Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2306/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.39 ust.1 pkt.1, art.39 ust.1 A , ART.39 UST.3,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: ART.124 UST.1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: ART.7 UST.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: ART.145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła o wydanie zezwolenia na przebudowę sieci gazowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku P.-S. w miejscowości M. od km 97 + 700 do km 99 + 200, po obu stronach. Podanie to zostało następnie uzupełnione - na wezwanie organu - pismami strony z dnia [...] kwietnia oraz 29 maja 2020 r.

W wyniku rozpoznania zebranego w sprawie materiału dowodowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał odmowną decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...]znak [...].

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia [...] oraz [...] wraz z przyłączami [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości M., wzdłuż drogi krajowej po stronie północnej i południowej, na odcinku od granicy pasa drogowego z działką nr [...] (rejon posesji pod adresem [...]) do granicy pasa drogowego z działką nr [...] (rejon posesji pod adresem [...]) oraz jedno przejście pod korpusem drogi, zgodnie z przebiegiem naniesionym na mapie w skali 1: 500, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z załącznika mapowego dołączonego do pierwotnego wniosku wynika, że dotychczasowy przewód gazowy w miejscowości M. przebiegał wzdłuż drogi krajowej nr [...] w przeważającej części po terenie przyległych do niej nieruchomości. Wnioskowane przedsięwzięcie będzie polegać na zmianie lokalizacji istniejącego gazociągu oraz lokalizacji jego nowych odcinków (budowa obiektu budowlanego). Aktualny przebieg inwestycji planowany jest do realizacji prawie w całości w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], od km 97 + 700 do km 99 + 200, po obu jej stronach i obejmuje jedno przejście poprzeczne pod drogą.

Organ wskazał, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiący materialnoprawną podstawę niniejszej decyzji zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z powyższych regulacji wynika zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego,

co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (a zatem nic oprócz drogi, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzeń związanych

z potrzebami zarządzania drogą).

Organ zauważył, że zgodnie z art. 39 ust. 1a przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2460) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Ponadto w świetle przepisu art. 39 ust. 3 ww. aktu normatywnego zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury,

o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających

z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Organ wskazał, że pojęcie "przepisy odrębne" użyte w art. 39 ust. 3 ustawy

o drogach publicznych nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, a więc organ musi samodzielnie dokonać interpretacji tego terminu dla potrzeb prowadzonego przez siebie postępowania. Przepisy odrębne trzeba zatem określić

z uwzględnieniem skutków prawnych, jakie powoduje decyzja w przedmiocie lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym drogi publicznej. W konsekwencji w ww. sprawach przez pojęcie "przepisy odrębne" należy rozumieć te przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które odnoszą się do pasa drogowego, określając sposób jego zagospodarowania. Będą to przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

W § 140 ust. 2 ww. rozporządzenia znajduje się nie zamknięty katalog infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, przy czym wprost wymienione są urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania gazu (§ 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Rozporządzenie zawiera liczne przepisy regulujące dopuszczalność sytuowania takiej "obcej" infrastruktury w pasie drogowym, a także sposób jej sytuowania, w przypadku gdy jest ono dopuszczalne. Wydając decyzję w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury technicznej nie związanej z drogą zarządca drogi każdorazowo zobligowany jest do dokonania oceny wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia przez nią surowych wymogów technicznych określonych w tym akcie.

Przepis § 140 ust. 1 stanowi, iż umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Do elementów technicznych drogi zaliczamy rowy przydrożne, które zbierają wodę z nawierzchni lub nie dopuszczają do jej zalania wodą deszczową z wyżej położonego terenu.

