Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 624/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 2022 r., nr GN-V.7534.2.50.2022 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. nr GN-V.7534.2.50.2022, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr IGM.6821.55.2020.MWM w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr [...], położonej przy ul. [...] w L. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych :

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 30 czerwca 1976 r. znak: [...], wydaną na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi CPN w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy Wrotków, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,2878 ha, stanowiącą własność S. K.. Wywłaszczenie ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę Zakładów CPN w L..

Wnioskiem z dnia 11 maja 2020 r. G. K. - jako jedna ze spadkobierców byłego właściciela powyższej nieruchomości (z mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 28 września 1985 r. sygn. akt II Ns [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 16 maja 1990 r. sygn. akt II Ns [...]) - wystąpiła o zwrot przypadającego jej udziału w nieruchomości (1/4 części), podnosząc, że działka ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ani na inny cel publiczny.

W toku postępowania Prezydent Miasta L. ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi własność Gminy L.. W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem z dnia 24 czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L..

Ogłoszeniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. organ I instancji, stosownie do art. 136 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadomił pozostałych spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o zwrot przypadających im udziałów.

Do akt postępowania organ I instancji włączył dokumentację geodezyjno-prawną, sporządzoną przez uprawnionego geodetę C. K. (przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...]), w ramach której z aktualnej działki nr [...] wydzielono wnioskowaną do zwrotu nieruchomość, którą oznaczono jako działka nr [...] (projektowany nr [...]) o powierzchni 0,2844 ha i działka nr [...] (projektowany nr [...]) o powierzchni 0,0122 ha.

W dniu 10 września 2021 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że część działki oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka rozliczeniowa nr [...], położoną wzdłuż ogrodzenia bazy "O. ", porastają drzewa i krzewy samosiejki oraz w tej części biegną sieci elektroenergetyczne. Teren oznaczony jako rozliczeniowa działka nr [...] niemal w całości jest zaś użytkowany rolniczo, w dniu oględzin grunt był zaorany, jedynie od strony południowej pas o szerokości 1 m stanowi nieużytek zielony. Na podstawie pisma Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 sierpnia 2021 r. ustalono, że teren ten nie jest przedmiotem najmu, dzierżawy, jak również nie jest obciążony żadnymi prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Użytkowany jest zaś bezumownie.

Do akt postępowania włączono także pismo Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z dnia 11 sierpnia 2021 r., zgodnie z którym w dniu 30 czerwca 1976 r. zawnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 9 października 1969 r., nr 10, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 PWRN w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r.). Zgodnie z tym planem, przedmiotowy teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "D 55 RP" - tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz zabudowy.

W poczet materiału dowodowego włączono również pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz załączone dokumenty dotyczące realizacji inwestycji w postaci Zakładów CPN przy ul. [...] w L., z których wynika, że w dniu 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja znak: BUA-II-4/601/1211/17/71 o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu CPN, jednakże nie zachował się załącznik graficzny tej decyzji. Z posiadanych rejestrów Wydziału wynika, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego CPN (znak: BUA.II.4/601/1439/69/72, BUA.II.4/601/1440/70/72, BUA.II.4/601/1441/71/72), jednakże Wydział nie posiada tej dokumentacji. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja znak: GT.IV.8381/1822/83 o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki Produktami Naftowymi CPN, której załącznik graficzny również się nie zachował. W dniu 29 czerwca 1983 r. została natomiast wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego (znak: GT.IV.8381/1947/83), bez załącznika graficznego. Następnie w dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję dotyczącą przedłużenia ważności pozwolenia na budowę budynku portierni oraz pozwolenie na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego. W zasobach Wydziału nie zachował się załącznik graficzny także tej decyzji. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja znak: BUA.III.7351/88/07 o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy ZPN nr [...] oraz wiaty stalowej.

