Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 694/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 par. 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 307/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r sygn. akt I SA/Ke 307/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę (...) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) (...) (dalej: "strona", "skarżący") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Busku – Zdroju wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Składając wniosek strona przyjęła na siebie obowiązek realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego (licząc od dnia 15 marca 2012 r.). Następnie Kierownik BP w dniu (...) wydał decyzję nr (...), w której przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej kwocie 8773 zł. Realizacja płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. nastąpiła w dniu (...) oraz w dniu (...). W kolejnych latach strona składała wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Po przeprowadzeniu wymaganych czynności przez Biuro Powiatowe ARiMR w Busku – Zdroju przyznano płatności i przekazano środki na rzecz skarżącego. Realizacja płatności rolnośrodowiskowej w kwocie 7.745,60 zł na rok 2013, na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR w Busku – Zdroju z (...), nr (...) nastąpiła w dniu (...) - realizacja płatności na rok 2014 w kwocie 7731, 90 zł, na podstawie decyzji z (...) nr (...) nastąpiła w dniu (...) i (...). W dniu (...) skarżący złożył wniosek kontynuacyjny, co do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.

W dniu (...) skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Busku – Zdroju prośbę o przywrócenie terminu na przekazanie zobowiązań wynikających z korzystania z programu rolnośrodowiskowego. Oświadczył on, że w dniu (...) umową dzierżawy przekazał swojemu synowi (....) całe urządzone gospodarstwo rolne wraz z dobrodziejstwem inwentarza, w celu realizacji zobowiązania podjętego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Kierownik BP odmówił skarżącemu przywrócenia terminu na przekazanie zobowiązań, uzasadniając, że nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku transferowego, a zatem nie jest również uprawniony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. W dniu (...) z wnioskiem o przywrócenie terminu na przejęcie zobowiązania wystąpił(....). Jego wniosek również nie został uwzględniony. Postanowieniem z (...) Kierownik BP odmówił przywrócenia terminu.

W dniu (...) (...) złożył wniosek na 2016 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 – 2013), tzw. wniosek transferowy. Celem złożenia wniosku było przejęcie zobowiązania transferowego podjętego przez (...). Wraz z wnioskiem transferowym (...) złożył oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia (...), nr (....) Kierownik BP odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. ze względu na przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego. Od tej decyzji strona nie wniosła odwołania.

Pismem z dnia (...) Kierownik BP zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Kierownik BP, decyzją z (...) nr (...), ustalił (...) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w kwocie 24.250,50 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że (...) z dniem (...) zobowiązał się do nieprzerwanej, pięcioletniej realizacji programu rolnośrodowiskowego na działkach i powierzchniach objętych płatnością za pierwszy rok realizacji programu. Strona nie wywiązała się ze zobowiązania, bowiem w trakcie realizacji przeniosła posiadanie gruntów, na których winna prowadzić działalność rolnośrodowiskową zgodnie z umową dzierżawy zawartą z (...). Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że nie doszło do skutecznego przeniesienia zobowiązania na podmiot, który przejął posiadanie gruntów objętych płatnościami rolnośrodowiskowymi i nie zaistniały żadne okoliczności przewidziane w przepisach wspólnotowych i prawodawstwie krajowym, które uzasadniałby odstąpienie od dochodzenia przez Agencję zwrotu kwot wypłaconych (...) z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W dniu (...) (...) złożył odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone postanowieniem z (....). w związku z wystąpieniem w sprawie zagadnienia wstępnego związanego z wnioskiem (....) o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W związku z uprawomocnieniem się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania (....) płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 postępowanie wywołane wniesieniem przez (....) odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku – Zdroju zostało podjęte.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z dnia (...), nr (...) uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku – Zdroju z dnia (....), nr (...) o ustaleniu (....) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 24.250, 50 zł oraz ustalił (...) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 24.183, 20 zł.

W ocenie organu skutkiem niezłożenia wniosku kontynuacyjnego, z jednej strony jest nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego - (....), z drugiej zaś – zgodnie z § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm., dalej: Rozporządzenie rolnośrodowiskowe) – obowiązek zwrotu płatności, przez dotychczasowego posiadacza, który nie dotrzymał podjętego zobowiązania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną uchylenie decyzji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (24.183,20 zł), w wysokości niższej niż określonej w decyzji organu pierwszej instancji (24.250,50 zł) było nieuwzględnienie przez ten organ faktu odstąpienia w dniu 28 stycznia 2015 r. od dochodzenia należności z tytułu częściowego zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części deklarowanej powierzchni objętej zobowiązaniem. Ustalone wówczas kwoty przelewów nienależnych, 53.60 zł oraz 13.70 zł nie przekraczały kwoty stanowiącej równowartości 100 euro – na co zezwalały regulacje zawarte w art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie (...), przepisów wyznaczających czteroletni okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranej płatność z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, zawartych w Rozporządzeniu Rady (WE), EURATOM Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23.12.1995 r. str. 1). Wynikający z powyższych przepisów okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ płatność rolnośrodowiskowa była objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, co oznacza, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, czyli w tym przypadku – zgodnie z deklaracją zamykającą program wysyłaną do Komisji Europejskiej nie wcześniej niż od dnia 15 marca 2016 roku. Organ wskazał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Znajduje to oparcie w art. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L Nr 280 z 13.10.2012 r., str. 2). Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji w rozpatrywanej sprawie znalazły zastosowanie przepisy dotyczące odsetek za zwłokę dla zaległości podatkowych.

Na powyższą decyzję (...) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji wskazał na ustalony stan faktyczny w sprawie, z którego wynikało, że skarżącemu zostały przyznane i wypłacone na jego rachunek bankowy płatności rolnośrodowiskowe na lata 2012, 2013 i 2014 oraz, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania był dzień 15 marca 2012 r. Niekwestionowana jest ponadto okoliczność, że skarżący w dniu (...) przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz (...), który nie przejął skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie złożył wniosku kontynuacyjnego na rok 2015. W konsekwencji, decyzją z (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił (....) przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. Podnieść należy, że (...) zainicjował postępowanie mające na celu wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności i przejęcia zobowiązania (...). Organ ostatecznym postanowieniem z (...), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania (....) płatności za 2015 r., wskazując na złożenie wniosku po terminie wyznaczonym przepisami prawa. (...) nie złożył wniosku kontynuacyjnego w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na 2016 r.

W ocenie Sądu I instancji słuszne jest stanowisko organu, że otrzymana przez skarżącego pomoc rolnośrodowiskowa stała się pomocą pobraną nienależnie. W konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o PROW i § 39 ust.1 i ust.2 pkt 4 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego przedmiotowa płatność podlega zwrotowi. Nienależną płatnością jest, bowiem wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Skoro rolnik przyjmujący płatność rolnośrodowiskową przyjął na siebie zobowiązanie realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, oczywistym jest, że zaprzestanie prowadzenia działalności w trakcie pięcioletniego okresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego spełnia przesłankę, że rolnik nie realizuje całego zobowiązania, zaś pobrana płatność podlega zwrotowi. Celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie. Program ten ma, bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania.

Zdaniem Sądu I instancji za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania regulacje wspólnotowe, przewidujące możliwość zwolnienia beneficjenta nienależnych płatności z obowiązku zwrotu uzyskanego wsparcia, pomyłka organu (art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011), przedawnienie (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r.), oraz odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r.).

Sąd I instancji podzielił argumentację organu, że płatności otrzymane przez skarżącego na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR wydanych na podstawie złożonych przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności, stały się płatnościami nienależnymi w wyniku zaprzestania przez skarżącego działalności rolniczej, przy braku skutecznego przejęcia zobowiązań przez następcę prawnego. Nie zostały, zatem wypełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia.

Przepis art. 3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE), EURATOM Nr 2988/95 przewiduje, jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Wskazany przepis wyznacza też ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich, moment ostatecznego zakończenia programu. Zauważyć należy, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. (por. wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. C-436/15). TSUE podkreślił, że termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia a nie jego skrócenie.

WSA zgodził się z ustaleniami organu, że nieprawidłowością skutkującą zaprzestaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego jest przekazanie przez skarżącego w dniu (...), w toku jego realizacji posiadania gospodarstwa, w sytuacji nie przejęcia tego zobowiązania przez(....). Oznacza powyższe, że organ był uprawniony do orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Każda kwota pobranych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro.

