Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 12/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 315/09 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 315/09 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił A. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, skoro wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której wydana została przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od 7 grudnia 2005 r., to nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją wydaną w dniu [...] lutego 1998 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 k.p.a. poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu [...] lutego 1998 r. winno zostać wznowione, gdyż w postępowaniu naruszono jego interesy i pominięto go jako stronę postępowania; błędne zastosowanie art. 8, 10, 76, 77, 78, 80, 81 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, podczas gdy z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny oraz poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego skutkujące brakiem rozpoznania sprawy co do istoty. Zdaniem skarżącego powinien on zostać uznany za stronę co najmniej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. zmieniającej decyzję z Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę dla terenu inwestycji znajdującej się na działkach 33/3, 57/2, 59/1, 59/3, 32/2 oraz 33/2 zmienionej następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., o co wnosił wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Skarżący podniósł również, iż wznowienie postępowania w niniejszej sprawie uzasadniają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, tj. fakt, iż pozwolenie na budowę dotyczyło czterech małych domów mieszkalnych z garażami i innymi pomieszczeniami podziemnymi. Natomiast z dokumentów wynika, że inwestor planował budowę kompleksu mieszkalno-usługowego obejmującego szereg budynków wielorodzinnych i uzyskał w tym zakresie stosowne decyzje budowlane.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż przesłanki wznowienia postępowania wymienione zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją, która nabyła walor ostateczności w dniu 8 stycznia 1999 r., natomiast A. M. stał się właścicielem sąsiedniej nieruchomości w dniu 7 grudnia 2005 r., a więc w chwili, gdy zapadła decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie był stroną niniejszego postępowania. Zatem z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiła osoba niebędąca stroną w sprawie i wznowienie było niedopuszczalne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł A. M., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu [...] lutego 1998 r. winno zostać wznowione, gdyż w postępowaniu naruszono jego interesy i pominięto go jako stronę postępowania oraz podniósł zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że A. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., zmienioną decyzjami z dnia [...] kwietnia 2000 r. i z dnia [...] lipca 2006 r. Skarżący podniósł, iż Prezydent Miasta Poznania w ogóle nie rozpoznał jego wniosku w kwestii wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 1998 r., zmienioną decyzjami z dnia [...] kwietnia 2000 r. oraz z dnia [...] lipca 2006 r. W ocenie skarżącego z uwagi na fakt, iż jego nieruchomość bezpośrednio graniczy z działkami objętymi inwestycją, to jako strona postępowania powinien zostać powiadomiony o wszelkich czynnościach prowadzonych na tych działkach, w szczególności że planowana inwestycja będzie w znacznym stopniu oddziaływać na jego nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Ponadto organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę został objęty odrębnym postępowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając skargę za niezasadną wskazał, że złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i 2 oraz art. 145a § 2 k.p.a. Ponadto organ obowiązany jest zbadać czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. W przypadku zaistnienia wyżej wymienionych przesłanek, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Zatem organy orzekające w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności zobowiązane były do zbadania podmiotowości wnioskodawcy, tzn. obowiązane były do ustalenia czy skarżący legitymuje się interesem prawnym, czy też nie, a tym samym czy winien być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd wskazał, że interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są zatem - poza inwestorem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Sąd podkreślił jednak, że chodzi o podmioty, którym przysługiwało prawo własności do tych nieruchomości w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Nabycie nieruchomości po ostatecznym zakończeniu postępowania nie ma wpływu na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu, a tym samym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zatem w niniejszej sprawie skarżący nie mógł być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ nieruchomość nabył dopiero w dniu 7 grudnia 2005 r., tj. po wydaniu w dniu [...] lutego 1998 r. decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Sąd wskazał, że również wszelkie argumenty dotyczące niezrealizowania inwestycji przez 10 lat, czy też sprzeczności między pozwoleniem na budowę a dokumentami dotyczącymi planowanej inwestycji, w świetle ustalenia, iż skarżący nie jest uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie mają znaczenia w sprawie. Podkreślił także, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na skargę wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. objęty jest odrębnym postępowaniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienia w całości skargi oraz uwzględnienia wniosków o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesowych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 2 oraz art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności poprzez uniemożliwienie skarżącemu dochodzenia ochrony jego prawa własności w postępowaniu administracyjnym, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew zasadzie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wbrew zasadzie praworządności oraz pogłębiania świadomości prawnej obywateli poprzez brak powiadamiania Skarżącego o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy oraz zmianie tych warunków, a także nieuwzględnienie skarżącego jako strony w toczącym się postępowaniu;

– art. 6, 9, 10 oraz 15 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium toczącego się postępowania, pomimo iż skarżący znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, dla którego toczy się postępowanie;

– art. 77k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w wyniku czego wydana decyzja rażąco narusza prawo i została wydana wbrew stanowi faktycznemu sprawy;

– art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności niniejszej sprawy oraz niepełne zebranie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie;

– art. 149 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w badaniu – jeszcze przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania – czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania jest jego stroną, w sytuacji gdy zarówno zgodnie z powołanymi przepisami organ zobowiązany jest najpierw wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania, a dopiero następnie badać czy dany podmiot jest stroną danego postępowania;

– art. 161 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zachodzących ku temu przesłanek, albowiem zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89, poz. 414 ze zm.) organ powinien wszcząć procedurę o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę;

– art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania, wobec czego organ I instancji powinien uchylić w całości decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o zmianie decyzji o warunkach zabudowy jako oczywiście błędnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa;

– art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w związku art. 37 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że od dnia wydania pozwolenia na budowę, tj. od dnia 31 sierpnia 1998 r. minął już określony w art. 37 okres, a po upływie tego terminu pozwolenie na budowę wygasa - w związku z czym w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, iż składający pismo podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został on pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego pismo następuje w następnej fazie postępowania, czyli już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie bowiem organ może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego pismo, w tym również zbadać czy posiada on legitymację czynną uczestnictwa w postępowaniu. Stwierdzono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oraz organy administracji publicznej, powinny były rozpoznać skargę w związku z podniesieniem zarzutu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją prawną art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., których wystąpienia w sprawie niniejszej nie stwierdzono.

