Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3019/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a)
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 176, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 251/17 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 251/17, oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w Z. wpłynął wniosek S. M. (dalej: skarżąca lub producentka) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na 2013 r. W treści wniosku do przyznania płatności w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariantach: 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), zgłoszone zostały działki rolne o łącznej powierzchni 102,57 ha.

W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym poinformowała o zniszczeniach spowodowanych działaniami zwierząt w uprawie sadowniczej jabłoni i czereśni, do usunięcia których zobowiązała się na jesień 2013 r. W dniu [...] lipca 2013 r. producentka złożyła do organu I instancji protokół oględzin ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych sporządzony przez przedstawiciela obwodu łowieckiego nr [...] po oględzinach uszkodzonej uprawy przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r., w którym wskazano na stwierdzone na powierzchni 20% z obszaru 95,47 ha zniszczenia drzewek w postaci otarć kory czy ogryzania ich wierzchołków przez zwierzęta. W dniu [...] października 2013 r. skarżąca złożyła do organu I instancji informację o wykonaniu w terminie pomiędzy [...] października 2013 r. uzupełnienia nasadzeń, wskazując, że na działkach rolnych [...] zagospodarowanych jabłonią wykorzystano 1000 sztuk drzewek, natomiast na działce [...] z uprawą czereśni dosadzonych zostało 3000 sztuk. Do akt sprawy złożyła nadto decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2013 r., paszporty roślin oraz rachunki potwierdzające zakup ww. materiału szkółkarskiego.

W dniach pomiędzy [...] października 2013 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu, w trakcie której - w zakresie upraw sadowniczych zadeklarowanych na działkach rolnych [...] - organ stwierdził drzewka wsadzone pierwotnie oraz nowo dosadzone w terminach wykazanych w rejestrze zabiegów agrotechnicznych.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w Z. przyznał producentce wsparcie w kwocie 1.038,85 zł za realizację wariantu 2.1 oraz orzekł o odmowie płatności do gruntów z zadeklarowaną uprawą sadowniczą. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ustalona liczba drzewek na poszczególnych działkach rolnych przed wykonaniem przez producentkę uzupełnień ich obsady nie była wystarczająca do stwierdzenia, że na działkach [...] była utrzymywana minimalna obsada drzew określona w przepisach dotyczących programu rolnośrodowiskowego.

Wskutek złożonego przez stronę odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." w związku z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej: "rozporządzenie PRŚ 2013") w związku z § 2, § 9 ust. 2, § 27 i załącznikiem nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie PRŚ 2009"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację wariantu 2.9 możliwe jest jedynie po spełnieniu określonych warunków i wymogów Programu rolnośrodowiskowego związanych z podjętym zobowiązaniem. Natomiast w przypadku stwierdzenia uchybień w przestrzeganiu wymogów, organ I instancji rozstrzygający w sprawie płatności obowiązany był do zastosowania dyspozycji, o której mowa w § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009, a więc zmniejszenia wysokości tej płatności o 100% w odniesieniu do działek rolnych, na których zostało stwierdzone uchybienie tych wymogów - co w istocie spowodowało konieczność odmowy przyznania tej płatności do uprawy sadowniczej zadeklarowanej do płatności w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności).

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1407/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. M. na powyższą decyzję.

Powołując się na § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia PRŚ 2009, w którym ustawodawca określił warunki, po spełnieniu których jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa, Sąd I instancji wskazał, że płatność za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w przypadku wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Jedynie łączne spełnienie przez skarżącą wymienionych w przepisach przesłanek stanowi podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Załącznik nr 2 do rozporządzenia PRŚ 2009 w zakresie pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne zawiera m. in. następujące wymogi dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe: a) wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczenie uzyskanego plonu na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa, b) utrzymywanie minimalnej obsady drzew (...), która w przypadku drzew jabłoni i czereśni stanowi 125 sztuk na 1 ha powierzchni, c) prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Jak wskazał Sąd I instancji brak przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie.