W rozpatrywanej sprawie sieć gazowa została zaprojektowana odcinkowo po stronie północnej w rowie, skarpie rowu oraz przy krawędzi skarpy rowu odwadniającego drogę krajową nr [...], konkretnie w odległości 0,5 do 1,0 metra pomiędzy przeciwskarpą rowu a granicą pasa drogowego. Realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować naruszenie stateczności skarpy rowu, co zwiększa ryzyko wystąpienia niepożądanych zjawisk, takich jak: niekontrolowane osuwanie

i osiadanie ziemi oraz wystąpienie uskoków. W konsekwencji istnieje prawdopodobieństwo zaburzenia procesu odwadniania drogi. Ponadto samo umieszczanie w pasie drogowym przedmiotowej sieci gazowej może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dotyczy to również jej ewentualnej awarii, konserwacji, czy też wymiany. Zachodzi bowiem wówczas konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to oznacza, że w bezpośredniej bliskości jezdni znajdą się pracownicy wykonujący roboty oraz ustawione będą tam urządzenia techniczne lub pojazdy. W analizowanym przypadku mamy zatem do czynienia z potencjalnym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr 78, a podkreślenia wymaga, iż charakteryzuje się ona na badanym odcinku dużym natężeniem ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu wykonanego w 2015 r. wynosiło 8807 pojazdów/dobę oraz posiada tendencję do wzrostu (dla porównania w 2010 r. - 5865 pojazdów/dobę).

Z kolei jak stanowi przepis 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. W tym miejscu organ poinformował, że obecnie trwają prace projektowe dla zadania pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku N. W.- P.". Na aktualnym etapie procesu budowlanego nie ma możliwości określenia takich warunków dla lokalizacji wnioskowanej sieci gazowej, które pozwoliłby uniknąć kolizji z inwestycją drogową.

Organ podkreślił w tym miejscu wymaga fakt, że droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą potrzeby mieszkańców. Zdaniem organu, należy rozważyć poprowadzenie wnioskowanej sieci gazowej po starym śladzie, tj. po terenie działek prywatnych położonych przy drodze krajowej nr [...]. Powinny się tam również znaleźć nowe odcinki sieci. Wymagałoby to podjęcia przez inwestora odpowiednich kroków prawnych, tj. bądź działania w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), bądź ustanowienia służebności przesyłu, o jakiej mowa w art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145). Co istotne, postulowane przez organ umieszczenie gazociągu na terenie prywatnych posesji sąsiadujących z drogą krajową nr [...] pozostanie bez wpływu na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Dodatkowo zauważył, że stosownie do § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640),

w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie oraz nie należy podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.

Zatem zlokalizowanie strefy kontrolowanej, która obejmowałaby koronę drogi, w tym np. skarpę rowu odwadniającego, może doprowadzić do sytuacji, w której zarządca drogi, aby móc wykonywać ustawowe zadania w zakresie ochrony

i utrzymania tej drogi, będzie zmuszony do ograniczenia tych działań ze względu na wymagania stawiane infrastrukturze.

Na powyższe organ nie może dopuścić mając na względzie interes publiczny, artykułowany jako bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Dodatkowo zgodnie z § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia, inwestor powinien uzyskać uzgodnienie zarządcy drogi dla strefy kontrolowanej. Dopiero uzgodnienie, w formie postanowienia, umożliwi potencjalne zlokalizowanie w niej wnioskowanej infrastruktury. Natomiast przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest lokalizacja infrastruktury gazowej w pasie drogowym, która rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej.

W przedmiotowym postępowaniu organ bada głównie wpływ infrastruktury gazowej na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zakres strefy kontrolowanej powinien być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu z uwagi na szerszy przedmiot sprawy,

tj. szerokości i wymagania ujęte w cyt. rozporządzeniu. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania nie może być rozstrzyganie co do meritum w zakresie strefy kontrolowanej.

Reasumując, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony podniesionym we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem organu, aktualny projekt sieci nie tylko nie jest optymalny pod kątem interesów zarządcy drogi, ale wręcz przeciwnie - jest niedopuszczalny. W rozpatrywanym przypadku za wydaniem decyzji odmownej przemawiają przepisy § 140 ust. 1 i 6 powołanego rozporządzenia stanowiące przepisy odrębne, do których odsyła art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie organ wskazał, że może zaakceptować niezbędne przejście poprzeczne pod drogą, w sytuacji gdy cała sieć będzie zlokalizowana poza pasem drogowym.

