Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 113/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 18, art. 59 par. 1 pkt 4, art. 119, art. 121
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia 24 maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. i A. R. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową wraz z zadaszonym tarasem stanowiącym całość z ww. obiektem, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] w B..

Wobec upływu terminu do wykonania obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 27 września 2011 r. wezwał obecną właścicielkę obiektu budowlanego I. S. do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 27 października 2011 r. I. S. poinformowała, że dokonała rozbiórkę tarasu będącego częścią przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego, doręczając I. S. w dniu 20 stycznia 2012 r. tytuł wykonawczy z dnia 16 stycznia 2012 r.

Zarzuty I. S. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostały oddalone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy, a zgodność z prawem postanowienia w tym zakresie została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 312/12.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na I. S. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki opisanego na wstępie obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ustalając wysokość nałożonej wziął pod uwagę, że obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji podlega rygorowi wykonania od ponad 10 lat. Przez ten czas poprzedni właściciel, a obecnie I. S., nie wykonali nakazu rozbiórki. Ponadto wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko raz. W celu uniknięcia sytuacji, w której zobowiązana zapłaciłaby grzywnę, a przedmiotowego obiektu budowlanego nie rozebrałaby, należało nałożyć grzywnę w wysokości 10.000 zł. Jednocześnie podniósł, że grzywna jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, z uwagi na możliwość jej umorzenia, a także ze względu na dopuszczalność kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. S. wskazując, że nie jest dopuszczalne "przekierowanie" postępowania egzekucyjnego z poprzednich właścicieli na skarżącą bez podania podstawy prawnej. Wskazała, że organ pierwszej instancji naruszył art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 - dalej jako p.e.a.) prowadząc postępowanie w stosunku do skarżącej. Zarzuciła ponadto, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości. Niedopuszczalne jest przenoszenie przez organ odpowiedzialności za niewykonanie nakazu rozbiórki przez poprzednich właścicieli na skarżącą. Niedopuszczalne jest także uzasadniania nałożonej grzywny zdarzeniami przyszłymi i przypuszczeniami.

Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że grzywna powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować do wykonania obowiązku. Ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jej stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Długi okres od orzeczenia rozbiórki (10 lat) oraz jednorazowość zastosowania środka egzekucyjnego wpływa na ustalenie wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie nałożonego obowiązku. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości. Wyjaśnił ponadto, że w świetle art. 28a p.e.a. to na skarżącej, jako następcy prawnemu ciąży obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

W skardze na powyższe postanowienie I. S. zarzuciła mu naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i egzekucyjnego. Podniosła, że nabyła nieruchomość tylko gruntową bez zabudowy, dopiero w 2010 r. Obowiązek rozbiórki przez 8 lat nie było wykonywany przez inwestorów. Argumentacja organu jest mylna i niewystarczająca. Nie została zastosowana zasada przekonywania. Kwestionując nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości podniosła, że przedmiotowy obiekt budowlany jest niewielkich rozmiarów i nie stwarza żadnego zagrożenia. Obowiązek rozbiórki został częściowo wykonany. Ponadto stwierdziła że każda grzywna powyżej 500 zł byłaby dla skarżącej bardzo wysoka i dolegliwa. Podniosła także, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało umorzone postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 11 maja 2011 r., zatem nie ma prawnej możliwości prowadzenia dalszego postępowania. Podkreśliła ponadto, że obowiązek rozbiórki powinien być egzekwowany w stosunku do inwestorów. W swojej argumentacji powołała się na poglądy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 949/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 506/07. Podniosła także, ze zakupiła tylko nieruchomość gruntową bez żadnej zabudowy, o czym świadczą zapisy w akcie notarialnym. Powołała się także na pismo Urzędu Gminy w sprawie nadania posesji numeru oraz na fakt opłacania podatku od nieruchomości gruntowej, a nie od zabudowań.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. skarżąca, podtrzymując skargę, oświadczyła, że nie jest właścicielką obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jej pełnomocnik – M. S., podniósł, że grzywna jest niewspółmierna do wartości obiektu i jego rozmiaru. Organy nie zbadały także sytuacji materialnej skarżącej. Ponadto wskazał na rozebranie przez skarżąca części obiektu – tarasu. Złożył do akt dokumenty dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia.

