [...]. Nadto, organ zwrócił się do Starosty [...] o odtworzenie akt sprawy dotyczącej badanej decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Zwrócił się również do następcy prawnego inwestora o całość dokumentacji związanej z ww. decyzją, będącą w jego posiadaniu. Podjęte czynności nie ujawniły jednak planu, ale – co ważne – nie obejmowały pozostałych dokumentów, o których mowa w cyt. powyżej przepisach, w tym wyznaczenia terenów budowlanych oraz decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Rację ma zaś organ odwoławczy stwierdzając, że skoro z akt wynika informacja o braku miejscowego planu zagospodarowania w dacie wydania badanej decyzji na spornym terenie, to niezbędnym było wówczas uzyskanie wyznaczenia terenów budowlanych celem zatwierdzenia przedmiotowego planu realizacyjnego. Sam fakt, iż takie dokumenty nie zostały przywołane w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 1977 r. (wbrew treści skargi) jeszcze nie świadczy o tym, że ich nie było. Tym samym należało podjąć kroki w celu włączenia do akt sprawy ww. wyznaczenia terenów budowlanych. Niezbędne dla postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie jaki stan prawny i faktyczny obwiązywał w dacie wydania badanej decyzji, w tym jakie dokumenty stanowiły podstawę jej wydania, a jakimi organ wówczas ewentualnie nie dysponował. Dlatego też Sąd zgodził się z oceną dokonaną w sprawie przez organ II instancji. Akta bezspornie wskazują na to, iż Wojewoda [...] nie ustalił prowadząc postępowanie, czy badana decyzja została wydana w oparciu o wyznaczenie terenów budowlanych wydane celem zatwierdzenia przedmiotowego planu realizacyjnego. Tym samym organ ten błędnie przyjął, że nie można w ogóle zweryfikować decyzji z [...] sierpnia 1977 r. i tylko z tego powodu uzasadnione jest wydanie orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części.

-Konkludując, Sąd uznał, iż uchybienia organu wojewódzkiego nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia w istocie pełnego postępowania wyjaśniającego, nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10 (lex nr 745212). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 (lex nr 1081834), wskazując na to, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty." Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10 (lex nr 1149301). W wymienionym orzeczeniu Sąd kasacyjny zauważył, iż "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu."

-Dokonując takiej oceny Sąd wziął nadto pod uwagę, iż decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...]Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji z [...] sierpnia 1977 r. w części, tylko dlatego, że nie dysponował kompletnymi aktami. Z tego powodu zaniechał jakiejkolwiek oceny kwestionowanego aktu, w tym nie rozważył tych zarzutów, które pod adresem wymienionej decyzji podnosił wnioskodawca tego postępowania.

W ocenie Sądu, brak pełnych akt sprawy nie może powodować całkowitego odstąpienia od zweryfikowania decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. O ile można przyjąć, że brak pełnych akt sprawy uniemożliwia weryfikację decyzji w pełnym zakresie, to jednak nie niweczy jej całkowicie, co zupełnie umknęło organowi wojewódzkiemu w sprawie. Dlatego też Sąd przyjął, iż uznanie decyzji organu odwoławczego za wadliwą, oznaczałoby -w okolicznościach sprawy, w tym z uwagi na treść uzasadnienia decyzji I Instancji- przeniesienie postępowania wyjaśniającego tylko do jednej (drugiej) instancji, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Jednocześnie warto w tym miejscu zauważyć, iż na podstawie uzyskanych informacji i zgromadzonych dokumentów należałoby w sprawie wyjaśnić (a tego, pomimo kilkuletniego postępowania nie uczyniono), co stanowiło podstawę decyzji z [...] sierpnia 1977 r., czy plan miejscowy, czy (w przypadku jego braku) wyznaczenie terenów budowlanych (...), jak i - czy dla tej inwestycji została w ogóle wydana decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji tej inwestycji. Przy czym, co wymaga raz jeszcze zauważenia, uzyskane w tym kontekście kategoryczne i jednoznaczne informacje o braku ww. aktów, winny w odpowiedni sposób zostać rozważone w świetle przesłanek nieważnościowych ( i nie mogą stanowić uzasadnienia dla odstąpienia od zbadania decyzji z [...] sierpnia 1977 r. w trybie nieważnościowym). W tym też kontekście Sąd zgadza się ze skarżącym, niemniej zauważa, iż nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania i nie można na tym etapie stwierdzić, że ww. akty w przypadku kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1977 r. w ogóle nie występowały, i z tego powodu decyzja ta jest wadliwa w stopniu kwalifikowanym.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił argumentacji skargi podważającej konieczność wydania w sprawie kolejnego orzeczenia kasatoryjnego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego jest w istocie dla skarżącego korzystne, albowiem "powrót" postępowania do etapu I instancji, umożliwi wyjaśnienie sprawy w sposób rzetelny i z poszanowaniem zasady uregulowanej w art. 15 k.p.a.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.