Pismem z dnia [...] września 2020r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1)prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 39 ust.1a ustawy

o drogach publicznych poprzez odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie

w pasie drogowym urządzenia przesyłowego w postaci gazociągów DZ63PE100, oraz gazociągu średniego ciśnienia DZ110PE100 i bezpodstawne przyjęcie, że jego umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

w wyniku błędnego ustalenia, że projektowany może potencjalnie w przyszłości wpłynąć negatywnie na możliwości rozbudowy drogi, a ponadto że prowadzone roboty budowlane miałyby jakikolwiek wpływ na ograniczenie ruchu drogowego na tym odcinku;

2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, 77 i 80 kpa poprzez:;

- pominięcie, okoliczności związanych z koniecznością modernizacji gazociągów posadowionych aktualnie po obu stronach drogi krajowej nr [...] które wskazują na to, że, projektowane gazociągi będą w przeważającej części przebiegały po śladzie posadowionych już gazociągów, a te z uwagi na swój zły stan techniczny, wymagają wymiany;

- pominięcie przy wyjaśnieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci konieczności zabezpieczenia realizacji dostaw paliwa gazowego w miejscowości M., bez uwzględnienia braku możliwości uregulowania w inny sposób tytułu umożliwiającego wybudowanie i eksploatację tej sieci;

- zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak analizy zgromadzonego materiału dowodowego co skutkowało dokonaniem oceny materiału dowodowego

z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

b) art. 107 § 2 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

co przekłada się na ograniczone możliwości strony dotyczące kontroli podstaw wydanego rozstrzygnięcia;

c) art. 8, art. 11 oraz 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne i chaotyczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak wyczerpującej analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 udr, pomimo takiego obowiązku wnikającego z art. 39 ust. 1 a udr oraz relacji między przepisami ustawy o drogach publicznych a przepisami rozporządzenia, niewyjaśnienie istnienia przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 3 udr w odniesieniu do konkretnej sytuacji strony, co stanowiło działanie pozbawiające zaufania jego uczestników do władzy publicznej, uniemożliwiające zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

d) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 78 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia dowolnego,

z pominięciem słusznego interesu obywatela, co wyrażało się w braku zbadania przesłanek umożliwiających organowi odmowę wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym w warunkach konkretnej sprawy, całkowitym pominięciu okoliczności, że to organ winien był wykazać, że zachodzą okoliczności, od których ustawodawca uzależnia decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację urządzeń przesyłowych w pasie drogi publicznej, braku rozważenia skutków wydania decyzji dla interesu społecznego i obywateli zamieszkujących miejscowość Mierzęcice.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty wskazując,

że zgodnie z art. 39 ust. 3 udr, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej organ w niniejszej sprawie całkowicie pominął wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za umieszczeniem gazociągów

w pasie drogowym. Podkreśliła, że projektowana sieć gazowa przy drodze krajowej nr [...] jest jedyną możliwością wykonania inwestycji rozbudowy sieci gazowej poprzez przyłączenie odbiorców mieszkających po obu stronach tej drogi. Aspekt społeczny sprawy powinien mieć wobec tego szczególne znaczenie. Wraz z postępującą urbanizacją i związaną z nią rozbudową miejscowości, powstaje konieczność zaspokajania potrzeb mieszkańców nie tylko w możliwość poruszania się drogami publicznymi, ale także umożliwienia im dostępu, do mediów jakim jest paliwo, gazowe, wykorzystywane coraz częściej jako podstawowe źródło ogrzewania

w ramach programów antysmogowych prowadzonych w takich miejscowościach.

W ramach prowadzonego rządowego programu Czyste Powietrze, mieszkańcy pozyskują dofinansowania na wymianę starych urządzeń grzewczych opalanych węglem na nowe między innymi w postaci np. gazowych kotłów kondensacyjny,

w związku z czym paliwo gazowe stało się ważnym źródłem ogrzewania dla mieszkańców terenów, gdzie nie została doprowadzona sieć ciepłownicza. Podstawowym zadaniem strony skarżącej jest zatem umożliwienie realizacji dostaw paliwa gazowego do tych odbiorców.

