Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 293/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust 1 , 11 d ust1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 64  par. 2, art.33 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skarg R D i D B na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Prezydent [...]decyzją z [...] marca 2015 r., [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) i art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa ulicy [...]wraz z infrastrukturą techniczną (oświetlenie uliczne, sygnalizacja świetlna, kanalizacja deszczowa) w [...]w Dzielnicy [...]- kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII. Numery ewidencyjne działek usytuowania inwestycji (w nawiasach - numery działek po podziale): obręb [...]: nr ewid. działek: [...],[...]obręb [...]: nr ew. działek: [...][...][...],[...] ([...]),[...][...] ([...],[...]),[...],[...] ([...],[...]),[...][...],[...],[...]),[...],[...],[...],[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]),[...],[...],[...]obręb [...]: Nr ewid. działek: [...][...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...] ([...]),[...],[...],[...],[...],[...] ([...]),[...],[...] ([...]),[...],[...] ([...]),[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...]. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Jednocześnie zatwierdził podział nieruchomości i ustalił obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zezwolił na wykonanie powyższego obowiązku na nieruchomościach określonych w decyzji.

Organ wskazał, że po sprawdzeniu kompletności wniosku pod względem formalnym, zawiadomieniu inwestora oraz stron o wszczęciu postępowania administracyjnego sprawdził, że projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projektanci złożyli wymagane oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Projektowana inwestycja jest zgodna z wymogami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, zawiera wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji zebrał i szczegółowo przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy, mając na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonał stosownych sprawdzeń oraz spełnił inne obowiązki nałożone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w tym zakresie.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: R D H K, J K, D S, B W, M K, H W.

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 11g ust. 1 pkt 1 zrid uchylił w opisanym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu, kontrolowana decyzja zgodna jest z art. 11f ust. 1 ustawy ZRID. Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 1 do decyzji).

Ponadto na mocy decyzji ZRID zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 2.

Niemiej organ II instancji stwierdził, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej.

Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy dostrzegł również, iż rozstrzygniecie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...], wymaga korekty w zakresie sentencji o treści: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na realizację inwestycji drogowej". Stąd w miejsce uchylonego zapisu ustanowił zapis o treści: "zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 2 do niniejszej decyzji". Organ I instancji zawarł sformułowanie "zatwierdzam projekt budowlany i zezwalam na realizację inwestycji drogowej". Uznanie, iż zastosowana przez Prezydenta Miasta [...]konstrukcja jest prawidłowa, musiałoby prowadzić do wniosku, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje swoim zakresem zatwierdzenia projektu budowlanego. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jest decyzją zintegrowaną, łączącą w sobie kilka elementów.

Organ uznał ponadto, że korekty wymaga również znajdujący się na stronach od 4 do 5, zapis: "ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach:" (wskazanych w decyzji). Mając na uwadze ww. okoliczności Wojewoda [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa., w punkcie II niniejszej decyzji zmienił w kontrolowanej decyzji Prezydenta [...]zapis, na "Ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach:" (wskazanych w decyzji).

Rewizji zdaniem organu wymagał też punkt VIII decyzji Prezydenta [...], który stanowi: II. Terminu wydania nieruchomości, gdzie zapis: "Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, odstępuje się od wyznaczenia terminu wydania nieruchomości". Zdaniem organu II instancji zapis taki jest niewłaściwy, bowiem z uwagi na bardzo daleko idące skutki prawnorzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustawodawca nakazał organowi orzekającemu wyznaczyć termin do wydania posiadania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela i użytkownika wieczystego, aby w ten sposób odroczyć na określony czas skutek odebrania prawa własności lub prawa użytkowani wieczystego w postaci odebrania także posiadania tych nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. O ile więc dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty tracą swoje prawa do nieruchomości ujętych w obszarze wyznaczonego w decyzji pasa drogowego z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, o tyle podmioty te nie muszą jednocześnie wydawać posiadania tych nieruchomości. Wydanie posiadania powinno jednak nastąpić w terminie wyznaczonym w decyzji. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni, liczonych od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Termin ten może być inny, ale nie krótszy. Zapis ustawowy zdaniem organu II instancji zobowiązuje do wskazania konkretnego terminu, o którym mowa w ww. przepisie poprzez wskazanie liczby oznaczającej dzień wydania nieruchomości większej lub równej 120. W decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]odstąpiono od określenia terminu wydania nieruchomości w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w punkcie III niniejszej decyzji Wojewoda uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 8, zapis dotyczący braku określenia terminu wydania nieruchomości, orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, zapisu czyniącego zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 ustawy ZRID. Dlatego też, organ wojewódzki zobligowany jest uchylić w części decyzję organu pierwsze instancji i orzec poprzez określenie: "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna".

Organ dalej wskazał, że w odniesieniu do punktu decyzji organu pierwszej instancji dotyczącego zatwierdzenia, projektu budowlanego, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, koniecznym było uchylenie części projektu budowlanego w Tomie nr 10 "Konstrukcje" w zakresie rysunków ekranów dźwiękochłonnych pt. "ekran nr 2", "ekran nr 3", "ekran nr 6", "ekran nr 8", znajdujących się na stronach 25, 26, 29, 31, stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 2, i zatwierdzenie w tym zakresie, w miejsce uchylenia nowych rysunków, które stanowią załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. Organ wskazał, że rysunki ekranów były mało klarowne i niejednoznacznie odzwierciedlały wymagane decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach parametry, m.in. brak było wskazania w sposób oczywisty poziomu terenu umożliwiającego sprawdzenie wysokości ekranów.

Niezbędnym było także, zdaniem organu, uchylenie przez organ wojewódzki części projektu budowlanego, tomu o nr 1 "projekt zagospodarowania terenu", będącego częścią Projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, jako załącznik nr 2 i zatwierdzenie w tym zakresie, w miejsce uchylenia nowego opracowania tomu o nr 1 pt. "Projekt zagospodarowania terenu", który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. Projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...]nr [...], znak: [...]zawierał szereg nieścisłości, wobec czego koniecznym było wydanie przez organ wojewódzki postanowienia nr [...]z dnia [...] września 2015r. nakładającego na inwestora przedłożenia skorygowanej dokumentacji.

W pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy ZRID oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji.

Dalej organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Skargi na ww. rozstrzygnięcie złożyli R D oraz D B.

R D zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. art. 11 a ust. 1 zrid w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6, 7, 8 i 9 kpa, dlatego, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od pomiotu nie posiadającego legitymacji do zainicjowania postępowania;

2. art. 64 § 2 KPA oraz art. 33 § 2 i 3 KPA rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji ZRID na wniosek z dnia 9 grudnia 2014 r. złożony przez Miasto [...]reprezentowane przez "Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] A B" na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2011 r., które wygasło w dniu 21 listopada 2014 r., tj. wraz z wygaśnięciem mandatu i stosunku pracy A B (zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 73 § 2 Kodeksu pracy);

3. art. 11d ust. 1 pkt 9) ustawy ZRID - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy do wniosku nie załączono ostatecznej w toku instancji decyzji wodnoprawnej, w związku z wstrzymaniem wykonania decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014r. znak [...] udzielająca pozwolenia wodnoprawnego [...] na wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do ziemi;

4. art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji ZRID z rażącym naruszeniem pkt 3.2 decyzji Prezydenta [...] , Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...], z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (dalej "decyzja środowiskowa") poprzez wydanie Decyzji ZRID mimo, że zatwierdzony decyzją ZRID projekt budowlany nie spełnia wymagań:

a. usytuowania ekranów akustycznych (w szczególności ekranu nr 2 i nr 3) w zakresie wymaganego decyzją środowiskową przebiegu pomiędzy jezdnią a chodnikiem i ścieżką rowerową.

b. zachowania dodatkowego przesłonięcia ekranem dźwiękochłonnym w zakresie kąta min. 60° pomiędzy liną obszaru chronionego prostopadłą do drogi a linią od obszaru chronionego do wolnego końca ekranu, co jest widoczne na wysokości zjazdu z ronda i wjazdu na teren osiedla [...], tj. w pkt. 11-16 projektu zagospodarowania terenu.

5. § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez wydanie decyzji ZRID mimo tego, że zgodnie z uzupełnionym operatem wodnym istnieje możliwość, że projektowane rowy infiltracyjne, do których odprowadzane będą wody deszczowe i roztopowe z terenu projektowanej drogi spowodują, że przyległe do nich tereny nie będą zabezpieczone przed wprowadzanymi wodami i może dojść do sytuacji, że rowy będą przejmowały wody gruntowe z pobliskich działek;

6. art. 15 i 127 § 2 w zw. z art. art. 138 § 2 KPA poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, pomimo, że po wydaniu decyzji organu I instancji, doszło do zmiany projektu budowlanego, a mimo to Organ II instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji i nic przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zatwierdzając nowy projekt budowlany.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 KPA poprzez niepodjęcie czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w

szczególności nieustalenie czy zachodzi w sprawie prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1;

2. art. 15 KPA poprzez nieprzeprowadzenie merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji, w szczególności nieprowadzanie przez organ własnych ustaleń;

3. art. 159 § 1 KPA poprzez bezzasadne i niepoprzedzone analizą materiału zebranego w sprawie i uznanie, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1.

