Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 165/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153, art. 135, art. 145 par. 1pkt 1 lit. c, art. 152, art. 20, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 3, art. 51 ust. 7, art. 48, art. 49b, art. 61, art. 66, art. 103 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 47, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 15, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 12 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2011 roku, nr [...]; 2. określa, iż uchylone w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i T. B. solidarnie kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 26 czerwca 2008 roku wszczął postępowanie dotyczące zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w L., po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu (decyzja Wojewody z dnia 25 lutego 2008 roku, nr [...]).

Decyzją z dnia 7 stycznia 2009 roku, nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), nakazano Z. B. , J. B. i M. B. wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch wejść - do części mieszkalnej oraz usługowej budynku, wykonanych w ścianie wybudowanej bezpośrednio na granicy z działką nr [...] w L., w terminie do dnia 30 lipca 2009 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 19 lutego 2009 roku, nr [...], utrzymał wyżej przywołane rozstrzygnięcie w mocy, ustalając nowy termin wykonania decyzji na 30 września 2009 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 14 września 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 226/09, po rozpatrzeniu skargi Z. B. , J. B. i M. B., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 7 stycznia 2009 roku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd uznał, że nie było podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie którego nakazano zamurowanie otworów drzwiowych - powołując się na treść § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej jako rozporządzenie). Sąd stwierdził bowiem, że przedmiotowa zabudowa szeregowa charakteryzuje się tym, iż - za wyjątkiem budynków skrajnych, pozostałe budynki przylegają do siebie na granicy działek. Nie ma zatem podstaw do poddawania ich lokalizacji wymogom powołanego § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Skoro budynki zostały zlokalizowane w granicach działek, to nie można mówić o "odległościach", o których mowa w ww. § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Sięgnięcie przez organy orzekające do treści przepisów art. 51 ustawy - Prawo budowlane oraz § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia nastąpiło więc z naruszeniem prawa. Reasumując, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia. Sąd zwrócił również uwagę organów na kwestię zabezpieczenia przeciwpożarowego i stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny przeanalizować czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 61 i art. 66 ustawy - Prawo budowlane, które to przepisy regulują utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w - decyzją z dniu 30 marca 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, nakazał Z. i J. B. oraz M. B., wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch wejść do części mieszkalnej oraz usługowej w ich budynku w terminie do dnia 30 grudnia 2010 roku, w związku z niezgodnością z przepisami ochrony przeciwpożarowej zawartymi zarówno w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i obowiązującym w czasie realizacji inwestycji rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.).

W wyniku odwołania Z. i J. B. oraz M. B. od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 30 lipca 2010 roku, nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, oceniając, że "wydany nakaz zamurowania spornych otworów drzwiowych nie został udowodniony". Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przepis § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi obligatoryjnie, że ściana budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy nie może mieć otworów lecz - w powiązaniu z przepisami § 232, określa o jakiej klasie odporności ogniowej wymagane są elementy z jakich jest wykonana taka ściana - w tym również drzwi i lub inne zamknięcia przeciwpożarowe. Ponadto organ wskazał, że obowiązujące w momencie budowy przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki dopuszczały możliwość wykonania odpowiednich zamknięć zapewniających spełnienie wymagań oddzieleń przeciwpożarowych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w - decyzją z dnia 15 listopada 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na Z. i J. B. oraz M. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: montażu drzwi przeciwpożarowych (z samozamykaczem) w wejściu do części mieszkalnej, o wymiarach 90x200cm w świetle ościeżnicy i odporności ogniowej EI60, oraz montażu drzwi przeciwpożarowych (z samozamykaczem) w wejściu do pomieszczeń pomocniczych zaplecza kuchennego, o wymiarach 80x200cm w świetle ościeżnicy i odporności ogniowej EI60, w otworach drzwiowych zlokalizowanych w ścianie budynku przy ul. S. [...] w L., która zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...], w terminie do dnia 30 stycznia 2011 roku.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy - postanowieniem z dnia 19 maja 2011 roku, wydanym na podstawie

art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązał inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej oceniającej zgodność wykonania dwóch spornych wejść z przepisami ochrony przeciwpożarowej, sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W przedłożonej ekspertyzie zalecono aby w celu osiągnięcia właściwego stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego zrealizowane zostały następujące roboty budowlane:

▪ wejście do części mieszkalnej zamknąć drzwiami przeciwpożarowymi (z samozamykaczem) o wymiarach 90x200cm w świetle ościeżnicy i odporności ogniowej E160,

▪ wejście do pomieszczeń pomocniczych zaplecza kuchennego zamknąć drzwiami przeciwpożarowymi (z samozamykaczem) o wym. 80x200cm w świetle ościeżnicy i odporności ogniowej EI60.

Organ I instancji stwierdził również, że art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie obliguje zobowiązanych do obowiązku wylegitymowania się prawem do dysponowania terenem. Rozstrzygnięcie sporu z tego tytułu należy do właściwości sądu powszechnego z powództwa cywilnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. i T. B. zarzucili jej naruszenie:

▪ art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane polegające na wydaniu decyzji nieuwzględniającej w żadnej mierze uzasadnionego interesu prawnego wnioskodawców i godzącej w podstawowe prawo, to jest w prawo własności nieruchomości i wynikające z niego prawo do korzystania ze swojej nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich, w tym do jej zabudowy,

▪ art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na niezażądaniu przez organ I instancji od uczestników postępowania dokumentacji powykonawczej budynku posadowionego na działce nr [...] przy ulicy S. [...] w L., w tym w szczególności wykazania przez uczestników prawa do dysponowania nieruchomością wnioskodawców na cele budowlane,

▪ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu, że wykonanie zaskarżonej decyzji naruszy prawo własności nieruchomości wnioskodawców, ponieważ podczas montażu drzwi przeciwpożarowych zajdzie konieczność zajęcia ich nieruchomości, na co wnioskodawcy nie wyrażają zgody,

▪ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na całkowitym pominięciu zarzutów podniesionych przez wnioskodawców w piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 roku,

▪ art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niezamieszczeniu obowiązkowych elementów uzasadnienia wymaganych przepisami prawa, a w szczególności wskazania dowodów, na których oparł się organ administracyjny dokonując ustaleń oraz wskazania przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji nakazującej inwestorom wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch wejść do części mieszkalnej oraz usługowej budynku posadowionego na działce nr [...] przy ulicy S. [...] w L. - usytuowanych bezpośrednio na granicy z działką nr [...] przy ulicy S. [...] w L., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ewentualnie - na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnili, że sporne przejście nie jest ogólnodostępnym miejskim przejściem komunikacyjnym, a jest częścią budynku stanowiącego ich własność. Wskazali, że wystąpili do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie przejścia pod budynkiem mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem na lokal o funkcji handlowo-usługowej na działce nr [...] przy ul. S. w L.. Wniosek został pozytywnie rozpatrzony, jednakże skarżący nie mogą zrealizować powołanej wyżej inwestycji. Z uwagi bowiem na fakt, iż w spornym przejściu sąsiedzi skarżących zlokalizowali dwa otwory drzwiowe, prowadzący na górne piętra należącego do nich budynku, odmówiono im wydania pozwolenia na budowę.

