Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 556/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 145  par 1 pkt 1 lit a/b/c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r, znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - po wznowieniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; I. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z 20 marca 2020 r. znak [...], o uchyleniu decyzji Starosty [...] z 22 maja 2019 r., znak: [...] i odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Starosty W. Nr [...] z 15 listopada 2018 r., znak [...] o zatwierdzeniu na wniosek T. O. projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wod.- kan., gazową i elektryczną, wewnętrzną linią zasilającą: elektryczną i gazową, odcinkiem instalacji kanalizacji sanitarnej, szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe -szambem oraz utwardzeniem dojść i dojazdu oraz budową muru oporowego na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości T., gm. B.".

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją nr [...] z 15 listopada 2018 r., znak: [...], na wniosek inwestora T. O., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wod.- kan., gazową i elektryczną, wewnętrzną linią zasilającą: elektryczną i gazową, odcinkiem instalacji kanalizacji sanitarnej, szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe -szambem oraz utwardzeniem dojść i dojazdu oraz budową muru oporowego na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości T., gm. B.". Obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, został ustalony jako teren obejmujący działki inwestycyjne nr ew. [...] oraz [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 16 listopada 2018 r.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją zwrócili się B. S. oraz J. D., którzy podnieśli kwestię korzystania z działki nr [...] w T., stanowiącą służebność dojazdu m.in. do działek inwestycyjnych. W ich ocenie, w związku z faktem, że powyższa działka jest ich współwłasnością, winni mieć przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również winni być informowani o inwestycjach, do których realizacja dojazdu jest związana z ww. służebnością. Ponadto wskazali, że w związku z pochyłością terenu oraz w związku z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji, wody opadowe powodują zalewanie ich nieruchomości. Jako podstawy wznowienia wskazali: art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Starosta [...] postanowieniem z 28 marca 2019 r. wydanym na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z 15 listopada 2018 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Następnie decyzją z 22 maja 2019 r., znak: [...], Starosta [...]: w pkt. I odmówił uchylenia w wyniku wznowienia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z 15 listopada 2018 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, w pkt. II umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Starosty [...] z 15 listopada 2018 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta podał, że bezspornie B. S. i J. D. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z 15 listopada 2018 r., nr [...]. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

Starosta uznał, że w stanie faktycznym sprawy wykazano, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje działki wnioskujących, ani tej obciążonej służebnością przejazdu, ani też działki, na której jest wybudowany budynek mieszkalny będący ich własnością. Organ nie znalazł jakiegokolwiek przepisu prawa wiążącego sposób zagospodarowania działek wnioskujących z faktem zrealizowania inwestycji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją: wod.-kan., c.o., gazową i elektryczną, wewnętrzną linią zasilająca: elektryczną i gazową, odcinkiem instalacji kanalizacji sanitarnej szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe - szambem, utwardzeniem dojść i dojazdu oraz budową muru oporowego na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości T., gm. B.. W toku postępowania nie przedłożono dowodów świadczących o oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Wnioskodawcy powołują się na subiektywne i gołosłowne twierdzenia, że zrealizowanie inwestycji będzie powodowało ograniczenia w sposobie korzystania z ich własności. Większość ze stawianych zarzutów dotyczy albo prowadzenia robót budowlanych albo funkcjonowania obiektu i sposobu korzystania z niego przez użytkownika.

