Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1423/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z 5 lipca 2017 r. znak [...] nakazał inwestorowi W. P. wykonanie na swój koszt rozbiórki wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków o wymiarach w rzucie 7,80 m x 2,46 m posadowionej na działce nr [...] w M. obr[...] wybudowanej niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 31 sierpnia 2016 r. na działce nr [...] przeprowadzono kontrolę budowy wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków. Kontrola została przeprowadzono w wyniku skargi złożonej przez B. P.-Z.. W toku kontroli ustalono, iż na ww. działce posadowiony jest obiekt budowlany drewniany, przykryty dachem dwuspadowym. Wymiary w rzucie po zewnętrznym obrysie wynoszą 7,80 x 2,46 m wysokość ok. 2,80 m. Wewnątrz znajdują się gołębie. Obiekt obity deskami ze wszystkich stron. Od strony północnej od wewnątrz zamontowano siatkę. Inwestor przedłożył zgłoszenie do Starosty [...] z 22 sierpnia 2014 r. znak [...]

W dniu 2 września 2016 r. W. P. poinformował telefonicznie PINB w M., iż zdemontował deski od strony północnej wiaty. Fakt ten został potwierdzony w trakcie kontroli przeprowadzonej 2 września 2017 r. Do akt sprawy dołączono potwierdzoną za zgodność kserokopię zgłoszenia wraz z załącznikami, m.in. projektem zagospodarowania działki oraz rysunkami przedmiotowej wiaty z adnotacją urzędu, iż zgłoszenie przyjęto bez uwag i nie wniesiono sprzeciwu.

W dniu 10 marca 2017 r. organ zwrócił się pismem do Urzędu Miasta i Gminy M. o udzielenie informacji czy przedmiotowa wiata usytuowana jest zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi pismem z 10 kwietnia 2017 r. znak [...] poinformowano, iż przedmiotowa wiata zlokalizowana jest częściowo w liniach drogi 4KDW oraz w terenie 21MN1, lecz pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą pas drogowy. W związku z powyższym lokalizacja wiaty jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. pod nazwą Z. w M. wraz z sołectwem C., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 23 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. [...]), dalej "m.p.z.p.".

Z powyższego wynika, iż zgłoszenie budowy wiaty z wolierą dla ptaków zostało dokonane w trakcie obowiązywania tego planu.

Pismem znak: [...] z 8 maja 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania na działce nr [...] w M. obr. [...] wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że inwestor przed przystąpieniem do budowy przedmiotowej wiaty dokonał zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ w dacie jej budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. pkt 1 P.b. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, wymagała takiego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. w aktualnym brzmieniu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z treści art. 30 P.b. wynika, iż budowa wiaty określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2c nie wymaga również zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Niemniej w oparciu o pismo Urzędu Miasta i Gminy M. z 10 kwietnia 2017 r. organ stwierdził, że budowa przedmiotowej wiaty jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. Inwestor dokonał zgłoszenia oraz wybudował wiatę będącą przedmiotem niniejszego postępowania w dacie obowiązywania ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym przedmiotowa budowa wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków podlega regulacji art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7, ponieważ została wybudowana niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p.

Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturę organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet gdyby budowa ta nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem.

Organ opisał cechy i rolę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w systemie prawa jako aktu prawa miejscowego, wiążącego zarówno organy administracji publicznej jak i mieszkańców.

Reasumując wskazał, że zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami budowa przedmiotowej wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków narusza ustalenia m.p.z.p., co skutkuje po stronie organu obowiązkiem zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 P.b., bowiem brak jest prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W. P. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na braku ustalenia dokładnej odległości przedmiotowej wiaty od granicy przebiegu linii drogi 4 KDW oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy i linii rozgraniczającej pas drogowy – ustalenia w tym zakresie oparto wyłącznie na nieprecyzyjnym stanowisku Gminy M.;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu faktycznym wyjaśnienia, czy w sprawie istnieje możliwość orzeczenia doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanej wiaty na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine P.b., czy istnieje możliwość jej częściowej rozbiórki przy pozostawieniu reszty, oraz niewyjaśnienie kiedy wszedł w życie m.p.z.p. i które dokładnie przepisy planu zostały naruszone w sposób istotny;

- art. 8 § 1 K.p.a. przez pominięcie skutecznego zgłoszenia budowy i działanie inwestora w zaufaniu do organów publicznych, a także że w uprzednio prowadzonym przez PINB i MWINB postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z 7 stycznia 2013 r. znak [...] wskazywano na brak pozwolenia, a nie na brak zgodności z zapisami planu;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, kiedy w m.p.z.p. jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków, a przedmiotowa wiata nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

Skarżący wniósł również o dołączenie jako dowodu protokołu kontroli PINB wiaty z 13 stycznia 2016 r.

