Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 623/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 46 b
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. M. i A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 806/11 w sprawie ze skargi J. M. i A. Ż. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 806/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J. M. i A. Ż. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie, działając na podstawie art.80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie nałożył na inwestora - J.G. obowiązku wykonania określonych czynności ani robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych robót budowlanych prowadzonych przy budowie bramy wjazdowej do działki nr [...] w B. R. usytuowanej na działce nr [...] od strony ulicy [...]. Organ ustalił krąg osób posiadających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. F. Ż. brał udział w postępowaniu jako współwłaściciel działki nr [...] w B. R. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 22 czerwca 2009 r. aktualnymi właścicielami tej działki są: J. M., Z. M., A. Ż., M. Ż., S. Ż. i Z. Ż. reprezentowana przez swoje córki J. M. i A. Ż. - zgodnie pełnomocnictwem nadesłanym za pismem z dnia 7 września 2009 roku. Stosownie do przepisu art. 30 K.p.a., osoby te, jako następcy prawni, wstępują na miejsce F. Ż. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dotychczas poczynione w sprawie ustalenia prowadzą do wniosku, że J. G. wybudowała na działce nr [...] w B. R., bez wymaganego zgłoszenia, bramę wjazdową do tej działki. Brama ta jest jednym z elementów ogrodzenia. Działka nr [...] w B. R. jest zabudowana, a zatem brama, jako element ogrodzenia, jest urządzeniem budowlanym do budynków znajdujących się na działce. Organ przyjął, że w przypadku wykonywania robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego, zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane zostały już zakończone. Nie wstrzymywano ich prowadzenia i stosownie do przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zastosowano odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 2. Zgodnie ze wskazaniem tego przepisu, w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego, jako organ właściwy, w drodze decyzji, nakłada na Inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro podczas oględzin nie stwierdzono, aby roboty były wykonane niewłaściwie i nie stwierdzono naruszenia odnoszących się do ogrodzeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), to nie nałożono obowiązku wykonania żadnych czynności ani robót budowlanych.