Jako nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut skargi, że organ winien uwzględnić zakres i doniosłość ewentualnych uchybień producenta, przede wszystkim to, że następca prawny, jakkolwiek nie zachował formalnego terminu do złożenia deklaracji o kontynuacji podjętego zobowiązania, program rolnośrodowiskowy będzie kontynuować. Świadczą o tym podejmowane próby realizacji przedsięwzięcia, - wniosek o wstąpienie do postępowania w przedmiocie przyznania płatności, złożone oświadczenie o kontynuowaniu. Sąd I instancji wskazał, że przepis § 32 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje możliwość przeniesienia posiadania w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego z tym, że stawia wymóg nie tylko faktycznego przeniesienia posiadania, ale nawet przy realizacji programu, spełnienia także wymogów formalnych, czyli przejęcie zobowiązania w formie czynności sporządzonej w obecności organu z zachowaniem ustawowego terminu. Takie formalne przejęcie zobowiązania przy zachowaniu terminu nie miało miejsca. Uchybienie przez (...) terminowi do podjęcia czynności spowodowało, że uprawnienie do przejęcia zobowiązania wygasło.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, mianowicie § 39 ust. 1 i 2 pkt 4 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ((EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21.10.2005) (dalej: rozporządzenie Rady) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu braku wykonania przez skarżącego całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co sprowadziło nakazanie jemu zwrotu wypłaconych świadczeń pieniężnych, w sytuacji, gdy nie nastąpiło całkowite niezrealizowanie przez skarżącego podjętych przez niego zobowiązań, nadto zagwarantował on warunki pozwalające na osiągnięcie celów związanych ze środowiskiem naturalnym, w tym wynikających z programu rolnośrodowiskowego.

II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji administracyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia (...), nr (...), pod względem jej zgodności z prawem.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych, świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że warunkiem poprawnej kontroli stosowania prawa materialnego jest przesądzenie, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Odnosząc się do podniesionego w pkt II petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podobnie jak wcześniej powołany przepis art. 1 p.u.s.a., przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem. Co do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. podniesionego w skardze kasacyjnej należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą z dziesięciu jednostek redakcyjnych tego przepisu mu chodzi. W związku z tym zauważyć należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

W myśl ustawy z dnia 7 marca 2017 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz. U. z 2013 poz. 173 z późn. zm.), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 21 ust.1). Z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazana regulacja nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeżeli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa związanego z nałożeniem na jednostkę obowiązków lub ograniczeniem jej praw. Wskazane wyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Powyższego ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W realiach sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, bezspornym jest, że skarżącemu zostały przyznane i wypłacone na jego rachunek bankowy płatności rolnośrodowiskowe na lata 2012, 2013 i 2014 oraz, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania był dzień 15 marca 2012 r. Nie kwestionowana jest ponadto okoliczność, że skarżący w dniu (...) przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz(...), który nie przejął skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie złożył wniosku kontynuacyjnego na rok 2015. W konsekwencji, decyzją z (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił (...) przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. Podkreślić należy, że (...) zainicjował postępowanie mające na celu wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności i przejęcia zobowiązania(....). Organ ostatecznym postanowieniem z (....), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania (...) płatności za 2015 r., wskazując na złożenie wniosku po terminie wyznaczonym przepisami prawa. (...) nie złożył wniosku kontynuacyjnego w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na 2016 r.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego nie jest zasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy rozporządzenia nr 65/2011, tj. art. 5 i art. 18 określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości, czego wyrazem stały się przepisy krajowe wydane wskutek implementacji art. 18 ust. 2 rozporządzenia stanowiącego normę kompetencyjną skierowaną do państwa członkowskiego.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia nr 1698/2005, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie, z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi, jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do realizacji planu rolnośrodowiskowego w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Przyznanie tej pomocy jest uzależnione od przestrzegania przez beneficjenta wszystkich warunków kwalifikowalności w czasie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest, zatem wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zaprezentowane wyżej rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego dowodzą, że w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W rozpoznawanej sprawie, co już wcześniej wskazano, poza sporem jest, że decyzją z dnia (...), nr (....) Kierownik BP odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok ze względu na przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego. Od tej decyzji strona nie wniosła odwołania. Ponadto skarżący nie złożył wniosku kontynuacyjnego w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na 2016 r.

Zdaniem składu orzekającego wskazane okoliczności, ocenione przez pryzmat wyżej przytoczonych przepisów dały Sądowi I instancji podstawę do zaakceptowania stanowiska organu stwierdzającego, że nieprawidłowością skutkującą zaprzestaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego było przekazanie przez skarżącego w dniu (...), w toku jego realizacji posiadania gospodarstwa, w sytuacji nie przejęcia tego zobowiązania przez (...). Doprowadziło to WSA do prawidłowej konkluzji, że organ był uprawniony do orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, której wysokość nie była kwestionowana.

Z powyższych względów zarzut podniesiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej jest nietrafny.

W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 15 kwietnia 2021 r.