Wobec powyższych ustaleń, a także mając na uwadze art. 147 k.p.a., organ uznał, że pozostała część wniosku o wznowienie postępowania - wskazująca na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. - nie pochodzi od strony postępowania, a zatem wznowione postępowanie administracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W odwołaniu B. S. i J. D. podnieśli, że przedmiotowa decyzja wydana została z pominięciem stanu rzeczywistego wobec skutków, jakie wywołała przedmiotowa inwestycja, bez uwzględnienia przepisów ustawy Prawo wodne. Wskazali, że niejednokrotnie w pismach do organu l instancji wnosili o przyznanie im statusu strony. W związku z regularnym zalewaniem ich posesji wodami opadowymi z terenu inwestora, skarżący nie mogą zakończyć własnych inwestycji, m.in. wykonać trwałego ogrodzenia od strony zachodniej, gdyż spowodowałoby zalewanie dojazdu do garażu, lub przekierowanie całej ilości wody w kierunku posesji B. S.. Podnieśli również, że organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję był nieobiektywny i opierał się głównie na obliczeniach przedstawionych w projekcie budowlanym, a dotyczących "dopuszczalnego obciążenia hydraulicznego gruntu", a także nie wziął pod uwagę nielegalnych działań inwestora w 2017 r., które spowodowały przemieszczenie warstw gruntu co w konsekwencji obniżyło jego nasiąkliwość. Skarżący przedstawili dowody szkód jakie wyrządziły wody opadowe spływające z terenu inwestycji, zatem organ l instancji w celu rozstrzygnięcia w sposób obiektywny przedmiotowej sprawy winien na tę okoliczność powołać eksperta, w celu wykazania słuszności jednej ze stron. Ponadto skarżący wskazali, że projekt budowlany jest wadliwy, gdyż nie zawiera rozwiązań uniemożliwiających zalewanie ich posesji np. zastosowanie odwodnienia liniowego na styku drogi inwestora i działki nr [...], z którego woda zostanie odprowadzana grawitacyjnie lub przepompowana do zbiornika o dużej objętości, opróżnianego okresowo.

Wojewoda decyzją z 20 marca 2020 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 22 maja 2019 r., znak: [...] i orzekł o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Starosty W. Nr [...] z 15 listopada 2018 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji, gdyż nie potwierdziły się przesłanki określone w art.145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że odwołanie stron zawiera zarzuty określające istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, bez wskazania istotnych dowodów uzasadniających to żądanie, opartych na konkretnych przepisach prawa materialnego, a dokonana przez organ odwoławczy weryfikacja materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15k.p.a.), potwierdza ustalenia organu l instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii braku podstaw do przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 15.11.2018 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę wszystkie dostępne na aktualnym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne Wojewoda potwierdził ustalenia organu l instancji, że brak jest podstaw do przypuszczeń, że inwestycja na działkach nr [...], [...] w T. wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących nr [...] oraz [...] oraz wpłynie na jakiekolwiek ograniczenia zabudowy tej nieruchomości w przyszłości.

Wojewoda wskazał, że skoro skarżący w dalszym ciągu podtrzymują, że niekorzystne zmiany dot. zalewania nieruchomości związane są z przedmiotową inwestycją, winni wystąpić ponownie do Wójta Gminy B., jako organu właściwego w sprawie, celem zbadania czy nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na gruncie, tak jak miało to miejsce w 2017 r. Wskazał przy tym na regulację zawartą w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Nadto Wojewoda stwierdził także, iż nie zachodzą powołane przez odwołujących się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Przywołał w tym kontekście złożoną na etapie postępowania odwoławczego opinię z badania wodoprzepuszczalności gruntu na terenie inwestycji wykonaną przez specjalistyczną firmę. Z nowymi dowodami w sprawie zapoznali się B. S. i J. D., którzy pismem z 12 marca 2020 r. wnieśli o szereg uwag do sporządzonych badań. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania wyników ekspertyzy wykonanej przez uprawnionego hydrogeologa, tym bardziej, że skarżący nie przedstawili kontropinii, a ich dywagacje są wyłącznie teoretyczne.

J. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że przedstawiono wszystkie możliwe dowody na potwierdzenie zagrożenia zalewania działki skarżącego, podkreślając jednocześnie, że nie sprzeciwia się samej budowie, ale jednocześnie nie godzi się na systematyczne powstawanie szkód na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach kontroli sądowoadministracyjnej skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja kończąca wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wod.- kan., gazową i elektryczną, wewnętrzną linią zasilającą: elektryczną i gazową, odcinkiem instalacji kanalizacji sanitarnej, szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe -szambem oraz utwardzeniem dojść i dojazdu oraz budową muru oporowego na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości T., gm. B.". Postępowanie toczyło się na wniosek B. S. oraz skarżącego J. D.. Wnioskujący twierdzili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w charakterze stron. Podnosili przy tym argumenty kwestionujące prawidłowość zatwierdzonego projektu, szczególnie akcentując kwestię korzystania z drogi dojazdowej, będącej ich własnością oraz kwestię zalewania terenu ich nieruchomości wodami opadowymi z terenu inwestycji.

Wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2021, teza 1).