Zdaniem Sądu I instancji stwierdzona w trakcie kontroli obsada kwalifikowanych, zatwierdzonych do obsady czereśni na działce [...] wynosiła 9.551 sztuk i obejmowała nowe nasadzenia w ilości 3.000 sztuk. Tak więc obsada czereśni była przed uzupełnieniem o nowo zakupione drzewka niewystarczająca względem minimalnej wymaganej dla obszaru 73,47 ha tj. 9.184 sztuki (8.743 sztuki z uwzględnieniem marginesu 5%). Ta sama okoliczność dotyczyła obsady na działkach [...] (obsada przed uzupełnieniem o nowo zakupione drzewka była niedostateczna).

Ponadto Sąd stwierdził, że kontrola przeprowadzona po uzupełnieniu obsady wykazała duże ilości drzewek martwych i niespełniających parametrów drzewka kwalifikowanego: 3.307 sztuk na działce [...] (882 suche, 2.425 za niskie, odbijające), 1.166 sztuk na działce [...] (374 suche, 792 za niskie, odbijające), 46 na działce [...] (14 suche, 32 za niskie, odbijające).

Jak przyjął Sąd I instancji, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że część drzewek nie spełniała określonych wymagań w trzecim roku ich uprawy. Łączna liczba drzewek, które nie spełniały określonych warunków przewidzianych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia PRŚ 2009 wyniosła 3.249 sztuk (2.245 + 792 +32). W związku z powyższym Sąd I instancji ocenił postępowanie organów obydwu instancji jako prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. W toku postępowania organy dysponowały zarówno dowodami z przeprowadzonej kontroli (raport z czynności kontrolnych, formularz kontroli działek rolnych) oraz licznymi wyjaśnieniami skarżącej (złożonymi w toku pierwszego postępowania odwoławczego, jak i powtórnego), a także oświadczeniem pełnomocnika skarżącej. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który obejmuje dowody istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Orzekając na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1203/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. nr 1856 – dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") wynika, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, w szczególności przez odejście od stosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie wyklucza to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowania w tym postępowaniu art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ, co do zasady, musi dopuścić dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem NSA w niniejszej sprawie ustaleń wymagało, czy na działkach [...] deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantu dziewiątego pakietu Rolnictwo ekologiczne utrzymana była minimalna obsada drzew jabłoni i czereśni w ilości 125 szt. drzew na 1 ha powierzchni.

W ocenie NSA Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, uczynił to w sposób niezwykle ogólnikowy, lakoniczny, wręcz oderwany od materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych. Twierdzenia Sądu I instancji nie zostały poparte również żadnymi okolicznościami faktycznymi, dotyczącymi spornych zagadnień. Brak jest całkowicie wywodów Sądu I instancji odnośnie zarzutu naruszenia przez organy art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. W sytuacji gdy Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zasadniczych zarzutów skargi, w ramach których skarżąca zarzuciła organom naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym naruszenie art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 86 k.p.a., niewątpliwie doszło do naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a."

NSA stwierdził, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zasadniczej kwestii dotyczącej minimalnej ilości drzew na działkach [...], a mianowicie nie określił, jaka była w dniu kontroli obsada drzew na tych działkach spełniająca kryteria przewidziane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia PRŚ 2009 w przeliczeniu na 1 ha powierzchni. Określił jedynie łączną liczbę drzewek, która ww. wymogów nie spełniała (3.249 szt.). Poza tym nie wyjaśnił, dlaczego postępowanie organów polegające na niezaliczeniu do drzew spełniających parametry drzew kwalifikowanych drzew nowo zakupionych i dosadzonych jest właściwe.

Nadto – w ocenie NSA - Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, że liczba drzew zdrowych, lecz zbyt niskich, jest wynikiem przeprowadzonych przez nią czynności agrotechnicznych (przycięcia stymulujące), które przeprowadzone zostały przy okazji nowych dosadzeń, kiedy to liczba drzew zdrowych i odpowiednich rozmiarów na skutek dodatkowych dosadzeń przekraczała normy, co pozwoliło stronie przeprowadzić wspomniane prace, których celem był dalszy rozwój sadu.

Takie postępowanie Sądu I instancji, polegające na braku kontroli oceny dokonanej przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 134 § p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a.), mające w istotny sposób wpływ na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonał wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, wskazał jakie ustalenia faktyczne należało poczynić, a następnie ocenił, czy organ administracji zgodnie z prawem przeprowadził postępowanie dowodowe i, czy przy tak poczynionych ustaleniach, prawidłowo zastosował właściwe w sprawie prawo materialne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 251/17, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę S. M.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jednoznacznie obciąża wnioskodawcę obowiązkiem udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji złożone w toku postępowania oświadczenie skarżącej, podobnie jak jej ojca D. S., odnośnie spełnienia wymogów minimalnej obsady drzew owocowych na 1 ha na działkach zgłoszonych do płatności, podobnie jak pozostałe oświadczenia i wyjaśnienia, składane w toku postępowania przez skarżącą, stanowią materiał dowodowy i choć nie zostały w sposób szczegółowy omówione w zaskarżonej decyzji brak podstaw by przyjąć, że zostały przez organ pominięte. Sąd wskazał, że są one zbieżne z wyliczeniami obsady drzew dokonanymi w toku przeprowadzonej kontroli na miejscu, z której wynika, że w czasie przeprowadzenia kontroli obsada drzew w normie na działkach [...] była wystarczająca, co wynika wprost z tabeli zamieszczonej na str. 3 decyzji (działka [...] – 9551 szt., działka [...] - 2838 szt., działka [...] - 540 szt.). Ocena jednak tej obsady, która została stwierdzona w październiku 2013 r., a prawidłowość prowadzenia uprawy w 2013 r. dokonana została w oparciu o kolejne oświadczenia skarżącej z których wynika, że w dniach bezpośrednio poprzedzających kontrolę na ww. działkach dosadzono łącznie 4000 szt. drzew. Okoliczność powyższa – jak stwierdził Sąd I instancji - jest bezsporna i wynika także z raportu z kontroli na miejscu, w którym wskazano, że: "na wszystkich działkach rolnych deklarowanych w pakiecie ekologicznym jako sady jabłoniowe i czereśniowe inspektorzy stwierdzili zarówno drzewka wsadzone pierwotnie oraz dosadzone w terminie wykazanym w rejestrze zabiegów agrotechnicznych". Z kolei ilość drzewek, którymi strona uzupełniła obsadę na poszczególnych działkach rolnych ustalono na podstawie wpisów z Rejestru działań agrotechnicznych.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności, jako bezsporne, nie wymagały przeprowadzania kolejnych dowodów, o które strona zresztą nie wnosiła. Nie można bowiem jako wniosek dowodowy potraktować gotowości strony do wzięcia udziału w postępowaniu w trybie art. 86 k.p.a. zgłoszonej w odwołaniu. Z tego też względu, zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego zgromadzenia materiału dowodowego nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji również ocena zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym także oświadczeń skarżącej i D. S. odnośnie zachowanej obsady drzew, została dokonana przez organy obydwu instancji prawidłowo.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku uprawy sadowniczej płatność za realizację wariantu 2.9 jest przyznawana, wówczas gdy są spełnione warunki do jej przyznania określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (§ 50 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013). Brak przestrzegania ww. wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie (§ 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 w zw. z § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia PRŚ 2013).

Sąd podkreślił, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3a rozporządzenia PRŚ 2009 płatność rolnośrodowiskową przyznaje się wówczas gdy wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają określone wymagania co do wysokości i grubości.

Sąd wskazując na ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu uznał, że organy trafnie przyjęły, że skoro bezpośrednio przed przeprowadzeniem kontroli uzupełniono obsadę o ponad 30% (do wysokości 9.551 szt.), to obsada czereśni, przed uzupełnieniem o nowo zakupione drzewka, była niewystarczająca względem minimalnej wymaganej dla obszaru 73,47 ha, tj. 9.184 sztuki (8.743 sztuki z uwzględnieniem marginesu 5%). Ta sama okoliczność dotyczy obsady na działkach [...], gdyż z ilości dosadzonych drzewek, a następnie wynikających z protokołu kontroli wyliczeń dotyczących drzewek spełniających normy wynika, że obsada przed uzupełnieniem o nowo zakupione drzewka była niedostateczna, a zatem w 2013 r. minimalna obsada drzew nie została zachowana, choć na dzień przeprowadzenia kontroli obsada została uzupełniona, co może jednak wpływać dopiero na przyznanie płatności w kolejnym roku płatności.

