Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1295/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA (del.) Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 roku skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 883/14 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] 2. zasądza na rzecz J. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 883/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] Marszałek Województwa Ś. na podstawie art. 67 ust.1 pkt 4 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r. Nr 30, poz. 151 ze zm.), unieważnił egzamin praktyczny na prawo jazdy kat. "B" przeprowadzony w dniu [...] lutego 2012r. wobec J. R. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. w Oddziale Terenowym w B. W uzasadnieniu decyzji, opisując szczegółowo stan faktyczny sprawy, wskazał, że egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami ustawy, a ujawnione w toku jego przeprowadzania nieprawidłowości świadczące o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego miały wpływ na jego wynik. Zdaniem marszałka przebieg egzaminu zarejestrowany na płycie DVD potwierdza, że osoba egzaminowana podczas jazdy wielokrotnie doprowadziła do sytuacji w której zgasł jej silnik oraz wykazała brak umiejętności do podejmowania samodzielnych decyzji w ruchu drogowym, gdyż egzaminator kilkakrotnie interweniował zmieniając tor jazdy pojazdu. W takiej sytuacji egzaminator powinien był przerwać egzamin, gdyż zachowanie osoby egzaminowanej świadczyło o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odwołaniu J. R. zakwestionowała zaskarżoną decyzję wskazując, że decyzja egzaminatora o pozytywnym wyniku egzaminu powinna być niepodważalna. Zwróciła uwagę na warunki atmosferyczne w jakich odbywał się egzamin oraz fakt jego przeprowadzenia przez doświadczonego i bardzo wymagającego egzaminatora. W jej ocenie drobne błędy nie uzasadniały przerwania egzaminu, a jego wynik jest jednoznaczny i ostateczny. Nadto zapis z kamery umieszczonej w pojeździe nie pokazuje obrazu spod kierownicy, wobec czego nie można udowodnić, że podjeżdżając do skrzyżowania nie miała zamiaru wcisnąć pedału hamulca. Wskazała również na braki w postępowaniu polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania egzaminatora. Zakwestionowała również ocenę faktyczną i prawną interwencji egzaminatora podczas egzaminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją opierając się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przywołało treść przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.151 ze zm.), zgodnie z którymi marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych w ramach którego w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Nadto wskazało, że do oceny egzaminu przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2012r. zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005r. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), które w części regulowanej rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień przez instruktorów i wykładowców, opłat oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także stawek wynagrodzenia członków komisji (Dz. U. z 2013r. poz. 93) - obowiązywało do dnia 19 stycznia 2013r.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie, stanowiącej załącznik nr 5 do powołanego rozporządzenia, osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik egzaminu praktycznego, między innymi jeżeli zachowania osoby egzaminowanej świadczą o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast z zarejestrowanego na płycie DVD przebiegu egzaminu praktycznego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2012r. wobec J. R. wynika, że w trakcie egzaminu egzaminator zmuszony był kilkukrotnie dokonywać interwencji w postaci chwytania kierownicy, udzielał także wielokrotnie wskazówek co do sposobu wykonywania różnych manewrów w ruchu drogowym. Zdaniem Kolegium taki sposób przeprowadzenia egzaminu momentami przypominał lekcję nauki jazdy. Nadto zarzuty w tym zakresie potwierdził również B. K., egzaminator nadzorujący WORD K. w notatce służbowej z dnia [...] marca 2012r. Kolegium wskazało, że sam egzaminator w piśmie z dnia [...] marca 2012r. skierowanym do Dyrektora WORD w K. podniósł, że strona niewłaściwe zachowywała się w trakcie egzaminu. W ocenie Kolegium egzamin praktyczny powinien był zostać przerwany w myśl przepisu §12 ust. 1 pkt 2 lit. b instrukcji, bowiem zachowanie egzaminowanej świadczyło o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wprawdzie egzamin przeprowadzany był w trudnych zimowych warunkach pogodowych, niemniej jednak egzaminator miał możliwość podjęcia decyzji o odmowie przeprowadzenia egzaminu na podstawie § 30 ust. 3 pkt 4 instrukcji w związku z zaistnieniem warunków atmosferycznych lub innych przyczyn uniemożliwiających prowadzenie egzaminu. Stąd też trudne warunki drogowe nie mogą w żaden sposób wpływać na ocenę egzaminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. R. zarzuciła decyzji SKO w K. naruszenie:

