Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2549/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 1 pkt 1-16, art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 29 ust. 4, art. 30a ust. 2, art. 30b ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 30c ust. 1, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 6b ust. 4, ust. 4a
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 275
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - tekst jednolity
article: § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 423
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości  pomocy finansowej na tworzenie i umożliwienie dostępu do sieci szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej  2007-2013
Teza: Nie można mówić o zachowaniu przez instytucję zarządzającą, odpowiedzialną za wykonanie zadań określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 – 16 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. ), w tym za określenie systemu realizacji programu operacyjnego i określenie kryteriów kwalifikowalności, zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów konkursowych, jeśli reguły te mogą ulegać w trakcie konkursu istotnym dla oceny projektów zmianom, a zmiany te pogarszają sytuację uczestników konkursu, co narusza art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r, przy czym wykluczona jest korekta projektów w części objętej zmianami.

TEZY

Nie można mówić o zachowaniu przez instytucję zarządzającą, odpowiedzialną za wykonanie zadań określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 – 16 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. ), w tym za określenie systemu realizacji programu operacyjnego i określenie kryteriów kwalifikowalności, zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów konkursowych, jeśli reguły te mogą ulegać w trakcie konkursu istotnym dla oceny projektów zmianom, a zmiany te pogarszają sytuację uczestników konkursu, co narusza art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r, przy czym wykluczona jest korekta projektów w części objętej zmianami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. S.K.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1473/14 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. S.K.A w K. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz C. Spółki z o.o. S.K.A. w K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1473/14 oddalił skargę C. Spółki z o.o. S.K.A. w K. (dalej: Spółka) na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. (dalej jako PARP) z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Spółka wystąpiła do PARP z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "Budowa sieci szybkiego Internetu światłowodowego [...] w województwie świętokrzyskim" w ramach Działania II.1 "Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej" Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 (dalej jako PO RPW).

W dniu [...] grudnia 2013 r. PARP poinformowała Spółkę o pozytywnej ocenie projektu i rekomendowała go do dofinansowania.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. PARP odmówiła Spółce zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Agencja wyjaśniła, że wystąpił konflikt pomiędzy wnioskiem Spółki zatwierdzonym w ramach działania II.1 PO RPW a projektem, któremu przyznano już wsparcie w ramach działania 8.4 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG) w zakresie wymienionej w obu projektach miejscowości J. Zdaniem Agencji w tej sytuacji zawarcie umowy o dofinansowanie byłoby sprzeczne z przepisami prawa.

Od pisma z dnia [...] marca 2014 r. Spółka wniosła protest.

W dniu [...] maja 2014 r. PARP poinformowała Spółkę, że na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie projektu protest nie przysługuje.

Wskazaną informację Spółka zaskarżyła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

W odpowiedzi Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...] maja 2014 r. wyjaśnił, że odwołanie Spółki nie stanowi protestu, ani odwołania w myśl uregulowań procedury odwoławczej.

Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego na informację PARP z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu, domagając się stwierdzenia, że ocena zgłoszonego projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Argumentowała, że zasady konkursu, w którym wzięła udział zmieniły się po jego przeprowadzeniu a przed podpisaniem umowy przez co skarżąca nie miała wpływu na zaistniałe zmiany i o kolizji z innym projektem dowiedziała się już po pozytywnej ocenie projektu oraz rekomendowaniu go do dofinansowania.

W odpowiedzi PARP wniosła o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub oddalenie skargi jako niezasadnej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że przez odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie projektu należy, w świetle art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., rozumieć negatywną ocenę projektu, ponieważ skutkiem braku zawarcia umowy jest odmowa dofinansowania. Dlatego też skarga do sądu administracyjnego w tym zakresie jest dopuszczalna.

