Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 84/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ,  art. 135 ,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 , art. 107 § 3, art. 50, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 17, art. 66, art. 72, art. 77 ust. 3, art. 81 ust. 2 art. 86, art. 92
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego A z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...], a nadto postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej - Związku Międzygminnego A z siedzibą w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Związku Międzygminnego "A." od decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] roku odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych przewidzianego na dz.nr 215,211,217,210,216,160,199 i 200 w miejscowości P., gmina B., powiat [...], województwo [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.)utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku Związku Międzygminnego "A." o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego na dz.nr 215,211,217,210,216,160,199 i 200 w miejscowości P., działając na podstawie art.71 ust.1 i 2 pkt 2, art.75 ust.1 pkt 4 oraz art.82 ust.1 pkt 1 i art. 85 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199,poz.1227 ze zm.) a także § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz.2573 ze zm.) odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego na dz.nr 215,211,217,210,216,160,199 i 200 w miejscowości P.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał stan faktyczny w sprawie, przebieg postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania z udziałem społeczeństwa. Wskazał, że w związku z odmową uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] roku nie mógł wydać decyzji pozytywnej dla inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Związek Między gminnego "A.". Kwestionując i równocześnie -działając na podstawie art.142 Kodeksu postępowania administracyjnego - zaskarżył postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. nr [...] z dnia [...] roku odmawiające uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Podniesione w odwołaniu w stosunku do decyzji, a przede wszystkim do postanowienia RDOŚ zarzuty dotyczą naruszenia przez organ I instancji art.80 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji odmownej mimo, że odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia może mieć miejsce tylko w przypadku:

- braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie ma miejsca;

- braku zgody na inny niż proponowany przez wnioskodawcę wariant przedsięwzięcia ,który ani nie został zaproponowany ani z toku oceny oddziaływania na środowisko nie wynika zasadność realizacji w innym niż inwestorski wariancie;

- znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000,stosownie do art.81 ust.2 w/w ustawy, co nie zostało stwierdzone ani w decyzji ani w postanowieniu RDOŚ i co nie ma miejsca,

- uporczywej odmowy poprawy raportu oddziaływania na środowisko, co w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, bo do wykonania poprawek nie wezwano.

Strona stwierdziła ,że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wskazują enumeratywnie przypadki, w których można wydać decyzję odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia. Zatem zaskarżone w odwołaniu postanowienie RDOŚ pozbawione jest podstawy prawnej a odmowa uzgodnienia warunków środowiskowych została dokonana w oparciu o nieprawidłową interpretację przepisów szczególnych oraz wbrew informacjom i faktom przedstawionym w raporcie oddziaływania na środowisko a także w oparciu o przypuszczenia ,a nie w oparciu o dowody. W odwołaniu strona wskazała na treść przepisów § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61,poz.549 ze zm.) nie zgadzając się z interpretacją tych przepisów dokonaną przez RDOŚ. Ponadto nie zgodziła się ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia dotyczącymi przedstawionych wariantów przedsięwzięcia oraz wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar sieci Natura 2000. Podsumowując swoje stanowisko strona odwołująca się stwierdziła, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. nie stwierdził niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., nie zaproponował lokalizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż przedstawiony przez wnioskodawcę oraz nie stwierdził znaczącego oddziaływania na obszary sieci Natura 2000, zaś wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia w oparciu o błędnie lub wybiórczo zinterpretowane przepisy prawa lub bez podstawy prawnej, a także w oparciu o nie udowodnione przypuszczenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 15 listopada 2010 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.Nr 213,poz.1397). Zgodnie jednak z § 4 przedmiotowego rozporządzenia do postępowań wszczętych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie nadal ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.Nr 257,poz.2573 ze zm.).

Zdaniem Kolegium z załączonych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 września 2010 roku Związek Międzygminny "A." wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego na dz.nr 215, 211, 217, 210, 216,160,199 i 200 w miejscowości P. zaliczanego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne. W związku z tym do wniosku dołączono opracowany przez uprawnione osoby Raport oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia z września 2010 roku. Organ I instancji przeprowadził również postępowanie z udziałem społeczeństwa. W ramach oceny oddziaływania na przedsięwzięcie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w dniu [...] roku postanowieniem nr [....] odmówił uzgodnienia przedsięwzięcia.

Kolegium przypomniało, że konsekwencją tego było wydanie przez Wójta Gminy B. w dniu [...] roku skarżonej decyzji "odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego na dz.nr 215,211,217,210,216,160,199 i 200 w miejscowości P., gmina B., powiat [...], województwo [...]". Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, iż w swojej decyzji organ I instancji merytorycznie oceniając oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w całości uwzględnił ustalenia zawarte w Raporcie i stwierdził, że przy zachowaniu wymaganego reżimu technicznego i technologicznego planowane przedsięwzięcie spełni wymagania określone w przepisach prawa, a podstawą wydania decyzji odmownej jest odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ. Kolegium jako organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie objęło kontrolą także prawidłowość postanowienia uzgadniającego i odniosło się do zarzutów odwołania odnoszących się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Organ odwoławczy przypomniał, że w uzasadnieniu kwestionowanego przez stronę postanowienia RDOŚ wskazano, że:

1. lokalizacja analizowanego przedsięwzięcia nie spełnia wymogów ujętych w przepisach prawa, a w szczególności § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr61,poz.549 ze zm.) - wysoki poziom wód gruntowych na głębokości mniejszej niż 1 m wyklucza możliwość zlokalizowania przedmiotowego przedsięwzięcia na wskazanym terenie;

2. w związku z istniejącą wg organu uzgadniającego koniecznością przebudowy systemu hydrograficznego nastąpiłyby znaczne zmiany lokalnych stosunków wodnych oraz zmiany fizyczne m.in. dotyczące gęstości tych gruntów;

3. przyjęte w Raporcie kryteria oceny poszczególnych lokalizacji nie odzwierciedlają zagadnień związanych z poziomem wód gruntowych przy poszczególnych lokalizacjach;

4. lokalizacja planowanego przedsięwzięcia stwarza wysokie prawdopodobieństwo zakłóceń powiązań pomiędzy obszarami sieci Natura 2000.

W ocenie Kolegium przedłożony w sprawie Raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko z września 2010 roku pod względem formalnym zawiera elementy wymagane przez art.66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Dalej organ ustalił, że z Raportu wynika, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami obowiązujących na tym terenie planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXXIII/109/97 Rady Gminy w B. z dnia 16 września 1997 roku w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz uchwała Nr XLI/153/2002 Rady Gminy w B. z dnia 26 marca 2002 roku w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego). W opinii Kolegium sam fakt zgodności lokalizacji z planem zagospodarowania przestrzennego nie przesądza jednak o możliwości realizowania na tym terenie planowanego przedsięwzięcia. Kolegium następnie podniosło, że ustalenia Raportu w zakresie warunków hydrologicznych (str.58 - 64 oraz wykazane na rysunkach nr 11 oraz 14.1 i 14.2) wskazują na występowanie najwyższego poziomu wodonośnego na głębokości od.0,71 m ppt. do 1,47 m ppt, co świadczy to o trudnych warunkach gruntowo-wodnych, choć jak podkreśla się w Raporcie ma to charakter okresowy. Ponadto z opisu warunków hydrograficznych i hydrologicznych (rozdział 5.6 Raportu i rys. Nr 13 ) Kolegium wywiodło, że przez środek terenu projektowanego przedsięwzięcia przebiega ciek odwadniający w zlewni cząstkowej nr 2722881 zwany D., który (jak wskazano w rozdziale 5.4 Raportu str.63 ) w okresie wysokich stanów wód gruntowych może tworzyć pośrednią więź hydrauliczną ze strefą wodonośną pierwszego poziomu wodonośnego. Zgodnie z § 5 ust.4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów przewidywany najwyższy piezometryczny poziom wód podziemnych powinien być co najmniej 1 m poniżej poziomu projektowanego wykopu dna składowiska. Na podstawie Raportu organ ustalił, że inwestor zamierza spełnić wymagania w/w przepisu poprzez ukształtowanie (podwyższenie) dna kwatery składowania na wysokość powyżej 1,0 m ponad najwyższym poziomem piezometrycznym wód pierwszego poziomu wodonośnego. Jednak zdaniem organu Raport nie uwzględnia istniejących na terenie, na którym jest planowane przedsięwzięcie urządzeń melioracyjnych. Kolegium wyraziło zdanie, że zaproponowane rozwiązanie wiązałoby się z koniecznością pełnej przebudowy tego systemu, co z kolei wiązałoby się ze znacznymi zmianami lokalnych stosunków wodnych. W rezultacie Kolegium nie zgodziło się z argumentami strony, że ponieważ nie przewiduje się jakichkolwiek zmian w stosunku do istniejących rowów melioracyjnych czy przebudowy sieci melioracyjnej takie ustalenia są zbędne, a w przypadku potencjalnych kolizji zostaną zastosowane w oparciu o odrębne projekty i pozwolenia wodnoprawne obejścia nie naruszające tej sieci.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary chronione organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez negatywne oddziaływania na obszar Natura 2000 rozumie się działania mogące;

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Kolegium podkreśliło, że planowane przedsięwzięcie znajduje się pomiędzy proponowanym obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty [..] a obszarem specjalnej ochrony ptaków [...] i obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty [...]. Podejmując kwestionowane postanowienie RDOŚ wskazał na realne prawdopodobieństwo zakłócenia powiązań przyrodniczych pomiędzy wymienionymi wyżej obszarami uzasadniając swoje stanowisko. Wskazał na istotną funkcję ekologiczną Lasu [...] sąsiadującego z terenem projektowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia migracji zwierząt dużych i średnich. Uwzględnił przy tym skumulowane oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia z planowaną autostradą A-1 i pogłębienie efektu bariery ekologicznej. Postanowienie zostało przez organ uzgadniający uzasadnione.

Zdaniem Kolegium podniesione w odwołaniu kwestie dokonanej przez RDOŚ odmiennej interpretacji ustaleń Raportu w tym zakresie muszą być oceniane z uwzględnieniem zasady przezorności (art.6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku -Prawo ochrony środowiska), która obliguje do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko. Organ nadto podkreślił, że kryterium oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przewidziane przez w/w przepis art.3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oparte jest na prawdopodobieństwie (co wyraża się w sformułowaniu "mogące pogorszyć"). Zdaniem Kolegium zaś ustalenia Raportu w tym zakresie nie wyłączają całkowicie możliwości oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary chronione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Związek Międzygminny "A." zarzucił organowi naruszenie art.6, art.7, art.8, art. 11, art. 15, art.77, art.80, art.138, art.140 i art.142 K.p.a. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów poprzez nie wskazanie na jakiej podstawie Kolegium podjęło wiedzę, że zaproponowane przez inwestora rozwiązanie wiązałoby się z koniecznością pełnej przebudowy systemu melioracyjnego. Strona skarżąca odniosła, że wydanie przez RDOŚ postanowienia negatywnego bez wezwania strony do uzupełnienia Raportu, które w ocenie organu II instancji zostało uznane za zgodne z prawem narusza art.6 i 7 Kpa. Ponadto strona wskazała, że Kolegium wzięło pod uwagę znaczące oddziaływanie na obszary Natura 2000, co w niniejszej sprawie nie ma miejsc bowiem przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko nie jest jednak przedsięwzięciem oddziałującym znacząco negatywnie na obszar Natura 2000. W opinii strony podstawą odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie powinien być fakt, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61,poz.549 ze zm.) -wynika, że przewidywany najwyższy piezometryczny poziom wód podziemnych powinien być co najmniej 1 m poniżej poziomu projektowanego wykopu dna składowiska. W ocenie organu z Raportu oddziaływania na środowisko wynika , że miąższość strefy wodonośnej pierwszego poziomu wodonośnego w podłożu projektowanego zakładu waha się od 0,07m do 1,52 m wynosząc średnio 0,7 m (str.60 Raportu), zaś z tabeli nr 66 Raportu wynika ,że określone w § 5 w/w rozporządzenia warunki lokalizacji nie są spełnione. Inwestor zamierza je spełnić stosując wskazane w tabeli rozwiązania. Kolegium podkreśliło, że przedłożony Raport jest wynikiem wcześniejszych postępowań i poprzednich raportów, które poddawane były ocenie Krajowej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, która w stanowisku z dnia 20 lipca 2010 roku wskazała na wątpliwości dotyczące lokalizacji składowiska. Zdaniem Kolegium podjęte zarówno przez Kolegium jak i RDOŚ w Ł. rozstrzygnięcia nie noszą cech dowolności.