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dostrzec należy również, że postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżący objął żądaniem wznowienia postępowania przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Zbadanie przesłanek wznowieniowych jest, co do zasady, możliwe po ustaleniu formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania, uwarunkowanej dochowaniem terminu zakreślonego do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.) oraz legitymacją do zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia (art. 147 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z 28 marca 2019 r. wznowił postępowanie, a następnie we wznowionym postępowaniu badał, czy J. D. i B. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Ocena tej kwestii jest dla przedmiotowej sprawy kluczowa.

Przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest uwarukowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: p.b.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 p.b., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".

W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 p.b. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 p.b. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny.

Skarżący J. D. oraz B. S. są współwłaścicielami działki nr [...], stanowiącej drogę służebną, która stanowi dojazd do terenu inwestycji (działki nr [...] oraz [...]), a także właścicielami działek [...] i [...] w T. graniczących z działką nr [...].

Organy obu instancji zgodnie odmówiły obu wnioskującym o wznowienie przymiotu strony, nie stwierdzając normy prawnej, która wprowadzałaby ograniczenia ze względu na inwestycję, której dotyczyła kwestionowana decyzja. W szczególności nie dopatrzyły się takich ograniczeń, o których stanowi art. 3 pkt 20 p.b., w związku z tym, że dojazd do przedmiotowej inwestycji ma odbywać się po drodze służebnej, której właścicielami są J. D. i B. S., jak też w związku z projektowanym budynkiem jednorodzinnym.

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że istnienie na określonej działce służebności przejazdu i przechodu, wykorzystywanej do skomunikowania inwestycji budowlanej z drogą publiczną, samo przez się nie stanowi podstawy do włączenia tej działki do obszaru oddziaływania obiektu, ani do przyznania jej właścicielowi statusu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 268/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak okoliczności przedmiotowej sprawy są bardziej złożone, gdyż obciążona służebnością działka nr [...] i pozostałe ww. działki skarżącego znajdują się poniżej terenu inwestycji, a działka nr [...] bezpośrednio z nim sąsiaduje. Ze względu na ten układ działek należało ustalić możliwe oddziaływanie planowanej zabudowy we wszystkich kontekstach istotnych ze względu na normy prawa budowlanego, w szczególności normy związane z odprowadzaniem wód opadowych z terenu inwestycji.

Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych projektem budowlanym wody opadowe mają zostać zagospodarowane na działce inwestora, nie zakłócając gospodarki wodnej sąsiednich działek, w tym również ulicy. Stwierdzono również, powołując się na przeprowadzone obliczenia, że istniejący grunt jest w stanie przyjąć wody opadowe bez naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich (k. 7 projektu). Na projekcie zagospodarowania terenu wrysowano projektowaną opaskę żwirową wokół budynku. Wrysowano również projektowane utwardzenie terenu zajmujące część obszaru pomiędzy projektowanym budynkiem a wjazdem na działkę inwestora z drogi na działce nr [...].

Analiza treści decyzji obu instancji wskazuje, że organy nie dokonały pełnej oceny przywołanych okoliczności. Pominięto w szczególności kwestię wpływu utwardzenia terenu inwestycji zajmującego obszar pomiędzy projektowanym budynkiem a wjazdem na działkę. Kwestie z tym związane skarżący akcentował konsekwentnie od początku postępowania, a organy – również konsekwentnie – pomijały je w swoich rozstrzygnięciach. Nadto Wojewoda błędnie i mylnie przedstawił kwestię zmiany stosunków wodnych, odnosząc ją do przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Sąd dostrzega, że uwaga organów skoncentrowana była jedynie na właściwościach gruntu znajdującego się na terenie inwestycji i odwodnieniu samego budynku. Tymczasem przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulujące dopuszczalne sposoby odprowadzania wód opadowych i zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych, odnoszą się również do utwardzonego terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Wr 181/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również pomijać art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nakazującego projektować i budować obiekt budowlany, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu powyższe okoliczności bezsprzecznie wskazują na to, że J. D. i B. S. powinni być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego kwestionowaną decyzją.

