Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2104/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2019r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale lokalu nr [...] na dwa odrębne lokale mieszkalne i zmianie sposobu użytkowania trzech lokali użytkowych na lokale mieszkalne, zlokalizowanych na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] oraz na podziale lokalu nr [...], zlokalizowanego na parterze na dwa odrębne lokale mieszkalne, podziale lokalu nr [...], zlokalizowanego na piętrze na dwa odrębne lokale mieszkalne i zmianie sposobu zagospodarowania trzech lokali użytkowych na lokale mieszkalne, zlokalizowanych na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...]

Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Dzielnicy [...] (dalej organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 26 marca 2018r., decyzją z [...] lutego 2019r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na: podziale lokalu nr [...] na dwa odrębne lokale mieszkalne i zmianie sposobu użytkowania trzech lokali użytkowych na lokale mieszkalne, zlokalizowanych na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] oraz na podziale lokalu nr [...], zlokalizowanego na parterze na dwa odrębne lokale mieszkalne, podziale lokalu nr [...], zlokalizowanego na piętrze na dwa odrębne lokale mieszkalne i zmianie sposobu zagospodarowania trzech lokali użytkowych na lokale mieszkalne, zlokalizowanych na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: [...] i [...]. Skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji nie ustalenie prawidłowo wszystkich stron postępowania, a także brak weryfikacji warunku zapewnienia nowych miejsc parkingowych i nie zebrania dokumentów określających warunki przyłączenia do sieci w zakresie poszczególnych mediów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2019r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na obowiązujące w sprawie przepisy oraz wskazał, że planowana przez inwestora inwestycja ma polegać na podziale trzech odrębnych lokali mieszkalnych na sześć odrębnych lokali mieszkalnych oraz zmianie sposobu użytkowania 6 lokali użytkowych na lokale mieszkalne w budynkach przy ul. [...] i [...]. Uwzględniając zatem charakter planowanej inwestycji, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie odstąpił od ustalenia warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki, ilość kondygnacji, wysokość górnej krawędzie elewacji, geometrii dachu i szerokości elewacji frontowej. Kolegium uznało również, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zdaniem Kolegium z wykonanej analizy wynika, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa. Dominującą funkcją tego obszaru jest bowiem funkcja mieszkaniowa (występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne). A zatem w ocenie organu odwoławczego, zmiana funkcji lokali z usługowych na mieszkalne jest możliwa, gdyż ze względu na swój charakter (zmiana przeznaczenia lokalu) i położenie w istniejących już budynkach wielofunkcyjnych i wielokondygnacyjnych, inwestycja nie może wpłynąć na zmianę ładu przestrzennego (w rozumieniu przepisu art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ nie wiąże się ze zmianą żadnych parametrów istniejącej zabudowy (tj. wysokości, linii zabudowy, szerokości elewacji, wysokości jej górnej krawędzi, poziomu gzymsu i spadku dachu oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). Obiekt pozostanie niezmieniony "przestrzennie", a ponieważ zmiana polega na przekształceniu lokali użytkowych (pierwotnie przeznaczonych na pomieszczenia gospodarcze) w lokale mieszkalne, planowana funkcja nie jest sprzeczna z wiodącą funkcją obszaru, gdyż budynki przy ul. [...] i [...], znajdują się w obszarze, gdzie dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa.

Organ odniósł się również do stawianych w odwołaniu zarzutów i wskazał, że w § 2 pkt 6 ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., określony został sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dot. obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej i zgodnie z tym przepisem takie ustalenia zostały zawarte w decyzji organu I instancji. Wskazał, że w ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w tej sprawie, pomimo, że pozwolenie na budowę obu budynków zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1303/18, uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2006 r. Nr [...], o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o którą wydano pozwolenia na budowę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1042/17, wstrzymał wykonanie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. Nr [...]".

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania Kolegium wskazało, że właściciele lokali w obu budynkach, będący jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] i [...], prawidłowo zostali uznani za strony postępowania prowadzonego w sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została doręczona zarówno Wspólnocie Mieszkaniowej [...], jak Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...]. Kolegium wyjaśniło przy tym że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, jest wspólnota mieszkaniowa. Zasadą jest, że członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie. Przymiot strony przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej, reprezentowanej przez Zarząd, a nie jej poszczególnym członkom.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania a także przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 7 i 77 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a.

