Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 334/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono , że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 27.02.2014 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek K. W. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, z wewnętrznym układem komunikacyjnym, miejscami postojowymi, małą architekturą na działkach nr [...], [...], [...] obr [...] wraz z budową zjazdu na działkach nr [...], [...] obr j.w. przy ul. R. w K.". Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 03.07.2013 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organ przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskał uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 05.08.2013 r.

w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, postanowienie Marszałka Województwa z dnia 10.12.2013 r. w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienie Marszałka Województwa z dnia 22.01.2014 r. w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w toku postępowania wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody, który nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni, zatem uzgodnienie z tym organem, na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznano za dokonane. Organ uzyskał również opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 05.08.2013 r. w zakresie ochrony środowiska oraz opinię Rady Dzielnicy IV z dnia 14.08.2013 r. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 § 1 cyt. ustawy. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. K., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych

dla sprawy okoliczności faktycznych;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia motywów przyjętych rozwiązań;

- art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego naruszający interesy osób trzecich w zakresie oddziaływania na działkę sąsiednią poprzez przesłanianie, zacienianie, ograniczanie przewietrzania;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe wskazanie działek sąsiednich stanowiących podstawę dla kontynuacji funkcji, formy oraz parametrów urbanistycznych;

- § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru

analizowanego, którego zakres znacznie i w sposób nieuzasadniony przekracza

wymaganą rozporządzeniem wielkość,

- § 4, § 5, § 6, § 7 ww. rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie parametrów urbanistycznych: wskaźnika linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że jako właściciel działek sąsiednich nie zgadza się na planowaną inwestycję, która narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz godzi w jej interes. Inwestor planuje realizację wysokich i rozległych budynków wielorodzinnych, które przytłoczą okoliczną zabudowę, a w szczególności niewielkie budynki znajdujące się na działce odwołującej się. Zabudowa spowoduje zacienienie, a także uniemożliwi przewietrzanie tego terenu. Odwołująca się wskazała, że obszar analizowany określony został w sposób zbyt szeroki i obejmuje swoim zasięgiem tereny, które pod względem urbanistycznym nie pozostają w jakimkolwiek związku z terenem inwestycji, co rzutuje na ustalone parametry urbanistyczne. Szczególnie zabudowa na działkach nr [...] oraz nr [...] przy ul. R. nie powinna znaleźć się w grupie działek realizujących zasadę dobrego sąsiedztwa, a to z powodu usytuowania po drugiej stronie linii kolejowej. Zarzuciła błędne odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy. Wątpliwości odwołującej się budzi również wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w przedziale od 22 - 32% , jak również wskaźnika szerokości elewacji frontowej w przedziale od 13 do 39 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 10 - 17,56 m albowiem przyjęta przez organ rozpiętość wskaźników pozwala na zbyt wiele wariantów zabudowy. Podkreśliła, że parametry te nie znajdują żadnego uzasadnienia w świetle wyników analizy i naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia

29.12.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna z października/listopada 2013 r. co do zasady odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr: [...], [...] przy ul. R. w K.. Przechodząc do analizy poszczególnych parametrów Kolegium wyjaśniło, iż wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały określone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa oraz stanowiskiem judykatury.

W treści zaskarżonej decyzji odstąpiono od ustalenia linii zabudowy z uwagi na lokalizację inwestycji w głębi terenu, za pierwszą linią zabudowy od strony ulicy R.. Jednocześnie wskazano, iż planowane przez Inwestora budynki nie ingerują w ukształtowaną już linię zabudowy od strony ul. R., a linia zabudowy ukształtowana wzdłuż ulicy R. nie zostanie zmieniona, stąd wyznaczenie nowej linii zabudowy nie znajduje w odniesieniu do planowanej inwestycji uzasadnienia ani prawnego ani merytorycznego. Z uwagi na konfigurację działki istotnym ograniczeniem w lokalizacji planowanej inwestycji będą normy prawa regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami, w tym od linii kolejowej.

Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w odniesieniu do zabudowy kubaturowej wyznaczono na poziomie od 22% do 32%. Średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wnosi ok. 22%, przy czym w obszarze analizowanym położonym po zachodniej stronie torów kolejowych wskaźnik ten wynosi 25% (teren zainwestowany zabudową wielorodzinną), z kolei po południowej stronie ul. R. wskaźnik wynosi 33% (teren zainwestowany zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej). W konkluzji uprawniony architekt stwierdził, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/ terenu należy wyznaczyć w ten sposób, że 22% odpowiada średniemu wskaźnikowi obszaru analizowanego, natomiast 32% to nawiązanie do wskaźnika występującego na działkach najbardziej zainwestowanych. Jednocześnie podkreślono, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze, w którym następuje intensyfikacja zabudowy.

