Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1306/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S-K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia 18 stycznia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek M. S., zastępowanej przez zawodowego pełnomocnika, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], "[...]". Uzasadniając wniosek pełnomocnik napisał, że majątek "[...]" został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 128 ust. 1 w nawiązaniu do art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) odmówił M. S-K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przejętą od poprzednika prawnego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13 z późn. zm., dalej jako Dekret).

Uzasadniając napisał, że Wnioskodawczyni jest spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości. Starosta zaznaczył, że postanowieniem z dnia 06 lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem wnioskowana nieruchomość stanowiła przedmiot postępowania wszczętego przez męża wnioskodawczym – H. S. o uznanie, że nie podpadała ona pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 512/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił oba ww. postanowienia.

Starosta napisał, że zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu, od Z. B. S., którego spadkobiercą był H. S. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w [...], spadek po H. S. na podstawie testamentu nabyła żona, M. S., obecnie, na podstawie małżeństwa zawartego w [...] M. S-K. (dalej jako Wnioskodawczyni, Odwołująca się, Skarżąca).

Starosta napisał, że przepisy u.g.n. - ustawy wskazanej we wniosku, stanowią że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). Stosownie art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. pkt 3, który stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Starosta ocenił, że ustalenie i wypłacenie odszkodowania na rzecz Wnioskodawczyni zgodnie z wnioskiem, nie jest możliwe. Nieruchomość której dotyczy wniosek stanowiła łączną całość majątku ziemskiego [...], który z uwagi na obszar przekraczający 100 ha przeszedł z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie Dekretu. Przepisy Dekretu są nadal obowiązującą normą prawną i w świetle aktualnego porządku prawnego nie ma możliwości uchylenia skutków prawnych, jakie one wywołały. Ponadto w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, czy do nieruchomości pałacowo-parkowej w [...] miał zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu, które zostało wszczęte na wniosek H. S., poprzednika prawnego Wnioskodawczyni. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1999 r. Na skutek cofnięcia skargi przez H. S., na tą decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 października 1999 r. umorzył postępowanie w sprawie.

W odwołaniu od opisanej decyzji pełnomocnik Wnioskodawczyni wniósł o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) poprzez wydanie decyzji z sprzecznej z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 512/13, oraz rażące naruszenie art. 10 kpa poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału dowodowego i wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Uzasadniając napisał, że WSA w Poznaniu na s. 6 uzasadnienia ww. wyroku z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 512/13 stwierdził, iż "Zdaniem Sądu samoistną podstawą do przyznania odszkodowania stanowi bowiem art. 129 ust 5 pkt 3 ugn w zw z art. 128 ust 1 ugn, zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust 5 pkt 3 ugn nie jest bowiem okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ugn". I dalej: "Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni aprobuje pogląd, w myśl którego przepis art. 129 ust 5 ugn ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ugn, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienna interpretacja powyższego przepisu sprowadza się bowiem do uznania, iż osoby, które utraciły w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie ugn , dla których do tej pory odszkodowanie za tą nieruchomość nie zostało ustalone, wraz z wejściem w życie powyższej ustawy utraciły uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania. Takie stanowisko naruszałoby natomiast konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) a przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 21 ust 2 gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Pozostawałoby ono w sprzeczności również z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20.03.1952r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10.10.1994r. ( Dz.U. Z 1995r, Nr 26, poz 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk". Dalej str. 8 uzasadnienia wyroku: "Mając powyższe na uwadze uwzględniając fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy, z poszanowaniem norm konstytucyjnych przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem, uznać należy za wadliwe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.". "W niniejszej sprawie zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodzi, gdyż obowiązujące przepisy umożliwiają dochodzenie w trybie administracyjnym odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia należnego odszkodowania w tym również w trybie dekretu z 1944r.".

Pełnomocnik podkreślił, że w świetle zacytowanej oceny prawnej organ administracyjny jest związany stanowiskiem Sądu, co obligowało do działań mających na celu zgromadzenie dowodów które pozwoliłyby ustalić, co wchodziło w skład dawnego majątku "[...]". Nadto pełnomocnik wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2014 r. odebrał pismo o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania wniosków, w terminie 7 dni. W zakreślonym terminie, 25 kwietnia 2014 r. wystosował pismo, które wpłynęło do organu administracji po dniu [...] kwietnia 2014 r., a więc organ I instancji nie zapoznał się z treścią tego pisma przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 t. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że skoro ówczesny właściciel został pozbawiony prawa własności na podstawie Dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to wszelkie kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania z tego tytułu również należy odnieść do wskazanego aktu prawnego. Dekret nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadał pozostaje aktem obowiązującym oraz wywołującym skutki prawne. W jego treści jednak nie można odnaleźć przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za nieruchomości podpadające pod działanie Dekretu. Skoro akt prawny nie przewidywał w dacie przewłaszczenia jakiejkolwiek formy rekompensaty za przejęcie gruntu i jednocześnie po okresie transformacji ustrojowej regulacja ta nie uległa zmianie, to tym samym ustalanie odszkodowania w oparciu o inny akt prawny byłoby działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nie dokonało się w trybie wywłaszczenia, czy też takiego pozbawienia prawa własności, za które obowiązujące przepisy nakazywałyby wypłacić odszkodowanie, to tym samym brak jest podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W odniesieniu do zarzutu jakoby Starosta naruszył art. 153 p.p.s.a. Wojewoda stwierdził, że przywołany w odwołaniu fragment uzasadnienia orzeczenia wskazuje na podstawę prawną formy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, którą mają zastosować organy orzekające w sprawie. Nieprawidłowa bowiem w ocenie Sądu była forma wydanego uprzednio przez organy rozstrzygnięcia (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). To, że istnieje w ocenie Sądu podstawa prawnomaterialna do prowadzenia postępowania nie oznacza jeszcze, że Sąd nakazał ustalić odszkodowanie "obowiązujące przepisy umożliwiają dochodzenie w trybie administracyjnym odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia należnego odszkodowania, w trybie dekretu z 1944 r." (vide: uzasadnienie wyroku). Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, iż organ I instancji wydając decyzję na podstawie przywołanych wyżej przepisów u.g.n. zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu. Nie można również Staroście zarzucić naruszenia wskazań Sądu co do dalszego postępowania, gdyż ich w rzeczonym orzeczeniu nie było.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa Wojewoda wskazał, że zawiadomienie z 16 kwietnia 2014 r. o zakończeniu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 22 kwietnia 2014 r. Wobec tego ostatnim dniem siedmiodniowego terminu był dzień 29 kwietnia 2014 r. W aktach sprawy brak jest koperty z datą nadania pisma pełnomocnika; wpłynęło ono do Starostwa Powiatowego w dniu 06 maja 2014 r. Decyzja Starosty została wydana w dniu [...] kwietnia 2014 r. i zdaniem Wojewody powinna zostać wydana 30 kwietnia 2014 r., to jest po upływie terminu, który został wyznaczony w zawiadomieniu. Powyższe nie miało jednak, zdaniem Wojewody wpływu na wynik sprawy, bowiem wnioski Wnioskodawczyni były bezpodstawne, zważywszy na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S-K. (dalej jako Skarżąca) zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, w całości, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez całkowitą ignorancję ze strony organów I i II instancji oceny prawnej dokonanej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 512/13, jednoznacznie przesądzającej, iż odszkodowanie za wywłaszczony grunt przejęty na cele reformy rolnej należy się Skarżącej.

Uzasadniając pełnomocnik napisał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu ww. wyroku jednoznacznie stwierdził, iż skarga Skarżącej zasługuje na uwzględnienie i niezasadne jest przyjęcie przez organy administracyjne, iż w niniejszej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym z uwagi na brak przepisów umożliwiających ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte Dekretem. Stanowisko sądu uchylającego decyzję i postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie dotyczyło jedynie błędności formy rozstrzygnięcia, lecz przesądziło, iż odszkodowanie takie się należy. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym wtedy gdy postępowanie jest niecelowe z uwagi na brak prawnej możliwości rozpoznania wniosku można odmówić wszczęcia postępowania. Sąd tymczasem w swym orzeczeniu jednoznacznie określił, iż istnieje podstawa prawna do przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie Dekretu. Inna sytuacja stanowiłaby pogwałcenie konstytucyjnych praw skarżącej. Gdyby Sąd uznał, iż brak jest podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania i przyjąłby stanowisko Wojewody, winien oddalić wniesioną skargę jako bezzasadną wobec braku drogi prawnej do dochodzenia odszkodowania, a nie ją uwzględniać. Bezprzedmiotowe byłoby bowiem zezwalanie przez Sąd na prowadzenie dalszego postępowania skoro nie mogłoby się ono zakończyć decyzją pozytywną. Sąd po to uchylił wcześniejszą decyzję aby organ przeprowadził postępowanie dowodowe i wydał decyzję pozytywną. Sąd uznał, iż za odebranie gruntu w ramach wywłaszczenia należy się odszkodowanie a tym samym za odebranie własności w trybie Dekretu należy się odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie trzech sędziów od orzekania w niniejszej sprawie. Wniosek ten został oddalony. Sprawa niniejsza była rozpoznania, zgodnie z przepisami w składzie trzyosobowym.

W piśmie z dnia 2 lutego 2015r. pełnomocnik Skarżących w całości podtrzymał wniesioną skargę podnosząc, że całkowicie irracjonalne jest przyjęcie, że należy prowadzić postępowanie z wniosku zainteresowanego, jeżeli jego końcowym skutkiem nie będzie pozytywne rozstrzygnięcie. Gdyby WSA w Poznaniu w wyroku IVSA/Po 512/13 uznał, że na drodze administracyjnej żądanie skarżącej nie może być pozytywnie rozpatrzone oddaliłby skargę z uwagi na brak interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i braku możliwości pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. W ocenie Skarżącej odszkodowania są przyznawane na podstawie przepisów ugn mimo, że ustawy na podstawie, których dokonano wywłaszczenia nie obowiązują. Nie ma podstaw, by różnicować sytuację osób wywłaszczonych na podstawie dekretu o reformie rolnej od osób wywłaszczonych na podstawie innych ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2014r. odmawiającą M. S–K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przejętą od poprzednika prawnego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e Dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podnoszonego w skardze zarzutu, że organy obu instancji naruszyły art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez całkowitą ignorancję oceny prawnej dokonanej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 25 lipca 2013r. w sprawie IVSA/Po 513/13 jednoznacznie przesądzającej, iż odszkodowanie za wywłaszczony grunt przejęty na cele reformy rolnej należy się skarżącej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten określa zasady związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania właśnie takiej decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez ten organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten normuje tzw. prawomocność materialną orzeczeń sądowych i dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na jego treść zawartą w orzeczeniu sądowym.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca podnosiła, że ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku tut sądu w sprawie IV SA/Po 512/13 wiązały organy obu instancji i obligowały do podjęcia działań mających na celu zgromadzenie dowodów, które pozwoliłyby ustalić co wchodziło w skład dawnego majątku "[...]" a następnie dokonać wyceny składników majątkowych tego majątku a w konsekwencji ustalić wysokość odszkodowania i je wypłacić. Zdaniem Skarżącej organy nie mogły na nowo rozważać, kwestii czy wnioskodawczyni należne jest odszkodowanie za przejętą nieruchomość, zostało to bowiem pozytywnie rozpatrzone przez Sąd.