Sąd uznał, że z ustaleń kontroli przeprowadzonej już po uzupełnieniu obsady, dotyczących ilości drzewek suchych oraz za niskich, odbijających wynika, że część drzewek nie spełniała określonych wymagań w trzecim roku ich uprawy, a znaczna część była uschnięta.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, jakoby uprawa prowadzona była ze znaczną nadwyżką, co pozwalało na dokonanie bezpośrednio przed kontrolą zabiegów pielęgnacyjnych związanych z uszkodzeniami spowodowanymi przez zwierzęta, które sprawiły, że część drzewek oceniono jako zbyt niskie, Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, wyjaśniając, iż cześć drzewek nie spełniała określonych wymagań w trzecim roku ich uprawy, podczas gdy drzewka winny być kwalifikowane od początku realizacji Programu, a ponadto fakt dosadzenia 4000 szt. drzewek bezpośrednio przez kontrolą wskazuje, że całość uprawy nie była prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w raporcie z kontroli na miejscu wskazano na: drzewka spełniające wymogi o średniej wysokości 110 cm i grubości pnia 12 i 14 mm, drzewka niespełniające wymogów - suche oraz drzewka niespełniające wymogów, odbijające o średniej wysokości 100 cm i grubości pnia 10 i 11 mm. Ostatnia z wymienionych grup drzewek, do której należą drzewka z pędem głównym (tzw. przewodnikiem) o wysokości nieprzekraczającej 80 cm i pobocznie odbijającymi pędami to jedyna grupa drzewek, do której mogłyby zostać zaliczone drzewka przycięte. Jednakże informacja inspektorów o ich odbijaniu do średniej wysokości 100 cm wprost wskazuje, iż w grupie tej nie znajdują się drzewka dosadzone w terminie bezpośrednio poprzedzającym kontrolę (młode, w początkowej fazie ich rozwoju) lecz wykorzystane do założenia plantacji i po przejściu przynajmniej dwuletniego okresu wegetacji.

Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazany przez stronę zabieg pielęgnacyjny (zgodnie z jej informacją z odwołania dokonany świadomie) nie może powodować, iż część drzewek składających się na uprawę sadowniczą zgłoszoną do płatności za wariant 2.9 traci swą kwalifikowalność. Zdaniem Sądu, wpływa to wprost na brak możliwości ich uwzględnienia w obsadzie drzewek o prawidłowych parametrach jakościowych i potwierdza, że uprawa nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie dopełniła wymogów wskazanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009 w zakresie pakietu Rolnictwo ekologiczne zarówno w zakresie utrzymania minimalnej obsady na 1 ha w 2013 r., a także nie prowadziła w kolejnym roku płatności uprawy w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami, do stosowania których się zobowiązała.

S. M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie norm prawa materialnego:

1. § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzania PRŚ 2009 poprzez jego oczywiście błędną wykładnie, a także

na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie następujących norm postępowania:

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie de facto i całkowity brak rzeczywistego odniesienia się do istotnych argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w treści skargi;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a poprzez praktycznie pozbawione uzasadnienia zaaprobowanie przez Sąd mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11 a także art. 75 § 1, art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2013 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 86 k.p.a., w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W niniejszej sprawie istotnym jest, że skarga kasacyjna została wniesiona po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez NSA wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 roku w sprawie o sygn. II GSK 1230/15 wyroku WSA w Szczecinie z dnia 19 lutego 2015 roku. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, wskazanie jakie ustalenia faktyczne należało poczynić oraz, czy organ administracji zgodnie z prawem przeprowadził postępowanie dowodowe i, czy przy tak poczynionych ustaleniach, prawidłowo zastosował właściwe w sprawie prawo materialne.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji zastosował się do wskazanych wytycznych. Prawidłowo odnosząc się do przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich podkreślił, że wynika z niego jednoznaczny obowiązek wnioskodawcy udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności bowiem to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W

