Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 255/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa oraz oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. WSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 28/14 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. nr XXII/723/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok z wyłączeniem części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały i oddala skargę kasacyjną w tym zakresie, 2. stwierdza, że w pozostałym zakresie zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 28/14, po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. Nr XXII/723/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 19 lutego 2009 r. Rada Miejska w Gliwicach podjęła uchwałę Nr XXII/723/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Nr XXII/447/2012 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie zmian w uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach Nr XXII/723/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice. Jednolity tekst uchwały Nr XXII/723/2009 został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2013 r. poz. 5746.

Jako podstawę prawną uchwały wskazane zostały przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucił:

– naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego,

– w odniesieniu do § 3 ust. 1 – naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), art. 7 i art. 32 Konstytucji RP,

– w odniesieniu do § 26 ust. 1 – naruszenie art. 7 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), rada gminy uchwala:

1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;

2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Podkreślono, iż stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

W opinii skarżącego – analiza treści przytoczonego powyżej przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) prowadzi do wniosku, iż określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zawarty w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zwrot "w szczególności" nakazuje obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. Podkreślono przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że katalog przesłanek wymienionych art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) ma charakter otwarty, co oznacza, że rada gminy może zamieścić w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy jeszcze inne, dodatkowe regulacje związane z najmem. Jednak przede wszystkim uchwała taka winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie zagadnienia wymienione w tym upoważnieniu ustawowym, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

W tej mierze wskazano, że zastrzeżenia Rzecznika budzi brak uregulowania w uchwale Nr XXII/723/2009 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice kwestii wskazanej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), tj. warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Pod pojęciem "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" rozumie się warunki faktyczne zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.), które uprawniają mieszkańca wspólnoty samorządowej do ubiegania się o lokal komunalny. Ustawodawca w ręce rad gmin oddał samodzielne ustalenie tych warunków; sama ustawa takich warunków szczegółowo nie formułuje. W ocenie Rzecznika brak jest podstaw do uznania, że element ten został wyczerpany w § 11 uchwały, który reguluje warunki zamiany lokalu z wynajmującym, bowiem obowiązek uregulowania w uchwale warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wynika z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

Stąd też w opinii skarżącego pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji, określonych w art. 21 ust. 3 ustawy skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały.

Zdaniem Rzecznika, brak uregulowania w uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, powoduje w konsekwencji, że nie zawiera ona wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), a tym samym nie wypełnia w sposób właściwy delegacji do wydania uchwały zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, której konkretyzację stanowi wspomniany art. 21 ust. 3 ustawy. Stąd też – w opinii skarżącego - niewypełnienie przez zaskarżoną uchwałę zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) uzasadnia zaskarżenie uchwały w całości, pomimo ujęcia w niej pozostałych kwestii wymienionych w tym przepisie.

Nadto w ocenie Rzecznika § 3 ust. 1 uchwały Nr XXII/723/2009 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice jest niezgodny z przepisami Konstytucji RP oraz z innymi przepisami rangi ustawowej.

Stosownie do postanowień § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały: Lokale mieszkalne oddawane są w najem członkom wspólnoty samorządowej Miasta Gliwice oraz osobom określonym w § 5 pkt 2 uchwały, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego. Podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika natomiast, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Co do zasady podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o mieszkanie z zasobów mieszkaniowych gminy są: zamieszkanie na terenie danej gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód.

Zauważono, że katalog spraw i które rada gminy powinna uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie ma charakteru zamkniętego, co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale dodatkowe regulacje, o ile będą zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Zatem, określając krąg osób uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, rada gminy musi pamiętać, by nie wprowadzać do uchwały zapisów o charakterze dyskryminującym pewne grupy mieszkańców, poza zakresem określonym w ustawie.

Podkreślono, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe - warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu - od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w uchwale kryteria.

Jednocześnie zauważono, iż z upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów gminnych zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia pewnych kategorii mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Takiego upoważnienia nie można w ocenie Rzecznika wywodzić z faktu, że zawarte w art. 21 ust. 3 wyliczenie ma charakter otwarty.

Ponownie zaakcentowano, że stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) gmina ma obowiązek zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis ten wyznacza granice obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku. W tej mierze podkreślono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustawa o ochronie praw lokatorów (...) nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego.

Podkreślono, że w myśl art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Ustawodawca zdecydował zatem o wymogu braku tytułu prawnego do lokalu jedynie w zakresie lokali socjalnych. Należy podkreślić, że brak jest takiego wymogu w stosunku do innych lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, a niebędących lokalami socjalnymi. Kwestionowany zapis uchwały odnosi się natomiast do lokali komunalnych w ogólności. Świadczy o tym także sam fakt umieszczenia § 3 ust. 1 w rozdziale II ww. uchwały pt. "Podmiotowy zakres najmu". Skoro brak jest w tym zakresie rozróżnienia w uchwale na lokale i lokale socjalne należy przyjąć, że Rada Miejska w Gliwicach chciała tym przepisem objąć cały mieszkaniowy zasób gminy, a nie tylko lokale socjalne.

