Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1768/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 239/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 239/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r., 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Burmistrz Miasta O. przyznał M. B. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, A. B., od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

Następnie, [...] stycznia 2020 r., skarżąca złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta O. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ pobiera ona, w związku z opieką nad mężem, specjalny zasiłek opiekuńczy, a ponadto niepełnosprawność męża powstała w wieku 50 lat.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, jeżeli niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. bądź 25. roku życia oraz spełnione są pozostałe przesłanki przyznania tego rodzaju świadczenia. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w przypadku przyznania danej osobie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego, dopóki nie zrezygnuje ona z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy wnioskodawczyni została poinformowana o warunkach przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i czy chce zrezygnować z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ pierwszej instancji powinien też ustalić, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, m.in. przesłanka w postaci charakteru i zakresu sprawowanej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie i kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta O. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność jej męża powstała w wieku 50 lat, a ponadto wnioskodawczyni w oświadczeniu z [...] stycznia 2020 r. nie zrezygnowała z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego do czasu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zostały więc spełnione warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. roku życia przesłanka negatywna co do przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła przymiot konstytucyjności. Poza tym organ pierwszej instancji nie uzupełnił w wymaganym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie podjął działań w celu doprecyzowania oświadczenia wnioskodawczyni z [...] stycznia 2020 r. oraz poinformowania jej o warunkach przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie ustalił, czy wnioskodawczyni chce zrezygnować, przed przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta O. przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1 830,00 zł miesięcznie, od 1 listopada 2020 r. oraz odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni złożyła, [...] października 2020 r., oświadczenie, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku. Specjalny zasiłek opiekuńczy wypłacono skarżącej [...] października 2020 r., ponieważ [...] stycznia 2020 r. złożyła ona oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego pod warunkiem przyznania wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie ostateczne decyzje, skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten sam okres, przyznające specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium, rezygnacja ze świadczenia wymaga złożenia przez stronę oświadczenia, z którego treści wynika jednoznacznie wola zaprzestania korzystania z przyznanego uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po uchyleniu lub wraz z uchyleniem decyzji ustalającej prawo do konkurencyjnego świadczenia. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie ostateczne decyzje, skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten sam okres – przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznająca świadczenie pielęgnacyjne. Skoro do 31 października 2020 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja ustalająca prawo skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na niezłożenie przez nią oświadczenia o rezygnacji z prawa do tego świadczenia, na podstawie którego organ byłby władny wyeliminować z obrotu prawnego decyzję w przedmiocie prawa do tego zasiłku (okoliczność bezsporna), brak jest podstaw do ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę uwzględnił.

Sąd przypomniał, że przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, od 1 listopada 2020 r. i odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r. Zagadnieniem spornym nie jest prawo do tego świadczenia, lecz ustalenie daty początkowej, od której świadczenie powinno być przyznane z uwagi na zbieg tego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie budziło wątpliwości organu, że skarżąca spełniła pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki, której sprawowanie wymagało od skarżącej zaprzestania wszelkiej aktywności zawodowej.

Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.).

W ocenie Sądu, przyjęte przez organy stanowisko nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności związanych ze złożeniem przez skarżącą oświadczeń z [...] stycznia 2020 r. i [...] października 2020 r., w których mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonała wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zrezygnowała z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji, na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (oświadczenie z [...] października 2020 r.).

Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Żądanie skarżącej, wyrażone w jej pisemnym oświadczeniu, jest jasne i zrozumiałe, ponieważ skarżąca dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego i wniosła o przyznanie tego świadczenia od dnia złożenia wniosku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Sąd wojewódzki podzielił przedstawiony wyżej pogląd, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację jej żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji.

W tym zakresie istniała zatem możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego już od momentu złożenia przez nią wniosku, a której organy nie wykorzystały. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie nie może być w rozpatrywanej sprawie złożenie oświadczenia przez skarżącą o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, [...] października 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Skarżąca już w dniu złożenia wniosku, tj. [...] stycznia 2020 r., złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie mogła przypuszczać, że organ pierwszej instancji wyda korzystną dla niej decyzję dopiero [...] listopada 2020 r.

Jak zauważył Sąd, organ pierwszej instancji pierwotnie rozpatrywał wniosek skarżącej [...] lutego 2020 r. i już wtedy skarżąca powinna uzyskać decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. Natomiast organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu daty powstania niepełnosprawności męża skarżącej, pomimo odmiennego orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych oraz ze względu na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nieprawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącej i pozbawiać ją przysługującego jej świadczenia od dnia złożenia wniosku.

