Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1151/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: Par. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 31 poz 158
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym  pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w R na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia działalności bloku operacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny zobowiązał Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A" sp. z o.o. w R do podjęcia następujących czynności:

1. Zapewnić prawidłową funkcjonalność bloku operacyjnego poprzez: a) wyodrębnienie co najmniej jednej sali operacyjnej, mającej bezpośrednie połączenie z częścią brudną bloku operacyjnego dla usuwania zużytego materiału, z zachowaniem ruchu jednokierunkowego, b) rozdział pracowników, pacjentów, materiału czystego od brudnego, materiału zużytego, brudnych narzędzi, brudnej bielizny i odpadów pooperacyjnych, c) wyodrębnienie śluzy materiałowej, szatniowej dla personelu, a także pomieszczenia do przygotowania pacjenta.

2. Zapewnić skuteczną wentylację w salach operacyjnych.

3. Urządzenia instalacji grzewczej (grzejniki) doprowadzić do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości.

4. Stolarkę okienną i drzwiową doprowadzić do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości.

5. Wydzielić salę wybudzeń.

6. Wydzielić magazyn bielizny czystej.

7. Wydzielić magazyn sprzętu sterylnego.

8. Doprowadzić do należytego stanu higieniczno – sanitarnego zniszczone podłogi progi.

9. Doprowadzić do należytego stanu higieniczno – sanitarnego zniszczone, brudne sufity.

10. Doprowadzić do należytego stanu higieniczno – sanitarnego sprzęt medyczny – stojaki, łóżko.

11. Powierzchnie mebli w pomieszczeniach: dyżurce lekarskiej, dla pracowników doprowadzić do stanu łatwego do utrzymania w bieżącej czystości i dezynfekcji.

12. Usunąć zbędny sprzęt z pomieszczenia przygotowawczego dla pracowników.

13. Usunąć zbędny sprzęt z pomieszczenia anestezjologa.

14. Zapewnić prawidłowe warunki do przechowywania sprzętu porządkowego poprzez wydzielenie pomieszczenia porządkowego.

15. Zapewnić prawidłowe warunki do przechowywania butli z tlenem oraz podtlenkiem azotu.

Obowiązki wymienione w punktach: 1 a), b), c), 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,14 "A" miał wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., a obowiązki wymienione w punktach: 10, 11,12, 13, 15 do dnia 31 maja 2011 r.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał unieruchomienie działalności Bloku Operacyjnego w "A" sp. z o.o. w R. Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniach 9 i 10 stycznia 2012 r. jego przedstawiciele przeprowadzili kontrolę w A sp. z o. o. w celu sprawdzenia wykonania zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że nie wykonano zaleceń wymienionych w pkt 1a, 1c, 2, 5, 6, 7, 14 decyzji z dnia [...] 2011 r., a zalecenia wymienione w pkt 1b, 3, 4, 8, 9 wykonano jedynie w części. Organ I instancji wskazał, iż w dniach: 1, 2 i 5 grudnia 2011 r. jego przedstawiciele przeprowadzili kontrolę sanitarną w bloku operacyjnym A w R sp. z o. o., w wyniku której stwierdzono, że stan techniczny od marca 2011 r. nie uległ poprawie, a stan sanitarny budził zastrzeżenia. Część uchybień nie wymagających nakładów finansowych została usunięta. Nie wymieniono stolarki drzwiowej i okiennej oraz wanny do chirurgicznego mycia rąk w pomieszczeniu przygotowania lekarzy. Wentylacja grawitacyjna znajduję się tylko w sali operacyjnej "czystej", a w sali operacyjnej "brudnej" brak jakiejkolwiek wentylacji. Organ I instancji stwierdził zatem, że przedstawiony stan techniczny oraz rozwiązania przestrzenne w/w pomieszczeń nie zapewniają bezpieczeństwa sanitarnego, nie spełniają norm właściwego stanu sanitarnego, uniemożliwiają prowadzenie w sposób prawidłowy wszelkich procesów mycia i dezynfekcji oraz właściwego przestrzegania procedur zapobiegających wystąpieniu zakażeń. W ocenie organu I instancji, usługi medyczne świadczone na terenie bloku operacyjnego w takim stanie technicznym i sanitarnym jak stwierdzony podczas kontroli sanitarnych stwarzają realne zagrożenie dla zdrowia i życia pacjentów.

Po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o. w R, Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 5 marca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 27 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), § 35, § 36, załącznik Nr 1, część XI rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158), art. 22 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U nr 112, poz. 654), art. 11 i 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234, poz. 1570) oraz § 14 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), w pkt 1 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. nr [...], a w pkt 2 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż kontrola sanitarna sprawdzająca wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...] przeprowadzona w dniach 9 i 10 stycznia 2012r. w "A" sp. z o.o. wykazała niewykonanie lub częściowe wykonanie nakazów w/w decyzji:

1. nie wykonano pkt 1, tj. nie zapewniono prawidłowej funkcjonalności bloku operacyjnego:

– 1a – nie wyodrębniono co najmniej jednej sali operacyjnej, mającej bezpośrednie połączenie z częścią brudną bloku operacyjnego dla usuwania zużytego materiału z zachowaniem ruchu jednokierunkowego.

– 1b – wykonano częściowo – brak rozdziału pracowników, pacjentów, materiału czystego od brudnego, materiału zużytego i odpadów pooperacyjnych,

– 1c – nie wykonano – nie wyodrębniono śluzy materiałowej, szatniowej dla personelu, a także pomieszczenia do przygotowania pacjenta. Materiał, personel oraz przygotowanie pacjenta odbywa się w jednym ciągu komunikacyjnym.

2. nie wykonano pkt 2 – nie zapewniono skutecznej wentylacji w salach operacyjnych. W dniu kontroli w dalszym ciągu wentylacja grawitacyjna w sali operacyjnej czystej, w sali operacyjnej brudnej brak wentylacji.

3. wykonano częściowo pkt 3 – urządzenia instalacji grzewczej doprowadzono do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości. W dniu kontroli stwierdzono, że w sali operacyjnej brudnej zamontowane są dwa grzejniki o powierzchni listwowej, w odległości 4 cm od lica ściany.

4. wykonano częściowo pkt 4 – w sali operacyjnej brudnej zamontowano dwa okna umożliwiające utrzymanie ich w należytej czystości. W pozostałych pomieszczeniach stolarka drzwiowa i okienna zniszczona i nieszczelna.

5. nie wykonano pkt 5 – nie wydzielono sali wybudzeń, gdyż za taką salę nie można uznać wydzielonego boksu w ciągu komunikacyjnym prowadzącym do sali operacyjnej czystej. Boks oświetlony jest światłem pośrednim poprzez pomieszczenie socjalne dla pracowników.

6. nie wykonano pkt 6 – nie wydzielono magazynu bielizny czystej, a czysta bielizna przechowywana jest w zamykanych metalowych i drewnianych szafach, które znajdują się przed salami operacyjnymi oraz w pomieszczeniu przygotowania materiału do sterylizacji.

7. nie wykonano pkt 7 – nie wydzielono magazynu sprzętu sterylnego, a sprzęt sterylny przechowywany jest w szafach. W dniu kontroli szafy z materiałem sterylnym znajdowały się w salach operacyjnych.

8. wykonano częściowo pkt 8, gdyż w pokoju dla personelu uzupełniono ubytki w podłodze, zaś w pozostałych pomieszczeniach bloku operacyjnego podłogi z licznymi pęknięciami, glazura płytek zniszczona, ze szczelinami, trudna do utrzymania w czystości, brak jest szczelnego połączenia krawędzi podłóg ze ścianami.

9. wykonano częściowo pkt 9 – doprowadzono bowiem do należytego stanu sanitarno – higienicznego brudne sufity w pomieszczeniach sali operacyjnej czystej, ciągu komunikacyjnym, pokoju dla personelu, dyżurce anestezjologa. W sali operacyjnej brudnej i w łazience dla personelu sufity pozostały jednak zniszczone i nieodnowione.

10. nie wykonano pkt 14, gdyż sprzęt porządkowy przechowywany jest w ciągu komunikacyjnym prowadzącym do pomieszczeń higieniczno – sanitarnych dla personelu.

Zdaniem organu II instancji, powyższe uchybienia stanowią duże zagrożenie, iż blok operacyjny może być miejscem utrzymywania się szpitalnych szczepów bakteryjnych, co stwarza ryzyko groźnych dla życia infekcji u pacjentów. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] nakazał unieruchomienie działalności bloku operacyjnego w "A" sp. z o.o., orzekając natychmiastowe wykonanie decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania między innymi unieruchomienia, a więc zamknięcia zakładu lub jego części, w którym prowadzono działalność w zakresie udzielenia świadczeń zdrowotnych. Organ II instancji stwierdził, iż decyzja, o której mowa w tym przepisie, ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie poprzez nieodpowiednie warunki sanitarne udzielanych świadczeń, zaś do zastosowania tego przepisu musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W ocenie organu odwoławczego, poczynione w sprawie ustalenia wskazują na zaistnienie przesłanek do zastosowania powołanej wyżej normy prawa, albowiem stwierdzone naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych stanowią bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Organ II instancji podniósł, iż kwestia mocy wiążącej przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej oraz zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji opartej m.in. na tych przepisach w sprawie z wniosku A w R była już przedmiotem analizy Głównego Inspektora Sanitarnego. W decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] stwierdził, że "wskazany powyżej przepis (§ 40 rozporządzenia) ma wyłącznie charakter przepisu dostosowawczego, a zatem przepisu który nie reguluje merytorycznie kwestii warunków higienicznych, fachowych, sanitarnych, a jego wyłącznym celem jest wprowadzenie okresu dostosowawczego dla tych warunków. Przepisy ww. rozporządzenia weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 43 rozporządzenia) i z tym dniem wymagania określone ww. aktem wykonawczym obowiązują wszystkie zakłady opieki zdrowotnej (obecnie podmioty lecznicze). Istnienie okresu dostosowawczego nie oznacza, iż obowiązujące we wskazanym względzie regulacje prawne mają charakter względnie obowiązujący. Wykładnia przepisów rozporządzenia przyjęta przez skarżącego oznaczałaby, iż w okresie od 2011 do 2016 roku przepisy określające wymagania fachowe i sanitarne miałyby postulatywny charakter, a bezwzględnie zaczęłyby obowiązywać dopiero od dnia 1 stycznia 2017r. i z tą datą możliwe byłoby wydawanie decyzji określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie mają natomiast charakteru postulatywnego. Założeniem przepisów przejściowych we wskazanym rozporządzeniu jest bowiem określenie maksymalnej daty do końca której każdy zakład opieki zdrowotnej ma obowiązek dostosować swoje pomieszczenia i urządzenia do nowych przepisów. W sprzeczności z tą regulacją nie pozostaje konieczność dostosowania tych pomieszczeń i urządzeń do nowych przepisów w terminie wcześniejszym, kiedy źródłem takiego obowiązku jest znajdującą swoją prawną podstawę decyzja administracyjna organu nadzoru sanitarnego".

Organ odwoławczy stwierdził, iż blok operacyjny powinien być tak zaprojektowany, aby był funkcjonalny, bezpieczny dla pacjenta i personelu, terytorialnie oddzielony od reszty szpitala, powinien posiadać strefy o narastającym stopniu czystości od wejścia na blok do sal operacyjnych, nie może dochodzić do krzyżowania się stref. Zdaniem organu II instancji, zasada jednokierunkowości powinna obowiązywać bez względu na wielkość bloku, jak i specyfikę wykonywanych zabiegów i powinna dotyczyć sposobu poruszania się pacjentów, obiegu bielizny operacyjnej i instrumentarium chirurgicznego. Organ II instancji podkreślił, iż architektura, system wentylacyjny oraz stan techniczny bloku operacyjnego – jako czynniki środowiskowe – mają znaczący wpływ na ryzyko zakażenia rany operacyjnej. Powinny więc wspomagać działania związane z zapobieganiem kontaminacji miejsca operowanego.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja nakazująca poprawę stanu sanitarnego i rozwiązań technicznych została wydana w kwietniu 2011 r. Strona nie złożyła od niej odwołania i w związku z powyższym stała się ona ostateczna. Po upływie sześciu miesięcy, strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem organu II instancji, strona miała wystarczającą ilość czasu, aby zdając sobie sprawę z rangi problemu poczynić kroki w kierunku zapewnienia bezpieczeństwa pacjentom i personelowi medycznemu, jednak przez szereg miesięcy nie uczyniła tego, ograniczając się jedynie do podważania zasadności wydania decyzji, opierając się na istnieniu programu dostosowawczego, który w rozumieniu strony zwalnia ją od działań zmierzających do poprawy stanu sanitarnego i technicznego pomieszczeń. Organ II instancji wskazał, iż strona wielokrotnie podnosiła, że z przepisu § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej wynika, że zakład niespełniający wymagań określonych w rozporządzeniu ma obowiązek dostosować pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż wskazany przepis jest wyłącznie przepisem dostosowawczym, a zatem nie reguluje merytorycznie kwestii warunków higienicznych, fachowych i sanitarnych. Natomiast przepisy rozporządzenia po jego wejściu w życie obowiązują wszystkie podmioty świadczące usługi medyczne, gdyż mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Zdaniem organu II instancji, Szpital powinien mieć wytyczony kierunek rozwoju poprzez program dostosowawczy uzgodniony z organem założycielskim, zatwierdzony przez inspekcję sanitarną i organ rejestrowy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jak i Głównego Inspektora Sanitarnego, że program dostosowawczy nie wyłącza możliwości bieżącej oceny stanu sanitarnego jednostki kontrolowanej, w tym przypadku "A" sp. z o.o. Organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z programem dostosowawczym strona miała doprowadzić do właściwego stanu sanitarnego i technicznego pomieszczenia bloku operacyjnego do dnia 31 grudnia 2012 r., jednak nie podjęła żadnych kroków zmierzających do doprowadzenia bloku operacyjnego do stanu zgodnego w wymogami rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie proponowanej przez stronę interpretacji przepisów oznaczałoby w istocie tolerowanie stanu rzeczy, w którym szpital na przestrzeni 10 lat (od 2006 r. – data wejścia w życie rozporządzenia z dnia 10 listopada 2006 r., do 2016 r. – data dostosowania określona w obecnie obowiązującym rozporządzeniu) pozostawałby bezczynny i nie podejmował działań mających na celu poprawę warunków higieniczno – sanitarnych w zakresie wymogów dotyczących pomieszczeń podmiotu leczniczego. W ocenie organu odwoławczego, Szpital powinien bezwzględnie spełniać wymagania rozporządzenia dot. wymogów sanitarnych i technicznych pomieszczeń, w zakresie w jakim nie ulegały one zmianie w kolejnych rozporządzeniach. Nie można bowiem, odwołując się do kolejnych okresów dostosowawczych, kontynuować niezgodności z wymogami dotychczasowych przepisów. Organ II instancji stwierdził, iż od wielu lat stan sanitarny pomieszczeń bloku operacyjnego systematycznie pogarszał się ze względu na brak działań ze strony Szpitala. W ocenie organu odwoławczego, kontrola sanitarna wykazała, że przekroczona została granica bezpieczeństwa dla pacjentów i nie można nadal tolerować istniejących i narastających naruszeń wymogów sanitarnych.

Uzasadniając natomiast odmowę wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji organ odwoławczy powołał się na treść art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że z uwagi na istniejący stan zagrożenia życia pacjentów operowanych na tym bloku operacyjnym brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania tej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "A" sp. z o.o. z siedzibą w R wniósł o stwierdzenie jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. nr [...], ewentualnie o ich uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263) w związku z:

a) art. 22 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r. nr 112, poz. 654 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu wskazanych przepisów, gdy tymczasem wobec nie wydania przez Ministra Zdrowia rozporządzenia na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, zastosowanie, stosowanie do treści art. 219 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej, znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158);

b) § 2 ust. 1, § 26 ust. 1, § 28 ust. 1 i ust. 2, § 35, § 36, załącznikiem nr 1 – XI ust. 1 ppkt 2, ppkt 3, ppkt 4, ppkt 9, ppkt 10, ppkt 11, ppkt 12 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r., poprzez ich zastosowanie, gdy tymczasem zgodnie z treścią § 40 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia zakład opieki zdrowotnej niespełniający wymagań określonych w tym rozporządzeniu, ma czas do dnia 31 grudnia 2016 r. na dostosowanie pomieszczeń i urządzeń do tych wymagań;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na przepisach nie mających zastosowania w sprawie, tj. na przepisach wskazanych w pkt 1 skargi;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, tj. opisanie w protokołach z dnia 29 marca 2011 r. nr [...], 1 grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia 9 stycznia 2012 r. nr [...] stanu faktycznego sprawy w sposób nieprawdziwy, subiektywny i arbitralny;

c) art. 10 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego i w konsekwencji pozbawienie skarżącego czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zgłaszania dowodów i żądań oraz uniemożliwienie przed wydaniem decyzji I instancji oraz zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

d) art. 10 § 3 k.p.a. poprzez nie utrwalenie w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyn odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.;

e) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:

– dokonanie w protokołach z dnia 29 marca 2011 r. nr [...], 1 grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia 9 stycznia 2012 r. nr [...] ustaleń niezgodnych z prawdą, opisanie stanu faktycznego w sposób subiektywny i arbitralny oraz z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

– nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, w szczególności, nie przeprowadzenie stosowanych badań mikrobiologicznych, brak ustaleń, czy w bloku operacyjnym doszło do zakażeń szpitalnych, nie ustalenie czy wymagania higieniczne i zdrowotne spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi;

– błędne ustalenie, że strona skarżąca naruszyła art. 11 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234, poz. 1570 z późn. zm.), gdy tymczasem, żaden dowód zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza, że Szpital:

• nie dokonywał oceny ryzyka wystąpienia zakażenia z wykonywaniem świadczeń zdrowotnych,

• nie monitorował czynników alarmowych i zakażeń związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w zakresie wykonywanych świadczeń,

• nie opracowywał, nie wdrażał i nie nadzorował procedur zapobiegających zakażeniom i chorobom zakaźnym związanym z udzielaniem świadczeń zdrowotnych,

• nie stosował środków ochrony indywidualnej i zbiorowej w celu zapobieżenia przeniesieniu na inne osoby biologicznych czynników chorobotwórczych,

• nie wykonywał badań laboratoryjnych oraz analizy lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej;

• nie prowadził kontroli wewnętrznej w zakresie realizacji działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych;

• nie utrzymywał nieruchomości w należytym stanie higieniczno- sanitarnym, w szczególności poprzez nie prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami i ściekami, nie zwalczanie gryzoni, insektów i szkodników, nie usuwanie padłych zwierząt z nieruchomości, nie usuwanie odchodów zwierząt z nieruchomości;

– błędne ustalenie, że strona skarżąca naruszyła § 14, § 16 ust. 1, § 20 ust. 2, § 93 ust. 1, załącznik nr 3 – § 2 ust. 1, ust. 2, § 7 ust. 3, § 26 ust. 2, § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), gdy tymczasem, żaden dowód zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza, że Szpital nie wywiązywał się z obowiązków określonych w tych przepisach;

– nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności opisanego w protokole z dnia 1 grudnia 2011 r. nr [...];

– utrzymanie w mocy decyzji I instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ orzekający na okoliczność nie spełniania przez Skarżącego wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz że wymagania te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi;

f) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że strona skarżąca nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz, że wymagania te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi;

g) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych, gdy tymczasem strona skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, a wyżej wykazano, że błędnie zastosowano art. 10 § 2 k.p.a.;

h) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonych decyzji w sposób lakoniczny, wybiórczy i to nie w stosunku do wszystkich podstaw prawnych wymienionych w sentencji zaskarżonych decyzji;

i) art. 30 ust. 1 i ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 28 w związku z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji I instancji podmiotowi nie wymienionemu w treści art. 30 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz nie będącemu stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył kopię wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. Wyrok ten nie był jednak prawomocny, gdyż organ wniósł od niego skargę kasacyjną. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż w styczniu 2011 r. strona skarżąca przedłożyła Wojewodzie program dostosowania do wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 2 lutego 2011 r., jednakże Wojewoda uznał, że program powinien być zaopiniowany przez inspektora sanitarnego stosownie do wymogów § 40 ust. 2 tego rozporządzenia. Strona skarżąca po raz drugi przedłożyła program Wojewodzie, bez opinii inspektora sanitarnego, jednak organ ten nie podjął żadnych czynności. Pełnomocnik strony skarżącej dodał, iż w związku z wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej termin na przedłożenie programu dostosowawczego został przedłużony do 31 grudnia 2012 r. Pełnomocnik strony skarżącej dodał, że w zatwierdzonym programie dostosowawczym wskazany był wprawdzie dzień 31 grudnia 2012 r., ale strona skarżąca przedłużyła go do 31 grudnia 2016 r., o czym poinformowała inspekcję sanitarną stosownym pismem.

Odpowiadając na pytania Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, iż w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji strona skarżąca miała zatwierdzony program dostosowawczy. Pełnomocnik organu wskazał również, iż blok operacyjny został zamknięty nie tylko z powodu wadliwego układu funkcjonalnego, ale także złego stanu sanitarnego, a te wymogi nie były objęte programem dostosowawczym.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 592/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie VII SA/Wa 562/12 dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014, sygn. akt II OSK 2630/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...]. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, iż zgodnie z art. 219 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 poz. 217 z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158) przestało obowiązywać z dniem 1 lipca 2012 r. W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PIS z dnia [...] 2011 r. nr [...] należy zatem uwzględnić rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod wzglądem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż w/w rozporządzenie przewidywało istnienie okresu przejściowego pozwalającego na dostosowanie pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej do wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem. Zgodnie z § 40 ust. 2 w/w rozporządzenia kierownik zakładu opieki zdrowotnej prowadzącego działalność w dniu wejścia w życie rozporządzenia, który nie spełniał wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem, był zobowiązany do dnia 30 czerwca 2012 r. przedstawić organowi prowadzącemu Rejestr zakładów opieki zdrowotnej (tj. odpowiedniemu wojewodzie) program dostosowania zakładu opieki zdrowotnej do tych wymagań pozytywnie zaopiniowany przez odpowiedniego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (w odniesieniu do szpitali). Jednocześnie zgodnie z § 41 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia programy dostosowawcze opracowane i pozytywnie zaopiniowane na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, stały się programami dostosowania zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu § 40 ust. 2 w/w rozporządzenia, które kierownik zakładu opieki zdrowotnych powinien odpowiednio dostosować do obowiązującej regulacji i w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. przedłożyć organowi prowadzącemu Rejestr zakładów opieki zdrowotnej. W związku z tym Główny Inspektor Sanitarny uznał, że ponieważ NZOZ A w R w dniu wydania przez PPIS decyzji z dnia [...] 2011 r. posiadał pozytywnie zaopiniowany przez WIS program dostosowawczy, tym samym nie musiał spełniać wymagań fachowych i sanitarnych przewidzianych w/w rozporządzeniem przed dniem 31 grudnia 2016 r., wskazanym w tym rozporządzeniu jako termin ostateczny dostosowania warunków zakładu opieki zdrowotnej. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że PIS wydając decyzję nakazującą dostosowanie warunków sanitarnych pomieszczeń NZOZ A do wymagań określonych w rozporządzeniu w terminach krótszych niż do dnia 31 grudnia 2016 r., w sposób oczywisty wydał rozstrzygnięcie pozostające w rażącej sprzeczności z powszechnie obowiązującym przepisem prawa materialnego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 592/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. pełnomocnik organu podniósł, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano unormowania, na podstawie których można było unieruchomić Szpital niezależnie od wykonania nakazu wynikającego z decyzji z dnia [...] 2011 r. Zdaniem pełnomocnika organu, okoliczność niewykonania tej decyzji nie zmienia faktu, że stan sanitarny Szpitala stanowił zagrożenie dla pacjentów, a zatem te okoliczności przesądzały o wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast decyzja z dnia [...] 2011 r. była tylko elementem stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 marca 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. nr [...] nakazującą unieruchomienie działalności Bloku Operacyjnego w "A". W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 27 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), § 35 i § 36 załącznika Nr 1, część XI rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158), art. 22 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U nr 112, poz. 654), art. 11 i 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234, poz. 1570) oraz § 14 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wyraźnie odwołał się do treści decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...] i do nałożonych tą decyzją obowiązków sanitarnych wskazując, że kontrola sanitarna sprawdzająca wykonanie w/w decyzji przeprowadzona w dniach 9 i 10 stycznia 2012r. w "A" sp. z o.o. wykazała niewykonanie lub częściowe wykonanie nakazów w/w decyzji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wskazał które z obowiązków sanitarnych nałożonych decyzja z dnia [...] 2011r. nie zostały wykonane lub wykonane jedynie częściowo, po czym organ stwierdził, że "powyższe uchybienia stanowią duże zagrożenie, iż blok operacyjny może być miejscem utrzymywania się szpitalnych szczepów bakteryjnych, co stwarza ryzyko groźnych dla życia infekcji u pacjentów. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] nakazał unieruchomienie działalności bloku operacyjnego w "A". Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania między innymi unieruchomienia, a więc zamknięcia zakładu lub jego części, w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego, zaś do zastosowania tego przepisu musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Ponieważ zaś poczynione w sprawie ustalenia wskazują na zaistnienie przesłanek do zastosowania powołanego wyżej art. 27 ust. 2, albowiem stwierdzone naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych stanowią bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, w ocenie organu stanowiło to wystarczającą podstawę do wydania decyzji nakazującej unieruchomienie działalności bloku operacyjnego.

W ocenie Sądu trafny jest pogląd organu, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi odrębną podstawę prawną, upoważniającą organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o unieruchomieniu zakładu. Nietrafny jest jednak wysuwany przez organ wniosek, że w niniejszej sprawie istniały okoliczności umożliwiające zastosowanie tego przepisu.

Z treści art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że decyzja o unieruchomieniu zakładu może zapaść, jeżeli organ stwierdzi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest zatem stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ta przesłanka nie zaistniała, albowiem nie doszło w niej do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ostateczna decyzja z dnia [...] 2014 r. nr [...] Głównego Inspektora Sanitarnego uchyliła decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...] oraz wyeliminowała z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...], mocą której nałożono na szpital obowiązki sanitarne, których niewykonanie spowodowało wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nakazującej unieruchomienie bloku operacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przyjęty we wskazanej powyżej ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2014 r. nr [...], że skoro rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 31, poz. 158) przewidywało w § 40 ust. 1 istnienie okresu przejściowego pozwalającego na dostosowanie pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej do wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem i skoro NZOZ A w R w dniu wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji posiadał pozytywnie zaopiniowany przez PWIS program dostosowawczy, to nie musiał spełniać wymagań fachowych i sanitarnych przewidzianych w/w rozporządzeniem, albowiem wymóg ten obowiązujące przepisy wprowadzały dopiero od 1 stycznia 2017r., wskazując jako termin ostateczny dostosowania warunków zakładu opieki zdrowotnej dzień 31 grudnia 2016 r.

W niniejszej sprawie nieprawidłowo zatem orzekające w sprawie organy inspekcji sanitarnej zastosowały art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, podczas gdy wskazane w zaskarżonej decyzji wymagania higieniczne i zdrowotne skarżącego jeszcze nie obowiązywały, o czym ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] orzekł Główny Inspektor Sanitarny. Skarżący nie mógł zatem naruszyć wymagań, którymi nie był prawnie związany, albowiem pozostawał jeszcze w okresie dostosowawczym.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Orzeczenie co do braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji zapadło na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz zwrot wpisu w kwocie 200zł.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.