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji Wojewody [...] względnie stwierdzenie jej nieważności.

D B w skardze wskazał, że wydana decyzja nie uwzględnia w pełni decyzji środowiskowej nr [...]. Dodał, że realizowana inwestycja będzie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Podniósł, że inwestycja spowoduje, że nie będzie możliwe osiągnięcie wskazanego przepisami poziomu hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy drodze, która została wzniesiona 5 m. nad poziom terenu dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej ok. 25-50 m. od inwestycji. Zarzucił też błędne uznanie, że inwestycja nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Wniósł o zobowiązanie inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o zaprojektowanie ekranów akustycznych o wysokości co najmniej 6 m.

W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2016 r. dodatkowo zarzucił naruszenie:

- art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej poprzez brak zachowania w postępowaniu wymogu zgodności między wydaną decyzją, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podczas gdy w każdym przypadku bezwzględnie taki wymóg powinien zostać w pełni zachowany,

- art. 86 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wiąże organu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy organ jest tą decyzją związany i nie może wybierać jedynie konkretnych jej części, ani interpretować w sposób fragmentaryczny i wykraczający poza jej literalne brzmienie,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania przy wydawaniu decyzji inwestycyjnej, czy zachowano wymogi ochrony przed hałasem, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- art. 113 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z instytucji wyjaśnień decyzji administracyjnej (przewidzianych w tym przepisie) wynikać mogą zupełnie nowe prawa i obowiązki dla stron postępowania, podczas gdy instytucja ta obejmuje jedynie drobne doprecyzowania przez organ zakresu wydanej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie związanym z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia (pkt I oraz pkt VI decyzji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto:

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Na wstępie zaznaczyć należy, że badane decyzje wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (specustawa drogowa), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy, w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów.

Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany. Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani do dokonywania zmian w przedstawionym przez inwestora projekcie przebiegu drogi. Przepisy specustawy nakładają na organ jedynie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest zatem sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna ww. art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiący integralną część decyzji. Strony postępowania prawidłowo powiadomiono o wydaniu decyzji w formie obwieszczeń, ogłoszeń prasowych i doręczeń. Podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Zgodzić się należy również co do tego, że zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w opisanej części i wydania decyzji reformatoryjnej w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do skargi R D nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez złożenie wniosku przez nieuprawnioną osobę nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślić bowiem trzeba, że stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju [...] stolica Rzeczypospolitej Polskiej [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Stosownie zaś do art. 19 ust. 5. ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Jak wynika z akt sprawy wniosek o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej złożył A B pełniący obowiązki zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] . Upoważnienia do działania w swoim imieniu udzielił A B Prezydent [...] w dniu [...] maja 2011 r. Upoważnienie dotyczy przygotowania i złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg gminnych położonych na obszarze Dzielnicy [...] . Skoro upoważnienie zostało udzielone przez Prezydenta [...] będącego zarządcą dróg publicznych w mieście [...] , która jest gminą posiadającą status miasta na prawach powiatu, to należało uznać, że pochodzi ono od uprawnionego podmiotu.

Natomiast ważność ww. upoważnienia wynika z jego treści. W upoważnieniu wskazano bowiem, że może ono wygasnąć z dniem rozwiązania albo wygaśnięcia stosunku pracy z A B. Według ustaleń organu, potwierdzonych następnie przez pełnomocnika uczestnika [...] , A B pełnił i do chwili obecnej pełni tę samą funkcję, co oznacza, że pozostaje on nadal w stosunku pracy. W konsekwencji okoliczność powodująca wygaśnięcie stosunku pracy nie nastąpiła. Tym samym również w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej upoważnienie było ważne.

