Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1148/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1118
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji.
article: art. 145 par.1 pkt 1 , art. 141, art. 161
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. D. i R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2344/06 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących: J. D. kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt ) złotych oraz R. D. kwotę 397 ( trzysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2344/06, oddalił skargę R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Starosta Powiatu W.. decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy

[...] w W. . Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Starosta W. na wniosek inwestorów zmienił powyższą decyzję.

Wojewoda [...] dwoma decyzjami wydanymi w dniu [...] grudnia 2005 r. stwierdził z urzędu nieważność powyższych decyzji o pozwoleniu na budowę i zmianie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiednio z dnia

[...] lutego 2006 r. nr [...] i [...] lutego 2006 r. nr [...].

Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym W. przy ulicy [...]. W ocenie organu nadzoru budowlanego inwestor prowadzi roboty przy budowie tego budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, co uzasadnia ich wstrzymanie. Następnie tenże Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na J. i R. D. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie 3 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że istotne odstępstwo polega na niezachowaniu odległości zabudowy od granicy z działką sąsiednią oraz wykonania zadaszonych osłon lub pomieszczeń z pojemnikami na odpady. Ponadto organ stwierdził niezgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji Burmistrza Gminy W.-W. z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych R. D. zarzucił wydanie tego aktu bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nienależyte motywowanie rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnienie, że decyzje stwierdzające nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę i zmianie pozwolenia na budowę zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie R. D. złożył odwołanie od decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu obu tych środków odwoławczych w dniu [...] września 2006 r.

- utrzymał w mocy postanowienie o wstrzymaniu robót (postanowienie nr [...]),

- uchylił decyzję nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzja nr [...]).

Motywując pierwsze z tych rozstrzygnięć organ odwoławczy podzielił pogląd, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zmianie pozwolenia na budowę istniały podstawy do przyjęcia, że roboty budowlane prowadzone są w warunkach odstępstwa od przepisów, w tym wypadku techniczno-budowlanych, a ponadto niezgodnie z wymogami decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w dwumiesięcznym terminie obowiązywania tego postanowienia wydana została decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z kolei w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji z dnia

[...] września 2006 r. organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było przedwczesne, skoro nie wyjaśniono uprzednio, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. D. wniósł o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. zarzucając, iż organ wydał to postanowienie w sytuacji, gdy uchylona została decyzja zakazująca przedłożenie projektu zamiennego, tym samym postanowienie organu pierwszej instancji utraciło już moc. Zarzucił także nieustosunkowanie się organu do zarzutów podniesionych w zażaleniu. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dotychczasową argumentacją wnosił o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania J. D. w piśmie z dnia 2 marca 2007 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że bezpodstawnie została pominięta przez organy jako strona postępowania, a o prowadzeniu tego postępowania dowiedziała się dopiero z doręczonego jej wezwania do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na wstępie, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stwarza materialnoprawną podstawę do wydania postanowienia wstrzymującego wykonywanie robót budowlanych w przypadkach innych niż określona w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy. W postanowieniu tym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy. Wynikający z art. 50 ust. 4 dwumiesięczny termin ważności tego postanowienia służy przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, którego wynikiem mogą być określone nakazy lub zakazy w ramach wdrożonej procedury naprawczej. Sąd pierwszej instancji zgodził się z twierdzeniami organu, że stwierdzone niezgodności dotyczące liczby lokali mieszkalnych, garaży, powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, liczby zewnętrznych miejsc parkingowych, odległości budynku od granicy z działką sąsiednią oraz niezgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu usprawiedliwiały wydanie postanowienia wstrzymującego roboty. Bez znaczenia dla oceny legalności tego postanowienia było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Istotnym jest, że decyzja w tym zakresie wydana została w dwumiesięcznym terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym nie stanowiło przeszkody w prowadzeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego, skoro decyzje te podlegają wykonaniu jako ostateczne, zaś sąd nie orzekł o wstrzymaniu ich wykonania.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut J. D., iż z naruszeniem przepisów nie brała udziału w postępowaniu. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły krąg podmiotów mających przymiot strony i uwzględniły J. D. jako stronę, umieszczając ją w rozdzielniku adresatów orzeczeń. Ponadto Sąd zauważył, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 41 Kpa strony oraz ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod wskazany dotychczas adres ma skutek prawny. Prawidłowość prowadzonego postępowania nie może być uzależniona od stopnia zainteresowania strony tym postępowaniem lub aktualnymi relacjami między stronami.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli skarżący R. D. i uczestniczka postępowania J. D..