Kolejna wadliwość, którą dotknięta jest zaskarżona decyzja, wynika z nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przesłanek wznowienia postępowania. Przypomnieć należy w tym miejscu, że organ pierwszej instancji poprzestał na ustaleniu, że J. D. i B. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co dało asumpt do odmowy uchylenia decyzji ze względu na przesłankę wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., zakresie pozostałych przesłanek – do umorzenia postępowania. Organ drugiej instancji odmówił natomiast uchylenia ze względu na wszystkie powołane we wniosku przesłanki wznowienia, tj. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Tak więc pomimo odmowy przyznania J. D. i B. S. statusu strony, Wojewoda przeprowadził postępowanie w zakresie wszystkich przesłanek wznowienia, uczynił to jednak z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza ponadto art. 107 § 3 k.p.a.

W odniesieniu do przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnieść należy, że wymaga ona ustalenia, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Okoliczność braku winy wnioskujących o wznowienie nie była w istocie przedmiotem oceny ani organu pierwszej, ani drugiej instancji. Twierdziły one bowiem, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

Przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. nie były w żadnym zakresie rozpatrywane przez Starostę W. , co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w punkcie II decyzji tego organu o umorzeniu postępowania wznowionego w zakresie ww. przesłanek. Wojewoda natomiast odmówił uchylenia decyzji, wskazując wprost, że przesłanki te w sprawie nie zachodzą. Ustalenie to jednak Sąd uznaje za całkowicie dowolne i nie znajdujące odzwierciedlenia ani w zgromadzonym materiale dowodowym, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odnosił się w tym zakresie do przedłożonego w postępowaniu odwoławczym dowodu w postaci opracowania pt. "Określenie rodzaju gruntu na podstawie testu perkolacyjnego w związku z koniecznością stwierdzenia, że istniejący grunt przejmie wody opadowe z dachu i terenu inwestycji bez naruszenia stosunków wodnych", zleconego przez inwestora T. O., sporządzonego przez inż. A. W.. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji przedstawił tezy zawarte w ww. opracowaniu oraz stanowisko B. S. i J. D. wyrażone w piśmie z 11 marca 2020 r., by wyrazić pogląd, że: "w powyższej ekspertyzie wykonanej przez uprawnionego hydrogeologa winna znajdować się data wykonania badań testu perkolacyjnego oraz powinny być dołączone uprawnienia wraz z wpisem do właściwej izby, jednakże brak jest podstaw do kwestionowania jej wyników wniosków, tym bardziej, że skarżący nie przedstawili kontropinii, a ich dywagacje są wyłącznie teoretyczne". Zdaniem Sądu, organ dokonał pobieżnej oceny przedłożonej opinii, bezkrytycznie przyjmując wynikające z niej wnioski, pomijając merytoryczne uwagi odwołujących się, co stanowi o naruszeniu art. 80 k.p.a., a jednocześnie o naruszeniu zasady bezstronności organu wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. organ powinien dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W związku z tym przepisem organ zobowiązany był ocenić przydatność przedłożonej opinii w postępowaniu, w którym wnioskujący o wznowienie domagali się zweryfikowania kwestii możliwego oddziaływania budowy m.in. przez spływ wody z terenu inwestycji, częściowo utwardzonego przy braku urządzeń mogących tę wodę zatrzymać, tj. urządzeń zapewniających odwodnienie drogi dojazdowej będącej ich współwłasnością oraz działek znajdujących się poniżej tej drogi, podczas gdy przedmiotem opinii zdaje się być kwestia wodoprzepuszczalności gruntu nieutwardzonego.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednakowoż, jak organ wiąże przedstawiony dowód z przesłankami wznowienia określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., skoro tylko w nawiązaniu do ww. opinii organ odwoławczy uznał, że nie potwierdziły się przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Tak lakoniczne stanowisko w żaden sposób nie odnosi się do przywołanych podstaw wznowienia, tj. sytuacji, w której dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), ani też do sytuacji, w której wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Nie wiadomo zatem, jakie okoliczności weryfikował organ odwoławczy, mając na względzie obie, jakże odległe od siebie podstawy wznowienia.

Powyższe stanowi również o naruszeniu przez Wojewodę art. 15 k.p.a. wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy uczynił bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia istotne okoliczności sprawy, które nie były objęte postępowaniem przed organem pierwszej instancji. Z decyzji Starosty [...] jasno wynikało, że organ zaniechał badania sprawy w zakresie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., uznając, że mogą być badane tylko wówczas, gdy postępowanie zostało zainicjowane przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie co do wszystkich przyczyn wznowienia wskazanych we wniosku o wznowienie oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, przyjmując że J. D. i B. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...].

Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust 2. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 k.p.a.