Odwołanie wniosła Z. Ż. oraz H. B.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt budowlany to budynek lub budowla wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast pod pojęciem obiektu budowlanego nie można rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi. Wojewódzki Inspektor zauważył, że rozróżnia się ogrodzenia, które stanowią urządzenia budowlane i te, które należą do obiektów budowlanych, w zależności od charakteru działki (zabudowana i niezabudowana). W rozpatrywanej sprawie, wykonane ogrodzenie znajduje się na działce zabudowanej, co potwierdza materiał dowodowy. Budowę fragmentu ogrodzenia na działce nr [...] w B. R. od strony ul. [...], tj. wykonanie bramy wraz z fundamentem, należy, zdaniem organu odwoławczego, zakwalifikować jako realizację ogrodzenia od strony drogi publicznej, stanowiącej miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego. W konsekwencji należy uznać, iż skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, to wybudowanie ogrodzenia bez takiego zgłoszenia powinno skutkować podjęciem przez organy nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ l instancji ustalił, iż inwestor legitymuje się zgłoszeniem robót budowlanych z dnia 19 sierpnia 2003 r. Biorąc pod uwagę na dokumencie o braku sprzeciwu, organ odwoławczy uznał, że bezpośrednio po dokonaniu zgłoszenia mógł legalnie rozpocząć wykonywanie robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu. Jednak roboty budowlane zaczęto wykonywać w dniu 18 sierpnia 2003 r. Powyższe ustalenie przesądza, iż inwestor rozpoczął wykonywanie urządzenia bez wymaganego zgłoszenia zamiaru jego wykonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro prawidłowo organ l instancji ustalił, iż budowa urządzenia budowlanego, jakim jest budowa ogrodzenia zabudowanej działki została wykonana samowolnie, to przy legalizacji takiej samowoli budowlanej znajdą zastosowanie przepisy 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (który w niniejszym przypadku dotyczy samowolnego wykonania urządzenia budowlanego, bez wymaganego zgłoszenia). Prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobligowane są do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W trakcie przeprowadzonych czynności nie stwierdzono, aby zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z przepisami, w tym z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dodatkowo ustalono, iż wykonane ogrodzenie (brama) nie narusza przepisów dotyczących sieci gazowych (pismo z dnia 21 października 2003 r., znak: [...]; k-16). W związku z powyższym organ odwoławczy zobligowany był do utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia o nienałożeniu dodatkowych obowiązków, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do kwestii poruszanych w odwołaniach wskazał, iż jeżeli podczas wykonywania robót budowlanych, doszło do naruszenia prawa własności innych podmiotów, w zakresie uszkodzenia ogrodzenia na sąsiedniej działce, to kwestie te nie pozostają w związku w przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Rozpoznanie podnoszonych w tym zakresie naruszeń prawa należy do właściwości sądów powszechnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły J. M. oraz A. Ż. W skardze zarzucono błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niezgodne z prawdą ustalenia faktyczne. Podano, że w sposób nieprawidłowy ustalono długość i szerokość drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz, że błędnie przyjęto, że droga dojazdowa jest zlokalizowana na działce budowlanej. W istocie bowiem działka ta (nr [...]) jest własnością Skarbu Państwa. Na dowód powołanej okoliczności skarżące przedłożyły pismo Wójta Gminy R. z dnia 13 września 2005 r., z którego wynika, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną (gminną). Skarżące zakwestionowały nadto zasadność zwrócenia się przez organ pierwszej instancji do Wójta Gminy R. o informacje co do obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu skarżących, opinia Wójta w tym przedmiocie nie była zgodna z prawdą. Tym samym, błędne i niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy były wszystkie ustalenia oparte na tych informacjach. Podkreślono w skardze, że rozpoczęcie przez inwestorkę budowy spornej bramy nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia i stanowiło samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 28 września 2011 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi"' skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 3 pkt 9 oraz art. 49b Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonana brama jest urządzeniem budowlanym. W ocenie skarżących, winna ona być uznana za obiekt budowlany, zaś procedura legalizacji samowolnie wykonanej bramy winna być prowadzona na podstawie art. 49b, a nie w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 tej ustawy. Błędnie też organy dokonały oceny zgodności legalizowanych prac z nieaktualnym już miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz studium kierunków planowania i zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o te zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub o ich uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że przedmiotem sporu nie były ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę zakwestionowanego rozstrzygnięcia organów administracji. Na obecnym etapie nie jest już przedmiotem kontrowersji zakres przeprowadzonych przez inwestorkę J. G. prac. Dotyczyły one posadowienia bramy wjazdowej na działkę nr [...]. Bramę tę wykonano od strony drogi publicznej oraz w linii istniejącego na sąsiednich działkach ogrodzenia. Nie jest też obecnie podważane ustalenie daty przeprowadzenia wskazanych wyżej prac. Ich początek przypadał - jak to w sposób niewątpliwy ustalono - na dzień 18 sierpnia 2003 r. Dopiero w dniu następnym dokonano zgłoszenia zamiaru wykonania tych prac. Powyższe ustalenia faktyczne Sąd uznał za prawidłowe i znajdujące należyte odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w zeznaniach świadków, dokumentacji fotograficznej oraz mapach i planach sytuacyjnych. Prawidłowa też i nie budząca zastrzeżeń w świetle art. 80 K.p.a. jest ocena tego materiału dokonana przez orzekające w sprawie organy.

