Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania kopii dokumentów i udostępnienia akt sprawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...].02.2018 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 74 § 2 w zw. z art. 73 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., 1257 zpóźn. zm. dalej K.p.a.), odmówiono S. J. wydania kopii protokołu kontroli budowy przy ul. [...] z dnia [...].10.2017 r. oraz odpisu pisma z wystąpieniem do O. I. I. B. w B. o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej oraz wglądu do akt PINB PG w T..

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].02.2018 r. wpłynął wniosek S. J. o wydanie dokumentów: kopii protokołu kontroli budowy przy ul. [...] z dnia [...].10.2017 r. oraz odpisu pisma z wystąpieniem do O. I. I. B. w B. o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej a następnie w dniu [...].02.2018 r. wniosek o wgląd do akt PINB PG w T. z powołaniem się na status strony postępowania.

Przyjmując, iż wniosek złożony został w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego tj. art. 73, organ stwierdził, że forma postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy jak i wydania z nich kopii dokumentów powinna zostać zachowana również w sytuacji, kiedy z wnioskiem występuje podmiot nie będący stroną postępowania.

Organ podkreślił, iż nie ma podstawy do wydania w trybie przepisów K.p.a. odpisu pisma skierowanego do O. I. I. B. w B. o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej z uwagi na brak prowadzonego w tut. organie postępowania i zakres ten nie jest w kompetencji organu nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia [...].12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 1725), Okręgowy Rzecznik O. Z. prowadzi postępowanie wyjaśniające oraz sprawuje funkcję oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa. Powyższe wskazuje, że tylko Okręgowy Rzecznik O. Z. może być oskarżycielem w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym co wprost wynika z przepisu art. 47 ust. 2 w/w ustawy. Oznacza to, że Okręgowy Rzecznik O. Z. (dalej: OROZ) jest powołany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast treść zapisu art. 97 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego należy interpretować w ten sposób, że organ nadzoru budowlanego może wystąpić z wnioskiem o ukaranie bezpośrednio do sądu, jednak oskarżycielem w takim postępowaniu może być wyłącznie OROZ. Ponadto stosownie do art. 48 ustawy z dnia [...].12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa stronami w postępowaniu dyscyplinarnym są: 1) oskarżyciel, 2) obwiniony, 3) pokrzywdzony. Wobec powyższego, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie jest postępowaniem prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego, zatem możliwość uzyskania kopii wniosku i wglądu do akt sprawy może nastąpić przed organem przed którym się ono toczy tj. OROZ.

Odnosząc się do żądania wydania kopii protokołu kontroli budowy przy ul. [...] z dnia [...].10.2017, dokument ten stanowi dowód w sprawie prowadzonego postępowania [...]. 85.2017.MK1 w przedmiocie dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją PMT z dnia [...].11.2015 r. [...]. 2015.MS, którego to wnioskodawca nie jest stroną.

Przyjmując założenie, iż przedmiotowy wniosek złożony został w trybie przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż S. J. żąda wydania z akt sprawy protokołu jako strona postępowania wyjaśnić należy, iż projektant nie może zostać uznany za stronę postępowania dotyczącego legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, bowiem krąg stron w postępowaniu naprawczym z art. 51 Prawa budowlanego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Stroną postępowania administracyjnego jest osoba, która wykaże swój interes prawny, mający oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie projektant, jako osoba pełniąca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie w czasie, kiedy dokonano nielegalnie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie posiada interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu naprawczym. Dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw nie wpływa na sferę praw i obowiązków projektanta, będącego uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 3 Prawo budowlane). NSA w wyroku z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1655/09 wprost stwierdził, że jakkolwiek art. 17 Prawa budowlanego wśród uczestników procesu budowlanego wymienia inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót to wyłącznie inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, dla których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy Prawa budowlanego.

Biorąc zatem pod uwagę treść art. 74 § 2 K.p.a., który jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie postępowania oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, to w ocenie organu, z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu, przepis ten winien być interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych dlatego, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania.