Badając w świetle tych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia sąd ocenił, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie zasługiwały wyłącznie te zarzuty skargi, w których skarżąca kwestionowała nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości bez wystarczającego uzasadnienia. W pozostałym zakresie zarzuty skargi były bezzasadne.

Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis

art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.e.a.".

Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżąca I. S. nie wykonała wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej w całości obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową, wraz z należącym do tego budynku tarasem. Bezspornym było bowiem, że skarżąca wykonała obowiązek tylko w zakresie rozbiórki tarasu, nadal pozostawiając niewykonanym obowiązek rozebrania całości obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Zgodnie z dyspozycją art. 119 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanej skarżącej do wykonania obowiązku rozbiórki.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych

w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanej. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie

z art. 126 p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10 (Baza orzeczeń Lex nr 1138139) wyjaśnił, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony pogląd, zaznaczając, że z okoliczności niniejszej sprawy, a także treści skargi wynika, że skarżąca w ogóle nie zamierza wykonać rozbiórki nakazanej ostateczną decyzją administracyjną, stoi bowiem na stanowisku, że nie jest obowiązana do jej wykonania.

W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, niestanowiącego budynku, zatem ustalenie wysokości grzywny winno nastąpić na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem

§ 5, nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny.

Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Organ określił wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 p.e.a., nakładając ją w maksymalnej wysokości, lecz w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadnił prawidłowo swego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zdaniem sądu dokonana przez organ ocena, co do nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości, nosi cech dowolności.

W ocenie Sądu organ wymierzając grzywnę winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy jak: postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Istotne znaczenie ma przy tym okoliczność, że kwestie te winny być brane pod uwagę wyłącznie w stosunku do zobowiązanego, a nie jak w przedmiotowej sprawie w stosunku do poprzednich właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego, co do których postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Jak wynikało z akt administracyjnych skarżąca nabyła nieruchomość, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany w dniu 22 lipca 2010 r., zatem od tej daty można dokonywać oceny postępowania skarżącej w zakresie realizacji nałożonego obowiązku. Mając przy tym na uwadze, że skarżąca pozostawała w błędnym przekonaniu, że nie jest zobowiązana do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, to należy przyjąć, że najwcześniej stała się świadoma nałożonego na nią obowiązku w dniu 20 lipca 2011 r., to jest w dniu doręczenia jej pisma informującego, że jest ona zobowiązaną do wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Ostatecznie do skarżącej organ egzekucyjny pierwszej instancji skierował upomnienie w trybie art. 15 p.e.a. dopiero w dniu 6 października 2011 r. (data doręczenia upomnienia skarżącej), a postępowanie w stosunku do skarżącej zostało wszczęte w dniu 20 stycznia 2012 r., to jest w dniu 20 stycznia 2012 r. Nie można zatem podzielić ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, że skarżąca zwleka z wykonaniem obowiązku ponad 10 lat, co miałoby uzasadniać nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Okres ten, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wynosił bowiem w stosunku do skarżącej jedynie rok (licząc od daty wszczęcia w stosunki do skarżącej postępowania egzekucyjnego). W tym czasie natomiast postępowanie skarżącej, choć oparte na błędnym założeniu braku zobowiązania do wykonania przedmiotowego obowiązku, było związane z korzystaniem ze środków ochrony prawnej przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Korzystanie z tych środków (zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania, wniosek o umorzenie postępowania, zażalenie, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego) stanowi ustawowe uprawnienie skarżącej, zatem nie może ponosić ujemnych konsekwencji z tytułu jego realizacji. Zarzuty skarżącej w sprawie prowadzonego postępowania zostały ostatecznie oddalone przez organy egzekucyjne obu instancji, a prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r. oddalający skargę wniesioną w tym przedmiocie przez skarżącą, wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 12 września 2012 r. W istocie zatem organ, określając wysokość grzywny w celu przymuszenia, winien były zważyć, że kwestionowana przez skarżącą zasadność kierowania w stosunku do dniej egzekucji przedmiotowego obowiązku, została prawomocnie potwierdzona ww. wyrokiem tutejszego Sądu. Okres rzeczywistego niewykonania obowiązku rozbiórki całego obiektu budowlanego usytuowanego na nieruchomości skarżącej wynosił kilka miesięcy, a nie jak to ustalił organ – 10 lat.