W oparciu o złożone w innej sprawie (znak: IGM.6821.55.2020.MWM) pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2021 r., organ ustalił, że według stanu na dzień 30 czerwca 1976 r. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w sąsiedztwie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, stanowiły własność osób fizycznych. Dla działek tych nie odnotowano kopii planu i rejestru pomiarowego, stanowiącego załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. W poczet materiału dowodowego włączono również pismo Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2021 r., z którego wynika, iż w zasobie archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie nie odnaleziono planu i rejestru pomiarowego nr [...]/[...] dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Numery działek wymienione we wniosku, nie są ujęte w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 30 czerwca 1976 r. Do akt sprawy włączono również kopię mapy sytuacyjnej (planu) nr [...]/70, stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego rozpatrzonego orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 20 października 1970 r., a także kopię mapy (planu) nr [...]/[...], stanowiącej załącznik do wniosku wywłaszczeniowego rozpatrzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r.

W celu wyjaśnienia, czy na wywłaszczonych nieruchomościach powstała strefa ochronna CPN, organ I instancji włączył do akt postępowania pismo z dnia 4 stycznia 2022 r., w którym zwrócił się do PKN "Orlen" o informację, czy posiada ona w swoich zasobach archiwalnych dokumenty dotyczące powstania (budowy) składu dystrybucyjnego CPN, w tym strefy ochronnej, na terenie położonym przy ul. [...] w L.. W odpowiedzi PKN "Orlen" poinformował, że nie odnalazł w swoich zasobach dokumentacji projektowej strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN.

Organ I instancji zwrócił się również z zapytaniem do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., czy w ślad za wydaniem decyzji Miejskiej Rady N. w L. z dnia 5 maja 1969 r., ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN, ówczesne L. Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi w L. ubiegało się o wydanie decyzji o ustaleniu strefy ochronnej, do czego było zobowiązane stosownie do w pkt 7. ww. decyzji oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystywania terenu.

W odpowiedzi z dnia 4 lutego 2022 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin, stwierdził, że w posiadanych rejestrach wydanych decyzji lokalizacyjnych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...].

Pismem z dnia 23 marca 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy sprecyzował żądanie zwrotu nieruchomości, ograniczając je do działki nr [...] i tym samym cofając wniosek o zwrot udziału w projektowanej działce nr [...].

W oparciu o powyższe ustalenia Starosta Lubelski stwierdził, że cel wywłaszczenia żądanej nieruchomości, stanowiącej projektowaną działkę nr [...], jakim była realizacja strefy izolacyjnej Zakładów CPN przy ul. [...] w L., nie został zrealizowany. Na tej podstawie decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni udziału [...] części w przedmiotowej nieruchomości oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu udziału w projektowanej działce nr [...]. Nadto organ zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu adekwatnej do zwracanego jej udziału części zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczony grunt ([...] zł).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej punktu I (orzeczenie o zwrocie udziału w prawie własności projektowanej działki nr [...]) oraz punktów od III do VIII (określających warunki zwrotu, w tym obowiązek zwrotu przez wnioskodawczynię części zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczony grunt). Zaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 26 lipca 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił przeprowadzoną przez Starostę Lubelskiego ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie. Podkreślił m.in., że projektowana działka nr [...] położona jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów PKN "Orlen" S.A. i kilku innych firm, wśród których funkcjonuje stacja paliw - dawny CPN. Przedmiotowy grunt stanowi część większego terenu użytkowanego rolniczo (pas gruntów przylegających do ogrodzenia PKN "Orlen"). Wojewoda podkreślił, że do kompleksowego wywłaszczenia na rzecz CPN wszystkich działek położonych w pasie przylegającym do nieruchomości PKN "Orlen" nie doszło, bowiem do chwili obecnej działki będące własnością osób fizycznych są przez te osoby użytkowane (obsiewane zbożem), co - w ocenie organu II instancji - potwierdza zasadność twierdzenia, że strefa ochronna CPN nie powstała. Zdaniem Wojewody, świadczy o tym również fakt, że nie odnaleziono projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego CPN, do którego wykonania zobowiązywał punkt 7 decyzji Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 5 maja 1969 r. ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN. Brak wywłaszczenia wszystkich działek w pasie, który miał stanowić strefę ochronną, uniemożliwił wnioskodawcy wywłaszczenia, utworzenie takiej strefy, jak również uzyskania decyzji o ustaleniu strefy ochronnej - zgodnie z wówczas obowiązującym zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 43 tego zarządzenia, decyzja o ustaleniu strefy ochronnej może zobowiązać do określonego oznaczenia w terenie granic strefy lub jej części albo ogrodzenia terenu strefy lub części strefy. Nie można zatem przyjąć, jak twierdzi w odwołaniu Prezydent Miasta Lublin, że strefa ochronna istnieje, w oparciu tylko i wyłącznie o archiwalne akta wywłaszczeniowe oraz załączone do tych akt mapy nieruchomości wnioskowanych do wywłaszczenia. Samo wywłaszczenie części nieruchomości pod strefę, automatycznie nie determinuje jej powstania. Ponadto, jak zaznaczył organ odwoławczy, sporny teren nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w zarządzie podmiotu (bądź jego następcy prawnego), na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Wskazując na powyższe okoliczności Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, jakim była budowa Zakładów CPN w L., w tym strefy ochronnej, nie został na tej działce zrealizowany. Uznał tym samym, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i jako taka podlega zwrotowi na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela.