Zarzucił, że organ nie dokonał zwymiarowania wiaty na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, zatem lokalizacja wiaty w strefie niedopuszczalnej nie została udowodniona.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 16 września 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego - woliery dla gołębi o wymiarach w rzucie 7,80 m x 2,46 m, posadowionej na działce nr [...] w M. obr[...] wybudowanej niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po analizie zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego (37 stron akt adm. I instancji) stwierdził, iż przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego został w sposób wystarczający przedstawiony przez PINB w decyzji I instancji.

Dalej stwierdził, że w związku z interwencją skargową osoby fizycznej inspektorzy PINB 31 sierpnia 2016 r. przeprowadzili kontrolę na nieruchomości nr [...] w M. w sprawie budowy "wiaty gospodarczej z wolierą dla ptaków". Ustalono, że na działce znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, odeskowany, pokryty dachem dwuspadowym o wymiarach 7,80 na 2,46 m i wys. 2,80 m. W obiekcie trzymane są gołębie. Na przedmiotowy obiekt o nazwie "wiata gospodarcza z wolierą dla ptaków – gołębi" inwestor posiada zgłoszenie do Starosty [...] z 22 sierpnia 2014 r., znak: [...], przyjęte bez sprzeciwu. Podczas kolejnej kontroli 2 września 2016 r., pracownicy PINB stwierdzili, że inwestor zdemontował deskowanie z budynku od strony północnej, wypełnienie przegrody zewnętrznej stanowi siatka stalowa. Natomiast w odpowiedzi na zapytanie PINB, Urząd Miasta i Gminy M. udzielił odpowiedzi, że zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., działka nr [...] leży na terenach 21MN1 - tj. terenach zabudowy jednorodzinnej z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną oraz na terenie 4KDW - terenie oznaczonym jako drogi wewnętrzne 6 m. Tereny 4KDW obejmują południową część działki nr [...]. W piśmie wskazano, że przedmiotowa "wiata" jest zlokalizowania częściowo w liniach rozgraniczających drogi 4KDW oraz na terenie 21MN1, lecz poza nieprzekraczalną linią zabudowy, zatem lokalizacja wiaty jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że realizując wynikające z obowiązku określonego w art. 81 i art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. Stwierdził, że decyzja I instancji jest zasadna, choć PINB w uzasadnieniu decyzji powołał niewłaściwe przepisy prawa dokonując nieprawidłowej klasyfikacji obiektu budowlanego. Mimo to powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia jest prawidłowa.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego zasadnicze znaczenie ma prawidłowe zakwalifikowanie ocenianych robót do poszczególnej kategorii robót budowlanych, definiowanych P.b. Po to, by móc stwierdzić, czy określone roboty podlegały ścisłej reglamentacji organu architektoniczno-budowlanego, niezbędna jest należyta staranność w ustaleniu zakresu i charakteru robót i odniesienie do ustawowych definicji, a następnie skonfrontowanie takiego ustalenia z brzmieniem właściwych przepisów prawa budowlanego celem sprawdzenia, czy ich wykonanie - i w jakim zakresie - podlegało kontroli organu nadzoru w rozumieniu art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b.

Skoro postępowanie w trybie określonym w art. 50 i art. 51 P.b. wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa, to obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnej normy prawnej będącej przepisem prawa, której naruszenie tworzy stan sprzeczności z prawem, przy czym chodzi o wykazanie wszelkich odstępstw od warunków określonych w obowiązujących przepisach prawa. Określenie zakresu naruszenia prawa musi być dokonane w sposób wyczerpujący, jednoznaczny i obiektywny, bowiem ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych, wykonywanych lub wykonanych z naruszeniem przepisów prawa, do stanu zgodnego z prawem.

