Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2005/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt. 1, art. 184, art. 188, art. 203 pkt. 1, art. 206, art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 2, art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 41 e, art. 41 g ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 239
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
article: art. 61 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 11/16 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie trzecim w zakresie żądania udostępnienia informacji z punktu drugiego wniosku K. K. z dnia 10 grudnia 2015 r.; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta L. do rozpoznania punktu drugiego wniosku K. K. z dnia 10 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta L. w rozpoznaniu punktu drugiego wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4.oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 roku sygn. akt II SAB/Lu 11/16 wydanym w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2015 roku, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części skargę oddalił.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powołanym wnioskiem z dnia 10 grudnia 2015 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: treści wybranych czterech umów zawartych przez Gminę L. (punkt pierwszy); list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego z bieżącej kadencji oraz usprawiedliwień członków Rady z nieobecności (punkt drugi); statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej, "w zakresie m.in. liczby logowań, ilości sesji i pobranych danych dla poszczególnych hotspotów w ciągu (ewentualnie miesiąca) dnia z roku 2015, ewentualnie mogły być udostępnione logi lub arkusz kalkulacyjny z danymi (tj. dane nieprzetworzone, pod warunkiem opisania ich struktury, tj. jakie informacje znajdują się w poszczególnych kolumnach) pozwalającymi wyciągnąć objęte wnioskiem dane" (punkt trzeci) oraz informacji, czy w 2015 roku do urzędu wpłynęły wnioski o realizację zadań w trybie inicjatywy lokalnej, a jeśli tak, to czego dotyczyły (rodzaj zadania, miejsce realizacji, koszt realizacji) i które z nich zostały odrzucone (punkt czwarty).

W dniu 26 stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie załatwienia powyższego wniosku. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że po wysłaniu pisma stanowiącego ponaglenie, w dniu 7 stycznia 2016 r. otrzymał od organu odpowiedź na swój wniosek, w której błędnie stwierdzono, że informacje żądane w punkcie drugim i trzecim tego wniosku nie są informacjami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, bowiem odpowiedzi na wniosek z dnia 10 grudnia 2015 r. - w zakresie punktów 1 i 4 tego wniosku - udzielił dopiero w dniu 7 stycznia 2015 r. Uchybił tym samym ustawowemu terminowi na podjęcie tej czynności, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W pozostałej części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając m. in., że nie można stwierdzić, iż organ – wbrew obowiązkowi ustawowemu – nie udostępnił skarżącemu informacji żądanej w punktach 2 i 3 wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. Powołując się m. in. na treść uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. oraz trybu powoływania jej członków, wskazał, że wnioskowana przez skarżącego informacja w zakresie list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. i usprawiedliwienia jej członków z nieobecności nie stanowi informacji publicznej. Podkreślił, że Rada ma charakter instytucji opiniodawczo-doradczej i stanowi szczególne miejsce współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych komplementarne w stosunku do innych zinstytucjonalizowanych form dialogu społecznego. Nie można więc uznać jej za podmiot należący do kategorii organów władzy publicznej czy też szerzej władzy publicznej ani też innych podmiotów bądź osób uczestniczących w sprawowaniu funkcji publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu nie można również traktować Rady jako innego podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej lub gospodarującego mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jej zasadnicza rola polega bowiem na tym, że daje możliwość wyrażania swojego stanowiska przez przedstawicieli sektora organizacji pozarządowych w procesie podejmowania decyzji, a także stanowienia prawa przez organy władzy publicznej. Spełnia zatem rolę służebną w procesie realizacji zadań publicznych nałożonych na gminę, sama jednak tych zadań nie realizuje. Nie gospodaruje ona mieniem gminnym, zaś jej członkowie pełnią swoje funkcje wyłącznie społecznie, nie pobierając z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Tym samym żądane w punkcie drugim wniosku dane nie są informacjami wytworzonymi lub odnoszącymi się do władz publicznych ani nie stanowią informacji wytworzonych lub odnoszących się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sąd podkreślił, że co do zasady nie można uznać za informację publiczną danych dotyczących działalności podmiotów niespełniających kryteriów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Zdaniem Sądu podstawy do zakwalifikowania przedmiotowych informacji jako informacji publicznych nie można wywodzić też z tego, że lista obecności stanowi integralną część protokołu sporządzanego z każdego posiedzenia Rady. Ustalenie obowiązku dołączania do każdego protokołu z posiedzenia Rady imiennej listy obecności nie prowadzi bowiem do tego, że nabiera ona cech dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu również dane w zakresie statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej w zakresie: liczby logowań, ilości sesji i pobranych danych dla poszczególnych hotspotów w ciągu (ewentualnie miesiąca) dnia z 2015 r. nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie posiadają cech informacji publicznej w myśl przepisów u.d.i.p. Sąd zaznaczył, że skarżący domaga się w istocie udostępnienia mu danych obrazujących zachowania w sieci WWW użytkowników korzystających z usług miejskich serwisów internetowych w ciągu dnia bądź także miesiąca. Celem u.d.i.p. nie jest zaś udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawców nad innymi obywatelami, lecz wspieranie transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na to, że udostępnienie informacji technicznych w szczególności wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia czy przedstawiający okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. K., zaskarżając go w części oddalającej skargę w zakresie udostępnienia informacji, o których mowa w punkcie drugim i trzecim wniosku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniesiona skarga ma charakter bezzasadny w części dotyczącej drugiego i trzeciego punktu wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wr 41/09, zgodnie z którym protokół z posiedzenia społecznej rady do spraw osób niepełnosprawnych - organu opiniodawczego starosty - jest informacją publiczną. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe można odnieść analogicznie do dostępu do informacji w postaci protokołów oraz list obecności z posiedzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że o obowiązku przekazania wnioskowanej informacji decyduje charakter żądanych danych, odnoszących się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania środkami publicznymi. W jego ocenie nie ulega zaś wątpliwości, że zakres kompetencji przyznanych Radzie Działalności Pożytku Publicznego - wynikający z treści uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia organizacji i trybu działania tej rady oraz trybu powoływania jej członków - wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie zadań publicznych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej informacją publiczną są również informacje w postaci statystyk wykorzystania miejskiego internetu. Autor skargi kasacyjnej zwrócił w szczególności uwagę na to, że dane te są udostępniane bez konieczności składania wniosków, m. in. na stronie internetowej województwa lubelskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono w zasadzie jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, ponieważ zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest ściśle związany z oceną zasadności naruszenia prawa materialnego. Naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w nietrafnym uznaniu informacji żądanych w punkcie drugim i trzecim wniosku jako niemających charakteru informacji publicznych. Zatem należy przede wszystkim zdefiniować pojęcie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto w art. 6 ust 1 u.d.i.p. wymieniono przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Należy także podkreślić, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji informację publiczną mogą zawierać nie tylko dokumenty urzędowe. Zgodnie bowiem z ugruntowaną praktyka orzeczniczą, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11).

Powyżej przedstawione wywody teoretyczne należy przełożyć na grunt niniejszej sprawy dokonując kwalifikacji żądanych przez skarżącego informacji. W pierwszej kolejności należy dokonać oceny żądanych informacji w zakresie list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. (dalej jako Rada) i usprawiedliwienia jej członków z nieobecności na posiedzeniach Rady. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje te stanowią informację publiczną. Podkreślić tu należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest jej dysponent, zatem organ, który znajduje się w posiadaniu wnioskowanej informacji. Nie budzi wątpliwości, że co do zasady do udostępniania posiadanych informacji publicznych jest Prezydent Miasta L. Natomiast o obowiązku przekazania konkretnej informacji decyduje charakter określonych danych odnoszących się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania środkami publicznymi.

Dokonując kwalifikacji żądanych informacji dotyczących działalności Rady należy przede wszystkim zauważyć, że Rada powstaje w oparciu o przepisy art. 41e ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239). Radę będącą według ustawy organem konsultacyjnym i opiniodawczym, tworzy organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego (tu Prezydent Miasta L.) na wspólny wniosek co najmniej 5 organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Kadencja takiej rady trwa 3 lata. Stosownie do art. 41g ust. 1 powyższej ustawy organ stanowiący powiatu lub gminy określa w drodze uchwały tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania rady, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów o których mowa w art. 3 ust. 3 tej ustaw, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków rady oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania rady. Ponadto stosownie do art. 41g ust. 2 organ wykonawczy gminy lub powiatu odwołuje członka rady przed upływem kadencji, w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności na trzech kolejnych posiedzeniach rady. Stosownie do tych przepisów Rada Miasta L. podjęła uchwałę z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie określenia organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. oraz trybu powoływania jej członków. Jej zadania określone zostały w treści § 2 tej uchwały i szczegółowo wymienione w 10 punktach uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W skład Rady wchodzi 18 osób w tym 2 przedstawicieli Rady Miasta L., 6 przedstawicieli Prezydenta Miasta L. i 10 przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego. Rada w szczególności opiniuje projekty strategii rozwoju miasta, opiniuje projekty uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz wyraża opinię w sprawach dotyczących zadań publicznych. Nie powinno budzić wątpliwości, że zakres kompetencji przyznanych Radzie wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie zadań publicznych. Zatem należy uznać, że Rada jako organ pomocniczy organów samorządu terytorialnego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działalność Rady dotyczy sfery zadań publicznych w zakresie działalności pożytku publicznego i wolontariatu realizowanych przez Prezydenta Miasta L. i Radę Miasta L. na podstawie przepisów ustawy. Zatem w świetle obowiązujących przepisów prawa nie ulega wątpliwości, że informacje o działalności Rady jako organu konsultacyjno-opiniodawczego Prezydenta Miasta, realizującego przypisane mu ustawowo zadania na rzecz urzeczywistniania praw organizacji działalności pożytku publicznego i wolontariatu, poprzez m.in. opiniowanie projektów aktów prawnych i działań organów, pod kątem ich skutków dla tych podmiotów, są informacją publiczną.

Odnosząc się do argumentu Sądu pierwszej instancji, że dla określenia zakresu przedmiotowego informacji publicznej znaczenie ma również zawarte w art. 4 u.d.i.p. wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, należy stwierdzić, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. Przy tym najważniejsze jest, to wymieniony w tym przepisie katalog podmiotów nie jest katalogiem zamkniętym.

W rezultacie także żądane informacje dotyczące działalności Rady w postaci list obecności z posiedzeń Rady i usprawiedliwień jej członków z nieobecności, stanowią informację o sprawach publicznych i podlegają udostępnieniu przez podmiot zobowiązany. Taką konstatację potwierdza też to, że w myśl postanowień art. 18 ust. 2 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów pochodzących z wyborów powszechnych, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi. Natomiast przepis art. 19 u.d.i.p. nakłada na organy wskazane w art. 18 ust. 2 u.d.i.p. obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów i stenogramów swoich obrad. Z obowiązku tego organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że regulację art. 18 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować w kontekście konstytucyjnych zasad i norm, co oznacza wykładnię rozszerzającą unormowania zawartego w u.d.i.p. W myśl Konstytucji RP, w państwie demokratycznym, zasadniczo działalność organów realizujących zadania publiczne jest jawna. Wyrażone zaś w art. 61 Konstytucji prawo do informacji zawiera w swej treści uprawnienie do żądania informacji o funkcjonowaniu szeroko pojętych instytucji publicznych. Podejmując próbę wskazania cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną można uznać, że chodzi o takie funkcje, których sprawowanie ma związek z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się z przygotowaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Organy pomocnicze (opiniodawczo-doradcze) w wielu przypadkach wypracowują pewne koncepcje lub stanowiska, które następnie są realizowane przez organy administracji publicznej. Tym samym także działalność tych organów powinna być jawna – transparentna, a protokoły z ich posiedzeń bądź stenogramy stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i powinny być udostępniane.