Skarżący wyjaśnili również, że osiem z dziesięciu budynków wchodzących w skład istniejącego ciągu zabudowy ul. S. posiada po dwa wejścia - od strony parkingu oraz od strony ulicy. Bezsporną okolicznością jest fakt, że budynek inwestorów posiada cztery wejścia. Jedno z wejść zlokalizowane jest we frontowej części budynku, drugie i trzecie - prowadzące bezpośrednio na jego pierwsze piętro i poddasze, zlokalizowane jest w ścianie spornego przejścia, czwarte od zaplecza budynku. Tym samym, każdorazowe skorzystanie z otworu drzwiowego, znajdującego się w przejściu - jednocześnie powoduje naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących - oni bowiem są właścicielami spornego przejścia.

Odwołujący się podkreślili, że budynek inwestorów został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, które przewidywało, że w ścianie usytuowanej na granicy pomiędzy działkami skarżących i uczestników postępowania zlokalizowano otwory drzwiowe - do których dostęp jest zapewniony z cudzej nieruchomości (z nieruchomości skarżących). Między innymi z uwagi na powyższą zależność, naruszającą prawo własności, Wojewoda - decyzją z dnia 25 lutego 2008 roku stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę budynku uczestników postępowania, chcąc tym samym umożliwić właścicielom przejścia (które w żadnym razie nie jest ogólnodostępnym przejściem, a stanowi prywatną własność) swobodne wykorzystanie powierzchni "przejścia" zgodnie z ich wolą, która do tej pory nie mogła być zrealizowana z uwagi na istniejące otwory drzwiowe. W ocenie skarżących organ I instancji postawił wygodę właścicieli nieruchomości sąsiedniej ponad prawo własności nieruchomości J. i T. B. Organ I instancji naruszył szereg przepisów prawa - w tym art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, w żadnej mierze nie uwzględnił bowiem uzasadnionego interesu prawnego skarżących i wydał decyzję godzącą w podstawowe prawo - to jest w prawo własności nieruchomości i wynikające z niego prawo do korzystania ze swojej nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich, w tym do jej zabudowy. Odwołujący się przywołali treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane i stwierdzili, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym wyżej przepisom prawa. Niewątpliwie uzasadnionym interesem właścicieli działki nr [...], położonej przy ul. S. [...] w L., jest prawo do korzystania i rozporządzania nieruchomością z wyłączeniem osób trzecich, w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego (art. 140 k.c.). Skoro ustawodawca poddał ochronie na przykład dostęp osób trzecich do drogi publicznej, tym bardziej należy poddać ochronie prawo własności nieruchomości, rozumiane jako prawo do korzystania z niej z wyłączeniem osób trzecich, prawo do rozporządzania nią, jak również prawo do zabudowania nieruchomości. Skarżący stwierdzili także, iż fakt, że organ I instancji "legalizuje" umiejscowienie otworów drzwiowych bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią, nie nakazuje bowiem ich zamurowania, a li tylko wymianę drzwi na drzwi innego rodzaju, niewątpliwie narusza uzasadniony interes skarżących. Wydana decyzja stanowi ingerencję w prawo własności, wykraczającą poza przewidziane prawem granice i nieuzasadnioną koniecznością ochrony i wykonywania prawa własności przysługującego właścicielowi sąsiedniej działki gruntu. Każdorazowe skorzystanie z otworu drzwiowego w budynku będzie oznaczało przejście przez działkę skarżących, co niewątpliwie narusza przepisy prawa budowlanego.

Zdaniem skarżących, prawo do dysponowania nieruchomością musi dotyczyć tych nieruchomości, czy takiej części nieruchomości, która podlega zabudowie i racjonalnemu korzystaniu z powstającej inwestycji. Skoro bowiem projekt budowlany zakładał, że komunikowanie części mieszkalnej budynku przy ul. S. [...] z drogą publiczną, każdorazowo powoduje ciągłe naruszanie nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...] - należącej do skarżących, a nie stanowiącej ogólnodostępne publiczne przejście dla pieszych), do uzyskania pozwolenia na budowę koniecznym było wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią (tj. częścią działki nr [...]), tak aby zaprojektowany otwór drzwiowy mógł spełniać swoją rolę. Tymczasem organ I instancji zalegalizował istnienie spornych drzwi w tym miejscu, tym samym niejako zalegalizował naruszanie prawa własności wnioskodawców.

Wolność budowlana przysługuje każdemu dysponującemu nieruchomością gruntową na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy nie jest zatem prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Wskazując na przywołane tezy orzeczeń sądów administracyjnych skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja narusza powołane wyżej przepisy prawa, de facto uprawnia bowiem uczestników postępowania do korzystania z cudzej nieruchomości z naruszeniem prawa własności, zastępując umowę stron. Przy takiej lokalizacji budynków w układzie szeregowym organ administracji publicznej, obowiązany do przestrzegania przepisów prawa, powinien tym bardziej mieć na względzie zakaz sytuowania na granicy działek budynków mieszkalno-usługowych, w których ścianach graniczących z sąsiednią działką przewidziane byłyby otwory drzwiowe czy okienne. Żaden interes prawny właściciela budynku położonego przy ul. S. [...], ani właściciela innego z budynków wchodzących w skład danej zabudowy szeregowej, jak też interes publiczny nie uzasadnia wydania zaskarżonej decyzji, która godzi w interes prawny skarżących.