Według Sądu pierwszej instancji, analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że istotą sporu jest dokonana przez organy administracji ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, w szczególności zaś kwalifikacja zamontowanej bramy wjazdowej z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie urządzenia budowlanego ma swą ustawową definicję, zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez urządzenia budowlane rozumieć należy takie związane z obiektem budowlanym urządzenia techniczne, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia. place postojowe i płace pod śmietniki. Cytowany przepis ustawy wprost określa zatem ogrodzenia jako egzemplifikację urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Przytoczona wyżej definicja normatywna stanowić powinna punkt wyjścia dla rozważań o kwalifikacji ogrodzenia z punktu widzenia z przepisów Prawa budowlanego. Skoro bowiem z mocy wyraźnego i jednoznacznego brzmienia przepisu ogrodzenie traktuje się jako urządzenie budowlane, to odmienna ocena jego statusu prawnego - jeśli w ogóle uprawniona - musi stanowić wyjątek i znajdować uzasadnienie w okolicznościach o charakterze szczególnym. Samo już jednak brzmienie powołanego wyżej przepisu dowodzi, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko w pewnych, określonych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego warunkach i okolicznościach. Kwalifikacja taka jest bowiem dopuszczalna wtedy tylko, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Ustawa traktuje zatem ogrodzenie jako urządzenie budowlane tylko pod warunkiem istnienia pewnego związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) a powiązanym z nim i pełniącym w stosunku do niego rolę służebną ogrodzeniem. W innych okolicznościach, a więc w szczególności w sytuacji braku innego obiektu budowlanego lub też braku wspomnianego związku rozważać można odmienną kwalifikację ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Aby urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, podlegało regulacjom tego prawa, musi ono stanowić bądź to część obiektu budowlanego, z którym jest związane, bądź stanowić samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Stanowisko to, jako oddające w sposób prawidłowy istotę problematyki statusu prawnego ogrodzenia, Sąd pierwszej instancji podzielił. Pogląd ten zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego uzależnia ocenę prawną zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wzniesieniu ogrodzenia od stwierdzenia jego związku z istniejącym na tej samej działce obiektem budowlanym. Jego konsekwencją jest uzależnianie oceny statusu ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego od układu okoliczności konkretnego przypadku. Sąd zauważył, że dopuszczalność alternatywnej kwalifikacji ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego (jako urządzenia budowlanego bądź obiektu budowlanego) pozostawała w polu widzenia organu odwoławczego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dostrzegł istniejące w orzecznictwie i doktrynie przedmiotu rozróżnienie ogrodzeń na te, które stanowią urządzenia budowlane i te, które należą do obiektów budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ponadto, co stanowiło podstawę dla przyjętej przez organ nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie kwalifikacji spornej bramy wjazdowej.

Według Sądu, stanowisko orzekających w sprawie organów, uznające zrealizowaną przez J. G. bramę za urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego) zasługuje na aprobatę. W sposób bezsporny ustalono, że brama powstała na gruncie zabudowanym budynkiem mieszkalnym, budynkiem inwentarsko-składowym oraz budynkiem garażowym. Z wymienionymi obiektami budowlanymi jest funkcjonalnie powiązana w ten sposób, że zapewnia prawidłowe, niezakłócone przez osoby postronne korzystanie z wykorzystywanej na cele mieszkaniowe posesji. Także parametry techniczne omawianego urządzenia i jego stylistyka przekonują, że ma ono pełnić funkcje właściwe i typowe dla ogrodzenia. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że bramę wjazdową na działkę nr [...] wykonano w linii istniejącego na sąsiednich działkach ogrodzenia. Uznanie spornej bramy wjazdowej za obiekt budowlany wymagałoby stwierdzenia, że posiada na tyle specyficzne cechy konstrukcyjne lub też spełnia funkcje na tyle inne i odmienne od wskazanych w art. 3 pkt 9 "związanych z zapewnieniem prawidłowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego", że uzasadniona jest inna jej kwalifikacja. Okoliczności takich w rozpoznawanej sprawie brak.

W ocenie Sądu, miało to wpływ na wybór procedury legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w myśl art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych, niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie zaś tego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku jego niewykonania - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W świetle art. 49 b Prawa budowlanego, nie może budzić wątpliwości, że przewidziany tym przepisem tryb legalizacji dotyczy jedynie wykonanych niezgodnie z przepisami obiektów budowlanych. Skoro jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznano, że zasadne było zaliczenie spornego ogrodzenia (bramy wjazdowej) do kategorii urządzeń budowlanych, jako trafne i zgodne z regulacją ustawy Prawo budowlane ocenić należało przeprowadzenie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tryb ten znajduje bowiem zastosowanie do sytuacji innych niż określone w art. 48 oraz 49b. Z uwagi na fakt, że prace przy montażu kwestionowanego fragmentu ogrodzenia zostały zakończone przed wydaniem decyzji w sprawie, zasadnie organy nie wstrzymały ich prowadzenia a orzekały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest też trafne zawarte w skardze stanowisko, iż w trakcie procedury legalizacji samowolnie wykonanej bramy wjazdowej naruszono przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Twierdzenie to nie znajduje oparcia w regulacjach prawnych, w szczególności w art. 59 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane. Stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w podanym wyżej brzmieniu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenia warunków zabudowy wymaga więc zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu. Nie każda zatem postać zamierzenia inwestycyjnego (w przypadku braku planu miejscowego) wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Posadowienie spornej bramy wjazdowej, w linii istniejącego ogrodzenia działek sąsiednich nie prowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, nie wiązało się też ze zmianą sposobu użytkowania żadnego obiektu budowlanego. Ponadto, zrealizowana brama wjazdowa była urządzeniem budowlanym, nie zaś obiektem budowlanym. Prace związane z jej osadzeniem nie miały zatem cech budowy obiektu budowlanego, czy też robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił jeszcze uwagę, że analiza wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego czynności, do przeprowadzenia których zobligowany jest organ nadzoru budowlanego, w ramach uregulowanej tym przepisem procedury legalizacyjnej wskazuje, że w trybie tym nie jest co do zasady wymagane ustalenie zgodności wykonanych prac z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie organ może dokonać weryfikacji zgodności realizowanych prac z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 wymogu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, to jednak kontrola organów nadzoru budowlanego w powyższym zakresie nie jest niezbędna w każdym przypadku. Brak jest tu bowiem wymogów analogicznych do tych wskazanych w art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Brak wiec było podstaw, by wymagać od inwestora wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną złożyła J. M. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokata K. L. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 806/11.

