Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1254/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.138 par.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.67 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.134 par.2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. J. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Zakład Gospodarki Lokalowej w M., przedkładając w załączeniu opinię techniczną z maja 2006r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1, przy ul. [...] w M. Przedmiotowa opinia sporządzona została przez biegłego rzeczoznawcę do spraw budowlanych – J. O. po dokonaniu oględzin, wykonaniu dokumentacji fotograficznej oraz zapoznaniu się ze stanem nośnym konstrukcji i rodzajem zastosowanych materiałów. Z ekspertyzy tej wynikało, że mury fundamentowe wykazują pęknięcia pionowe i utratę nośności, występują znaczne ubytki w kamieniu łamanym i cegle, przy czym cegła utraciła znacznie nośność zaś elementy stalowe stropu odcinkowego są skorodowane. We wnioskach opinii wskazano, że stropy drewniane ze ślepym pułapem wymagają wzmocnienia i częściowo całkowitej wymiany, dach drewniany kryty dachówką cementową wymaga wymiany krokwi i łat oraz częściowo wzmocnienia krokwi. W ocenie rzeczoznawcy, ze względu na brak gwarancji bezpiecznej eksploatacji budynku, jedynym rozsądnym rozwiązaniem jest jego wyburzenie.

W następstwie powyższego, zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. o zajęcie stanowiska w sprawie nieużytkowanego budynku z uwagi na jego zlokalizowanie w strefie "B" ochrony konserwatorskiej według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w piśmie z dnia [...]r. oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń do rozbiórki obiektu, zobowiązując jednocześnie do sporządzenia i przedłożenia dla celów archiwalnych inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej.

Pismem z dnia [...]r. Zakład Gospodarki Lokalowej w M. poinformował, że Gmina M. w [...]r. sprzedała nieruchomość przy ul. [...], a tym samym nie jest już administratorem nieruchomości.

W toku przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin organ I instancji ustalił, że nieużytkowany budynek został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych, co de facto uniemożliwiło jego kontrolę od wewnątrz. Nadto oględziny wykazały ochronę okapu nad chodnikiem siatką zabezpieczającą wykonaną na stalowych spornikach. Na elewacjach szczytowych oraz elewacji podłużnej wzdłuż ulicy stwierdzono odspojenie i uszkodzone tynki, wobec czego organ zobowiązał w trybie bezzwłocznym do ich skucia (zwłaszcza na elewacji od strony chodnika oraz na ścianie od strony posesji przy ul. [...]) i dostarczenia protokołu z wykonanych robót. Podczas oględzin przedstawiciel właściciela budynku – G. S. oświadczył, że brama wjazdowa na nieruchomość jest stale zamknięta, zaś stan budynku od dnia jego zakupu nie zmienił się, przy czym ze względu na brak dostępu do budynku obecny właściciel nie oceniał stanu technicznego wewnętrznych elementów konstrukcyjnych obiektu. Nadto wskazał, że planowana jest w terminie 3 lat rozbiórka budynku, tj. po uzyskaniu pozwolenia na budowę nowego budynku.

PINB postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej “ustawa Prawo budowlane" nałożył na “A" Spółka Jawna w M. (jako właściciela obiektu) obowiązek dostarczenia ekspertyzy w zakresie stanu technicznego ww. budynku ze szczególnym uwzględnieniem stanu elementów konstrukcyjnych oraz wyszczególnienia robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających, koniecznych do wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących się znaleźć w jego pobliżu, w terminie do [...] r.

Przy piśmie z dnia [...]r. zobowiązana Spółka przedłożyła sporządzoną przez J. O. opinię techniczną, datowaną na [...]r. Z jej treści wynikało, że biegły nie był w stanie dokonać oględzin elementów konstrukcyjnych budynku, jednakże pomimo tego nie stwierdził stanu katastrofalnego obiektu. W jego ocenie w okresie ostatnich 7 lat stan techniczny obiektu nie uległ znacznemu pogorszeniu i nie stwarza zagrożenia dla osób postronnych. We wnioskach autor opinii dopuścił pozostawienie budynku do końca [...]r. bez konieczności jego wyburzenia, pod warunkiem półrocznego przeglądu przez właściciela.