Zatem w ocenie organu odwoławczego, w pierwszej kolejności przeanalizować należało kwalifikację robót budowlanych, związanych z wykonaniem woliery dla gołębi na działce nr [...] w M.. Przepisy P.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) rozróżniają pojęcie wiaty, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego, do jakich zalicza się gołębnik.

Organ II instancji stwierdził, że rodzaj przegrody budowlanej nie ma w takim przypadku istotnego znaczenia. Co prawda brak w powołanych wyżej aktach prawnych jednoznacznej definicji budynku inwentarskiego, jednak określenie to dotyczy budynków przeznaczonych na pobyt inwentarza zwierzęcego.

Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, ilekroć mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych; budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. O budynku inwentarskim odrębnie jest mowa w § 209 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy przywołując wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2858/16 wskazał, że o legalności użytkowania budynku jako gołębnika w znaczeniu prawnym, nie decydują dokonane fakty, lecz uzyskane na podstawie prawa stosowne pozwolenia. Oznacza to, że o legalności użytkowania ww. drewnianego budynku jako gołębnika mogłoby decydować to, że jego realizacja nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę oraz inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku jako gołębnika bądź pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na gołębnik.

Poza tym zgodnie z językową definicją, gołębnik to domek dla gołębi domowych. Gołębie domowe stanowią zaś drobny inwentarz (zwierzęta hodowane w gospodarstwie domowym). Tym samym prawidłowa jest kwalifikacja gołębnika jako spełniającego funkcję budynku inwentarskiego, tym bardziej, że budynki inwentarskie mogą być przeznaczone dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego, a więc także drobnego inwentarza.

Budynek inwentarski, bez względu na wielkość oraz obszar oddziaływania, nie został zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie podlegał zgłoszeniu. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji nie przesądza, że zgłoszony budynek jest legalny. Skutkuje to tylko zmianą kwalifikacji prawnej naruszenia prawa, bowiem w takiej sytuacji nie można zastosować art. 48 P.b., lecz art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

Organ II instancji stwierdził, że w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego. Innymi słowy, zgłoszenie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego.

W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego zasadne było wszczęcie postępowania w stosunku do budynku inwentarskiego - gołębnika, zrealizowanego w okolicznościach wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. Budynek ten znajduje się na terenach 4KDW i 21MN1, poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w m.p.z.p., co oznacza brak możliwości legalizacji jakichkolwiek obiektów w tej lokalizacji, w tym również budynków inwentarskich. W sytuacji, gdy nie ma możliwości legalizacji obiektu zgodnie z przepisami, konieczna jest jego rozbiórka. Decyzja taka winna zostać wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., co ma miejsce w niniejszym przypadku.

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania w całości za nietrafne i nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zasadne było zatem zreformowanie skarżonej decyzji z doprecyzowaniem określenia przedmiotu postępowania, czemu nie stoi na przeszkodzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem przedmiot postępowania pozostaje tożsamy z obiektem, wobec którego orzekł rozbiórkę organ I instancji.

W. P. wniósł na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 16 września 2019 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:

1. prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

a) niecałościowe i wybiórcze zebranie dowodów w sprawie oraz arbitralną ocenę dowodów w zakresie kwalifikacji robót budowlanych obiektu wiaty na działce nr [...], z punktu widzenia konieczności lub braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę;

b) podważenia skutecznego zgłoszenia budowlanego bez wyraźnych podstaw prawnych;

c) dowolnego i niepopartego podstawami zakwalifikowania obiektu wiaty (gołębnika) zlokalizowanego na działce nr [...], jako niezgodnego z m.p.z.p.;

2. prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez ich zastosowanie mimo braku podstaw w niniejszej sprawie.

Skarżący wniósł na podstawie powyższych zarzutów o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że orzekając nakaz rozbiórki organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wymagający uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy skarżący dokonał jedynie zgłoszenia - 22 sierpnia 2014 roku - które pozostało bez sprzeciwu ze strony Starosty [...].

