Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3660/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie oraz stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 149 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 i 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 182/19 w sprawie ze skargi J.N. na przewlekłość Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.N. kwotę1037,00 ( jeden tysiąc trzydzieści siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 3660/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 września 2019r.,sygn. akt IV SAB/Po 182/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę J.N. na przewlekłość Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego (dworu) wpisanego do rejestru zabytków, zlokalizowanego na nieruchomości w S. przy ul. K., na działce nr ew. [...]. będącego własnością J. N.. Decyzją z [...] 2019 r. organ ten w oparciu o art.66 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez dokonanie doraźnych zabezpieczeń w w/w obiekcie w sposób wskazany w decyzji.

W dniu 22 marca 2019r.(data wpływu do organu I instancji) J.N. złożył odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innymi ostatecznymi decyzjami: decyzją z [...]1979r. , którą jego zdaniem wyrażono w istocie zgodę na rozbiórkę dworu, a decyzją z [...] 1980r. udzielono pozwolenia na budowę nowego budynku mieszkalnego. Zdjęto wobec tego z właściciela obowiązek opieki nad zabytkiem. Ponadto odwołujący się zarzucił, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna, ponieważ zachodnia część budynku nie istnieje, a pozostała część wschodnia uległa zniszczeniu.

Powyższe odwołanie wpłynęło do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) 28 marca 2019r. W dniu 26 kwietnia 2019r. organ ten zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o informację czy decyzja udzielająca G.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w S. z [...] 1980 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, a także czy wobec powyższych decyzji były prowadzone postępowania administracyjne w trybach nadzwyczajnych. W tym samym dniu organ odwoławczy zwrócił się do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji czy do

Ministerstwa wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2017r. Równocześnie 26 kwietnia 2019r. WWINB zawiadomił skarżącego na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia do 28 maja 2019r. z uwagi na prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W dniu 6 maja 2019r. skarżący skierował do GINB ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WWINB. W dniu 10 maja 2019r. do organu II instancji wpłynęła informacja Urzędu Gminy w K., że nie posiada on w zasobach archiwalnych dokumentów z 1980r. dotyczących udzielenia G.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w S.. Postanowieniem z [...] 2019r. WWINB na podstawie art.36 par.2 k.p.a. ponownie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przedłużył ten termin do 28 czerwca 2019r. z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Postanowieniem z [...] 2019r. GINB nie stwierdził przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. W dniu 5 czerwca 2019r. do organu II instancji wpłynęło pismo z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego informujące, że nie stwierdzono nieważności decyzji Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków z [...].2019r., a J.N. wniósł o ponowne rozpatrzenie tej sprawy.

Pismem z 28 czerwca 2019 r. WWINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Jednocześnie w ww. zawiadomieniu WWINB na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 28 lipca 2019 r.

W dniu 3 czerwca 2019r. J.N. złożył do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wniósł o:

1.wydanie orzeczenia przez WWINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a; 2.uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania WWINB i zobowiązanie WWINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); 3. stwierdzenie, że WWINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

4. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. przyznanie od WWINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że na dwa dni przed upływem terminu załatwienia sprawy (26.04.2019 r.) WWINB wystosował zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 28 maja 2019 r.). Od dnia 28.03.2019 r. do 26.04.2019 r. tj. przez prawie miesiąc organ odwoławczy nie wykonał jakiejkolwiek czynności. Zawiadamiając o nowym terminie załatwienia sprawy WWINB w istocie nie podał przyczyny zwłoki (art. 36 § 1 k.p.a). Nie wskazał na czym ma polegać jego dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dlaczego ma ono trwać kolejny miesiąc. W ocenie skarżącego zawiadomienie to nie było niczym innym, jak tylko nieudolną próbą usprawiedliwienia swojej bezczynności i dlatego też skarżący nie godząc się na taki sposób procedowania wniósł ponaglenie. Skarżący podniósł, że na dzień przed upływem kolejnego, wyznaczonego przez siebie, terminu załatwienia sprawy, WWINB wyznaczył bez uzasadnienia nowy termin - do dnia 28 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podjęte działania miały na celu wyjaśnić zarzuty podnoszone przez Skarżącego w odwołaniu. Stan faktyczny i prawny sprawy jest zawiły. Organ wyjaśnił, że z uzyskanych informacji wynika, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja z dnia [...] 1980 r. udzielająca G.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości, w której wskazano że istniejący budynek mieszkalny należy rozebrać. Ponadto G.N. pismem z 20 kwietnia 1979 otrzymała również zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rozbiórkę tego budynku. Budynek ten został rozebrany, jednak tylko w części. Natomiast Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, Wojewódzki Urząd Ochrony w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] 2017 r. nakazał wobec tego rozebranego częściowo budynku (przeznaczonego w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę do rozbiórki) J.N. wykonanie szeregu obowiązków np. uzupełnienie uszkodzonej drewnianej konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego z dachówki karpiówki układanej w koronkę lub z papy, uszczelnienie kalenicy ceramicznymi gąsiorami lub papą; rozbiórkę zniszczonych trzonów kominowych ponad dachem i wtórnego komina przy elewacji wschodniej; podstemplowanie ściany zachodniej oraz konstrukcji stropów we wnętrzach i nadwieszonego fragmentu pozostawionego po rozbiórce zachodniej części dworu. Organ odwoławczy podał, że część nałożonych w/w decyzją obowiązków, znajduje się także w zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] 2019 r.