Na powyższe postanowienie, zażalenie złożył S. J. zarzucając w nim przekroczenie uprawnień przez organ I instancji oraz bezzasadność większości stawianych przez organ zarzutów w stosunku do skarżącego. Skarżący wniósł też o określenie podstawy prawnej upoważniającej organ nadzoru budowlanego do kontroli i oceny zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz ze stwierdzeniem nieważności postępowania w sprawie dotyczącej oceny zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, udostępnienie skarżącemu akt dotyczących rzekomych wad wiaty oraz anulowanie lub pisemne skorygowanie bezpodstawnych zarzutów do Orzecznika O. Z. Izby Inżynierów Budownictwa w B. dotyczących skarżącego.

Postanowieniem K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Żądane przez skarżącego pismo z wystąpieniem do O. I. I. B. o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, zgodnie z art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego, inicjuje wszczęcie postępowania wyjaśniającego, które w myśl art. 26 pkt 1 ustawy z dnia [...].12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 1725) prowadzone jest przez Okręgowego Rzecznika O. Z.. Wobec powyższego, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie jest postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, a organ ten z uwagi na brak możliwości ustalenia stron postępowania, nie ma podstaw do wydania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego żądanego dokumentu. Organ I instancji zatem słusznie wskazał, iż przedmiotowy wniosek winien być przez skarżącego skierowany do organu właściwego do wydania tego dokumentu, tj. Okręgowego Rzecznika O. Z. O. I. I. B. w B..

Przepis art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów wyraźnie wskazuje, że to Okręgowy Rzecznik O. Z. prowadzi postępowania wyjaśniające oraz sprawuje funkcje oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa i dyscyplinarnej członków okręgowej izby, zatem to właśnie przed tym organem skarżący posiada legitymację procesową, tj. posiada prawa przysługujące stronie w prowadzonym postępowaniu przez Okręgowego Rzecznika O. Z.. Organ nadzoru budowlanego może jedynie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli uzna, że jest to zasadne. Nie jest on właściwy do rozstrzygania w tej kwestii lub występowania w roli oskarżyciela w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym.

Ustosunkowując się do zarzutu strony, dotyczącego przekroczenia uprawnień przez organ poprzez odmowę wydania żądanego protokołu z przeprowadzonej kontroli budowy oraz wglądu do akt, co według skarżącego stanowi przyjęcie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. zasady utajnienia akt tego postępowania, gdyż narusza interes prawny i faktyczny skarżącego, organ wyjaśnił, że legitymacja do występowania we własnym imieniu w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru dotyczące istotnych odstępstw od projektu, przysługuje wyłącznie stronom posiadającym własny interes prawny w tym postępowaniu, nie zaś projektantowi będącemu profesjonalnym uczestnikiem procesu inwestycyjnego. W takim przypadku, obowiązki projektanta wynikające z prawa budowlanego dotyczą bowiem obowiązków nieprocesowych, wynikających z wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym w wielu różnego typu postępowaniach administracyjnych uczestniczą osoby, które ze względu na rodzaj wykonywanych prac muszą posiadać odpowiednią, określoną przepisami rangi ustawowej wiedzę specjalistyczną. Jednakże w żadnym z tych postępowań ani uprawniony na mocy odpowiedniej decyzji administracyjnej inspektor nadzoru inwestorskiego lub kierownik robót, ani również autor projektu, czy też autor koncepcji urbanistycznej, nie zostali przez ustawodawcę uznani z powodu funkcji, którą sprawują w konkretnym postępowaniu administracyjnym, za strony tego postępowania.

Użyte w art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pojęcie "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".

Pojęcie strony reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 ww. ustawy. Tym samym, skoro art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" organ nadzoru budowlanego określił krąg stron to tylko te strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące udostępnienia akt.

Nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Gdyby tak było, to przepisy K.p.a. byłyby wewnętrznie sprzeczne. Okazałoby się bowiem, że można byłoby mieć status strony w postępowaniu zmierzającym do udostępnienia akt i uregulowanym na podstawie art. 73-74 ustawy, ale nie być stroną w postępowaniu "głównym". Wówczas organ udostępniałby akta administracyjne stronie nie będącej stroną w postępowaniu "głównym". To już samo w sobie stanowiłoby sprzeczność. Idąc dalej, należałoby stwierdzić, że status strony w postępowaniu w sprawie udostępnienia akt należałoby ustalać na podstawie art. 28 K.p.a., a skoro tak, to musiałaby być odrębna podstawa prawna kreująca interes prawny w dostępie do akt i to inny niż interes prawny kreujący strony w postępowaniu "głównym" (wyrok WSA w Krakowie z dnia [...].04.2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 149/15).

W związku z powyższym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w tym zakresie zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Odpowiadając natomiast na zawarty w zażaleniu wniosek skarżącego o określenie podstawy prawnej upoważniającej organ nadzoru budowlanego do kontroli i oceny zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi organ wyjaśnił, że zadania i obowiązki organów nadzoru budowlanego zostały zwarte m.in. w art. 84 Prawa budowlanego, który spośród wymienionych zadań przywołuje m.in. działania polegające na kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, badaniu przyczyn powstawania katastrof budowlanych i współdziałaniu z organami kontroli państwowej. Szczegółowe regulacje zawarte zostały w art. 84a i 84b Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że dotyczą one postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, prowadzonej przez Okręgowego Rzecznika O. Z. O. I. I. B. w B., a nie ewentualnych wad zaskarżonego postanowienia. W związku z tym, organ rozpatrując zaskarżone postanowienie w sprawie odmowy wydania i udostępnienia żądanej dokumentacji nie może odnieść się do nich merytorycznie, gdyż nie leży to w jego właściwości. Organ odwoławczy może rozstrzygać jedynie w granicach właściwości ustawowej oraz w granicach danej sprawy, oznacza to, że organ II instancji nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, której dotyczy odwołanie bądź zażalenie.

W związku z tym, jeśli skarżący uważa, że w stosunku do niego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. przekroczył swoje uprawnienia oraz w sposób bezzasadny skierował wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie do Okręgowego Rzecznika O. Z., winien swoje zarzuty i wyjaśnienia kierować do organu prowadzącego owo postępowanie, gdyż jest on tym właściwym do ich zbadania.

S. J. złożył skargę na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego i wniósł o

- uchylenie zaskarżonego postanowienia.

- stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. nieważności postępowania w zakresie dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru oceny, której to oceny dokonano bez podstawy prawnej, w zakresie merytorycznym projektu budowlanego wykonanego przez skarżącego, dotyczącego wiaty przy ul. [...] w T., zakończonego wnioskiem do Okręgowego Rzecznika O. Z. K.-p Izby Inżynierów Architektów o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej wobec skarżącego.

Zdaniem skarżącego stanowisko, z którego wynika, że wobec przekazania wniosku (dotyczącego odpowiedzialności zawodowej) badanie podstawy prawnej oraz zasadności oceny merytorycznej projektu przez organ nadzoru pierwszej instancji, winno nastąpić w postępowaniu wyjaśniającym Rzecznika O. Z., jest stanowiskiem całkowicie błędnym i zmierza wyłącznie do uniknięcia odpowiedzialności przez oba organy z tytułu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie oceny merytorycznej projektu, z naruszeniem prawa. Rzecznik O. Z. nie bada podstawy prawnej oceny merytorycznej projektu budowlanego dokonanej przez PINB, gdyż jest związany wnioskiem (czyli decyzją podjętą przez organ po postępowaniu wyjaśniającym) o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie wyjaśniające Rzecznika O. Z. jest odrębnym postępowaniem od postępowania wyjaśniającego organu nadzoru budowlanego w zakresie merytorycznej oceny projektu budowlanego. Przyjęcie rozumowania obu organów nadzoru budowlanego prowadziłoby do wniosku, że postępowanie wyjaśniające dotyczące projektu przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie podlega żadnej kontroli, w szczególności kontroli sądowej, gdyż zdaniem obu organów skarżący nie jest stroną tego postępowania. Biorąc pod uwagę ewentualny skutek postępowania organu nadzoru budowlanego, prowadzący do możliwości utraty prawa wykonywania zawodu, przedstawione stanowisko narusza konstytucyjną zasadę prawa obywatela do sądu. W postępowaniu sądowym, do którego trafią akta spornego postępowania, skarżący otrzyma dostęp do kwestionowanych akt, co czyni niezrozumiałym dla skarżącego upór skarżonych organów w odmowie udostępnienia wskazanych akt.

Przedmiotem dociekań doktryny i sądów administracyjnych stała się kwestia jak "głęboko" może sięgać sprawdzenie dokumentacji projektowej dokonywanej przez organ wydający pozwolenie na budowę oraz organ nadzoru budowlanego. Za kwestię sporną wielokrotnie podnoszono m.in. zakres sprawdzenia zgodności dokumentacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- MPZP (względnie decyzji o warunkach zabudowy). Stanowisko w tej materii zajął Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) stwierdzając, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła" (wyrok z 10.05.2013 sygn. akt II OSK 44/12, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). W obszernym uzasadnieniu wyroku NSA powołał się na wiele innych orzeczeń NSA potwierdzających sformułowane wnioski. Podobnie sąd ten wypowiedział się w kwestii badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego w tym zakresie za wyjątkiem zgodności z przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Uprawnienia organu administracji budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie sprawdzenia dokumentacji projektowej jasno wynikają z ustawy Prawo budowlane.

Powyższe stanowisko NSA wydaje się prezentować ugruntowany pogląd w tej sprawie, który koresponduje z wypowiedziami doktryny. W komentarzu do art. 35 Prawa Budowlanego A. O. stwierdza: "Zakres badania drugiej części projektu Budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno - budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska" (źródło LexPolonica). Podobnie E. R.: "Zgodnie z przyjętą konstrukcją, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerencji w merytoryczną część projektu, a jedynie sprawdza jego prawidłowość pod względem zgodności z przepisami prawa i to w zakresie ściśle przez ustawę określonym" (źródło LexPolonica). Jak wynika jednak z innych orzeczeń NSA sąd ten daje prawo organom administracji publicznej do oceny, czy projekt spełnia niektóre ustalenia MPZP. Według sądu organ może odmówić wydania pozwolenia na budowę, kiedy niezgodność projektu z ustaleniami MPZP dotyczy przekroczenia obowiązujących linii zabudowy czy dopuszczalnych wysokości obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 14.10.2014, sygn. akt II OSK 720/13, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem autora, takie zapatrywania należy uznać za przystające do wyżej przedstawionej linii orzeczniczej, a jednocześnie słuszne i uzasadnione. Rozstrzygnięcia te dotyczą tych zapisów MPZP, które można uznać za przepisy szczególne (lex specialis) względem przepisów techniczno - budowlanych wyznaczonych przez ustawy i rozporządzenia. Biorąc pod uwagę funkcje kontrolne organów nadzoru budowlanego określone w rozdziale 8 Prawa budowlanego - Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w związku z treścią art. 7 Prawa budowlanego, jak też pozostałych przepisów Prawa budowlanego nie posiadają kompetencji do merytorycznej oceny projektu budowlanego, w zakresie zarzutów objętych wnioskiem organu pierwszej instancji o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej skarżącego. Skarżący, jak stwierdził, nie będzie się odnosił do błędów merytorycznych tego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p. p. s. a.").

Zgodnie z art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie regulacji art. 73 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") Przepis ten określa zasady udostępniania akt stronie postępowania, tj. umożliwia ich przeglądanie oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub kopii lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to jednak uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika więc, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (v: wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA/1019/99, LEX nr 78926).

Skarżący, będący autorem projektu konstrukcji obiektu, złożył wniosek o udostępnienie dokumentów w sprawie prowadzonego postępowania [...]. 85.2017.MK1 w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...].11.2015 r. [...]. 2015.MS.

Nie jest on jednak stroną tego postępowania. Nie staje się również stroną w związku z wnioskiem skierowanym do O. I. I. B. w B. o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej.

Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem jest organ nadzoru budowlanego właściwy dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzający popełnienie czynu (art. 97 ust. 1 pr. bud.).

Złożenie wniosku poprzedza postępowanie wyjaśniające ale nie jest to odrębne postępowanie, podlegające administracyjnej kontroli instancyjnej ani kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty, decyzją administracyjną przed organem nadzoru budowlanego. Wynik tego postępowania, służy wyłącznie do sporządzenia wniosku w sprawie odpowiedzialności zawodowej i do wniesienia go do samorządu zawodowego.

Celem postępowania wyjaśniającego jest zebranie materiału, który ma posłużyć rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej do wykorzystania w dalszych, podejmowanych przez niego działaniach. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego jest postępowaniem wewnętrznym. Stanowisko w tej sprawie zajął NSA w postanowieniu z 16.05.2005 r., OSK 1533/04, CBOSA stwierdzając, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w komentowanej regulacji (art. 97 ust. 1) jest wewnętrznym postępowaniem organu do tego kompetentnego i podmioty z zewnątrz nie mają wpływu na jego bieg. Oczywiste jest, że podmiot uprawniony do złożenia wniosku z zakresu odpowiedzialności zawodowej przed jego sprecyzowaniem i wniesieniem, powinien podjąć czynności w celu ustalenia w niezbędnym zakresie tych okoliczności, które są konieczne do sporządzenia wniosku.

Oznacza to, że niezasadny jest wniosek skarżącego o ocenę tego postępowania i zasadności sporządzonego wniosku.

Po złożeniu wniosku, już w trybie rozpoznawczym, postępowanie wyjaśniające będzie musiało być przeprowadzone w ramach samorządu zawodowego, przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej, jako organ właściwy w sprawie wystąpienia z oskarżeniem do właściwego sądu dyscyplinarnego.

Podmiot uprawniony do złożenia wniosku jest więc kompetentny wyłącznie do zainicjowania postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, a nie do wniesienia wniosku (żądania), które prowadzi do wszczęcia postępowania, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. II OSK 2327/13 wskazano, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest postępowaniem, do którego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. To postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., nie rozstrzyga sprawy, kończy je sporządzenie wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie to bywa określane jako wewnętrzne, w którym nie uczestniczą podmioty z zewnątrz. Ze sporządzeniem i złożeniem wniosku przepisy Prawa budowlanego nie łączą innych uprawnień i obowiązków prawnych ani po stronie inspektorów nadzoru budowlanego, ani też po stronie osoby podlegającej odpowiedzialności.

Nie doszło więc do naruszenia art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie miałyby przepisy k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził i nie mógł prowadzić żadnego postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego. Konsekwencją stwierdzenia, że w postępowaniu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego, przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, jest również uznanie dalszych zarzutów, naruszenia przepisów tego kodeksu za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, w szczególności zarzutów naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 i art. 73 § 2 k.p.a. Wreszcie nie sposób podzielić stanowiska, że skarżącemu uniemożliwiono dochodzenie jego praw. Postępowanie, które zostaje zainicjowane przez organ na podstawie art. 97 Prawa budowlanego jest postępowaniem, które o ile w ogóle zostanie wszczęte, toczyć się będzie przed organami samorządu zawodowego (art. 98 ust. 1 Prawa budowlanego) i to właśnie przed tymi organami skarżący będzie miał możliwość obrony swoich praw. Żądane przez skarżącego pismo z wystąpieniem do O. I. I. B. o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, zgodnie z art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego, inicjuje wszczęcie postępowania wyjaśniającego, które w myśl art. 26 pkt 1 ustawy z dnia [...].12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 1725) prowadzone jest przez Okręgowego Rzecznika O. Z.. Wobec powyższego, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie jest postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji organ ten, nie ma podstaw do wydania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego żądanego dokumentu- odpisu pisma skierowanego do O. I. I. B. w B. o wszczęcie postępowania o odpowiedzialności zawodowej .

Organ I instancji zatem słusznie wskazał, iż przedmiotowy wniosek winien być przez skarżącego skierowany do organu właściwego do wydania tego dokumentu, tj. Okręgowego Rzecznika O. Z. O. I. I. B. w B..

W odniesieniu do wniosku o wydanie dokumentów stanowiących podstawę sporządzenia wniosku do OROZ, (Stanisław Jaszczak stwierdził, że żąda wydania z akt sprawy protokołu jako strona postępowania), organ słusznie wskazał, że projektant nie może zostać uznany za stronę postępowania dotyczącego legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, bowiem krąg stron w postępowaniu naprawczym z art. 51 Prawa budowlanego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. a w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Odmowa uwierzytelnienia odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów z powodu braku ważnego interesu strony powinna przybrać postać postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ słusznie przyjął taką formę załatwienia wniosku.

Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi