Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 648/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność paragrafu 25 pkt 6 zaskarżonej uchwały, gdy chodzi o projektowaną ulicę 8KUD, w zakresie wyznaczenia jej północnej linii rozgraniczającej w szerokości większej niż 9,3 metra oraz części graficznej w zakresie w jakim wyznaczono na niej północną linię rozgraniczającą ulicy 8KUD; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącego B. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała. Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej północnej linii rozgraniczającej planowanej ulicy oznaczonej [...] na wysokości działki skarżącego (obecnie nr ew. [...]).

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), p. B. S. - właściciel działki ew. nr [...] - sformułował zarzuty:

- poszerzenia istniejącej drogi, zapewniającej komunikację jego nieruchomości z ul. [...], ponad zbędną szerokość, przekraczającą linię drogi dojazdowej [...], prowadzącej wzdłuż sąsiednich działek, poniżej około 3,5 metra od linii tej drogi przechodzącej przez jego działkę i wniósł przy tym o stwierdzenie nieważności Planu w zaskarżonej części, powołując jego § 25 w części tekstowej,

- utworzenia Planem niczym nie uzasadnionego wyłomu w linii planowanej drogi publicznej w głąb działki nr [...], która na tym odcinku jest szersza o około 3,5 m od planowanej drogi, przechodzącej na odcinkach działek sąsiednich.

Uzasadniając zarzuty wskazał:

- prawo własności znajduje się pod ochroną Konstytucji R.P., co oznacza jego szczególną rangę, jako jednego spośród podstawowych praw obywatelskich; inną naczelną regułą, chronioną konstytucyjnie, jest zasada równości wszystkich wobec prawa (art. 32 Konstytucji); zasada ta została także naruszona Planem, wytyczającym planowaną drogę na odcinku działki ew. nr [...] o około 3,5 metra szerszą w stosunku do sąsiednich działek, tym bardzie, że linia drogi ulega gwałtowanemu załamaniu w głąb działki, po to, aby dalej powrócić do swojej pierwotnej linii,

- przepisy o planowaniu przestrzennym powinny być interpretowane w świetle Konstytucji w ten sposób, aby ustalenia planu były wynikiem rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, a sytuacje konfliktowe były rozstrzygane po wysłuchaniu wszystkich stron konfliktu przy zastosowaniu dostępnych środków i reguł prawnych; wykluczona jest możliwość przyjęcia zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym - nie ma dla takiej zasady miejsca w państwie prawa (w tym zakresie przywołano wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN49/93),

- nic nie usprawiedliwia Rady W. gdy chodzi o pozbawienie (ograniczenie) skarżącego prawa własności znacznej powierzchni gruntu,

- nie istnieje żaden cel publiczny, który przeświecałby działaniom Rady; projektowana droga kończy się niedaleko za działką skarżącego, zaś sąsiednie działki, mając o wiele węższy zajęty pas pod tą drogą, i tak mają swobodny dostęp do innych dróg publicznych; w rzeczywistości szerszy pas gruntu na działce skarżącego służyłby, jako parking dla użytkowników innych posesji i drogi, którzy mają zagwarantowane miejsca parkingowe na swoich posesjach, istniejących dojazdach i powierzchniach drogowych; brak jakiegokolwiek celu publicznego - celu dotyczącego ogółu ludzi, służącego ogółowi, przeznaczonego (dostępnego) dla wszystkich - uzasadniającego pozbawienie prawa własności o wskazaną część gruntu i rażące ograniczenie prawa własności.

W odwiedzi na skargę Rada W., która przejęła zadania i kompetencje organu uchwalającego zaskarżony Plan, wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że:

- do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty; w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego; nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym - w świetle art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115. ze zm.), co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności; takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie prawa, ale także inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub jego odebranie (tak wyrok NSA o sygn. II OSK 841/12 – dostępny w CBOSA),

- przed uchwaleniem Planu zabudowa [...] przebiegała w substandardzie przestrzennym, bez planu miejscowego, bez zachowania podstawowej struktury przestrzennej i wymogów dla infrastruktury technicznej; istniejące wówczas typowo wiejskie, wąskie drogi, przy których były zlokalizowane siedliska rolnicze miały układ "grzebieniowy" - przebiegały od ul. [...] (dzisiaj ul. [...]) w stronę skarpy, gdzie kończyły się ślepo,

