Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3091/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

do 7/IV SA 3092/02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie: SWSA Izabela Ostrowska, As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 roku sprawy ze skargi H.H., B.W. i R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 roku Nr [...] 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz F.H., B.W. i R.K. po 10 (dziesięć) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. nakazał H.H., B.W.-S. i R.K. wykonanie zaleceń i wniosków dotyczących budynku położonego w T. przy ul. [...] zawartych:

a) w protokole nr 9/2001 z dnia 23 lipca 2001 roku z przeglądu ogólnobudowlanego polegających na naprawie więźby dachowej, naprawie pokrycia stropu nad poddaszem użytkowym, naprawie wewnętrznych schodów drewnianych z balustradą, naprawie podsufitki w pomieszczeniach lokatorskich na I piętrze oraz wymianie instalacji elektrycznej,

b) w protokole z przeglądu przewodów kominowych z dnia 26 marca 2001 roku polegających na wymianie kratki wentylacyjnej w kuchni w lokalu nr [...] oraz wykonanie wentylacji w lokalu nr [...],

a nadto,

c) bezzwłoczne usunięcie zagrożeń wynikających z nieprzestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej i wykonanie do dnia 10 lutego 2002 roku kontroli stanu technicznego budynku i uzupełnienie książki obiektu budowlanego położonego w T. przy ul. [...]

d) wykonaniu przeglądów pięcioletnich

Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Pismem z dnia 21 marca 2002 roku H.H., B.W.-S. i R.K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji podnosząc zarzut, iż jest ona sprzeczna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2000 roku, sygn. akt P8/99, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprzeczne z Konstytucją są wszelkie przepisy nakazujące właścicielom budynków finansowanie remontów, których koszt nie znajduje pokrycia w czynszu regulowanym. W należącym do skarżących budynku wynajmowane są cztery mieszkania i ogólny wpływ czynszowy z wynajmu owych mieszkań wynosi 286,76 zł miesięcznie. Z tej kwoty nie jest możliwe opłacenie wykonania prac zleconych w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 roku. Jest więc ona dla nich niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja ta zdaniem wnioskodawców jest również niekonstytucyjna.

Decyzją z dnia [...] maja 2002 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] grudnia 2001 roku. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że względy ekonomiczne i finansowe utrudniające wykonanie decyzji nakazującej wykonanie niezbędnych napraw i przeglądów nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art.156§1 pkt.5 kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Odnośnie zarzutu sprzeczności decyzji z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że przywoływany we wniosku wyrok dotyczył art.9 Ustawy z dnia 02 lipca 1994 roku o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 roku Nr 120 poz.787 ze zm.) w zakresie w jakim ustawa ta nakładała na osobę fizyczną wynajmującą lokal mieszkalny obowiązki dbałości o wynajmowane lokale mieszkalne, którego wykonanie wymaga nakładów przewyższających dochody uzyskiwane przez tę osobę. Tymczasem decyzja z dnia [...] grudnia 2001 roku wydana została w oparciu o przepis art.61 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.), który to przepis nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym.

Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odniósł się do zarzutu podniesionego przez wnioskodawców w innym piśmie nie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] tj. nie ustalenia komu przysługuje prawo własności tej nieruchomości co zdaniem wnioskodawców powoduje, iż zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art.156§1 pkt.7 kpa. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nieważność określona w art. 156§1 pkt.7 kpa w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, a nadto wnioskodawcy nie kwestionowali prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H.H., B. W. – S. i R. K. podnosząc zarzut niewykonalności decyzji z uwagi na fakt, iż zysk uzyskiwany z nieruchomości nie pozwala na pokrycie kosztów robót nakazanych tą decyzją. Nadto podnieśli zarzut, że decyzja ta nie została skierowana do wszystkich współwłaścicieli budynku co powoduje, iż zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji opisana w art.156§1 pkt.7 kpa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2001 roku nie została skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący w toku postępowania nie kwestionowali swojego wyłącznego prawa własności do nieruchomości przy ul. [...] w T. miedzy innymi ustanawiając dla niej zarządcę. Ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie mogły być wyeliminowane w toku postępowania odwoławczego od tej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Sądu Administracyjnego złożyli H.H., B.W.-S. i R.K. ponownie podnosząc zarzut, iż nie została dotychczas rozstrzygnięta kwestia współwłasności nieruchomości co do której wydany został nakaz wykonania prac budowlanych, a nałożenie takich obowiązków w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w stosunku do wszystkich właścicieli. W uzasadnieniu tego poglądu powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 20 grudnia 2001 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr/2004/98. Nadto skarżący podnieśli, że decyzja ta jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż zakres nałożonych prac powoduje, że nie mogą być one sfinansowane z zysków uzyskanych z nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2000 roku sygn. akt P 8/99 "sprzeczne z konstytucją są wszelkie przepisy nakazujące właścicielom budynków finansowanie remontów, których koszt nie znajduje pokrycia czynszu regulowanym".