W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia przedłożonej opinii technicznej, właściciel obiektu pismem z dnia [...]r. wskazał, że wobec zamurowania wszystkich otworów, elementy konstrukcyjne zostały poddane jedynie zewnętrznej diagnozie. Podniósł, że próba wejścia do budynku byłaby niebezpieczna i nielegalna, bowiem nie posiada zezwolenia na odtworzenie drzwi wejściowych. Jego zdaniem budynek nie zagraża otoczeniu, zewnętrzne ściany nośne są bez uszkodzeń i spękań, stoją stabilnie bez żadnych zmian, dwuspadowy dach jest cały, połacie dachu są płaskie, nie ma zapadlisk, które mogłyby wskazywać na uszkodzenie konstrukcji dachu.

Wezwany przez PINB w charakterze świadka, autor przedłożonych opinii technicznych w dniu [...]r. zeznał, że nie posiada aktualnej dokumentacji fotograficznej wnętrza obiektu, zaś oględzin dokonywał z zewnątrz, jedynie od strony ul. [...], bez odkrywek elementów konstrukcyjnych budynku. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko o złym stanie technicznym budynku oraz o nieopłacalności jego remontu, z uwagi na znaczne uszkodzenia elementów, w tym także elementów konstrukcyjnych. Biegły wskazał na konieczność rozbiórki budynku do końca [...]r., z zastrzeżeniem kwartalnego przeglądu stanu technicznego przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlane.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...]r. rozprawy administracyjnej G. S. poinformował o planowanej na przełomie [...] rozbiórce nieużytkowanego budynku i jednoczesnej budowie nowego obiektu w miejsce wyburzonego. Zwrócił również uwagę na nieopłacalność remontu. Nadto zobowiązał się do bieżącego monitorowania stanu technicznego przedmiotowego budynku, w tym stanu jego zadaszenia, a w szczególności połaci dachowej w centralnej części budynku. Dodatkowo oświadczył, że nie dokonywał odkrywek fundamentów, ani też elementów konstrukcyjnych stropów, nie ma wiedzy o konstrukcji stropów obiektu oraz pomieszczeń piwnicznych.

Na rozprawie G. S. przedłożył, sporządzoną przez siebie jako architekta, ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku, datowaną na dzień [...]r. Z opinii tej wynika, że ściany nośne zewnętrzne, na których oparta jest więźba dachowa, jak i sama więźba dachowa są w dobrym stanie. Ponadto w podsumowaniu oceny wskazano, że oddziaływanie warunków atmosferycznych na wnętrze budynku, a w szczególności wnikanie do jego wnętrza w rejonie klatki schodowej wody deszczowej lub śniegu pozostaje bez wpływu na stan konstrukcji budynku, ponieważ nie narusza w żaden sposób zewnętrznych ścian nośnych, ani elementów więźby dachowej.

W toku ponownych oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...]r., w dostępnych pomieszczeniach wewnątrz budynku PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt to budynek jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, podpiwniczony, murowany z cegły, z dachem drewnianym krytym dachówką. Oględziny dowiodły, że budynek posiada liczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych min.: przegnicie krokwi dachowych od strony drogi, w miejscu których połać dachowa jest zapadnięta, przegnicie krokwi dachowych od strony podwórza w miejscach dużych dziur w połaci dachu tuż nad rozpadającymi się w tym miejscu ściankami kolankowymi ceglanymi, przegnicie i załamanie jętek stanowiących część konstrukcji dachu nad pionem zdewastowanej klatki schodowej, spękanie i deformacja muru ceglanego pod oparciem płatwi drewnianej na której utrzymuje się konstrukcja dachu w rejonie klatki schodowej, przegnicie belek stropowych drewnianych od strony podwórza w miejscu dużych dziur w połaci dachu, bardzo mocne zniszczenia i ubytki elementów ścian ceglanych i kamiennych, szczególnie w poziomie przyziemia.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 6, § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. nr 198 poz. 2043) nakazał “A" Spółka Jawna w M. rozebrać uszkodzony, nieużytkowany budynek przy ul. [...] w M. oraz uporządkować teren rozbiórki po jej zakończeniu, w terminie nie później niż od [...] r. i nie dłużej niż do [...] r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie PINB wskazał, że nie zgodza się z tezami sporządzonej przez G. S. opinii technicznej z dnia [...] r. Zwróci uwagę, że bardzo zły stan techniczny budynku uwidocznia dokumentacja fotograficzna z oględzin z dnia [...]r., podczas których nie stwierdzono aby w budynku były przeprowadzane jakiekolwiek prace remontowe czy zabezpieczające uwzględniające opinię techniczną z [...]r. Zdaniem organu natomiast oględziny dowodzą, że budynek posiada liczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych. Nadto organ zaznaczył, że fatalny stan techniczny budynku opisuje również ekspertyza z [...]r. Organ podkreślił przy tym, iż od czasu sporządzenia powołanej opinii, ze względu na zamurowane otwory w budynku, nie były wykonywane żadne prace zmierzające do poprawy jego stanu technicznego, zaś stan techniczny elementów konstrukcyjnych zdecydowanie się pogorszył .