W świetle uchybień związanych z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a., pozostała argumentacja, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości. W art. 121 p.e.a. ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04 (Baza Orzeczeń Lex nr 164945) nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji.

W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły granice uznania administracyjnego, wyznaczone przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem nakładając na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł. Uznając, że jest to wysokość maksymalna w ogóle nie uzasadniły, czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że skoro grzywna może zostać wymierzona tylko jeden raz to zasadne jest nałożenie jej w maksymalnej wysokości, ponieważ w innym przypadku zobowiązana może zapłacić grzywnę, a obiektu objętego nakazem rozbiórki nadal nie rozebrać. Tymczasem - ustalając wysokość grzywny – organy winny mieć na uwadze, że zależy ona od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, a zatem wymierzając ją winny należycie uzasadnić swoje orzeczenia, kierować się zasadą celowości i skuteczności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2004r., sygn. akt IV SA 4122/02, Baza Orzeczeń LEX nr 148919).

Sąd miał przy tym na uwadze, że uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności w jego podejmowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 124 § 2 k.p.a., znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie na mocy art. 18 p.e.a., uzasadnienie postanowienia stanowi integralną część orzeczenia i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydane postanowienie będzie bowiem mieścić się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 478/98, nie publ.).

Sąd podziela argumentację organu, w której podnosił, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w kontrolowanej sprawie nie odniósł się jednak do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, który nie pozwala na stwierdzenie długotrwałego, czy tez uporczywego powstrzymywania się skarżącej od wykonania rozbiórki.

Ponadto, wymóg zastosowania celowego i efektywnego środka egzekucyjnego, nie oznacza, że dopuszczalne jest w każdym przypadku czynienie ustaleń ewentualnych, które polegają na twierdzeniu przez organ, że tylko grzywna w maksymalnej wysokości może wykluczyć sytuację, w której nawet po wyegzekwowaniu grzywny, skarżąca nadal nie wykona ciążącego na niej obowiązku. Pomijając fakt, że tego rodzaju ustalenie nie wynika z ustalonego stanu faktycznego, to ponadto, nie znajdują one uzasadnienia w stanie prawnym. Niewykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego po wyegzekwowaniu grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania, nie prowadzi do pozostawienia obiektu budowlanego, lecz skutkuje wdrożeniem środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 124 § 2 k.p.a., co oznacza, że postanowienie to narusza ten przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w których podnoszono brak zbadania przez organ sytuacji majątkowej skarżącej podkreślić należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżąca nie musi uiścić nałożonej grzywny. Może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 p.e.a., zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżąca, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. W tym zakresie Sąd w pełni podziela zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanych. Z przepisów rozdziału 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można bowiem wywieść obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 49/06, Lex nr 355305; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 944/07, Lex nr 518459).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących obciążenia skarżącej obowiązkiem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, sąd miał na uwadze, że organy egzekucyjne prowadząc postępowanie badają z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji w sytuacji, gdzie ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego, organ egzekucyjny może podjąć czynności w ramach procedury egzekwowania wyłącznie w odniesieniu do osoby zobowiązanej z takiej decyzji, chyba że w toku postępowania nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt podlegający rozbiórce, a poprzedni właściciel nie jest już posiadaczem lub zarządcą nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 218/08, Baza Orzeczeń Lex nr 558393). W postępowaniu egzekucyjnym chodzi bowiem o wykonanie nałożonego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym obowiązku. Z treści przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt. Organy egzekucyjne słusznie prowadzą zatem egzekucję wobec aktualnego właściciela nieruchomości, to jest wobec skarżącej.