W ocenie skarżących, uzasadnionym interesem każdorazowego właściciela nieruchomości przy ul. S. [...], jest prawo do korzystania i rozporządzania rzeczą w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, z wyłączeniem osób trzecich. Władztwo nad rzeczą nieruchomą rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Tymczasem - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rozwiązaniem przewidującym drogę z pierwszego i drugiego piętra przez teren należący do wnioskodawców (z naruszeniem przepisów prawa) - pozbawiono ich unormowanego w aktualnej ustawie - Prawo budowlane (art. 4) prawa do zabudowy własnej nieruchomości. Tym samym skutki, jakie wywołała kontrolowana decyzja - są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Kontrolowana decyzja doprowadziła bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której właściciel nieruchomości z jednej strony nie może swojej nieruchomości zabudować - i to tylko z uwagi na to, że dwa z czterech otworów drzwiowych prowadzących do budynku sąsiada umieszczone zostały w taki sposób, że każdoczesne skorzystanie z tych otworów powoduje konieczność skorzystania z nieruchomości wnioskodawców. Z drugiej zaś strony - wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, który wskazał, iż spór na temat prawa do dysponowania terenem należy do właściwości sądu powszechnego z powództwa cywilnego - nie jest możliwym sądowe uregulowanie kwestii korzystania z nieruchomości uczestników w inny sposób, w szczególności poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wniosek taki, złożony przez uczestników postępowania został bowiem prawomocnie przez Sąd Rejonowy w L., w sprawie o sygn. akt [...], oddalony (wniosek o ustanowienie na rzecz właścicieli nieruchomości przy ul. S. [...] służebności drogi koniecznej przez część nieruchomości należącej do J. B. i T. B., stanowiącej przejście, położonej przy ul. S. [...]). Jedną z głównych przyczyn oddalenia przez Sąd rzeczonego wniosku był fakt, że otwory drzwiowe znajdujące się w przejściu są dwoma z czterech otworów drzwiowych prowadzących do przedmiotowego budynku, wobec czego nie można mówić o korzystaniu z przejścia sąsiadów, jako o "drodze koniecznej". Sąd wskazał na konieczność dokonania pewnych zmian wewnątrz budynku inwestorów, tak aby otwory drzwiowe od strony ul. S. oraz od strony parkingu prowadziły do pomieszczeń znajdujących się na piętrze - jednakże - jak uzasadnił to Sąd - taka zmiana pewnych rozwiązań architektonicznych wewnątrz budynku ma pierwszeństwo przed obciążaniem nieruchomości sąsiadów służebnością drogi koniecznej.

Skarżący stwierdzili nadto, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w żadnym razie nie doprowadziło do stanu zgodnego z prawem. Interes inwestorów i ich wygoda przedłożone zostały ponad prerogatywy słusznie przysługujące właścicielom nieruchomości przy ul. S. [...]. Organ udzielił bowiem przyzwolenia inwestorom na ciągłe naruszanie prawa własności skarżących. Zamiast doprowadzić do zamurowania drzwi, co ostatecznie zażegnałoby konflikt i doprowadziło do uszanowania prawa własności skarżących, nakazał bowiem wymianę drzwi na takie, które spełniałyby normy przeciwpożarowe. Koncentrując się na kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego, organ powinien był tymczasem zwrócić uwagę na to, jakie prace należy wykonać wewnątrz budynku - przed zamurowaniem drzwi, aby po ich zamurowaniu pomieszczenia były bezpieczne i spełniały wszelkie normy techniczne.

Skarżący wskazali również, że na potrzeby postępowania sądowego zakończonego odmową ustanowienia służebności drogi koniecznej przeprowadzony został dowód z opinii biegłego sądowego, który jednoznacznie wskazał, że w budynku uczestników postępowania istnieje możliwość takiego dostosowania komunikacji wewnątrz budynku (przy zachowaniu wszelkich norm technicznych), że w ogóle nie będzie potrzeby korzystania ze spornych drzwi.

W ocenie skarżących, nakazanie wymiany drzwi na takie, które spełniać będą normy przeciwpożarowe, jest bezprawne, bowiem prowadzi do tego, że organ administracji w sposób całkowicie dowolny rozdysponował prawem własności wnioskodawców. Ponadto, w żadnym razie nie rozwiąże konfliktu między stronami,

a - jak wskazano powyżej, droga postępowania cywilnego została przez strony wyczerpana. Sąd przyznał rację skarżącym, poddając ochronie ich prawo własności. Zarówno Sąd Rejonowy w L., jak i Sąd Okręgowy w S. (oddalając apelację inwestorów) doszły do przekonania, że wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem niewielkim kosztem i niewielkim nakładem pracy można tak przebudować ciągi komunikacyjne wewnątrz budynku, aby sporne otwory drzwiowe stały się zbędne - kładąc kres sporom sąsiedzkim. Zasadnym jest więc takie rozstrzygnięcie problemu, które położy kres sporom. Pozostawienie spornych otworów drzwiowych w tym miejscu, w jakim się aktualnie znajdują, doprowadzi do sytuacji, w której inwestorzy będą mieli drzwi, z których jednakże nie będą mogli zgodnie z prawem korzystać, bowiem stanowisko skarżących w tej kwestii nie ulega zmianie - nigdy nie wyrażali oni zgody na korzystanie przez inwestorów z "przejścia" i nadal jej nie wyrażają. Tym samym organ, mając na uwadze obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, winien wziąć pod uwagę to, iż z rzeczonych otworów drzwiowych nie będzie można korzystać w sposób zgodny z prawem, w związku z czym niewątpliwie należy nałożyć na inwestorów obowiązek zamurowania spornych otworów drzwiowych.

Ponadto, zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie w jakim organ I instancji nie zażądał od inwestorów dokumentacji powykonawczej budynku posadowionego na działce nr [...] przy ulicy S. [...] w L., w tym w szczególności nie zażądał wykazania prawa do dysponowania nieruchomością wnioskodawców na cele budowlane. Organ powinien był sprawdzić czy roboty budowlane przeprowadzono zgodnie z prawem (w tym zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane). W tym celu konieczne było wykonanie aktualnej dokumentacji budynku. Na podstawie art. 81c ustawy - Prawo budowlane organ winien był zażądać, aby właściciele budynku przy ul. S. [...] dostarczyli całą dokumentację budowlaną (projekt, dokumenty dotyczące wszelkich zmian w budynku, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cela budowlane) i zbadać, czy spełnia ona wszelkie wymagania stawiane przez przepisy prawa budowlanego. Skarżący zarzucili także, że organ I instancji bardzo lakonicznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie obliguje zobowiązanych do wylegitymowania się prawem do dysponowania terenem. Stwierdzenie to jest ze wszech miar błędne, bowiem mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, a w szczególności stosując art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieje i powinien być egzekwowany przez organy administracji.

W ocenie skarżących organ I instancji naruszył ponadto art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., w zakresie w jakim w ogóle nie wziął pod uwagę tego, że wykonanie przez inwestorów decyzji, spowoduje automatyczne naruszenie prawa własności skarżących. Trzeba bowiem podnieść, że montaż drzwi przeciwpożarowych, czy też jakiekolwiek roboty budowlane wykonywane przez inwestorów w ścianie graniczącej z nieruchomością wnioskodawców, siłą rzeczy muszą być prowadzone z nieruchomości będącej własnością skarżących. Organ I instancji zdawał sobie sprawę z tego, że wnioskodawcy nie wyrażą zgody na korzystanie z ich nieruchomości w trakcie wymiany drzwi, co czyni decyzję niewykonalną.