PINB zwrócił uwagę, że bezpośrednie położenie budynku wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego ul. [...], a także jego lokalizacja blisko centrum, tj. rynku mikołowskiego oraz przedszkola, może wpłynąć na bezpieczeństwo osób poruszających się po chodniku, tuż przy uszkodzonym obiekcie. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że należy pilnie dokonać niezbędnych zabezpieczeń w postaci wzmocnień, podparć uszkodzonych elementów konstrukcyjnych, szczególnie od strony chodnika. Rozważyć natomiast należy wykonanie zabezpieczenia w postaci zadaszenia bądź czasowego wyłączenia chodnika w uzgodnieniu z zarządcą ciągu pieszo-jezdnego. Organ zaznaczył, że prace zabezpieczające powinny być wykonane przed okresem zimowym i pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła "A" Spółka Jawna w M., domagając się jej uchylenia, bądź uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w tym w szczególności w celu uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego. Odwołująca nie zgadzając się z poczynionymi przez organ ustaleniami zarzuciła decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 , art. 10 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 90 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.". W ocenie odwołującej, skarżone rozstrzygnięcie nie wskazuje dokładnej daty wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, nie przedstawia także dowodów na okoliczność zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. i uniemożliwienia jej jako stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w tym złożenia uzupełniających wniosków dowodowych. Wytknęła organowi, że powołując się na dwie ekspertyzy J. O. i ocenę stanu technicznego budynku wykonaną przez G. S., pominął on ustalenia merytoryczne wynikające z tych dokumentów, uznając własne stanowisko co do stanu technicznego budynku jako nadrzędne w stosunku do posiadanych dowodów. Organ I instancji nie sprecyzował także, czy ww. ekspertyzy stanowią opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W świetle twierdzeń Spółki organ nie wskazał także, na jakiej podstawie zrezygnował wbrew postanowieniom art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. z przesłuchania w czasie rozprawy administracyjnej J. O. jako świadka lub biegłego w sprawie. Nadto organ nie powołał żadnych innych dowodów, z których wynikałoby, że przedmiotowy budynek znajduje się w bardzo złym stanie, zagrażając bezpieczeństwu osób trzecich. Zdaniem odwołującej się, PINB niezgadzając się z posiadanymi dowodami winien zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powołać dowolnego biegłego celem opracowania opinii. Odwołująca się podkreśliła, że sporny budynek stanowi około 100 letnią tradycyjną śląską chałupę, wybudowaną z cegły pełnej i kamienia, z drewnianą solidną więźbą dachową. Dalej Spółka wyjaśniła, że uszkodzenie strefy wewnętrznej budynku nastąpiło przez zawalenie się skorodowanego ceglanego komina, usytuowanego w samym jego środku, co skutkowało powstaniem dziury na środku dachu. Powyższe jednak, w jej ocenie nie narusza grubych, solidnych zewnętrznych ścian nośnych i solidnej więźby dachowej, która w tamtych czasach była przewymiarowana, natomiast incydentalne osłabienie niektórych krokwi nie wpływa na nośność całej konstrukcji. Dach jest stabilny, a jego nierówności wynikają wyłącznie z krzywizn całego obiektu, co jest charakterystyczne dla starych obiektów budowanych na kamiennych fundamentach. Odwołująca, domagając się opracowania obiektywnej i bezstronnej ekspertyzy podkreśliła, że nie zgadza się z oceną stanu technicznego budynku przedstawioną w oględzinach organu I instancji, co zostało według niej pominięte w uzasadnieniu decyzji. Spółka poddała pod wątpliwość działania organu, który w żaden sposób nie wykazał niebezpieczeństwa, na które się powołuje stosując przepis art. 10 § 2 k.p.a. Nadto zaznaczyła, że skoro przez 9 lat stan budynku niewiele się pogorszył, a w szczególności nie nastąpiły żadne fakty, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia jakiegokolwiek zagrożenia katastrofą budowlaną, to dlaczego dopiero teraz budynek zaczął stanowić zagrożenie. Odwołująca się wskazała, że rozbiórka obiektu skutkować będzie powstaniem zagrożenia dla osób trzecich, w szczególności ze względu na przyleganie piwnic budynku do chodnika, który w trakcie prac może obsunąć się do wykopu. Podkreśliła, że rozbiórka nieużytkowanego obiektu z równoczesną budową nowego, wymaga przygotowania zarówno w zakresie projektu budowlanego jak i finansowania inwestycji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany, to winien on przede wszystkim spełniać, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt a ustawy Prawo budowlane, podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, a także winien być należycie zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Zdaniem organu na gruncie niniejszej sprawy ocena, czy wystąpiła przesłanka "braku możliwości odbudowy lub remontu" polega na porównaniu ekonomicznej opłacalności wykonania robót, które spowodują, iż obiekt ten będąc dalej nieużytkowany pozostanie w analogicznym stanie funkcjonalnym, będzie spełniać powołane wyżej warunki, co do bezpieczeństwa konstrukcji i braku zagrożenia dla osób trzecich.