Zgodnie z art. 28a p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. W takich sytuacjach obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego z mocy prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 463/09, Baza Orzeczeń Lex nr 555321; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSAiWSA 2005/6/138).

W przedmiotowej sprawie skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego nabyła nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w B. od K. i A. R., przy czym podnoszona przez skarżącą okoliczność opisu przedmiotu umowy, jako nieruchomości niezabudowanej, nie może mieć znaczenia dla aktualności nałożonego obowiązku rozbiórki. Obiekt budowlany usytuowany na nabytej przez skarżącą nieruchomości faktycznie istnieje, czego skarżąca nie kwestionuje, a ewentualne roszczenia wynikające z błędnego oznaczenia przedmiotu umowy sprzedaży mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Bezspornym jest także, że skarżąca wykonała rozbiórkę tarasu, który stanowił całość z obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 p.e.a., nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem nie miały znaczenia podnoszone przez skarżącą okoliczności, że obecnie, po rozbiórce tarasu, obiekt ten nie może być uznany za wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia ta została bowiem ostatecznie stwierdzona w drodze decyzji rozbiórkowej z dnia 24 maja 2002 r. Ewentualne zaś zaistnienie okoliczności wskazujących na pełne wykonanie nakazu rozbiórki, mogłoby stać się podstawą wniesienia zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji opartego na twierdzeniu o wykonaniu egzekwowanego obowiązku.

Podkreślić należy, że w myśl art. 28a p.e.a. do skarżącej skierowano zarówno upomnienie, jak i wystawiono na nią tytuł wykonawczy. W wyniku sprzedaży skarżącej przez K. i A. R. działki nr [...] w B. postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2011 r. umorzono w stosunku do nich postępowanie egzekucyjne. Nie oznacza to, jak twierdziła w skardze I. S., że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z uwagi na nie budzące wątpliwości - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości - następstwo prawne skarżącej po wymienionych w decyzji rozbiórkowej K. i A. R., nadal istnieje przedmiot postępowania, to jest obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego w całości usytuowanego na działce nr 66/11 w B.. Obecnie to skarżąca jest zobowiązaną do wykonania tego obowiązku. Kontynuacja czynności egzekucyjnych wobec zbywcy obiektu budowlanego, czyli K. i A. R. stanowiłaby naruszenie ww. przepisu art. 28a p.e.a.

Wskazywane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r. dotyczyły zastosowania art. 30 § 4 k.p.a., który – wobec brzmienia art. 28a p.e.a. – nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z kolei w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r. zachodziła odmienna, od występującej w przedmiotowej sprawie, sytuacja faktyczna, w której istotnie nie zachodziła możliwość zastosowania art. 28a p.e.a. Zastosowanie tego przepisu nie było jednak możliwe z tej przyczyny, że w sprawie tej zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego był inwestor, nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości zabudowanej tym obiektem, a nieruchomość ta została zbyta przez właściciela na rzecz osoby trzeciej. Nie zachodziło zatem następstwo prawne, o którym mowa w art. 28a p.e.a., ponieważ zobowiązanym nadal pozostawał inwestor.

Odnosząc się zaś do przedstawionego na rozprawie argumentu o niewspółmierności grzywny do wartości i rozmiarów obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce wskazać należało, że kwestie te mogłyby mieć znaczenie, gdyby podstawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia był przepis art. 121 § 5 p.e.a., który dotyczy określania wysokości grzywny w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Wówczas dla wyliczenia wysokości grzywny ma znaczenie powierzchnia zabudowy budynku oraz statystyczna cena 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie, obowiązkowi rozbiórki nie podlegał budynek lecz obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, zatem podstawą nałożenia grzywny oraz określenia jej wysokości był przepis art. 121 §§ 2 i 4 p.e.a., które to przepisy nie uzależniają wysokości grzywny od wartości i rozmiarów obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącym zgodnie z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę, kierując się treścią art. 121 §§ 2 i 4 p.e.a. oraz uwzględniając wskazania Sądu zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.