Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 724/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 3, art. 145 § 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 111, art. 113, art. 107 § 1 pkt 5, art. 76 § 1, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R.i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 239/17 w sprawie ze skargi L. R. i E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 239/17, oddalił skargę L. R. i E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie otworów okiennych istniejących w budynku, stanowiącym własność W. S., położonym w [...] przy ul. [...] (działka [...]) oraz o wydanie, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych i balkonu od strony nieruchomości wnioskodawców, położonej w [...] przy ul. [...] (działka [...]).

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. organ odmówił wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przedmiocie nakazu likwidacji otworów okiennych i balkonu.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej "Pr. bud."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w 2013 r. PINB prowadził już postępowanie w sprawie nakazania zamurowania otworów okiennych wychodzących na działkę nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w budynku mieszkalnym. Decyzją z [...] maja 2013 r. organ powiatowy nałożył na W. S. obowiązek zamurowania w tym budynku otworów okiennych od łazienki na parterze i piętrze usytuowanych równolegle do działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) i otworu okiennego na poddaszu w ścianie szczytowej od strony zachodniej, usytuowanego pod kątem do działki nr ewid. [...]. Przeprowadzone czynności kontrolne w dniu [...] października 2013 r. i w dniu [...] września 2016 r. potwierdziły wykonanie nałożonych obowiązków. Decyzją z [...] października 2016 r. PINB stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] maja 2013 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2016 r. Organ II instancji wskazał nadto, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zezwolił W. S. na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jak wynika z inwentaryzacji załączonej do akt postępowania, zarówno balkon, jak i okna w ścianie na elewacji tylnej istniały w czasie wydawania rozstrzygnięcia i zostały zalegalizowane powyższą decyzją. Ponadto w ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. poza nałożeniem na inwestora obowiązku zamurowania otworów okiennych, organ odniósł się również do kwestii okien znajdujących się w elewacji tylnej przedmiotowego budynku, stwierdzając, że co prawda zostały one powiększone i w ten sposób doszło do zmniejszenia się odległości od granicy z działką skarżących, jednakże w związku ze zmniejszeniem dopływu światła do pomieszczenia kuchni przez wiatę należy uznać zwiększenie okien w elewacji tylnej za niezbędne. Dlatego też w części dotyczącej okien w elewacji tylnej odstąpiono od nakładania obowiązków. Organ II instancji odwołał się również do protokołu z czynności kontrolnych z [...] września 2016 r., w którym ustalono, że wymiary oraz usytuowanie okna z pomieszczenia kuchni na parterze oraz okna z drzwiami balkonowymi na piętrze oraz balkonu nie zmieniły się od dnia kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2013 r. i są takie same. Nie stwierdzono wykonania nowych otworów okiennych od strony działki nr ewid. [...] (obecnie działki nr ewid. [...]), co potwierdza załączony do protokołu materiał zdjęciowy i szkic sytuacyjny. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku gdy inwestor nie wykonał nowych otworów okiennych, drzwiowych oraz nie dokonał przebudowy istniejącego balkonu od strony działki nr [...] od chwili wydania decyzji z [...] maja 2013 r. brak jest podstaw do wydania, na podstawie art. 51 Pr. bud. decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych i balkonu. Nałożenie na inwestora obowiązków w zakresie dotyczącym likwidacji otworów okiennych oraz balkonu od strony nieruchomości przy ul. [...] przy niezmienionym od czasu wydania wspomnianej decyzji stanie faktycznym byłoby sprzeczne z zasadą powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