Dalej Rzecznik stwierdził, że samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie członka wspólnoty samorządowej przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym bądź faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Wielokrotnie zdarza się, że lokal (dom), co do którego dana osoba ma tytuł prawny, nie nadaje się w ogóle do zamieszkania. W takiej sytuacji, zdaniem Rzecznika, bezpodstawne jest arbitralne – automatyczne pozbawienie pomocy mieszkaniowej ze strony gminy, bez zbadania, czy wnioskodawca może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe w lokalu lub budynku, do którego posiada tytuł prawny. Stąd też, rada gminy nie może więc postanowić, że prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, gdyż norma taka wprowadza modyfikację znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Uzależnienie możliwości wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który nie jest lokalem socjalnym, od braku tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego, jest niedopuszczalne. Tylko bowiem w przypadku lokalu socjalnego ustawowym kryterium uzyskania prawa najmu jest brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że wymóg braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego mógłby być zamieszczony w uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach jedynie w stosunku do osób ubiegających się o wynajem lokali socjalnych, a nie każdego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponieważ jednak odnosi się on do wszystkich kategorii lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, zaskarżony przepis w zakresie, w jakim przewiduje taki wymóg, jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Zwrócono również uwagę, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych odmowa wynajęcia mieszkania komunalnego z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Stąd też, zaskarżony przepis uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach uzależniając uprawnienie do wynajmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy od innego, nieprzewidzianego w ustawie kryterium, wykracza także poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), gdyż prowadzi do wyłączenia określonej grupy członków wspólnoty samorządowej, z możliwości uzyskania mieszkania komunalnego, choćby nawet osoby te miały niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i posiadały niskie dochody. Nadto podniesiono, że samodzielne wprowadzanie innych kryteriów niż dochodowe i związane z niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi prowadzące w praktyce do wyłączenia określonych grup mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową należy ponadto rozpatrywać w kategorii dyskryminacji mieszkańców gminy, co stanowi naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.

Zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich budzi również uregulowanie zawarte w § 26 uchwały Nr XXII/723/2009 Rady Miejskiej w Gliwicach w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice. Zgodnie z brzmieniem tej regulacji: Lokale o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2 oraz lokale znajdujące się w obrębie ulic Dolnych Wałów – numery nieparzyste i Górnych Wałów – numery parzyste (tzw. "Starówka") oraz przy ulicy Zwycięstwa, usytuowane w budynkach pozostających w tymczasowym zarządzie, oddawane będą w najem w drodze przetargu na wysokość czynszu wolnego. Stosownie do postanowień § 26 ust. 2 uchwały: Wysokość czynszu wolnego ustalana będzie w drodze przetargu nieograniczonego na najem lokalu, na podstawie Regulaminu określonego przez Prezydenta Miasta w drodze Zarządzenia.

W opinii skarżącego – wykładnia przytoczonej powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Gliwicach dopuściła możliwość kształtowania wysokości czynszu w mieszkaniach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w drodze przetargu publicznego – nieograniczonego. Ostateczna wysokość czynszu została uzależniona od wyniku przetargu.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową a w szczególności:

1) położenia budynku;

2) położenia lokalu w budynku;

3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;

4) ogólnego stanu technicznego budynku.

Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) było, aby czynsz najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego, tj. udostępnienia najemcy lokalu mieszkalnego w określonym stanie technicznym. Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Ponadto, zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m" powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową – wskazane w art. 7 ustawy.

Ustalenie czynszu za najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w drodze przetargu publicznego uniemożliwia jednoczesne uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających jego wysokość. W takiej bowiem sytuacji wysokość czynszu zostaje uzależniona jedynie od możliwości nabywczych uczestników przetargu. Nadto, stosowanie kwestionowanego zapisu uchwały, zezwalającego na oddanie w najem wskazanych w nim lokali w drodze przetargu na wysokość czynszu wolnego, może doprowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wynika, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. A zatem krąg osób, którym gmina może przyznawać lokale z prowadzonego przez nią zasobu mieszkaniowego ogranicza się do osób o niskich dochodach. Wprowadzenie w kwestionowanej regulacji możliwości oddania lokalu w najem w drodze przetargu może doprowadzić do sytuacji, w której lokal z mieszkaniowego zasobu gminy będzie mogła wynająć, wbrew intencji ustawodawcy, osoba spoza kręgu osób o niskich dochodach.

Podkreślono, iż jakkolwiek ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny zawierać między innymi kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² , to jednak z żadnego postanowienia ustawy nie wynika, by lokale te miały znaleźć się poza mieszkaniowym zasobem gminy. W tej mierze podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd o niedopuszczalności przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, § 26 uchwały został wydany z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), w którym ustawodawca wprowadził zasadę ustalenia wysokości czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oddawanie w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w drodze przetargu na wysokość czynszu wolnego uniemożliwia, aby stawka czynszu najmu takiego lokalu – ustalona w drodze przetargu publicznego - uwzględniała czynniki wymagane w art. 7 ust. 1 ustawy, a ponadto faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), oraz narusza art. 32 Konstytucji RP.