Organ odwoławczy formułując zalecenia dla organu niższego stopnia wskazał, że powinien on ustalić minimalny zakres prac, pozwalający po ich wykonaniu, na pozostawienie przedmiotowego obiektu budowlanego w stanie niestwarzającym zagrożenia. Zaznaczył przy tym, że autor opinii technicznej nie wykluczył możliwości przeprowadzenia remontu obiektu, lecz uznał, że działanie takie byłoby nieekonomiczne, co nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że obiekt nie nadaje się do remontu bądź odbudowy.

W ocenie organu II instancji, przy uwzględnieniu zamiaru właściciela obiektu co do planowanej rozbiórki, najbardziej racjonalnym jest nakazanie, na podstawie art. 66 ustawy Prawa budowlanego, przeprowadzenia takich robót, aby stan techniczny nieużytkowanego obiektu uznać za bezpośrednio niezagrażający osobom znajdujących się w jego pobliżu.

Zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB winien ustalić, czy konieczne jest przeprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych prac, mających na celu dalsze zabezpieczenie nieużytkowanego obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich oraz takich, aby obiekt ten nie stwarzał zagrożenia i nie ulegał dodatkowej degradacji. Organ uwzględniając lokalizację obiektu, a mianowicie to, że znajduje się on blisko centrum miasta, bezpośrednio przy drodze głównej i chodniku uznał, że koniecznym jest ze względu na liczne uszkodzenia elementów dachu obiektu, zabezpieczenie dziur w dachu przed opadami atmosferycznymi oraz podparcie ugiętych elementów konstrukcji. Nadto stwierdził, że zasadnym byłoby ponownie przesłuchanie autora opinii technicznej na okoliczność wskazania, jakie prace winny być wykonane, w celu wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. argumentując zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powołał się na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz na zasadę dwuinstancyjności. Podniósł przy tym, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ww. kwestii bowiem, takie działanie w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji. Zastosowanie z kolei art. 136 k.p.a. celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ wyższej instancji, nie byłoby zasadne ze względu na zasadę szybkości postępowania.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła "A" Spółka Jawna w M., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania ze względu na fakt, że zebrany przez PINB materiał dowodowy nie daje podstawy do orzeczenia o rozbiórce. Skarżąca Spółka zgodziła się z uchyleniem decyzji organu I instancji w całości, jednakże wyraziła sprzeciw co do uwzględnienia przez organ odwoławczy okoliczności prawnych innych, niż podniesione w odwołaniu. W ocenie skarżącej organ II instancji zamiast wyeliminować błędy decyzji organu I instancji, nakazał temu organowi wydanie jeszcze bardziej błędnego rozstrzygnięcia lub błędnego inaczej. Skarżąca wytknęła całkowite pominięcie zarzutów odwołania, a w szczególności brak odniesienia się do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 i 2 i art. 77 § 1 k.p.a., odnośnie których powtórzyła identyczne w formie i treści argumenty, jak w odwołaniu. Nadto skarżąca zarzuciła, że decyzja została skierowana do nieistniejącego podmiotu, jako że zgodnie z zapisami w rejestrze przedsiębiorstw w KRS, skarżąca działa pod firmą "A" Spółka Jawna z siedzibą w M., zaś w jej nazwie nie występują nazwiska wspólników.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się natomiast do kwestii niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał na konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, poddając jedynie pod wątpliwość, czy wydanie decyzji ma nastąpić w oparciu o art. 67, czy art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Na rozprawie sądowej w dniu 19 maja 2016r. skarżąca Spółka wniosła i wywiodła jak w skardze. Jednocześnie podtrzymała, że rozbiórki budynku zamierza dokonać w momencie przystąpienia do prac budowlanych związanych z budową nowego budynku. Jednakże czeka z procesem inwestycyjnym do zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwi jej budowę w granicy, bez zgody nieustalonego właściciela sąsiedniej działki. Nadto w jej ocenie w aktach sprawy brak jest opinii specjalisty, który jednoznacznie wskazałby na zły stan techniczny obiektu i konieczność jego rozbiórkę. Zdaniem skarżącej wobec faktu, że w aktach znajdują się trzy przeciwstawne opinie, organ powinien zwrócić się do biegłego o wydanie kolejnej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w zawisłej sprawie jest kasatoryjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Poza sporem jest okoliczność, że budynek mieszkalny położony na działce nr 1, przy ul. [...] w M. jest nieużytkowany. Nie budzi również wątpliwości to, że obiekt ten nadaje się do rozbiórki, a nawet w świetle planów jego właściciela jest do niej przeznaczony. Kwestię sporną natomiast stanowi, czy przedmiotowy budynek został utrzymany w należytym stanie technicznym, a przede wszystkim, czy zapewnia bezpieczeństwo konstrukcji, tj. czy nie powoduje zagrożenia dla mienia i ludzi mogących przebywać w jego otoczeniu.