Analizując treść wyroku i uzasadnienia tut Sądu w sprawie IVSA/Po 512/13 Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podkreśla, że nie znajdują się nim podawane przez skarżącą wskazania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania co wchodziło w skład dawnego majątku, dokonywania wyceny składników majątkowych majątku, ustalania czy wypłaty odszkodowania. Sąd ten orzekając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a w granicach danej sprawy nie mógł dokonywać wiążącej oceny prawnej w zakresie ustalenia czy to odszkodowanie w danej sprawie jest należne. Takich rozważań w ogóle nie prowadził. Nie zawarł w uzasadnieniu żadnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, o czym pisze skarżąca w skardze, nie podał, że organ ma zgromadzić dowody, które pozwoliłyby ustalić co wchodziło w skład dawnego majątku "[...]", prowadzić ustalenia z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych, powoływać biegłego geodetę i rzeczoznawcę majątkowego w celu oszacowania wartości majątku a w konsekwencji ustalić wysokość odszkodowania i je wypłacić. Nie można więc uznać, że organy wbrew treści art. 153 p.p.s.a. nie uwzględniły w dalszym toku postępowania wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w tym wyroku. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że wadliwe jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była bowiem ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania a nie odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania i w tym zakresie Sąd był zobowiązany orzekać (art. 134 p.p.s.a.). Zbyt daleko idącą interpretacją byłoby nadanie mocy wiążącej orzeczeniu oceniającemu zasadność wszczęcia czy odmowy wszczęcia postępowania również na merytoryczne rozstrzyganie w kwestii zasadności wniosku. Wszczęcie postępowania następuje w pierwszej fazie zwykłego postępowania administracyjnego i nie wymaga w tym zakresie określonej formy. (art. 60 kpa). Wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznacza, że wniosek rozpoznany będzie pozytywnie. Błędne więc jest stanowisko skarżącej zgodnie z którym bezprzedmiotowe byłoby zezwalanie na prowadzenie postępowania w sytuacji gdyby nie mogło się ono zakończyć decyzją pozytywną Czym innym jest bowiem samo wszczęcie postępowania w zakresie wniosku dopuszczalnego w oparciu o przepisy, a czym innym merytoryczne rozważenie kwestii czy dany wniosek jest zasadny. Sąd oceniając zasadność odmowy wszczęcia postępowania nie może wyjść poza granicę postępowania i oceniać czy merytorycznie sam wniosek jest uzasadniony. Nie może również zastępować organów przy podejmowaniu merytorycznych decyzji. Sąd administracyjny w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania orzeczeń reformatoryjnych. Na etapie badania przez organ czy istnieje podstawa do wszczęcia postępowania nie jest możliwe merytoryczne ocenianie zasadności wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie w sytuacjach wyraźnie określonych w przepisach (art. 61 a kpa). Żadna z tych sytuacji nie wskazuje na możliwość merytorycznej oceny wniosku. Dotyczą one bowiem sytuacji, które nie wymagają dokonywania szczegółowej analizy czy przeprowadzania dowodów i są związane z ustaleniem, czy wniosek w ogóle może być rozpoznany w formie decyzji, czy należy do kognicji organów administracji, czy nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej lub w toku, czy został wniesiony przez uprawnioną osobę. Ocena ta nie dotyczy też tak rozumianego jak wskazała Skarżąca w piśmie z 2 lutego 2014r. interesu prawnego. Nie można utożsamiać braku interesu prawnego z negatywnym rozpoznanie wniosku. Uznanie istnienia braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nie jest więc jednoznaczne z pozytywnym rozpoznaniem wniosku.

Przekładając to na grunt niniejszej sprawy stwierdzenie przez Sąd w sprawie IV SA/Po 512/13 braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania nie oznacza, że organy w tej sprawie winny przyznać odszkodowanie, a kwestią sporną jest jedynie jego wysokość. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie IVSA/Po 512/13 sąd orzekał w granicach danej sprawy i uznał, że wadliwe było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, gdyż nie można uznać, że nie istnieje podstawa prawna do złożenia podania o ustalenie odszkodowania. Wbrew temu co pisze skarżąca nie została pozytywnie rozpoznana przez sąd kwestia czy skarżącej należy się odszkodowanie.

Zdaniem Sądu orzekającego związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu wskazane w art. 153 p.p.s.a. zarówno kierowane do organów jak i sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie może być rozpatrywane w oderwaniu od treści art. 134 § 1 p.p.s.a . Zachowana musi być tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Skoro Sąd w sprawie IVSA/Po 512/13 orzekał jedynie w kwestii zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie to zarówno organy jak i sąd orzekający nie mogą uznać, że istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, by ustalać, czy przy istniejącej podstawie prawnej wniosku o przyznanie odszkodowania wniosek ten jest uzasadniony. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Nie bez znaczenia jest więc przedmiot tej sprawy, granice danej sprawy. Wyinterpretowywanie ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania na podstawie wyjętych z kontekstu całego uzasadnienia poszczególnych zdań nie jest uzasadnione, prowadzi bowiem do wypaczenia instytucji związania oceną prawną z art. 153 p.p.s.a. Sformułowanie przytoczone w skardze ze str. 6 uzasadnienia wyroku w sprawie IVSA/Po 512/13 zgodnie z którym " samoistną podstawę do przyznania odszkodowania stanowi bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 128 ust. 1 ugn", oderwane od kontekstu rozpoznawanej przez ten sąd sprawy i z podkreśleniem słów "przyznanie odszkodowania" mogłoby wprowadzać w błąd co do granic oceny prawnej, a tym samym związania tą oceną organów i sądu. Mogłoby również prowadzić do wyprowadzenia błędnego stanowiska, zgodnie, z którym " za wadliwe należy uznać decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym również w trybie dekretu z 1944r.", które cytowała Skarżąca jako pojawiające się w wyroku tut. Sądu w sprawie IVSA/Po 551/14. Podkreślane przez skarżącą sformułowanie ze str. 6 uzasadnienia wyroku w sprawie IVSA/Po 512/13 nie może być jednak interpretowane w oderwaniu od granic rozpoznawanej w niej sprawy. Nie można pomijać faktu, że w tej sprawie Sąd oceniał czy właściwe było uznanie przez organy, że brak jest podstawy prawnej do przyznania odszkodowania, czy brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazał, że żądanie przyznania odszkodowania jest merytorycznie zasadne, nie było to, co należy podkreślić, przedmiotem rozpoznania sądu. Co istotne we wskazaniach co do dalszego postępowania nie wskazał, że organy winny uznać żądanie wypłaty odszkodowania za zasadne i prowadzić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia jego wysokości. Na zakończenie uzasadnienia Sąd nie użył sformułowania takiego jak w sprawie IVSA/Po 551/14, że "wadliwe są decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania", podał natomiast, że "obowiązujące przepisy umożliwiają dochodzenie w trybie administracyjnym odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym również w trybie dekretu z 1944r.". Wskazywało to, że ocena prawna wyrażona w tym uzasadnieniu nie obejmowała możliwości przyznania tego odszkodowania, nie przesądzała, że kwestię przyznania odszkodowania Sąd ten rozstrzygnął pozytywnie i w tym zakresie organy i sąd są tą oceną w myśl art. 153 p.p.s.a. związane.

Sumując ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu w sprawie IVSA/Po 512/13 dotyczyła braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie i w tym zakresie wiązała organy i sąd. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a nie mogła być w tym zakresie podważona. Wyrok w sprawie IVSA/Po 512/13 uchylający decyzje organów nie był zaskarżonymi decyzjami podważony, sprawa została rozpoznana merytorycznie, bez badania już przesądzonej kwestii braku podstaw do składania wniosku o odszkodowanie. (art. 170 p.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zasadności zaskarżonych decyzji, która nie była dotychczas przedmiotem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie Sąd orzekający w całości podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu w sprawie IV SA/Po 553/14.

Stan faktyczny w sprawie nie był sporny.

Skarżąca jest spadkobierczynią H. S., który był spadkobiercą właściciela nieruchomości w [...] przejętej na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej bez odszkodowania. Wystąpiła ona w dniu 14 stycznia 2013r. o wypłatę odszkodowania za całą przejętą nieruchomość, a nie tylko za obszar 9.1989 ha, w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami za przejętą nieruchomość.

Dekret z 1944r. przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit b- e tego dekretu. Zgodnie z art. 2 ust.1 tego dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie:

a) stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu,

b) będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej,

c) będące własnością osób skazanych prawomocnie za zdradę stanu, za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej, za pomoc udzieloną okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności, względnie za inne przestępstwa, przewidziane w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 31 sierpnia 1944 r. (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 16) oraz w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 30 października 1944 r. o ochronie Państwa (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 50),

d) skonfiskowane z jakichkolwiek innych prawnych przyczyn,

e) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Jak wskazano w tym przepisie wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu z 1944r.

Do dnia 05 kwietnia 1958r. obowiązywał przepis art. 17 dekretu z 1944r., zgodnie z którym wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2, część pierwsza, lit e mogli, otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem powiatu, w którym znajdował się majątek wywłaszczony w ramach dekretu z 1944r., a jeśli z tego prawa nie skorzystali mogło być im wypłacane zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Z dniem 5 kwietnia 1958 r. uznano za wygasłe uprawnienia byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości ziemskich przejętych na własność Państwa do otrzymania gospodarstw rolnych wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e) w myśl art. 17 dekretu, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.1958.17.71). Utrata powyższych uprawnień nie dotyczyła osób, które zostały do dnia 05 kwietnia 1958 r. wprowadzone w posiadanie gospodarstw rolnych.

W przedmiotowej sprawie nie ustalono czy ojciec spadkodawcy Skarżącej, otrzymał w terminie do dnia 5.04.1958r. takie "zastępcze" gospodarstwo rolne, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 1944r następowało bowiem bez odszkodowania, co wprost wynikało ze zd 2 art. 2 ust. 1 dekretu. Dekret z 1944r. nie został derogowany. Dekret ten nigdy nie był zmieniony poprzez dodanie do niego przepisów o wypłacaniu odszkodowania właścicielom przejętych przez Państwo nieruchomości. Nie wprowadzono również żadnego przepisu w odrębnych ustawach, które by wprost takie odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie tego dekretu przewidywało. Poprzednie obowiązujące akty prawne o gospodarce nieruchomościami - ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1986 r., nr 90 poz. 99), ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70) także nie przewidywały wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości w trybie wspomnianego wyżej dekretu.

Problem do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej sprowadzał się zatem do ustalenia czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że również na gruncie obecnie obowiązującej u.g.n. nie ma podstawy prawnej do pozytywnego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w [...], czy też, jak wskazywały skarżące,. żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie dekretu o reformie rolnej jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów, tj. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Okoliczność, że skarżąca mogła wystąpić z takim wnioskiem została już w niniejszym postępowaniu przesądzono, na co wskazano powyżej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia spornej kwestii Sąd podkreśla, że granice niniejszej sprawy, którymi Sąd jest związany zakreśla wniosek skarżącej obejmujący żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą w trybie dekretu z 1944r. nieruchomość w [...]. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wnosiła o ustalenie, że całość lub część nieruchomości nie podlegała dekretowi z 1944r. Było to już przedmiotem postępowań administracyjnych inicjowanych przez jej męża, w wyniku których odmówiono stwierdzenia, że część składowa obszaru rolnego przejęta w trybie dekretu nie podpadała pod działania dekretu.

Podstawy prawnej w możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość skarżące upatrywały w treści art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jak już bowiem wyżej wspomniano, ani nadal nie derogowany, choć obecnie już nie stosowany do przejmowania nieruchomości przez Państwo, dekret z 1944r., ani też jakikolwiek inny przepis obowiązującego obecnie prawa, wprost nie przewidują możliwości wnoszenia o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na cele reformy rolnej.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ug.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 129. ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżącej i w tym zakresie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie IVSA/Po 512/13 tylko o tyle, że wskazanie tych przepisów jako podstawy prawnej do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obliguje organy administracji do merytorycznego rozpoznania wniosku, co nie jest równoznaczne z pozytywnym jego rozstrzygnięciem. Organy administracji nie mogą przy wskazaniu takiej podstawy prawnej z u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości przejętych w drodze dekretu o reformie rolnej odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej.

Czym innym jest jednak istnienie podstawy prawnej do złożenia wniosku, a czym innym istnienie podstawy uzasadniającej pozytywne rozpoznanie takiego wniosku. Uznając bowiem istnienie podstawy prawnej do możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw twierdzenie, że przepisy u.g.n. dają możliwość ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze dekretu o reformie rolnej.

Jak już bowiem wyżej podkreślono zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. koniecznym było ustalenie nie tylko to, czy doszło do wywłaszczenia bez odszkodowania ale przede wszystkim to, czy obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania w sytuacjach, gdy nieruchomość została przejęta w drodze dekretu z 1944r. Takich przepisów nie ma ani w dekrecie z 1944r. ani w innych ustawach. Podstawy prawnej do ustalenia tego odszkodowania poszukiwać należało więc jedynie w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisem tym nie jest art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje on bowiem w połączeniu z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie za jednoczesnym odszkodowaniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), czyli co do zasady dotyczy zdarzeń prawnych, które miały miejsce od daty jej wejścia w życie. Nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy ale w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych.(uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006r. (I OPS 1/06)). Zdarzeniem prawnym w przedmiotowej sprawie było wywłaszczenie w trybie dekretu o reformie rolnej bez odszkodowania i było ono ograniczone czasowo, zostało zakończone przed wejściem w życie u.g.n. Trwają nadal jego skutki a ustawodawca w u.g.n. nie pominął przepisów intertemporalnych, nie uregulował jedynie możliwości wypłaty odszkodowania osobom wywłaszczonym przed wielu laty, i nie przewidział żadnej rekompensaty, w tym możliwości domagania się zwrotu nieruchomości osobom, których nieruchomości zostały przejęte ma mocy dekretu z 1944r. W dziale VII u.g.n znajdują się przepisy przejściowe, które regulują m.in. zakres stosowania tej ustawy do stanów faktycznych mających miejsce przed jej wprowadzeniem w życie. Regulują m.in. kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie enumeratywnie wymienionych aktów prawnych. Dekret z 1944r. jest tam również wskazany. W art. 216 a pkt 1 u.g.n. podano, że przepisu art. 34 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.).

Skoro dekret z 1944r. pojawia się w jednym z przepisów intertemporalnych, potwierdza to fakt, że brak wskazania sytuacji związanych ze stosowaniem dekretu o reformie rolnej w innych przepisach przejściowych nie było zaniechaniem ustawodawcy.

Zgodnie z art. 216 u.g.n.:

1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Przepis ten odnoszący się jedynie do sytuacji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowanych w rozdziale 6 działu III u.g.n.(a więc nie obejmujący wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania) enumeratywnie wymienia akty prawne na podstawie, których dokonano wywłaszczenia. W tym zamkniętym katalogu aktów prawnych nie ma dekretu z 1944r. Pominięcie sytuacji, które miały miejsce na mocy tego dekretu w art. 216 ug.n. było przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 24 października 2001r. (SK 22/01) stwierdził, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543):

1) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obszernym uzasadnieniu TK zbadał zgodność z przepisami Konstytucji pominięcie dekretu z 1944r. w art. 216 u.g.n. I choć art. 216 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej w niniejszej sprawie rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Trybunał bowiem odniósł się do samego dekretu z 1944r, kwestii podważania jego mocy prawnej. Przedstawił również dlaczego nie można powołując się na zasadę równości badać jednej ogólnej cechy jaką jest wywłaszczenie bez odszkodowania. Skarżąca w piśmie z dnia 2 lutego 2015r. wskazywała jedynie na tę jedną cechę, uzasadniając swoje twierdzenia, co zasadne nie było. W ocenie Trybunału "zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/97, OTK w 1988, s. 14). Punktem wyjścia dla orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być najpierw ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę dla zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Nie zawsze jednak odmienność potraktowania sytuacji podobnych jest konstytucyjnie niedopuszczalna, bo mogą zachodzić przypadki, gdy odmienność tego potraktowania będzie usprawiedliwiona." W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy regulacji ustaw wymienionych enumeratywnie w art. 216 ug.n. (wywłaszczeniowych) i regulacji dekretu z 1944r. właśnie pod kątem konstytucyjnej zasady równości. Nie kwestionował, że i na mocy dekretu z 1944r. doszło do "odjęcia" własności. Uznał jednak, że ujęcie funkcji, charakteru i zakresu regulacji tych aktów nie wykazuje cechy "podobieństwa" w rozumieniu określonym w pkt. 3 niniejszego uzasadnienia. Funkcje dekretu o przeprowadzeniu reformy należy bowiem postrzegać przede wszystkim w wymiarze makrospołecznym, bo stanowił on jeden z podstawowych instrumentów likwidowania dawnego społeczno-gospodarczego ustroju Rzeczypospolitej i wprowadzania systemu opartego m.in. na negacji ekonomicznej roli własności prywatnej. Dekret miał więc charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju. Ogólne oceny charakteru i roli dekretu z 1944 r. trzeba pozostawić politykom i historykom, a zwłaszcza - na co zwrócono już uwagę w uchwale TK z 16 kwietnia 1996 r. (jw., s. 127) - "współczesnemu, demokratycznemu ustawodawcy". Trybunał Konstytucyjny ogranicza się tylko do stwierdzenia, że ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. Ustawy te dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze. Nie można wprawdzie negować elementu nacjonalizacyjnego, który był widoczny w tych ustawach, ale taka "nacjonalizacja przy okazji" była widoczna także w wielu innych ustawach z tego okresu, by wskazać choćby art. 1063 kc, niedawno uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Tak samo nie można twierdzić, że skoro tak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i ustawy, wymienione w art. 216 pozwalały na odjęcie własności, to spełniona jest przesłanka ich "podobieństwa". Jest to bowiem zbyt wysoki stopień abstrakcji i prowadziłby do wniosku, że wszelkie ustawy, które dopuszczają odjęcie własności nieruchomości, musiałyby być objęte zakresem art. 216. Zasada równości i - wynikająca z niej - koncepcja cech relewantnych (podobieństwa regulowanych sytuacji) wymaga porównań o bardziej szczegółowym charakterze.

Prowadzi to do konkluzji, że skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ustawy z 1997 r. (a także ustawą z 25 czerwca 1948 r.).

Brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych - z jednej strony dekretem z 1944 r., a - z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie - przez art. 216 ustawy z 1997 r. - odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2011r. SK 9/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, m.in., że przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 dział III, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może dodawać art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje faktu, że wywłaszczeniem jest wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władze publiczną. Przejęcie nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej również takim wywłaszczeniem było i to bez odszkodowania. Ustalenie to nie jest jednak wystarczające do uznania, że podmioty wywłaszczone w trybie dekretu z 1944r. winny być w świetle obowiązujących przepisów prawa traktowane identycznie jak podmioty wywłaszczone w trybie innych ustaw. Dokładnie to przeanalizował Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej uzasadnieniu do wyroku z 24.10.2001r. (SK 22/01). Sądy nie tworzą przepisów prawa, a je stosują. W przypadku braku regulacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli, i ich następców prawnych, których nieruchomości zostały przejęte w drodze reformy rolnej Sąd nie może wchodzić w kompetencje ustawodawcy. Podkreślić należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, tj. jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie można uznać, że odszkodowanie w trybie u.g.n. jest należne tylko i wyłącznie z tego powodu, iż odjęcie prawa własności nastąpiło na mocy aktów prawnych, które nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obowiązującym systemie prawnym. W tym miejscu wskazać należy na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004r. (IVCK 188/03), które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym "Sąd nie ma kompetencji do uznania bezprawności, jako niezgodnych z Konstytucją, przepisów dekretu o reformie rolnej. Przepisy tego dekretu były już przedmiotem orzeczeń Trybunału, który rozpoznawał także skargę o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP (....).To, że Trybunał postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK 2001/8/266), umorzył postępowanie w tym przedmiocie z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, nie oznacza przejścia na sąd kompetencji do orzekania o niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Mimo bowiem, iż omawiany przepis miał charakter jednorazowej regulacji prawnej i w tym znaczeniu utracił moc prawną, tak że nie może mieć obecnie zastosowania do żadnego wywłaszczania nieruchomości, to jednak nadal pozostają w mocy jego skutki oraz jego regulacja pozbawiająca właścicieli przejętych majątków odszkodowania. To właśnie ta regulacja nie pozwala także obecnie na zasądzenie odszkodowania za przejęte na cele reformy rolnej majątki, bowiem przepis dekretu wyraźnie wyłączył taką możliwość a nie został on uznany za sprzeczny z Konstytucją, zmieniony ani uchylony. Przepis ten zatem nadal jest stosowany przez sądy w sprawach o roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli przejętych majątków, a skoro tak, to stosują się do niego wszelkie omówione wyżej zasady badania jego zgodności z Konstytucją i wynikający z nich zakaz stwierdzania przez sąd jego niekonstytucyjności i zakaz odmowy zastosowania przepisu z tego powodu. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji. Jednakże, zdaniem Sądu Najwyższego, taka potrzeba nie zachodzi. Pomijając bowiem to, że Trybunał stwierdził już raz brak podstaw do wydania orzeczenia w tym przedmiocie, podzielić też trzeba stanowisko Sądu Najwyższego, zajęte w już przytoczonym wyroku z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02, iż brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności omawianego przepisu, co zaznaczył także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 28 listopada 2001 r. Choć bowiem można mieć wątpliwości, czy omawiany dekret był aktem normatywnym suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to jednak niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków, jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych, trwałych stosunków prawnych. Złożoność problemów prawnych związanych ze stanem faktycznym ukształtowanym przez dekret uniemożliwia, bez pozytywnej ingerencji obecnego ustawodawcy, zmianę lub odwrócenie skutków dekretu, które sięgają bardzo głęboko w sferę dzisiejszych stosunków własnościowych i praw nabytych na jego podstawie. Wypłata zaś pełnych odszkodowań na tak dużą skalę przekracza możliwości Państwa, a jednocześnie brak ustaw, które regulowałyby to zagadnienie, sprawia, że każde stanowisko Sądów zajęte w indywidualnych sprawach w przedmiocie wysokości należnych kwot musiałoby być uznane za dowolne i niemające żadnej podstawy prawnej.