R. D. zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię polegają na niezasadnym przyjęciu, że uchylenie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 p. 3 Prawa budowlanego pozostaje bez wpływu na ważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych,

II. naruszenia przepisów postępowania, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a.,

i art. 3 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 10 § 1 Kpa przez pominięcie przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym polegające na:

a) niezawiadomieniu R. D. o wszczęciu postępowania administracyjnego i uniemożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożeniem wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonego postanowienia,

b) pominięciu uczestniczki postępowania J. D. w całym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, co winno skutkować uchyleniem postanowienia,

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości,

3. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. przez pominięcie istotnej okoliczności jaką było wyeliminowanie przez WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 931/06 z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w W., która to decyzja była przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a okoliczność ta powinna stanowić podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. polegające na:

a) niewyjaśnieniu na jakiej podstawie prawnej Sąd oparł rozstrzygnięcie, iż dowodem doręczenia stronie pism i decyzji jest wyszczególnienie tych osób w rozdzielniku adresatów orzeczeń wydawanych przez organ, a nie jak stanowi art. 39 Kpa pokwitowanie odbioru pisma przez adresata,

b) braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd przyjął, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. warunkującej ważność zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie skutkowało uwzględnieniem skargi,

c) pominięciu w uzasadnieniu wyroku istotnej okoliczności jaką było wyeliminowanie przez WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 931/06 z obrotu prawnego decyzji GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w W., która to decyzja legła u podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, pomimo, iż Sąd winien uwzględnić ten fakt w zwięzłym przedstawieniu sprawy oraz dlaczego nie uwzględnił tej okoliczności,

d) pominięciu w uzasadnieniu wyroku okoliczności, iż przyczyną uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu pierwszej instancji będącej następstwem wydania zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie przez organ faktu, iż strony zostały pominięte w całym postępowaniu, tj. również w okresie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja

2006 r. lub stwierdzenia nieważności postanowień albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania administracyjnego. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

J. D. zaskarżając również wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa przez uznanie, że brała udział w postępowaniu. J. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania albo jego zmiany i uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że wraz z R. D. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, R. D. nie jest jej domownikiem i nie przekazywał jej korespondencji, poza tym żadna korespondencja nie była do niej adresowana. Z rozdzielników adresatów postanowień wynika, że przesyłki w jednej kopercie adresowane były do "J. i R. D.", a przesyłki te odbierał tylko R. D., który nie zobowiązywał się do ich przekazania, wobec czego pismo takie zgodnie z art. 43 Kpa nie mogło być uznane za skutecznie doręczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna J. D. okazała się usprawiedliwioną.

Postępowanie administracyjne, w którym doszło do wydania zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, było prowadzone przed organami nadzoru budowlanego. Zauważyć więc przyjdzie, że postępowanie to, wszczęte i prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę lub zmiany pozwolenia na budowę, prowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Podzielić więc należy pogląd wnoszącej skargę kasacyjną, że o wszczęciu tego postępowania należało zawiadomić strony biorące udział w tym postępowaniu. Dodać trzeba, że wraz z pouczeniem o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu i skutkach zaniedbania tego obowiązku, gdyż dopiero po skutecznym zawiadomieniu strony powstaje zarówno obowiązek, jak i skutki jego zaniedbania określone w art. 41 § 1 i 2 Kpa. W postępowaniu przed Starostą Powiatu W. stroną tego postępowania – oprócz R. D. – była również J. D., a decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wydana została na rzecz obojga wymienionych. Oznacza to, że w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego J. D. miała przymiot strony, jako że wynik tego postępowania bezpośrednio dotyczył jej interesu prawnego. W konsekwencji winna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania, czego organ nadzoru budowlanego nie uczynił, a co przemilczał Sąd pierwszej instancji. Należy podkreślić, że pisma kierowane do strony postępowania winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie oznaczonego adresata. W sytuacji jednak, gdy w jednej kopercie przesyłana jest korespondencja adresowana do dwóch osób, a odbiór przesyłki pokwitowany został tylko przez jedną osobę bez wyraźnej adnotacji o podjęciu się obowiązku oddania pisma drugiemu adresatowi, brak jest podstaw w świetle art. 40 § 1 i art. 43 Kpa do uznania, że korespondencja dla drugiego adresata została skutecznie doręczona. W rozpoznawanej sprawie korespondencja adresowana była do "J. i R. D.", a podejmowana wyłącznie przez R. D. (k. 183 akt administracyjnych). Mając to na uwadze i uwzględniając powyższe rozważania nie można było uznać, że wnosząca skargę kasacyjną została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sposób prawem przewidziany, tj. poprzez skierowanie zawiadomienia adresowego na jej nazwisko i pod adres, w którym faktycznie przebywała. Konsekwencją tego stanu rzeczy było niedoręczenie jej w sposób skuteczny dalszej korespondencji w sprawie, w tym postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Pogląd Sądu pierwszej instancji, że o ile wnosząca skargę kasacyjną zmieniła miejsce zamieszkania po zakończeniu postępowania o pozwolenie na budowę, to obowiązana była o tym zawiadomić organ, w świetle regulacji z art. 41 Kpa jest nie do obrony. Wskutek zaniedbań ze strony organu wnosząca skargę kasacyjną w postępowaniu administracyjnym została więc pozbawiona możności wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie fundamentalnej zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Nie do odparcia okazał się zatem postawiony w skardze zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był stwierdzić, że J. D. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), tym samym stanowi podstawę do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dla zastosowania przez sąd ostatnio wymienionego przepisu nie jest wymagane wykazanie, że naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. w szczególności wyroki z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05 – Lex nr 196700 i z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 – Lex nr 317405).