Konsekwencją powyższych uchybień było również - zdaniem skarżących - naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji elementów określonych w tym przepisie. W szczególności brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do pisma skarżących z dnia 18 sierpnia 2011 roku, co samo w sobie stanowi naruszenie również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 k.p.a. Skarżący podnosili w ww. piśmie wiele istotnych okoliczności, między innymi zarzuty dotyczące opinii technicznej sporządzonej w sprawie, w której w ogóle nie uwzględniono faktu, że sporne przejście jest de facto częścią budynku, a nie po prostu ogólnodostępnym przejściem typu bramowego. Również w odniesieniu do podstawy prawnej decyzji, zdawkowe jedno zdanie, że "art. 51 prawa budowlanego nie obliguje zobowiązanych do obowiązku wylegitymowania się prawem do dysponowania terenem", w ocenie odwołujących się nie jest wystarczające. W tej sytuacji nie może być zatem mowy o jakimkolwiek przekonaniu strony o prawidłowości dokonanego rozstrzygnięcia, co jednocześnie przesądza o wadliwości tak sporządzonego uzasadnienia. W szczególności skarżący nie wiedzą, na jakiej podstawie organ oparł kluczowe ustalenie, że wymiana drzwi w budynku uczestników postępowania na drzwi przeciwpożarowe doprowadzi budynek do stanu zgodnego z prawem, kiedy jest to niemożliwe, ponieważ każdorazowe z nich skorzystanie narusza prawo własności wnioskodawców, gdyż inwestorzy nie mają i nigdy nie mieli wymaganego przepisami prawa budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością wnioskodawców na cele budowlane. W ocenie skarżących, wadliwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, którego treść znacznie utrudnia stronie merytoryczne odniesienie się do decyzji - nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego i nie opartego na przepisach prawa.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz nałożył na Z. i J. B. oraz M. B. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2012 roku robót budowlanych polegających na:

▪ montażu drzwi przeciwpożarowych (z samozamykaczem) w wejściu do części mieszkalnej, o wymiarach 90x200cm w świetle ościeżnicy i odporności ogniowej EI60;

▪ montażu drzwi przeciwpożarowych (z samozamykaczem) w wejściu do pomieszczeń pomocniczych zaplecza kuchennego, o wymiarach 80x200cm w świetle ościeżnicy i odporności ogniowej EI60;

- w otworach drzwiowych zlokalizowanych w ścianie budynku przy ul. S. [...] w L. zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...], przy u. S. [...] w L..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedmiotowa sprawa dotyczy przypadku, gdy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, lecz zostało ono wyeliminowane z obiegu prawnego - stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. Jest to przypadek inny niż określony w art. 48 lub w art. 49b ustawy - Prawo budowlane, tj. gdy inwestor w ogóle nie posiadał pozwolenia na budowę. Następnie organ przywołał treść art. 66 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy i stwierdził, że przez nieodpowiedni stan techniczny wskazany w tym przepisie należy także rozumieć niezgodność obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane to min. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, określane w drodze rozporządzenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że warunki techniczne określają stan techniczny obiektu budowlanego. Zatem niespełnienie warunków technicznych jest równoważne z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu budowlanego.

Organ II instancji przypomniał, że w decyzji kasacyjnej z dnia 30 lipca 2010 roku wskazał na prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 66 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich przepisów dotyczących wymagań oddzieleń przeciwpożarowych. Podkreślił przy tym, że przywołanie obecnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków technicznych jest uzasadnione albowiem - zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 207 ust. 2, również do użytkowanych obiektów istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Organ odwoławczy stwierdził również, że w jego ocenie organ I instancji w zaskarżonej decyzji powołał niewłaściwą podstawę prawną tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, którego zastosowanie w sprawie wykluczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, zamiast art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ wskazał na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyjaśnił, że mając na uwadze tożsame brzmienie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz zachodzące okoliczności do wydania nakazu likwidacji określonych nieprawidłowości, dysponując pełnym materiałem dowodowym, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie - przywołując właściwą podstawę prawną

tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na Z. i J. B. oraz M. B. obowiązek wykonania robót budowlanych wskazanych w osnowie decyzji.

Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie

z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, nr 270) był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanym w tej sprawie, w którym Sąd wykluczył zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów art. 51 ustawy - Prawo budowlane i wskazał na rozważenie zastosowania w sprawie przepisów art. 66 tej ustawy.

Organ wyjaśnił nadto, że w sytuacji gdy istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem występujących niezgodności z przepisami przeciwpożarowymi, brak jest podstaw do nakazania zamurowania spornych otworów drzwiowych w przedmiotowym budynku. Kwestie związane z naruszaniem prawa własności nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Zagadnienia te należą do właściwości sądów powszechnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję J. i T. B. zarzucili jej naruszenie:

▪ art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nieuwzględniającej w żadnej mierze uzasadnionego interesu prawnego skarżących i godzącej w podstawowe prawo, to jest w prawo własności nieruchomości i wynikające z niego prawo do korzystania ze swojej nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich, w tym do jej zabudowy,

▪ art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niezażądaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od inwestorów dokumentacji powykonawczej budynku posadowionego na działce nr [...] przy ulicy S. [...] w L., w tym w szczególności wykazania przez nich prawa do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane,

▪ art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię (względnie niewłaściwe zastosowanie) polegającą na nakazaniu inwestorom wykonania takich robót budowlanych, które naruszają prawo własności skarżących,

▪ art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez organy administracji prowadzące niniejsze postępowanie, iż w ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ musi ograniczyć się tylko do wykonania wytycznych sądu administracyjnego, podczas gdy do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było wyjście poza sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania, przy uwzględnieniu wytycznych Sądu,

▪ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na pominięciu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wykonanie zaskarżonej decyzji naruszy prawo własności nieruchomości skarżących, ponieważ podczas montażu drzwi przeciwpożarowych zajdzie konieczność zajęcia ich nieruchomości, na co skarżący nie wyrażają zgody,

▪ art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niezamieszczeniu obowiązkowych elementów uzasadnienia wymaganych przepisami prawa, a w szczególności wskazania dowodów, na których oparł się organ administracyjny dokonując ustaleń oraz wskazania przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 15 listopada 2011 r., a także zasadzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako wniosek alternatywny zgłosili żądanie stwierdzenia nieważności obu kwestionowanych decyzji.

W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślili przy tym, że brak jest argumentów za tym, aby nakazywać wymianę drzwi na takie, które ewentualnie spełniałyby wymogi ochrony przeciwpożarowej, jeżeli nie istnieje żadna prawna podstawa do korzystania z tych drzwi. Montaż oraz korzystanie z drzwi (jakiekolwiek by one nie były) wiąże się bowiem z naruszaniem prawa własności skarżących. Istnienie tych drzwi w przejściu pomiędzy budynkami przy ul. S. [...] i [...] (należącym do skarżących) nie ma najmniejszego uzasadnienia - tak faktycznego, jak i prawnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że aby dokonać montażu drzwi konieczne jest wejście na nieruchomość skarżących, na co nie wyrażają oni zgody.