Nie można też pominąć, że posługiwanie się standardami prawnymi państwa demokratycznego do generalnej oceny zdarzeń z okresu zakończenia drugiej wojny światowej i okresu powojennego, cechujących się ogromnymi zniszczeniami oraz związanymi ze zmianą granic problemami migracyjnymi, nie dałoby się usprawiedliwić nawet godziwymi celami w postaci ustanowienia rekompensaty dla warstwy właścicieli ziemskich, która poniosła wysokie straty w okresie powojennej zmiany ustroju. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie ma racjonalnych podstaw do kwestionowania obecnie konstytucyjności omawianego przepisu dekretu o reformie rolnej i wystąpienia w związku z tym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Nie ma też podstaw do zasądzenia odszkodowania za majątek przejęty na cele reformy rolnej, skoro jej przepisy przewidywały przejęcie ziemi bez odszkodowania, a nie wydano żadnych ustaw, które zmieniałyby tę regulację i dawały podstawy do wypłaty rekompensaty w całości lub części. Podstawą taką nie mogą być stosowane bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, w tym jej art. 21 (ani art. 99 nieobowiązującej Konstytucji marcowej). Przewidziana w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania jej przepisów nie ma bowiem zastosowania, gdy przepis ustawy, nieuznany za sprzeczny z Konstytucją, wyraźnie inaczej reguluje dany stosunek prawny oraz gdy przepis konstytucyjny został ujęty na tyle ogólnie, że nawet wraz z innymi przepisami Konstytucji nie wystarcza do skonstruowania normy, która mógłby służyć za podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowej. Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do art. 2 dekretu o reformie rolnej oraz art. 21 Konstytucji RP."

W wyroku z 24.10.2003r. (III CK 36/02, lex nr 151604) Sąd Najwyższy stwierdził, że przejęcie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej w zgodzie z ówczesnymi przepisami nie było nieważne ze względu na charakter aktu normatywnego stanowiącego podstawę tej reformy. Podstawą roszczeń zgłaszanych w związku z prawidłowym stosowaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może być zatem nowa ustawa. Stanowisko to Sąd orzekajacy w niniejszej sprawie w całości podziela.

Stanowisko, zgodnie z którym ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w trybie dekretu z 1944r. wymaga odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej a nie daje się wyinterpretować z obowiązujących przepisów, samej Konstytucji czy przepisów unijnych, zostało potwierdzone również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 24.05.2005r. 40732/98 J.S. i A.S.v. Polska (lex nr 151108), zgodnie, z którym "Problematyka związana ze sprawą skarżącego wynika z transformacji prowadzącej od dawnego komunistycznego porządku prawnego i jego reżimu własności do systemu zgodnego z zasadą rządów prawa i gospodarką rynkową. Proces ten, ze swej istoty, jest najeżony trudnościami. W tej mierze Konwencja nie może być interpretowana w sposób nakładający na Układające się Państwa ogólny obowiązek przywracania własności, która została przeniesiona na ich rzecz przed ratyfikacją Konwencji. Nie istnieje także na podstawie Konwencji ogólny obowiązek przyjmowania procedur prawnych, na których mocy można poszukiwać zwrotu własności. Niemniej jednak z chwilą, w której Układające się Państwo zadecyduje o przyjęciu takiej procedury, nie może ona zostać zwolniona z obowiązku poszanowania wszystkich odpowiednich gwarancji ustanowionych przez Konwencję, a w szczególności przez art. 6 ust. 1 Konwencji"