Skarżący w pierwszej kolejności zakwestionował ustalenia organu co do kwalifikacji obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę. Zgodnie ze zgłoszeniem budowlanym jest to wiata gospodarcza - z wolierą dla ptaków - gołębi. Opis w zgłoszeniu odpowiada rzeczywistości a obiekt nie ma charakteru inwentarskiego. Skarżący zarzucił organowi brak faktycznego sprawdzenia przeznaczenia obiektu oraz kwestionowanie zgłoszenia budowlanego, co do którego Starostwo Powiatowe w M. nie znalazło podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Ustalenia organu opierają się jedynie na słownikowym i teoretycznym znaczeniu słowa "gołębnik" czy też sformułowania: "w obiekcie trzymane są gołębie", bez odpowiedniego sprawdzenia faktycznego przeznaczenia obiektu z punktu widzenia jego kwalifikacji jako budynku inwentarskiego wymagającego rzekomo pozwolenia na budowę. Organ nie sprawdził, czy obiekt wykorzystywany jest na stałe trzymanie gołębi czy też jedynie okazyjne, czy jest on wykorzystywany również na pobyt innych zwierząt oraz jak się to ma do ogólnego przeznaczenia i wykorzystania działki skarżącego.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się również do tego, w jaki sposób oraz dlaczego kwestionuje ustalenia organu I instancji, który przyjął, że zgłoszenie wskazanego obiektu jako wiaty gospodarczej jest zasadne i zgodne z prawem. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia. Organ nie wziął pod uwagę również późniejszych kontroli obiektu przez nadzór budowlany, na co wyraźnie skarżący wskazał w odwołaniu. W ocenie skarżącego zasady rządzące prawidłowym postępowaniem administracyjnym, w szczególności zasada praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wymaga, aby szczegółowo zbadano i wyjaśniono powody zakwestionowania zgłoszenia budowlanego, które jest w mocy od 5 lat, i które nigdy nie było kwestionowane. W szczególności, zdaniem skarżącego, organ winien wyjaśnić na czym polegał błąd zarówno w zgłoszeniu jak i jego ocenie przez Starostę Powiatowego w M. oraz PINB w M. na kanwie ówcześnie obowiązujących przepisów oraz samej treści zgłoszenia. Bez powyższego ustalenia uzasadnienie organu II instancji wydaje się arbitralne, chaotyczne i podważające dotychczasowe działania organów nadzoru budowlanego w sprawie.

Skarżący przywołał treść art. 7a K.p.a. wskazując na brak w obowiązującym prawie definicji "gołębnika" i "obiektów inwentarskich". Z drugiej strony art. 29 P.b. zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę szereg obiektów o większej kubaturze niż przedmiotowy gołębnik, oraz o większym oddziaływaniu na tereny sąsiednie - przykładowo - dom jednorodzinny. Zwalnia także z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parterowe budynki gospodarcze w ramach działki siedliskowej, jak i inne budynki gospodarcze, wiaty itp.

Organy ani nie zbadały czy nieruchomość skarżącego ma charakter działki siedliskowej (w ocenie skarżącego zawsze taki miała), ani nie wyjaśniły jakie mogłoby to mieć dla sprawy znaczenie. Nie wyjaśniły także dlaczego obiekt nie może być zakwalifikowany jako budynek gospodarczy, czy też wiata, co miałoby wszak istotne znaczenie dla sprawy. Skoro istnieją wątpliwości co do tego jak powinien być obiekt zakwalifikowany - skarżący uważa, że wątpliwości powinny być - w myśl art. 7a K.p.a. - rozstrzygnięte na jego korzyść.

Skarżący podniósł, że hodowla gołębi została zakwalifikowana w Polskiej Klasyfikacji Działalności w Sekcji Rolnictwo, Łowiectwo i Leśnictwo - w podklasie 01.25.Z. Oznacza to, że hodowlę gołębi traktuje się jako działalność rolniczą. Jest to dodatkowy argument aby gołębnik został zakwalifikowany do kategorii obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, o której mowa w art. 29 ust. 1 ppkt 1 P.b. - jako zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy arbitralnie ustalił niezgodność istnienia wiaty z m.p.z.p., ograniczając się do jednozdaniowego stwierdzenia powyższego faktu bez wskazania na czym oparł swoje ustalenia. Skarżący już w odwołaniu wskazywał na brak pomiarów obiektu z punktu widzenia jego usytuowania w kontekście obowiązującego na danym obszarze m.p.z.p. Organ nie wskazał na czym oparł swoje stwierdzenie o niewłaściwym usytuowaniu obiektu, jakie konkretnie ustalenia planu zostały naruszone, w jakim zakresie oraz jakie są podstawy do takiego stwierdzenia. Brak w decyzji wskazania czy cały obiekt lub tylko jego cześć, a jeśli tak to jaka mieści się poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w m.p.z.p. Organ nie odniósł się również do zarzutów z odwołania odnośnie sprawdzenia kwestii czasu wejścia w życie danych postanowień planu w kontekście zgłoszenia budowlanego dokonanego przez skarżącego.

Skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w sytuacji, gdy nie ma przeszkód, by decyzja organu zawierała rozstrzygnięcia wydane na podstawie więcej niż jednego punktu wskazanego w art. 51 ust. 1 P.b. Nie wskazano na żadną analizę możliwości zastosowania innych środków naprawczych przewidzianych przez przedmiotowe przepisy prawa budowlanego a jedynie sięgnięto z góry po najostrzejszy środek jakim jest nakaz rozbiórki.

Skarżący składając swoje zgłoszenie nie miał na celu obejścia obowiązujących przepisów, ponieważ sprecyzował przedmiot zgłoszenia, dołączył jego projekt, a nadto zrealizował obiekt zgodnie z treścią zgłoszenia (nie wykraczając poza jego zakres). Żadne zatem okoliczności nie wskazują, aby zamiarem skarżącego składającego zgłoszenie było obejście obowiązujących przepisów. Zatem nawet jeśli faktycznie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego (co skarżący kwestionuje) organ powinien podjąć działania legalizacyjne, a nie sięgać po najostrzejszy środek.

Ewentualna pomyłka skarżącego (co do usytuowania gołębnika w kontekście zapisów m.p.z.p.) - wynikać mogła z nieprecyzyjnych zapisów planu, gdzie część tekstowa § 7 ust. 13 ppkt 4 mówi wprawdzie o 4 m od linii rozgraniczającej drogi KDW - jednak aby ustalić jak te drogi przebiegają - konieczne jest sięgnięcie do załącznika graficznego (tym bardziej, że droga ta ani w dacie zgłoszenia, ani obecnie nie istnieje, a ma przebiegać częściowo po działce skarżącego).

Skarżący nie miał świadomości, ani wyobrażenia, że na jego działce znajduje się jakikolwiek pas drogowy. Organ nadzoru budowlanego winien w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnąć, czy możliwa jest legalizacja spornego obiektu, a przynajmniej jego części, w kontekście obowiązującego planu miejscowego. W szczególności organy obu instancji pominęły zapisy § 7 ust. 13 ppkt 5 m.p.z.p., który dopuszcza możliwość przyjęcia mniejszych odległości od linii rozgraniczających teren.

Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 P.b., z uwagi na jej nieodwracalne skutki, musi opierać się na kompletnym, wszechstronnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym, czego w niniejszej sprawie zdecydowanie zabrakło.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. MWINB wskazał też, że organy uwzględniły fakt zgłoszenia inwestycji przez inwestora, wskutek czego prowadziły postępowanie w trybie art. 51 a nie 48 P.b., który jest względniejszy dla sprawcy samowoli, ponieważ nie przewiduje opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 151 P.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 16 września 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego - woliery dla gołębi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowej inwestycji do Starosty [...] 22 sierpnia 2014 roku.

Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że stan niezgodności z prawem, polegający na niezgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z m.p.z.p. jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, w orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1294/09; z 28 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 178/10 powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zgłoszenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego.

Należy też wskazać, że trafnie wskazał organ I instancji, iż nawet w przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt budowlany nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, to pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem budowa obiektu budowlanego, gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. II OW 27/09, wyrok NSA z 22 maja 2009 r., sygn. IIOSK 802/08, uchwała NSA z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16, komentarz do Prawa budowlanego autorstwa Alicji Plucińskiej-Filipowicz (red.), Marka Wierzbowskiego (red.), Kamila Bulińskiego, Arkadiusza Despot-Mładanowicza, Tomasza Filipowicza, Artura Kosickiego, Mariusza Rypina, Mirosława Wincenciaka, wydawnictwo LEX, 2014).

W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego miały obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do wykonanego zamierzenia. Powyższej oceny nie może zmienić zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i wadliwe niewniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu.