W związku z tym – w opinii strony skarżącej – należy również uznać, że uchwała Rady Miejskiej w Gliwicach jest niezgodna z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Kwestionowana uchwała, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy. Powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przestrzeganie tej zasady należy również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy.

Na zakończenie wskazano, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Gliwicach w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej, co uprawnia Rzecznika Praw Obywatelskich do jej zaskarżenia w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Gliwice wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała jest, zdaniem Gminy Gliwice, zgodna z prawem. Odpowiada też zasadom słuszności i czyni zadość postulatowi zapewniania podstawowych potrzeb społeczności lokalnej. Nie jest też sprzeczna z Konstytucją.

W pierwszej kolejności podniesiono, iż Rzecznik zaskarżył w całości przedmiotową uchwałę, gdy tymczasem jego uwagi i zastrzeżenia dotyczą jedynie wskazanych regulacji. Nie sposób zatem podzielić pogląd, iż nawet gdyby poszczególne regulacje nie były zgodne z prawem, nieważności miałaby podlegać cała uchwała. Taka kwalifikacja oznaczałaby, iż z obrotu prawnego usunięty zostałby akt o niebagatelnym znaczeniu dla społeczności lokalnej Miasta Gliwice. Szkodliwe skutki takiego rozstrzygnięcia byłyby trudne do oszacowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, podniesiono, co następuje. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 tego przepisu gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wykonując dyspozycję art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, Rada Miejska w Gliwicach uchwaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, wskazując w ich § 3 ust. 1 jako przesłankę, brak posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego. Tym samym organ uchwałodawczy Gminy Gliwice starał się wypełnić wymagania ustawowe przez bliższe określenie, od strony negatywnej, zakresu pojęcia posiadania zapewnionych potrzeb mieszkaniowych. Przyjęto bowiem założenie aksjologiczne, iż dla praktycznego zbadania posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych najbardziej trafnym jest ustalenie, czy wnioskodawca – członek wspólnoty samorządowej posiada tytuł prawny do lokalu lub budynku. Krytyka takiego ujęcia, zaprezentowana w wystąpieniach Rzecznika, choć oparta na lingwistycznej wykładni prowadzić może jednak do następujących wniosków.

Zauważono, że wprawdzie w istocie nie są to pojęcia dokładnie identyczne co do zakresów, jednakże, jak wskazano wyżej, obecne brzmienie § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest wynikiem poszukiwania praktycznego, dającego się ustalić empirycznie kryterium badania posiadania spełnionych potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy jest to próba ustalenia – w procesie ustalania kręgu uprawnionych – czy spełniona jest przesłanka posiadania zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Co więcej, regulując w taki sposób przesłanki upoważniające do ubiegania się o możliwość wynajęcia lokalu z zasobu gminnego, nawiązała Rada Miejska w Gliwicach do przesłanek określonych w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z tym przepisem, właściciel lokalu, w którym czynsz jest niższy niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku, może wypowiedzieć stosunek najmu z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego, osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego. Skoro zatem ustawodawca umożliwił wypowiedzenie umowy w sytuacji przysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu, to prakseologicznie nieuzasadnionym byłoby pominięcie tej kwestii już na etapie przyznawania uprawnienia do wynajęcia lokalu. Prowadziłoby bowiem do sytuacji, że określoną osobę zakwalifikowano do najmu lokalu po to, aby umowę jej wypowiedzieć w trybie wyżej wskazanym.

W opinii Gminy Gliwice, nie bez znaczenia wydaje się w tym kontekście także norma naczelna, jaką ustawodawca konstytucyjny wykreował obowiązek władz publicznych zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Już bliższa analiza tego przepisu wskazuje, iż Konstytucja wyraźnie łączy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych z przeciwdziałaniem bezdomności. Wskazano, że bezdomność jest brakiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W każdym zaś razie trudno uznać za bezdomnego właściciela lokalu mieszkalnego na terenie gminy, w której mieszka. Zauważono, że uderza też jednoznaczna antynomia, jaką kreuje wskazany przepis Konstytucji między stanem bezdomności, a właśnie posiadaniem własnego mieszkania. Nadmieniono, iż w literaturze podaje się, że przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie szeroko rozumianego prawa do mieszkania zawierają przede wszystkim tzw. normy programowe (tak: Krystyna Krzekotowska, Jerzy Krzekotowski, w: Uwagi do projektu założeń nowelizacji ustawy o ochronie praw lokatorów i innych ustaw). Z art. 75 ust. 1 Konstytucji wynika, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Z art. 75 ust. 2 wynika ponadto, że ochronę praw lokatorów określa ustawa. A zatem przepisy ustawy winny być także wykładane z uwzględnieniem normy programowej, zawartej w ustawie zasadniczej, jaką jest Konstytucja. W konkluzji zatem, wskazano, iż takie były motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska w Gliwicach w przedmiotowej uchwale łącząc przesłanki z ustawy o ochronie praw lokatorów z brakiem tytułu prawnego do innego lokalu.