Szerokość elewacji frontowej ustalono wyznaczono w przedziale od 13 m do 39 m, przy czym za front działki przyjęto tę część działki, która przylega do ul. R.. Wskazano, iż w obszarze analizowanym nie została wykształcona jednolita szerokość elewacji frontowej, a w dużej mierze zależy ona od szerokości frontów działek. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze wynosi ok. 32,5 m.

W sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowane są budynki wielorodzinne o elewacjach frontowych, których szerokość wynosi ok. 31 m (budynek nr [...] przy ul. R.), ok.42 m (budynek nr [...] stojący po zachodniej strony torów kolejowych). Jednocześnie organ podkreślił, iż dla takiego samego terenu jak objęty wnioskiem została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy nr [...] z dnia 17.06.2011 r., gdzie szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 12 m do 38 m.

W uzasadnieniu dla parametru szerokości stwierdzono, iż wynika on z szerokości elewacji frontowej budynków wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. R. i uwzględnia fakt że główne bryły budynków są usytuowane zarówno prostopadle jak i równolegle do ul. R..

W odniesieniu do pozostałych parametrów Kolegium wskazało, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - attyki (poziomu najwyżej położonej części pokrycia dachu) ustalono od 10 m do 17,56 m. W obszarze analizowanym po zachodniej stronie torów kolejowych budynki mają wysokość 6 kondygnacji naziemnych (zabudowa wielorodzinna), z kolei po południowej stronie ul. R. istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zabudowana budynkami wielorodzinnymi o 4 kondygnacjach naziemnych. Wskazano, że dla działki nr [...] wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku (decyzja z dnia 25.02.2008 r. Nr [...]) ustalająca wysokość planowanej inwestycji na 17 m, dopuszczono usytuowanie 5 kondygnacji, zaznaczono iż inwestor w oparciu o przywołaną powyżej decyzję zabudowy uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto przywołano kolejną decyzję o wz Nr [...] z dnia 17.06.2011 r., gdzie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyniosła od 10 m do 17,5 m, nie wyżej niż zabudowa na dz. nr [...]. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wskazano, iż wysokość ustalono w przedziale od 10 m do 17,65 m, przy czym wysokość 10 m to wysokość nawiązująca do najniższych budynków stojących w sąsiedztwie inwestycji, a 17,56 m to wysokość powtarzająca wysokość budynku na dz. nr [...] przy ul. C.. Geometrię dachu ustalono jako dach płaski. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w obszarze analizowanym nie wykształcił się jednolity rodzaj dachu, występują zarówno dachy płaskie, jak i o zróżnicowanym kącie nachylenia dachu.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że projektowany obiekt nie zakłóci istniejącego charakteru zabudowy, który jest zróżnicowany oraz ładu przestrzennego w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana zabudowa wpisuje się wysokością i charakterem zabudowy pomiędzy obiekty istniejące w obszarze analizowanym. Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. R., co szczegółowo wykazano w aktach sprawy. Jednocześnie Kolegium wskazało na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8.01.2014 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego wraz z naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu na działkach nr [...], [...] obr. j.w. przy ul. R. w K.", która utrzymana została w mocy decyzją Kolegium z dnia 25.03.2014 r. znak [...].

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy

zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo uchybień decyzji organu I

instancji prowadzących w świetle art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia tej decyzji i

przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, którego to przepisu organ odwoławczy bezzasadnie nie zastosował;

- art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych

dla sprawy okoliczności faktycznych;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia motywów przyjętych rozwiązań;

art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego naruszającego interesy osób trzecich w zakresie oddziaływania na działkę sąsiednią poprzez przesłanianie, zacienianie, ograniczanie przewietrzania;

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe wskazanie działek sąsiednich stanowiących podstawę dla kontynuacji funkcji, formy oraz parametrów urbanistycznych;

§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, którego zakres znacznie i w sposób nieuzasadniony przekracza wymaganą rozporządzeniem wielkość;

- § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie parametrów urbanistycznych - wskaźnika linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła tożsamą argumentację jak w odwołaniu od decyzji I instancji. W szczególności zakwestionowała błędne, jej zdaniem, odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy, określenie poszczególnych parametrów w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny, pozostawiający zbyt dużą dowolność dla realizowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli przeprowadzanej przez Sąd co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym.

