Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1002/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 616/04 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcie złego stanu technicznego budynku położonego przy ul. S. w W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] marca 2004r. nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz M. Sp. z o. o. w W. kwotę 1105 (słownie: tysiąc sto pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje.


UZASADNIENIE

II OSK 1002/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., II SA/Wr 661/04 oddalił skargę M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w przedmiocie usunięcia złego stanu technicznego budynku położonego przy ul. S. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał skarżącej Spółce uporządkowanie stanu gospodarki wodami opadowymi oraz ściekami sanitarnymi w podwórzu posesji przy ul. S. w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt z godnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku złożenia przez Skarżącą odwołania organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu uznał, że nałożone obowiązki mieszczą się w zakresie zarządu budynku przy ul. S. w W., który sprawuje odwołująca się Spółka. Zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego obowiązki wynikające z tego przepisu obciążają podmioty wskazane w art. 61 ustawy czyli właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro bieżący zarząd nieruchomością sprawuje skarżąca Spółka, to zasadne jest skierowanie do niej decyzji. Podmiot zewnętrzny pełniący czynności polegające na administrowaniu obiektem jest zgodnie z tą ustawą zarządcą nieruchomości, który za zgodą współwłaścicieli może podejmować także czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a taką jest realizacja obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji.

W skardze na tą decyzję Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie, gdyż nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu ustawy o własności lokali, a więc zarządcą, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1 tej ustawy, ani też nie sprawuje zarządzania, o którym mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka nie pełni roli zarządcy, gdyż nieruchomość stanowi tzw. "małą wspólnotę", do której na mocy art. 19 ustawy o własności lokali zastosowanie mają przepisy k.c. i k.p.c. o współwłasności, a to oznacza, ze każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną - art. 200.k.c., a więc nie ma racji bytu zarząd, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali. Spółka podjęła się zarządu rozumianego jako administrowanie - zarządzanie nieruchomością wspólną zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali, a nie jest to umowa, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Adresatem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji winna być Wspólnota Mieszkaniowa właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 Prawa budowlanego oraz art. 66, 62, 71 i 67 tego Prawa wynika, że faktyczna odpowiedzialność za stan obiektu nie jest powiązana z prawem własności, lecz ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. W prawie budowlanym nie zdefiniowano pojęcia "zarządca obiektu budowlanego", jednak wbrew stanowisku skarżącej nie można łączyć go z cywilnoprawną instytucją zarządu z ustawy o własności lokali, tym bardziej, że zarząd taki nie zarządza budynkiem, lecz jego częściami wspólnymi. Tymczasem obowiązkiem zarządcy, o którym mowa w rozdz. 6 Prawa budowlanego, powinno być staranie o cały obiekt budowlany w zakresie oddanym mu pod zarząd. Zdaniem Sądu nie ma potrzeby także odwoływania się do pojęcia "zarządzenie- z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest to ustawa późniejsza niż Prawo budowlane. Przez "zarządzanie obiektem budowlanym" należy zgodnie ze stanowiskiem doktryny rozumieć "podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego". Nie jest przy tym istotna nazwa, jaką nadaje się w umowie, a jedynie, jaki zakres obowiązków właściciela przyjmuje taki podmiot. Z treści umowy z 24 stycznia 2003 r. wynika, że Spółka zobowiązała się m. in. do bieżącej konserwacji nieruchomości wspólnej i wykonywania remontów bieżących w granicach nieruchomości wspólnej (§ 3 umowy) oraz zawierania w imieniu i na rzecz Wspólnoty umów o wykonywanie specjalistycznych usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej i zwieranie umów o wykonywanie remontów bieżących. Zdaniem Sądu zapisy zawarte w tej umowie i czynności faktyczne wykonywane przez skarżącą Spółkę w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazują, że pełni ona w stosunku do tej nieruchomości funkcję "zarządcy obiektu budowlanego" w rozumieniu Prawa budowlanego. Zasadnie więc organy administracji na adresata decyzji wybrały właśnie spółkę, uznając, iż mimo że decyzja może być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, właśnie Spółka jest podmiotem, który najszybciej usunie stwierdzone nieprawidłowości. Zdaniem Sądu nie mają znaczenia argumenty Skarżącej dotyczące trudności z odzyskaniem od Wspólnoty środków finansowych z tytułu wykonania obowiązku, kwestia bowiem wzajemnych rozliczeń stron umowy cywilnoprawnej nie należy do sfery prawa administracyjnego i nie może mieć wpływu na orzeczenie administracyjne. Problem rozliczenia takich kosztów powinna regulować umowa o oddanie nieruchomości w zarząd.