- § 12 pkt 3 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia i uzyskania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że egzaminator posiada najbardziej adekwatną wiedzę na temat okoliczności towarzyszących,

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nienależyte uzasadnienia decyzji,

- § 21 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie celu, czasu i zasadności przechowywania nagrań z przebiegu egzaminu,

- art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na wniosek strony w sytuacji gdy organ obowiązany był uzyskać zgodę strony na jego wszczęcie,

- art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art.12 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w terminie przekraczającym dwa miesiące i nie poinformowanie strony o przyczynach zwłoki. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi J. R. wskazała na ekstremalne, jej zdaniem, warunki pogodowe panujące w dniu egzaminu oraz stwierdziła, że wynik egzaminu, jeżeli nie doszło do naruszenia prawa jest jednoznaczny i ostateczny. Zarzuciła również nieustosunkowanie się organu do treści jej oświadczeń w zakresie konieczności uzupełnienia postępowania o przesłuchanie egzaminatora oraz ewentualną z nim konfrontację. Zdaniem skarżącej, organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w stosunku do niej, w sytuacji gdy nie kwestionowała ona przebiegu i wyników egzaminu. Nadto bezpodstawnie przechowywano nagranie z jej egzaminu, które miało służyć jedynie celom odwoławczym. Podniosła również, że żaden przepis prawa nie mówi wprost o konieczności przerwania egzaminu w sytuacji interwencji egzaminatora. Odmiennie oceniła przebieg egzaminu zarejestrowany na płycie DVD i stwierdziła, że jej zachowanie nie stwarzało zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników C. S., który był egzaminatorem skarżącej, oraz reprezentowane przez niego Stowarzyszenie Egzaminatorów i Rzeczoznawców Ruchu Drogowego. Uczestnicy postępowania poparli skargę wskazując, że nie było w historii WORD w K. przypadku przerwania egzaminu z uwagi na warunki atmosferyczne. Ich zdaniem, decyzja unieważniająca egzamin jest następstwem personalnych rozgrywek, natomiast egzamin przeprowadzony był prawidłowo i brak było podstaw do jego przerwania.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi istnieje możliwość weryfikacji wyników przeprowadzonych egzaminów, a ocena dokonana przez egzaminatora nie jest ostateczna i niepodważalna. Organy prawidłowo dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznały, że egzamin na prawo jazdy kategorii B w stosunku do skarżącej został przeprowadzony z naruszeniem obowiązujących przepisów. Prowadzenie pojazdu w sposób, który zmuszał egzaminatora do podejmowania interwencji w zakresie zmiany toru jazdy podczas omijania innego pojazdu, czy też w trakcie parkowania, a w szczególności do zatrzymania pojazdu przed skrzyżowaniem, wskazują niewątpliwie na stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w konsekwencji powinno skutkować przerwaniem egzaminu. Sąd nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym ocena egzaminu dokonana przez egzaminatora jest ostateczna i nie może zostać podważona przez organy nadzoru. Jak wynika z powołanych na wstępie przepisów, w przypadku stwierdzenia, że egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik marszałek województwa unieważnia egzamin. W tym zakresie ustawodawca nie pozostawia organowi żadnej swobody, albowiem każdorazowe stwierdzenie tego typu uchybienia musi rodzić skutki prawne w postaci unieważnienia egzaminu.