Kolegium zaleciło w decyzjach z [...] kwietnia 2020 r. i z [...] sierpnia 2020 r., aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji wyjaśnił stronie jej aktualną sytuację prawną i ocenił, czy w jej przypadku, poza przeszkodą w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W razie złożenia przez stronę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego organ pierwszej instancji powinien wyeliminować z obrotu decyzję przyznającą to świadczenie i przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jeśli strona spełni pozostałe warunki do jego przyznania. Kolegium uznało również, że rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po uzyskaniu informacji od organu gminy, że osoba wnioskująca spełnia wszystkie przesłanki determinujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Pomimo powyższych zaleceń Kolegium, organ pierwszej instancji dopiero w wezwaniu z [...] października 2020 r. poinformował ogólnie skarżącą o możliwości rezygnacji "z decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nad niepełnosprawnym mężem". A jak przypomniał Sąd wojewódzki, skarżącej przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2020 r.

W ocenie Sądu, skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji i niewykonywania zaleceń organu odwoławczego. W konsekwencji skarżąca została pozbawiona należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres dziesięciu miesięcy, od stycznia do października 2020 r., czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Ponadto, jak słusznie uznało Kolegium, rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po uzyskaniu informacji od organu gminy, że osoba wnioskująca spełnia wszystkie przesłanki determinujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Informację tego rodzaju skarżąca otrzymała dopiero w decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na:

- uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień doświadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że stosując art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy przyjąć, że gwarantuje on stronie wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane,

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną interpretację tych przepisów prowadzącą do pominięcia jednoznacznej normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., stanowiącej, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do zasiłku dla opiekuna,

c) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na:

- uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień doświadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że stosując art. 24 ust. 2 u.ś.r. należy przyjąć, że gwarantuje on zawsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia, w tym, czy nie występują przesłanki negatywne postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 155 k.p.a. przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku dla opiekuna może nastąpić także w przypadku braku bezwarunkowej zgody strony, na rzecz której świadczenie to zostało przyznane,

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 239/21 w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym strona posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że do 31 października 2020 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z [...] października 2019 r., nr [...] Burmistrza Miasta O. przyznająca M. B. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, A. B., od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

Co prawda skarżąca w piśmie z [...] stycznia 2020 r. oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak [...] października 2020 r. oświadczyła, że do [...] października 2020 r. nie rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnosi o wypłatę tego świadczenia za październik 2020 r. (notatka urzędowa z [...] października 2020 r.). Jednocześnie odmiennie w piśmie z tego samego dnia, a które wpłynęło do organu [...] października 2020 r., skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z przyznanego ww. świadczenia, od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazać trzeba, że przepisem, który umożliwia osobie uprawnionej wybór świadczenia, jest art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w nim świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21, że z "zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia".

W rozpoznawanej sprawie decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wygasła z dniem 31 października 2020 r., co spowodowało wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a w konsekwencji prawidłowo organ przyznał skarżącej decyzją z 5 listopada 2020 r. świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2020 r. oraz odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację jej żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. Poszukiwanie owych rozwiązań musi się jednak odbywać w granicach obowiązujących norm prawa (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 210/21, LEX nr 3206258 ).

Podkreślić zatem należy, że zmiana decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w trybie właściwym do zmiany decyzji o świadczeniach rodzinnych, możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji pozostających w obrocie prawnym i niewykonanych w całości, tj. decyzji przyznających świadczenie na czas nieoznaczony bądź decyzji, których okres zasiłkowy jeszcze się nie zakończył (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05, LEX, nr 310883 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, LEX nr 499576). Skoro zatem okres zasiłkowy w rozpoznawanej sprawie upłynął 31 października 2020 r., to brak było podstaw, w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, do zmiany decyzji ostatecznej z [...] października 2019 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W rezultacie należy uznać, że nie było w okolicznościach tej sprawy prawnej możliwości orzeczenia [...] listopada 2020 r. o przyznaniu uczestniczce postępowania wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku

Z uwagi na powyższe zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r., 27 ust. 5 u.ś.r. i art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, czy z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12), podczas gdy decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest decyzją związaną. Oznacza to, że zmiana decyzji z [...] października 2019 r. w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna.

Nietrafność tego ostatniego zarzutu nie wpływa jednak na ogólną zasadność skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się o świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.