Tym samym wobec wszystkich powyższych argumentów tryb postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b., został przez organy nadzoru budowlanego zastosowany prawidłowo.

Prawidłowo również organ odwoławczy wskazał, że skoro niezgodna z prawem budowa dotyczyła obiektu budowlanego zrealizowanego niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p., to nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się:

- mapa sytuacyjno-wysokościowa załączona do zgłoszenia,

- wyrysy z części graficznej m.p.z.p. (k. 10 akt adm. I instancji, k. 15 akt adm. II instancji).

Na mapie sytuacyjno-wysokościowej naniesiono położenie obiektu, który w całości jest usytuowany w południowej części działki, częściowo na terenie 4KDW, częściowo na terenie 21MN1 pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą pas drogowy.

Należy przyznać rację skarżącemu, że wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., z uwagi na jej nieodwracalne skutki, musi opierać się na kompletnym, wszechstronnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym. Jednak pewien stwierdzony przez Sąd brak precyzji ustaleń organów nie mógł w niniejszej sprawie przynieść skutku wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowej co do rozstrzygnięcia decyzji.

W szczególności brak ustalenia dokładnego usytuowania przedmiotowego obiektu względem przebiegu linii rozgraniczającej drogę 4KDW i obszar 21MN1 nie miał decydującego znaczenia, skoro nie budzi wątpliwości, że znacząca część obiektu znajduje się na terenie jednoznacznie przewidzianym w m.p.z.p. na drogę. Zatem organy wystarczająco wykazały, że nie istnieje możliwość częściowej rozbiórki obiektu, przy pozostawieniu reszty. Ewidentnie wiec przez realizację przedmiotowego obiektu naruszona została część graficzna m.p.z.p. w związku z przepisami części tekstowej dotyczącymi przeznaczenia terenu (odnośnie dróg - § 23 m.p.z.p.).

Wobec powyższego wdrażanie postępowania legalizacyjnego nie było ani możliwe, ani celowe.

W konsekwencji zarzuty skarżącego dotyczące arbitralnej oceny dowodów w zakresie kwalifikacji robót budowlanych obiektu z punktu widzenia konieczności lub braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nie mogły odnieść skutku uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że okoliczność ta nie miała decydującego wpływu na rozstrzygnięcie.

Nie mógł również przynieść zamierzonego skutku zarzut niewyjaśnienia kiedy wszedł w życie m.p.z.p., bowiem z § 28 m.p.z.p. jasno wynika, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Skoro ogłoszenie miało miejsce 21 maja 2014 r., to m.p.z.p. wszedł w życie z upływem 4 czerwca 2014 r. Tymczasem zgłoszenie inwestora miało miejsce 22 sierpnia 2014 r., zatem już w czasie obowiązywania m.p.z.p.

Nie był też zasadny zarzut pominięcia skutecznego zgłoszenia budowy i działania inwestora w zaufaniu do organów publicznych, bowiem organy nadzoru wystarczająco wyjaśniły, że skutkiem tego zgłoszenia było prowadzenie postępowania w trybie art. 51 a nie 48 P.b., który jest względniejszy dla inwestora.

Bezzasadne zatem pozostają zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. W szczególności brak jest w sprawie istotnych wątpliwości, które mogłyby, w myśl art. 7a K.p.a. – być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego.

W kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał i wyjaśnił oraz zastosował art. 51 § 1 pkt 1 P.b.

Na marginesie Sąd wskazuje, że podniesiona przez skarżącego argumentacja, jakoby używany od 5 lat obiekt nie był kwestionowany, a także że nie miał świadomości ani wyobrażenia, że na jego działce znajduje się jakikolwiek pas drogowy, tym bardziej, że droga ta ani w dacie zgłoszenia, ani obecnie nie istnieje, budzi poważne wątpliwości w kontekście załączonych do akt administracyjnych II instancji wyroków sądów cywilnych z 31 stycznia 2017 r. i 23 listopada 2017 r. dotyczących spornej służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] o szerokości 5 m. W wyroku I instancji sąd cywilny zobowiązał inwestora do usunięcia drewnianej konstrukcji zastawiającej bramę wjazdową do nieruchomości [...]nieruchomości władnącej ww. służebności), a sąd II instancji apelację inwestora oddalił.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.