- jednym z istotnych celów objęcia planem terenu dawnej wsi [...], ze względu na jego wyjątkowe w skali miasta położenie [...], w sąsiedztwie dwóch rezerwatów przyrody, było określenie warunków niezbędnych dla zachowania i bezwzględnej ochrony Skarpy wraz z wąwozami, stanowiącymi jedyną tego typu formę geomorfologiczną na całej długości Skarpy w granicach miasta; na podstawie badań oraz studiów archiwalnych, wyodrębniono w dolinie [...], na całej jej długości, 5 rejonów koncentracji aktywnych osuwisk; jednym z tych rejonów jest Skarpa [...]; czynnikiem wspomagającym ruchy masowe w rejonach zagrożonych jest rozmywanie skarp przez dzikie spusty wód opadowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku dróg, które przy braku kanalizacji deszczowej tworzą korytarze spływu wód opadowych; zaopatrzenie dróg we właściwą infrastrukturę, w tym kanalizację deszczową, było więc istotnym elementem projektowania sieci drogowej dla tej części Planu,

- wymogi dotyczące szerokości dróg w liniach rozgraniczających określało - w dacie uchwalania Planu - rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430); w § 6 i 7 rozporządzenia zostały określone wymagania dla szerokości drogi w limach rozgraniczających, w tym minimalna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, dla poszczególnych klas; podstawową zasadą, określoną w § 6 rozporządzenia, jest możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych z zachowaniem warunków wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych; tak więc szerokość drogi znacząco determinowały warunki geotechniczne terenu; zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia najmniejsza szerokość dla ulicy w liniach rozgraniczających dla drogi klasy dojazdowej (D) wynosi 10 m.; odstępstwa od wymagań w zakresie minimalnych szerokości ulic dotyczą wyjątkowych wypadków, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, przy spełnieniu warunków określonych w rozporządzeniu,

- szerokość 10 m dla drogi klasy dojazdowej to szerokość minimalna, która może (a w określonych przypadkach, jak wymienione w § 7 ust. 3 rozporządzenia - powinna) być zwiększona; taka sytuacja - zasadności zwiększenia szerokości minimalnej, z uwagi na uwarunkowania geotechniczne - zachodziła w niniejszej sprawie; zadaniem Rady było więc zaplanowanie płynnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego zaopatrzenie w media i umożliwiającego sukcesywne przekształcanie terenów rolnych w teren zabudowy jednorodzinnej,

- w czasie powstawania projektu Planu, po północnej stronie ulicy [...] (wówczas drogi wiejskiej o szerokości 3 - 3,5 m), na jej końcu, znajdowało się jedno siedlisko (będące własnością poprzednika prawnego Skarżącego); na tym odcinku nie było możliwe zaprojektowanie szerszej ulicy, tak więc wyznaczony został ciąg pieszo-jezdny ([...]) o szerokości w liniach rozgraniczających 6,0 m (zgodnie z rysunkiem Planu); jego wyznaczenie na tym odcinku było podyktowane również wyznaczeniem z drugiej strony siedliska dojścia z drogi dojazdowej 9 KUD,

- w celu umożliwienia realizacji ulic i uzbrojenia inżynieryjnego w przyszłości, w sytuacji dużego zainteresowania inwestorów terenem dawnej wsi Kabaty i gwałtownie postępującą zabudową, zostały opracowane dane techniczne ulic, które określały rozmieszczenie elementów ulicy takich jak krawężniki jezdni i chodniki oraz kompletu sieci infrastruktury podziemnej, a następnie dane te wkartowano na mapę zasadniczą miasta; wobec, zawężenia drogi [...] do ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 6 m oraz wymogu mieszczenia w nowej ulicy pełnego kompletu sieci inżynieryjnych z zachowaniem odpowiednich odległości między nimi, (wraz z kanalizacją deszczową - szczególnie istotną ze względu na ochronę Skarpy [...] przed rozmywaniem) zasadne było przyjęcie szerokości ulicy 10,5 m - a więc o 0,5 m większej, niż określona w rozporządzeniu szerokość minimalna,

- mając powyższe na uwadze, opracowany projekt Planu, który podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu, zakładał szerokość drogi [...] - 10, 5 m; zawężenie linii rozgraniczających ciągu komunikacyjnego miało miejsce pierwotnie jedynie w miejscu, gdzie posadowione było siedlisko - jako ciąg pieszo jezdny [...]; poszerzenie drogi polnej pod drogę klasy dojazdowej zostało przy tym zaplanowane równomiernie z obu stron, a więc w sposób najbardziej sprawiedliwie obciążający sąsiadujące z drogą nieruchomości,

- na tym etapie trzy budynki, znajdujące się na działkach na zachód od działki Skarżącego, były zaprojektowane od zakładanej linii rozgraniczającej drogi [...] w na tyle znacznym oddaleniu, że było możliwe takie poprowadzenie linii rozgraniczającej drogi; przy ustalaniu linii rozgraniczających ulicy wzięto pod uwagę zobowiązania formalno–prawne; decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dla trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych wskazywała na możliwość poprowadzenia ulicy o przyjętej szerokości,

- przed uchwaleniem Planu okazało się, że zrealizowana już inwestycja koliduje z projektowaną linią rozgraniczającą ulicy; w takiej sytuacji dostosowano linię rozgraniczającą do stanu istniejącego; dowodem jest załącznik graficzny do Planu, ukazujący ostateczne - faktyczne położenie budynków na działkach ew. nr [...], [...] i [...],

- po zawężeniu drogi [...] na wysokości działek ew. nr [...], [...] i [...] i jednoczesnym jej zakończeniu ciągiem pieszo jezdnym (na wysokości siedliska poprzednika prawnego Skarżącego), istotnym problemem stała się drożność tej drogi; na zawężonym odcinku jest ona bowiem wystarczająca wyłącznie dla bieżącej obsługi komunikacyjnej mieszkańców; jednak całkowicie niewystarczająca jest dla prowadzenia akcji ratunkowych, wjazdu pojazdów naprawczych infrastruktury; dlatego też pozostawienie na jedynym możliwym odcinku pierwotne zaplanowanego przebiegu drogi przy poszerzeniu o 0,5 m, w stosunku do szerokości minimalnej (wynikającej z przepisów), gwarantowało zapewnienie choćby podstawowych wymogów prawidłowego korzystania z drogi (w tym wymijania się pojazdów, manewrów pojazdów ratunkowych i naprawczych) i zaopatrzenia jej w infrastrukturę; nie było możliwe zapewnienie takiego poszerzenia, na żadnym innym odcinku drogi [...]; taki "łamany" przebieg dróg został przyjęty, z uwagi na faktyczną zabudowę, również dla innych dróg (np. 11 KUD); linia rozgraniczająca na wysokości nowowybudowanych obiektów została zawężona o ok. 1,2 m,

- obecnie w ulicy [...] nie są zrealizowane wszystkie sieci; są zrealizowane: kanalizacja sanitarna, biegnąca pod jezdnią oraz kable elektroenergetyczne i gazociąg przebiegające pomiędzy jezdnią a południową linią rozgraniczającą - po przeciwnej stronie ulicy od działki Skarżącego; brak jest przede wszystkim wodociągu, kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicy,

- ewentualne uchylenie postanowień Planu w zakresie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, spowoduje faktyczne zawężenie jej do granic własności działki skarżącego, a więc do 6 m.; jest to szerokość całkowicie niewystarczająca dla realizacji ulicy z chodnikiem oraz poprowadzenia brakujących sieci, tym bardziej, że zgodnie z § 140 ust. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać drogi i ich usytuowanie, nowa infrastruktura podziemna nie powinna być sytuowana pod jezdnią istniejącą i docelową; w przypadku zawężenia ulicy do granicy działki nr ew. [...] do zagospodarowania pod ulicę pozostałoby jedynie 6 m, w tym pod jezdnię należy rezerwować, zgodnie z rozporządzeniem, minimum 5 m.; w takiej sytuacji, wobec konieczności lokalizacji sieci poza jezdnią oraz koniecznością zachowania odpowiednich odległości między nimi, nie będzie możliwe zaopatrzenie terenu w pozostałe media; przy zawężeniu drogi do 6 m - również na tym odcinku - i konieczności wykonania manewru skrętu na obu krańcach tego ciągu komunikacyjnego nie będą zapewnione właściwe wymogi bezpieczeństwa,

- co do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wskazano: mając na względzie niejednakową sytuację faktyczną działek położonych przy drodze [...], przy określaniu jej linii rozgraniczających, została zapewniona zasada równości; nakaz równości dotyczy podmiotów wyróżniających się tą samą cechą relewantną, w sytuacji zaś, gdy sytuacja działek jest zróżnicowana, nie można mówić o jej naruszeniu; w niniejszej sprawie na części działek w dacie uchwalania planu istniała już faktyczna zabudowa, co znacząco je różnicowało; wyznaczanie przebiegu drogi w sposób ograniczający możliwości prawidłowego korzystania z budynków byłoby ingerencją nadmierną, nieuzasadnioną w danym przypadku względami interesu publicznego; pod przyszłą drogę [...] zostały przeznaczone jednakowe pasy terenu - po obu jej stronach - z wyłączeniem tylko tych nieruchomości, gdzie nie było to możliwe z uwagi na już istniejącą zabudowę; w niniejszej sprawie jedynymi działkami, dla których zmodyfikowano (zawężono) drogę w liniach rozgraniczających, z uwagi na faktycznie wybudowane budynki, były: działki [...], [...] i [...]; wszystkie pozostałe działki przy drodze [...] w niezmienionym zakresie zostały objęte rozszerzeniem drogi polnej pod drogę [...]; dodatkowo, z uwagi na siedlisko poprzednika prawnego skarżącego, zamiast drogi klasy dojazdowej wytyczono ciąg pieszo jezdny o szerokości 6 m, co jednak było możliwe z uwagi na dostęp do tego siedliska z krańca drogi [...] oraz z drugiej strony - z drogi 9 KUD,

- w końcu odnotowano, że szerokość działki Skarżącego poza linią rozgraniczającą drogi [...] to, zgodnie z obowiązującymi ustaleniami Planu, ok. 20 m; jest to szerokość całkowicie wystarczająca dla posadowienia standardowego budynku mieszkalnego o powierzchni 160 m2; jest to również szerokość umożliwiająca normalne "ogrodowe" użytkowanie działki, w sytuacji gdyby jej właściciel nie był zainteresowany zabudową; jednocześnie właściciele działki ew. nr [...] nie skorzystali z uprawnień dotyczących roszczenia o wykup terenu zajętego pod drogę publiczną, który to mechanizm zapewnia właścicielom rekompensatę za przeznaczenie ich nieruchomości na cele publiczne,

- dokonana ingerencja w prawo własności nie jest więc w żadnym zakresie nadmierna; jest zarazem oparta o wyraźną podstawę prawną oraz konieczna z uwagi na potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania układu drogowego; brak jest więc podstaw do uznania, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że skarżona uchwała narusza bezprawnie interes prawny Skarżącego.

Wniesiono o zasądzenie na rzecz Rady zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W trakcie rozprawy (k. 87-88) Skarżący był reprezentowany przez Pełnomocnika (radcę prawnego), który wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Pełnomocnik organu wywodził, że różnica szerokości drogi, pomiędzy odcinkiem zawężonym a przebiegającym koło działki skarżącego, wynosi około 1,2 m, natomiast - zdaniem skarżącego - z Planu wynika, że różnica ta wynosi 1,5 m.

Zdaniem skarżącego droga ta, na odcinku przyległym do jego działki, powinna mieć szerokość taką jak droga [...], czyli 6 metrów. Podnosił, że gdy chodzi o potencjalną zabudowę jego przyległej działki, przy wymogu odległości od drogi publicznej, pozostaje mała przestrzeń do realizacji inwestycji.

Pełnomocnik organu podnosił, że w drodze nie ma cały czas kanalizacji deszczowej, która jest bardzo istotna, ani oświetlenia. Poszerzenie drogi na odcinku kwestionowanym w stosunku do odcinka zabudowanego jest niezbędne dla realizacji brakującej infrastruktury, np. miejsc spustu wód deszczowych. Domniemywał, że takich spustów nie da się zrobić na odcinku przyległym (zawężonym). Złożył do akt sprawy mapę zawierającą zwymiarowanie spornych odcinków.

Zdaniem skarżącego realizacja kanalizacji deszczowej dla drogi nie jest potrzebna. Oświetlenie także nie jest niezbędne. Dotąd inne drogi nie mają krawężników i ścieżek rowerowych.

Pełnomocnik organu wywodził, że, co potwierdza stosowna mapa, także działki naprzeciwko należącej do skarżącego były zabudowane na dzień uchwalenia Planu, przy czym Skarżący zaprzeczał tej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił niektórych ze sformułowanych zarzutów a jednocześnie stwierdzenie nieważności uchwały w części nastąpiło nie tylko z przyczyn podniesionych w skardze. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.. z 2012 r. poz 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Sąd, badając legalność ustaleń Planu, gdy chodzi i przebieg północnej linii rozgraniczającej planowanej ulicy, oznaczonej w treści graficznej i tekstowej Planu, jako 8KUD, stwierdził, co następuje:

- przebieg linii rozgraniczającej drogi jest w istocie załamany na wysokości działki należącej do skarżącego (obecnie nr ew. [...], zaś na części graficznej Planu oznaczonej nr [...]), według przełożonego do akt rysunku różnica szerokości wynosi 1,2 m,

- co potwierdza dokumentacja planistyczna, droga na odcinku zachodnim, gdzie łączy się z drogą zbiorczą (ul. [...]) zestala zawężona w stosunku do pierwotnie planowanej szerokości – Pełnomocnik organu planistycznego wywodził, że było to następstwem zrealizowania obiektów, które kolidowały z przebiegiem zakładanej w projekcie linii rozgraniczającej,

- przedłużenie planowanej ulicy stanowi droga oznaczona, jako [...], której szerokość jest znacznie mniejsza – według zgodnych oświadczeń stron 6 m,

- jak wynika z części graficznej Planu droga tylko w części wschodniej (na wysokości działki skarżącego) spełnia wymagania wskazane w § 25 pkt 6 części tekstowej Planu tzn. ma w liniach rozgraniczających 10,5 m.

Wobec stwierdzonych uwarunkowań faktycznych, wobec sformułowanych zarzutów, zadaniem Sądu była ocena, czy przy uchwalaniu Planu w danym brzmieniu nie naruszono art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w kontekście przekroczenia granic, wywodzonego z jej art. 2 ust. 1 i 4 ust. 1, tzw. "władztwa planistycznego" gminy, co skutkowałoby konicznością stwierdzenia jego nieważności w stosownym zakresie, w myśl art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (brak bowiem przepisu szczególnego wyłączającego stwierdzenie nieważności w takim przypadku). Z kolei naruszeniem obowiązku uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, byłoby - wobec konstytucyjnej zasady ochrony własności - przyjęcie takich rozwiązań planistycznych, które skutkowałaby ograniczaniem praw właściciela (na etapie realizacji postanowień Planu), gdy nie przemawia za tym konkretny interes publiczny (wywłaszczanie, także w formie częściowej, przez ograniczenie prawa własności w sytuacji nie występowania interesu publicznego).

Realizacja dróg publicznych, w tym zabezpieczanie pasów terenów do budowy urządzeń służących ich obsłudze (odwodnienie oświetlenie itp.), leży w istocie w interesie publicznym. Szerokości koniecznych pasów gruntu w tym zakresie, w powiązaniu z konkretną klasą drogi, regulują przepisy szczególne, jednak dopuszczono w tym zakresie uzasadnione odstępstwa. W rozpatrywanym przypadku, akceptując ostatecznie odstępstwo od normatywnej szerokości, gdy chodzi o część zachodnią planowanej ulicy, Rada uznała, że jest to uzasadnione zrealizowaniem obiektów po stronie północnej drogi. Aprobując zastosowanie odstępstwa nie brano pod uwagę możliwości przesunięcia drogi w stronę południową, co umożliwiałoby zachowanie minimalnych wymaganych parametrów. Jak wywodzi Pełnomocnik Rady wynikało to z faktu zainwestowania działek przeciwległych. Okoliczność ich zagospodarowania kwestionuje z kolei Storna skarżąca. Nie jest możliwe jednak zweryfikowanie, jaki stan faktyczny miała na uwadze Rada gdyż, brak jest dowodów, aby kwestie te były przez nią rozważane (jako organ kolegialny), na etapie uchwalania Planu (patrz np. treść protokołu z przyjęcia tego dokumentu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały itd.). Podkład natomiast uchwalonego Planu, w części graficznej, nie odzwierciedlał faktu zabudowy działek po południowej stronie planowanej ulicy, bądź aby inwestorzy uzyskali choćby skuteczne prawo do ich zabudowy w formie pozwolenia na budowę (obrysy planowanych budynków byłyby wówczas stosownie oznaczone na mapie zasadniczej). Brak uzasadnienia dla szerszych rozważań, czy trafnie ówcześnie uznano wystąpienie przesłanek odstępstwa od wymagań normatywnych, gdy chodzi o minimalną szerokość drogi publicznej, w następstwie konkretnego wyznaczenia jej linii rozgraniczającej po stronie południowej. Kwestia ta bowiem nie pozostaje w rozpoznawanej sprawie w bezpośrednim związku z oceną konkretnych zarzutów, dotyczących obecnego przebiegu północnej linii rozgraniczającej. W oderwaniu od tej problematyki wypada skonstatować, że Rada uznała za możliwe zawężanie drogi na określonym odcinku w stosunku do generalnych wymagań normatywnych. Zawężanie to objęło mniej więcej połowę przebiegu planowanej drogi, tak więc w istocie jest ona w Planie przewidywana w dwu szerokościach, w części początkowej, gdzie ma być skomunikowana z drogą zbiorczą, jest nieco węższa zaś dalej szersza. Kończy się zaś ciągiem pieszo-jezdnym. Przejęcie tego rodzaju założenia przestrzennego można generalnie uznać za nieracjonalne, bowiem - co do zasady - przebiegające w ulicy media i urządzania związane z obsługą drogi muszą zostać umieszczone na całym jej przebiegu, poczynając od drogi zbiorczej. Nie może być tu wystarczające wyrażone przez Pełnomocnika organu przypuszczenia, że - być może - szerokość 9,3 m nie jest wystarczająca dla zlokalizowania spustów kanalizacji deszczowej. Aby ingerencję postanowieniami Planu w prawa własności można było uznać za wystarczająco uzasadnioną, konieczne byłoby uzyskanie pewności w danym zakresie, wobec wskazanych wcześniej względów przemawiających za domniemaniem o braku koniczności realizacji drogi o zmiennej szerokości, zwłaszcza, gdy zawęża się ku głównemu wylotowi. Nie została także przekonywująco uzasadniona argumentacja, jakoby różnica szerokości pasa drogi 1,2 m, przy ogólnej rozpiętości w granicach 10 m, mogło mieć istotne znacznie z punktu widzenia skutecznej komunikacji, także w przypadkach zdarzeń nadzwyczajnych. Wprawdzie nie sposób wykluczyć, że jest tak w istocie, jak to wywodzi w następstwie wniesienia danej skargi pełnomocnik rady, jednak kwestie te wymagałyby wnikliwej analizy – czy względy konkretne interesu publicznego przemawiają za zachowaniem drogi o zakładanej szerokości (10,5 m) jedynie w części jej przebiegu, gdy strona, gdzie jest ona skomunikowana, została zawężona. Brak jest dowodów na to, aby stosowne rozważania były na etapie przyjmowania Planu prowadzone (nie ma to stosownego odzwierciedlenia w dokumentacji planistycznej).

Nie może mieć istotnego znaczenia przy ocenienie legalności danych rozwiązań planistycznych, nie wniesienie na etapie procedury planistycznej stosownych uwag przez właściciela nieruchomości, oznaczonej obecnie nr [...]. Jak bowiem zauważa sama Rada, wyłożono do wglądu dla zainteresowanych osób projekt Planu z naniesioną ulicą o jednolitej szerokości. W danej sytuacji więc nie było racjonalnych argumentów, aby żądać jej zawężenia, jako zbędnej w zakładanej szerokości.

Nie może mieć także znaczenia podnoszony obecnie przez Pełnomocnika rady argument, jakoby zawężanie drogi nie byłoby dopuszczalne gdyż brak ku temu szczególnych przesłanek, gdy chodzi o dany odcinek, a zwężona droga nie spełnia wymagań normatywnych. Tego rodzaju interpretacja regulacji statuującej możliwość odstępstw od zasad (normatywnych minimalnych szerokości ulic) jest w istocie nieracjonalna. Zakreślając wąsko odstępstwa, prawodawca nie obligował z pewnością do realizacji dróg tylko na pewnych odcinkach spełniających wymagania normatywne w sytuacji, gdy żadne względy techniczne czy komunikacyjne nie przemawiają za realną możliwością wykorzystania pasów dróg na odcinkach szerszych. O ile wykorzystanie pasa drogi na niektórych szerszych odcinkach nie jest niezbędne – możliwe jest zapewnienie sprawnej komunikacji i realizacji niezbędnych urządzeń przy szerokości mniejszej - wyznaczanie drogi w szerszych granicach narusza bezpośrednio konstytucyjną zasadę ochrony własności, w kontekście dopuszczalności przyszłego wywłaszczania tylko w interesie publicznym.

Jak wskazano, w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do uznania, że wskazane kwestie były rozważne przez Radę, na etapie uchwalania Planu. Nie sformułowano także, na etapie rozpatrywania sprawy przed Sądem, szczegółowej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć z całą pewnością, że ingerencja w prawo własności była zasadna. Występują przy tym istotne poszlaki, mogące przemawiać za jej bezcelowością. Nie pozwala to więc na uznanie przez Sąd, że ingerencja w prawa własności skarżącego, w zakresie, w jakim zaplanowano fragment ulicy (mniej więcej jej połowę) o szerokości większej niż pozostała część (stanowiąca jej połącznie z drogą zbiorczą), była uzasadniona. Jak wskazuje się w orzecznictwie, co trafnie podkreślono w skardze, rada gminy - przyjmując określone rozwiązania planistyczne - jest obowiązana wnikliwie rozważyć zasadność ingerencji w prawa własności, racjonalnie ważąc racje interesu publicznego i ochrony prawa jednostki. Wymaganiu temu uchybiono w rozpoznawanym przypadku, akceptując rozwiązania planistyczne, gdzie szerokość drogi przyjęto ponad planowaną na odcinku zachodnim, tzn. 9,3 m. po stronie nieruchomości skarżącego, czym naruszono art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie może mieć znaczenia w sprawie podnoszona okoliczność, że ówczesny właściciel - wobec dysponowania działką niezabudowaną - pozostawał w innej sytuacji faktycznej niż posiadacze działek zabudowanych, wobec czego istniała możliwość przyjęcia odmiennych rozwiązań planistycznych, co do ich nieruchomości. Samo wytępienie przesłanek, obiektywnie umożliwiających odmienne potraktowanie właścicieli, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do ingerencji w prawa niektórych z nich w większym zakresie, o ile brak podstaw do uznania, że znaczniejsza ingerencja jest w istocie zasadna – przemawia za tym interes publiczny.

Z tej przyczyny Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosownym zakresie. Sąd miał także na uwadze, że część tekstowa Planu pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią graficzną, rezerwując m.in. pod ulicę [...] w liniach rozgraniczających 10.5 m w sytuacji, gdy drogę tą, niemal w połowie jej przebiegu, naniesiono w części graficznej Planu w innej szerokości (jest to bezsporne). Mając więc na uwadze zakres zaskarżenia Planu – szerokość drogi [...] w liniach rozgraniczających 10.5 m gdy chodzi o stronę skarżącego, Sąd stwierdził nieważność postanowień § 25 pkt 6 Planu w całości, gdy chodzi o wskazanie szerokości drogi ponad 9,3 m. W części tekstowej określono ją bowiem odmiennie niż w części graficznej, w pozostałej zaś części wyznaczono szerokość drogi bez uprzedniego ustalenia, że istnieją ku temu istotne względy, a ma to kluczowe znaczenie, skoro przyjęte rozwiązania planistyczne prowadzą w danym przypadku do ingerencji w prawa własności.

Wyrok w niniejszej sprawie ma ten skutek, że nie ważne są postanowienia Planu w zakresie, w jakim przeznaczono w nim po drogę publiczną pas gruntu o szerokości większej niż 9,3 m licząc od południowej linii rozgraniczającej. Stąd teren działki skrzącego, przeznaczony na realizację drogi o szerokości większej niż 9.3. (konkretnie pas o szerokości 1,2 m) stanie się terenem, dla którego nie ma postanowień planu zagospodarowania przestrzennego gdy chodzi o przeznaczenie terenu, co do jego funkcji (w myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), wobec stwierdzenia nieważności Planu w stosownym zakresie.

W takiej sytuacji, przedwczesne są obawy, wyrażane przez Pełnomocnika rady (w odpowiedzi na skargę a powtórzone na rozprawie), jakoby w następstwie wyeliminowania z obrotu stosownych postanowień Planu możliwa była dowolna zabudowa działki skarżącego, co może prowadzić do trwałego zdezorganizowania komunikacji na danym terenie. Z kolei, jeżeli w ponownej procedurze planistycznej (w kontekście postanowień Planu, których nieważność stwierdził Sąd) Rada ustali występowanie w istocie racjonalnych przesłanek przemawiających za realizacją drogi w stosownym fragmencie, jako szerszej niż część zachodnia, a stanowisko w tym zakresie zostanie poparte stosownymi uzasadnieniem kolejnej uchwały w przedmiocie planu, dopuszczalne będzie w przyszłości zrealizowanie drogi w pasie przewidywanym dotychczasowymi postanowieniami Planu, wyeliminowanymi obecnie z obrotu prawnego niniejszym orzeczeniem Sądu.

Należy też wskazać, że - wbrew zarzutom skargi - o ile organ planistyczny skonstatuje, że zasadna jest realizacja drogi w znaczniejszej szerokości niż fragment przyległy, z uwagi na potrzebę zapewnienia w danym miejscu także publicznie dostępnych miejsc parkingowych, przyjęcie określonych rozwiązań może być dopuszczalne. Rzecz w zidentyfikowaniu obiektywnych przesłanek uzasadniających przyjęcie określonych rozwiązań – wystąpienie istotnego interesu publicznego, który przeważyłby za ograniczaniem praw własności.

Chybione są zarzuty Skarżącego w zakresie, w jakim wykraczają one poza kwestionowanie wyznaczania ulicy [...] jako szerszą, w liniach rozgraniczających, niż jej przyległa część. Sam fakt, że z uwagi na szczególne uwarunkowania organ uznał możliwość zrealizowanie na nieznacznym odcinku układu komunikacyjnego ciągu pieszo-jezdnego ([...]) nie przesądza o zasadności zawężenia drogi na innych jej odcinkach poniżej szerokości w jakiej może być w danym miejscu zrealizowana. Nie przemywają za tym żadne istotne interesy skarżącego, w szczególności wobec faktu, że działka, przy istniejącej szerokości (nawet w razie zrealizowania drogi w zakładanej dotychczasowym Planem szerokości) może być zagospodarowania, jako działka budowana lub rolna. Sama okoliczność, że wiąże się to z pewnymi ograniczeniami, co do swobody wyboru sposobu zabudowy (kubatura zabudowy, zorientowanie obiektu o ile miałby mieć formę wydłużoną) nie mogą przesądzać o potrzebie odstąpienia od założenia realizacji drogi o parametrach umożliwiających sprawną komunikację i realizację urządzeń towarzyszących (w szczególności chodników). Przekonanie skarżącego, że nie jest konieczne zrealizowanie kanalizacji deszczowej czy oświetlenia drogi publicznej, generalnie nie podziela prawodawca, wprowadzając obowiązek rezerwowania na drogi pasów gruntów zapewniających realizuje infrastruktury towarzyszącej (przewidywany minimalny pas drogi jest m.in. z tego powodu znacznie szerszy niż minimalny pas jezdni). Jak wskazano, odstępstwa od tej zasady są możliwe jedynie w racjonalnie uzasadnionych przypadkach.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty postępowania składa się kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku Pełnomocnika Rady o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie – brak przepisu szczególnego w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.