Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 26/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 45, art. 71 ust. 1, art. 74 zd. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
article: art. 28, art. 35 par. 3, art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1-4a, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia wniosku P. S.A. z siedzibą w W. z [...] lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2015 r. znak [...]- w terminie 14 (czternastu) dni - od dnia doręczenia akt sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 6 czerwca 2016 r. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE, organ) polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z 14 lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w sprawie wyboru PP S.A. z siedzibą w W. jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

Skarga na bezczynność złożona została w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 30 grudnia 2014 r. Prezes UKE, ogłosił konkurs na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025 (dalej: Konkurs). Przedmiotem Konkursu było wyłonienie operatora pocztowego, który zostanie wybrany na lata 2016-2025 do świadczenia usług powszechnych, o których mowa w art. 45 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1539). W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły oferty złożone przez operatorów pocztowych: PP S.A. z siedzibą w W. (dalej PP) oraz skarżącą.

W dniu 20 maja 2015 r. Prezes UKE ogłosił wyniki Konkursu poprzez ich wywieszenie w siedzibie UKE oraz zamieszczenie na stronie podmiotowej BIP.

Pismem 21 maja 2015 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) oraz przepisu art. 71 ust. 1 w związku z art. 74 zd. 1 ustawy Prawo pocztowe, Prezes UKE zawiadomił PP o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

W dniu 22 maja 2015 r. Z. w W. (dalej: Z.) złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wyboru operatora wyznaczonego na lata 2016-2025. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., Nr [...] Prezes UKE dopuścił Związek do udziału w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. znak [...] Prezes UKE wyznaczył PP jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. Jednocześnie organ określił termin rozpoczęcia wykonywania obowiązku świadczenia usług powszechnych na dzień 1 stycznia 2016 r. oraz termin zakończenia wykonywania tego obowiązku na dzień 31 grudnia 2025 r. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z 14 lipca 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzją z [...] czerwca 2015 r., zarzucając organowi naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pominiecie skarżącej jako strony postępowania w sprawie wyboru operatora wyznaczonego;

- naruszenie art. 73 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo pocztowe, poprzez wybór operatora wyznaczonego pomimo, iż żaden z operatorów biorących udział w postepowaniu nie spełnił warunku uczestnictwa w konkursie, a tym samym brak jest podmiotu, któremu można powierzyć samodzielne wykonywanie funkcji operatora wyznaczonego;

- art. 71 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo pocztowe w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545) polegające na wyborze PP operatorem wyznaczonym, podczas gdy nie zapewnia ona wymaganych wskaźników czasu przebiegu przesyłek pocztowych;

- art. 71 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo pocztowe polegające na wyborze PP operatorem wyznaczonym, podczas gdy nie zapewnia ona rentowności świadczonych usług powszechnych, w szczególności zaś wyboru PP operatorem wyznaczonym na okres 10 lat, podczas gdy rentowność świadczenia usług powszechnych na lata 2019-2025 w ogóle nie została zbadana;

- art. 71 ust. 3 pkt 1, 2, i 6 ustawy Prawo pocztowe polegające na przyjęciu wyłącznie na podstawie danych przedstawionych przez PP, bez weryfikacji prawdziwości tych danych, że w zakresie dotyczącym placówek pocztowych (ich liczby, sposobu rozmieszczenia, wymogów technicznych w zakresie ich dostosowania do świadczenia usług powszechnych, w tym udogodnień dla osób niepełnosprawnych, spełniania wymogu umożliwienia zawarcia każdej z usług powszechnych w każdej z placówek) spełnione są przesłanki zachowania ciągłości świadczenia usług powszechnych, zapewnienia ich dostępności oraz zdolności technicznej PP SA z siedzibą w W. do świadczenia usługi powszechnej;

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku przesłanek do zastosowania tego środka.