Ponadto, jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, stosownie do § 12 pkt 2 uchwały z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie określenia organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Miasta L. oraz trybu powoływania jej członków lista obecności stanowi integralną część protokołu posiedzenia Rady. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku udostępnienia informacji publicznej, za który uznaje się również protokoły z posiedzenia organu pomocniczego, przekazane powinny zostać również ich integralne załączniki. Należy tu też zasygnalizować, że Prezydent Miasta L. nie zaprzecza, iż treść protokołów Rady wraz z załącznikami w postaci listy obecności, we wcześniejszych okresach udostępniana była na stronie BIP oraz na wniosek zainteresowanych.

Jak już wskazano wyżej, stosownie do regulacji zawartej w art. 41g ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności na trzech kolejnych posiedzeniach tego organu, Prezydent Miasta Lublina odwołuje tego członka Rady. Zgodnie zaś z § 12 pkt 1 uchwały z dnia [...] września 2011 r. nr [...] członkowie Rady są obowiązani do czynnego uczestnictwa w posiedzeniach Rady. Jak to zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, biorąc pod uwagę treść powołanych przepisów, nie powinna budzić wątpliwości możliwość monitorowania obecności członków Rady na posiedzeniu organu, którego działalność oddziałuje na sferę działalności publicznoprawnej.

Ze względu na wyżej przedstawioną argumentację, należy wyprowadzić, wniosek, zgodnie z którym, Sąd pierwszej instancji błędnie interpretując art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. niewłaściwie ocenił, iż informacje dotyczące listy obecności posiedzenia Rady i usprawiedliwienia członków Rady z nieobecności na jej posiedzeniach nie posiadają waloru informacji publicznej. Przeciwnie, szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, otwarty katalog przedmiotowy pozwalający na zakwalifikowanie jak największej ilości informacji, charakteryzującej się przymiotem sprawy publicznej oraz praktyka wynikająca z orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do przekonania, iż informacje takie spełniają zakres przedmiotowy u.d.i.p. Zatem trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wskazanych przepisów w zakresie dotyczącym żądanych informacji z punktu 2 wniosku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie trzecim w zakresie dotyczącym punktu 2 wniosku K.K. z dnia 10 grudnia 2015 r., a uznając, że istota sprawy w tym zakresie jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę w zakresie żądania z punktu 2 wniosku.

Skoro wyżej wykazano, że informacja żądana w punkcie 2 wniosku K. K. z dnia 10 grudnia 2015 r. jest informacją publiczną nieudostępnioną przez organ, to na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do rozpoznania punktu drugiego tego wniosku. Z uwagi na to, że nieuwzględnienie wniosku skarżącego w tym zakresie nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem niewłaściwej interpretacji mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, przy czym należy tu zauważyć, że zagadnienie prawne powstałe na tym tle nie jest proste, brak było podstaw z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. aby uznać, że bezczynność Prezydenta Miasta L. w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji brak było podstaw z art. 149 § 2 p.p.s.a. do uwzględnienia wniosku skarżącego do wymierzenia organowi grzywny.

Mając natomiast na uwadze wcześniej poczynione uwagi dotyczące pojęcia informacji publicznej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko organu i aprobujące je stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane w punkcie trzecim wniosku K. K. informacje dotyczące statystyk wykorzystania miejskiego internetu nie są informacjami publicznymi. Zatem za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji prawnej przemawiającej przeciwko stanowisku Sądu pierwszej instancji. Podano tylko, że żądana informacja może posłużyć do oceny zasadności inwestycji w miejski internet. Ten argument jak to wskazał już Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia, że dane te stanowią informację publiczną. Argument skarżącego nie ma znaczenia prawnego, tym bardziej, że cel podany przez niego może być zrealizowany w inny sposób. Argumentem przemawiającym za tym, że żądane dane są informacją publiczną, nie może być powoływanie się na stanowisko Województwa [...] udostępniającego te dane. Powtórzyć należy zatem za Sądem pierwszej instancji, że dane w zakresie statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej w zakresie: liczby logowań, ilości sesji i pobranych danych dla poszczególnych hotspotów w ciągu (ewentualnie miesiąca) dnia z 2015 r. nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie posiadają cech informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza treści wniosku skarżącego prowadzi do stwierdzenia, że w istocie skarżący domaga się udostępnienia mu danych obrazujących zachowania w sieci WWW użytkowników korzystających z usług miejskich serwisów internetowych w ciągu dnia bądź miesiąca. To zaś oznacza, iż skarżący nie domaga się od organu udostępnienia informacji mających charakter publiczny, a które odnosiłyby się przykładowo do kwestii monitorowania przez organ sposobu wykorzystania miejskiego internetu w kontekście gospodarowania mieniem gminnym przeznaczonym na funkcjonowanie serwisów internetowych. Wskazać zaś trzeba, że wykładnia przepisów ustawy winna być dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest objęte udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawców nad innymi obywatelami, lecz wspieranie transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej.

W uzupełnieniu należy tu dodać, że nie można oczywiście bazować na bezwzględnym założeniu, iż każda szeroko rozumiana informacja techniczna nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Także założenie, iż automatyczne wytwarzanie konkretnych danych przesądza o ich technicznym charakterze, nie może zostać uznane za prawidłowe, bowiem zbyt mocno ingeruje w prawo dostępu do informacji publicznej. Informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ, nie stanowią a limine informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Obrazując powyższe rozważania przykładem należy wskazać, iż udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Zastrzec należy jednakże, iż granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności. W związku z tym niezmiernie ważne - zdaniem NSA - jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy, analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia danych, które z pozoru mogą mieć charakter techniczny. Zaznaczyć przy tym należy, iż samo wytwarzanie danych w procesie zautomatyzowanym (np. przez tworzenie plików dziennika logowań) nie przesądza jeszcze samo przez się, iż mamy do czynienia z informacją techniczną, nie mającą cech informacji publicznej. Pomocne przy ocenie tego rodzaju żądania może być funkcjonalne spojrzenie na żądaną informację. W jednym bowiem przypadku dane tworzone automatycznie będą miały bez wątpienia cechy informacji technicznej np. gdy zapytanie będzie dotyczyć samego procesu gromadzenia danych przez konkretne narzędzie (w jaki sposób to następuje). W innym przypadku zapytanie może dotyczyć danych co prawda wytwarzanych automatycznie, jednakże dotyczących już sfery działalności publicznej organu.

W okolicznościach badanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żądane w punkcie 3 wniosku informacje tj. statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej, "w zakresie m.in. liczby logowań, ilości sesji i pobranych danych dla poszczególnych hotspotów w ciągu (ewentualnie miesiąca) dnia z roku 2015, ewentualnie logi lub arkusz kalkulacyjny z danymi, są tylko informacjami technicznymi nie podlegającymi udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji słusznie bowiem stwierdził, że udostępnienie tych informacji technicznych w szczególności wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu – tego zaś domaga się skarżący – może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w zakresie oddalenia skargi co do żądania wymierzenia organowi grzywny oraz co do żądania udzielenia informacji z punktu 3 wniosku K. K. z dnia 10 grudnia 2015 r. Skoro bowiem żądana informacja publiczna z punktu 3 wniosku nie miała charakteru informacji publicznej, Prezydent Miasta L. prawidłowo o tym poinformował skarżącego pismem. Zatem organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku w tej części. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tej części.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko w części a w pozostałej części została oddalona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie w całości.