Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1529/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 40 ust. 1, ust. 12  pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 30 par. 4, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 553 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: Art. 143
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: Par. 14 ust. 2  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2015 r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "A" Sp. z o.o. w K. kwotę 5273 zł (słownie: pięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt trzy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2016r.

Decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na M. C. i M. D. spółka jawna w K karę pieniężną w wysokości 15.745,80 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego powierzchnią reklamową o treści: Druk [...] w dniach od 21 sierpnia 2014r. do 28 stycznia 2015r. Organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli pasa drogowego al. S w dniu 21.08.2014r. przy skrzyżowaniu z ul. Ł na nieczynnym kiosku stwierdzono zamontowaną reklamę [...]. Idąc za wskazanym na reklamie kierunkiem inspektor ZIKiT udał się pod adres firmy ul. Ł gdzie na fasadzie powyższej posesji stwierdzono świetlne kasetony o dwustronnej treści "[...]" o wymiarach 1 m x 1 m zajmujące przestrzeń pasa drogowego ul. Ł oraz S bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z powyższym pismem nr [...] z dnia 21.08.2014r. wezwano spółkę jawną M. C. i M. D. do usunięcia powyższych reklam z terenu pasa drogowego lub w terminie niezwłocznym do ich zalegalizowania. Organ I instancji wskazał, że kolejna kontrola dokonana w dniu 05.01.2015r. wykazała nadal pozostawione kasetony na fasadzie posesji ul. Ł w sposób zajmujący pas drogowy ul. Ł oraz S. Również podczas wizji przeprowadzonej w dniu 28.01.2015r. stwierdzono nadal przedmiotowe reklamy. Dopiero ponownie przeprowadzona kontrola w dniu 16.02.2015r. wykazała, że powierzchnie reklamowe zostały usunięte z terenu pasa drogowego ul. S oraz Ł przy posesji ul. Ł.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji M. C. i M. D. spółka jawna w K wniosła o jej zmianę poprzez ustalenie, że brak jest podstaw do ustalenia kary pieniężnej od strony. Decyzji organu I instancji odwołująca się Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie a priori, że został zajęty pas drogowy, mimo tego że na tę okoliczność nie powołano żadnego dowodu, w tym w szczególności dokumentów z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej, które w sposób bezsporny mogłyby przyczynić się do ustalenia linii granicznych gruntu,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i autorytarne, błędne, dokonanie pomiaru powierzchni zajętości pasa drogowego z pominięciem etapu oględzin, o którego to terminie powinna być uprzednio zawiadomiona strona,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 47 k.c., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy sposób połączenia reklamy z obiektem spowodował, iż reklama stała się jego częścią składową, a w tej sytuacji, brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji,

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z zeznań świadków właścicieli nieruchomości położnych przy ul. Ł w K oraz przy ul. S w K w celu ustalenia treści łączącego stronę ze świadkiem stosunku prawnego, a co za tym idzie osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia,

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie oficjalności postępowania, zasadzie swobodnej oceny dowodów, które to powinny znaleźć pełne swe zastosowanie w każdym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji, co spowodowało, iż zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach w opisanych wcześniej zakresach, jako że organ zaniechał podjęcia wszelkich niezbędnych kroków mogących przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy mimo, iż obowiązany był do takiego działania z urzędu.

6. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na braku sformułowania podstawy prawnej decyzji (zaniechanie przytoczenia konkretnych jednostek zastosowanych przepisów prawnych), co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się przez stronę z racjami i tokiem rozumowania organu I instancji, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym sprawy oraz uniemożliwiło kontrolę prawidłowości jej wydania,

7. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji, polegające na braku dokładnego omówienia okoliczności faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, przedstawienia oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a także na pominięciu uzasadnienia prawnego, co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się przez stronę z racjami i tokiem rozumowania organu I instancji, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym sprawy oraz uniemożliwiło kontrolę prawidłowości jej wydania.

Decyzją z dnia 31 lipca 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015r. nr [...] i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, postępowanie prowadzone przez organ I instancji było co do zasady prawidłowe, jednak nie wszystkie kwestie zostały dostatecznie wyjaśnione. Kolegium wskazało, że na etapie postępowania odwoławczego do akt sprawy została załączona mapa sytuacyjna, na której zostały wyraźnie zaznaczone linie graniczne pasa drogowego. Zdaniem Kolegium, z załączonej do akt sprawy mapki wynika, że ujawnione reklamy przecinają zaznaczone na niej linie graniczne pasa drogowego ulic S i Ł w K. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa. Kolegium stwierdziło, że z załączonego do akt sprawy wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działki nr [...] położona w obrębie [...] i [...] położona w obrębie [...] jedn. ew. Ś są użytkiem faktycznym oznaczonym symbolem dr. Właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a działki [...] jest Gmina. A zatem wypis i wyrys z ewidencji gruntów, załączony do akt mniejszej sprawy jest dokumentem urzędowym potwierdzającym aktualne dane w nim zawarte. Zdaniem Kolegium, jeżeli reklama usytuowana była w przestrzeni nad działkami nr [...] i [...], to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych była obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że załączony początkowo do akt sprawy wydruk komputerowy z ewidencji gruntów oraz mapka sytuacyjna nie są urzędowymi dokumentami geodezyjnymi potwierdzającymi usytuowanie reklamy w granicach pasa drogowego drogi publicznej i dopiero materiał uzupełniony po wniesieniu odwołania pozwolił organowi II instancji na powzięcie powyżej opisanych ustaleń. W zakresie innych ustaleń organu I instancji, Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu lub reklamy, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu lub reklamy. Kolegium wskazało, że w analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, były dwie dwustronne reklamy o treści: "Druk [...]", zamocowane na elewacji nieruchomości przy Ł róg ul. S w K. W ocenie Kolegium, zarówno sam fakt zajęcia przez M. C. i M. D. spółka jawna w K pasa drogowego bez zezwolenia w okresie: od 21 sierpnia 2014r. do 28 stycznia 2015r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Kolegium uznało jednak, że organ I instancji nie dokonał wyjaśnienia związków przedmiotowego nośnika reklamy z własnością budynku. Z akt bowiem przedmiotowego postępowania (zdjęcia przy protokole z dnia 16 lutego 2015r.) wynika, że ówczesna strona postępowania - M. C. i M. D. spółka jawna, dokonała demontażu należącej do niej powierzchni reklamowej przy czym na elewacji budynku postały wysięgniki trwale związane z tym budynkiem. Taki stan faktyczny sugeruje okoliczność, że wysięgniki znajdujące się nad pasem drogowym przynależą do budynku i stanowią odrębny od reklamy usuniętej przez stronę przedmiot własności. Powyższe, zdanie Kolegium, wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, ale nie rozpoznał wszystkich okoliczności sprawy, jakie na dzień orzekania można było ustalić. Z treści zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wynikających z akt sprawy wynika, że włączone zostały do materiału dowodowego następujące dokumenty: - protokół z kontroli sporządzony przez pracownika ZIKIT w dniu 21 sierpnia 2014r., w dniu 5 stycznia 2015r. oraz 16 lutego 2015r., a także protokół z przyjęcia strony z dnia 28 stycznia 2015r. oraz dokumentacja fotograficzna obrazująca miejsce oraz charakter reklam. W szczególności z treści protokołu z dnia 16 lutego 2015r. wynika opisana wyżej okoliczność, która nie była przedmiotem należytego wyjaśnienia.