odniesieniu do warunku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia PRS2009 określonego dla uprawy sadowniczej, dotyczącego spełnienia przez wszystkie uprawiane drzewa wymogu co do ukorzenienia i wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonego dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego wskazał, że nie został on spełniony.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania określonych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić trzeba, iż stosując się do wskazań zawartych w wyroku NSA odniósł się do zasadniczej kwestii dotyczącej minimalnej ilości drzew na działkach [...] spełniających w dniu kontroli kryteria przewidziane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia PRS2009. Podał, że ilość drzewek spełniających te kryteria była wystarczająca, co zasadnie przyjął na podstawie tabeli przedstawionej w decyzji organu, zgodnie z którą na działce [...] było 9 551 szt., na działce [...] 2 838 szt. zaś na działce [...] 540 szt. Wyjaśniając natomiast (co zlecił w wytycznych NSA) z jakich przyczyn do drzew spełniających parametry drzew kwalifikowanych organy nie zaliczyły drzew nowo dosadzonych Sąd pierwszej instancji wskazał, że wynikało to z oceny prawidłowości prowadzenia uprawy w 2013 roku albowiem wprawdzie nieprecyzyjnie ale ostatecznie trafnie zwrócił uwagę, że czym innym jest stwierdzona w czasie kontroli w październiku 2013 roku obsada w zakresie minimalnej ilości drzew, czym innym natomiast prawidłowość prowadzenia uprawy w 2013 roku dokonana w oparciu o oświadczenie skarżącej o ilości wykonanych nowych obsadzeń. W przypadku bowiem uprawy sadowniczej zadeklarowanej we wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, płatność za realizację wariantu 2.9 jest przyznawana, wówczas gdy są spełnione warunki do jej przyznania określone w rozporządzeniu PRŚ 2009 (§ 50 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013).

W załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009 w zakresie pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne zawarte są m. in. następujące wymogi dla wariantu 2.9 -Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności):

a) wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczenie uzyskanego plonu na paszę, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa,

b) utrzymywanie minimalnej obsady drzew, która w przypadku drzew jabłoni

i czereśni stanowi 125 sztuk na 1ha powierzchni,

c) prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

W konsekwencji zdaniem NSA, prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów obydwu instancji, że skoro w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono oprócz obsady w normie również drzewka martwe i za niskie, niespełniające obowiązujących przepisami prawa parametrów, to uzupełnienie bezpośrednio przed przeprowadzeniem kontroli obsady o ponad 30 % (do wysokości 9551 szt.), czyni zasadnym wniosek, że obsada czereśni przed uzupełnieniem o nowo zakupione drzewka była niewystarczająca względem minimalnej wymaganej dla obszaru 73,47 ha tj. 9184 szt. (8743 szt. z uwzględnieniem marginesu 5%). Ta sama konstatacja właściwa jest co do wyliczeń dotyczących obsady na działkach [...]. Zasługująca na aprobatę jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji stwierdzająca, że w 2013 roku minimalna obsada drzew nie została zachowana, mimo że na dzień przeprowadzenia kontroli obsada została uzupełniona ( co może mieć znaczenie dla przyznania płatności w kolejnym roku płatności).

Jako również właściwe ocenić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące ustalenia organów, nie przyjmujących twierdzeń skarżącej kasacyjnie jako mających wpływ na wynik sprawy, że znaczna nadwyżka uprawy, stanowiła usprawiedliwienie dla podjęcia przez nią czynności agrotechnicznych (przycięcia stymulujące, uwzględniając jej oświadczenie, szczególnie akcentowane w skardze kasacyjnej, iż były to czynności co do starych nasadzeń), czego skutkiem było stwierdzenie w toku kontroli drzew zbyt niskich. Mając na uwadze powyżej zaprezentowane rozważania, słuszna jest ocena Sądu odwołująca się do ustaleń organów, że część drzewek nie spełniała określonych wymagań w trzecim roku ich uprawy. Obsada jabłoni i czereśni nie była utrzymywana w minimalnej ilości wynikającej z rozporządzenia PRS 2009 przez cały okres trwającego zobowiązania. Wypłata płatności rolnośrodowiskowej za realizację wariantu 2.9 jest bowiem bezpośrednio uzależniona od spełnienia warunku wynikającego z § 9 ust. 2 pkt 3a tego rozporządzenia (dot. określonych parametrów drzewek) oraz wymogów z załącznika

