Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 340/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 maja 2018 r. nr XLI/1180/18 w przedmiocie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 22 maja 2018 r. Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę w sprawie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. W § 1 uchwały postanowiono, że na terenie Miasta Szczecin wprowadza się odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, w których zawartość alkoholu nie przekracza 12% na Bulwarze Gdyńskim - od Mostu Długiego do Trasy Zamkowej (włącznie z terenem pod Trasą, dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...] z obrębu [...] oraz część działki nr [...] i część działki nr [...] z obrębu [...]). Usytuowanie terenów objętych odstępstwem od zakazu spożywania napojów alkoholowych zilustrowano szkicem sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do uchwały.

Skargę na ww. uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Szczecin – Prawobrzeże w Szczecinie. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137), dalej określanej jako "ustawa", poprzez wprowadzenie, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych, błędnie uznając, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego;

2) istotne naruszenie art. 14 ust. 2b ustawy, poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru miejsca publicznego, na którym wprowadza się odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, w szczególności w odniesieniu do części działek ewidencyjnych o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...],

3) istotne naruszenie § 131 ust. 1 w zw. z § 143 i § 12 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały w sposób, który umożliwiałby zbadanie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 14 ust. 2b ustawy, warunkujących wprowadzenie w drodze wyjątku odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych.

W oparciu o powyższe zarzuty, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecin w całości.

W uzasadnieniu, po ogólnym przywołaniu podstaw do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy oraz obszernej analizie pojęć "bezpieczeństwo publiczne" i "porządek publiczny", Prokurator wskazał, że od momentu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w okresie od czerwca do grudnia 2018 r., w rejonie szczecińskich bulwarów odnotowano 113 interwencji policyjnych. Wśród ww. interwencji 45 odnotowano z udziałem osób będących pod wpływem alkoholu. Świadczy to o błędnym uznaniu przez prawodawcę lokalnego, że uchwała nie będzie miała negatywnego skutku na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócała bezpieczeństwa i porządku publicznego. Uchwała przyczyniła się wręcz do zwiększonego zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego osób tam przebywających, czym narusza art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Skarżący Prokurator wskazał, że obszar na którym wprowadzono odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, w szczególności w odniesieniu do części działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] z obrębu [...], nie jest dość precyzyjny, przez co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie granic terenu na którym dopuszczalne jest spożywanie napojów alkoholowych. Powyższego nie zmienia szkic sytuacyjny, który nie jest jasny i nie pozwala na ustalenie precyzyjnych granic.

Zarzucając rażące naruszenie Zasad techniki prawodawczej skarżący podniósł, że choć przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał i projektów uchwał, to jednak obowiązek taki istnieje. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 z.t.p. ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Zasadność sporządzenia uzasadnienia nabiera szczególnego znaczenia w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, a do takich zliczają się te uchwalane w trybie art. 14 ust. 2b ustawy.

W uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały nie wskazano zasadności uchwalenia tego aktu prawa miejscowego w kontekście dotychczasowej polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, a także ewentualnego zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie skarżącego, uzasadnienie projektu uchwały zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, które jest wadliwe, niepełne, czy zbyt lakoniczne, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., tak samo jak brak uzasadnienia – istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające ocenę jej legalności.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera delegację ustawową, która upoważnia Radę Miasta do wydania aktu prawa miejscowego, wprowadzającego w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwa od generalnego zakazu spożywania alkoholu, o którym mowa w art. 14 ust. 2a ustawy. Warunkiem wprowadzenia takiego odstępstwa jest uznanie przez Radę Miasta, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że pierwotny projekt uchwały nie zawierał ograniczenia procentowego napojów alkoholowych, w okolicy nie ma usytuowanych lokali mieszkalnych oraz, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie zgłaszała Radzie Miasta zastrzeżeń, aby przedmiotowa uchwała zaburzała politykę przeciwdziałania alkoholizmowi. Odnośnie powoływanego w skardze wykazu interwencji pełnomocnik wskazał, że ilość interwencji jest niemal identyczna jak w analogicznym okresie roku ubiegłego, kiedy odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu nie obowiązywało. Ponadto, ilość interwencji w obszarze Bulwarów jest dużo mniejsza niż w innych obszarach miasta (dla przykładu okolice Starego Miasta, czy okolice ulic B. i J.), gdzie dochodziło do licznych interwencji, pomimo zakazu spożywania alkoholu.