W dniu 3 września 2019r. WWINB zawiadomił Sąd, że decyzją z [...] 2019 r. uchylił decyzję PINB z [...] 2019r. w całości i umorzył postępowanie I instancji (str.33 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organ nie prowadził w sposób przewlekły postępowania administracyjnego i oddalił skargę. Wskazał, że stwierdzenie przewlekłości wymaga istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując wymaganych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania racjonalnego programu działania dla załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Nie ma więc mowy o przewlekłości, gdy organ w celu dokładnego wyjaśnienia złożonej sprawy zwraca się o informacje do innych organów. Tym bardziej jeśli próbuje wyjaśnić sprawę w związku z zarzutami odwołania. Sąd wskazał, że z taka sytuacja jest w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w odwołaniu podniósł, że decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto wskazał, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna, ponieważ zachodnia część budynku nie istnieje, a pozostała część wschodnia uległa zniszczeniu oraz że pozwolenie na rozbiórkę z 1979r, zdjęło automatycznie z właściciela obowiązek opieki nad zabytkiem. Z opisanego przebiegu postępowania odwoławczego wynika, że główna aktywność organu nakierowana była na ustalenie podniesionych w odwołaniu okoliczności. Z uwagi na powyższe oraz fakt, że postępowanie dotyczy budynku wpisanego do rejestru zabytków, organ odwoławczy pismem z 26 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji czy do Ministerstwa wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] 2017 r. Jednocześnie WWINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o informację czy decyzja udzielająca G.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w S. z dnia [...] 1980 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, a także czy wobec powyższych decyzji były prowadzone postępowania administracyjne w trybach nadzwyczajnych, Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że czynności podejmowane przez organ były zarówno zasadne (dążyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy) jak i spowodowane były okolicznościami niezależnymi od organu (np. okolicznością, że na odpowiedź od Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego organ oczekiwał do 30 maja 2019 r.). W ocenie Sądu nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Ponadto organ za każdym razem zawiadamiał strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin jej załatwienia. Decyzją z dnia [...] 2019 r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie Sądu sekwencja przedstawionych czynności procesowych organu nie wskazuje na opieszałość, nieskuteczność czy nieefektywność podejmowanych przezeń działań skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.N. zarzucając:

1. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art.61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez jego niezastosowanie, ponieważ WWINB nie zawiadomił o wszczęciu postępowania odwoławczego. Strona odwołująca się powinna być poinformowana, kiedy odwołanie otrzymał organ II instancji. Powyższego obowiązku "nie załatwia" informacja tylko o przesłaniu odwołania (art.133 k.p.a.). Przepis art.61 § 4 k.p.a. jest przepisem ogólnym, a zatem dotyczy każdego postępowania także odwoławczego. Przepisem nakazującym udzielenie takiej informacji jest art.9 k.p.a.;

2. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s..a. naruszenie art.149 §1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie art.151 p.p.s..a.;

3. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art.1§ 1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu;

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440, 00 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, ponieważ prowadzone było ono w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności pozornych. W ocenie skarżącego nie było konieczne zwracanie się o do UM w K. oraz do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie wskazanych informacji, ponieważ w odwołaniu wskazano, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja z [...] 1979r. i decyzja z [...] 1980r., a kwestia ważności decyzji z [...] 2017r. nie miała znaczenia, jako że WWINB wiedział od początku, że decyzja PINB w K. została wydana w tożsamej sprawie. Dalej Skarżący kasacyjnie wskazywał na nieuzasadnione przerwy w procedowaniu, wyznaczanie kolejnych, bez podania uzasadnienia nowych terminów załatwienia sprawy, co w rezultacie spowodowało, że dopiero po czterech miesiącach – w dniu 29 lipca 2019r. organ odwoławczy wydał decyzję.

