Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1377/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt. 1, art. 149 § 2, art. 149 § 1 a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt III SAB/Gd 46/15 w sprawie ze skargi M. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 46/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie zasiłku celowego, w pkt 1 zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. do rozpatrzenia odwołania M. T. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] - w terminie 21 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. grzywnę w wysokości 500 zł.; w pkt 4 oddalił wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu pieniędzy.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. polegającą na przekroczeniu przez organ terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniesiona skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] dotyczącej zasiłku celowego. Skarżąca zaznaczyła, że wniosła odwołanie w dniu 31 marca 2014 r. Ponadto w dniu 14 maja 2015 r. wystosowała do SKO w G. stosowne ponaglenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej uwzględnienie i wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę sprawa nie została załatwiona i tym samym Kolegium pozostaje w stanie bezczynności. Jednocześnie Kolegium wniosło o stwierdzenie, że bezczynność organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jedyną jej przyczyną jest rozpoznanie spraw według kolejności wpływu.

W piśmie z dnia 28 września 2015 r. skarżąca powołując się na swoją trudną sytuację materialną oraz na nowelizację przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o przyznanie jej od organu odwoławczego stosownego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę stwierdził, że datowane na dzień 31 marca 2015 r. odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w dniu 9 kwietnia 2015 r. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno więc nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm), zwaną dalej: "k.p.a.".

Sad I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 14 maja 2015 r. strona wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie odwołania., co spełniało wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. i dlatego skarżąca wnosząc skargę spełniła wymóg art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), zwanej dalej: "p.p.s.a.", z którego wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu służących skarżącemu środków zaskarżenia.

Sąd I instancji stwierdził, że miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął organowi odwoławczemu z dniem 9 maja 2015 r., a z akt sprawy nie wynika, by do dnia wydania wyroku rozpoznano odwołanie, co mając na uwadze art. 35 § 3 k.p.a., świadczy o pozostawaniu organu odwoławczego w bezczynności. Dlatego też w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu, zobowiązując organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania skarżącej , podlegała uwzględnieniu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaszły przesłanki do uznania na podst. (art. 149 § 1a p.p.s.a , że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mając na względzie, iż rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a w przedmiotowej sprawie oznacza to naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Czasokres pozostawania organu administracji publicznej w bezczynności (ponad 6 miesięcy), brak poinformowania skarżącej o przypadku niezałatwienia sprawy, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) jak i jej materialny charakter (istotny z punktu widzenia skarżącej, gdyż sprawa dotyczy świadczeń z pomocy społecznej) determinują w ocenie Sądu I instancji powzięcie powyższej oceny.

Sąd I instancji wskazał, że podane wyżej okoliczność przemawiały za wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 500 zł., na podst. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił też, że na podst. art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu pieniędzy, podnosząc, iż przepisy p.p.s.a., zarówno w znowelizowanym od dnia 15 sierpnia 2015 r., jak i w uprzednio obowiązującym brzmieniu, nie dają sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz podmiotu skarżącego bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym, zawarty w treści pisma skarżącej z dnia 28 września 2015 r. wniosek o zasądzenie (przyznanie) na jej rzecz odszkodowania na podstawie znowelizowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy traktować, jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny złożonego wniosku Sąd I instancji wskazał, że wprowadzona do p.p.s.a możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego jest instytucją wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.).

W swej istocie kwota otrzymywana na tej podstawie ma rekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Kwota ta, poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną, ma mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy.

W nawiązaniu do powyższego, Sąd I instancji uznał, że skutki stwierdzonej bezczynności nie spowodowały strat moralnych i majątkowych wymagających zrekompensowania poprzez przyznanie na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej, w związku z czym, złożony wniosek podlegał oddaleniu.

Skarżąca, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się na uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 3 i 4 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak też przyznania pełnomocnikowi skarżącej kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT w wysokości ustalonej według norm przepisanych, ponieważ koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska, co do stanu faktycznego, który Sąd przyjął za podstawę oddalenia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., in fine, a zamiast tego przedstawienie jedynie ogólnikowego i nieprecyzyjnego uzasadnienia stwierdzenia, iż w ocenie Sądu nie doszło do powstania strat moralnych i majątkowych, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zasady doświadczenia życiowego wskazują wyraźnie, iż skarżąca doznała szkody o charakterze niemajątkowym i wniosek jej opiera się na negatywnych przeżyciach psychicznych i moralnych, jakie powstały w związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej,

2/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych jak to, że skarżąca doznała negatywnych odczuć psychicznych wywołanych bezczynnością organu takich jak strach i poczucie krzywdy, które przy prawidłowym zastosowaniu reguł logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego wynikają wprost ze stanów opisanych przez skarżącą w piśmie z dn. 28.09.2015 r., w której podaje ona, iż "Sytuacja ta [bezczynność -przyp.] jest zagrożeniem zdrowia i życia, a więc bezczynność SKO w rozpatrywaniu tych spraw należy uznać za rażącą", a zamiast tego wnioskowanie na tej podstawie, że skarżąca mogła doznać jedynie szkody o charakterze majątkowym, w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej,

3/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a., i zaniechanie wezwania skarżącej na rozprawę w celu wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniającej ją do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nieustalenie, iż po stronie skarżącej doszło do powstania szkody o charakterze niemajątkowym polegającej na odczuwaniu negatywnych stanów psychicznych związanych z bezczynnością organu, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że rozstrzygnięcie w części zobowiązującej organ do rozpatrzenia odwołania oraz ustalenie, iż bezczynność wiązała się z rażącym naruszeniem prawa nie budzi, w oczach skarżącej, wątpliwości, nieprawidłowe natomiast jest orzeczenie Sądu w części, w której za stosowną reakcję uznano wymierzenie organowi grzywny i odmowa przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Wywodzono, że świadczenie pieniężnej uregulowane w art. 149 § 2 p.p.s.a., stanow wprowadzenie do procedury sądowo-administracyjnej rozwiązania wzorowanego na instytucji przyjętej w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. nr 179, poz. 1843 ze zm.). Zgodnie z powstałym na tle tej regulacji orzecznictwem, instytucja zapłaty sumy pieniężnej ma charakter rekompensaty za doznaną krzywdę moralną oraz za negatywne przeżycia psychiczne, stanowi zatem symboliczne wyrównanie szkody o charakterze niemajątkowym (por. postanowienie SN Izba Pracy z dnia 21-06-2013 III SPP 103/13; postanowienie SN - Izba Pracy z dnia 06-02-2006 III SPP 163/05; postanowienie SA Wrocław z dnia 24-06-2005 II S 13/05).

W konsekwencji, jak wywodzono, prawidłowa ocena wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wymagała dokonania ustalenia, czy w wyniku bezczynności organu po stronie skarżącej powstała szkoda o charakterze niemajątkowym czy nie. Ogólnikowe sformułowanie użyte przez Sąd w końcowej części uzasadnienia - w ocenie strony skarżącej - tego wymogu nie spełnia.

Zarzucono, że Sąd I instancji błędnie wywnioskował, że do powstania szkody niemajątkowej (strat moralnych) nie doszło, albowiem skarżąca opisując konsekwencje przedłużającego się oczekiwania na decyzję organu podała, iż "Sytuacja ta jest zagrożeniem zdrowia i życia, a więc bezczynność SKO w rozpatrywaniu tych spraw należy uznać za rażącą", "Jestem w krytycznej sytuacji. Tak poważne sprawy, które nie cierpią zwłoki powinny być rozpatrywane szybciej". Argumentowano, że z takiego opisu rodzą się określone konsekwencje psychiczne (strach, poczucie pokrzywdzenia przez organ), co wynika jasno z zasad doświadczenia życiowego.

Wywodzono, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., polegało na pominięciu przez Sąd I instancji, iż faktem powszechnie znanym jest okoliczność, iż z poczucia zagrożenia życia i zdrowia wynika cierpienie psychiczne - lęk, strach. Podobnie faktem powszechnie znanym jest to, iż bezczynność organu wywołuje u stron postępowania poczucie krzywdy, a krzywda ta w okolicznościach niniejszej sprawy jest tym silniej odczuwana przez skarżącą, iż przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy podstaw codziennej egzystencji skarżącej. Poczucie krzywdy w tych okolicznościach jest nieuniknione i nie wymaga dodatkowego zaakcentowania przy opisie motywów zgłoszenia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej (pismo z dn. 28.09.2015 r.), w szczególności mając na uwadze fakty przytoczone w punkcie poprzedzającym, a więc brak wykształcenia prawniczego skarżącej.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a., wywodzono, że zaniechanie wezwania skarżącej na rozprawę zaskutkowało brakiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych, bez których prawidłowa ocena wniosków skarżącej jest w ogóle niemożliwa.

