Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 717/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1565/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Wola" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2010r. nr 317/10 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1565/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Wola" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2010 r., nr 317/10 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r., nr 317/10, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "Wola", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 10 marca 2010 r., nr 40/2010.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 18 listopada 2009 r., nr 286/2009 umorzył z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na terenie działek nr ew. 91/2, 92/2, 93, 155 z obrębu 6-11-04 przy ul. Baborowskiej 7 w Dzielnicy Bemowo w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa "Wola" w Warszawie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (co stwierdzono na podstawie informacji z rejestru gruntów i pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami - Delegatury w Dzielnicy Bemowo), a tym samym nie spełnił przesłanki z art. 4 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podniósł, że do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego prawdziwość potwierdza złożony wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Baborowskiej 7, stanowiącej działkę nr ew. 155 z obrębu 6-11-04 oraz wypis z rejestru budynków.

Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r., nr 7/10 uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzając, że organ pierwszej instancji błędnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić.

W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił inwestora o ponownym rozpatrzeniu sprawy, a następnie postanowieniem z dnia 19 lutego 2010 r., zobowiązał go w określonym terminie do usunięcia uchybień przedmiotowego oświadczenia poprzez przedstawienie wymaganych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 4 marca 2010 r. inwestor złożył kserokopię aktu notarialnego poświadczoną za zgodność z oryginałem oraz odpis zwykły księgi wieczystej KW WAl M/00400756/2 założonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. 91/2, 92/2, 93. Natomiast odnośnie działki nr ew. 155 przedstawił wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności przedmiotowej nieruchomości wraz z informacją o oczekiwaniu na wyznaczenie przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli terminu rozprawy w tej sprawie oraz wypis z rejestru budynków.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 10 marca 2010 r., nr 40/2010 odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, podnosząc, że złożył, po rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentem, zaś, z którego miałby wynikać tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr ew. 155, stanowi wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności oraz wypis z rejestru budynków.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń, oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia potwierdzającego wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W przypadku stwierdzenia w powyższym zakresie naruszeń właściwy organ, na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja dotyczy ocieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na terenie działek nr ew. 91/2, 92/2, 93, 155 z obrębu 6-11-04 przy ul. Baborowskiej 7 w Dzielnicy Bemowo w Warszawie. Bezspornym jest fakt, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączył odnośnie wskazanych działek, wymagane na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że składane w powyższym trybie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza, bowiem tylko domniemanie, że danemu podmiotowi przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to jak każde domniemanie wzruszalne może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości.

W związku z powyższym organ nie podzielił stanowiska inwestora wyrażonego w odwołaniu, że złożone przez niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wiąże organ, który nie może badać jego treści i kontrolować jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W przypadku powzięcia wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości i prowadził w tym kierunku postępowanie dowodowe. W celu weryfikacji informacji mogących świadczyć o nieprawdziwości złożonego oświadczenia, postanowieniem z dnia 19 lutego 2010 r., nr 32/2010 zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową Wola do usunięcia, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w określonym terminie, uchybień przedmiotowego oświadczenia poprzez przedstawienie wymaganych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z dostarczonych w toku postępowania dokumentów przez inwestora wynika, że nieruchomość, stanowiąca działki nr ew. 91/2, 92/2, 93 z obrębu 6-11-04 przy ul. Baborowskiej 7 w Dzielnicy Bemowo w Warszawie, jest przedmiotem użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Wola" w Warszawie (kserokopia aktu notarialnego poświadczona za zgodność z oryginałem oraz odpis zwykły księgi wieczystej KW WA1 M/00400756/2), co zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, stanowi tytuł prawny do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Natomiast inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odnośnie działki oznaczonej nr ew. 155 z obrębu 6-11-04 przy ul. Baborowskiej 7 w Dzielnicy Bemowo w Warszawie.

Z materiału dowodowego wynika, że powyższa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny (pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami - Delegatury w Dzielnicy Bemowo z dnia 29 czerwca i 9 listopada 2009 r. oraz wypis z rejestru gruntów). Wątpliwości w tym zakresie nie rozstrzyga wypis z rejestru budynków, gdyż dokument ten nie zawiera informacji odnośnie tytułu prawnego do nieruchomości.