Niezależnie od powyższego, doświadczenie spraw prowadzonych na gruncie obowiązującej uchwały, nakazuje również zwrócić uwagę na inne kwestie. Niejednokrotnie, w toku prac zespołu ds. mieszkaniowych, jak i kwestii rozstrzyganych przez przedstawicieli Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach (jednostki budżetowej Gminy Gliwice) pojawiają się sprawy o charakterze spornym, wymykające się jednoznacznej ocenie prawnej i kwalifikacjom określonym w ustawie o ochronie praw lokatorów i Uchwale Nr XXII/723/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. W takich przypadkach, każdorazowo badane są, pod kątem zasad współżycia społecznego, kwestie posiadania zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a zatem nie dochodzi do automatycznego odrzucania wniosków, bez rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy.

Odnosząc się natomiast do drugiego ze wskazanych zarzutów, zwrócono uwagę, iż Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi regulacja § 11 Uchwały. Przepis ten reguluje warunki zamiany lokalu z wynajmującym. Jak wskazał Rzecznik, cytując m.in. tezy wyroku NSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1126/11, jego zdaniem pod pojęciem "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" rozumieć należy warunki faktyczne zamieszkiwania, które uprawniają mieszkańca wspólnoty samorządowej do ubiegania się o lokal komunalny. Zdaniem Gminy Gliwice, zaskarżona uchwała zawiera pełną regulację również w tym zakresie. W każdym zaś razie – w ramach udzielonej autonomii – Rada Miejska w Gliwicach dokonała regulacji kwestii określonych w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym określonych w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 4 tejże ustawy. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, iż w § 6 zaskarżonej uchwały szeroko uregulowano także problematykę zapewniania lokali zamiennych. A zatem zarzut, iż w uchwale regulacji takiej nie ma, jest chybiony. Na marginesie podniesiono, iż brak jest podstaw jurydycznych, zwłaszcza w świetle zasad wykładni językowej i zasad semantyki języka polskiego, by pojęciu "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" nadawać jedynie treść zaproponowaną w skardze i temu pojęciu nie musi odpowiadać co do zakresu tylko i wyłącznie określenie "warunków uprawniających do ubiegania się o lokal komunalny".

Podkreślono, że przedmiotowa uchwała RM w Gliwicach Nr XXII/723/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. przesłana została organowi nadzoru – Wojewodzie Śląskiemu przed jej opublikowaniem, a organ nadzoru nie wytknął Radzie Miejskiej żadnego uchybienia przy projektowaniu i uchwalaniu tegoż aktu prawnego, co oznacza to, iż przyjął jego zgodność z prawem.

Podkreślono nadto, że kierując się dobrem społeczności lokalnej, jak i potrzebą zapewnienia zgodności przepisów prawa miejscowego z regulacjami rangi ustawowej oraz oczekiwaniami tak ważnego dla demokratycznego państwa prawa organu, jakim jest Rzecznik Praw Obywatelskich, Gmina Gliwice zwróciła się w toku wymiany korespondencji do Rzecznika o wskazanie przykładów takich regulacji, jakie pozwolą w sposób satysfakcjonujący dokonać regulacji omawianej przez Rzecznika materii. Jednakże Rzecznik Praw Obywatelskich nie wskazał takich rozwiązań, które byłyby dla niego satysfakcjonujące.

Co do zaskarżonej regulacji § 26 uchwały dotyczącej możliwości oddawania w najem niektórych lokali w drodze przetargu na wysokość czynszu wolnego wskazano, że taki zarzut jest prawdopodobnie wynikiem niezrozumienia wskazanej regulacji. Otóż z jego literalnej treści wynika, iż dotyczy ten przepis jedynie lokali położonych w niektórych strefach miasta, a przy tym – iż dotyczy tylko i wyłącznie lokali znajdujących się w tymczasowym zarządzie Gminy Gliwice. Ta regulacja nie odnosi się więc do lokali wchodzących w skład zasobu gminnego. Zauważono, iż w innej części swojej skargi podał Rzecznik, iż jego zdaniem możliwe jest zawarcie w uchwale dodatkowych regulacji. Nie jest zrozumiałe dlaczego kwestionuje w dalszej części skargi właśnie tę regulację. Wyjaśniono, iż § 26 Uchwały dotyczy lokali o dużej powierzchni, położonych w najbardziej eksponowanych częściach Miasta. Gmina Gliwice, nie będąc ich właścicielem, nie może swobodnie nimi dysponować. W szczególności nie może ich zbywać. Jedyną więc gwarancją prawidłowego zachowania ich substancji jest oddawanie ich w najem na podstawie przetargu. Niezrozumiałym jest dla Gminy Gliwice dlaczego Rzecznik łączy tę regulację z innymi obowiązkami gmin: dostarczania lokali socjalnych, lokali zamiennych a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Oddanie w najem takich lokali jako lokale socjalne, czy lokale zamienne byłoby wręcz nieracjonalne i świadczyłoby o niegospodarności władz gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kompetencja dla rady gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały wynika z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Z kolei w art. 21 ust. 3 ustawy ustawodawca określił materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy. Wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Sądu zamieszczony w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zwrot "w szczególności" nakazuje obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. Oznacza to, że przede wszystkim uchwała taka winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie zagadnienia wymienione w tym upoważnieniu ustawowym, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Przez określenie zawarte w art. 21 ust 3 pkt. 2 ustawy, a więc "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" rozumieć należy, warunki faktyczne zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.), które uprawniają mieszkańca wspólnoty samorządowej do ubiegania się o lokal komunalny. Ustawodawca bowiem w ręce rad gmin oddał samodzielne ustalenie tych warunków, a sama ustawa takich warunków szczegółowo nie formułuje.