Całokształt poczynionych rozważań prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., co oznacza, że zarzut wnoszącej skargę kasacyjną J. D. okazał się uzasadniony. Ubocznie jedynie zauważyć przyjdzie, że w szeroko rozumianych granicach sprawy pogląd o niezgodnym z przepisami zawiadomieniu J. D. o czynnościach procesowych w postępowaniach po zakończeniu postępowania o pozwolenie na budowę wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca

2008 r., sygn. akt II OSK 387/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 931/06.

Natomiast skarga kasacyjna R. D., oparta o obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., okazała się jedynie częściowo usprawiedliwiona.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, realizowany w oparciu o podstawę naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd ten dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia (nie zaś decyzji, jak błędnie wskazano w petitum skargi kasacyjnej) w przedmiocie wstrzymania robót, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie stosował materialnoprawnej normy, nie mógł więc naruszyć tego przepisu przez błędną wykładnię. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołuje przepis art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i argumentuje, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co mogłoby sugerować, iż w rzeczy samej zarzut naruszenia prawa kieruje do przepisu, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Jednakże skarga kasacyjna jest na tyle sformalizowanym pismem, że od kasatora, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem można i należy wymagać poprawnego przytoczenia podstawy kasacyjnej, sformułowanej precyzyjnie i jednoznacznie bez pozostawienia miejsca na niedopuszczalne domysły lub przypuszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego konkretnego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04 – Lex nr 146732).

Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 10 § 1 Kpa przez pominięcie J. D. w postępowaniu administracyjnym. Tak sformułowany zarzut służy bowiem wyłącznie stronie, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w tym wypadku J. D., która – co już wykazano – taki zarzut podniosła i realizowała w drodze skargi kasacyjnej.

Nie można również uznać zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, skoro Sąd ustalił, że doszło do uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W. w dniu [...] maja 2006 r. decyzji nakazującej inwestorom przedłożenie projektu budowlanego zamiennego spowodowało, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowało ważność, a to zdarzenie prawne ma rozstrzygające znaczenie. Późniejsze uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy pozostaje już bez wpływu na ocenę ważności postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu. Przesłanką zgłoszenia tego zarzutu było przyjęcie, że na skutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 931/06 uchylającego decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r. o zmianie pozwolenia na budowę postępowanie administracyjne w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Taka argumentacja nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż przepis ten upoważnia sąd administracyjny do umorzenia postępowania sądowego, gdy stanie się bezprzedmiotowe, nie zaś postępowania administracyjnego.

Pozostałym zarzutom wnoszącego skargę kasacyjną R. D. nie można już odmówić słuszności. Przede wszystkim trafny jest zarzut, iż Sąd nie zwrócił uwagi, że już na wstępnym etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego nie zapewniono skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Pomijając już kwestię, że nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania, to po jego podjęciu nie umożliwiono mu zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgłoszenia wniosków dowodowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedynie w dniu [...] kwietnia 2006 r. organ umożliwił skarżącemu zapoznanie się z tymi aktami (k. 107), przy czym nastąpiło to jeszcze przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zasadnie również zarzuca skarżący, iż Sąd pierwszej instancji z obrazą art. 141 § 4 P.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do mogącego mieć znaczenie dla wyniku sprawy zagadnienia. Jak już wskazano, wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 931/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów, wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzające nieważność decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Co prawda orzeczenie to wydane zostało już po podjęciu zaskarżonego postanowienia, a sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ, którego działanie zaskarżono, jednakże w przypadku, gdy w danej sprawie w dacie orzekania przez sąd administracyjny w obrocie prawnym znajduje się prawomocne orzeczenie sądu, pozostające w związku z rozpoznawaną sprawą, to sąd nie może tego faktu nie wziąć pod rozwagę z uwagi na treść art. 170 P.p.s.a. W takiej sytuacji, skoro w dacie wydania zaskarżonego wyroku wymienione orzeczenie było już prawomocne, Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem skutków prawnych, jakie nastąpiły po wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 931/06. Potrzeba rozważenia tej kwestii była konieczna także z tego powodu, że postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego zostało uprzednio zawieszone właśnie z uwagi na wszczęcie postępowania nieważnościowego zarówno w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych rozważań, także skarga kasacyjna R. D. zasługiwała na uwzględnienie, chociaż – jak już wskazano - nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., koszty te obejmują opłaty sądowe (wpis od skargi kasacyjnej i opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku) oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego.