Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2812/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 i 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2508/16 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2508/16, którym w wyniku rozpoznania skargi Miasta i Gminy [...] uchylono jego decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], objętej księgą wieczystą KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...]. W wyniku podziału powstały m.in. działki nr [...] o pow. 0,0293 ha i [...] o pow. 0,4980 ha, przeznaczone pod drogi publiczne. Decyzja stała się ostateczna [...] grudnia 2013 r. Podział nastąpił na wniosek S.C. i M.K..

Miasto i Gmina [...] oraz strony nie doszli do porozumienia w trybie cywilnoprawnym co do wysokości odszkodowania za te działki. W związku z powyższym o ustalenie odszkodowania wystąpiły strony w dniu [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 422.698 zł, zobowiązując Miasto i Gminę [...] do zapłaty na rzecz S.C. odszkodowania w kwocie 394.518,13 zł za udział w 14/15 części oraz na rzecz M.K. w kwocie 28.179,87 zł za udział w 1/15 części. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 r. ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.]), dalej: "u.g.n.", a wysokość odszkodowania oparto na podstawie operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W.K..

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniosło Miasto i Gmina [...] (dalej: "Gmina").

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a w uzasadnieniu podał, że stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, z uwzględnieniem stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz standardami zawodowymi. W rozpatrywanej sprawie operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] października 2015 r. rozprawę administracyjną, na której M.K. i S.C. nie wnieśli zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zaś pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy [...] stwierdził, że wg jego oceny kwota 80,95 zł/m2 za działkę 32/2 jest zawyżona, ponieważ w podobnej sprawie Gmina wypłaciła odszkodowanie w kwocie 65,36 zł/m2, natomiast w styczniu 2015 r. Gmina wypłaciła odszkodowanie na rzecz państwa C. za działkę nr 32/5, obręb 14, miasto [...], o powierzchni 649 m2, tj. drogę, która przeszła na własność Gminy z mocy prawa, w kwocie 45.430 zł, czyli 70 zł/m2. Natomiast obecna na rozprawie rzeczoznawca majątkowa podtrzymała swoją opinię, stwierdziła że odszkodowanie wypłacone przez gminę w wysokości 65,36 zł/m2 dotyczyło nieruchomości położonej w rejonie ul. [...], wg stanu zagospodarowania z marca 2002 r. a jej stan był inny niż stan przedmiotowej nieruchomości, który jest przyjmowany na dzień [...] listopada 2013 r. Natomiast odszkodowanie ustalone w drodze negocjacji za działkę 32/5 wypłacone w wysokości 70 zł/m2 dotyczy sąsiedniej działki i jako że nie jest to transakcja rynkowa (sprzedaży), nie mogła być wzięta pod uwagę przy wykonaniu operatu szacunkowego. Badaniem cen objęto teren powiatu [...] i sąsiedniego powiatu nowodworskiego. Na badanym terenie zostało zawartych 10 transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi i są one wymienione w operacie szacunkowym. Z transakcji dotyczących nieruchomości drogowych z badanego terenu wybrano trzy nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, tj. z R. i dwie nieruchomości z [...] położone na terenie peryferyjnym miasta. Sporna nieruchomość położona jest również na terenie peryferyjnym. Cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównania zostały wyspecyfikowane i uwzględniono ich wpływ na wartość nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca oświadczyła, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a wartość została określona na podstawie zawartych transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych. Biegła wskazała też, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi klasy D gminnej, oznaczonej symbolem [...], a działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną klasy D (drogę gminną) oznaczoną symbolem [...]. Do określenia wartości nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania wybrała próbkę 3 nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości oraz określeniu wag poszczególnych cech, ostatecznie wartość 1m2 działki ewidencyjnej nr [...] ustalono na kwotę 80,95 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało sumę 403.131 zł, zaś wartość 1m2 działki ewidencyjnej nr [...] ustalono na kwotę 66,78 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało sumę 19.567 zł.

W toku postępowania Wojewoda zwrócił się do Starosty [...] o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego i wyjaśnienie niespójności wewnętrznej operatu oraz kwestii uzbrojenia technicznego działki ew. nr [...]. W odpowiedzi biegła wyjaśniła, że w tabeli zawierającej przykładowe transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne został popełniony błąd pisarski, polegający na tym, że błędnie wpisano numery kolejne pozycji (nr 7 powinien być zmieniony na 5, 8 na 6 itd.). Ponadto rzeczoznawca stwierdziła, iż cechy rynkowe opisane w tabeli dotyczą konkretnych nieruchomości przyjętych do porównania a nie teoretycznych, wskazując, że w zestawieniu przyjętych transakcji do określenia wartości nieruchomości brak jest transakcji dotyczącej nieruchomości położonej w odległości 30-35 km od centrum Warszawy. Biegła poinformowała również, iż ocena cech rynkowych nieruchomości wycenianej została dokonana na podstawie zebranych dokumentów i oględzin w terenie oraz, że ulica K. na odcinku od ul. W. do wycenianej nieruchomości jest drogą gruntową utwardzoną kruszywem (piaskiem i żwirem) i posiada energię elektryczną i wodociąg. Wybrane nieruchomości spełniają warunek nieruchomości podobnej zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zakresie: położenia, stanu prawnego, przeznaczenia oraz innych cech rynkowych.