W ocenie Sądu I instancji odmowa podpisania umowy o dofinansowanie była w niniejszej sprawie zasadna. Zgodnie z art. 6b ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), dalej: ustawa o PARP Agencja może odmówić udzielenia wsparcia lub pożyczki podmiotowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 oraz 5-9, jeżeli poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowego ich wykorzystania. Stosownie do treści art. 6b ust. 4a Agencja może odmówić udzielenia wsparcia lub pożyczki podmiotowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 oraz 5-9, jeżeli prowadziłoby to do obejścia zasad udzielenia wsparcia, w szczególności warunków podmiotowych, przeznaczenia, intensywności lub kwoty wsparcia. Z § 14 ust. 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO RPW 2007-2013 (dalej: Regulamin konkursu) wynika, że Instytucja Pośrednicząca PO RPW może odstąpić od zamiaru zawarcia Umowy o dofinansowanie także w przypadku, gdy po zakończeniu oceny projektu stwierdzone zostaną okoliczności, o których mowa w art. 6b ust. 4 i ust. 4a ustawy o PARP albo Wnioskodawca, w terminie 21 dni od dnia doręczenia informacji o ostatecznym zatwierdzeniu projektu, nie przedstawi dokumentów niezbędnych do zawarcia Umowy o dofinansowanie, o których mowa w ust. 2.

Zdaniem Sądu I instancji z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika, że PARP była uprawniona do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie z uwagi na konflikt z innym projektem, istniejący w okresie przerzedzającym jej podpisanie, co byłoby sprzeczne z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013 r. w spawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na tworzenie i umożliwienie dostępu do sieci szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 423 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRR z dnia 21 marca 2013 r. oraz uchwałą nr 79 Komitetu Koordynacyjnego Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007-2013 z dnia 10 lipca 2013 r. zmieniającą załącznik do Uchwały nr 2 Komitetu Koordynacyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie przyjęcia Linii demarkacyjnej pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej (dalej: Linia demarkacyjna).

Sąd I instancji uznał również za niezasadne zarzuty skargi w przedmiocie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady przejrzystości z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz niepogarszania zasad konkursu z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. z powodu weryfikowania kwalifikowalności obszaru objętego wnioskiem na podstawie Linii demarkacyjnej, czyli dokumentu nieprzewidzianego Regulaminem konkursu (który został zakomunikowany Spółce już po skierowaniu projektu do dofinansowania), Sąd stwierdził, że nie ma znaczenia, czy przeszkoda wykluczająca beneficjenta z możliwości ubiegania się o dofinansowanie istniała w dacie złożenia projektu, czy powstała tuż przed zawarciem umowy. Beneficjent, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny nie nabywa prawa do dofinansowania rozumianego jako prawo do pomocy, o którą się ubiegał. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to nie byłoby wymogu zawarcia umowy o dofinansowanie.

Sąd podkreślił, że Regulamin konkursu nie pozwala na modyfikację projektu poprzez usunięcie miejscowości J. lub jej części z wniosku. Zgodnie z § 10 pkt 18 Regulaminu konkursu możliwość modyfikacji projektu występuje tylko w odniesieniu do kolizji z projektami złożonymi w ramach konkursu dla działania II.1 PO RPW i wyłącznie na etapie oceny projektów, a stosownie do znowelizowanej w dniu 10 lipca 2013 r. Linii demarkacyjnej nie jest możliwa realizacja projektu, gdy dla danego obszaru jest zatwierdzony lub złożony wniosek w ramach działania 8.4 PO IG, co miało miejsce w tej sprawie. Również z § 3 ust. 4 Regulaminu konkursu wynika, że wsparcie realizowane w ramach działania II.1 jest komplementarne w stosunku do inwestycji realizowanych w ramach PO IG w zakresie zapewnienia obywatelom dostępu do Internetu szerokopasmowego oraz wspierania budowy sieci szerokopasmowego dostępu do Internetu.

Oddalając zarzut naruszenia art. 6b ust. 4 i 4a ustawy o PARP Sąd zauważył, że wskazanie miejscowości niekwalifikowalnej nastąpiło pismem Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 21 stycznia 2014 r., już po opublikowaniu listy projektów rekomendowanych do dofinansowania, zatem PARP nie naruszyła zasad udzielenia wsparcia z uwagi na brak możliwości wcześniejszego poinformowania beneficjenta o konieczności odmowy podpisania umowy.