Pismami z 27 listopada 2015 r. oraz 1 kwietnia 2016 r. skarżąca, działając w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy z wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] czerwca 2015 r. Jak podkreśliła, została całkowicie pominięta jako strona postępowania zarówno w sprawie wyboru operatora wyznaczonego, jak i również w sprawie samego wniosku. Spółka nie otrzymała żadnych informacji dotyczących powodu przedłużenia postępowania jak i nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe, zdaniem skarżącej, narusza art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ nie zapewnił spółce czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Podkreśliła, iż wszelkie informacje dotyczące postępowania otrzymuje od Związku, którego jest członkiem. Z informacji przekazanych Związkowi przez Prezesa UKE w żaden sposób, zdaniem skarżącej, nie wynika, aby powodem zwłoki były okoliczności niezależne od organu oraz, że rzeczywiście przeprowadzał szereg czynności analitycznych niezbędnych do załatwienia sprawy.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności po stronie organu w zakresie postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem z 14 lipca 2015 r.; stwierdzenia, iż stan bezczynności miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek skarżącej oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm procesowych. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazała, iż przez okres 10 miesięcy organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia jej wniosku z 14 lipca 2015 r. Ponadto, organ nie informował spółki o nowych terminach załatwienia sprawy.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżącej statusu strony postępowania, jak również niewykazanie przez spółkę interesu prawnego pozwalającego na uzyskanie statusu strony postępowania administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do podniesionego przez skarżącą zarzutu bezczynności organu wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu strony na bieżąco były informowane o przedłużającym się terminie załatwienia sprawy, który wynikał ze szczególnie skomplikowanego charakteru przedmiotowego postępowania oraz konieczności podjęcia szeregu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ podkreślił, iż zarzut niewysłania do skarżącej informacji o nowych terminach załatwienia sprawy jest ewidentnie chybiony. Skarżąca nie posiadała w niniejszym postepowaniu statusu strony, bowiem nie podjęła żadnych działań w tym kierunku. Stroną postępowania w sprawie wyboru operatora wyznaczonego na lata 2016-2025 była jedynie PP oraz Związek, który po złożeniu wniosku został dopuszczony do postępowania na prawach strony. Opisując przebieg postępowania dotyczącego wybory operatora wyznaczonego na lata 2016-2025 organ podniósł, iż postępowania zakończone ogłoszeniem wyniku Konkursu jest odrębnym postępowaniem od wszczętego z urzędu na podstawie art. 71 ust. 1 w zw. z art. 74 zd. 1 ustawy Prawo pocztowe postępowania administracyjnego w sprawie wyboru operatora wyznaczonego. Powyższe potwierdza, iż jedynie PP, jako podmiot wyłoniony w Konkursie oraz Związek, jako podmiot dopuszczony do tego postępowania mogli zostać uznani za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2015 r. Organ wskazał, iż wobec aktywności procesowej skarżącej zobligowany będzie rozstrzygnąć o statusie procesowym skarżącej. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiła żadna okoliczność znamionująca bezczynność w sprawie, albowiem Prezes UKE podejmował aktywne działania zmierzające do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy w całości.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia czy Prezes UKE pozostaje w zarzucanej mu przez stronę skarżącą bezczynności, polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego od decyzji z [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

W ocenie Sądu, analiza okoliczności zaistniałych w sprawie i jej stanu prawnego wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż środek prawny w postaci skargi na bezczynność przysługuje podmiotowi, który legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu, w którym organ pozostaje, zdaniem tego podmiotu w zaskarżalnej bezczynności.