W ocenie Wojewody tak opracowany operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. W kontekście zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącą zauważył, że mogła ona skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. Nawiązując natomiast do wyciągu z operatu szacunkowego przedstawionego przez Gminę zauważył, iż skoro art. 157 ust. 2 u.g.n. zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, to tym bardziej nie można dokonywać oceny prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie wyceny – sporządzonej w formie operatu szacunkowego – innej nieruchomości.

Gmina w skardze wniosła o uchylenie powyższej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału, w szczególności nieustalenie czy wyceniana nieruchomość posiadała dostępne uzbrojenie techniczne - wodociąg oraz energię elektryczną, nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia odwołania. Zdaniem skarżącej, operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, obarczony jest nieprawidłowościami, które powodują, że nie może stanowić dowodu w sprawie. Podniosła, że stwierdzeniem nieprawdziwym jest to, że wyceniana działka położona jest przy drodze gruntowej utwardzonej kruszywem (piaskiem i żwirem) i posiada energię elektryczną oraz wodociąg. Skarżąca dokonała wizji w terenie, podczas której stwierdzono, że ul. K. i R. nadal nie posiadają wodociągu. Na dowód powyższego skarżąca przedstawiła zaświadczenie Miejsko Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] wraz z częścią projektu budowlano-wykonawczego, z którego wynika, że Miasto i Gmina [...] dopiero [...] maja 2016 r. uzyskała pozwolenie na budowę sieci wodociągowej przy ul. R. oraz K.. Na załączniku graficznym uwidoczniony jest również zaopiniowany w 2015 r. przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji pod nr [...] projekt wodociągu w pozostałej części ul. K., który obecnie jest w fazie realizacji, co wynika pisma MGZW w 22 sierpnia 2016 r. Nie można więc dać wiary informacji rzeczoznawcy, której nie potwierdzają przedstawione wyżej dowody. Świadczy to o nierzetelnościach wykonania operatu szacunkowego, które podnosiła skarżąca, a które nie zostały w dostateczny sposób wyjaśnione. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższych okoliczności, a organ odwoławczy nie rozpatrzył w tym zakresie odwołania, gdyż nie zweryfikował tego czy wodociąg i linia energetyczna znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości, czy też takich urządzeń nie było. Bardzo ograniczona została charakterystyka rynku w ramach cech rynkowych (położenie i sąsiedztwo) przez badanie rynku regionalnego (J., R., Ł,N.) oraz pominięcie badania rynku lokalnego ([...] i okolice).

Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się [...] kwietnia 2017 r., pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Podniósł, iż w trakcie trwania postępowania przed organem pierwszej instancji Gmina ustanowiła pełnomocnika, lecz pomimo to decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio skarżącemu, nadto udział pełnomocnika pominięto także przed organem drugiej instancji. Prawidłowy udział pełnomocnika w sprawie pozwoliłby na lepsze wyartykułowanie podstawowego zarzutu skarżącego, dotyczącego braku sieci elektrycznej i wodociągowej przy ul. K. oraz przedstawienie dowodów potwierdzających tę okoliczność.

Z kolei uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi i wskazali, że przed wyceną do nieruchomości zostały doprowadzone prywatne przyłącza sieci elektrycznej i wodociągowej, dopiero po wycenie wykonano sieć wodociągową i gazową miejską od ul. W. Wtedy odcięli istniejące przyłącze wodne i przyłączyli się do sieci nowo wybudowanej. Na długości pomiędzy ul. W. a ul. R. w momencie sporządzania operatu tylko uczestnicy posiadali nieruchomość zabudowaną, natomiast pozostała zabudowa powstała w przeciągu 2 lat, już po decyzji podziałowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu omówił zasady postępowania odwoławczego i stwierdził, że wydana decyzja nie czyni zadość przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego i jego wyjaśnień zawartych w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. Operat ten