W oparciu o art. 188 P.p.s.a. wniosła:

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi J. M. oraz A. Ż. na decyzję Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2011 r., [...];

Na wypadek, gdyby Sąd uznał, ze nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 P.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła:

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, to jest art. 49b Prawa budowlanego oraz art. 50 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium różnicującym zakresy zastosowania tych przepisów jest to, czy dana samowola dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, podczas gdy oba te przepisy obejmują swoim zakresem zastosowania obiekty budowlane oraz części takich obiektów, natomiast kryterium różnicującym art. 49b i art. 50 jest zakres wykonanych robót budowlanych – art. 49b dotyczy robót polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, zaś art. 50 innych robót budowlanych (np. remontu);

2) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisu prawa materialnego, tj. z art. 3 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie, że ogrodzenie znajdujące się na działce zabudowanej jest jedynie urządzeniem budowlanym, nie stanowi zaś obiektu budowlanego;

3) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że inwestor J.G. nie była zobowiązana do przedłożenia w toku postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną złożyła także A.Ż. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokata M. L.

Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że posadowiona na działce nr [...] brama wjazdowa jest urządzeniem budowlanym;

2. art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie należało zastosować art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykonanie bramy wjazdowej odpowiada budowie obiektu budowlanego;

3. art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tDz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, podczas gdy w sprawie należało zastosować art. 49b ustawy Prawo budowlane;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 30 ust. 4 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji orzekający w sprawie nie uchybił obowiązkom, o jakich mowa w tych przepisach i w sposób należyty zebrał materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji nie ustalił w sposób właściwy kręgu stron postępowania, a w tym samym osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, w efekcie czego oddalono skargę na wadliwe rozstrzygnięcia organów administracji;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na wadliwą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.

Mając powyższe na uwadze wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a nieopłaconej w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej J. M. nie są zasadne. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49b oraz art. 50 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, przypomnieć trzeba, że według Sądu pierwszej instancji, urządzenie budowlane nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jest to pogląd trafny. Zakresem przedmiotowym hipotezy art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego są objęte obiekty budowlane lub ich części. Urządzenie budowlane, w myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym. Taki charakter, tożsamy z urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, mają także ogrodzenia, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym nie jest więc częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane polegające na wykonaniu takiego urządzenia nie są zatem budową obiektu budowlanego. Podwójne kryterium: charakter urządzenia technicznego i rodzaj robót budowlanych dotyczących wykonania takiego urządzenia, nie pozwalają na zaliczenie tych robót do takich, które objęte są działaniem przepis art. 49b ust. 1-7 Prawa budowlanego. W rezultacie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, naruszenie prawa związane z wykonaniem urządzenia budowlanego podlega regulacjom art. 50-51 Prawa budowlanego.

Ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, według którego, ogrodzenie znajdujące się na działce zabudowanej, funkcjonalnie powiązane ze znajdującymi się na tej działce obiektami budowlanymi i zapewniające korzystanie z tych obiektów, stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/07; wyrok NSA z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1709/08; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1792/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bezzasadna jest zatem teza o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Nie można uwzględnić także zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestorka nie była zobowiązana do przedłożenia w toku postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu innej, niż określona w art. 59 ust. 1. Wykładnia art. 59 ust. 2, uwzględniająca przepisy art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 oraz art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwala na wniosek, iż hipoteza art. 59 ust. 2 obejmuje zmianę zagospodarowania terenu, która nie jest budową obiektu budowlanego lub wykonaniem innych robót budowlanych, a także zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie dokonania takiej zmiany bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ, którym nie jest organ nadzoru budowlanego, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wydać właścicielowi nieruchomości nakazy wymienione w art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładami zmian zagospodarowania terenu wymagających ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 59 ust. 2 są: określenie gruntów przeznaczonych do zalesiania, na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). W każdym razie, zakresem przedmiotowym art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie są objęte zmiany zagospodarowania terenu, które są związane z procesem budowlanym (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 536/04, ONSA i wsa 2005/6/134; Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, teza 3 do art. 59 ).

Niezależnie od wadliwego powołania się w omawianej podstawie kasacji na art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślić należy, iż wykonanie spornej bramy ogrodzeniowej, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagało decyzji o warunkach zabudowy. Wykonana robota nie spowodowała bowiem zmiany zagospodarowania terenu. Abstrahując zatem od sporu dotyczącego uprawnienia organu nadzoru budowlanego do żądania od inwestora, w razie braku planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy terenu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11), z powodu braku zmiany zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było przyjąć, iż inwestor powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zrealizowanej bramy.

Skarga kasacyjna A. Ż. również nie zasługiwała na uwzględnienie. A. Ż. zgłosiła podstawę materialną i procesową. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Przepis art. 151 P.p.s.a. nie jest samodzielną podstawą kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)). Trafność zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi zależy od zasadności innych zarzutów, materialnych lub proceduralnych, skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 30 § 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że organ administracji, zdaniem wnoszącej kasację, nie ustalił w sposób właściwy kręgu stron postępowania. Odniesienie się do tego zarzutu rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że zarzut naruszenia praw stron postępowania administracyjnego może być skutecznie podniesiony przez samych zainteresowanych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 277/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z uwagi na to, że wnosząca kasację powołuje się nie tylko na naruszenie praw innych podmiotów, ale także naruszenie art. 30 § 4 K.p.a. odnoszące się do niej, stwierdzić należy, że jej twierdzenie o wymogu złożenia przez spadkobiercę strony oświadczenia o wstąpieniu do postępowania, nie znajduje potwierdzenia w art. 30 § 4 K.p.a. Z uwagi na treść tego przepisu, przyjmuje się zasadę ciągłości postępowania polegającą na tym, że wstąpienie do postępowania następców prawnych zmarłej osoby następuje z mocy prawa. Zbędne jest wydawanie postanowień, czy oświadczeń w tym zakresie. Konieczne jest tylko zawiadomienie przez organ następców prawnych o prowadzonym postępowaniu (patrz: Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, pkt VIII.5 do art. 30).

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ w sposób należyty zebrał materiał dowodowy. Zarzut ten został w podstawie kasacji powiązany z brakiem ustalenia właściwego kręgu stron, tj. niedokonaniem ustaleń w zakresie następców prawnych. Kwestia ta została omówiona w związku z zarzutem naruszenia art. 30 § 4 K.p.a. Pamiętając, iż dla zaistnienia następstwa procesowego po osobie zmarłej, w myśl art. 30 K.p.a., nie jest potrzebne oświadczenie następcy o wstąpieniu do postępowania administracyjnego w charakterze strony, dodać można, iż takie dyspozytywne oświadczenie strony byłoby czynnością procesową, przewidzianą w art. 63 § 1 K.p.a. a nie środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. W konsekwencji, również takie powiązanie braku czynności procesowej z naruszeniami przepisów normujących przebieg postępowania dowodowego, świadczy o wadliwości tej części procesowej podstawy kasacji.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej A. Ż. zarzutów o charakterze materialnoprawnym, wystarczy powołać się na zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania dotyczące podstawy kasacji wniesionej przez J.M. Jak wynika z powyższych uwag, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił bramę jako urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Likwidowanie naruszenia prawa wywołanego samowolnym wykonaniem tego urządzenia odbywa się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Materialne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej A. Ż. nie są więc trafne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.