Stosownie do przepisu art. 52 ust. 2 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl art.61 ust.5 ustawy, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3), uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Istotne jest zatem, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Sformułowanie "zagwarantowane w drodze umowy" nie oznacza obowiązku posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane (por. wyrok NSA sygn. II OSK 1245/13).

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnicy) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić nie mniej niż 50 m.

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Zwrócić należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2).

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.(ust.2).

Z kolei, w myśl § 7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że już wniosek inwestora nie odpowiadał przedstawionym wyżej wymogom.

Inwestor obowiązany jest do określenia we wniosku przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, co musi być przedstawione w formie opisowej i graficznej, oraz określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Wraz z wnioskiem inwestor winien również przedłożyć dokumenty świadczące o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Powyższych wymogów złożony w sprawie wniosek nie spełniał. Nie określał bowiem zapotrzebowania na energię elektryczną, wodę (odesłanie do pism z dnia 3.01.2013 r. i 1.02.2013 r. nie określa zapotrzebowania) oraz ilości odprowadzanych ścieków. W przypadku energii elektrycznej i wody podano natomiast we wniosku, że potrzebna jest zarówno budowa przyłączy, jak i sieci. We wniosku nie określono gabarytów budynków ani ich kubatury. Wysokość do krawędzi attyki podano w widełkach: 17 – 19 m. Również maksymalną powierzchnię zabudowy określono w ten sam sposób: 30 – 40%. Inwestor nie określił właściwie parametru szerokości elewacji frontowej podając, że będzie ona wynosić "do 39 m." Wniosek nie obejmował budowy przyłączy i sieci.

Zgodnie z pismem MPWiK z dnia 1.02.2013 r. do obsługi terenu inwestycji niezbędne jest zaprojektowanie sieci spinającej dwa wodociągi albo rozbudowę miejskiej sieci kanalizacyjnej, jak również rozbudowa kanalizacji ogólnospławnej. Podano, że inwestor może rozbudować miejską sieć kanalizacyjną na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz podanych w oświadczeniu o warunkach przyłączenia sieci. Warunki zostaną wydane po przedstawieniu dokumentacji projektowej. Jak podano w trym piśmie, prowadzenie miejskich sieci wod.-kan. przez teren działek prywatnych możliwe jest wyłącznie w przypadku ustanowienia przez właścicieli nieruchomości służebności przesyłu na rzecz MPWiK.

Stosownie zaś do pisma "T" z dnia 3.01.2013 r. obsługa energetyczna inwestycji wymagać będzie budowy linii kablowej ze stacji transformatorowej nr [...] oraz przystosowania stacji transformatorowej do wyprowadzenia 2 nowych linii kablowych.

Z kolei MPEC podało, że warunki przyłączenia mogą zostać określone po złożeniu wniosku o wydanie warunków i po potwierdzeniu technicznych i ekonomicznych warunków przyłączenia.

Obowiązkiem organu było zatem wezwanie inwestora o sprecyzowanie wniosku.

Wątpliwości budzi również ustalenie organu, że spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powołanych wyżej przepisów wynika ponadto wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi. Przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu warunki zabudowy można uzyskać jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9.01.2014 r. sygn. II SA/Kr 1226/13, że skoro przepis § 3 ust. 1 in fine cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że analiza dokonywana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. , to organ administracji publicznej ma obowiązek badać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), a musi to być dokonane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

We wniosku inwestor podał, że projektowana inwestycja wymaga budowy przyłączy i sieci.

Zgodnie z przepisem art. 29a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364), budowa przyłączy może następować albo na podstawie zgłoszenia (ust. 3), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustaw o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 1 i 2 art. 29a). Uproszczony tryb realizacji inwestycji dotyczy wyłącznie budowy przyłączy a nie sieci.

W myśl art.2 pkt 5) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2015.139 j.t.) przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z punktem 6 tego przepisu przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z kolei sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (pkt 7).