Jako nietrafne należało uznać kwestionowanie wiarygodności oświadczenia złożonego przez egzaminatora na piśmie z dnia [...] marca 2012r. w którym egzaminator sam wskazuje na niewłaściwe zachowanie skarżącej w trakcie wykonywanych przez nią manewrów na drodze. Stan silnego zdenerwowania, które według skarżącej towarzyszyło egzaminatorowi w trakcie sporządzania przedmiotowego oświadczenia, nie świadczy jeszcze o braku wiarygodności tego dowodu. Tym bardziej, że okoliczności przytoczone przez egzaminatora potwierdza zapis z kamery znajdującej się w samochodzie podczas egzaminu.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy fakt, że odbywał się on w trudnych warunkach atmosferycznych na co wskazuje skarżąca. Zasadnie bowiem przyjęły organy, że w sytuacji, gdy warunki atmosferyczne lub inne przyczyny uniemożliwiają prowadzenie egzaminu, egzaminator może odmówić przeprowadzenia egzaminu ( § 30 ust.3 pkt4 rozporządzenia). Zatem należy przyjąć, że skoro nie odmówił przeprowadzenia egzaminu to warunki atmosferyczne pozwalały na przeprowadzenie egzaminu. Należy zauważyć, że osoba ubiegająca się o prawo jazdy powinna posiadać umiejętności do kierowania pojazdem w każdych warunkach atmosferycznych z uwagi na ich zmienność.

Nietrafna jest również argumentacja dotycząca braku rejestracji obrazu w pojeździe z miejsca, gdzie znajduje się pedał hamulca. Jak twierdzi skarżąca uniemożliwia to odtworzenie jej zamiaru hamowania przy dojeździe do skrzyżowania. Należy stwierdzić, że niewątpliwie kamera nie rejestruje w tym zakresie obrazu tzn. nie rejestruje zarówno pedału hamulca jak i zamiarów kierowcy. Jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zarejestrowana gwałtowna reakcja egzaminatora wyklucza jakikolwiek zamiar w tym zakresie skarżącej. Zgodzić się należy, że § 21 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów przewidywał obowiązek przechowywania zarejestrowanego przebiegu egzaminu przez okres co najmniej 14 dni, to jednak przepis ten mówi o minimalnym okresie przechowywania zapisów z kamer, natomiast nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie dotyczącym dłuższego od wskazanego w przepisie terminu przechowywania nagrań.

Marszałek Województwa Ś. wszczął w sprawie postępowanie z urzędu, zatem nie potrzebował w tym zakresie zgody skarżącej. Art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, będącej podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie. O przyjęciu zasady skargowości lub zasady oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. Z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania nie wynikał obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu na wniosek. Tylko w razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady, zasady skargowości, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania z urzędu mogłoby stanowić naruszenie prawa.

Niewątpliwie sprawa nie została rozpoznana przez organ II instancji w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również strona nie została zawiadomiona o przyczynach zwłoki zgodnie z art. 36 k.p.a., to jednak zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że uchybienie to pozostawało bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. R. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego i przepisów prawa materialnego poprzez:

naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a i zw. art. 12 k.p.a i art. 36 k.p.a poprzez zastosowanie terminów sprzecznych z k.p.a. przy wydaniu przedmiotowej decyzji poprzez przyjęcie, że nie stanowi to podstawy do uchylenia decyzji niższych organów.

naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi podstawy do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 10 oraz art. 80 § 1 k.p.a. zgodnie z którymi jako dowód należy dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a orzekający organ ocenia, czy dana okoliczność jest udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego jako okoliczność nie dająca podstawy do uchylenia decyzji niższych organów.

naruszenie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011r. poprzez nie nadanie wagi kompetencji, wiarygodności i umiejętności egzaminatora, który swym doświadczeniem i posiadanymi kwalifikacjami nadanymi przez ministra infrastruktury ma ustawowe prawo do właściwej oceny kwalifikacji osoby będącej kandydatem na kierowcę jako okoliczności nie dającej podstawy do uchylenia decyzji organów administracyjnych niższych instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, że naruszenie terminów administracyjnych i przewlekłość postępowania nie miała wpływu na przebieg sprawy. W okresie od listopada 2012 r., kiedy została wydana decyzja Marszałka o unieważnieniu egzaminu, do dnia [...] czerwca 2013 r. sprawa prowadzona była z naruszeniem ustawowych terminów, co zauważył sąd I instancji, argumentując jednocześnie, że nie miało to istotnego wpływu na treść decyzji. Gdyby nie doszło do naruszenia ustawowych terminów administracyjnych przy rozpatrywaniu sprawy, nie skutkowałoby to naruszeniem art. 15 k.p.a. Skarżąca wskazała, że ocena przebiegu egzaminu w zakresie stopnia poprawności wykonania poszczególnych zadań przez kandydata na kierowcę należy do egzaminatora. Jeżeli w ramach przysługującej mu prerogatywy egzaminator oceni pozytywnie sposób wykonania zadań egzaminacyjnych przez kandydata na kierowcę i taki wynik odnotuje na liście osób zakwalifikowanych na egzamin, to ta ocena nie może zostać podważona przez organ nadzoru z tego powodu, że w ocenie organu nadzoru zadania zostały wykonane nie dość poprawnie.

Skarżąca podkreśliła również fakt niezwykłej odpowiedzialności jaka ciąży na egzaminatorze i na fakt, że konsekwencji błędnej oceny sytuacji przez egzaminatora nie może ponosić osoba egzaminowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również organy administracji I i II instancji, nie rozpoznały sprawy kompletnie oraz co do istoty, nie biorąc pod uwagę oświadczeń i wyjaśnień składanych przez skarżącą J. R. i nie ustosunkowując się do nich merytorycznie.

Skarżąca wyjaśniła, iż w § 12 pkt 3 załącznika nr 5 do rozporządzenia, na egzaminatora został nałożony obowiązek zwrócenia szczególnej uwagi m.in. na zachowanie osoby egzaminowanej wobec innych uczestników ruchu drogowego, umiejętność oceny potencjalnych lub rzeczywistych zagrożeń na drodze oraz skuteczność jej reagowania w przypadku powstania zagrożenia. W tym samym załączniku znajdujemy tabelę nr 12, w której znajduje się wykaz błędów skutkujących natychmiastowym przerwaniem egzaminu. Skarżąca J. R. nie popełniła żadnego z wymienionych w liście błędów, a więc nie stworzyła realnego zagrożenia na drodze, a jej zachowania nie mogły skutkować możliwością stworzenia zagrożenia istotnego co zgodnie z nałożonym, wynikającym z rozporządzenia obowiązkiem ocenił i zweryfikował egzaminator. Żaden z błędów egzaminowanej J. R. nie stwarzał bezpośredniego zagrożenia w ruchu drogowym, a więc nie stanowił podstawy prawnej do unieważnienia egzaminu na mocy § 12 ust. 1 pkt. 2 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych. Nie można zgodzić się również z argumentacją Sądu, że wskazówki słowne mogą mieć wpływ na udokumentowaną w prawie rzeczywistą ingerencję w przebieg egzaminu. Nie można się zgodzić też ze stwierdzeniem, że egzaminator zmieniał tor pojazdu, gdyż sugeruje to, że skarżąca miała zamiar wjechać pod prąd lub poruszać się niezgodnie z kierunkiem jazdy, a taki fakt nie zaistniał. Przyczyną zmiany standardowego toru był fakt, iż tor jazdy wyznaczały w konkretnej sytuacji rozjeżdżone przez innych użytkowników koleiny błota pośniegowego. Nie można również zgodzić się z opinią Sądu, że skarżąca stworzyła zagrożenie nie zatrzymując się przed skrzyżowaniem, gdyż jak wyraźnie wskazuje w skardze miała taki zamiar, ale została uprzedzona przez egzaminatora. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, który został zarejestrowany przez kamery, że drogą nie poruszały się żadne pojazdy, więc wyklucza to możliwość stworzenia zagrożenia w ruchu drogowym. Należy zaznaczyć, że nagranie egzaminu, które udostępniono skarżącej, a na podstawie którego orzekały organy administracyjne było pozbawione ścieżki dźwiękowej oraz nieczytelne z uwagi na podział segmentaryczny. Wyżej wymienione fakty wskazują na niepełne i niedokładne przeprowadzenie postępowania dowodowego zarówno przez Marszałka Województwa jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Spośród powołanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, usprawiedliwioną okazałą się ta, która opierała się na zarzucie naruszenia przepisów art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na wyjątkowy charakter wynikającego z art.72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r. Nr 30, poz. 151 ze zm.) uprawnienia marszałka województwa do unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Uprawnienie to pozwala na daleko idącą, nieograniczoną terminem ingerencję władzy publicznej w sferę praw nabytych jednostki. Zasadę ochrony prawa nabytych wyprowadza się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa.