Skarżący stwierdzili również, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie winien wziąć pod uwagę wyłącznie przepisy art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Wojewoda - ostateczną decyzją z dnia 25 lutego 2008 roku, stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 maja 1987 roku. Ta decyzja była konsekwencją słusznych spostrzeżeń Wojewody dotyczących zależności występujących między drzwiami inwestorów, a "przejściem" stanowiącym własność skarżących. Oznacza to, iż wybudowanie nieruchomości uczestników postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa. Tym samym nie sposób uznać, aby ograniczenie się organu administracji do treści art. 66 ustawy - Prawo budowlane było prawidłowe. Ponadto, jeżeli organowi zależałoby na faktycznym bezpieczeństwie przeciwpożarowym, to nakazałby on zamurowanie otworów drzwiowych. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2003 roku, sygn. akt: IV SA 3729/01: "W zabudowie szeregowej niezależnie od różnych jej odmian, w ścianach bocznych budynków, nie powinno być otworów okiennych, otworów drzwiowych, balkonów ani loggi, aby nie naruszać prywatności i intymności zamieszkania sąsiada, nie mówiąc już o względach ochrony pożarowej (...)." Zdaniem skarżących, nawet gdyby organ doszedł do przekonania, że w rzeczywistości drzwi w przedmiotowym przejściu nie spełniają wymogów przeciwpożarowych, to nie może on nakazać ich wymiany, ta bowiem - jak zresztą wielokrotnie podkreślano - wiąże się zawsze z koniecznością naruszenia prawa własności skarżących. Tymczasem organ powinien wskazać takie środki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, aby były one zgodne z prawem i nie ingerowały w sferę praw innych podmiotów.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie zinterpretował wskazania Sądu, co dalszego toku postępowania (zawarte w wyroku z dnia 14 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 226/09), wywodząc z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku, iż w niniejszej sprawie w ogóle nie może znaleźć zastosowania tryb przewidziany

w art. 51 ustawy - Prawo budowlane (niezależnie od tego czy zastosuje się go w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 23 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, czego wyraźnie zabronił Sąd, czy też w związku z zupełnie innymi przepisami prawa, czego nie zanegowano w wyroku Sądu), a jedynym właściwym trybem jest ten wynikający z art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę argumentów strony skarżącej, przedstawionych w odwołaniu, jak również nie zajął się żadnymi innymi kwestiami, które mogłyby być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, uznając, że w kręgu jego zainteresowania znajduje się wyłącznie kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, o której mowa w art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Fakt, że taki, a nie inny sposób zabudowy spornego przejścia narusza szereg innych przepisów prawa, w tym art. 4, czy też art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, w ocenie organu II instancji, nie mógł być w ogóle brany pod uwagę ze względu na art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na treść komentarza do ww. przepisu zawartego w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C. H. Beck, Wydanie: 1, Legalis), skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie wyjście poza wytyczne sądu było konieczne, gdyż w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, ale nie w zw. z § 12 warunków technicznych, lecz w zw. z art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Tymczasem - z uwagi na problemy interpretacyjne organów administracji - ani w trakcie postępowania, ani też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżących - powołując się na związanie wskazaniami Sądu.

Skarżący powtórzyli również zarzut dotyczący trwałej niewykonalność decyzji istniejącej w dniu jej wydania, wskazując, iż w tym przypadku mamy do czynienia z niewykonalnością prawną decyzji. Podkreślili przy tym, że w literaturze zauważa się, iż: "Powodem niewykonalności decyzji administracyjnej może być to, że jej realizacja mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wprawdzie wykonanie decyzji jest w takim przypadku możliwe faktycznie, ale nie będzie dopuszczalne z prawnego punktu widzenia, bo narusza wymagania praworządności" (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw.

dr hab. Marek Wierzbowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C. H. Beck, Wydanie: 1, Legalis). W niniejszej sprawie każde skorzystanie z przejścia czy umieszczonych tam drzwi, jak i sam ich montaż w przejściu będącym własnością skarżących, jest naruszeniem ich prawa własności, które jest prawem chronionym przez Konstytucję. Ponadto zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa, decyzje organów administracyjnych nie mogą ingerować dowolnie w sferę wolności obywateli, a taka sytuacja ma tu miejsce. Organy administracyjne - zamiast nakazać uczestnikom postępowania zamurować otwory drzwiowe w przejściu, nakazują jedynie wymianę tych drzwi, która prowadzi w oczywisty sposób do konieczności naruszenia prawa własności skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania Z. i J. B. oraz M. B. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdzili, że zarzut skarżących naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane jest bezpodstawny i niedopuszczalny. Sprawa była już bowiem rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku z dnia 14 września 2011 roku poddał krytyce zastosowanie przez organy administracji w niniejszej sprawie trybu postępowania przewidzianego w przepisie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Sąd stwierdził bowiem, że brak było podstaw do zastosowania tego trybu oraz nakazał zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 61 oraz art. 66 tej ustawy. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku. Uczestnicy postępowania zwrócili uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena stanu technicznego ich budynku. W tym zakresie nieuprawnione jest żądanie skarżących nakazania uczestnikom postępowania dokonania przebudowy wnętrza ich domu, jeżeli wewnętrzny układ komunikacyjny oraz sposób wykonania budynku nie stanowi zagrożenia dla osób w nim przebywających. Uczestnicy postępowania zakwestionowali twierdzenia skarżących, że budynek uczestników posiada jeszcze dwa inne wejścia do budynku, przez które można dostać się do jego wnętrza. Wyjaśnili, że należący do nich budynek ma charakter usługowo-mieszkalny. Przy czym lokal usługowo-gastronomiczny znajduje się na parterze budynku, a lokale mieszkalne na I i II piętrze. Kwestionowane przez skarżących wejście do budynku, znajdujące się w spornym przejściu, jest jedynym wejściem do budynku na kondygnacje I i II, czyli na kondygnacje mieszkalne. Jest też jedyną drogą ewakuacyjną mieszkańców tegoż budynku z części mieszkalnej. Dlatego nie sposób zaaprobować żądania skarżących zamurowania wejścia do części mieszkalnej budynku uczestników postępowania. Nie polega na prawdzie twierdzenie, że zostało ono wykonane dla wygody uczestników postępowania. Jest to jedyne i bezpieczne wejście do klatki schodowej prowadzącej do części mieszkalnej budynku. Zostało w tym miejscu zaprojektowane przez poprzedniego właściciela terenu.