W dniu 12 sierpnia 2022 r. Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie,

- art. 107 k.p.a. poprzez błędne określenie przedmiotu postępowania,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercy byłego właściciela.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 26 lipca 2022 r. w części dotyczącej jej punktu I oraz punktów od III do VIII. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 5 maja 1969 r., ustalającą lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN na terenie położonym w L. przy ul. [...], jednym z warunków, jakie musiały zostać zachowane przy realizacji inwestycji, było urządzenie strefy ochronnej. Decyzja wydana została w oparciu o plan ogólny miasta Lublin oraz plan szczegółowy W. Zgodnie z jej treścią przedsięwzięcie obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną. Jako inwestycja o złożonym charakterze była realizowana sukcesywnie - w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną, na dowód czego załączona została decyzja wywłaszczeniowa z 20 października 1970 r. nr SW.IV.60/92/70 wraz z mapą (planem) nr [...]/70 stanowiąca załącznik do wniosku L. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami naftowymi "CPN" w L. o wydanie tej decyzji oraz mapę i rejestr nr [...]/[...], będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z 30 czerwca 1976 r. Stopniowe realizowanie budowy zakładów CPN potwierdza również decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu CPN z 24 lipca 1971 r. Według posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa UM Lublin rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1966 - 1974 wydawane były pozwolenia na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego CPN w 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych). Późniejsze - wydane po wywłaszczeniu spornej nieruchomości - pozwolenia na budowę, dotyczyły jedynie rozbudowy infrastruktury CPN, m.in. dobudowy budynku magazynowego w 1983 r. i budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r.

W ocenie skarżącej Gminy, w świetle wyżej opisanych dokumentów, okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy CPN i konieczność objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...], wydają się potwierdzone. Decyzja lokalizacyjna uwzględniała zapisy planu ogólnego miasta Lublin oraz planu szczegółowego dla dzielnicy W. , którego organ rozpatrujący sprawę nie odnalazł. Zgodnie z zapisami tego pierwszego dokumentu, strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych. W tych granicach położona jest właśnie sporna nieruchomość, co wskazuje na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. W kontekście argumentu o braku śladów zagospodarowania, skarżąca wyjaśniła, że dawne przepisy wykonawcze dotyczące stref ochronnych inwestycji nie stanowiły o konieczności umiejscowienia w nich konkretnych urządzeń czy budowli. Nie należy zatem wymagać, aby na objętej żądaniem zwrotu działce znalazła się bliżej nieokreślona infrastruktura i uzależnić od tego ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości. Funkcją obszaru strefy było oddzielenie zakładów, w których składowane były materiały pędne, łatwopalne, od otoczenia, w szczegółowości od ul. [...], jednej z głównych ulic w tej części miasta, uwzględnionej w planie ogólnym miasta Lublin z 1969 r.

Zdaniem Gminy Lublin, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, że brak lub nieodnalezienie projektu strefy ochronnej, do wykonania którego zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 5 maja 1969 r., znak: BUA-I- 440/134/69, prowadzi do przypuszczenia, że strefa ochronna w ogóle nie powstała. Gmina ponownie zwróciła uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. kopię planu i rejestru pomiarowego nr [...]/[...] stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego oraz kopię mapy (planu) nr [...]/[...] powołanej w decyzji wywłaszczeniowej z 20 października 1970 r. Granice oznaczone na wymienionych dokumentach mapowych pokrywają się z granicami wywłaszczonych nieruchomości, stanowiące aktualnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...]), [...] (obr. [...], ark. [...]), [...], [...]. Wymienione działki zlokalizowane są wokół ogrodzenia składu CPN, a wykazana zgodność granic aktualnych działek ewidencyjnych z granicami zakreślonymi na planie nr [...]/74 stanowiącym załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, potwierdza powstanie strefy ochronnej składu CPN.