Ponadto przesłane przez inwestora pisma z dnia 11 maja 2009 r., 25 września 2009 r., 29 grudnia 2009 r. oraz 3 marca 2010 r., potwierdzają, że postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości położonej na terenie działki nr ew. 155 z obrębu 6-11-04 zostało dopiero wszczęte i nie wydano jeszcze postanowienia stwierdzającego nabycie jej własności przez Spółdzielnię Mieszkaniową Wola. Tym samym niesłuszny jest zarzut inwestora, że dostarczając wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności wykazał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomości na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że fakt nabycia nieruchomości przez zasiedzenie może być ustalony jedynie w postępowaniu sądowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do podejmowania czynności w powyższym zakresie oraz badania, czy zachodzą przesłanki określone w art. 35 ust. 4¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.). Dopiero wydane w postępowaniu nieprocesowym postanowienie stwierdzające nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie, mimo że ma charakter deklaratoryjny, jest dowodem nabycia własności i stanowi podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej.

W związku z powyższym, inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie nie usunął, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uchybień, dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2010 r., nr 317/10 Spółdzielnia Mieszkaniowa "Wola" w Warszawie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że pod rygorem odpowiedzialności karnej złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie jest oczywiście prawdziwe, bowiem przedmiotowy budynek oznaczony numerem 7 przy ul. Baborowskiej w Warszawie skarżąca wybudowała na podstawie pozwolenia na budowę zawartego w ostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 1985 r., budynek został zgłoszony do użytkowania w 1989 r. Ponadto został zasiedlony, ustanowione zostały spółdzielcze prawa do lokali i od tego czasu jest zamieszkały.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawodawca wymaga, aby inwestor realizował inwestycję na terenie, do którego ma uprawnienie, zbiorczo w ustawie Prawo budowlane określane, jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 tej ustawy). Art. 4 Prawa budowlanego stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się w uproszczony sposób, mianowicie poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia według ustalonego wzoru o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Ściślej rzecz ujmując przesłanką tą jest posiadanie przez niego jednego z praw, którego posiadanie w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jest uznawane za posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie istnienia tej przesłanki jest jednym z zagadnień, które winien ocenić organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "Wola" w niniejszej sprawie złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na: ociepleniu już istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na terenie dz. o nr ew. 91/2, 92/2, 93 i 155 z obrębu 6-11-04 przy ul. Baborowskiej 7 w Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy, który to budynek wybudowała na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1985 r., które nadal pozostaje w obrocie. W sprawie pozwolenia na budowę wskazanego budynku, jak twierdzi skarżąca, legitymowała się tymi samymi tytułami do nieruchomości, na których został usytuowany, jak w chwili obecnej. Wskazała również, że podjęła działania prawne mające na celu uregulowanie stanu prawnego na swoją rzecz, co do działki o nr ew. 155, na której posadowiony jest w części wskazany wyżej budynek. W tym celu do Sądu Rejonowego dla Warszawy – Wola wniosła wniosek o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. We wniosku przytoczyła, że w 1975 r. na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia 31 października 1975 r., nr 231/75 weszła w posiadanie gruntów objętych tą decyzją lokalizacyjną, w tym m.in. działki o nr ew. 155 i na tej nieruchomości, zgodnie z decyzją lokalizacyjną i pozwoleniem na budowę z dnia 25 czerwca 1985 r., wybudowała budynek mieszkalny z własnych środków położny obecnie przy ul. Baborowskiej 7.