Z wymienionych powodów WSA w W. przyjął, że ocena wniosku nie narusza prawa i stosując art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. skargę oddalił.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia go i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz § 9 pkt 3 Regulaminu konkursu poprzez ich niezastosowanie i brak odniesienia się przez Sąd do zapewnienia przez organ przejrzystości reguł przy ocenie projektu w sytuacji, gdy o ocenie wniosku o dofinansowanie zadecydowały kryteria, na które skarżąca nie miała wpływu i nie mogła ich przewidzieć zarówno w toku składania wniosku o dofinansowanie, jak również w okresie późniejszym, a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia zarzutu skarżącej co do naruszenia przez organ zasad równości oraz przejrzystości, w szczególności przez pominięcie argumentów skarżącej co do zróżnicowania sytuacji beneficjentów w oparciu o niejasne kryteria w sytuacji, gdy o ocenie wniosku decyduje dokument (Linia demarkacyjna) nieprzewidziany w Regulaminie konkursu;

2. art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. oraz art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że działania organu polegające na ocenie wniosku o dofinansowanie skarżącej w oparciu o dokument (Linię demarkacyjną), który nie wchodził w skład dokumentów stanowiących system realizacji programu operacyjnego nie narusza zasady niezmienności procedury systemu realizacji programu operacyjnego oraz nie pogarsza zasad konkursu, a także art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. oraz art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia zarzutu skarżącej co do naruszenia przez organ zasady niezmienności procedury systemu realizacji programu operacyjnego oraz pogorszenie zasad konkursu;

3. art. 6b ust. 4 i 4a ustawy o PARP oraz § 14 ust. 4 Regulaminu konkursu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałej sprawie nie doszło do podpisania umowy z uwagi na możliwe nieprawidłowości w wykorzystaniu udzielonego skarżącej wsparcia oraz, że udzielenie skarżącej wsparcia mogłoby doprowadzić do obejścia zasad udzielania wsparcia w sytuacji, gdy w istocie zastosowanie tego przepisu powinno mieć miejsce gdy wina w niedopuszczalności udzielenia wsparcia leży po stronie podmiotu ubiegającego się o wsparcie, co też w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

II. przepisów postępowania:

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzutów zawartych w skardze, świadczących o rozpatrzeniu protestu przez osobę, która była uprzednio zaangażowana w jego ocenę (negatywną), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało naruszenie norm gwarantujących zapewnienie bezstronności osób władczo decydujących w kwestii rozpatrzenia protestu skarżącej tj. naruszenie art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r.;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 21 marca 2013 r. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do błędnego zdaniem skarżącej przyjęcia przez organ, że za obszary, na których nie ma odpowiedniego szerokopasmowego dostępu do Internetu uważać należy całe miejscowości, a nie ich części, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w sytuacji kolizji miejscowości, na podstawie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. powinien umożliwić skarżącej zmianę wniosku o dofinansowanie poprzez doprecyzowanie niekolidujących obszarów w ramach miejscowości.

Uzasadniając zarzuty Spółka argumentowała, że przeszkoda, która wykluczyła ją z możliwości ubiegania się o dofinansowanie realizacji projektu powstała wskutek działania organu, a brak możliwości usunięcia z wniosku niekwalifikowalnych obszarów stanowi naruszenie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., czyli zasady równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości reguł oceny projektów. Zdaniem składającej skargę kasacyjną Regulamin konkursu nie przewidywał obszarów, których niekwalifikowalność wynika z Linii demarkacyjnej, a zgodnie z treścią § 9 pkt 13 Regulaminu konkursu lista tych obszarów (miejscowości) miała być zamknięta. Skarżąca nie mogła więc wiedzieć, że wybrane przez nią miejscowości będą się znajdowały w innym źródle zasad konkursu i to takim, które nie istniało w dokumentacji konkursowej i zostało opublikowane po złożeniu wniosku pomocowego. Prowadzi to do konkluzji, że ocena wniosku została dokonana na podstawie okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu, toteż w tej sytuacji powinna zostać wezwana do usunięcia kolidującego obszaru.

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w okresie po rekomendowaniu jej projektu do dofinansowania a przed podpisaniem umowy, z winy organu, doszło do pogorszenia zasad konkursu, bo organ rozszerzył dokumentację konkursową o Linię demarkacyjną, niemającą charakteru źródła prawa i niewiążącą w chwili rozpoczęcia konkursu. Tym działaniem organ naruszył art. 29 ust. 4 oraz art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r., co Sąd I instancji błędnie zaaprobował jako zgodne z prawem. Niedopuszczalne jest bowiem uznanie, że warunki konkursu o dofinansowanie projektu mogą się zmienić na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania konkursu.

Skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo wyłożył art. 6b ust. 4 i 4a ustawy o PARP oraz § 14 ust. 4 Regulaminu konkursu. Prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że do odmowy udzielenia wsparcia dochodzi w przypadkach zawinionego naruszenia tych przepisów przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy.

Ponadto uzasadnienie wyroku jest wadliwe w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to nie zawiera przede wszystkim stanowiska Sądu I instancji jak należy rozumieć pojęcie "obszaru" użyte w § 6 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 21 marca 2013 r., a także w dokumencie Linii demarkacyjnej. W ocenie Spółki pojęcie to nie odnosi się tylko do całych miejscowości, ale także do ich części.

PARP w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że w przypadku gdy zaskarżony wyrok zawiera wady prawne niedostrzeżone przez wnoszącego skargę kasacyjną, to sąd kasacyjny musi pozostawić je poza obszarem swoich rozważań. Powyższa zasada nie ma zastosowania gdy zaskarżony wyrok dotknięty jest jedną z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania.

W postępowaniu przed Sądem I instancji udzielająca odpowiedzi na skargę PARP podniosła, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej tj. przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy pogląd jest nieuprawniony, a prezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji jest w pełni prawidłowe. Sąd ten przyjął bowiem, że odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie, w razie gdy instytucja uprawniona do zawarcia umowy z beneficjentem dopatrzyła się niespełnienia wymogów formalnych czy merytorycznych, należy uznać za negatywną ocenę projektu.

W poddanej kontroli sądowej sprawie projekt skarżącej Spółki, jak wynika z kierowanej do niej informacji, w zakresie grupy kryteriów dostępu, uzyskał w ocenie rankingowej punktację powyżej 60 % minimalnej liczby punktów i został zakwalifikowany do dofinansowania o czym Spółka została poinformowana stosownie do art. 30a ust. 2 u.z.p.p.r. i § 10 ust. 26 pkt b) Regulaminu konkursu. Ocena projektu została zatwierdzona przez Instytucję Zarządzającą stosownie do § 10 ust. 25 Regulaminu konkursu i – co jest oczywiste – na tym etapie oceny projektu Spółka nie korzystała z żadnych środków odwoławczych. Ostatecznie ze skarżącą umowy nie podpisano, ponieważ jak stwierdził organ, zatwierdzony w ramach Działania II.1 PO RPW wniosek pozostaje w konflikcie na obszarze zamiaru inwestycyjnego z projektem z Działania 8.4 PO IG, co czyni podpisanie umowy niezgodne z obowiązującą Linią demarkacyjną pomiędzy programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej oraz art. 6b ust. 4 i ust. 4a ustawy o PARP i § 6 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 21 marca 2013 r.

Przedstawiony stan rzeczy oznacza, że wniosek skarżącej, przed podpisaniem umowy, został poddany ponownej, negatywnej ocenie w zakresie spełniania kryterium kwalifikowalności miejscowości uwzględnionej przez Spółkę do objęcia dostępem do Internetu. Stwierdzić należy, że skutkująca odmową dofinansowania negatywna ocena projektu, niezależnie od tego na jakim etapie się dokonuje, uzasadnia skorzystanie przez podmiot wykluczony z dofinansowania ze środka odwoławczego według procedury przewidzianej danym konkursem, co znajduje oparcie w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Negatywną oceną, stosownie do art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r., jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której projekt (...) nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania (...) jak to miało miejsce w przypadku projektu skarżącej. Warto zauważyć, że uregulowaniu ustawowemu towarzyszy w niniejszej sprawie § 13 ust. 2 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym przez negatywną ocenę projektu rozumie się taką ocenę lub jej dany etap, której wyniki nie pozwalają na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania, bądź skierowania do dalszego etapu oceny, co w efekcie uniemożliwia zakwalifikowanie projektu do dofinansowania. W tym stanie rzeczy przyjęcie za organem, że skarżącej, której po pierwotnym zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania, odmówiono podpisania umowy i dofinansowania w wyniku ponownej negatywnej oceny, nie przysługują środki odwoławcze przewidziane zasadami konkursu, a także skarga do sądu administracyjnego, naruszałoby nie tylko art. 30b ust. 2 pkt 1 i art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. ale pozostawałoby również w rażącej sprzeczności z zasadą równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie.

Powyższe rozumowanie uzasadnia ocenę, że zaskarżony wyrok nie jest obciążony wadą nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonego wyniku oceny projektu. Przed wdaniem się w istotę rzeczy, na marginesie tylko zaznaczyć wypada, że Sąd, rozpatrując kwestię dopuszczalności drogi sądowej, przyjął, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie w kontrolowanej sprawie stanowi negatywną ocenę projektu. Trudno zatem dojść z jakich powodów WSA odnosił się w późniejszych rozważaniach do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, należy jednak przyjąć, że ocena legalności dotyczyła negatywnej oceny projektu.

Odróżniając wszystkie etapy oceny projektu od zakwalifikowania projektu do dofinansowania, Sąd stwierdził, że w ramach tej drugiej kategorii dozwolona jest weryfikacja prawidłowości dokonanej uprzednio oceny projektu pod względem jego zgodności z kryteriami właściwymi dla danego programu operacyjnego, bowiem jak wyjaśnił Sąd, uznanie że pierwotna, błędna ocena projektu, który nie spełnia kryterium naboru wiąże organ udzielający dofinansowania, naruszałaby prawo unijne i krajowe. Powyższy pogląd nie budzi wątpliwości, jednak wnioski, które wyprowadził WSA na tle okoliczności rozpatrywanej sprawy nie są do zaakceptowania.

Niesporne jest, że powodem, dla którego skarżąca Spółka nie otrzymała dofinansowania było umieszczenie w wykazie miejscowości objętych projektem budowy szybkiego Internetu światłowodowego w województwie świętokrzyskim w ramach działania II.1 "Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej", miejscowości J. Miejscowość ta mieściła się w wykazie miejscowości Urzędu Komunikacji Elektronicznej udostępnionym na potrzeby konkursu, jednakże po opublikowaniu projektów wytypowanych do dofinansowania, miejscowość ta według informacji UKE była już uwzględniona w projekcie zgłoszonym w ramach innego działania 8.4 PO IG i jako taka nie mogła zostać uwzględniona w projekcie Spółki, co zdaniem organu eliminowało projekt od dofinansowania. Ocenę projektu niepodlegającego dofinansowaniu ze względu na niekwalifikowalną miejscowość uzasadniać miała w pierwszym rzędzie uchwała nr 79 Komitetu Koordynacyjnego Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007 – 2013 z dnia 10 lipca 2013 r. zmieniająca załącznik do uchwały nr 2 tego Komitetu z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie linii demarkacyjnej pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej. Sąd I instancji stwierdził, że odmowa dofinansowania projektu skarżącej ma swoje uzasadnienie w art. 6b ust. 4a ustawy o PARP oraz w § 14 ust. 4 Regulaminu konkursu w powiązaniu z art. 6b ust. 4 i 4a cyt. ustawy, a także w § 6 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 21 marca 2013 r. w powiązaniu z przywołaną wyżej uchwałą nr 2 Komitetu Koordynacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła, że zaskarżony wyrok narusza art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz art. 29 ust. 4 tej ustawy przez ocenę, że działanie organu nie naruszało wymogu przejrzystości zasad stosowanych przy ocenie projektów oraz niezmienności reguł konkursu, które powinny pozostawać niepogorszone do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z wyłonionymi w konkursie beneficjentami.

Szczególny sprzeciw budzi stwierdzenie Sądu, że "nie ma znaczenia, czy przeszkoda wykluczająca beneficjenta z możliwości ubiegania się o dofinansowanie istniała w dacie złożenia projektu, czy też powstała tuż przed zawarciem umowy". Tym samym sąd kasacyjny nie zgadza się z przywołanym przez WSA takim samym poglądem NSA (postanowienie z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1405/12; dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażonym wszakże w innym stanie faktycznym.

Uznanie za dopuszczalne praktyki przeprowadzenia konkursów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. według zmiennych, a więc podlegających w każdym czasie zmianom, zasad prima facie narusza art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Bez żadnych wątpliwości nie można mówić o zachowaniu przez instytucję zarządzającą, odpowiedzialną za wykonanie zadań określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 – 16 cyt. ustawy, w tym za określenie systemu realizacji programu operacyjnego i określenie kryteriów kwalifikowalności, zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów konkursowych, jeśli reguły te mogą ulegać w trakcie konkursu istotnym dla oceny projektów zmianom, a zmiany te pogarszają sytuację uczestników konkursu, co narusza art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r, przy czym wykluczona jest korekta projektów w części objętej zmianami. Nie jest sporne, że w dacie naboru wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym uczestniczyła skarżąca Spółka aż do dnia zamknięcia naboru, miejscowość J. funkcjonowała w wykazie miejscowości województwa świętokrzyskiego objętych Programem w zakresie zapewnienia obywatelom dostępu do Internetu szerokopasmowego. Nie jest też sporne, że składając projekt, Spółka zastosowała się do wymogów § 5 ust. 9 i 10 Regulaminu konkursu (projekt musi być realizowany na terytorium jednego z wymienionych województw, a gminy na których terenie ma być realizowany graniczą ze sobą) i wskazała miejscowości umieszczone w "zamkniętym wykazie", o którym mowa w § 9 ust. 3 Regulaminu. O pozytywnej ocenie projektu skarżącą poinformowano pismem z dnia 19 grudnia 2013 r., zaś wskazanie miejscowości (J.) jako niekwalifikowanej nastąpiło pismem UKE z dnia 21 stycznia 2014 r., po opublikowaniu projektów rekomendowanych do dofinansowania, co skutkowało ponowną negatywną weryfikacją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowane przez WSA działanie organu było wynikiem takiego niedopracowania procedur konkursowych, które prowadziło do naruszenia podstawowych zasad przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Należy zauważyć, że § 9 ust. 4 Regulaminu konkursu zawiera zapis, zgodnie z którym wprowadzenie do wniosku o dofinansowanie miejscowości spoza wykazu miejscowości opublikowanego przez UKE traktuje się jako niepodlegający korekcie błąd formalny powodujący odrzucenie projektu. Jednocześnie nie można pominąć, że równocześnie Regulamin określa wykaz z § 9 ust. 3 jako "wykaz zamknięty", a jeśli tak to sugeruje wręcz uczestnikom konkursu, że jest to wykaz ostateczny, a zatem niepodlegający zmianom. W ocenie sądu kasacyjnego, adresowany do uczestników konkursu zakaz objęcia projektem miejscowości spoza wykazu odnosić można jedynie do wykazu obowiązującego do ostatecznej daty składania projektów tzw. zamknięcia naboru. Formułowanie zakazów w taki sposób, że potencjalni beneficjenci nie mają żadnego wpływu na formalną poprawność wniosków w części odnoszącej się do miejscowości objętych projektem (§ 9 pkt 4 Regulaminu) przy jednoczesnym twierdzeniu, że wykaz miejscowości zamieszczony jest na zamkniętej liście (§ 9 pkt 2 Regulaminu) stanowi rażący przykład niejasnych zasad konkursowych. Jeśli – jak to miało miejsce w konkursie, w którym brała udział skarżąca – miejscowości objęte projektem podlegają sprawdzeniu stosownie do kryterium kwalifikowalności naboru miejscowości do objęcia danym Działaniem, to kryterium to powinno być zawsze odnoszone do określonego i znanego uczestnikom konkursu czasu, tak aby mogli oni zweryfikować przygotowane wnioski pod kątem aktualnych danych dotyczących miejscowości. Taka zasada nie obowiązywała w konkursie, w którym brała udział Spółka, a zmiana dokonała się po wytypowaniu projektu do dofinansowania. Przyjęcie, że zmiany niezależnie od tego, kiedy nastąpią, muszą bezwzględnie wpływać na wyniki przeprowadzonych wedle określonych reguł konkursów w ten sposób, że zaaprobowane do dofinansowania projekty zostaną przed podpisaniem umowy ocenione ponownie jako niespełniające kryterium kwalifikowalności i odrzucone, narusza art. 29 ust. 4 i art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Z powyższych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji uwzględni przedstawiony pogląd prawny sądu kasacyjnego, dokonując równocześnie oceny trafności zarzutu naruszenia art. 30b ust. 10 u.z.p.p.r., do którego pierwotnie się nie odniósł.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a.