Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 191/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 i 2, art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 93 pkt 6 i pkt 10
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wstrzymania prowadzonych prac budowlanych i przedstawienia ich oceny technicznej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane" – nałożono na Z. M. obowiązek: 1. wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia prac budowlanych związanych z budową wiaty na działce przy ul. A 19 w P.; 2. przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych z odniesieniem się do zgodności realizacji tej inwestycji z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane, jak również zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu, organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, iż pismem z dnia 4 listopada 2015r. J. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z prośbą o interwencję w sprawie nielegalnych prac budowlanych, prowadzonych przez Z. M. na nieruchomości położonej przy ul. A 19 w P.

Pismem z dnia 12 listopada 2015r. organ I instancji zawiadomił strony o terminie przeprowadzenia oględzin na nieruchomości, położonej przy ul. A 19 w P., a następnie w dniu 24 listopada 2015r. przeprowadził oględziny, które wykazały, że na terenie ww. działki, przy granicy wschodniej, bezpośrednio przy budynku mieszkalnym będącym w budowie, prowadzone są roboty budowlane. W trakcie czynności kontrolnych ujawniono, że inwestor dokonał odstępstw od planu sytuacyjno-wysokościowego załączonego do zgłoszenia w Urzędzie Miasta w P. w dniu 17 lipca 2015r., polegających na wykonaniu stóp betonowych ze zbrojeniem w innej lokalizacji, tj. przy ścianie wschodniej usytuowanej przy granicy, doprowadzając przez to do zbliżenia inwestycji do granicy działki sąsiedniej przy ul. A 19a.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że po rozpoznaniu zażalenia Z. M. od ww. postanowienia organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] i umorzył postępowanie objęte zaskarżonym postanowieniem.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2016r., sygn. akt II SA/Łd 360/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] r., nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2016r. przez pracowników organu stopnia powiatowego ustalono, że na przedmiotowej działce znajdują się aktualnie następujące obiekty: 1. budynek mieszkalny w budowie; 2. szopa na drewno; 3. komórka; 4. budynek gospodarczy; 5. komórka; 6. gołębnik; 7. gołębnik; 8. kurnik; 9. szklarnia; 10. folia; 11. sporna wiata. Wszystkie obiekty zostały przedstawione na inwentaryzacji zabudowy, dołączonej do protokołu z przeprowadzonych oględzin. Ponadto strony dołączyły dwa protokoły graniczne z dnia 14 września 2016r., decyzję prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., znak: [...], o rozgraniczeniu nieruchomości, położonej w P. przy ul. A 19a - działka o nr ewid. 2/23, stanowiącej własność J. B. z nieruchomością położoną w P. przy ul. A 19 - działka o nr ewid. 2/22, stanowiącą własność Z. M., dziennik budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego Nr [...] wydany w dniu 31 grudnia 2001r. oraz projekt budowlany zamienny ww. budynku z częścią gospodarczą.

Pismem z dnia 23 listopada 2016r. Z. M. poinformował organ, iż złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] r., znak: [...] i obecnie w Sądzie Rejonowym w P. Wydziale I Cywilnym prowadzone jest postępowanie, dotyczące rozgraniczenia działek o nr ewid. 2/23 i nr 2/22, o sygn. I Ns 1575/16.

Organ II instancji, przytaczając treść art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że ustawodawca w ww. przepisach wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Są to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz regulacje miejscowych planów zagospodarowania.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki.