Niezależnie od powyższego należy pamiętać, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc zadaniem Sądu było dokonanie oceny zasadności jej podjęcia, tj. rozważenie, czy zaistniały przesłanki do uchylenia, wydanego w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie rozbiórki nieużytkowanego obiektu budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności Sąd zatem badał kwestię, czy organ wydając decyzję kasacyjną nie przekroczył uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Powołany przepis pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu I instancji było wadliwe, tj. naruszające przepisy procesowe, a nadto organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy przyjąć, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdza potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 238/12).

W ocenie Sądu, faktyczne i prawne okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro skarżąca przedłożyła ocenę stanu technicznego obiektu, a organ I instancji wezwał jej autora w charakterze świadka, a także przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny - w konsekwencji czego uznał zebraną dokumentację za wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wydania decyzji z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to brak było podstaw do ferowania zarzutu nienależytego zebrania przez tenże organ materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należało przyjąć, że nie znajdują one uzasadnienia. W ocenie składu orzekającego choć prawidłowa jest decyzja PINB o rozbiórce, to uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z takim wskazaniem stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Tak więc ze względu na zakaz sformułowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Sąd podziela wyrażony w literaturze przedmiotu pogląd, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. J. Zimmerman: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366). Powyższe oznacza zatem, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania skargi nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne niż orzeczenie zaskarżone, za wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd oddalając skargę w niniejszej sprawie nie wydał orzeczenia z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej, bowiem zaskarżony wyrok nie pogarsza sytuacji strony skarżącej. Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną. Przedmiot tego postępowania wyznacza tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy rozpatrywanej w obu instancjach. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten ma obowiązek ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i ewentualnie uzupełniony we własnym zakresie. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zakłada, iż pomimo spełnienia przesłanek w przepisie tym określonych, w niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania art. 66 tej ustawy w celu ustalenia, czy właściciel obiektu ma zamiar podjąć działania zmierzające do rozpoczęcia i wykonania prac remontowych pozwalających na dalsze zabezpieczenie obiektu, by nie stwarzał on zagrożenia i nie ulegał degradacji.

Kontrolowane postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Zgodnie natomiast z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Z kolei § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi, iż w decyzji, o której mowa w § 6, właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przywołane przez organ II instancji stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 515/08. Niewątpliwie przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tyle jego zły stan techniczny co okoliczność, że nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Przy tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego też przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu, stosownie do § 2 powołanego rozporządzenia, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do ustalenia przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, a także do dokonania oględzin i oceny stanu technicznego oraz przeprowadzenia rozprawy. Sąd II instancji podkreślił, iż sformułowany w art. 67 ustawy Prawo budowlane zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" oznacza również brak zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego przed nakazaniem rozbiórki danego obiektu budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel, czy zarządca obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Przy czym zamiar ten musi być w wystarczający sposób uzewnętrzniony.