W piśmie z 1 czerwca 2020r. p.n. "nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" skarżący kasacyjnie wskazał, że zarzut naruszenia art. 149 §1 pkt 3 i art.151 p.p.s.a. NSA powinien rozpoznać w powiązaniu z przepisami art.7, art.8, art.12, art.77 § 1, art.35,art.36 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. Stanowi on, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wyrażony w nim obowiązek powiadomienia przez organ stron o wszczęciu postępowania nie odnosi się jednak do postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze zostało uregulowane w Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z umieszonego w nim art.131 wynika, że o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Ta regulacja jest gwarancją pełnego udziału stron także w postępowaniu przed organem II instancji. Ponadto z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 marca 2019r. organ I instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że w trybie art.133 k.p.a. przekazał odwołanie organowi II instancji. Wobec treści art. 131 k.p.a. i art.133 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania art. 61 § 4 k.p.a. Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art.9 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Trzeba wyjaśnić, że ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy te wskazują na cel działania sądów administracyjnych i zakres ich kognicji a nie sposób procedowania. Natomiast w myśl art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 2 p.u.s.a. czy 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę stosując tym samym jeden ze środków przewidzianych w ustawie. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ani art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Za usprawiedliwiony należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doktryna procesu administracyjnego akcentuje również, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorne bądź działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, z. 6, s. 33).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji doszło do przewlekłości w prowadzeniu postępowania, ponieważ organ odwoławczy opieszale podejmował czynności.

Zgodnie z art.35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Z akt sprawy wynika, że organ II instancji otrzymał odwołanie 28 marca 2019r.

W wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy wydał decyzję [...] 2019r. czyli po upływie czterech miesięcy.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w badanym okresie organ podejmował właściwe działania związane z koniecznością ustalenia stanu faktycznego sprawy. Słusznie ustalał treść decyzji dotyczących przedmiotowego obiektu dworu, na które powoływał się w odwołaniu skarżący. Zasadnie jednak podniesiono w zarzutach skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy podejmował czynności w niczym nieuzasadnionych, dużych odstępach czasu. Jak wynika z akt sprawy dopiero 26 kwietnia 2019r., a więc prawie po upływie miesiąca od daty otrzymania odwołania, zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o informację dot. decyzji udzielającej G.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w S. z [...] 1980r. oraz do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji, czy wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2017r. Równocześnie 26 kwietnia 2019r. WWINB zawiadomił skarżącego na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia do 28 maja 2019r. z uwagi na prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Urząd Miejski w K. udzielił informacji 10 maja 2019r. W dniu 27 maja organ odwoławczy przedłuża do 28 czerwca 2019r. termin załatwienia sprawy oczekując na odpowiedź z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którą otrzymał 5 czerwca 2019r. i wtedy 28 czerwca 2019r. po raz trzeci zawiadamia strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 28 lipca 2019r. Powyższa sekwencja czynności świadczy o tym, że organ procedował opieszale. Po pierwsze organ już pierwszą czynność w sprawie podjął prawie po upływie miesiąca od daty otrzymania odwołania, a więc w terminie, w którym w zasadzie powinien już rozstrzygnąć sprawę, potem oczekiwał biernie na uzyskanie informacji z Ministerstwa, a gdy otrzymał ją 5 czerwca 2019r., to kolejny raz na podstawie art. 36§1 k.p.a. wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do 28 lipca 2019r. a wydał decyzję [...] 2019r. Po drugie uzyskanie niezbędnych informacji od innych organów administracji publicznej mogło przy aktualnym poziomie techniki i zgodnie z prawem, nastąpić znacznie szybciej przy użyciu komunikacji elektronicznej. Sprawa mogła być zatem załatwiona w krótszym terminie. Podejmowane czynności nie były skoncentrowane, a kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. było nieuzasadnione.

Nie można się wobec tego zgodzić z wnioskiem Sądu pierwszej instancji, który oceniając przebieg postępowania nie znalazł podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy. Wbrew jego twierdzeniom organ dopuścił się przewlekłości postępowania. Tym samym postawione w tym zakresie zarzuty kasacyjne okazały się trafne. Nie można jednak uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością.

W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 oraz z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2331/16; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA w tej sprawie przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ nie miała rażącego charakteru, ponieważ organ słusznie zwrócił się do innych właściwych organów o nadesłanie niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy informacji i choć powinien oczywiście dążyć do jak najszybszego ich otrzymania, to nie można w tym przypadku uznać, że doszło do rażącego opóźnienia. W tych okolicznościach brak jest także podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1). Z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy decyzji w dniu [...] 2019r. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) i oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.(pkt 4 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego w pierwszej i drugiej instancji rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.