Rozpatrując zgłoszone zarzuty w niniejszej skardze kasacyjnej, Sąd nie uznał, by miały usprawiedliwione podstawy. Należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania.

Jest to instytucja procesowa stwarzająca możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w którym zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a. Postępowanie to jest uregulowane odrębnymi przepisami Rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 145 – 152 k.p.a.

Składający wniosek o wznowienie postępowania A. M. jako podstawę prawną jego powołał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiący, iż wznawia się postępowanie, jeżeli "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną".

Postępowanie przedmiotowe, którego wznowienia domagał się wnioskujący dotyczyło ustalenia warunków zabudowy i zakończyło się wydaną ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że A. M. nabył własność wyodrębnionego lokalu w nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy w grudniu 2005 r., a wniosek o wznowienie postępowania zgłosił w 2008 r.

Organ administracji uznał, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony i takiego wniosku w trybie art. 145 § 1 pkt 4 złożyć skutecznie nie może.

Po przeprowadzeniu bardzo wnikliwej kontroli materiału dowodowego sprawy w trybie art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prawne organu i uzasadnił swą ocenę.

W świetle wyroku Sądu pierwszej instancji chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego mimo naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., art. 6, 9, 10, 15 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Wskazane przepisy prawne nie miały w ogóle zastosowania w niniejszym postępowaniu, bowiem nie doszło do wznowienia postępowania i ponownego rozpoznawania sprawy.

Organ ustalił bowiem słusznie na wstępie rozpoznania wniosku, iż podmiot składający go nie jest stroną postępowania i nie może składać takiego wniosku. Oceny tej jak wynika z wyroku organ dokonał w pierwszej wstępnej fazie postępowania wznowieniowego – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym miejscu podkreślić należy, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy opiera się na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do jego złożenia określony art. 148 k.p.a.

Należy w pełni podzielić ocenę organu i stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podmiot składający wniosek nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wobec braku posiadania interesu prawnego.

Jeżeli się zważy, iż zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy zapadła w lutym 1998 r. natomiast prawo własności lokalu wyodrębnionego Andrzej Michalski nabył dopiero w grudniu 2005 r. – to żadną miarą nie mógł być stroną postępowania w 1998 r., nie mógł zostać pominięty w tamtym postępowaniu i nie został naruszony jego interes prawny, bo się nim nie legitymował w dacie wydawania decyzji. Należy również wyjaśnić, że ocena ww. okoliczności i ich ustalenie następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji.

Skoro A. M. nie legitymował się przymiotem strony i nie mógł zgłosić skutecznie wniosku o wznowienie postępowania, zasadnie odmówiono mu wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. – bo takie postanowienie jest niezbędne do zbadania czy rzeczywiście zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – tj. czy istotnie strona została pozbawiona udziału w postępowaniu. Takie badanie jest zbędne, jeśli z ustaleń wstępnych wynika, iż wniosek pochodzi od podmiotu, który nie ma przymiotu strony, czyli nie legitymuje się interesem prawnym w dacie wydania decyzji, czyli w 1998 r.

Zarzut skargi kasacyjnej z pkt 5 o naruszeniu art. 149 k.p.a. (bez wskazania §) należy w świetle powyższych rozważań uznać także za niezasadny. Wadliwość stanowiska autora skargi kasacyjnej polega na tym, że na etapie wstępnym należy wyjaśnić, czy podmiot składający wniosek o wznowienie legitymuje się przymiotem strony, a po jego pozytywnym ustaleniu i po wydaniu postanowienia o wznowieniu należy sprawdzić, czy spełniona została powołana przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "pozbawienia udziału strony bez jej winy w postępowaniu".

Bezpodstawny i niezrozumiały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 161 § 1 k.p.a., który w sprawie przedmiotowej nie miał zastosowania.

Przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotycząca odmowy wznowienia postępowania, wydana w trybie szczególnym wg przepisów wznowieniowych. Art. 161 dotyczy zaś wzruszenia decyzji w stanie nagłej konieczności.

Wskazane zaś przepisy art. 37 ustawy Prawo budowlane – także nie były przedmiotem oceny niniejszego postępowania, bowiem decyzja, którą usiłował podważyć A. M. wydana została w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie przepisów planistycznych a nie Prawa budowlanego.

Skoro uzasadniona była odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. i nie mogło dojść do ponownego przeprowadzenia postępowania i kontroli decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 1998 r. – wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tejże decyzji należało uznać za chybione.

Poza zakresem niniejszego postępowania kasacyjnego pozostają zarzuty zgłoszone pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie przepisów prawa budowlanego, która nie była w ogóle przedmiotem kontroli sądowej.

Brak uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej stanowi o jej oddaleniu.

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.