Jako trafne uznał Sąd zastrzeżenia skarżącego Rzecznika co do braku uregulowania w uchwale kwestii wskazanej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), tj. warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy.

Prawidłowo również Rzecznik uznał, iż brak jest podstaw do uznania, że element ten został wyczerpany w § 11 uchwały, który reguluje warunki zamiany lokalu z wynajmującym, bowiem obowiązek uregulowania w uchwale warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wynika z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

Pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji, określonych w art. 21 ust. 3 ustawy skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały.

Innymi słowy – brak uregulowania w uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, powoduje w konsekwencji, że nie zawiera ona wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), a tym samym nie wypełnia w sposób właściwy delegacji do wydania uchwały zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, której konkretyzację stanowi wspomniany art. 21 ust. 3 ustawy.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała, która nie zawiera niezbędnych uregulowań określonych ustawą o ochronie praw lokatorów, obarczona jest wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności.

Dalej Sąd wskazał, że stosownie do postanowień § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały: Lokale mieszkalne oddawane są w najem członkom wspólnoty samorządowej Miasta Gliwice oraz osobom określonym w § 5 pkt 2 uchwały, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego.

Z art. 4 ust. 2 omawianej ustawy wynika, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o mieszkanie z zasobów mieszkaniowych gminy są: zamieszkanie na terenie danej gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Określając krąg osób uprawnionych do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, rada gminy nie może wprowadzać do uchwały zapisów o charakterze dyskryminującym pewne grupy mieszkańców, poza zakresem określonym w ustawie.

Stąd też, zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe – warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu – od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w uchwale kryteria. Z upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów gminnych zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia pewnych kategorii mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Kreowane przez gminę w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku.

Po myśli art. 23 ust. 2 ustawy umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1.

Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że ustawodawca zdecydował o wymogu braku tytułu prawnego do lokalu tylko i wyłącznie w zakresie lokali socjalnych, a co za tym idzie brak jest takiego wymogu w stosunku do innych lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, a niebędących lokalami socjalnymi. Kwestionowany zapis uchwały odnosi się natomiast do lokali komunalnych w ogólności. Trafnie wskazała strona skarżąca, iż zaświadcza o tym także fakt umieszczenia § 3 ust. 1 w rozdziale II ww. uchwały pt. "Podmiotowy zakres najmu", a stąd też, skoro brak jest w tym zakresie rozróżnienia w uchwale na lokale i lokale socjalne należy przyjąć, że Rada Miejska w Gliwicach chciała tym przepisem objąć cały mieszkaniowy zasób gminy, a nie tylko lokale socjalne.

Trafnie też stwierdzono w skardze, że samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie członka wspólnoty samorządowej przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym bądź faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Wielokrotnie zdarza się, że lokal (dom), co do którego dana osoba ma tytuł prawny, nie nadaje się w ogóle do zamieszkania.

Z powyższego wynika, że rada gminy nie może postanowić, że prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, gdyż norma taka wprowadza modyfikację znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Uzależnienie możliwości wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, który nie jest lokalem socjalnym, od braku tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego, jest niedopuszczalne. Tylko bowiem w przypadku lokalu socjalnego ustawowym kryterium uzyskania prawa najmu jest brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.

Ponieważ omawiany zapis uchwały odnosi się do wszystkich kategorii lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, zaskarżony przepis w zakresie, w jakim przewiduje taki wymóg, jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

W ocenie Sądu prawidłowa jest konstatacja skarżącego, iż samodzielne wprowadzanie innych kryteriów niż dochodowe i związane z niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi prowadzące w praktyce do wyłączenia określonych grup mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową należy ponadto rozpatrywać w kategorii dyskryminacji mieszkańców gminy, co stanowi naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.

Innymi słowy niedopuszczalne jest wyłączenie a priori z kręgu osób, które mogą ubiegać się o najem lokalu (każdego, nie tylko socjalnego) osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu, niezależnie od ich rzeczywistej sytuacji dochodowej i warunków zamieszkiwania.

W tym miejscu godzi się wskazać, że chybione jest powoływanie się przez Gminę Gliwice w odpowiedzi na skargę na zapis art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściciel lokalu, w którym czynsz jest niższy niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku, może wypowiedzieć stosunek najmu z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego, osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego. Omawiając ten przepis Gmina Gliwice nie zauważyła fundamentalnej kwestii, że dotyczy on nie tylko osoby która ma tytuł prawny do lokalu, ale w sposób jasny zastrzega, że chodzi o sytuację, kiedy osoba ta może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego. Stąd też oczywiste jest, że przepis ten nie dotyczy osób mających tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości, którego lokator nie może używać, a lokal ten nie spełnia warunków przewidzianych dla lokalu zamiennego.

Co do regulacji § 26 uchwały dotyczącej możliwości oddawania w najem niektórych lokali w drodze przetargu na wysokość czynszu wolnego Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez Gminę Gliwice. Z literalnej treści przepisu wynika jednoznacznie, iż dotyczy on jedynie lokali położonych w niektórych strefach miasta, a przy tym – co najistotniejsze – dotyczy tylko i wyłącznie lokali znajdujących się w tymczasowym zarządzie Gminy Gliwice. W sytuacji, gdy regulacja ta nie odnosi się do lokali wchodzących w skład zasobu gminnego, zarzuty skarżącego w tej mierze Sąd uznał za nietrafne.

W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Gmina Gliwice w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego:

– art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie istnieją przesłanki do orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały;

– art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, to jest pominięcie w toku rozpoznawania sprawy okoliczności, iż dla regulacji omawianego aktu jednostki samorządu terytorialnego stawiane w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich zarzuty mają charakter marginalny, zaś stwierdzenie nieważności całej uchwały prowadzi do trudnych do oszacowania zgubnych skutków dla wspólnoty samorządowej miasta Gliwice i w żaden sposób nie jest adekwatne dla rzekomych nieprawidłowości w regulacji tejże uchwały;

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to:

– art. 4 ust. 1-2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w zaskarżonej uchwale Rada Miejska nie ma kompetencji do uregulowania kwestii związanych z realizacją przesłanki z tego przepisu w sposób umożliwiający weryfikację osób uprawnionych do ubiegania się o lokal z zasobu gminnego;

– art. 21 ust. 3 pkt. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w zaskarżonej uchwale brak jest regulacji "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy";

– art. 21 ust. 3 pkt. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż uregulowane w zaskarżonej uchwale kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, polegające na braku posiadania tytułu prawnego do innego lokalu nie są trafne i poprawne aksjologicznie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Po myśli ust. 2 tego przepisu gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wykonując dyspozycję art. 21 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy Rada Miejska w Gliwicach uchwaliła Zasady, wskazując w ich § 3 ust. 1 jako przesłankę brak posiadania tytułu prawnego do innego lokalu łub budynku mieszkalnego. Tym samym organ uchwałodawczy Gminy Gliwice starał się wypełnić wymagania ustawowe przez bliższe określenie od strony negatywnej zakresu pojęcia posiadania zapewnionych potrzeb mieszkaniowych. Przyjęto bowiem założenie aksjologiczne, iż dla praktycznego zbadania posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych najbardziej trafnym jest ustalenie, czy wnioskodawca – członek wspólnoty samorządowej posiada tytuł prawny do lokalu lub budynku. Jest to równocześnie realizacja art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez wskazanie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Jak wskazano w toku procesu, jest to wynik stworzenia praktycznego, dającego się ustalić empirycznie kryterium badania posiadania spełnionych potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy, jak – w procesie ustalania kręgu uprawnionych – inaczej ustalić, czy spełniona jest ta przesłanka? Co więcej, regulując w taki sposób przesłanki upoważniające do ubiegania się o możliwość wynajęcia lokalu z zasobu gminnego, nawiązała Rada Miejska w Gliwicach do przesłanek określonych w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z tym przepisem, właściciel lokalu, w którym czynsz jest niższy niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku, może wypowiedzieć stosunek najmu z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego, osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego. Skoro zatem ustawodawca umożliwił wypowiedzenie umowy w sytuacji przysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu, to prakseologicznie nieuzasadnionym byłoby pominięcie tej kwestii już na etapie przyznawania uprawnienia do wynajęcia lokalu. Prowadziłoby bowiem do sytuacji, że określoną osobę zakwalifikowano do najmu lokalu po to, aby umowę jej wypowiedzieć w trybie wyżej wskazanym wyżej.

Zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Już bliższa analiza tego przepisu wskazuje, iż Konstytucja wyraźnie łączy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych z przeciwdziałaniem bezdomności. Czymże innym jest bezdomność, jak brakiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W każdym zaś razie trudno uznać za bezdomnego właściciela lokalu mieszkalnego na terenie gminy, w której mieszka. Uderza też jednoznaczna antynomia, jaką kreuje wskazany przepis Konstytucji między stanem bezdomności, a właśnie posiadaniem własnego mieszkania. Z art. 75 ust. 1 Konstytucji wynika, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Z art. 75 ust. 2 wynika ponadto, że ochronę praw lokatorów określa ustawa. A zatem przepisy ustawy winny być także wykładane z uwzględnieniem normy programowej, zawartej w ustawie zasadniczej. Takie były motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska w Gliwicach w przedmiotowej uchwale łącząc przesłanki z ustawy o ochronie praw lokatorów z brakiem tytułu prawnego do innego lokalu.

Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów, zwrócono uwagę, iż Rzecznik w skardze, a Sąd w uzasadnieniu wyroku zarzucili, że niezgodna z prawem ma być także regulacja § 11 Uchwały. Przepis ten reguluje warunki zamiany lokalu z Wynajmującym. Jak wskazał Rzecznik, cytując tezy wyroku NSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1126/11, jego zdaniem pod pojęciem "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" rozumieć należy warunki faktyczne zamieszkiwania, które uprawniają mieszkańca wspólnoty samorządowej do ubiegania się o lokal komunalny.

Przedmiotowa uchwała RM w Gliwicach Nr XXIL/723/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. przesłana została organowi nadzoru – Wojewodzie Śląskiemu przed jej opublikowaniem. Organ nadzoru nie wytknął Radzie Miejskiej żadnego uchybienia przy projektowaniu i uchwalaniu tego aktu prawnego. Oznacza to, iż przyjął jego zgodność z prawem.

Kierując się dobrem społeczności lokalnej, jak i potrzebą zapewnienia zgodności przepisów prawa miejscowego z regulacjami rangi ustawowej, organ uchwałodawczy Gminy Gliwice dokonał regulacji odpowiednich kryteriów wynikających z ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z dyspozycją § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale nie powinno powtarzać się przepisów ustaw. Zarówno skarga Rzecznika, jak i wnioski wypływające z treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku zmierzają do konkluzji, iż jedynie powtórzenie postanowień przepisów ustawy będzie zadowalające dla tych organów. Z pewnością zaś stwierdzenie nieważności całej uchwały z przyczyn leżących u podstaw skargi wywołuje stan braku regulacji określonych w niej kwestii, do czasu uchwalenia nowej uchwały (co nie jest procesem ani łatwym, ani krótkotrwałym) i wywołuje stan destabilizacji i braku możliwości prawidłowego funkcjonowania agend miasta Gliwice odpowiedzialnych za dystrybucję substancji mieszkaniowej wśród potrzebujących pomocy członków społeczności lokalnej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tejże ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości łub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest m.in. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), który wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie nadzoru, jeżeli kontrolowany akt dotknięty jest nieistotnym naruszeniem prawa. Zarzuty stawiane przez Rzecznika Praw Obywatelskich wynikają z dość kontrowersyjnych poglądów, jakie zaprezentowane zostały w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwa, w okresie ostatnim, a przy tym – na długo po uchwaleniu spornej uchwały. Tym bardziej zatem Sąd powinien był zastosować normę art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, iż zarzuty stawiane zaskarżonej uchwale dotyczą kwestii marginalnych. Z całą pewnością wystarczające byłoby wskazanie dostrzeżonych uchybień i umożliwienie dokonania odpowiednich korekt w obowiązującej regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w tym znaczeniu, iż stwierdzeniem nieważności Sąd Wojewódzki objął całą uchwałę, podczas gdy zakres występujących w sprawie wadliwości nakazywał ograniczenie rozstrzygnięcia tylko do określonych części aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Takim przepisem jest art. 91 u.s.g., który przewiduje orzeczenie o nieważności uchwały sprzecznej z prawem (ust. 1), ale jednocześnie wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, gdy wydana została z naruszeniem prawa o charakterze nieistotnym (ust. 4).

W razie zatem ustalenia, że kontrolowana uchwała pozostaje w sprzeczności z prawem o ostatecznym rozstrzygnięciu decyduje to, czy naruszenie prawa miało charakter istotny, czy nieistotny.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie: "Ratio legis wprowadzenia kategorii nieistotnego naruszenia prawa jest odróżnienie sytuacji wymagających interwencji nadzorczej i nadającej się pogodzić z zasadą praworządności (potencjalnie szkodliwych) od sytuacji literalnej niezgodności z prawem, która jednak nie niesie za sobą groźnych skutków i nie wprowadza znaczącej zmiany w stanie prawnym. W drugim przypadku nie ma potrzeby stosowania sankcji nieważności aktu, ze względu na niewielkie zagrożenie zasady praworządności. Przeważa wówczas wartość, jaką stanowi pewność i stabilność obrotu prawnego, nawet jeżeli jest to równoznaczne z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięć nie w pełni odpowiadających prawu" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 752).

W kontekście przytoczonych uwag należało uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy kontrola legalności zaskarżanej uchwały dokonana została bez należytej oceny rzeczywistej wagi stwierdzonych naruszeń, jak też zakresu w jakim konieczne było zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 147 § 1 p.p.s.a.

Niewątpliwie zasadnie Sąd Wojewódzki zakwestionował unormowanie zawarte w § 3 ust. 1 Uchwały, stanowiące, że lokale mieszkalne oddawane są w najem członkom wspólnoty samorządowej Miasta Gliwice oraz osobom mającym status repatrianta, gdy nie posiadają ani tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego.