Organ wydając decyzję odmowną przyjął, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania całą nieruchomością na cele budowlane, a to co do działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 155 z obrębu 6-11-04 przy ul. Baborowskiej 7 w Dzielnicy Bemowo w Warszawie. Wskazał, że z materiału dowodowego w postaci pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami - Delegatury w Dzielnicy Bemowo z dnia 29 czerwca i 9 listopada 2009 r. oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że powyższa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Uznał, że toczące się postępowanie z wniosku skarżącej o zasiedzenie nie ma znaczenia dla sprawy pozwolenia na budowę.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji. Po pierwsze w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 35 ust. 4¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych o treści "Spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo gminy, albo, gdy właściciel tej nieruchomości pozostaje nieznany, pomimo podjętych starań o jego ustalenie, i przed tym dniem, na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej spółdzielnia ta wybudowała budynek, nabywa własność tej nieruchomości przez zasiedzenie. Orzeczenie sądu stwierdzające nabycie własności tej nieruchomości jest podstawą wpisu do księgi wieczystej".

To quasi – zasiedzenie z art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zostało ustanowione, jako działające ex lege, z mocą wsteczną, jednakże przy deklaratoryjnym orzeczeniu sądu je stwierdzającym. W tej sytuacji niewątpliwie rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykraczało poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji występowało zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skoro sprawa o zasiedzenie w czasie rozpoznawania niniejszej sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę była w sądzie, gdyż wniosek o zasiedzenie został złożony przez skarżącą spółdzielnię w dniu 29 września 2009 r., to organ powinien był zawiesić postępowanie.

Sąd zauważył przy tym, że świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne z uwzględnieniem wskazań zawartych w powyższym uzasadnieniu, tzn. zawiesić postępowanie w sprawie w oczekiwaniu na orzeczenie sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1423/09).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, Nr 243 poz. 1623), poprzez błędną jego wykładnię, przyjmującą, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę do zawieszenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do akceptacji możliwości zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do czasu rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania;

3. naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że w sytuacji, gdy inwestor nie wykazuje się oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zmierzała do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Podnieść w tym miejscu należy, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, wyrok NSA z 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09).

Stosownie do przepisów prawa budowlanego występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wnioskodawca winien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością czego wyrazem jest wymóg złożenia stosownego oświadczenia o posiadaniu tego prawa, którego wzór jest załącznikiem do rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 3 pkt 11ustawy prawo budowlane, przez pojęcie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji nie rozważył natomiast, a w każdym razie nie wyraził tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy wnioskodawca nie posiadał innego niż akt własności tytułu prawnego do nieruchomości, albo też czy takiego tytułu prawnego nie mógł uzyskać w inny sposób niż w drodze postępowania o zasiedzenie. Wówczas bowiem nie można by było uznać, iż toczące się postępowanie sądowe stanowi zagadnienie wstępne uniemożliwiające wydanie orzeczenia przez organ administracji publicznej.

Co więcej ponownie rozpoznający sprawę Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod rozwagę, czy złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Podnieść również należy, że obowiązek posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wykładać również przez pryzmat art. 4 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość gruntowa została zabudowana przez podmiot składający wniosek, zgodnie z obowiązującymi w dniu budowy przepisami prawa budowlanego i w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Występując obecnie o pozwolenie na budowę zakres zamierzonych prac budowlanych ograniczał się do ocieplenia budynku.

Koniecznym jest zatem rozważenie czy w tej konkretnej sprawie wymaganym do uzyskania pozwolenia na budowę jest posiadanie tytułu prawego do nieruchomości gruntowej. Zasadniczym dla rozstrzygnięcia tej kwestii może okazać się ustalenie czy nieruchomość budynkowa objęta wnioskiem nie jest oderwana od własności gruntowej na której obiekt ten został zrealizowany. Jeżeli bowiem zamierzone prace budowlane nie ingerowałyby w istotę prawa własności samej nieruchomości, a jednocześnie możliwym byłoby przedstawienie tytułu prawnego do samego budynku sąd winien przeanalizować, czy tytuł taki nie stanowi przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Reasumując uznać należy, że w niniejszej sprawie okoliczność toczącego się postępowania o zasiedzenie nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy wnioskując o zasiedzenie nieruchomości jako podstawę nabycia prawa własności nieruchomości Spółdzielnia wskazała przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP (wyrok TK z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt P 34/08).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o przepis art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.