Skarżąca wskazała, że nie da się rozbudowywać sieci gazowej w sposób, który wyłączałby całkowicie konieczność współkorzystanie z terenu z drogami publicznymi, jak zdaje się oczekiwać tego organ. Zwłaszcza w sytuacjach jak opisanych w skardze, gdy rozbudowa sieci dotyczy budowy przyłączy do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową drogą, po obu jej stronach.

Odmowa udzielenia przez organ zgody na ułożenie gazociągu na poboczu drogi publicznej wiąże się bardzo często z odcięciem możliwości prowadzenia dostaw paliwa gazowego dla dużej części mieszkańców danej miejscowości. Podkreślenia wymaga także fakt, że przedsiębiorstwo przesyłowe nie posiada żadnej alternatywy i jest pozbawione innych prawnych sposobów na pozyskanie tytułu pranego pod drogami publicznymi z pominięciem uzyskania decyzji zarządcy.

Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie motywy stały za brakiem przychylenia się przez GDDKiA do stanowiska skarżącej w kontekście wskazanych wyżej wyjaśnień dotyczących uzasadnionego przypadku, który przemawia za udzieleniem zezwolenia na lokalizację linii gazowych w pasie drogowym. Organ zdaje się całkowicie pomijać, że przypadek ten zachodzi nie tylko ze względu na konieczność zapewnienia zasilenia paliwem

Skarżąca podkreśliła, że rozbudowa sieci ma na celu w jedynie wymianę istniejących już w tym miejscu gazociągów, posadowionych tam blisko czterdzieści lat temu, jeszcze w ubiegłym wieku - w 1984 r. Po wybudowaniu nowych gazociągów, stare będą mogły zostać wyłączone z eksploatacji. Niezawodność

i odpowiedni stan infrastruktury sieciowej jest kluczowym elementem zagwarantowania bieżących i nieprzerwanych dostaw paliwa gazowego do odbiorców, a także bezpiecznego i bezawaryjnego korzystania z urządzeń przesyłowych. Kierując się powyższym ustawodawca nałożył w art. 4 ust. 1 ustawy

z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U.2020.0.833)

na przedsiębiorstwa świadczące usługi przesyłania i dystrybucji paliw i energii, w tym Skarżącego, obowiązek utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

Mając powyższe na względzie, skarżąca stwierdziła, że organ odmawiając umieszczenia sieci w pasie drogowym, odmawia w istocie niezbędnej modernizacji starej sieci-gazowej, która przebiega już zresztą, w tym samym miejscu, w tym także w pasie drogowym. Taka decyzja ma daleko idące skutki, bowiem uniemożliwią ona skarżącemu wymianę zastąpienia starej, zlokalizowanej na tym terenie sieci stalowej, na nową mniej podatną na jakiekolwiek awarie, pomimo tego że wymaga tego stan techniczny posadowionych tam gazociągów.

Po trzecie wreszcie, rozbudowa sieci jest niezbędna w celu właściwego wykorzystania już istniejącej na tym terenie sieci gazowej poprzez realizację dostaw do odbiorców posiadających domy na tym terenie.

Organ w niniejszej sprawie uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń Skarżącego może przyczynić się do zagrożenia ruchu drogowego co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej jednak wszystkie argumenty powołane przez organ są tak ogólne, że mogłyby odnosić się do jakiegokolwiek przypadku posadowienia sieci w pasie drogowym.

Organ uznał, że zlokalizowanie gazociągu w pasie drogowym stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednak jak wskazuje się

w orzecznictwie, odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na bezpieczeństwo, ale trzeba konkretnie wskazać na czym będzie polegało zagrożenie w ruchu drogowym. W warunkach niniejszej spraw organ stwierdził, że lokalizacja gazociągu pod drogą publiczną będzie wpływała niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu na tym odcinku, dodatkowo może prowadzić do uszkodzenia infrastruktury odwadniającej w postaci rowów i utrudni prowadzenie prac związanych z remontami i przebudową w przyszłości w związku ze strefą kontrolowaną.