Stroną skarżącą w rozpoznawanej sprawie jest P. SA z siedzibą w W., która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] czerwca 2015 r. W kwestii zaś interesu prawnego strony skarżącej, którego istnienie daje status strony w postępowaniu jurysdykcyjnym, a zatem także i w postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność organu, wskazać należy, iż przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kreuje zakres interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi szerzej niż to wynika z przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem ustawy procesowej, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, co oznacza, że interes prawny może być wywodzony nie tylko z norm prawa materialnego (art. 28 k.p.a.), ale też ustrojowego czy procesowego. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczająca dla uznania legitymacji strony skarżącej do złożenia skargi na bezczynność organu jest okoliczność nierozpoznania, w terminie wynikającym z przepisu art. 35 § 3 k.p.a., wniosku skarżącej z 14 lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r., a tym samym pozbawienie jej prawa do weryfikacji kwestionowanego aktu lub uzyskania innego orzeczenia kończącego postępowanie odwoławcze. Tym samym należało uznać, iż legitymacja skargowa strony skarżącej znajduje oparcie w przepisach prawa procesowego. Należy podkreślić, iż jedynie skarga na bezczynność daje stronie w zaistniałych w sprawie okolicznościach możliwość poddania sądowej kontroli legalności organu uchylającego się od rozpoznania złożonego przez stronę środka prawnego.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest ustalić, czy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi do sądu został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, iż bezczynność polegająca na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji wydanej w I instancji przez Prezesa UKE stanowi bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co w omawianym aspekcie czyni dopuszczalną skargę P. SA z siedzibą w W.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność po upływie, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. terminu do rozpoznania środka zaskarżenia wynoszącego jeden miesiąc od dnia jego otrzymania. Przed wniesieniem skargi (pismo z 27 listopada 2015 r. i 1 kwietnia 2016 r.), skarżąca skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Uznając zatem, że skarga spełnia wszystkie warunki jej dopuszczalności odnieść się należy do przedmiotu sporu, jakim jest zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność Prezesa UKE w rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji z [...] czerwca 2016 r.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 20 maja 2015 r. Prezes UKE, po otrzymaniu protokołu z przebiegu Konkursu na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, ogłosił wyniki tego Konkursu przez ich wywieszenie w siedzibie Urzędu oraz zamieszczenie na stronie podmiotowej BIP. Przekazanie Prezesowi UKE protokołu z przebiegu Konkursu wraz z ofertami, dokumentacją konkursową oraz pozostałymi dokumentami zgromadzonymi w toku konkursu zakończyło prace Komisji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym brzmienie art. 71 ust 1 ustawy Prawo pocztowe nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że jakkolwiek "Operator wyznaczony jest wybierany na okres 10 lat przez Prezesa UKE, w drodze decyzji (...)" to przedmiotowy wybór jest dokonywany "(...) spośród operatorów pocztowych wyłonionych w drodze konkursu ogłaszanego przez Prezesa UKE". Powyższe prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami, tj.:

1. postępowaniem konkursowym,

2. postępowaniem administracyjnym.

Celem pierwszego z nich jest jedynie wyłonienie operatorów pocztowych, spośród których Prezes UKE w drodze decyzji (wydanej w ramach wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego) wyznaczy operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy po przekazaniu protokołu z przebiegu Konkursu organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w ramach którego wydał decyzję z [...] czerwca 2015 r. Wniesienie przez skarżącą środka zaskarżenia od decyzji z [...] czerwca 2015 r. uruchomiło procedurę jego kontroli pod kątem dopuszczalności oraz terminowości, a następnie zasadności. Bezczynność organu dotyczy zatem niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym dla jej rozstrzygnięcia przez Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy wynosi miesiąc od dnia otrzymania środka zaskarżenia, w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poza sporem pozostaje, iż w sprawie niniejszej termin ten nie został dochowany.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę wskazać należy, iż są one nieuzasadnione i nie mogą – w świetle poczynionych rozważań - stanowić podstawy do uznania braku bezczynności Prezesa UKE. Podnoszona jako przeszkoda w podjęciu działań przez organ kwestia ustalenia bytu prawnego skarżącej powinna być rozważona w ramach postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłoszonego przez skarżącą, a nie inny podmiot posiadający status strony postepowania o wyznaczenie operatora pocztowego, na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę.

Specyfiką skargi na bezczynność jest to, że stanowi ona środek służący zdyscyplinowaniu organu do wydania aktu lub podjęcia innych czynności. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE, a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezes UKE nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 14 lipca 2015 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu 15 lipca 2015 r. i od momentu wpływu do organu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu przepisanego terminu Prezes UKE nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezesa UKE do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin jest terminem dającym realną możliwość załatwienia sprawy.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.