Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1447/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2007 r. o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w rej. ul. [...] na lokalizację obiektu reklamowego w dniach od 1 do 15 lutego 2007 r. i odmowie wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa od dnia 16 lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło pkt 3 zaskarżonej decyzji dotyczący nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu w pkt 2, zaś w pozostałej części utrzymało ją w mocy.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 stycznia 2007 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania nośnika reklamowego w dniach 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] po rozpatrzeniu wniosku oznaczonego datą [...] stycznia 2007 r. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] w celu dalszego funkcjonowania w nim nośnika reklamowego: zezwolił na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego drogi krajowej o powierzchni 10,5 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do decyzji na okres od 1 lutego do 15 lutego 2007 r. i umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2; odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie od dnia 16 lutego 2007 r.; rozstrzygnięciu w pkt 2 decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego; ustalił warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiącego załącznik Nr 2 do decyzji; ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 1.890 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 36 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,50 zł/m2 dziennie i 15 dni zajęcia terenu, płatną wg. zasad określonych w pkt 6 decyzji, w którym to punkcie ustalono termin wniesienia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, zaś w pkt 7 wskazano numer rachunku bankowego, na który ustalona opłata winna być wpłacona.

Organ I instancji orzekał na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) i art. 104 k.p.a. oraz Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. [...]).

Rozpatrując wniosek o wydanie kolejnej decyzji i odmawiając od dnia 16 lutego 2007 r. kontynuacji zezwolenia na lokalizację reklamy organ I instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 - 7% w skali rocznej) oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.).Także realizacja założeń przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 - 2013 GAMBIT 2005 m. in. wymaga potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ wziął pod uwagę: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym jest zlokalizowana.

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego: dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne, głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy [...] w rej. ul. [...] charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3830 pojazdów na godzinę. Ponadto na [...] ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, która wynosić będzie 70 km/h. W powołanej wyżej opinii stwierdzono, iż należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Organ zwrócił także uwagę na umieszczenie reklamy w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni. Odległość ta jest mniejsza niż wymagana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z tych względów organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Mając jednocześnie na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony - organ uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy prowadził postępowanie. Natomiast wskazane zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego uzasadniało nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie wskazanym w sentencji.

Od decyzji tej strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Podniosła zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., polegający na wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. przez osobę, która nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania decyzji, powołując się na wygaśnięcie mandatu Prezydenta W. [...]. Zarzuciła naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że spełnione są przesłanki do nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2007 r. sygn. [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Strona zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że została ona wydana w nieprawidłowym składzie członków Kolegium (nominacja jednego z członków Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję, wygasła z dniem 2 czerwca 2007 r.)

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1585/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w dacie rozstrzygania odwołania strony jeden z członków organu kolegialnego, który wydał zaskarżoną decyzję nie był już członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – obecnie zaskarżoną decyzją z [...] maja 2008 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołania uchyliło pkt 3 zaskarżonej decyzji dotyczący nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu w pkt 2, zaś w pozostałej części utrzymało ją w mocy.

Wskazało, że z brzmienia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", zatem Ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego właściwemu zarządcy drogi.

Uznało, że organ pierwszej instancji określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie tego pasa. Okres ten miał chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. W tej części utrzymano decyzję w mocy, jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie uzyskiwał promesy udzielenia kolejnych zezwoleń, winien więc zdawać sobie sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia po upływie terminu określonego w dotychczasowym zezwoleniu. Taki pogląd znalazł potwierdzenie w szeregu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które organ się powołał. Sąd stwierdził, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych "praw nabytych", a zatem złożenie kolejnego wniosku o zajęcie tego samego pasa drogowego nie stanowi podstawy do "przedłużenia" zezwolenia, lecz skutkuje jedynie wydaniem nowej decyzji (zezwalającej bądź odmownej) z zastosowaniem przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego (w szczególności dowodowego) w niniejszej sprawie - sądy administracyjne niejednokrotnie podkreślały, iż to wnioskodawca ma wykazać, że w sprawie, której dotyczy wniosek, zachodzi "szczególny przypadek", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OSK 1026/04 czy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1208/07).

SKO uznało, że postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta W. jest wyczerpujące i prawidłowe, skoro z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki jest nieodzowne dla możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie związanego z funkcją pasa drogowego. Także znajdujące się w aktach wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. w opinii składu orzekającego SKO jednoznacznie wskazują, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Negatywny wpływ reklam na koncentrację uczestników ruchu drogowego za oczywisty uznał również Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04). Dlatego zarzuty odnoszące się do ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących wpływu umieszczania reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie mogły zmienić oceny stanu faktycznego tej sprawy i rozstrzygnięcia.

SKO zgodziło się z zarzutami strony, dotyczącymi bezzasadności nadania pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Taki zakaz wynika bezpośrednio z ustawy, zgodnie z którą pas drogowy może być zajmowany tylko na podstawie stosownego zezwolenia, a zatem, a contrario, nie jest dopuszczalne zajmowanie go bez zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w szczególności:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na:

a) przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

b) braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nieustaleniu stanu faktycznego w sprawie oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszono przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, obecnie odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Jej zdaniem, regulacją prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stanowi on, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Wskazywała, że jest związana stałymi długoterminowymi kontraktami handlowymi zawartymi z klientami - agencjami reklamowymi w przedmiocie wynajmu powierzchni ekranów urządzeń reklamowych w celu prezentacji na nich materiałów reklamowych klientów, w tym również przedmiotowego urządzenia reklamowego. Na skutek zaskarżonej decyzji nie będzie mogła zrealizować kontraktów handlowych, jeżeli nośnik reklamowy będzie zdemontowany, zatem zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia dalszej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2007 r. nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek, o jakim mowa we wskazanym przepisie, został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Istotne jest przy tym, jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Niewątpliwie sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W niniejszej sprawie organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Dlatego, co w ocenie Sądu jest bardzo istotne i przeczy zarzutowi braku ustaleń faktycznych, że organ oparł się przede wszystkim na wynikach badań natężenia ruchu drogowego. Ustalił bowiem, że pas drogowy [...] w rej. ul. [...] charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, skoro w popołudniowym szczycie natężenie to wynosi 3830 pojazdów na godzinę. Ponadto na [...] ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, która wynosić będzie 70 km/h. Ustalenia te korelują z wnioskami powołanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, iż należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym dowodom odmówić wiarygodności.

Tym samym zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama skarżącej spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

W ocenie Sądu zarządca drogi nie był przy tym obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w tak ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu także na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Powinien on przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione, bądź że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tak więc także na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym [...] w rej. ul. [...], a nie wskazała ona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę oprócz argumentów gospodarczych, w związku z prowadzoną działalnością.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć trzeba, że sprowadzają się one do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, iż zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wyraźnie podkreślić, iż z takim poglądem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 811/06. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie NSA stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Tym samym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie skutkuje powstaniem po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym [...] w rej. ul. [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły dostatecznie motywy swoich rozstrzygnięć.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem podniesione zarzuty bowiem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie i działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.