Kolegium stwierdziło, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest też kwestia przekształceń podmiotowych po stronie podmiotów, na które nałożono administracyjną karę pieniężną o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożyła spółka cywilna "[...]", a zajęcie pasa oraz wykonanie prac nastąpiło w okresie przed jej likwidacją, co miało miejsce z końcem 1998 roku. Obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter publicznoprawny i podlega egzekucji administracyjnej. W badanym przypadku dług ten powstał w 1998r., gdy Spółka zajęła pas drogowy i wybudowała kanalizację. SKO stwierdziło także, że w sytuacji, gdy wspólnicy nie wskażą innego sposobu zaspokojenia długów spółki rozwiązując spółkę jawną bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, na mocy art. 67 KSH wskazując, że zorganizowaną całość przedsiębiorstwa obejmuje jeden ze wspólników, a następnie przekazuje je nowo powstałej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, to konsekwencję jest to, że w niniejszym postępowaniu ta nowa spółka staje się następcą prawnym rozwiązanej spółki jawnej. Zdaniem SKO prawidłowa wykładnia przepisu art. 67 KSH prowadzi do wniosku, że przepis ten nie tylko zawiera upoważnienie dla wspólników, że mogą oni przewidzieć inny sposób zakończenia działalności spółki niż przez jej likwidację, ale jest to jednocześnie ustawowe upoważnienie do wskazania sukcesora spółki. Wspólnicy spółki jawnej powinni więc w uchwale o rozwiązaniu spółki bez przeprowadzenia likwidacji wskazać osoby, które przejmują prawa i obowiązki rozwiązanej spółki. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie wspólnicy spółki jawnej M. C. i M. D., aneksem z dnia 7 maja 2015r. do umowy wspólników spółki jawnej postanawiających o zakończeniu działalności spółki z dnia 2 grudnia 2014r., postanowili podzielić się majątkiem spółki w taki sposób, że: wspólnik M. C. objął pozostałe niż wskazany w umowie samochód, aktywa i pasywa spółki ujęte w bilansie, czyli zorganizowaną całość przedsiębiorstwa, które następnie przekazał nowopowstałej spółce o nazwie A Spółka z o.o. z siedzibą w K. Kolegium uznało zatem, że na mocy treści art. 30 § 4 kpa, stroną dalej prowadzonego postępowania będzie A Spółka z o.o. z siedzibą w K jako następca prawny spółki jawnej M. C. i M. D. spółka jawna w K.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze nie zgodziła się A Spółka z o.o. z siedzibą w K i pismem z dnia 19 września 2015r. wniosła na nią skargę domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 30 § 4 k.p.a., poprzez jego rażąco niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, iż A sp. z o. o. w K jest następcą prawnym M. C. i M. D. sp. j. w K, w sytuacji gdy A sp. z o. o. w K, nie powstała wskutek przekształcenia M. C. i M. D. sp. j. w K, a sam fakt objęcia majątku tej ostatniej spółki przez Skarżącą nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia,

2. art. 30 § 4 k.p.c. poprzez jego rażąco niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, iż przedmiotowa sprawa dotyczy praw zbywalnych strony, w sytuacji gdy w rzeczywistości dotyczy ona potencjalnego długu, który to nie jest prawem zbywalnym, albowiem potencjalny dłużnik M. C. i M. D. sp. j. w K nie mogła tego rodzaju pasywów zbywać na odrębny podmiot A sp. z o. o. w K,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie a priori, że został zajęty pas drogowy, mimo tego że na tę okoliczność nie powołano żadnego dowodu, w tym w szczególności dokumentów z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej, które w sposób bezsporny mogłyby przyczynić się do ustalenia linii granicznych gruntu,

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i autorytarne, błędne, dokonanie pomiaru powierzchni zajętości pasa drogowego z pominięciem etapu oględzin, o którego to terminie powinna być uprzednio zawiadomiona strona,

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 47 k.c. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy sposób połączenia reklamy z budynkiem spowodował, iż reklama stała się jego częścią składową, a w tej sytuacji brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji,

6. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie oficjalności postępowania, zasadzie swobodnej oceny dowodów, które to powinny znaleźć pełne swe zastosowanie w każdym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji, co spowodowało, iż zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach w opisanych wcześniej zakresach, jako że organ zaniechał podjęcia wszelkich niezbędnych kroków mogących przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy mimo, iż obowiązany był do takiego działania z urzędu,

7. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku sformułowania podstawy prawnej decyzji (zaniechanie przytoczenia konkretnych jednostek zastosowanych przepisów prawnych), co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się przez stronę z racjami i tokiem rozumowania organu I instancji, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym sprawy oraz uniemożliwiło kontrolę prawidłowości jej wydania,

8. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji, polegające na braku dokładnego omówienia okoliczności faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, przedstawienia oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a także na pominięciu uzasadnienia prawnego, co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się przez stronę z racjami i tokiem rozumowania organu I instancji, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym sprawy oraz uniemożliwiło kontrolę prawidłowości jej wydania,

9. naruszenie art. 143 o.p. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji przez nieupoważnioną osobę.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przekształceń podmiotowych w sytuacji, gdy sprawa dotyczy praw, których strona zbyć nie może. Zdaniem strony skarżącej, oczywistym jest, że M. C. i M. D. sp.j. w K nie mogło zbyć długu na rzecz A sp. z o. o. w K, lecz co najwyżej wierzytelność. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy jednak wierzytelności, lecz długu, czyli prawa niezbywalnego w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. W ocenie skarżącej Spółki Kolegium błędnie ustaliło istotę niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji wobec zupełnie odrębnego podmiotu, który nie zajmował pasa drogowego, w stanie faktycznym objętym przedmiotem sprawy. Za chybioną strona skarżąca uznała argumentację SKO jakoby to ona była następcą prawnym M. C. i M. D. sp.j. w K, albowiem skarżąca Spółka nie powstała wskutek przekształcenia M. C. i M. D. sp. j. w K. Sam fakt objęcia majątku tej ostatniej spółki przez skarżącą nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Okoliczność ta ma bowiem wyłącznie znaczenie z punktu widzenia możliwości potencjalnego zaspokojenia się beneficjenta opłat za zajęcie pasa drogowego.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ II instancji dokonywał oględzin zajętości pasa drogowego z pominięciem stron, pomimo iż czynność ta miała istotne znaczenie dla wydania decyzji w niniejszej sprawie. Stronie podłożono jedynie do akceptacji protokół oględzin w celu ograniczenia możliwości weryfikacji faktycznej powierzchni pasa drogowego, jaką zajmowała reklama. Zdaniem skarżącej Spółki, dane dotyczące zajętej powierzchni były sporne od samego początku, wobec czego wszelkie oględziny winny odbywać się z udziałem strony. W związku z tym strona skarżąca uważa, że organ II instancji nie zapewnił jej możliwości wzięcia czynnego udziału w oględzinach, co godzi w ogólne zasady jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ II instancji w ogóle nie dokonał ustaleń w zakresie osoby, która rzekomo dokonała zajęcia pasa drogowego. Spółka wyjaśniła, że z chwilą połączenia reklama stała się częścią składową nieczynnego kiosku, a jej usunięcie nie było możliwe bez zniszczenia nośnika informacji, co zresztą nastąpiło. Zdaniem strony skarżącej, organ II instancji obowiązany był zatem podjąć wszelkie możliwe działania w celu ustalenia treści stosunku prawnego łączącego Spółkę z właścicielem kiosku – A. M., lecz tego nie uczynił.

Skarżąca Spółka podniosła również, że przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny. Organ winien był zatem ustalić, że podmiot dokonujący zajęcia był świadomy tego, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takich ustaleń organ w ogóle nie dokonał. Zdaniem strony skarżącej absolutną koniecznością było powołanie dowodu z zeznań świadka właścicieli budynków w celu ustalenia tego czy osoby te zapewniały stronę o braku konieczności występowania o jakiekolwiek zezwolenia do organu I instancji. Ustalenie to było konieczne do wyjaśnienia stanu świadomości strony, zamiaru zajęcia pasa bez wymaganego prawem zezwolenia, a co za tym idzie podstaw wymierzenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, że wniosek organu dotyczący następstwa prawnego wobec spółki jawnej jest zbyt daleko idący. Zwrócił uwagę, że spółka z o.o. powstawała jeszcze przed rozwiązaniem spółki jawnej, tyle że pierwszy z wniosków do KRS-u zawierał braki formalne. Sp. z o.o. nie jest następcą prawnym spółki jawnej, gdyż nie przejęła całego majątku tej spółki, w szczególności samochód został przejęty przez jednego ze wspólników. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na treść § 4 umowy wspólników z dnia 2 grudnia 2014r., z którego wynika, że za ewentualne przyszłe zobowiązania spółki, nieznane obecnie stronom, odpowiadać będą wspólnicy w częściach równych. Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że sp. z o.o. nie może być uznana za podmiot odpowiedzialny, gdyż nie jest następcą prawnym spółki jawnej, a argument dotyczący treści § 4 został powołany z ostrożności procesowej. Zwrócił też uwagę, że w sp. z o.o. jest dwóch wspólników: jeden jest dotychczasowym wspólnikiem spółki jawnej, a drugi jest nowym wspólnikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów kontrola doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje koniecznością ich uchylenia.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwany dalej k.p.a.), organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy organ winien podjąć czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie istota powstałego między stronami sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czy też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak również o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z przywołanej regulacji wynika, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat i na który można nałożyć obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, jest podmiot, który zajął pas drogowy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W orzecznictwie podkreśla się, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest co do zasady właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym, ale dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 694/10, dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozstrzyganej sprawie organ, wymierzając karę, obowiązany był zatem wnikliwie rozważyć, kto winien być podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary za zajęcie tego pasa drogowego. W sprawie powstały istotne w tym zakresie wątpliwości, na co strona zwróciła uwagę już w toku postępowania odwoławczego. Bezsporny w sprawie jest, że stroną w postępowaniu przed organem I instancji była M. C. i M. D. spółka jawna w K i to na tę spółkę została nałożona kara pieniężna.