- poprzez zaniechanie ustalenia istotnych faktów, niezebranie wystarczającego materiału dowodowego, który umożliwiłby wydanie w sprawie decyzji, tj. nie ustalenie stanu prawnego budników, których zmianę zagospodarowania ustala zaskarżona decyzja (pominięcie, że w obrocie prawnym jest nieostateczna decyzja budowlana oraz brak jest decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wskazanych budynków), uznanie za wystarczające do ustalenia stron postępowania wydruków z ewidencji gruntów i informacji inwestora, że dla każdego z budynków powołana została wspólnota mieszkaniowa bez zbadania czy faktycznie takie wspólnoty zostały powołane;

- poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszącego się do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu w szczególności odnośnie możliwości i warunków przyłączenia nowych mieszkań do sieci w zakresie poszczególnych mediów i uzasadnienia dotyczącego ustalonej liczby miejsc parkingowych mniejszej niż istniejąca;

2/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania w szczególności przed wydaniem zaskarżonej decyzji co uniemożliwiło skarżącej poinformowania organu, że NSA wyrokiem z 22 marca 2019r. uchyliło wyrok sądu I instancji oraz decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę w konsekwencji czego Wojewoda [...] zobowiązany został do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji nr [...];

3 / art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2018r. poz. 570 z późn. zm.- dalej: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi wymagana, w myśl dyspozycji ust. 1 tego przepisu, koniunkcja wszystkich pięciu warunków, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem logicznego i merytorycznego uzasadnienia do ustalenia w zaskarżonej Decyzji, że: wskaźniki i parametry zabudowy określone w pkt 1.1. Decyzji Nr [...] nie ulegają zmianie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji Nr [...] ustalającej te parametry a także gdy w aktach sprawy brak jest opinii gestorów sieci co do możliwości przyłączenia do mediów nowych mieszkań lub przyrzeczenia zawarcia umów na dostawę mediów.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2019r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo uzasadniła stawiane w skardze zarzuty podkreślając kwestę nieuregulowania stanu prawnego budynków tj.: nieostateczności decyzji budowlanej wydanej dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków wielorodzinnych, w których znajdują się lokale w stosunku do których wydana została obecnie zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale i zmianie sposobu użytkowania oraz fakcie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 1303/18 decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2006 r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o którą wydano decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazała również, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do stawianych przez nią zarzutów podniesionych w odwołaniu a odnoszących się do warunków przyłączy nowych mieszkań do sieci w zakresie poszczególnych mediów a także do kwestii zmniejszenia wymaganych miejsc parkingowych w stosunku do tych które zostały określone uchyloną przez Kolegium decyzją z [...] czerwca 2018r. nr [...]. Nie przeanalizowano również i nie wyjaśniono czy faktycznie powstały już wspólnoty mieszkaniowe ul. [...] i [...] i kto jest uprawnionym do ich reprezentacji. Tym samym zdaniem skarżącej zaniechano badania ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania poprzestając jedynie na informacji pochodzącej od inwestora i wydruku z ewidencji gruntów.

Reasumując skarżąca podniosła, że zważywszy, że decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy pozostaje w związku materialnym z decyzją Nr [...] o pozwoleniu na budowę, która jest nieprawomocna, to istnieje uzasadnienie do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2019, poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).

Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym oraz istniejącym stanie prawnym organy administracyjne prawidłowo orzekły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale lokalu nr [...] na dwa odrębne lokale mieszkalne i zmianie sposobu użytkowania trzech lokali użytkowych na lokale mieszkalne, zlokalizowanych na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] oraz na podziale lokalu nr [...], zlokalizowanego na parterze na dwa odrębne lokale mieszkalne, podziale lokalu nr [...], zlokalizowanego na piętrze na dwa odrębne lokale mieszkalne i zmianie sposobu zagospodarowania trzech lokali użytkowych na lokale mieszkalne, zlokalizowanych na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...].

Zdaniem organów orzekających w rozpoznanej sprawie, wszystkie warunki dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek Inwestora zostały spełnione. W ocenie Skarżącej natomiast organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania i nie uwzględniły w sprawie istotnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych naruszając tym samy przepisy postępowania a także nie uwzględniły, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p., co narusza przepisy prawa materialnego.

Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Analizując dalej przepisy u.p.z.p., wskazać należy, iż decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego wynika zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy, uzasadniona jest wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie spełnia, któregoś z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem zatem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Uwzględnić przy tym należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winna być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy. Jednocześnie sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Obowiązek sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika z § 3 rozporządzenia, w myśl którego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przypomnieć przy tym trzeba, że rozporządzenie w § 2 pkt 5 wyjaśnia, iż przez front działki rozumieć należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Przechodząc zatem do rozpoznania niniejszej sprawy Sąd przede wszystkim zauważa, że co do zasady rację ma organ odwoławczy, że gdy ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmian wewnątrz budynku to brak jest podstaw do ustalania warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ilości kondygnacji, wysokości górnej krawędzi elewacji, geometrii dachu i szerokości elewacji frontowej. Te bowiem nie ulegają zmianom a zatem bezcelowe jest ich ponowne określanie. Konieczne natomiast było ustalenie m. in. funkcji w obszarze analizowanym. Z prawidłowych ustaleń organu dokonanych w tym zakresie wynika, iż dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa a zatem co do zasady zmiana sposobu użytkowania lokali użytkowych na mieszkalne oraz podział niewątpliwie są zgodne z funkcją występującą w obszarze. Wątpliwości Sądu związane z prawidłowością wskazanej decyzji powstają jednak w związku z faktami na który słusznie zwróciła uwagę skarżąca a których przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniły organy rozpoznające sprawę, tj.:

- prawidłowości ustalenia wszystkich stron postępowania. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że faktycznie dla zarządu nieruchomością wspólną w budynkach przy ul. [...] i [...] powołane zostały wspólnoty mieszkaniowe. Informacja w tym zakresie została przekazana organowi I instancji jedynie przez [...] w piśmie z 15 listopada 2018r. Informacje jednak zawarte w tym piśmie nie zostały poparte żadnymi dokumentami, które by to potwierdzały. Tym samym organy nie ustaliły czy w tej sprawie stroną będą wspólnoty – jeśli zostały powołane czy poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali;

- prawidłowości ustalenia zawartego w pkt 1.5.2 decyzji organu I instancji, gdzie wskazano "Na terenie własnym planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe zgodnie ze wskazaniem 1 miejsce na lokal mieszkalny". Wskazany zapis należy bowiem uznać za niczym nieuzasadniony w zestawieniu z zapisem, zawartym we wniosku inwestora, gdzie jest mowa o 37 miejscach postojowych. A nadto z faktem, że w uchylonej przez Kolegium decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2018r. nr [...]. wskaźnik ten został określony na 1,5 miejsca postojowego. Pozostaje również do ustalenia jak wskazany wskaźnik został określony w decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy nr [...] z [...] grudnia 2006r. (w aktach administracyjnych brak wskazanej decyzji). Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość czy przedmiotową decyzją określono wskaźnik miejsc parkingowych tylko dla 9 nowych lokali mieszkalnych, które mają powstać co wskazywałoby, że musi przybyć jeszcze 9 miejsc parkingowych w stosunku do już istniejących czy też w tym zakresie decyzja ta dokonuje zmiany decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2006r. Lecz taką zmianę decyzji należy uznać za niedopuszczalną, bowiem aby można było zmienić określony decyzją z [...] grudnia 2006r. wskaźnik, należałoby zmienić decyzję o warunkach zabudowy z 2006r. przy zastosowaniu któregoś z trybów nadzwyczajnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego np. określony w art. 155 k.p.a. Wskazać w tym miejscu również należy, mając na względzie zaprezentowane w orzeczeniu Kolegium stanowisko, że kwestie dotyczące liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych są rozstrzygane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę a co za tym idzie, że nie ma obowiązku ich ustalania w decyzji o warunkach zabudowy, choć jest to dopuszczalne – z czym Sąd co do zasady się zgadza, że skoro w decyzji o warunkach zabudowy ustalono określony wskaźnik to organ architektoniczno-budowlany będzie tym wskaźnikiem związany. Przy wydawaniu bowiem pozwolenia na budowę (decyzji budowlanej) jest on związany całością zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

- uznania, iż zgonie z zapisem art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów wskazujących, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego. A nadto brak jest również odniesienia się Kolegium do podnoszonego w odwołaniu przez skarżącą w tym zakresie zarzutu;

- możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania 6 lokali użytkowych na lokale mieszkalne oraz podziału 3 lokali mieszkalnych. Należy bowiem zauważyć, że dla przedmiotowej sprawy fundamentalne znaczenie ma kwestia wyjaśnienia czy istniejące budynki, w których inwestor zamierza dokonać zmiany przeznaczenia oraz podziału lokali zostały wybudowane zgodnie z prawem, gdyż w wypadku zaistnienia w sprawie samowoli budowlanej jakiekolwiek wydanie decyzji o warunkach zabudowy we wskazanym we wniosku zakresie byłoby niemożliwe przed dokonaniem legalizacji budowy istniejących budynków. Tymczasem to zagadnienie, mimo podnoszenia przez skarżącą na etapie odwołania, zostało w całości pominięte i nieprzeanalizowane przez organ odwoławczy.

Sąd wskazuje zatem, iż wiadomym jest Sądowi z urzędu a nadto okoliczności te były podnoszone przez skarżącą w skardze, że: 1/ budynki w których znajdują się lokale których dotyczy zaskarżona decyzja zostały już wybudowane- okoliczność przyznana również przez inwestora podczas rozprawy w dniu 10 stycznia 2020r., 2/ decyzja na podstawie której wybudowane zostały budynki jest decyzją nieostateczną - wskutek bowiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2018r. sygn. akt. II OSK 1042/17 w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych dwukondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym na działce nr ew. [...] i obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] toczy się przed Wojewodą postępowanie zainicjowane odwołaniem, co oznacza, że decyzja budowlana nie posiada waloru ostateczności a tylko na podstawie ostatecznej decyzji możliwe było przystąpienie do budowy wskazanych budynków.

W niniejszej sprawie wyłoniło się zatem zagadnienie prawne polegające na tym czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przekształcenie wybudowanego obiektu budowlanego gdy w obrocie prawnym nie ma ostatecznej decyzji zezwolenie na budowę. Zagadnieniem tym organ w ogóle się nie zajął a zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Tym samym należy przyznać rację skarżącej, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane przynajmniej przedwcześnie bez wyjaśnienia niezbędnych okoliczności sprawy i bez odniesienia się do stawianych przez skarżącą zarzutów. A zatem organy niewątpliwie naruszyły przepisy postępowania w szczególności art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważa również, mając na względzie zarzuty podnoszone w skardze, że co do zasady organ winien informować strony o czynnościach podejmowanych w sprawie a przed wydaniem decyzji zapewnić im możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi aktami, oraz zapewnić możliwość wypowiedzenia się w sprawie lub złożenia dodatkowych dokumentów czy wniosków w sprawie (art. 10 k.p.a.). W niniejszej sprawie niewątpliwie organy nie wypełniły tego obowiązku ciążącego na nich, co słusznie zauważa strona skarżąca. Jednakże zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, naruszenie to może prowadzić do uchylenia skarżonego aktu, w razie gdy miało ono wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, strona skarżąca wskazała, że niepoinformowanie jej o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji uniemożliwiło jej poinformowania organu o wydanych w sprawie , wskazanych wyżej, wyrokach przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tym samym zarzut zgłoszony we wskazanym zakresie Sąd uznał za zasadny.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd, w szczególności uzupełnią materiał dowodowy we wskazanym powyżej zakresie i dokonają stosownych ustaleń, które pozwolą uznanie czy w sprawie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji przy uwzględnieniu istniejącego stanu faktycznego (wybudowane budynki, nieostateczna decyzja budowlana). W zależności od poczynionych ustaleń Kolegium przeprowadzi stosowną ocenę materiału dowodowego i wyda rozstrzygnięcie w zgodzie z przepisami K.p.a. i przepisami prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.