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że nie wszystkie argumenty podniesione w skardze uznać można za słuszne. Nie można zgodzić się z argumentem, że wobec faktu, iż dochód uzyskiwany z nieruchomości nie wystarcza na opłacenie robót zleconych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. to decyzja nakazująca wykonanie tych robót jest niewykonalna i niewykonalność jej ma charakter trwały. W wyroku z dnia 16 listopada 2000 roku, sygn. akt IV SA 1393/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawę do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 66 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane organ administracji nie jest związany brakiem ujęcia kosztów remontów w planie finansowym Wspólnoty Mieszkaniowej jak i brakiem uchwały Wspólnoty o przeprowadzeniu generalnego remontu, bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku i uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionego przepisu stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy budynku niezależnych od jego woli i brak stosownych uchwał Wspólnoty w tym zakresie nie mógł być przesłanką negatywną dla wydania decyzji".

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2000 roku, sygn. akt P8/99 dotyczyło art.9 Ustawy z dnia 02 lipca 1994 roku o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 roku Nr 120 poz.787 ze zm.) i w niniejszej sprawie orzeczenie to nie ma zastosowania.

Odnośnie argumentu, iż decyzję skierowano do niektórych tylko współwłaścicieli budynku, podczas gdy skierowana być powinna do wszystkich współwłaścicieli, uznać należy, że rozważanie zagadnienia czy postępowanie to było prawidłowe na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne.

Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) decyzja wydana na jego podstawie może być skierowana do właściciela budynku lub zarządcy budynku. Zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. kierując decyzję z dnia [...] grudnia 2001 roku Nr [...] do H.H., B.W.-S. i R.K. nie ustalił, czy rzeczywiście którekolwiek z nich jest właścicielem lub współwłaścicielem budynku położonego w T. przy ul. [...].

Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. w dacie wydawania decyzji dysponował wykazem właścicieli i władających nieruchomością położoną przy ul. [...] w T. Trudno uznać ten wykaz za dokument, gdyż nie jest to wypis z rejestru gruntów, a sam wykaz nie jest przez kogokolwiek podpisany. Niemniej jednak z danych zawartych w tym wykazie wynikało, że właścicielami budynku przy ul. [...] w T. są A.S. z domu W. oraz A.S. (k – 2,3). W aktach znajduje się również kopia postanowienia Sądu Rejonowego w T. Wydział Cywilny z dnia [...] maja 1967 roku, sygn. akt [...] z którego wynika, że spadek po A.S. nabyła w całości A.S. zaś spadek po zmarłej A.S. nabyli: M.S., J.L., H.T., K.D., B.W., A.S., G.S., R.S. i A.K. po 1/9 części każde z nich. Tu również podnieść należy, że nie jest to odpis postanowienia lecz jego kopia nie poświadczona za zgodność z oryginałem. Z akt sprawy nie wynika, by nastąpił dział spadku. H.H., B.W.-S. i R.K. nie kwestionowali faktu, iż są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, co jednak nie znaczy, że jest tak rzeczywistości. Z akt sprawy nie wynika w jaki sposób mieliby oni stać się współwłaścicielami tej nieruchomości. Art. 1027 kc jednoznacznie stanowi, że względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku. Z kolei w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I SA 1421/00ONSA 2003/2/64) stwierdził, że "następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w związku z art. 1025 § 2 k.c.)".

Z oświadczenia złożonego na rozprawie przez skarżącą B.W.-S. wynika, że skarżący są następcami prawnymi niektórych ze z osób wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1967 roku. Brak jest jednak jeszcze postanowienia Sądu stwierdzającego nabycie spadku przez skarżących. Żadna z osób wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 roku nie posiada orzeczenia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. To z kolei oznacza, że spadek nie został przez nich objęty. Zgodnie zaś z treścią art.30§6 kpa w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie może czynić własnych ustaleń, kto jest spadkobiercą, gdyż jest to wyłączne uprawnienie sądu powszechnego. Jeżeli decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] grudnia 2001 roku Nr [...] skierowana została jedynie do osób, którzy mogą być spadkobiercami, ale nie zostało to stwierdzone przez sąd powszechny to, podczas postępowania mającego na celu wydanie tej decyzji, naruszony został w sposób rażący, art.30§6 kpa. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ocenić czy nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia jej nieważności określona w art.156§1 pkt.2 kpa.

Brak tych ustaleń oznacza, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] grudnia 2001 roku Nr [...] zostało przeprowadzone mało wnikliwie i w sposób naruszający przepisy art.7kpa i 77§1kpa. Skoro pojawia się wątpliwość, czy H.H., B.W.-S. i R.K. posiadali tytuł prawny do nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] to wątpliwość ta winna być wyjaśniona, gdyż ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia czy istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie można zgodzić się z poglądem, zawartym zarówno w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zagadnienia związane z własnością budynku, którego dotyczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. dnia [...] grudnia 2001 roku Nr [...] mogły być wyjaśniane w toku postępowania zwyczajnego. Jest to pogląd nieuprawniony. Jego przyjęcie podważałoby sens istnienia postępowań nadzwyczajnych, gdyż praktycznie wszystkie błędy mogłyby eliminowane już w postępowaniu zwyczajnym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powinien ustalić, kto był właścicielem budynku położonego w T. przy ul. [...] na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2000 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T., czy nieruchomość na której znajduje się budynek wchodziła w skład spadku, czy spadek ten został objęty, a jeżeli nie to czy ustanowiony został stosownie do treści art.30§6 kpa kurator i czy doręczono mu odpis decyzji z dnia [...] grudnia 2000 roku. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli ocenić czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] grudnia 2000 roku jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Z powyższych względów na podstawie art. 145§1pkt.c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.