W wyniku zdanego egzaminu państwowego na prawo jazdy obywatel nabywa możliwość uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami. Jeżeli dojdzie do unieważnienia egzaminu uprawnienie to, z którego niejednokrotnie korzystał przez lata – utraci.

Powyższy wywód nie zmierza do stwierdzenia, że unieważnienie egzaminu na prawo jazdy jest samo w sobie instytucją naruszającą przepisy Konstytucji RP, gdyż powołana wyżej zasada konstytucyjna dotyczy praw słusznie nabytych (zatem nie są nią objęte uprawnienia nabyte wbrew prawu), lecz wskazuje na konieczność zachowania szczególnej staranności przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, mającego posłużyć za podstawę orzekania w sprawie. Wymaga tego bowiem zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli – w rozumieniu art. 7 k.p.a.

W sprawie zakończonej zaskarżoną do sądu I instancji decyzją, zasadniczym dowodem był zapis przebiegu egzaminu na płycie DVD. Zapis ten istotnie, zgodnie z zarzutem skarżącej, przy użyciu powszechnie dostępnego oprogramowania nie pozwala na odtworzenie ścieżki dźwiękowej. Z zapisu wizualnego wynika zaś, że egzamin miał miejsce w bardzo trudnych warunkach zimowych – w sytuacji zalegania na jezdniach dużych ilości śniegu i błota pośniegowego.

Z przepisu art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie, że egzamin przeprowadzony został w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie, stanowiącej załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik egzaminu praktycznego, jeżeli zachodzą okoliczności o których mowa w § 30 ust. 4 pkt 1-6 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Zgodnie zaś z § 30 ust. 4 pkt 2 powyższego rozporządzenia egzamin zostaje przerwany przez egzaminatora, jeżeli zachowania osoby egzaminowanej świadczą o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podstawą stanowiska orzekających w sprawie organów i akceptującego ich stanowisko sądu I instancji było stwierdzenie, że zapis przebiegu egzaminu zarejestrowany na płycie DVD pozwala na przyjęcie, że zachowanie skarżącej "świadczyło o możliwości stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego". Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że "prowadzenie pojazdu w sposób, który zmuszał egzaminatora do podejmowania interwencji w zakresie zmiany toru jazdy podczas omijania innego pojazdu, czy też w trakcie parkowania, a w szczególności do zatrzymania pojazdu przed skrzyżowaniem, wskazuje niewątpliwie na stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w konsekwencji powinno skutkować przerwaniem egzaminu zgodnie z § 12 ust.1 pkt 2 lit. b instrukcji".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena nie jest trafna. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zapisu przebiegu egzaminu wynika, że odbywał się on w ekstremalnie trudnych warunkach pogodowych. Nie budzi żadnych wątpliwości to, że osoba przystępująca do egzaminu na prawo jazdy jest dopiero "kandydatem na kierowcę", pozbawionym doświadczenia i umiejętności pozwalających wprawnemu i doświadczonemu kierowcy zareagować intuicyjnie na trudną sytuację drogową. Takie umiejętności nabywa się bowiem w miarę przejechanych samodzielnie kilometrów. Brak takiego doświadczenia i kwalifikowanych umiejętności nie uniemożliwia jednak zdania egzaminu na prawo jazdy. Rzeczą egzaminatora, od którego przepisy prawa wymagają szczególnej wiedzy i umiejętności w zakresie kierowania pojazdami i ruchu drogowego jest ocena, czy osoba egzaminowana spełnia wymogi określone prawem. Należy zwrócić uwagę na to, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają, by kurs na prawo jazdy oraz egzamin odbywały się w okresie zimowym, w warunkach drogowych charakterystycznych dla tego okresu. Niejednokrotnie zatem kandydat na kierowcę nie ma nawet możliwości, by nabyć umiejętności jazdy "zimowej" przed egzaminem, co może budzić niepokój u egzaminatora, co do możliwości bezpiecznego uporania się przez kandydata na kierowcę z trudnymi warunkami.