W ocenie Sądu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wniosek organu odwoławczego, że obowiązek uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego może być nałożony na nowopowstałą spółkę o nazwie A Spółka z o.o. z siedzibą w K, jako następcę prawnego spółki jawnej M. C. i M. D. spółka jawna w K.

W ocenie Sądu dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie dawały organowi odwoławczemu podstawy do wyprowadzenia wniosku o następstwie prawnym A Spółka z o.o. z siedzibą w K w stosunku do spółki jawnej M. C. i M. D. spółka jawna w K. Organ nałożył w tej sprawie karę przyjmując, że sporne reklamy były umieszczone na ścianach budynku przy ul. Ł w K w okresie od dnia 21 sierpnia 2014r. do dnia 28 stycznia 2015r. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy wspólników spółki jawnej postanawiających o zakończeniu działalności spółki bez likwidacji z dnia 2 grudnia 2014r. (k. 50 akt adm.) wynika, że strony postanawiają zakończyć działalność spółki określonej powyżej nie w drodze likwidacji, lecz przez podział majątku spółki (§1) oraz że postanawiają podzielić się majątkiem spółki w ten sposób, że M. D. obejmie środek trwały w postaci auta, natomiast M. C. obejmie wszystkie pozostałe aktywa i pasywa ujęte w bilansie (§3). W §4 postanowiono, że ta umową nastąpiło całkowite rozliczenie stron, niemniej jednak gdyby w przyszłości wyszły na jaw inne zobowiązania spółki, nieznane obecnie stronom, wówczas wspólnicy zobowiązani będą pokryć je w częściach równych. W §6 przewidziano, że obowiązek zgłoszenia rozwiązania spółki do rejestru sądowego ciąży na M. C. Z kolei z §1 aneksu do tej umowy zawartego w dniu 7 maja 2015r. (k. 48 akt adm.) wynika, że zmianie ulegają postanowienia tej umowy dotyczące podziału majątku w ten sposób, że M. D. obejmuje środek trwały w postaci auta: Audi A4, a M. C. obejmuje wszystkie pozostałe aktywa i pasywa ujęte w bilansie (czyli zorganizowaną całość przedsiębiorstwa), które następnie przekazuje nowo powstałej spółce o nazwie A sp. z o.o. z siedzibą w K.

Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika zatem, że A sp. z o.o. jest następcą prawnym spółki jawnej M. C. i M. D spółka jawna w K. Z przytoczonej treści umowy wynika jedynie, że M. C. objął aktywa i pasywa ujęte w bilansie oraz zadeklarował, że następnie przekaże je nowopowstałej spółce A sp. z o.o. Nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy wniosek organu o następstwie prawnym. Samo wniesienie przedsiębiorstwa nie oznacza następstwa prawnego podmiotu, do którego to przedsiębiorstwo wniesiono. Wniesienie przedsiębiorstwa jako wkładu do spółki z o.o. oznacza przeniesienie jego własności. O sukcesji można byłoby mówić, gdyby spółka jawna została przekształcona w spółkę z o.o., stosowanie do przepisów art. 551 i nast. Kodeksu spółek handlowych. Kwestię sukcesji reguluje w takiej sytuacji art. 553 §1 Kodeksu spółek handlowych. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do takiego przekształcenia. Lecz przeciwnie – wynika, że spółka jawna została rozwiązana, a nie przekształcona w spółkę z o.o. Brak w aktach sprawy dokumentów, że przedsiębiorstwo, które otrzymał M. C. zostało wniesione do spółki z o.o. Z aneksu do umowy wynika jedynie, że miało ono zostać wniesione. Nawet jednak w wypadku, gdyby przedsiębiorstwo zostało faktycznie wniesione do spółki z o.o., stanowiło ono jedynie wkład do spółki. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że wniesienie wkładu prowadzi do następstwa prawnego. Zasadny jest zatem zarzut skargi, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 30 §4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej.

Należy także zwrócić uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 §3 k.p.a. W treści uzasadnienia najistotniejszej w tej sprawie kwestii, tj. kwestii następstwa prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało m.in., że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożyła spółka cywilna, a zajęcie pasa oraz wykonanie prac nastąpiło w okresie przed jej likwidacją, co miało miejsce z końcem 1998 roku, a także, że w badanym przypadku dług ten powstał w 1998r., gdy Spółka zajęła pas drogowy i wybudowała kanalizację. Powołane w uzasadnieniu elementy stanu faktycznego dotyczące daty (1998r.), faktu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, faktu zajęcia pasa drogowego przez spółkę cywilną oraz faktu zajęcia pasa drogowego w związku z wybudowaniem kanalizacji, nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Ta część uzasadnienia odnosi się zatem do jakiejś innej sprawy, z zupełnie innym stanem faktycznym. Nie wiadomo, czy ma ona jakikolwiek związek z rozpoznawaną sprawą. Przyczyny, z powodu których organ przyjął w niniejszej sprawie następstwo prawne A sp. z o.o. nie zostały zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnione w sposób klarowny i przejrzysty.

Zasadne są także dostrzeżone przez sam organ II instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przed organem I instancji, z powodu których organ II instancji uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Niektóre z uchybień procesowych organu I instancji zostały naprawione przez organ odwoławczy, m.in. na etapie rozpoznawania odwołania Kolegium przeprowadziło dowód z mapy na okoliczność granic pasa drogowego. Należy jednak uznać, że nie wszystkie wady postępowania zostały usunięte. W sprawie nadal nie została wyjaśniona kwestia związków nośnika reklamy z własnością budynku, na którym była ona zainstalowana. Pozostawienie nośników po demontażu reklamy sugeruje, że te nośniki przynależą do budynku i stanowią odrębny od usuniętej reklamy przedmiot własności. Postępowanie przed organem I instancji naruszyło zatem przepisy art. 7, 77, 80 oraz 107 §3 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny uznał natomiast Sąd podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 143 ordynacji podatkowej. Zarzut ten w ogóle nie został w skardze uzasadniony. Przepisami procesowymi, które miały w sprawie zastosowanie były przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ordynacja podatkowa nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie mogło zatem dojść w tej sprawie do naruszenia przepisów tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 30 §4, 77, 80 i 107 §3 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji wiążącej organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oceny prawnej o zasadności nałożenia kary na A Spółka z o.o. z siedzibą w K, pomimo braku podstaw do przyjęcia następstwa prawnego tej spółki w stosunku do M. C. i M. D. spółka jawna w K, a także poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oparto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 2 pkt 1 litera c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie dostosowanie się do oceny prawnej kwestii następstwa prawnego Sądu wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia podmiotu, na który winna być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego oraz prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności dotyczące związku nośnika reklamy z własnością budynku, zapewniając czynny udział strony w tym postępowaniu. Takie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne do ustalenia kto powinien być stroną w tej sprawie oraz czy istnieją podstawy do obciążenia jej karą i w jakiej wysokości.