Nie ma również racji skarżący RD zarzucając naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy do wniosku nie załączono ostatecznej decyzji wodnoprawnej, w związku z wstrzymaniem wykonania decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2014r. ([...]) udzielającej pozwolenia wodnoprawnego [...] na wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do ziemi, pomimo błędnej argumentacji organu. Wstrzymanie wykonania decyzji nie pozbawiało bowiem decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. przymiotu ostateczności, co z kolei oznacza, że nie było podstaw do odmowy wydania kwestionowanego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wprawdzie Sąd dostrzega, że w dniu [...] marca 2016r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014r., niemniej – jak wynika z pisma uczestnika postępowania [...] z dnia 11 kwietnia 2016r. – nie została wydana decyzja ostateczna organu wyższego stopnia. Natomiast ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia wodnoprawnego może stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia odrębnego postępowania nadzorczego.

Podobnie jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem pkt. 3.2 decyzji środowiskowej Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w zakresie usytuowania ekranów akustycznych (ekran 2 i 3), jak i zachowania dodatkowego przesłonięcia ekranem dźwiękochłonnym w zakresie kąta min. 60 st. W pkt 3.32 decyzji wskazuje się, że "ekrany należy zlokalizować między jezdnią, a chodnikiem i ścieżką rowerową, wzdłuż terenów zabudowy", tymczasem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że chodnik i ścieżka rowerowa nie zostały oddzielone ekranami dźwiękochłonnymi nr. 2 i 3 od jezdni, jak i nie zachowano wymogu dodatkowego przesłonięcia. Niemniej rację należy przyznać organom, że ww. nakaz nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami innych obowiązujących aktów prawnych, a w szczególności rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie W § 119 pkt 8 ppkt 5. pierwszego z ww. rozporządzeń ustala się bowiem minimalną szerokość peronu dla pieszych przy zatoce autobusowej na 1,5 m. Natomiast z § 282 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie wynika, że ekrany nie powinny ograniczać widoczności użytkownikom drogi. Ekrany należało zatem usytuować tam gdzie warunki te zostaną spełnione, a więc na wszystkich odcinkach między węzłami drogowymi projektowanej ulicy bez skrzyżowań, przejść dla pieszych, przystanków komunikacji miejskiej oraz planowanego ronda z zastosowaniem przesłonięcia wszędzie tam gdzie nie dojdzie do naruszenia ww. regulacji.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 15 kpa, to jest zasady dwuinstancyjności.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może być usunięty w trybie art. 136 kpa. W konsekwencji, to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy. Wymóg ten w niniejszej sprawie został spełniony. Organ odwoławczy przeprowadził bowiem ponowne merytoryczne postępowanie, korzystając przy tym z instytucji postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 kpa. Organ uzupełnił dokumentację, wzywając inwestora postanowieniem z dnia [...] września 2015r. w oparciu o którą, skorygował decyzję pierwszoinstacyjną w opisanym zakresie.

W świetle przedstawionej argumentacji skarga R D podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa.

Skarga D B również podlegała oddaleniu, jednak z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia.

W myśl art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W świetle ww. regulacji, kryterium rozstrzygającym o dopuszczalności inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym przez określony podmiot jest "interes prawny". Pojęcie "interes prawny' użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazując, iż jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, LEX nr 365847). W sprawach związanych z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest właśnie na podstawie art. 28 k.p.a., skoro w świetle art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w postępowaniu w tym przedmiocie wyłączone jest odpowiednie stosownie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392).

W świetle przedstawionej argumentacji, brak statusu strony skarżącego D B w postepowaniu administracyjnym, a w konsekwencji i przed Sądem wynika przede wszystkim z braku oddziaływania kontrolowanych decyzji na jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa. W oświadczeniu złożonym do protokołu rozprawy z dnia 25 maja 2016r. skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr. [...] z obrębu [...] oraz działki [...] z obrębu [...] Jednak żadna ze wskazanych działek nie leży w bezpośrednim, jak i bliskim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Na mapce dołączonej do skargi działka nr ew [...] położona jest za działką nr ew. [...], która oddzielona jest od działki inwestycyjnej (na tej wysokości nr. ew. [...] i [...]) działkami nr ew. [...],[...] i [...], i jak sam skarżący wskazuje oddalona jest od planowanej inwestycji o 30 m.

Powyższe ustalenia potwierdzają, iż wynik tego postępowania nie dotyczy praw lub obowiązków D B wynikających z konkretnej normy prawa materialnego. Tym samym skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia do sądu administracyjnego wydanych w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięć. Z tego też względu skarga D B podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzekając w tym zakresie Sąd uznał za właściwy pogląd, iż brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. postanowienia NSA: z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11, LEX nr 1071206 oraz z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, LEX nr 1333846).