W skardze kasacyjnej M. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) przepisu art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakres obowiązków przekazanych skarżącej na podstawie umowy z 24 stycznia 2003 r. odpowiada pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas, gdy z umowy wynika jednoznacznie, że do skarżącej jako administratora należy m.in. na podstawie § 3 tej umowy bieżąca konserwacja nieruchomości, a w szczególności: dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń technicznych umożliwiających właścicielom lokali korzystanie z oświetlenia i ogrzewania, gazu i innych urządzeń należących do wyposażenia nieruchomości wspólnej, przy czym zakres robót konserwacyjnych określa załącznik nr 2 lit. f, z którego wynika, iż do obowiązków skarżącej należy jedynie "uzupełnianie drobnych ubytków tynków, posadzek, stopni schodowych i malatury w częściach wspólnych budynku";

b) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że zakres robót konserwacyjnych do wykonania, których skarżąca zobligowana jest na podstawie wskazanej wyżej umowy - zał. nr 2 lit. F jest tożsamy z przypadkami, o których stanowi art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego to jest z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, z użytkowaniem w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia oraz oszpecającym wyglądem. Tym samym Sąd błędnie przyjął, że prace te winny zostać wykonane przez skarżącą, pomimo iż jej zakres obowiązków jest znacznie węższy;

c) naruszenie dyspozycji art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego prze błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to jest wydanie zaskarżonej decyzji czyniąc jej adresatem skarżącą Spółkę, podczas, gdy adresatem tym winna być, mając na względzie wskazaną umowę o administrowanie, Wspólnota Mieszkaniowa.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie zgadza się z przyjętym przez Sąd I instancji założeniem, że pełni ona w stosunku do przedmiotowej nieruchomości rolę zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Prawidłowa analiza postanowień umowy z 24 stycznia 2003 r. prowadzić powinna do przeciwnego wniosku. Doszło do naruszenia art. 61 w zw. z art 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro do obowiązków skarżącej należało jedynie dokonywanie drobnych napraw, to usuniecie stwierdzonej w decyzji organu i instancji nieprawidłowości to jest uporządkowanie stanu gospodarki wodami opadowymi oraz ściekami sanitarnymi w podwórzu posesji należało do właściciela budynku - Wspólnoty Mieszkaniowej, która powinna być adresatem decyzji organów administracji. W myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca budynku jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. W przepisie tym użyto znaku alternatywy łącznej "lub". Decydujące znaczenia ma w tej sytuacji umowa między Wspólnotą, a Skarżącą Spółką. Bezspornym jest, iż do zakresu obowiązków skarżącej należy zgodnie z jej § 3 m.in. administrowanie nieruchomością wspólną w zakresie określonym w załączniku nr 1, bieżąca konserwacja nieruchomości wspólnej, a w szczególności dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń urządzeń technicznych umożliwiających właścicielom korzystanie z oświetlenia i ogrzewania, gazu i innych urządzeń należących do wyposażenia nieruchomości wspólnej, przy czym zakres robót konserwacyjnych określa załącznik nr 2, z którego lit. f wynika, że do skarżącej należy jedynie wykonywanie drobnych napraw. W tej sytuacji usuwanie złego stanu technicznego budynków rozumieniu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy do obowiązków właściciela - Wspólnoty Mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości może "nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana". Wynika więc z tego, że jest ona tzw. ułomną osobą prawną, która może brać udział w postępowaniu administracyjnym - wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 2027/96, LEX nr 47794. Trzeba więc przyjąć, że wskazany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 29 k.p.a. i stanowi on podstawę występowania wspólnoty w charakterze strony postępowania administracyjnego. Stanowisko takie potwierdza zresztą także uchwała składu pięciu sędziów NSA z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 68.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Co prawda, stosownie do art. 19 tej ustawy, jeżeli łączna liczba lokali w określonym budynku, i to zarówno lokali wyodrębnionych, jak i niewyodrębnionych jest mniejsza niż siedem do zarządu nieruchomością wspólna mają zastosowanie przepisy k.c. i k.p.c. o współwłasności, to nie oznacza to jednak, iż w takim przypadku wyłączony jest art. 18 ustawy. Właściciele tych lokali i tak mogą bowiem powierzyć zarząd tą nieruchomością osobie fizycznej lub prawnej. Zarząd w myśl art. 21 ust. 1 tej samej ustawy kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednocześnie ustawa w kilku przepisach wymienia obok zarządu także zarządcę - art. 22 ust. 3 pkt 1 i 10, art. 14 pkt 5, art. 24.