Zdaniem Kolegium chybiony jest zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu art.3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199,poz.l227 ze zm.). Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przez takie oddziaływanie rozumie się także działania mogące pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Oceniając planowane przedsięwzięcie pod tym kątem organy orzekające wzięły pod uwagę kumulację oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i planowanej autostrady A-1 na powiązania pomiędzy proponowanym obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty [...], a obszarem specjalnej ochrony ptaków [...] i obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty [...].

Natomiast Kolegium zgodziło się z twierdzeniem strony skarżącej, że podstawą odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie powinien być fakt, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na środowisko, jednak wskazało, że podejmując skarżoną decyzję Kolegium wzięło pod uwagę zaistnienie przesłanki z § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów wystarczające do odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska i odmowy przez organ I instancji zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na wyznaczonym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kontroli sądowoadministracyjnej Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, a nadto postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. nr [...] z dnia [...] roku, naruszają normy prawa materialnego i procesowego w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199,poz.1227 ze zm.).

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 86 ustawy). Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć dokumenty wymienione w art. 74 ustawy tzn.:

1) w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia;

2) w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - kartę informacyjną przedsięwzięcia;

3) poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

4) w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 5, prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej oraz przedsięwzięć dotyczących urządzeń piętrzących I, II i III klasy budowli, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapę sytuacyjno-wysokościową sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

5) dla przedsięwzięć, dla których organem prowadzącym postępowanie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku; nie dotyczy to wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi oraz dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

6) wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu, planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

Częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.... przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ustawodawca obligatoryjnie wymaga w przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż inwestycja objęta niniejszą sprawą (zakład zagospodarowania odpadów komunalnych) obowiązkowo podlegała ocenie oddziaływania na środowisko, bowiem stanowi ona przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 roku, Nr 213, poz. 1397) (§ 2 ust. 1 pkt 47 tegoż rozporządzenia) jak również po rządami uprzednio obowiązującego (do dnia 14 listopada 2010 roku) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 roku, Nr 257, poz. 2573 ze zm.) (§ 2 ust. 1pkt 41 tegoż rozporządzenia).

W związku z powyższym ustaleniem w dalszej kolejności należy podnieść, iż na mocy art. 77 analizowanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku...., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji w szczególności uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W takiej sytuacji organ występujący o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku.

Jednocześnie warto podnieść, iż owo uzgodnienie następuje w formie postanowienia (art. 77 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku....), które wiąże swą treścią organ rozstrzygający wniosek (art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku....), jednak nie służy na nie zażalenie (art. 77 ust. 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku....), a więc z tego powodu strona może je zakwestionować w odwołaniu od decyzji organu rozstrzygającego (art. 142 K.p.a.), co też uczyniła strona skarżąca w niniejszej sprawie.

Z kolei art. 66 analizowanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.... określa elementy konieczne raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w szczególności winien zawierać uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, a także wzajemne oddziaływanie między tymi elementami ( art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku....).