Organ II instancji stwierdził, że w analizowanej sprawie powierzchnia zabudowy przedmiotowej wiaty wynosi 33,30m2, natomiast działka o nr ewid. 2/22 stanowiąca własność Z. M. posiada powierzchnię 0,1034 ha. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2016r. wynika, że na ww. działce znajdują się inne obiekty, które w ocenie organu nie posiadają wszakże cech pozwalających uznać je za wiatę. Ponadto, skoro inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. 2/22, to jest to jednoznaczne z tym, iż jest to działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Zatem przedmiotowa wiata, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów, których wybudowanie, na mocy art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ww. ustawy, zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale związane jest z koniecznością dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów wymagających zgłoszenia wskazany w przepisie art. 30 ust. 1 ww. ustawy nie uwzględnia wiaty. Wobec czego jej budowa nie wymaga od inwestora uzyskania ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż wiata nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, więc należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 ww. ustawy. Konsekwencją tego zaliczenia jest objęcie wiat wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1422) – zwanego dalej: "rozporządzeniem". Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków (wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 360/16). Wobec powyższego do spornej wiaty będą miały zatem zastosowanie przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia, w tym § 12, w którym określono wymagania odnośnie usytuowania obiektów budowlanych na działce. Gdyby zatem bezspornie uznać, że przedmiotem postępowania organu I instancji jest wiata, to uwzględniając jej długość wynoszącą 9,10 m, należałoby stwierdzić, że jej budowa jest niezgodna z wymogami § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

W ocenie organu II instancji, gruntownego wyjaśnienia wymagało, czy sporny obiekt budowlany jest wiatą, czy też stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego.

Odnosząc się natomiast do uwag J. B., wskazanych w protokole z oględzin organu I instancji z dnia 15 listopada 2016r., organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa dotycząca rozbiórki wykonanych dodatkowych ław fundamentowych, których nie obejmował projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z dnia [...] r., Nr [...], była przedmiotem odrębnego postępowania i została zakończona ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., Nr [...]. Z kolei odnośnie postępowania rozgraniczeniowego wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo do wypowiadania się na ten temat.

Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. B. podnosząc, że nie zgadza się z odrzuceniem przez organ II instancji faktu, iż zakończone zostało ostateczna decyzją rozgraniczenie pomiędzy nieruchomością skarżącego, a nieruchomością Z. M. oraz, że w wyniku tego rozgraniczenia został w sposób jednoznaczny potwierdzony fakt przekroczenia przez sąsiada skarżącego granic działki w ramach prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem skarżącego zatem, organ nadzoru budowlanego powinien nakazać sąsiadowi zlikwidowanie zbrojonych słupów żelbetowych, usytuowanych na nieruchomości skarżącego.

Po drugie, skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu II instancji, z którego wynika, że należy wyjaśnić, czy sporny obiekt budowlany jest wiatą, czy też stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, gdyż, zdaniem skarżącego, kwestia ta została już wystarczająco wyjaśniona. Skarżący wskazał, że potwierdza to protokół z oględzin z dnia 15 listopada 2016r., w którym stwierdzono przyleganie fundamentów i ściany fundamentowej do budynku mieszkalnego w budowie (sposób połączenia spornego obiektu z budynkiem mieszkalnym poprzez odpowiednie usytuowanie zbrojenia oraz poprzez pozostawienie otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym skierowanego wprost na wznoszony sporny obiekt).

Po trzecie, skarżący nie zgodził się z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej organ II instancji ograniczył zakres stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zasadzie tylko i wyłącznie do § 12. Zdaniem skarżącego, organ II instancji - wskazując organowi l instancji konieczność w szczególności przestrzegania przepisów § 12 rozporządzenia, umniejsza konieczność stosowania w przedmiotowej sprawie pozostałych, bardzo istotnych przepisów omawianego rozporządzenia. Już bowiem w swoim wyroku z dnia 8 lipca 2016r. sygn. akt II SA/Łd 360/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na konieczność rozważenia, czy w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 272 ust. 3 oraz § 232 ust. 4 i 5. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie należy również szczególnie zwrócić uwagę na wymagania zawarte w § 309 rozporządzenia, który to przepis uwzględnia konieczność wykonania spornego obiektu z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów. Skarżący wskazał, że prowadzone przez Z. M. prace budowlane stanowią zagrożenie dla jego nieruchomości (zaciemnienie pomieszczeń budynku mieszkalnego skarżącego, utrzymywanie nielegalnych hodowli psów, drobiu i kóz wraz z przykrymi wydzielinami zapachowymi).

Po piąte, skarżący nie zgodził się z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej organ II instancji uznał, że inne obiekty, znajdujące się na działce sąsiada nie posiadają cech pozwalających uznać je za wiatę i tym samym organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady, wynikającej z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, nie zostało też wykazane, że wiata sytuowana jest na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżący nie zgodził się także z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej organ II instancji podtrzymuje tezę o rzekomej rozbiórce ław fundamentowych. W ocenie skarżącego, Z. M. nigdy nie wykonał rozbiórki omawianych nielegalnych ław fundamentowych, na których obecnie wznosi sporny obiekt, pomimo iż otrzymał nakaz rozbiórki decyzją z dnia [...] r., nr [...].

Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem zgłoszonych przezeń zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017r. J. B. uzasadnił swoje wątpliwości, co do wykonania przez inwestora rozbiórki ław fundamentowych na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] r., nr [...].

Skarżący zaznaczył, że w ww. decyzji rozbiórkowej zastrzeżono, iż prace rozbiórkowe muszą być prowadzenie pod kierunkiem osób, posiadających stosowne uprawnienia budowlane, a ponadto nałożono na inwestora obowiązek powiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu prac rozbiórkowych, przedkładając stosowne oświadczenie w tym zakresie, potwierdzone przez osobę kierującą pracami rozbiórkowymi. W ocenie skarżącego, ww. obowiązków inwestor nie spełnił, a organ I instancji, na okoliczność wykonania rozbiórki, przeprowadził oględziny bez odsłaniania fundamentów. Zdaniem skarżącego, inwestor wznosi sporny obiekt na nielegalnych ławach fundamentowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 8 lipca 2016r., sygn. akt II SA/Łd 360/165, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Stosowanie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłość postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275).

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, dotknięte jest wadami, w związku z nieustaleniem charakteru wznoszonego obiektu oraz nierozważeniem możliwości jego usytuowania przy granicy nieruchomości w świetle regulacji, zawartej w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Jak bowiem wskazano w motywach wyroku z dnia 8 lipca 2016r. organ nie ustalił, czy spełniony został warunek ilości wiat na działce inwestora oraz nie wyjaśnił jaką w istocie inwestycję prowadzi Z. M. Analiza dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ może zaś sugerować, że inwestor de facto prowadzi rozbudowę budynku mieszkalnego, na co może również wskazywać załączony do zażalenia plan sytuacyjno-wysokościowy "wiaty". Obiekt o wysokości 2,8-2,7 m, wzniesiony ma być bowiem na fundamentach, w granicy z sąsiednią nieruchomością, dostawiony do ściany budynku mieszkalnego będącego w budowie, ponadto ma posiadać dwie ściany pełne z bloczków betonowych, wsparte na słupkach stalowych. Okoliczności tej organ również w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości nie wyjaśnił.