Sąd I instancji przyjął, że skarżąca Spółka, z którą Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości w W. przy ul. S. zawarła w dniu 24 stycznia 2003 r. umowę o administrowanie, jest stroną postępowania w sprawie o nakazanie usunięcia złego stanu technicznego schodów wejściowych w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd uznał bowiem, że w oparciu o wskazaną umowę powierzono jej funkcję zarządcy obiektu budowlanego. Jednak z § 3 tej umowy oraz jej załącznika nr 2 lit. f wynika, że w ramach tej umowy Wspólnota nie powierzyła skarżącej Spółce wykonywania takich czynności jak uporządkowanie gospodarki wodami opadowymi oraz ściekami sanitarnymi, skoro w zakresie powierzonych czynności mieściło się wyłącznie dokonywanie drobnych napraw i remontów bieżących.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można, jak uczynił to Sąd I instancji, utożsamiać podmiotu, który administruje nieruchomością, z zarządcą nieruchomości, o którym stanowi w art. 61 Prawo budowlane. Zgodzić można się ze stanowiskiem Sądu, iż zarządca, szybciej niż właściciel może usunąć stwierdzone nieprawidłowości, ale nie można takiego obowiązku nakładać na administratora obiektu budowlanego. Nie można też, jak uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku odmawiać stosowania przepisów ustawy o własności lokali ze względu jedynie na to, że mają one charakter przepisów prawa cywilnego i stosować wyłącznie do ustalenia znaczenia użytych w przepisach Prawa budowlanego pojęć poglądy zgłaszane w piśmiennictwie, zwłaszcza wtedy, gdy nie są to poglądy powszechnie akceptowane.

Nawet jednak, gdyby przyjąć, że skarżąca Spółka pełniła w odniesieniu do obiektu budowlanego rolę jego zarządcy, to obowiązek, o którym mowa w przepisie art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może być nałożony na oba podmioty - właściciela i zarządcę. Za właściciela w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego trzeba uznać Wspólnotę Mieszkaniową, przy czym należy mieć na względzie wynikający z art. 200 k.c. w zw. z art. 19 ustawy o własności lokali obowiązek współdziałania każdego z właścicieli lokali w zarządzie rzeczą wspólną.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż art. 61 Prawa budowlanego został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy administracji. W myśl tego przepisu właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Przepis ten odnosi się do wszystkich budynków, do których maja zastosowanie przepisy prawa budowlanego, a więc także budynków stanowiących własność Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Nałożenie obowiązku utrzymania i użytkowania budynku w należytym stanie na właściciela lub zarządcę budynku ma więc swoje uzasadnienie w tym, iż w budynkach należących do tych podmiotów - Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego bądź w budynkach o nieuregulowanym stanie prawnym obowiązek ten nałożony zostanie na zarządcę jako podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem budynku. W komentarzu do tego artykułu - Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa, 2006, s. 592 - trafnie stwierdzono, że z redakcji tego artykułu wynika, że obowiązek ten spoczywa w pierwszej kolejności na właścicielu obiektu budowlanego. W odniesieniu do wspólnoty mieszkaniowej oznacza to, że adresatem obowiązku, o którym mowa w tym przepisie jest Wspólnota Mieszkaniowa jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a nie Skarżąca Spółka, z którą Wspólnota zwarła umowę o administrowanie. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, iż z § 3 tej umowy oraz załącznika nr 1 do tej umowy - lit. f wynika, iż do Spółki tej jako administratora należą wyłącznie drobne naprawy elementów części wspólnych budynku, a nie takie generalne uporządkowanie gospodarki wodami opadowymi i ściekami sanitarnymi,, jakie nakazano zaskarżoną do Sądu decyzją, który to obowiązek przekracza powierzony Spółce zakres administrowania. Adresatem obowiązków administracyjnoprawnych nałożonych decyzją administracyjną mógłby być podmiot pełniący funkcje administratora jedynie w sytuacji, w której pełniłby jednocześnie funkcje zarządcy i zarządu - wyrok NSA z 15 marca 2006 r., II OSK 637/05 LEX 198337.

Przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Stosownie do § 15 umowy o administrowanie z 24 stycznia 2003 r. umowa ta może zostać rozwiązana przez każdą ze stron z zachowaniem 3 miesięcznego terminu wypowiedzenia na koniec miesiąca kalendarzowego. Ewentualne wypowiedzenie tej umowy przez skarżącą Spółkę, względnie Wspólnotę spowodowałoby, iż nałożony tą Spółkę, w drodze zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji, obowiązek stałby się niewykonalny - art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 nr 110, poz. 998 - obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Tak więc i z tej przyczyny nałożenie na skarżąca Spółkę określonych w decyzjach organów administracji obowiązków nie jest zasadne.

Ze względu na to, że w sprawie miało miejsce wyłącznie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ja Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego powodu jako dotknięte wadą nieważności należy wyeliminować je z obrotu prawnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.