stanowił podstawowy dowód w sprawie i wymagał oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. Na organie spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. Regulacja art. 149 u.g.n. nie zwalniał organu z konieczności oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu w sprawie na podstawie art. 80 K.p.a. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, itp.) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego. Najpierw opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, następnie przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, przedstawił ogólne założenia operatu, wskazał że pismem z [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji – na podstawie art. 136 K.p.a. – celem uzyskania wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego związanych z niespójnościami wewnętrznymi operatu i uzbrojeniem działki nr 32/2, przytoczył odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego i ostatecznie wskazał, że operat szacunkowy jest zgodny z przepisami i jako taki może stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W kontekście zastrzeżeń podnoszonych przez odwołującego się wskazał na możliwość skorzystania z regulacji wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego okazało się przedwczesne, bez dogłębnej analizy sprawy i przede wszystkim bez rzetelnego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego. Sens przeprowadzonych czynności organu odwoławczego w zakresie wynikającym z art. 136 K.p.a. został sprowadzony do zacytowania wyjaśnień rzeczoznawcy z pisma z [...] kwietnia 2016 r., w tym stwierdzenia, że "ul. K. na odcinku od ul. W. do wycenianej nieruchomości [...] posiada energię elektryczną i wodociąg". Dowodzi to, że doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda dokonał całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyjaśnił swoje stanowisko w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i przekonywujący. W szczególności organ winien usunąć wątpliwości wokół jednej z cech rynkowych charakteryzujących rynek nieruchomości – "uzbrojenia działki", które co do działki nr [...] oceniono jako "dobre", w kontekście treści operatu, wyjaśnień rzeczoznawcy i zaprzeczających twierdzeń skarżącego, popieranych dowodami z dokumentów. Umożliwi też czynny udziału stron w postępowaniu, w tym ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, dopełni obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i zastosuje się do dyspozycji art. 40 § 2 K.p.a., a nadto będzie miał na uwadze regulacje wynikające z art. 156 u.g.n.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 i 4 pkt 16 u.g.n. na skutek przyjęcia, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, nie dokonał oceny opinii rzeczoznawcy i jego wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2016 r., podczas gdy ocena ta była rzetelna, a uwagi zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykraczają poza ramy uprawnienia organu do jej weryfikacji.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny lub ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ jest uprawniony do badania operatu szacunkowego pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych (sporządzenie i podpisanie przez osobę uprawnioną, zawarcie w operacie wymaganych prawem elementów, wyjaśnienie niejasności, pomyłek i innych braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione). Poza kwestią spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, błędów metodologicznych i rachunkowych oraz pominięcia istotnych dla wyceny elementów, organ nie jest uprawniony do oceny metodyki szacowania nieruchomości i innych kwestii wchodzących w zakres wiadomości specjalnych biegłego. Dotyczy to również doboru nieruchomości porównywalnych. Z tego punktu widzenia ocena wartości dowodowej operatu dokonana w zaskarżonej decyzji była prawidłowa.

Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, a w uzasadnieniu podniosła, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów wynikających z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a", gdyż wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy K.p.a. nie były przez Sąd stosowane. Błędne było też wskazanie naruszenia przepisów prawa materialnego bez jednoczesnego wskazania na czym naruszenie to miało polegać i bez uzasadnienia tak postawionego zarzutu.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącego organu – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnieć wypada, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest jedynie odniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie niewłaściwego zastosowania przepisu. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać zaś przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów. W szczególności nie może samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Wskazując na powyższe należało zauważyć, że w skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania i w tym zakresie autor skargi kasacyjnej przywołał wyłącznie – jako naruszone – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 77 § 1 i 80), odnoszące się do reguł postępowania dowodowego prowadzonego nie przez sąd administracyjny ale przez organ administracyjny. Z natury rzeczy przepisy te nie mogły być zatem naruszone przez Sąd I instancji. Strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszone przez sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacji jest elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, który wpływa na realną możliwość oceny zgłoszonego zarzutu. Wadliwie sformułowany w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów procesowych nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku, a mianowicie nie mógł stanowić wzorca kontroli kasacyjnej w zakresie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a co za tym idzie zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W petitum skargi kasacyjnej powiązano tak postawiony zarzut kasacyjny z przepisami materialno-prawnymi - art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n., ale w uzasadnieniu tych zarzutów w jakikolwiek sposób nie wyjaśniono. Pozbawia to Naczelny Sąd Administracyjny możliwości odniesienia się do wskazanego naruszenia tych przepisów, gdyż w uzasadnieniu zarzutu procesowego jest mowa tylko i wyłącznie o tym, że organ, którego decyzję zaskarżono, w sposób prawidłowy zinterpretował ustalony stan faktyczny sprawy, a w szczególności uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za w pełni miarodajny. Nie ma natomiast żadnego odniesienia ani do art. 4 pkt 16 u.g.n, który definiuje nieruchomość podobną, ani do art. 153 ust. 1 u.g.n., który odnosi się do metodyki opracowywania operatu szacunkowego w podejściu porównawczym.

Należy w tym miejscu dodatkowo przypomnieć i podkreślić, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać zaś przepisy tego prawa naruszone przez sąd (a nie organ) i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Ze względu na opisane wyżej wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Zarzut naruszenia przepisów prawa nie zawierający uzasadnienia – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – nie może być skuteczny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jednoczenie podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Miasta i Gminy [...] o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym nie będącym odpowiedzią na skargę kasacyjną, gdyż w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zasada ta nie rozciąga się natomiast na sytuację, gdy profesjonalny pełnomocnik nie sporządza odpowiedzi na skargę kasacyjną a poprzestaje na złożeniu do akt sprawy pisma procesowego nieodpowiadającego wymogom skargi kasacyjnej, m.in. w zakresie wiążącego terminu do jej złożenia (art. 179 P.p.s.a.).