Skarżąca podkreśliła, że nieruchomość wnioskowana do zwrotu, tworząca pas zieleni oddzielający stację paliw od pobliskich zabudowań, pozostaje niezabudowana, jej powierzchnia częściowo pokryta jest wieloletnią roślinnością i krzewami oraz wykorzystywana jest rolniczo, w związku z czym nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Mimo, że obecnie obszar ten w całości nie jest wykorzystywany pod uprawy, to zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość tworzą tereny rolne, niezabudowane, położone w strefie izolacyjnej stacji paliw. W ocenie skarżącej, przedmiotowa nieruchomość stanowi składnik obszaru przylegającego do stacji paliw, będący naturalną barierą ochronną przed nadmiernym hałasem i zanieczyszczeniami. Z konfrontacji celu wywłaszczenia nieruchomości z jej obecnym stanem wynika, że żądanie zwrotu nie może zostać uwzględnione z uwagi na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W związku z tym nie zaistniały określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. skarżąca wskazała, że w sentencji zaskarżonej decyzji Wojewoda Lubelski błędnie podał, iż decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 30 marca 2022 r. dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...], zamiast – jak powinno być prawidłowo – zwrotu udziału w tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 29 września 2022 r. do Sądu wpłynęło pismo adwokata D. K., występującego w roli pełnomocnika H. S.. Do pisma tego złączono odpis skróconego aktu zgonu wnioskodawczyni zwrotu nieruchomości - G. K. (k. 20), z którego wynika, że strona ta zmarła w dniu 20 sierpnia 2022 r., a więc po wniesieniu skargi przez Gminę Lublin, lecz przed jej przekazaniem Sądowi. Nadto do pisma załączono odpis aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z dnia 19 września 2022 r. (k. 19), z którego wynika, że spadek po G. K. nabyła w całości H. S.. W związku z powyższym, mocą zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 września 2022 r., udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania – w miejsce zmarłej G. K. – zapewniono H. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji w części objętej odwołaniem, tj. w zakresie jej punktu I oraz punków od III do VIII, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest zwrot na rzecz G. K. – jako należącej do grona spadkobierców byłego właściciela S. K. – udziału wynoszącego [...] części (odpowiadającego jej udziałowi w spadku) w nieruchomości wchodzącej w skład dawnej działki o nr ewidencyjnym [...], położonej na obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w L., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...], jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Wobec zakwestionowania zasadności zwrotu przedmiotowej nieruchomości przez G. L., istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zbędności tej działki na cel wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n.") nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określa art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436; z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521; z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527; z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, LEX nr 555628 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).

Oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19, opubl. w CBOSA). Z tego względu ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Jako, że art. 136 ust. 1 u.g.n. wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ustalenie celu wywłaszczenia – jako niezbędny element dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot - musi być konkretne. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno zatem nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości, w tym obowiązujących w dacie wywłaszczenia aktów planistycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/po 366/18, LEX nr 2585690; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1142/16, opubl. w CBOSA).

Będąca przedmiotem sprawy nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1976 r., wydanej na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi CPN w L.. W akcie tym jako cel wywłaszczenia wskazano budowę Zakładów CPN w L..

Obowiązujące w dacie podjęcia powyższej decyzji akty pozwalają jednak na doprecyzowanie tak ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia. Według bowiem Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr 10 z 9 października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r., wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy W. , i oznaczona jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN z zakazem zabudowy (symbol "[...]"). Ponadto, powołana wyżej decyzja wywłaszczeniowa, mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość, poprzedzona była podjęciem w dniu 5 maja 1969 r. przez Miejską Radę N. w L. decyzji ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego CPN, w której zobowiązano L. Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi w L. do ustalenia strefy ochronnej stacji paliw (punkt 7).

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia spornej działki, wymienioną wyżej decyzję lokalizacyjną należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm.). Z kolei zasady lokalizacji konkretnej inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel wywłaszczenia.

Zatem w świetle przywołanych wyżej aktów, nie może budzić wątpliwości, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...], obejmującej będącą przedmiotem zwrotu projektowaną działkę nr [...], była realizacja strefy izolacyjnej dla zakładów CPN.

Należy zauważyć, że przedmiotowa nieruchomości w dacie wywłaszczenia – co wynika z chociażby z postanowień obowiązującego wówczas planu ogólnego – stanowiła teren rolny. W przypadku nieruchomości o takim przeznaczeniu, o realizacji celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, świadczyć może zatem nie tyle zmiana sposobu zagospodarowania tej działki (powstanie takiej strefy ze swej istoty nie wiąże się bowiem, co do zasady, z powstaniem jakiegokolwiek rodzaju zabudowy, lecz przeciwnie – z ograniczeniem bądź całkowitym wykluczeniem możliwości zabudowy). W takim przypadku, o realizacji celu wywłaszczenia mogą zatem świadczyć określone akty świadczące o utworzeniu takiej strefy. Wnikliwie i wszechstronnie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala natomiast przyjąć, ze do wydania takich aktów nigdy nie doszło.

Wbrew stanowisku skarżącej, o uznaniu celu wywłaszczenia za spełniony, nie może natomiast świadczyć wyłącznie okoliczność, iż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia oraz decyzją o szczegółowej lokalizacji inwestycji. Argumentacja ta jest chybiona, ponieważ ustalenia planu oraz decyzji lokalizacyjnej stanowiły warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, jednak w żaden sposób nie mogą stanowić dowodu na realizację tego celu. Z tego samego względu za dowód potwierdzający realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, nie mogą zostać uznane projekty będące załącznikami wniosków o wywłaszczenie, w tym mapa (plan) nr [...]/[...], stanowiąca załącznik wniosku o wywłaszczenie rozpatrzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. (obejmującą wywłaszczenie m.in. danej działki nr [...]). Nie jest racjonalne założenie, że treść aktów planistycznych czy decyzji wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości, a także treść projektów będących podstawą wywłaszczenia, przesądza sama przez się o realizacji celu wywłaszczenia. Dokumenty te mogą świadczyć jedynie o tym, że wywłaszczona działka nr [...] została przeznaczona pod strefę izolacyjną, jednak nie mogą już potwierdzać utworzenia takiej strefy w późniejszym czasie.

Należy zauważyć, że obowiązujące w dacie zatwierdzenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta L. oraz dacie wydania decyzji o szczegółowej lokalizacji składu dystrybucyjnego CPN, zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, przewidywało w § 43, że dla powstania strefy ochronnej konieczne jest wydanie decyzji o utworzeniu takiej strefy. W decyzji takiej należało określić granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystania terenów w jej obszarze. Obowiązujące w późniejszym czasie, lecz przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, akty wykonawcze, tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, również wymagały - dla utworzenia strefy ochronnej – wydania decyzji administracyjnej (decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę). Z kolei obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiekty, dla którego ma ona zostać utworzona.

Prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie wykazało, jakoby kiedykolwiek doszło do wydania decyzji będącej podstawą utworzenia strefy ochronnej dla Zakładów CPN przy ul. [...] w L., w obrębie której to strefy miała się znaleźć sporna działka o dawnym numerze [...]. Nadto żadna z zachowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych dla poszczególnych obiektów należących do Składu Dystrybucyjnego CPN, w poszczególnych etapach realizacji tej wieloetapowej inwestycji (k. 134-135 akt adm.), nie określa spornej strefy izolacyjnej, ani nawet nie zawiera żadnej informacji o takiej strefie. Co istotne, również PKN "O. ", będący następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego dotyczące utworzenia spornej strefy ochronnej, wyjaśnił w piśmie z dnia 30 maja 2022 r., że nie odnalazła w swych zasobach archiwalnych ani projektu przedmiotowej strefy, ani też żadnych innych odniesień co do jej wykonania. Decyzji takiej, ani też informacji o prowadzeniu postepowań zmierzających do ich wydania, nie odnaleziono również w rejestrach Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin, co wynika z pisma tego wydziału z dnia 4 lutego 2022 r. Twierdzenie skarżącej Gminy, jakoby przedmiotowa strefa izolacyjna została zrealizowana, nie znajduje zatem żadnego potwierdzenia w skrupulatnie zgromadzonym materiale dowodowym.

Należy tez zwrócić uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 czerwca 1976 r., jako funkcjonująca w obrocie prawnym, korzysta z domniemania legalności, zaś w świetle tej decyzji, dla utworzenia strefy izolacyjnej dla Zakładów CPN, konieczne było wywłaszczenie działki nr [...]. W skład strefy ochronnej miała jednak wejść nie tylko sporna działka, lecz również inne nieruchomości znajdujące się w jej sąsiedztwie, co wynika chociażby z mapy nr [...]/[...] będącej załącznikiem wniosku o wywłaszczenia, a nadto znajduje potwierdzenie w treści planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą z dnia 3 czerwca 1969 r., który zawierał zapis o symbolu "D58-SII – składy produktów strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Skoro dla utworzenia spornej strefy izolacyjnej konieczne było wywłaszczenie spornej działki o dawnym numerze [...], to tym samym należy przyjąć, że realizacja przedmiotowej strefy musiała wymagać wywłaszczenia również pozostałych działek pod nią przeznaczonych. Tak się jednak nie stało, albowiem działki sąsiednie oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone wzdłuż ogrodzenia stacji paliw, nie zostały wywłaszczone na potrzebę realizacji strefy ochronnej. Są własnością podmiotów prywatnych, które użytkują je rolniczo. Nie sposób zaś uznać, że tylko niektóre nieruchomości położone w pasie przylegającym do ogrodzenia stacji, mające wejść w obszar strefy ochronnej, zostały wywłaszczone na ten cel, zaś inne nieruchomości, również na ten cel przeznaczone według obowiązujących w dacie wywłaszczenia dokumentów planistycznych, nie wymagały już wywłaszczenia dla realizacji tego celu. Nie można też racjonalnie uznać, by wokół terenu stacji paliw urządzono strefę izolacyjną, która nie zachowała ciągłości.

Nie bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności pozostaje również – w zestawieniu z powyższymi ustaleniami – okoliczność, że działka objęta wnioskiem o zwrot znajduje się poza terenem stacji paliw prowadzonym przez następcę prawnego CPN, tj. PKN "O. ". Jak wynika z protokołu przeprowadzonych w dniu 10 września 2020 r. oględzin, jest ona zlokalizowana poza ogrodzeniem okalającym teren stacji. PKN "O. " nie ma żadnych praw do tej działki, chociażby wynikających ze stosunków obligacyjnych.

Jednocześnie stan spornej nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury stacji benzynowej w postaci jej strefy ochronnej. Stan zagospodarowania tej działki jednoznacznie wskazuje na brak idei jej zagospodarowania (pozostawiono ją częściowo porośniętą dziką roślinnością, ewentualnie wykorzystywano rolniczo).

W świetle tych wywodów, chybione okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy, są prawidłowe, oparte na kompleksowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Organy zasadnie uznały, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta, co uzasadniało zwrot przypadającego wnioskodawczyni udziału w tej nieruchomości.

Zaznaczyć wypada, że organ I instancji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 140 u.g.n., orzekając z zwrocie udziału w spornej nieruchomości, nałożył na spadkobierczynię dawnego właściciela obowiązek zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego ze tę nieruchomość – w części odpowiadającej zwracanemu jej udziałowi. Wysokość tej należności nie była przez stronę skarżącą kwestionowana.

Uzasadnione podstawy znajduje jedynie zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Słuszne bowiem dostrzegła skarżąca, że przedmiot sprawy został w zaskarżonej decyzji oznaczony nazbyt ogólnie - jako zwrot nieruchomości, nie zaś udziału w nieruchomości. Rozstrzygnięcie decyzji organu II instancji – jako utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną – należy jednak odczytywać w połączeniu w rozstrzygnięciem decyzji pierwszoinstancyjnej, a w tej decyzji przedmiot zwrotu został określony precyzyjnie. Z tego też względu Sąd uznał, że wytknięte decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 107 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i tym samym - w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - nie daje podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ww. ustawy, skargę oddalił.