Odnośnie braku precyzji określenia obszaru obowiązywania odstępstwa pełnomocnik organu wyjaśnił, że uchwała zawiera nie tylko zapisy słowne odnośnie wskazania terenu, ale też załącznik graficzny określający przebieg granic ww. obszaru. Skarżący nie określił zresztą brak jakich parametrów zarzuca przedmiotowej uchwale. Pełnomocnik organu zauważył, że przez cały okres obowiązywania uchwały, nikt nie podniósł argumentu jakoby strefa odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu była źle określona. Dodatkowo wyjaśnił, że granice ww. obszaru są oznaczone tablicami informacyjnymi.

Odnosząc się do zarzutu lakonicznego uzasadnienia projektu uchwały, pełnomocnik wskazał, że projekt uchwały zawierał uzasadnienie, spełniające wymogi wynikające z przepisów prawa. Powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12, pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że z uwagi na różny charakter uchwał, standard ich uzasadnienia nie jest jednakowy. Ocena legalności uchwały pod tym kątem nie może być zatem abstrakcyjna, lecz powinna być dostosowana do okoliczności konkretnej sprawy. Projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie określające podstawę prawną, motywy złożenia projektu oraz wskazanie stanowiska wnioskodawców.

Do odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu dołączył odpowiednie wykazy interwencji policji.

W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę przedkładając dodatkowo wykaz 296 zdarzeń zarejestrowanych przez Policję w okresie od 1 maja 2018 r. do 8 maja 2019 r. oraz informację z Komisariatu Policji [...], wedle której, w okresie od 1 maja 2017 r. do 6 maja 2018 r. zgłoszone zostały 82 przypadki popełnienia czynów zabronionych. Ponadto, ponownie wyeksponował zarzut braku należytego uzasadnienia kwestionowanej uchwały podnosząc, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, co zaliczane jest do standardów demokratycznego państwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy

administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów

kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi

organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem,

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje, art. orzekanie w sprawach skarg

na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów

jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji

publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018

r., poz. 1302), określanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o

których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił

precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie

naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w

szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały

określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej

uchwalania (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 9/2019, WSA w Poznaniu: z dnia 29 lipca 2009 r. w

sprawie II SA/Po 352/09, z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie IV SA/Po 147/17, z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie IV SA/Po 144/18

Na wstępie istotne jest zwrócenie uwagi, że kontrola zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego sprowadza się wyłącznie do badania ich zgodności z prawem. Do zakresu tej kontroli nie należy badanie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości lub zasadności ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14). Stanowienie prawa miejscowego jest wyrazem realizacji zasady decentralizacji władzy państwowej. Jest przy tym elementem samorządności i samodzielności organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych została wydana na podstawie obowiązującego w dniu jej podejmowania art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Prokurator formułując zarzut istotnego naruszenia art. 14 ust. 2b ustawy wskazał na błędne uznanie przez Radę Miasta Szczecin, że wprowadzone, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym, odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Na czym polega odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi określa art. 2 ust. 1 ustawy, wymieniając w tym aspekcie, w szczególności:

1) tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu;

2) działalność wychowawczą i informacyjną;

3) ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju;

4) ograniczanie dostępności alkoholu;

5) leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu;

6) zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie;

7) przeciwdziałanie przemocy w rodzinie;

8) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej.

Odnośnie zarzutu negatywnego wpływu uchwały na kształtowanie polityki społecznej Prokurator nie wskazał jednak, który z elementów kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi został przez Radę błędnie oceniony.

Prokurator skoncentrował się natomiast na próbie wykazania, że kwestionowana uchwała przyczyniła się do zwiększonego zakłócenia bezpieczeństw i porządku publicznego osób przebywających w rejonie szczecińskich bulwarów. Dowodem tego ma być 113 interwencji policyjnych w okresie od momentu wejścia w życie uchwały do grudnia 2018 r.

Oceniając zasadność ww. zarzutu Sąd w pierwszej kolejności podkreśla, że kontrola aktu prawa miejscowego pod kątem zgodności z prawem następuje na dzień jego uchwalenia. W związku z tym zarzut błędnego uznania przez Radę konsekwencji podjęcia uchwały, w odniesieniu do bezpieczeństwa i porządku publicznego, przede wszystkim winien odnosić się do momentu podejmowania przez Radę uchwały i wykazania, że już wówczas istniały przesłanki pozwalające jednoznacznie stwierdzić, że uchwalenie kwestionowanego aktu prawa miejscowego będzie skutkowało zakłóceniem bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tymczasem, Prokurator formułując zarzut wobec podjętej przez Radę uchwały takowych argumentów nie powołał, wskazując wyłącznie na ilość interwencji policyjnych w rejonie szczecińskich bulwarów w okresie od czerwca do grudnia

2018 r.

Odnosząc się mimo tego do wykazanej przez Prokuratora listy 113 interwencji policyjnych Sąd stwierdził, że wbrew temu co miałoby wynikać ze stanowiska skarżącego, liczba ta, jak wykazał organ w odpowiedzi na skargę, nie odbiega od ilości interwencji policyjnych w analogicznym okresie czasu roku 2017, kiedy nie obowiązywała sporna uchwała. Według dołączonego do odpowiedzi na skargę wykazu interwencji Policji zarejestrowanych w bazie danych systemu wspomagania dowodzeniem, w obrębie ul. [...], B. [...], ul. [...] i ul. [...] w okresie czerwiec-grudzień 2017 r. odnotowano 110 interwencji. Ponadto, przedstawienie wykazu interwencji, nawet jeśli część z nich miała związek ze spożywaniem alkoholu, nie pozwala na wyciągnięcie jednoznacznego wniosku, ile spośród aktów zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego spowodowane było zezwoleniem na spożywanie alkoholu w wyznaczonych miejscach publicznych miasta a nie uprzedniego ich spożycia, chociażby w pobliskich lokalach gastronomicznych w których również podawany jest alkohol.

Nie można również w prosty sposób zestawić ilości zarejestrowanych przez Policję zdarzeń w okresie od 1 maja 2018 r. do 8 maja 2019 r., który to wykaz przedstawił Prokurator wraz z pismem procesowym z dnia 11 czerwca 2019 r., z zarzutem istotnego naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, skoro w ramach zarejestrowanych zdarzeń są takie, których, pomimo odebranych zgłoszeń, funkcjonariusze nie potwierdzili lub dotyczą np. kontroli drogowych.

Zdaniem Sądu, w przypadku ujawnienia się niepożądanych skutków obowiązywania uchwały, nic nie stoi na przeszkodzie ponownemu rozważeniu zasadności obowiązywania uchwały w obecnym kształcie lub nawet jej uchylenia. Wnioski takie mogą zgłaszać do organu uchwałodawczego różne instytucje i służby, w tym np. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. To są jednak okoliczności, które nie mogą determinować oceny zgodności z prawem wydania zaskarżonej uchwały bez konkretnego wykazania, że organ nie uwzględnił istniejących już w dacie podejmowania uchwały okoliczności, które jednoznacznie wskazywały na negatywne skutki w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego. To bowiem, że wprowadzenie przez radę gminy odstępstwa od zakazu spożywania nabojów alkoholowych w miejscu publicznym spowoduje wzrost ilości osób spożywających alkohol na wyznaczonym terenie i tym samym zwiększenie osób znajdujących się pod wpływem alkoholu w tym obszarze miasta (gminy), jest oczywiste i wynika z samej istoty wprowadzonego do ustawy przez prawodawcę art. 14 ust. 2b, zawierającego upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym.