W zawisłej sprawie właściciel obiektu wielokrotnie informował organy w trakcie postępowania, że planuje budowę nowego obiektu, po uprzednim rozebraniu nieużytkowanego budynku. Zdaniem Składu orzekającego nie ma wątpliwości, że nieużytkowany obiekt budowlany nadaje się do rozbiórki, i taka też jest intencja właściciela obiektu, jednakże w chwili obecnej z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, istotne jest także zabezpieczenie obiektu, aby nie stwarzał on - w szczególności ze względu na swoją lokalizację, tj. bliskość centrum miasta, usytuowanie bezpośrednio przy drodze głównej i chodniku, który przebiega pod ścianą budynku - zagrożenia dla ludzi przebywających w jego pobliżu. Jednocześnie przyjdzie wskazać, że z mocy art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, a więc m. in. zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji. Natomiast zadaniem organu nadzoru budowlanego jest, o ile właściciel lub zarządca nie wykonuje powołanych obowiązków, wdrożenie postępowania celem usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym – poprzez wydanie decyzji, wymienionych w art. 66 i nast. ustawy Prawo budowlane. Zatem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego nie jest uzależnione od użytkowania budynku. Sam fakt stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu obliguje organy nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań, w tym wydania decyzji określającej niezbędne do wykonania roboty budowlane.

Z kolei zakres nałożonych na właściciela obowiązków jest uzależniony od okoliczności faktycznych sprawy, zaś w razie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organy mogą nałożyć na właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Regulacja ta przesądza też, że koszty ocen i ekspertyz ponosi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nadzoru budowlanego władny był zatem do żądania od strony oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, a w przypadku jej nie dostarczenia – do zlecenia oceny lub jej uzupełnienia na koszt skarżącego (art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane ). Regulacja ta wyłącza tryb powoływania biegłego z art. 84 k.p.a.

Sąd nie podzielił argumentacji skargi co do tego, że istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie bowiem wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie było bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nieużytkowany obiekt budowlany, co do którego PINB nakazał rozbiórkę istniał przez cały okres prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Spółka także nie wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych, czy pozwolenia na budowę nowego obiektu, a stan techniczny obiektu uzasadniał ingerencję organów nadzoru budowlanego. Zatem nie zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Wskazać nadto przyjdzie, że skarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. de facto czyni zadość twierdzeniom odwołania co do konieczności ustalenia rzeczywistego stanu technicznego.

Sąd nie podziela również zarzutu Skarżącej co do naruszenia przez PINB art. 10 § 2 k.p.a., organ bowiem uzasadnił odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w niniejszym postępowaniu.

Odnotowania wymaga także, że art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie przewiduje, że adresatem decyzji wydanej na tej podstawie może być wyłącznie właściciel obiektu lub jego zarządca i tylko na te właśnie podmioty organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie powołanego przepisu. Zatem kwestia ustalenia, kto jest właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu stanowi niewątpliwie kluczowe ustalenie w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom Skarżącej zarówno decyzja organu I, jak i II instancji została skierowana do właściwego podmiotu, zaś wyszczególnienie dodatkowo przez PINB imion i nazwisk wspólników Spółki nie stanowi naruszenia prawa.

Nadto Sąd pragnie zwrócić uwagę, że bez znaczenia są podnoszone przez stronę skarżącą kwestie ekonomiczne oraz postanowienia, czy nawet oczekiwania co do zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przydatność obiektu budowlanego do remontu, wykończenia lub odbudowy powinna być oceniona z punktu widzenia możliwości wykonania tego rodzaju prac, a mianowicie czy zapewnią one zgodny z prawem stan obiektu poprzez usunięcie bądź zabezpieczenie złego stanu technicznego budynku. Podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawa budowlane nie może zatem być uznanie, że jego remont, odbudowa lub wykończenia są nieopłacalne, choć stan majątkowy właściciela obiektu nie powinien być okolicznością całkiem bez znaczenia.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Reasumując zaskarżona decyzja jest w istocie rozstrzygnięciem dla skarżącej Spółki korzystniejszym, bowiem jej wzruszenie w wyniku uwzględnienia skargi stanowiłoby naruszenie zakazu zdefiniowanego w art. 134 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

-----------------------

15