Powyższe twierdzenia, zdaniem skarżącej są jednak nieprawdziwe. Organ pominął że w tym miejscu znajdują się już gazociągi, których strefa kontrolowana

z uwagi na ich wiek, jest znacznie szersza, niż ta którą miałyby te gazociągi po przebudowie.

Projekt sieci gazowej został przez projektanta zoptymalizowany pod kątem interesów zarządcy drogi zarówno aktualnych jak i przyszłych, musiał jednak także uwzględniać istniejącą potrzebę rozbudowy sieci na potrzeby przyłączania nowych odbiorców, których nieruchomości posadowione są w sąsiedztwie drogi, celem umożliwienia im korzystania z bardziej ekologicznego paliwa gazowego niż węgiel opałowy.

Zdaniem skarżącej spółki organ nie dokonał ustaleń faktycznych

w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zbadał w sposób wyczerpujący argumentów przemawiających za posadowieniem urządzenia w pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych

i Autostrad utrzymująca w mocy decyzję tego organu, którą organ odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia DZ110PE oraz DZ63PE wraz z przyłączami DZ25PE w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości M., wzdłuż drogi krajowej po stronie północnej i południowej, na odcinku od granicy pasa drogowego z działką nr [...] (rejon posesji pod adresem [...]) do granicy pasa drogowego z działką nr [...] (rejon posesji pod adresem [...]) oraz jedno przejście pod korpusem drogi, zgodnie z przebiegiem naniesionym na mapie w skali 1: 500.

Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego,

a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz.470), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie

w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej.

Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja organu dotyczyła urządzeń służących do doprowadzania gazu, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, że decyzja w przedmiocie lokalizacji wskazanych urządzeń, nie ma charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko art. 39 ust. 3 pkt 1, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby:

- zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej wskazał, że wyrażenie w niniejszej sprawie zgody spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

Takim przepisem odrębnym, zdaniem organu, jest § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1643), będący przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej

z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.

Organ stwierdził, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 78 urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą - jak w analizowanym przypadku - może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zwraca bowiem uwagę, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku obciążona jest bardzo dużym ruchem pojazdów. GDDKiA odwołał się do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi. Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego z uwagi na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie sieć gazowa została zaprojektowana odcinkowo po stronie północnej w rowie, skarpie rowu oraz przy krawędzi skarpy rowu odwadniającego drogę krajową nr [...], konkretnie w odległości 0,5 do 1,0 metra pomiędzy przeciwskarpą rowu a granicą pasa drogowego. Realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować naruszenie stateczności skarpy rowu, co zwiększa ryzyko wystąpienia niepożądanych zjawisk, takich jak: niekontrolowane osuwanie i osiadanie ziemi oraz wystąpienie uskoków.

W konsekwencji istnieje prawdopodobieństwo zaburzenia procesu odwadniania drogi.

W ocenie sądu jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe

i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, że prowadzenie

w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji

w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń.

Skarżąca zwróciła uwagę na następujące argumenty, do których brak odniesienia w zaskarżonej decyzji:

1. po obu stronach drogi krajowej nr [...] przebiegają już gazociągi stalowe, zlokalizowane w tym miejscu które ze względu na stan techniczny wymagają wymiany lub przebudowy, przy czym ich wyłączenie z eksploatacji będzie możliwe po zrealizowaniu inwestycji. Inwestycja prowadzona przez skarżącego ma na celu ich wymianę co ograniczy możliwość wystąpienia awarii i zmniejszy strefę kontrolowaną tych urządzeń,

2. projektowane gazociągi, których dotyczy decyzja przebiegają w przeważającym zakresie po śladzie istniejącej już w tym miejscu sieci gazowej. Odstępstwa od powyższego zachodzą jedynie wtedy, gdy konieczne było ominąć istniejącą infrastrukturę techniczną lub drzewo. Przy projektowaniu skarżący musiał uwzględnić istniejące przepisy ochronne innych sieci, które zostały już ułożone w pasie drogowym, a także obecne zagospodarowanie terenu,