Drugi z zarzutów skargi dotyczy istotnego, zdaniem Prokuratora, naruszenia art. 14 ust. 2b ustawy, poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru miejsca publicznego, na którym wprowadza się odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, w szczególności w odniesieniu do części działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]

Jak wynika z zaskarżonej uchwały, w jej § 1 w ust. 1 Rada wymieniła działki, które stanowić mają teren publiczny objęty odstępstwem od zakazu spożywania napojów alkoholowych. Istotnie, w stosunku do dwóch z wymienionych przez Prokuratora działek, wyłączenie dotyczy jedynie ich części. Jednak w § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że usytuowanie terenów objętych odstępstwem od zakazu spożywania napojów alkoholowych, o których mowa w ust. 1, ilustruje szkic sytuacyjny, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

W ocenie Sądu, sposób oznaczenia na mapce kolorem czerwonym granicy obszaru objętego odstępstwem od zakazu spożywania napojów alkoholowych jest akceptowalny i nie powinien budzić wątpliwości co do granic tego obszaru, zważywszy również na cel, któremu służy ta konkretna uchwała. Oznaczanie przez prawodawcę lokalnego na mapach przeznaczenia określonych obszarów na konkretne cele, wyznaczania stref ochronnych lub obszarów oddziaływania określonych przedsięwzięć, jest praktyką powszechną i dopuszczalną (np. w planach miejscowych). Uwzględniając przy tym dodatkowo, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że pomimo braku takiego zapisu w uchwale, na granicach obszaru zostały postawione tablice informacyjne, co jest okolicznością powszechnie weryfikowalną, znaną i niesporną, zarzut istotnego naruszenia art. 14 ust. 2b w zakresie sposobu określenia obszaru objętego postanowieniami uchwały, zdaniem Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Trzeci spośród zarzutów Prokuratora obejmuje istotne naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na zaniechaniu sporządzenia uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały w sposób, który umożliwiałby zbadanie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 14 ust. 2b ustawy, warunkujących wprowadzenie w drodze wyjątku odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. W tym zakresie Prokurator odwołał się do § 131 w zw. z § 143 i § 12 z.t.p.

Według § 143 z.t.p., do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 131 ust. 1 z.t.p., do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Zgodnie z § 12 z.t.p., uzasadnienie projektu ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia.

Przed dokonaniem oceny zasadności zarzutu naruszenia ww. regulacji, celowym jest podkreślenie, że uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanego aktu prawa miejscowego. Jak zauważa się literaturze, w trakcie procesu legislacyjnego aktu prawa miejscowego (np. rozpatrywania projektu i uchwalania uchwały rady gminy) projekt może ulegać zmianom w wyniku wniesienia do niego określonych poprawek, natomiast uzasadnienia się wówczas nie zmienia (nie dostosowuje się go do zmienionej, ustalonej w wyniku przyjęcia poprawek wersji projektu). Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie możliwości dokonania wykładni językowej przepisu ("Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego" pod red. D. Szafrańskiego, wyd. z 2016 r., s. 50-51). Samo zastosowanie rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej wobec aktów prawa miejscowego rodzi w nauce przedmiotu uzasadnione wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z zestawienia rangi tego aktu prawnego (rozporządzenie, czyli akt podstawowy) z wymogiem wynikającym z art. 94 Konstytucji RP, gdzie przewidziano, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym zasady prawidłowej techniki legislacyjnej muszą być przez organy prawodawcze stosowane, wydaje się, że także organy stanowiące prawo miejscowe powinny wykorzystywać w toku procedury prawotwórczej zasady zawarte w tym rozporządzeniu, co zapewni poprawność legislacyjną tych aktów, a tym samym ich legalność (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe". wyd. z 2015 r., s. 205). Za wątpliwie uznaje się, aby rozporządzenie to było formalnie wiążące dla organów stanowiących samorządowe akty prawa miejscowego. Nie może ono zatem stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy (por. M. Stahl "Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego" ZNSA z 2013 r., nr 3 s. 67). Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. Zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym. Naruszenie wymagań określonych z Zasadach techniki prawodawczej może być kwalifikowane jako istotne naruszanie prawa, ale wyłącznie wówczas, gdy jest ono na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawnego, zawierającej nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt K 53/02).

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie procedowany projekt uchwały, która została następnie przyjęta, zawierał uzasadnienie jej podjęcia. Wynika z niego uwzględniona przez Radę podstawa prawna wydania uchwały, a mianowicie wejście w życie przepisów nowelizujących ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który wprowadził do ustawy art. 14 ust. 2b, upoważniający radę gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu wskazano również przesłanki jakimi kierowali się radni głosując nad uchwałą, a mianowicie oczekiwania mieszkańców jak również ocenę pod kątem ewentualnego negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy i zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dowodem świadczącym o rozważeniu przez Radę przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy, jest ustalenie ograniczonego rodzaju napojów alkoholowych dozwolonych do spożycia, o poziomie zawartości alkoholu nieprzekraczającego 12%. Dodatkowo o analizie potencjalnych skutków wprowadzenia uchwały przez radnych świadczą protokoły z sesji Rady Miasta Szczecin odbytych 24 kwietnia i 22 maja 2018 r. Projekt uchwały był poddawany ocenie 2 komisji, zasięgnięto na nich opinii Komendanta Straży Pożarnej oraz od Komendanta Policji, który, jak wynika z odnotowanych wypowiedzi radnych, nie miał obaw co do potencjalnych skutków przyjęcia uchwały w kontekście możliwości zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pomimo że uzasadnienie samego projektu uchwały nie jest obszerne, ale mając na uwadze specyfikę tej uchwały, która nie nakłada na obywateli dodatkowych obowiązków, lecz znosi pewne ograniczenia ustawowe, zdaniem Sądu, minimalne elementy motywów jej podjęcia zostały przez radę w jej uzasadnieniu wyartykułowane.

Sąd zwraca uwagę, że wyeliminowanie aktu prawa miejscowego z powodu jego niedostatecznego uzasadnienia oceniane musi być przez pryzmat konkretnej uchwały i jej przedmiotu. Uwzględniając te okoliczności Sąd stanął na stanowisku, że nawet gdyby uznać za częściowo zasadne uwagi Prokuratora o pewnych niedostatkach uzasadnienia kontrolowanej uchwały, w realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, uchybienie to nie należałoby ocenić za na tyle istotne, aby prowadzić miało do stwierdzenia nieważności uchwały. W szczególności Prokurator nie wskazał, jak i nie dostrzegł Sąd z urzędu, takich okoliczności faktycznych lub prawnych, które powinny a nie zostały rozważone przez Radę przy podejmowaniu uchwały, a mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia podejmowania procesu decyzyjnego. Do takich okoliczności, z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 14 ust. 2b ustawy, można by zaliczyć dodatkowo np. bliskie sąsiedztwo obiektów mieszkalnych, wychowawczo-oświatowych, czy też kultu religijnego. Takie jednak w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego postanowieniami uchwały nie występują.

Obowiązujące w dniu podejmowania uchwały regulacje prawne nie nakładały również na organ uchwałodawczy gminy obowiązku uprzedniego przeprowadzenia konsultacji, czy też uzyskania opinii innych podmiotów.

Nadto, samo wprowadzenie przez ustawodawcę art. 14 ust. 2b ustawy nie tylko upoważnia rady gmin do samodzielnego decydowania o podjęciu uchwał wprowadzających odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach publicznych, ale akceptuje pewne zmiany w przestrzeni publicznej związane z przyzwoleniem na spożywanie napojów alkoholowych.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił zarzutów skargi Prokuratora, nie dostrzegł również z urzędu sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem i tym samym podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.