Sądy administracyjne również w swoich orzeczeniach nie zajmowały stanowiska uzasadniającego ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie dekretu o reformie rolnej. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych analizie poddawano zasadność przejęcia w trybie dekretu z 1944r. całości nieruchomości (w tym lasów, parków, dworków, itp.), podczas, gdy dekret przewidywał jedynie przejęcie nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej, co skutkuje konicznością jego ścisłej wykładni, a nie interpretacji rozszerzającej (por. wyrok NSA z 1.12.1995r., USA 1499/94, Wokanda 1996, z.3, str.32, uchwała 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006r., sygn I OPS 2/06, wyrok NSA z 22.08.2000r., IVSA 2585/98, wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2011r., IV Sa/Wa 993/11). Zgodnie z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945. 10.51) strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 pkt e dekretu i w tym zakresie wydawana była decyzja administracyjna. Analizie poddawane były również sytuacje gdy podmioty różnicowała jedynie forma przejęcia nieruchomości. W licznych orzeczeniach wskazywano, że istotne było ustalenie, czy dany akt prawny stanowił faktycznie podstawę przyjęcia czy przejęcie nastąpiło jedynie na podstawie danej czynności cywilnoprawnej, istotne było ustalenie czy umowa cywilnoprawna została poprzedzona władczym zewnętrznym aktem administracyjnym, który ewentualnie poprzedzałby wydanie decyzji o wywłaszczeniu w przypadku odmowy zawarcia aktu notarialnego o sprzedaży nieruchomości. W żadnym z tych orzeczeń nie uznano, by stanowisko to rozszerzać również na wywłaszczenie dokonane w trybie dekretu z 1944r., czyli nie wymienionego w przepisach umożliwiających zwrot nieruchomości. W orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych pozytywne rozstrzygnięcia odnosiły się do wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. To, że ustawy na podstawie, których dokonano wywłaszczenia nie obowiązują w żaden sposób nie przekładało się na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i przedmiotem niniejszego postępowania nie jest analiza odszkodowań przyznawanych za wywłaszczanie nieruchomości bez odszkodowania na podstawie innych ustaw. Nie ma podstawy prawnej by stosować analogię w sprawach dotyczących odmiennych stanów faktycznych, prawnych dokonanego wywłaszczenia, których jedyną styczną jest wywłaszczenie bez odszkodowania. Sąd nie kwestionuje tego, że przejęcie nieruchomości w trybie dekretu z 1944r. było wywłaszczeniem bez odszkodowania, to jednak nie pozwala na uznanie, że samo określenie "wywłaszczenie" jest wystarczającą przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania, skoro obecnie obowiązujące przepisy tego nie przewidują. Zupełnie nietrafne są argumenty Skarżącej, że przyjęcie, że na podstawie ugn nie przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość spowoduje możliwość dokonywania wywłaszczeń bez odszkodowania przez Państwo. Obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują.

Orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przepis art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, nie mogą być przyjmowane wprost bez uwzględniania stanów faktycznych na kanwie, których zapadły. Analiza tych orzeczeń wskazuje, że sądy stanowisko to oparły nie tylko na ustaleniu, że doszło do wywłaszczenia a Konstytucja i przepis art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem. W przypadku np. nieruchomości przejętych w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), ustalono, że ustawa ta przewidywała odszkodowanie. Sądu ustalały, że z uwagi na fakt, że za wywłaszczoną nieruchomość nie ustalono odszkodowania na rzecz b. właściciela lub jego spadkobierców, choć przepisy przewidywały wypłatę tego odszkodowania oznacza to, iż złożenie pod rządami u.g.n. wniosku o ustalenie odszkodowania przez spadkobierców nieruchomości nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego przed wejściem w życie ugn. W konsekwencji - ze względu na treść art. 233 obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - który stanowi, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów - nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia w kwestii przedmiotowego odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis stanowi bowiem, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Dekret z 1944r. nie przewidywał odszkodowania. Swoista "rekompensata" przewidziana do 5.04.1958r. w art. 17 tego dekretu miała charakter fakultatywny, nie stanowiła nawet symbolicznego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Tym samym nie można uznać, że złożenie przez skarżącą w dniu 14.01.2013r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość w [...] jest kontynuacją postępowania wszczętego przed wejściem w życie u.g.n. Jest to nowy wniosek a żadne przepisy intertemporalne u.g.n. nie przewidują obecnie ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze reformy rolnej, przy czym jak wyżej wskazano nie jest to zaniechanie ustawodawcze. Nie ma też żadnego innego przepisu, który przewidywałby ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte ma mocy tego dekretu. Z tych względów nie ma podstaw by stosować w niniejszej sprawie art. 233 u.g.n., czy też dokonywać interpretacji art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszelkich wywłaszczeń bez odszkodowania, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tylko z tego względu, że nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obecnie obowiązującym systemie prawnym.

Generalną zasadą wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.g.n. jest gwarancja, że wywłaszczenie własności nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Sąd nie ma wątpliwości co do zgodności tej normy z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w art. 64 Konstytucji (ochrona własności), w art. 21 ust.2 Konstytucji (gwarantującym prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia i zapewniającym ochronę własności i prawa dziedziczenia), art. 2 Konstytucji (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej), art. 7 Konstytucji (działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), art. 23. (podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne), art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazującym na ograniczone w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazującym, iż wszyscy są wobec prawa równi, preambułą Konstytucji, art. 46 Konstytucji (dotyczącego przepadku rzeczy) oraz przepisem art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994r. (Dz.U. z 1995r., Nr 26, poz. 175), zgodnie, z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania poprawnych praktyk.

Nie narusza powyższych norm również i przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 129 ust. 1 u.g.n. polegającej na ustaleniu odszkodowania już w decyzji wywłaszczeniowej i umożliwia wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu po uprzednim pozbawieniu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania z tym jednak zastrzeżeniem, że obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu każdemu uprzednio pozbawionemu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nie narusza żadnej w w/w norm konstytucyjnych, nie wprowadza dyskryminacji, chroni własność, gwarantuje odszkodowanie, urzeczywistnia zasady demokratycznego państwa, sprawiedliwości społecznej, zakreśla granice działania organów. Wprowadzenie zastrzeżenia, że może to nastąpić wówczas gdy obowiązujące przepisy takie odszkodowanie przewidują jest oczywistą konsekwencją uznania, że wywłaszczenie winno następować jednocześnie z ustaleniem odszkodowania, a wydanie odrębnej decyzji jest wyjątkiem, który w ramach porządku prawa stanowionego winien znaleźć podstawę prawną w obowiązujących przepisach.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.