Uczestnicy postępowania wskazali przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2006 roku, wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 243/04 (zaakceptowany następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2008 roku, sygn. akt II OSK 267/06, mocą którego oddalono skargę kasacyjną), który zapadł w sprawie z udziałem stron niniejszego postępowania. Przedmiotem prowadzonego wówczas postępowania była odmowa zatwierdzenia J. i T. B. projektu zabudowy przejścia z uwagi na posadowienie w nim drzwi prowadzących na kondygnację mieszkalną budynku uczestników postępowania. Uczestnicy postępowania oświadczyli, że nie realizują żadnej inwestycji na swojej nieruchomości, która oddziaływałaby w negatywny sposób na prawa skarżących. Stan faktyczny nieruchomości uczestników postępowania jest niezmienny od momentu zakończenia budowy budynku w latach 80 - tych ubiegłego wieku i oddania go do użytku. Przywoływany przez skarżących przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane dotyczy prawidłowego przebiegu procesu budowlanego, czyli projektowania i budowy. Nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie albowiem uczestnicy postępowania nie prowadzą żadnej budowy. Niewątpliwie wobec uczestników postępowania znajdzie zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który nakazuje utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Dlatego też organ nakazał uczestnikom postępowania zamontowanie odpowiednich drzwi spełniających wymogi przeciwpożarowe. Zamurowanie drzwi wejściowych na klatkę schodową prowadzącą do części mieszkalnej stanowiłoby natomiast nadmierną ingerencję organu w prawa uczestników postępowania, która nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto uczestnicy postępowania nie zgodzili się z zarzutem skarżących, że wchodząc do części mieszkalnej swojego budynku naruszają prawo własności skarżących albowiem poruszają się po terenie ich nieruchomości. Wyjaśnili, iż wykonali ostatnio pomiary geodezyjne, z których wynika, że skarżący podczas budowy swojego budynku przekroczyli granice nieruchomości uczestników i zajęli pas gruntu o szerokości ok. 60 cm. Oznacza to, że uczestnicy postępowania - aby dostać się do części mieszkalnej swojego budynku, poruszają się również po gruncie stanowiącym ich własność.

Uczestnicy postępowania podnieśli również, że nieruchomość będąca ich własnością, jest podzielona na dwie funkcje, do których znajdują zastosowanie odrębne przepisy prawa. Działalność lokali gastronomicznych jest bowiem regulowana przez szczególne przepisy prawa. W chwili obecnej obowiązuje ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. nr 171, poz. 1225 ze zm.). Natomiast w momencie oddawania lokalu do użytku w latach 80-tych XX wieku obowiązywały ustawa z dnia 25 listopada 1970 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, zastąpiona następnie ustawą o tej samej nazwie z dnia 11 maja 2001 roku. Wskazane powyżej ustawy oraz wydane na ich podstawie przepisy rozporządzeń dotyczące wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze nakazywały oddzielenie zakładu produkującego żywność od lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że nigdy nie było i nadal nie ma możliwości przechodzenia do części mieszkalnej ich budynku przez położony na parterze lokal gastronomiczny, ponieważ zakazują tego wskazane wyżej przepisy. Dlatego w budynkach wybudowanych według koncepcji zabudowy ul. S. projektant zaprojektował oddzielne wejścia do budynku wraz z klatką schodową służące tylko dla komunikacji do części nieruchomości zajmowanej przez lokale mieszkalne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, nr 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Z art. 153 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadto, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn.

I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

W tym miejscy wskazać należy, iż niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który - wyrokiem z dnia 14 września 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 226/09, po rozpoznaniu skargi J. B., M. B. i Z. B., uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 7 stycznia 2009 r. Przedmiotowymi decyzjami, wydanymi w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), nakazano J. B., M. B. i Z. B., wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch wejść - do części mieszkalnej oraz usługowej budynku, wykonanych w ścianie wybudowanej bezpośrednio na granicy z działką nr [...] w L.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: "Należy w tym miejscu postawić pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie został właściwie zastosowany tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego nakazano zamurowanie otworów drzwiowych, przy czym powołano się na treść § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania wskazanego wyżej trybu. Skarga trafnie zwraca uwagę na charakter zabudowy, która dotyczy również budynku skarżących. Jest to, co przyznaje również organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "ciąg zabudowy szeregowej". W/w zabudowa charakteryzuje się tym, że za wyjątkiem budynków skrajnych, pozostałe budynki przylegają do siebie na granicy działek. Nie ma zatem podstaw do poddawania ich lokalizacji wymogom powołanego § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. (...) skoro budynki zostały zlokalizowane w granicach działek, to nie można mówić o odległościach, o których mowa w powołanym wyżej § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Sięgnięcie przez organy orzekające do treści powołanych w podstawie prawnej i w uzasadnieniu prawnym wydanych decyzji przepisów art. 51 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 pkt 2

w/w rozporządzenia nastąpiło więc z naruszeniem prawa. Brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w związku z § 12 w/w rozporządzenia nie oznacza jednak, że sprawa pozostaje całkowicie poza zakresem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Należy bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, która pojawia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i która nie jest analizowana, a mianowicie na kwestię zabezpieczenia przeciwpożarowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy orzekające powinny przeanalizować, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, które to przepisy regulują utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego." Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również w cytowanym wyroku, że: "Organ (...) Nie był też uprawniony do rozstrzygania w kwestiach korzystania z prawa własności. Był uprawniony wyłącznie do rozstrzygania w zakresie wyznaczonym przez przepisy o nadzorze budowlanym dotyczącym obiektów budowlanych."

W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykluczył możliwości zastosowania w niniejszej sprawie wszystkich przepisów

art. 51 ustawy - Prawo budowlane, lecz jedynie stwierdził, że nie można w niniejszej sprawie nałożyć obowiązków na podstawie tego artykułu, a konkretnie przepisu

art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w związku z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepis ten - zdaniem Sądu, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie zawarł żadnych innych wskazań co do sposobu prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Dodatkowo jedynie stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające powinny przeanalizować, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w trybie

art. 61 i art. 66 ustawy - Prawo budowlane, które to przepisy regulują utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. Z wytycznej tej nie wynika zatem nakaz zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 61 i art. 66 ustawy - Prawo budowlane, jak to wywodzi organ odwoławczy i uczestnicy postępowania, a jedynie sugestia, że w sytuacji, w której obiekt będzie można uznać za legalny, wobec wątpliwości dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych, organy winnym rozważyć możliwość wszczęcia odrębnego postępowania na podstawie powyżej wskazanych przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych.

W tym miejscu podkreślić należy, iż niniejsze postępowanie nie dotyczy jedynie dwóch otworów drzwiowych, znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...] (L., ul. S. [...]), obecnie należącym do uczestników postępowania – Z. i J. B. oraz M. B., które wykonane zostały w ścianie wybudowanej bezpośrednio na granicy z działką nr [...] (L., ul. S. [...]). Postępowanie to bowiem dotyczy legalizacji całego budynku mieszkalno - usługowego, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w L. na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Naczelnika Miasta nr [...] z dnia 4 maja 1987 r.), co do którego stwierdzono nieważność. Pozwolenie to przewidywało usytuowanie spornego budynku w ciągu zabudowy szeregowej, pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...]. Budynek na działce nr [...] wykonany został z przejściem komunikacyjnym, natomiast budynek na działce nr [...], będący przedmiotem postępowania, został zaprojektowany i wykonany w taki sposób, że w ścianie usytuowanej na granicy pomiędzy działkami zlokalizowano otwory drzwiowe, do których dostęp jest zapewniony z przejścia komunikacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...].

Pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, ponieważ Wojewoda - decyzją z dnia 25 lutego 2008 roku, nr [...], stwierdził jego nieważność. Stąd koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, dotyczącego przedmiotowego budynku.

Z uzasadnienia ww. decyzji Wojewody z dnia 25 lutego 2008 roku wynika przy tym, że przyczyną stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę było uznanie, że rażąco narusza ono przepisy Działu 2. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki,

a w szczególności § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził bowiem, że ww. decyzja stoi w oczywistej sprzeczności z wówczas obowiązującymi normami technicznymi, zaś skutki jakie wywołuje (tj. zatwierdzenie projektu realizacyjnego, który zakładał - "prócz wybudowania bez zachowania wymaganych odległości ściany na granicy działek [...] i [...], zlokalizowanie w tej ścianie otworu drzwiowego tak by umożliwić dojście do projektowanego budynku z każdorazowym naruszeniem nieruchomości Państwa B., a w konsekwencji ograniczyć ich prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości") są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i przesądzają o uznaniu, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Tak więc przyczyną nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zasadzie było ustalenie dotyczące otworów drzwiowych umiejscowionych w ścianie zlokalizowanej na granicy działek. Również spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczy w zasadzie wyłącznie przedmiotowych otworów drzwiowych. Prawdopodobnie z tych przyczyn organy, a następnie Sąd, skupili się przede wszystkim na kwestiach dotyczących legalizacji tych otworów, co nie zmienia faktu, iż ostateczna decyzja - dotycząca możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku powinna dotyczyć go w całości. Zasadnie zatem skarżący podnosili w skardze, że prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało wyjście poza sprecyzowane przez Sąd w wyroku wytyczne dotyczące postępowania, przy uwzględnieniu jednak zawartych w nim poglądów (dotyczących wykluczenia możliwości zastosowania art. 51 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.). Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje bowiem organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I FSK 7/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także komentarz do art. 153 w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. prof. dr hab. Romana Hausera, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C. H. Beck, Wydanie: 1, Legalis).

W tym miejscu podkreślić należy, że w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wybudowany został budynek należący do uczestników postępowania, zaistniała sytuacja, w której organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić - stosując przepisy art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czy wszystkie roboty budowlane związane z wybudowaniem przedmiotowego budynku przeprowadzono zgodnie z prawem. Takich ustaleń żaden z organów nie uczynił, ograniczając poczynione ustalenia jedynie do otworów drzwiowych umiejscowionych w ścianie budynku zlokalizowanej na granicy działek. Tym samym należało stwierdzić, że organy obu instancji - nienależycie ustalając stan faktyczny sprawy - naruszyły przepisy postępowania, w tym w szczególności art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy wszystkie roboty budowlane związane z wybudowaniem budynku stanowiącego własność uczestników postępowania przeprowadzono zgodnie z prawem, czego niewątpliwie nie uczyniły.

W przywoływanym w skardze wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 167/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "(...) nie można inwestorowi postawić zarzutu, że realizował roboty budowlane niezgodnie z przepisami, wykonywał je bowiem w okresie ważności pozwolenia na budowę. Usprawiedliwia to prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego (przypadek inny niż określony w art. 48 albo 49b tej ustawy). W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu." Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przepisy tego artykułu, a w szczególności

art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, znajdują zastosowanie również do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 roku.

W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie uznał również, iż w omawianym wyroku Sąd wykluczył zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów art. 51 ustawy - Prawo budowlane, wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie winno zostać podjęte na podstawie przepisów art. 66 tej ustawy. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2009 roku , jak to już wykazano powyżej, wynika bowiem jedynie brak możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonując błędnej interpretacji powyższego wyroku, organ odwoławczy błędnie przyjął również, że w sprawie powinien orzec na podstawie

art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten może bowiem zostać zastosowany przez organy do przedmiotowego budynku dopiero wtedy gdy organy uznają, że do całości robót wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, wyeliminowanego z obroty prawnego, przepisy art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie znajdą zastosowania. To dlatego Sąd w omawianym wyroku nakazał organom jedynie przeanalizować, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w trybie

art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, które to przepisy regulują utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 14 września 2009 roku i błędnie zinterpretował poglądy w nim zawarte. W wyniku czego niewłaściwie wyjaśnił niniejszą sprawę - naruszając zarówno art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ - jak to już wykazano powyżej, nie zbadał bowiem zgodności z prawem wszystkich robót wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 4 maja 1987 roku, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie ocenił również zgodności z prawem robót objętych rozstrzygnięciem organu tj. otworów drzwiowych, stosując art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane oraz pozostałe przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - za wyjątkiem wykluczonego przez Sąd § 12 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia.

Organ II instancji nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnego stanowiska co do zgodności z prawem budowlanym całego budynku, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego, a mimo to - bez żadnych rozważań - zastosował art. 66 ustawy - Prawo budowlane, który może dotyczyć jedynie legalnych obiektów budowlanych. Również w tym zakresie naruszył wytyczne Sądu, który nakazał jedynie przeanalizować, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 61 i art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Nie nakazał natomiast zastosować tych przepisów, wskazując jedynie na taką możliwość. Przy czym wszczęcie postępowania w tym trybie wymagałoby dokonania przez organy analizy stanu sprawy i zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, co nie miało w sprawie miejsca.

Niezasadnie przy tym organ odwoławczy uznał również, że może zmienić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego. Wbrew stanowisku organu, przepisy art. 51 i art. 66 ustawy - Prawo budowlane różnią się znacznie od siebie i dotyczą innych stanów faktycznych. Zatem przyjęcie, że w sprawie ma znaleźć zastosowanie art. 66 ustawy, zamiast art. 51, wymagało wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy organ I instancji musiałby bowiem najpierw zalegalizować obiekt budowlany, stwierdzając, że brak jest postaw do stosowania w stosunku do niego przepisów art. 51 ustawy, a następnie wszcząć nowe postępowanie w trybie art. 61 ustawy. Zmiana podstawy materialnoprawnej w decyzji organu II instancji stanowiła zatem w niniejszej sprawie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.

i art. 78 Konstytucji RP.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy przypadku, gdy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, lecz zostało ono wyeliminowane z obiegu prawnego - stwierdzono bowiem nieważność pozwolenia na budowę. Jest to przypadek inny niż określony w art. 48 lub w art. 49b ustawy - Prawo budowlane, tj. gdy inwestor w ogóle nie posiadał pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że w takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego muszą zastosować przepisy art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Z treści ustępu 7. art. 51 ustawy - Prawo budowlane wynika bowiem, że przepisy zobowiązujące właściwy organ do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane - w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b - zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 (w tym bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia). Nie ulega również wątpliwości, iż przepisy te znajdują zastosowanie, gdy inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, a następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane dotyczą legalizacji robót budowlanych, również robót budowlanych zakończonych - vide art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego):

1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować;

2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji;

3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1).