W skardze do Sądu I instancji L. R. i E. R. podnieśli zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 104 § 2, art. 111, art. 76 § 1 k.p.a., art. 51 ust. 1 i ust. 7 Pr. bud. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud. w przedmiocie nakazu likwidacji otworów okiennych i balkonu od strony nieruchomości przy ul. [...]. Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Pr. bud. jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Jednym z możliwych rozstrzygnięć podejmowanych w tym postępowaniu jest, znajdujące oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzedzone badaniem możliwości i konieczności podjęcia takich działań naprawczych. W sytuacji ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Wówczas w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania rozstrzygnięciem o takiej treści znajduje, według Sądu, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd I instancji podniósł następnie, że zgodnie z prawidłowo poczynionymi ustaleniami organu powiatowego, od momentu wydania przez PINB decyzji z dnia [...] maja 2013 r., inwestor W. S. nie wykonał zarówno nowych otworów okiennych, jak i nie dokonał przebudowy balkonu od strony działki nr ewid. [...] w [...] (obecnie działka nr ewid. [...]). Zdaniem Sądu I instancji, na uwagę zasługiwał również fakt, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] maja 2013 r., które to rozstrzygnięcie utrzymane zostało w mocy decyzją [...] z [...] listopada 2016 r. Trafne jest zatem stanowisko organów orzekających, które przeprowadziły należycie postępowanie dowodowe, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Sporne otwory okienne zostały również zaakceptowane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1993 r., na podstawie której zezwolono inwestorowi na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z inwentaryzacji załączonej do akt postępowania wynika zaś, że zarówno balkon, jak i okna w ścianie na elewacji tylnej istniały w czasie wydawania ww. rozstrzygnięcia i zostały zalegalizowane powyższą decyzją. W decyzji z dnia [...] maja 2013 r., PINB odniósł się też do wszystkich okien znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...], wychodzących na działkę nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]). Nałożenie na inwestora obowiązków w zakresie dotyczącym likwidacji otworów okiennych oraz balkonu od strony nieruchomości przy ul. [...] przy niezmienionym od czasu wydania ww. decyzji stanie faktycznym, byłoby więc sprzeczne z zasadą powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Sąd I instancji uznał wobec tego, że organy zasadnie odstąpiły od nakładania na inwestora obowiązków przyjmując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli L. R. i E. R. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili :

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były wadami nieważności, określonymi w:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest decyzje nie posiadały podstawy prawnej, bowiem zawierały orzeczenie o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku, podczas gdy ani powołane w nich przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., ani inne przepisy tej ustawy nie dają podstawy do wydania orzeczenia o takiej treści,

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., to jest według ustaleń Sądu I instancji decyzje dotyczą sprawy rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją merytoryczną, mianowicie decyzją PINB z [...] maja 2013 r., zaś pomimo tego zawierają one rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., podczas gdy powinna zapaść decyzja formalna o umorzeniu postępowania.

Wskazane naruszenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem skarga nie powinna zostać oddalona, a Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uzależnione od oceny skutków tej wady, lecz jest bezpośrednim następstwem jej ujawnienia.

b) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego, skoro w świetle ustaleń Sądu I instancji oraz organów administracji decyzje dotyczą sprawy rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją merytoryczną, to jest decyzją PINB z [...] maja 2013 r.

Wskazane naruszenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zaskarżony wyrok zawiera rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi sprzeczne z ustaleniami Sądu I instancji w zakresie braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były wadą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

- art. 105 § 1 k.p.a., bowiem skoro według ustaleń organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji brak było podstaw do wydania nakazów przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. to powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 104 § 2, art. 111, art. 113, art. 107 § 1 pkt 5, art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcie, że decyzja PINB w [...] z [...] maja 2013 r. zawiera orzeczenie o legalizacji dwóch okien, które nie zostało zawarte w rozstrzygnięciu. W sytuacji braku uzupełnienia rozstrzygnięcia w trybie art. 111 k.p.a. oraz braku wykładni w trybie art. 113 k.p.a., należało uznać, że decyzja z 2013 r. zawiera jedynie rozstrzygnięcie częściowe, które nie obejmuje spornych okien, a jedynie okna podlegające zamurowaniu, wprost wymienione w rozstrzygnięciu. Odmienna interpretacja zakresu rozstrzygnięcia tej decyzji, wyprowadzona z wykładni uzasadnienia, narusza bezpośrednio przepis art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a także zasady wyrażone w art. 6 i 8 k.p.a. oraz sprzeczna jest z walorem dowodowym decyzji jako dokumentu urzędowego. Wykładnia taka świadczy o nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania, w tym dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazane naruszenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przy prawidłowym prowadzeniu postępowania organy nadzoru budowlanego powinny ustalić brak przeszkód formalnych oraz przesłankę faktyczną do wydania nakazów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., a zatem skarga nie powinna zostać oddalona przez Sąd I instancji;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te pozwalają na wydanie decyzji o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku, podczas gdy wynika z nich wyłącznie podstawa do nałożenia obowiązków. W razie braku podstaw faktycznych do wydania decyzji merytorycznej - nakładającej obowiązki, należy wydać decyzję formalną o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.,

b) niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązku podczas gdy z ustaleń stanu faktycznego wynika, że istnieją otwory okienne, które w stosunku do stanu objętego decyzją legalizującą samowolę budowlaną z 1993 r. uległy przeróbce i są usytuowane w odległości od granicy działki niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi, co uzasadnia wydanie decyzji zawierającej nakazy zmierzające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach podniesionych w niej zarzutów kasacyjnych, z których żaden nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej stwierdzić trzeba, że nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że wydane w sprawie decyzje obarczone były wadami kwalifikowanymi skutkującymi ich nieważnością. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą to wadę bezskutecznie powołuje się autor skargi kasacyjnej, ma miejsce wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej podjęcia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła ponieważ, poddane sądowej kontroli legalności decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o braku podstaw do nałożenia obowiązku w przedmiocie likwidacji otworów okiennych i balkonu od strony nieruchomości przy ul. [...], wydane zostały na podstawie obowiązujących w dacie ich podjęcia norm prawa materialnego, w tym wypadku art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z 51 ust. 7 Pr. bud. Rozważane decyzje organów obu instancji nie są również obarczone wadą kwalifikowaną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji w ślad za organami orzekającymi, sprzeczne z zasadą powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) byłoby nałożenie na inwestora obowiązków w zakresie likwidacji otworów okiennych oraz balkonu od strony nieruchomości przy ul. [...] przy niezmienionym od czasu wydania decyzji PINB z dnia [...] maja 2013 r. stanie faktycznym sprawy. Zatem w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę L. R. i E. R.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten przewiduje prawną możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, i umorzenia postępowania administracyjnego, jeśli Sąd stwierdzi, że istniały podstawy do jego umorzenia. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę trafnie uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia skarżący kasacyjnie nie zdołali podważyć w drodze sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 111, art. 113, art. 107 § 1 pkt 5 i art. 76 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że art. 111 k.p.a. (normujący tryb rektyfikacji decyzji) oraz art. 113 k.p.a. (regulujący tryb prostowania błędów i omyłek w wydanych przez organ decyzjach) składają się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, których autor skargi kasacyjnej bliżej nie sprecyzował stawiając Sądowi I instancji rozważany zarzut. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie zarzutów kasacyjnych czy też ich uściślanie. Uwadze autora skargi kasacyjnej umknął ponadto fakt, że Sąd I instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji określał elementy składowe, które powinna zawierać decyzja, a więc datę wydania, oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dopiero na skutek nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego art. 107 § 1 k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. otrzymał nowe brzmienie. Wyodrębniono w nim mniejsze jednostki redakcyjne, w tym art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji zgromadziły w rozpoznawanej sprawie kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wnikliwej i rzetelnej analizie. Na jego podstawie zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustaliły stan faktyczny sprawy. Z ustaleń tych wynika mianowicie, że decyzją z [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu na wniosek skarżących kasacyjnie, sprawy dotyczącej nakazu zamurowania wszystkich otworów okiennych wychodzących na działkę nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nałożył na inwestora obowiązek zamurowania w budynku mieszkalnym na działce nr [...] trzech otworów okiennych. Jednocześnie w jej uzasadnieniu rozstrzygnął w przedmiocie okien znajdujących się w elewacji tylnej budynku, odstępując od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. Wskazał mianowicie, że elewacja tylna jest usytuowana pod kątem 44o od granicy działek [...],[...] i posiada otwory okienne (balkon jak i okna w ścianie elewacji tylnej) wrysowane w inwentaryzację budynku mieszkalnego. Inwentaryzację opracowano w 1993 r. w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, zakończonym ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1993 r. o zezwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego. Wprawdzie, jak wskazał PINB, okna w elewacji tylnej zostały powiększone i zmniejszyła się odległość od granicy z działką