nr 3 do rozporządzenia, części II pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne ust. 1 pkt 2b dot. utrzymywania minimalnej obsady drzew przez cały okres trwającego zobowiązania. Skoro drzewka winny być kwalifikowane od początku realizacji Programu i należycie utrzymywane tj. wykazywać stosowny przyrost, to dokonane przez organy ustalenie, że ich część w łącznej liczbie 3 249 szt. nie spełniała wymogów § 9 ust. 2 pkt 3a rozporządzenia PRS 2009 w trzecim roku uprawy, czyni uzasadnionym ich nieuwzględnienie w odsadzie działek z drzewkami kwalifikowanymi. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, podzielającym wnioski organu, że 4000 szt. drzewek dosadzonych bezpośrednio przed kontrolą wskazuje, że całość uprawy nie spełniała wymogów obowiązujących przepisów prawa dla uzyskania płatności na rok 2013. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż wykorzystanie nowo zakupionych drzewek i ich zasadzenie na obszarze istniejącej od 2011 roku plantacji spowodowało "utworzenie ilościowego zapasu" względem minimalnej wymaganej obsady, jednakże najistotniejszy w tym fakt terminu, w którym skarżąca kasacyjnie dokonała tych czynności i możliwość określenia ilości drzew przed uzupełnieniem powoduje, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast przystępując do Programu i zobowiązując się do jego kontynuacji przez pięć kolejnych lat, poprzez uzupełnienie obsady drzew na działkach [...] co do ilości przekraczającej minimalną wymaganą liczbę, poczyniła działania dzięki którym należycie przygotowała uprawę do kolejnego roku zobowiązania.

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez brak rzeczywistego odniesienia się do istotnych argumentów podniesionych w skardze. Autor skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo zastosowania się przez Sąd pierwszej instancji do wskazań Sądu kasacyjnego zawartych w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 roku i wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla wyniku sprawy, nie zgadza się z dokonaną oceną, co jak wyżej wykazano nie oznacza, że zarzut ten jest usprawiedliwiony.

Podobnie bezzasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez praktycznie pozbawione uzasadnienia zaaprobowanie przez Sąd mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11 a także art. 75 § 1, art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2013 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia

bezpośredniego, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art . 86 k.p.a., w toku postępowania

prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim zupełnie niezrozumiały jest zarzut stosowania przez Sąd pierwszej instancji "normy art. 3 ust. 3 opisanej w petitum skargi kasacyjnej jako ustawa z dnia 26 stycznia 2013 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zaś w jej uzasadnieniu jako ustawa z 26 stycznia 2007 roku. Pomijając brak konsekwencji kasatora z jakiej daty jest ta ustawa, podkreślić należy, że w toku postępowania zarówno przed organami jak i sądami nie budziło wątpliwości, że do płatności stanowiących przedmiot kontrolowanego postępowania zastosowanie ma przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z którym do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 21 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

Z treści powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, w szczególności przez odejście od stosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konsekwencją zasady przyjętej w art. 21 ust. 3 ustawy jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu wywodzi skutki prawne, co zmusza stronę do większej aktywności. Art. 21 ust. 3 ustawy jednoznacznie obciąża wnioskodawcę obowiązkiem udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego poprzednią skargę kasacyjną strony, nie jest wykluczone stosowanie w tym postępowaniu art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przy czym w szczególności takim dowodem mogą być zeznania świadków. Natomiast zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powyższe oznacza, że organ, co do zasady, musi dopuścić dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W kontekście powyższych uwag jako nieusprawiedliwione uznać należy stanowisko autora skargi kasacyjnej wyrażone w pkt 3 jej petitum. Zwrócić uwagę trzeba, że zadaniem organu była ocena złożonych w toku postępowania oświadczeń skarżącej kasacyjnie. Ustalając stan faktyczny organ odnosił się do przepisów prawa materialnego istotnego dla wyniku sprawy. To determinowało analizę tych oświadczeń pod kątem ich znaczenia dla wyniku sprawy. Dokonując tego organy a następnie Sąd pierwszej instancji w istocie dokonały oceny wiarygodności oświadczeń strony. W konkluzji jako trafną Sąd kasacyjny uznaje ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie mimo obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy nie zgłosiła w toku postępowania żadnych dowodów potwierdzających istotne w sprawie okoliczności, że spełniła warunki określone przepisami prawa materialnego do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej określony w pkt 1 jej petitum zarzucający naruszenie prawa materialnego tj. § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzania PRŚ 2009 poprzez jego oczywiście błędną wykładnię.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że sposób jego sformułowania nie poddaje się kontroli instancyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładania prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez

Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczeniu się prostej omyłki. Skarga kasacyjna pod wspomnianym kątem nie zarzuciła i nie uzasadniła zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że zarzut błędnego (niewłaściwego) zastosowania przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony.

Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).