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W wyroku z dnia 28 września 2000 r. (sygn. II SA/Lu 930/99, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, który należy w pełni podzielić, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku, przepis art. 51 omawianej ustawy nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem na podstawie przedstawionej dokumentacji, czynności faktyczne, jakie powinny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. IV SA 5144/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też zauważyć, że nałożenie obowiązków na podstawie ww. przepisu nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono - stosownie do regulacji art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane - kontynuowane, bowiem po upływie wyznaczonego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia - organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku gdyby inwestycja nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero wówczas, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę lub dokona zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niezbędnych do zakończenia inwestycji.

Przepisy zawarte w art. 61 - 66 ustawy - Prawo budowlane dotyczą natomiast obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, związanych z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika, że użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, zwłaszcza w zakresie spełnienia wymagań stawianych obiektowi, które zostały określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to w rzeczywistości korzystanie z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ustalonym co do zasady w pozwoleniu na budowę lub w zgłoszeniu. Obowiązki właściciela lub zarządcy polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego oraz podejmowaniu działań, związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej (np. widoczne cechy wskazujące na pogorszenie warunków użytkowania wskazujące na możliwość wystąpienia zagrożenia zdrowia lub bezpieczeństwa użytkownika) wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W takim przypadku może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przy czym podkreślić jeszcze raz należy, iż ww. przepisy dotyczą jedynie obiektów budowlanych, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a więc legalnych (zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz; rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C. H. Beck, wydanie: 4; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1399/04, niepubl.).

Powyższa analiza przepisów, w ocenie Sądu, jednoznacznie potwierdza, iż zakres stosowania art. 51 i art. 61 - 66 ustawy - Prawo budowlane jest inny. W jednym postępowaniu brak jest zatem możliwości nałożenia na podmiot zobowiązany obowiązku w I instancji na podstawie art. 51 ww. ustawy, a w drugiej na podstawie

art. 66 tej ustawy. Organ odwoławczy - zaskarżoną decyzją - istotnie naruszył zatem art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu trwałej niewykonalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie był on zasadny. Wykonanie zaskarżonej decyzji polegałoby bowiem na montażu drzwi w ścianie budynku zlokalizowanej na granicy działek, a nie na stałym korzystaniu z tych drzwi. Montaż drzwi, podobnie jak ewentualne zamurowanie otworów drzwiowych, możliwe byłyby do wykonania i to bez zgody skarżących. Pozwala na to regulacja zawarta

w art. 47 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (art. 47 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Regulacja ta pozwala zatem na wykonanie robót budowlanych, związanych z koniecznością wejścia na cudzy teren, do którego inwestor nie ma prawa.

Czy innym jest jednak sama możliwość wykonania decyzji, a czym innym kwestia badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wpływu zrealizowanych robót oraz ewentualnych nakazów organu na prawa osób trzecich. Oceniając niniejszą sprawę w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył przede wszystkim, iż kwestia badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być rozważana tylko w kontekście art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy art. 61 - 66 ustawy - Prawo budowlane dotyczą bowiem jedynie użytkowania legalnych obiektów budowlanych. W postępowaniu prowadzonym zatem na ich podstawie badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezprzedmiotowe. Tutaj problemem może być tylko prawidłowe ustalenie adresata decyzji opartej na przepisach art. 66 ww. ustawy. Natomiast odnosząc się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy wyjaśnić, że w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiwsa z 2011 roku, nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego

w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednak, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego - prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował zatem dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszym postępowaniu, organ I instancji, prowadząc postępowanie na podstawie ww. przepisu, takich ustaleń zaniechał, naruszając tym samym przepisy postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ "nie był (...) uprawniony do rozstrzygania w kwestiach korzystania z prawa własności." Z tym twierdzeniem należy się zgodzić, ponieważ organy administracji nie są powołane do rozstrzygania sporów dotyczących rozgraniczeń nieruchomości, czy też naruszania prawa własności. Nie oznacza to jednak, iż organy nie mają obowiązku uwzględniać w postępowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy muszą bowiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane dokonać ustaleń, które pozwolą na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno – budowlanymi, a także na ocenę czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym ocena ta winna obejmować badanie całego wachlarza zagadnień związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06, ONSAiwsa z 2007 roku, nr 6, poz. 132). Niezależnie zatem od badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ - prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane musi ocenić czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, a nadto, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, chronione postanowieniami art. 5 ustawy - Prawo budowlane (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2007 roku, sygn. II OSK 525/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie bowiem podkreśla się, iż tryb postępowania, wskazany w art. 51 ustawy - Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza również wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno bowiem polegać także na wyeliminowaniu naruszenia istotnego i uzasadnionego interesu osoby trzeciej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2003 roku, sygn. IV SA 1613-1614/02, LexPolonica nr 359524; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 roku, sygn. II SA/Sz 615/05; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane winien był wziąć pod uwagę, czego nie uczynił, że sporne otwory drzwiowe wychodzą na przejście zlokalizowane w budynku skarżących. Winien również mieć na uwadze, że prawomocnym postanowieniem z dnia 20 lipca 2010 roku, sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny, oddalił wniosek uczestników niniejszego postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości skarżących (a konkretnie znajdującym się w budynku skarżących przejściu). Z dotąd ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, iż uczestnicy postępowania nie mają żadnego prawa, które pozwalałoby im na korzystanie z przejścia znajdującego się w budynku skarżących, na które wychodzą dwa otwory drzwiowe usytuowane w ścianie budynku uczestników postępowania. Tę okoliczność organy całkowicie pominęły w niniejszej sprawie, mimo że - zdaniem Sądu, powinny wziąć ją pod uwagę, zarówno orzekając w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane (ocena uzasadnionych interesów osób trzecich), jak i w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane - z uwagi na treść art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w każdej sprawie do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wybierając spośród różnych dopuszczalnych rozwiązań (zamurowanie otworów drzwiowych, wstawienie drzwi odpowiadających określonym parametrom) organ musi zatem mieć na uwadze prawem chronione interesy wszystkich stron postępowania. Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, iż własność jest dobrem prawnie chronionym, jej ochrona stanowi zatem ochronę uzasadnionego interesu strony postępowania.

Zasadnie również skarżący zarzucali, iż uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) słusznie zauważył, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

W niniejszej sprawie organy obu instancji niewątpliwie powyższych obowiązków nie spełniły. W szczególności zasadnie skarżący podnosili w skardze i odwołaniu, iż organy nie odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do wszystkich zarzutów i wniosków dowodowych zawartych w ich piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 roku, w tym zarzutów dotyczących opinii technicznej sporządzonej w sprawie, wniosku o powołanie biegłego oraz podnoszonej w toku całego postępowania kwestii dotyczącej braku możliwości korzystania przez uczestników postępowania z przejścia należącego do skarżących (potwierdzonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 20 lipca 2010 roku).

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze ten przepis, oraz stwierdzając, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z licznymi naruszeniami prawa procesowego, opisanymi powyżej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku

z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obie decyzje uchylił.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 274 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.