Wprowadzone ograniczenie podmiotowe działania uchwały dokonane zostało sprzecznie z upoważnieniem zawartym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz pozostałymi przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (zwanej dalej "ustawą") normującymi zasady ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

W szczególności trafnie Sąd wojewódzki zaznaczył, że w świetle art. 4 ust. 2 ustawy nie było dopuszczalne wprowadzenie do uchwały postanowienia ograniczającego prawo najmu do lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy tylko do takich osób, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego. Nie powtarzając argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu wyroku zaakcentować trzeba, że ustawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o mieszkanie z zasobów gminnych są: zamieszkiwanie na terenie danej gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód.

Samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego nie oznacza, że członek wspólnoty samorządowej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. różne okoliczności faktyczne lub prawne mogą bowiem uniemożliwić uprawnionemu korzystanie z własnego lokalu. Niedopuszczalne więc było wprowadzenie w § 3 ust. 1 Uchwały takiej treści, która w sposób automatyczny wykluczała określoną kategorię osób z ochrony w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, niezależnie od ich rzeczywistej sytuacji dochodowej i warunków zamieszkiwania.

Zauważyć ponadto trzeba, że omawiane zagadnienie było przedmiotem oceny sądów administracyjnych również w innych sprawach. W rezultacie w sposób jednolity ukształtowane zostało stanowisko o niedopuszczalności ustanawiania w drodze aktów prawa miejscowego takich kryteriów podmiotowych wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, które wykraczają poza ustawowe przesłanki związane z niezaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych i niskimi dochodami, a w konsekwencji stwarzają dyskryminujące ograniczenia dla określonej kategorii członków wspólnoty samorządowej (por. wyroki WSA: z 23 lutego 2011 r., II SA/Go 1/11, z 8 maja 2013 r., IV SA/Po 149/13; wyroki NSA: z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 82/08, z 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09, z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2790/13).

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie ma przeszkód aby okoliczność posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego była uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosków i ocenie, czy konkretna osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie było natomiast dopuszczalne aby w sposób generalny i automatyczny wyłączyć w uchwale możliwość ubiegania się o wsparcie takich osób, które posiadają tytuł prawny do lokalu lub budynku mieszkalnego.

Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że unormowanie § 3 ust. 1 Uchwały w sposób istotny narusza prawo, co jednak skutkować powinno stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu w tej tylko części. Wyeliminowanie tylko tego postanowienia było wystarczające zważywszy, że w istocie zakres podmiotowy Uchwały określony został w postanowieniach ogólnych a konkretnie w § 1 w zw. z § 2 pkt 2.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie stanowiło przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały naruszenie przez Radę Miasta przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać m.in. "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy".

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że o istotności naruszenia prawa, warunkującej nieważność uchwały można mówić gdy zakwestionowane unormowania mają poważny ciężar gatunkowy.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zastrzec jednak należy, że wymienione naruszenia mają charakter istotny tylko wtedy, gdy kwestionowana treść uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika z treści przepisu. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie trudno było uznać za istotne naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy w sytuacji, gdy użyte w tym przepisie sformułowanie "warunki zamieszkiwania" mogło rodzić wątpliwości interpretacyjne.

Sąd Wojewódzki kierował się wąskim rozumieniem tego pojęcia, utożsamiając "warunki zamieszkiwania" tylko z warunkami faktycznymi, jak: powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu, podczas gdy takie znaczenie tego określenia przyjęte zostało dopiero w nowszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., I OSK 1126/11, wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2011 r., III SA/Kr 1071/14).

Nie można natomiast całkowicie odmówić słuszności stanowiska Rady Miasta, która podejmując Uchwałę w 2009 roku przyjęła, że regulacja zawarta w § 11 realizuje wskazania art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Niewątpliwie ustanowione w § 11 Uchwały przesłanki zamiany lokalu dotyczą poprawy warunków mieszkaniowych.

Przypadkami prowadzącymi do poprawy warunków mieszkaniowych jest też sytuacja przewidziana w § 23 Uchwały, stanowiącym o możliwości wynajęcia zwolnionej części lokalu lub wynajęcia zwolnionego lokalu bądź sytuacja określona w § 31 ust. 2 przewidującym powiększenie dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez przebudowę powierzchni niemieszkalnej.

Mimo wskazanych powyżej cząstkowych unormowań, zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że w przedmiotowej uchwale brak jest pełnej regulacji, która realizowałaby dyspozycję art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Oceniając jednak wagę tego naruszenia należało mieć na uwadze, że nie stwarza ono poważniejszych zagrożeń dla ochrony członków wspólnoty samorządowej w zakresie ich praw jako lokatorów oraz podmiotów ubiegających się o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Zaznaczyć również trzeba, że o istotnym bądź nieistotnym naruszeniu prawa orzec można w konkretnych okolicznościach, a w niniejszej sprawie Rzecznik w skardze nie wskazał sytuacji faktycznych, czy konkretnych przypadków, które świadczyłyby, że niepełne zrealizowanie wymogu z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy w sposób znaczący ograniczyło ochronę członków wspólnoty samorządowej w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego.

Wobec powyższego należało uznać, że stwierdzone naruszenie prawa miało charakter nieistotny, co warunkowało orzeczenie o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok w określonej części i na podstawie art. 184, art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.