Zgodnie zaś z przepisem art. 3 pkt 11) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2012.1059 j.t. z późn.zm.) sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Stosownie do art.7 ust.1 ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Wskazać w związku z tym należy, że obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci nie ma charakteru bezwarunkowego. Aktualizuje się wówczas, gdy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci oraz gdy podmiot żądający przyłączenia do sieci spełnia warunki przyłączenia do sieci. Roszczenie przysługuje w konsekwencji nie każdemu podmiotowi, który chce się przyłączyć do sieci, a tylko takiemu podmiotowi, który spełnia warunki przyłączenia do sieci (a przynajmniej po zadeklarowaniu przez dany podmiot, że akceptuje wydane warunki przyłączenia, skoro warunki przyłączenia do sieci można ustalić dopiero po podpisaniu umowy przyłączeniowej i wykonaniu inwestycji określonych w warunkach przyłączenia) oraz tylko dla takiej instalacji, dla której istnieją wspomniane w art. 7 ust. 1 p.e. techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia (por. wyrok SN z dnia 8.05.2014 r. sygn. III SK 46/13, baza Lex nr 1482418).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy obsługa projektowanej inwestycji w media wymaga budowy sieci, a wniosek nie obejmuje infrastruktury, w szczególności budowy sieci, szczegółowo należy wyjaśnić, czy spełniony został wymóg, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Podkreślenia również wymaga, że w przepisie art.61ust.1 pkt 3) ustawy mowa jest o "terenie" jako terenie planowanej budowy. Dlatego też spełnienie warunku zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia terenu, dotyczyć może tylko terenu planowanej inwestycji, a nie innych nieruchomości. Właściwa jednostka organizacyjna nie może bowiem zawrzeć umowy, ani w inny sposób zagwarantować inwestorowi, że zostanie zrealizowana inwestycja polegająca na budowie lub rozbudowie sieci, w szczególności przebiegająca po działkach innych właścicieli, która dopiero umożliwi wykonanie przyłączy na terenie projektowanej inwestycji.

W kontrolowanej sprawie ani w analizie urbanistyczno-architektonicznej, ani w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono dlaczego w taki a nie inny sposób wyznaczony został obszar analizowany. Tymczasem, skoro zgodnie z w/w przepisami w rozpatrywanej sprawie minimalna średnica obszaru analizowanego powinna wynosić 150 m, a jak wynika z graficznej części analizy, wynosi ona w kierunku wschód – zachód - 350 m, a w kierunku północ-południe – 500 m, to okoliczność ta powinna być należycie uzasadniona, zwłaszcza, że jak wynika z analizy, parametry inwestycji zostały ustalone w oparciu o gabaryty budynków z dalszego sąsiedztwa inwestycji..

Z zastosowaniem wymienionych wyżej wyjątków ustalono w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

W analizie zbiorczo podano powierzchnię działek znajdujących się w obszarze analizowanym i sumę powierzchni ich zabudowy. Uniemożliwia to dokonanie pełnej analizy opracowania. Nadto, w tabelach (k.76 a.a.) nie ujęto wszystkich działek – pominięto np. działki [...], [...], [...].

Przyjęta przez organ bez zastrzeżeń analiza urbanistyczno-architektoniczna niedostatecznie uzasadnia ustalenie parametrów na zasadzie wyjątku. Na przykład, analizator nie podał szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek), co uniemożliwia wyliczenie średniego wskaźnika.

Informacje podane na stronie 6 analizy są niewystarczające. Nadto, niezasadne jest posługiwanie się parametrami ustalonymi w wydanych decyzjach wz. W części dotyczącej ustalenia wysokości projektowanych obiektów najbliższe sąsiedztwo działki zobrazowane jest na stronie 8 analizy. Nie określono jednakże numerów działek ani też wysokości zabudowy podanej w metrach. Wysokości dalej położonych poszczególnych budynków podano wybiórczo.

Nie wiadomo co ma oznaczać stwierdzenie autora analizy, że istniejące uzbrojenie będzie uzupełnione.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że przyjęta przez organ rozpiętość wskaźników pozwala na zbyt wiele wariantów zabudowy.

Organy nie ustosunkowały się do stanowiska ZIKiT- u, że projektowany układ komunikacyjny przebiega przez istniejący garaż.

Uchybień tych organy nie zauważyły i zaniechały uzupełnienia analizy. Stanowi to o naruszeniu przez organy art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Powyższe rozważania w większości zawierają już ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Dodatkowo wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący niewyznaczenia linii zabudowy. "Linia zabudowy", zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 496/10 zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych uchybień, począwszy od wezwania inwestora o sprecyzowanie wniosku.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.