3. brak jest technicznych możliwości budowy gazociągów poza terenem pasa drogowego z powodu istniejącej gęstej zabudowy działek prywatnych, która uniemożliwia zachowanie odpowiednich pasów technologicznych wymaganych odrębnymi przepisami prawa budowlanego. Dodatkowo na tym terenie posadowione są już inne urządzenia przesyłowe: wodociągi, kanalizacja, sieć energetyczna

i telekomunikacyjna, a każda z nich posiada odrębne pasy ochronne, które muszą być zachowane przy posadowieniu gazociągu,

4. w trakcie sporządzania dokumentacji projektowej starano się przysunąć jak najbardziej do skraja pasa drogowego tak aby zarówno interes skarżącego jak

i zarządcy drogi został zachowany,

5. projektowane gazociągi zostały zaprojektowane w całości poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Znajdują się one w odległości około 1,5 metra od krawędzi jezdni, na głębokości od 1 do 1,2 metra. Od powyższego projektant przewidział jedynie jedno odstępstwo, kiedy gazociąg zbliża się do jezdni na odległość 0,3 metra, przy czym dalej pozostaje poza jezdnią. Konieczność taka wynikała z obowiązku ominięcia istniejącej już w tym miejscu infrastruktury, przede wszystkim innych urządzeń przesyłowych. Takie umiejscowienie pozwala na bezpieczne wykonanie sieci gazowej nie ograniczając widoczności oraz nie powodując zagrożenia na drodze,

6. roboty budowlane zostały zaplanowane w taki sposób, aby odbywały się bez ograniczenia dla ruchu drogowego - wszystkie roboty wykonywane będą poza pasem jezdni, natomiast możliwe jest czasowe ograniczenia prędkości. Przejścia poprzeczne pod jezdnią będą wykonane przewiertem sterowanym (bez naruszenia nawierzchni). Wszystkie prace prowadzone w pasie drogowym będą poprzedzone opracowanie i uzgodnienie odrębnej dokumentacji dotyczącej czasowej zmiany organizacji ruchu, przy czym projekt musi w pierwszej kolejności zostać pozytywnie zaopiniowany przez Policje i zarządcę drogi,

7. strefa kontrolowana dla projektowanych gazociągów średniego ciśnienia (tj. o ciśnieniu nie wyższym niż 0,5 MPa) zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz.U.2013.0.640) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie wynosi: 0,5 metra od osi gazociągu. Tymczasem dla znajdujących się obecnie na tym terenie gazociągów stalowych strefy kontrolowane są znacznie szersze, z uwagi na ich datę budowy.

Organ rozpoznając sprawę nie może zatem ograniczyć się do zawarcia

w decyzji ogólnych sformułowań dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego czy ryzyka wystąpienia potencjalnych uszkodzeń pasa drogowego lecz musi odnieść się do konkretnego stanu faktycznego i rozważyć argumentów strony skarżącej. Szczególnie istotny wydaje się argument, że dalsze uniemożliwianie wymiany obecnej sieci gazowej posadowionej na tym terenie na nową powoduje większe zagrożenie dla ruchu drogowego, z uwagi na jej zły stan techniczny. W takim przypadku należy liczyć się z tym, że może dojść np. do niemożliwej do przewidzenia konieczności prowadzenia prac bez zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, jeżeli dojdzie do jakiejkolwiek awarii. Wpływa to też na zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sieci.

Organ pominął ponadto że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek naprawy chodnika czy zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności

w określonym terminie.

Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostają propozycje organu dotyczące innej lokalizacji planowanej inwestycji. Obowiązkiem organu bowiem było rozpoznanie konkretnego wniosku strony skarżącej z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.

Zdaniem sądu, organ nie wykazał także, że zachodzi kolejna przesłanka

z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wykluczająca udzielenie zezwolenia, czyli utrata uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie przebudowy drogi.

Zdaniem sądu organ nie wyjaśnił zatem w jaki sposób przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Rozważania organu nie odnoszą do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy i pomijają informacje wynikające z dokumentacji technicznej załączonej do złożonego przez stronę wniosku.

Rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 kpa – ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 kpa zasada procesowa.

Podkreślenia także wymaga, iż w świetle art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury telekomunikacyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego

i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę.

Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwota 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.