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie dawał podstaw, by stwierdzić, że zachowanie egzaminatora polegające na kilkakrotnym ujęciu dłonią kierownicy wykraczało poza zakres dopuszczalnej asekuracji niedoświadczonego kierowcy w ekstremalnie trudnej sytuacji drogowej. Taka asekuracja nie musi oznaczać, że egzaminowany kandydat na kierowcę swym zachowaniem mógł w konkretnej sytuacji stworzyć zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obawa egzaminatora przed nieprzewidywalnymi często konsekwencjami wjechania pojazdu w koleinę na ośnieżonej drodze uzasadniać może tego rodzaju asekurację. Materiał wideo nie daje zresztą podstaw, by wykluczyć taką ewentualność, że asekuracja ta była w ogóle zbędna. Podobnie sytuacja zatrzymania samochodu przed skrzyżowaniem z drogą z pierwszeństwem przejazdu z perspektywy zarejestrowanej na płycie DVD nie pozwala na stwierdzenie, czy egzaminowana zbliżając się do skrzyżowania bez znaku STOP miała możliwość właściwego zachowania się jeszcze przed użyciem hamulca przed egzaminatora, czy też hamowanie to było zbyteczne, gdyż skarżąca w sposób wystarczający panowała nad sytuacją, widząc, że droga z pierwszeństwem przejazdu jest wolna.

Mając na względzie rozważania przedstawione na wstępie podkreślić należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyną unieważnienia egzaminu na prawo jazdy na podstawie weryfikacji zapisu jego przebiegu, co do kwalifikacji osoby egzaminowanej, mogą być zdarzenia wskazujące na możliwość stworzenia zagrożenia dla ruchu drogowego, których interpretacja w świetle zebranych dowodów jest ewidentna (np. wymuszenie pierwszeństwa przejazdu, przejechanie bez zatrzymania na skrzyżowaniu ze znakiem STOP lub na czerwonym świetle, wyprzedzanie na przejściu dla pieszych itp.). W sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego wymaga wiedzy specjalnej lub podlega uznaniu co do wagi ewentualnych błędów, należy decydujące znaczenie przypisać ocenie dokonanej przez egzaminatora, który w ramach przepisów prawa wyposażony jest przez władzę publiczną w kompetencje do tego, by stwierdzić, czy błędy popełnione przez kandydata na kierowcę w czasie egzaminu dyskwalifikują go z punktu widzenia możliwości uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

W okolicznościach niniejszej sprawy naruszono zatem art. 7 k.p.a., gdyż nie doszło do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, które mogłoby zostać uznane za wystarczające dla uznania, że zachodzą przesłanki unieważnienia egzaminu – przy uwzględnieniu zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego, który wymaga, by zasada ochrony praw słusznie nabytych i zaufania do Państwa była szczególnie chroniona.

Nie można podzielić zarzutu opartego na art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej do sądu I instancji decyzji zawiera wymagane powołanym przepisem elementy, pozwalające na dokonanie jej kontroli instancyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący kwestii zachowania terminu do załatwienia sprawy, oparty na przepisach art. 35 § 1 k.p.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, gdyż w żadnej mierze uchybienie terminów do dokonania czynności procesowych nie miało wpływu na merytoryczną treść zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy ponadto, że podstawa kasacyjna powinna powoływać się na przepisy prawa zawarte w konkretnych jednostkach redakcyjnych aktów prawnych. Nie jest bowiem rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego rekonstruowanie podstaw kasacyjnych, które powinny zostać wskazane szczegółowo i jednoznacznie przez profesjonalnego pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną. Zarówno art. 12 jak i 36 i 10 k.p.a składają się z jednostek niższego rzędu – paragrafów, które nie zostały wskazane przy określeniu podstaw kasacyjnych. Podobnie art. 64 ustawy o kierujących pojazdami skonstruowany jest z 8 ustępów i szeregu punktów, a zatem skonstruowanie podstawy kasacyjnej bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, które miałby naruszyć sąd I instancji nie mogło doprowadzić do jej merytorycznej oceny.

Z podobnych przyczyn nie sposób ocenić zarzutu naruszenia art. 80 § 1 k.p.a. Przepis taki nie istnieje, gdyż art. 80 k.p.a. nie zawiera w sobie jednostek redakcyjnych niższego rzędu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona i orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę i uwzględnienia skargi wniesionej do tego sądu.