W kontekście przywołanej wyżej oceny, rodziło się zatem pytanie, czy dokonanie ustaleń, pozwalających na realizację wytycznych Sądu, możliwe było przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, czy też winno było skutkować podjęciem decyzji kasacyjnej przez tenże organ w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia za zasadną uznać należy konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Wskazać należy bowiem, że co do zasady postanowienie o wstrzymaniu robót, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego), opartego na tych samych przesłankach co poprzednie. W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że organ nadzoru budowalnego nie wydał decyzji, opartej o przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w ustawowym terminie. Powyższe oznacza, że jeżeli poczynione ustalenia, co do spornego stanu faktycznego, prowadzić będą do konkluzji, iż postępowanie dotyczy tylko "wiaty", to wykluczyć należy możliwość ponownego rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. Wówczas też organ powinien rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowanego bez powtórnego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Jeżeli natomiast poczynione ustalenia prowadzić będą do wniosku, że prowadzona inwestycja faktycznie polega na rozbudowie budynku mieszkalnego, zmieni się kwalifikacja obiektu budowlanego, a organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do wydania nowego postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 ustawy. Wskazane wyżej okoliczności wykluczały zatem możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, bowiem przy przyjęciu, że wznoszony obiekt jest wiatą, rozstrzygnięcie, wydane byłoby po upływie terminu (z uwagi na niewydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy), przy przyjęciu natomiast, że stanowi on rozbudowę budynku mieszkalnego, oznaczałoby to orzekanie na niekorzyść żalącego, dodatkowo z naruszeniem tożsamości przedmiotowej rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy nie mógł bowiem orzekać reformacyjnie w zakresie, jakiego nie dotyczyło zaskarżone postanowienie, nie narażając się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i ewentualnie art. 139 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego orzeczenia o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Tym niemniej, biorąc pod uwagę względy ekonomiki procesowej, za konieczne i uzasadnione uznano odniesienie się do kwestii związanych z eksponowanym przez skarżącego wpływem postępowania rozgraniczeniowego na toczące się postępowanie w przedmiocie legalności prowadzonej przez inwestora budowy oraz zagadnienia zastosowania w jego toku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ostatnie z zagadnień zostało w sposób wiążący przesądzone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 lipca 2016r., w którym expressis verbis stwierdzono, że konsekwencją zaliczenia wiat do budowli, jest objęcie ich wymogami wspomnianego rozporządzenia. Wyrokiem tym oraz wyrażonymi w nim poglądami prawnymi, co zostało już wyżej wskazane, organ pozostaje związany. Przy przyjęciu natomiast, że prowadzona inwestycja stanowi w istocie rozbudowę budynku mieszkalnego, zastosowanie przepisów rozporządzenia, jest tym bardziej oczywiste, co czyni podnoszone w skardze zastrzeżenia w tym zakresie niezasadnymi.

Postępowanie rozgraniczeniowe zaś, pomimo wydania decyzji ostatecznej w tym zakresie, jest zaś w toku. Skuteczne złożenie żądania przekazania sprawy sądowi, spowodowało bowiem skierowanie sprawy do jej merytorycznego załatwienia przez sąd powszechny. Z chwilą przekazania sprawy do sądu uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych, a merytoryczna decyzja o rozgraniczeniu traci swą moc i przestaje obowiązywać. Żądanie przekazania sprawy sądowi jest środkiem bezwzględnie anulacyjnym, a nie jedynie suspensywnym, jak odwołanie w trybie instancji. (por. uzasadnienie postanowienia SN z 31 sierpnia 1963 r., III CR 136/63, OSNCP 1964, nr 10, poz. 203, J. Łętowski, Sądy powszechne i praworządność w administracji, Ossolineum 1967, s. 106, 104; M. Stahl, Zbieg drogi postępowania administracyjnego i sądowego, SPE 1979, t. XXI, s. 47). Trafnie zatem podnosi organ odwoławczy, że spory graniczne pomiędzy stronami, nie stanowią przedmiotu zainteresowania organów nadzoru budowlanego.

Kwestia natomiast wykorzystania fundamentów, których rozbiórka została ostatecznie nakazana, przy prowadzeniu spornej budowy, wymaga, jak wskazano w wyroku z dnia 8 lipca 2016r., wyjaśnienia. Okoliczność wszakże, iż inwestor dokonał jej bez nadzoru osoby, posiadającej stosowne kwalifikacje oraz nie poinformował organu o jej wykonaniu, pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy wspomniana rozbiórka została faktycznie wykonana. Naruszenie obowiązków notyfikacyjnych, określonych decyzją, podobnie jak brak zapewnienia stosowanego nadzoru, choć może w określonych okolicznościach rodzić odpowiedzialność prawno – karną (art. 93 pkt 6 i 10 ustawy Prawo budowlane), nie oznacza automatycznie, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany.

Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

A.B.