Wywodzono, że ustalenia te, są nieodzowne dla oceny, jaką reakcję powinien pociągać za sobą stan bezczynności organu odwoławczego, czy zastosowania wymaga środek o charakterze prewencyjnym tj. grzywna, czy obu środków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego, który Sąd I instancji przyjął za podstawę oddalenia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Czym innym jest nieprzedstawienie w ogóle stanowiska, co do stanu faktycznego, a czym innym ewentualne błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Najpierw jednak rozważyć należało dopuszczalność kwestionowania trafności ustaleń faktycznych z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do skarg na akty administracyjne kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd nie może polegać na powołaniu się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, w której uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). W sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 p.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji, możliwe jest więc merytoryczne odniesienie się do analizowanego zarzutu.

Od razu skonstatować należy, że zarzut nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co stanu faktycznego nie odpowiada rzeczywistości. Stanowisko to Sąd I instancji przedstawił. Ocenił, że wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej został uzasadniony trudną sytuacją życiową, w jakiej skarżąca się znalazła. Ta sytuacja nie została przez Sąd I instancji zakwestionowana. Sąd ten uznał jednak, że okoliczności nie należą do przesłanek zastosowania art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. W związku z argumentacją skargi kasacyjnej konieczne jest spostrzeżenie, że okoliczności wskazane przez skarżącą w piśmie z dnia 28 września 2015 r., w tym "zagrożenie życia i zdrowia" miały być rezultatem nieprzyznania jej żądanych świadczeń z pomocy społecznej. Wymienione w tym piśmie skutki w zakresie stanu zdrowia oraz sytuacji socjalnej nie były określone, jako skutek bezczynności organu odwoławczego, ale jako efekt trwającego kilka lat stanu wynikającego z braku środków utrzymania oraz braku ubezpieczenia zdrowotnego. To nie bezczynność w rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, a nawet nie odmowa przyznania zasiłków celowego i specjalnego celowego, ale brak świadczenia pielęgnacyjnego, mimo konieczności sprawowania opieki nad matką, stanowiły główne źródło problemów artykułowanych we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

Tymczasem, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją skarżącego. Podanie już we wniosku okoliczności rzeczywiście umożliwiających przyznanie sumy pieniężnej jest tym bardziej wskazane, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest bezczynność, sprawa może być prowadzona w trybie uproszczonym.

Warto jeszcze zauważyć, że oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się na razie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpatrujący skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi.

Nawiązanie do podstawy materialnej orzekania, niezależnie od wskazanych kwestii procesowych, jest konieczne, gdyż ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Problem ten trzeba rozważyć, mimo niezgłoszenia przez skarżącą podstawy materialnej kasacji, z uwagi na zawarte w procesowych podstawach kasacji opisy naruszenia, wprost nawiązujące do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed dalszymi rozważaniami dotyczącymi bezpośrednio tej regulacji, warto zauważyć, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji).

Wskazując inne instytucje materialnoprawne w tym zakresie, zauważyć w pierwszej kolejności można, że przyznanie sumy pieniężnej przewiduje także art. 154 § 7 p.p.s.a. Nadto, odnotować należy przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1259). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólna cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności organów państwowych. Jednak wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 p.p.s.a. dotyczy postępowanie administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie cel skargi na bezczynność zostanie osiągnięty poprzez orzeczenie zobowiązujące organ do rozpatrzenia odwołania, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił, że wobec twierdzeń zawartych w skardze i w piśmie skarżącej zawierającym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej oraz wobec braku materialnych podstaw do przyznania sumy pieniężnej, nie ma podstaw do podejmowania dalszych czynności wyjaśniających co do okoliczności związanych z przesłankami zastosowania art. 149 § 2 in fine P.p.s.a.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącej na rozprawę w celu odebrania od niej wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniającej ją do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie sumy pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.