Biorąc po uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. nie odniósł się wnikliwie do raportu złożonego przez wnioskodawcę. Organ ów zauważył, że poziom wód gruntowych na terenie objętym wnioskiem jest mniejszy niż 1 m i uznał, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. z 2003 roku, Nr 61, poz. 549 ze zm.) nie można w tym miejscu zlokalizować składowiska. Powyższa konstatacja organu nie budzi wątpliwości Sądu. Jednocześnie jednak Sąd dostrzega, że organ uzgadniający pominął milczeniem zawartą w raporcie informację o przewidzianej przez inwestora sztucznej barierze, której parametry należało zbadać pod kątem zgodności z wymogami zawartymi w ust. 5 tegoż § 5 powołanego rozporządzenia. Warto bowiem zauważyć, iż prawodawca wskazał wyjątek od zasady przytoczonej przez organ, na który powołał się inwestor (str. 319 i 320 raportu), polegający na tym, że w miejscach, gdzie naturalna bariera geologiczna nie spełnia warunków określonych w ust. 2-4, stosuje się sztucznie wykonaną barierę geologiczną o minimalnej miąższości 0,5 m, zapewniającą przepuszczalność nie większą niż określona w ust. 2, którą wykonuje się w taki sposób, by procesy osiadania na składowisku odpadów nie mogły spowodować jej zniszczenia.

W istocie więc Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., nie dokonując owej oceny zgodności zaproponowanej przez inwestora sztucznej bariery z wymogami przywołanego rozporządzenia, naraził się na zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć zatem wypada, iż zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. W końcu, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki.

W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdził nadto, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. dopuścił się dowolnej, a więc sprzecznej z powyżej przytoczonymi zasadami, oceny raportu w zakresie oddziaływań inwestycji na obszary Natura 2000, stwierdzając, iż "istnieje wysokie prawdopodobieństwo zakłócenia powiązań przyrodniczych" pomiędzy określonymi przez organ obszarami sieci Natura 2000: Wspólnoty [...], [...], Wspólnoty [....]. Owo stwierdzenie organ uzasadnił nazbyt lakonicznie, powołując się na skalę i charakter przedsięwzięcia, a także istotną funkcję ekologiczną sąsiadującego z terenem inwestycji Lasu [...] i powiązań między wyżej wymienionymi obszarami. Organ bowiem nie wyjaśnił na jakich dowodach oparł swoje stanowisko i nie wykazał błędu w rozumowaniu inwestora, który w przedstawionym raporcie wskazał, że ze względu na kilkukilometrową odległość od granic obszarów Natura 2000 oraz ze względu na oddzielenie obszaru przedsięwzięcia liniami zwartej zabudowy zagrodowej należy wykluczyć możliwość oddziaływania na obszary sieci Natura 2000. Nadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. nie odniósł się w swych rozważaniach do rozlicznych sposobów i rodzajów zabezpieczeń przestawionych w Raporcie, które eliminowały według jego twórców negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Znamienne jest w całej sprawie i to, że organ pierwszej instancji nie dopatrzył się w przedłożonym Raporcie żadnej sprzeczności z prawem, zaś powodem wydania decyzji odmownej było brak pozytywnego uzgodnienia w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.

Podniesiony zarzut niewystarczającego uzasadnienia organu uzgadniającego tym bardziej nabiera znaczenia gdy dostrzeże się, że odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia może mieć miejsce jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku....). Zaś poprzez negatywne oddziaływania na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... rozumie się działania mogące: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Skoro zatem organ uzgadniający, a następnie organ rozpoznający wniosek, nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, iż w sprawie zachodzi wskazana przesłanka, to odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia nie była poparta wyczerpującym uzasadnieniem, a więc przedwczesna.

W obliczu powyższych zastrzeżeń, skierowanych pod adresem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., należy podnieść, że jest ono niezgodne z treścią art. 107 § 1 i 3 K.p.a., który wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Następnie zwrócić należy uwagę na fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. dostrzegł braki w raporcie polegające na niedostatku informacji o rozwiązaniu problemu z systemem rowów melioracyjnych, zlokalizowanych na terenie objętym inwestycją. Niemniej jednak organ uzgadniający poprzestał li tylko na konstatacji cyt. "w raporcie brak jest opisu istniejącej melioracji na terenie projektowanego zakładu oraz jego przebudowy" i pomimo tego nie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu w oparciu o art. 50 § 1 Kpa w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku...., bowiem ten ostatni przepis wskazuje na obligatoryjne elementy raportu. Jeżeli zatem organ uznał, że raport nie wyczerpał problemu, to powinien był wykorzystać powyższy tryb do usunięcia wątpliwości co do sposobu zagospodarowania rowów melioracyjnych.

Raz jeszcze należy podkreślić, iż - na mocy art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.... - postanowienie uzgadniające wydane w kontrolowanym postępowaniu wiązało organ właściwy do wydania decyzji, co powinno było odnieść taki skutek, że organ rozstrzygający wniosek nie mógł przyjmować innych ustaleń niż były poczynione przez organ uzgadniający.

W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż organ I instancji sformułował wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji (a przede wszystkim niezgodne z powyżej omówionym art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku....) poprzez to, że po dokonaniu samodzielnej oceny złożonego raportu i przeciwstawieniu swojej opinii w tym zakresie z uzgodnieniem dokonanym przez organ doszedł do wniosku, że "organy uzgadniające nie odniosły się do proponowanych rozwiązań technicznych przedsięwzięcia i zabezpieczeń ekologicznych planowanej inwestycji" (str. 4 decyzji). W rezultacie organ I instancji uznał, że w istocie jest obowiązany odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia, chociaż w ocenie tegoż organu oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko byłoby incydentalne bądź nikłe, a inwestycja będzie spełniała wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów.

Sąd dostrzega, że w związku z treścią art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.... organ I instancji nie dysponował środkami dozwolonymi przez prawo w celu usunięcia wadliwego postanowienia uzgadniającego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że o wadliwości kontrolowanych rozstrzygnięć organów I i II instancji przede wszystkim zaważyła wadliwość postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.. Z uwagi na powyższe zarzuty postawione rozstrzygnięciu organu uzgadniającego, którym związany był organ I instancji rozstrzygający wniosek strony skarżącej, nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania, a zwłaszcza wyników ponownego postępowania uzgodnieniowego, należało wyeliminować z obrotu prawnego oprócz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. także decyzję organu I instancji, a także utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego.

Na marginesie warto jeszcze dostrzec, że Kolegium powołało się na znajdujące się w aktach stanowisko Krajowej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko z dnia [...] roku, w którym podniesiono, że ocenie podlegał raport z października 2009 roku, następnie uzupełniony w kwietniu, maju i czerwcu 2010 roku. Z uwagi na to, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem z września 2010 roku (i taką datą opatrzono również raport), uznać należy, że owo stanowisko Krajowej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko dotyczyło raportu złożonego poza niniejszym postępowaniem. W rezultacie więc powoływanie się na to stanowisko Komisji w tym postępowaniu nie jest uprawnione, chociażby z tego powodu, że raport złożony we wrześniu 2010 roku był innym raportem niż ten oceniony przez Komisję. Powyższy wniosek Sąd oparł na porównaniu treści raportu z września 2010 roku, ocenionego w kontrolowanym postępowaniu (trzy warianty lokalizacyjne przewidziano w P.) ze stwierdzeniem Komisji, iż "przedstawione warianty lokalizacyjne, tj. wariant 1 – budowa zakładu w oparciu o istniejące składowisko odpadów komunalnych J. w gminie Ł. oraz wariant 3 – budowa zakładu w oparciu o istniejące składowisko odpadów komunalnych B. w mieście B., nie spełniają wymagań w zakresie lokalizacji...." (str. 3 stanowiska Komisji z dnia 20 lipca 2010 roku).

Przeprowadzając ponownie postępowanie wszystkie organy uprawnione do działania w postępowaniu uwzględnią w jego toku wyżej zawarte wskazania, w szczególności dbając o zachowanie zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś swe rozstrzygnięcia uzasadnią stosownie do wymagań przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

m.ch.