Państwa R., jednak na działce inwestora została wybudowana wiata (objęta odrębnym postępowaniem), która częściowo przesłania okno na parterze w elewacji tylnej i zmniejsza dopływ światła do pomieszczenia kuchni. W rezultacie PINB uznał zwiększenie okien w elewacji tylnej za niezbędne i z odstąpił od nakładania obowiązków w części dotyczącej okien w elewacji tylnej. Decyzja z [...] maja 2013 r., wbrew odmiennemu stanowisku skarżących kasacyjnie, orzekając o wszystkich oknach wychodzących na działkę skarżących kasacyjnie, znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...] rozstrzygała sprawę co do istoty w całości, a nie w części (art. 104 § 2 k.p.a.). Nadto organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2016 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] maja 2013 r., a organ odwoławczy w dniu [...] listopada 2016 r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Skarżący kasacyjnie, co wynika z akt sprawy, nie skorzystali z prawnej możliwości złożenia odwołania od decyzji z [...] maja 2013 r., w rezultacie czego uzyskała ona przymiot ostateczności i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. Z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń, prawidłowo zaaprobowanych przez Sąd I instancji wynika również, że od czasu wydania decyzji PINB z [...] maja 2013 r. W. S. nie wykonał nowych otworów okiennych ani drzwiowych, nie dokonał też przebudowy istniejącego okna i balkonu od strony działki skarżących kasacyjnie. Potwierdzeniem powyższych okoliczności, których skarżący kasacyjnie nie zdołali skutecznie podważyć w skardze kasacyjnej, są bez wątpienia protokoły z czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] września 2016 r. i [...] kwietnia 2013 r., a także materiał zdjęciowy i szkic sytuacyjny.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Przepis art. 51 Pr. bud. nie określa wprost, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie (czy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, czy też procesowe), gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Pr. bud. prezentowane były różne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną, jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Pr. bud. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (np. wyroki NSA z dnia: 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2017/14, 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12; 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 138/11, 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2894/12 NSA stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie naprawcze, prowadzone w stosunku do zakończonych robót budowlanych, które nie wymagają wydania żadnej z decyzji określonych dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., a więc uzasadniałyby wydanie decyzji o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej, nie narusza prawa w stopniu rażącym. Z kolei, w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Pr. bud., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno też dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający sprawę podziela powyższe stanowisko i uważa, że zarówno decyzja o braku podstaw do nałożenia obowiązków jak i decyzja umarzająca postępowanie ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. są równorzędnymi w skutkach dla stron postępowania rozstrzygnięciami, które organ może podjąć celem zakończenia postępowania naprawczego, gdy stwierdzi, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie pogląd skarżących kasacyjnie, iż w razie braku podstaw faktycznych do wydania decyzji merytorycznej – nakładającej obowiązki, organ powinien wydać decyzję formalną o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie podważony w drodze zarzutów kasacyjnych, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Skoro z akt sprawy wynika, że inwestor od czasu wydania decyzji z 2013 r. nie dokonał przebudowy istniejącego balkonu i okna od strony działki skarżących kasacyjnie i nie wykonał również nowych otworów okiennych ani drzwiowych, to organ zasadnie przyjął, że zachodzą podstawy do wydania decyzji o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Nadto dodać trzeba, że sporne okna jak i balkon w elewacji tylnej budynku istniały w czasie wydawania ostatecznej decyzji legalizacyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 1993 r., która nie została dotychczas usunięta z obrotu prawnego w przewidzianym do tego trybie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżących kosztów zastępstwa procesowego, pozbawiony jest podstaw prawnych. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu kasacyjnym takimi szczególnymi unormowaniami są art. 203 i 204 p.p.s.a. Przepisy te przewidują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy. Nie normują one jednak zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania.