Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 514/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Małgorzata Włodarska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Bk 14/07 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nierozpoznania wniosków z dnia 17 października 2002 roku, 1 czerwca 2004 roku dotyczących budowy drogi oraz wniosku z dnia 15 listopada 2004 roku dotyczącego budowy linii energetycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Bk 14/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpatrzeniu skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. w przedmiocie nierozpoznania wniosków z dnia 17 października 2002 r., 1 czerwca 2004 r. dotyczących budowy drogi oraz wniosku z dnia 15 listopada 2004 r. dotyczącego budowy linii energetycznej, zobowiązał PINB w S. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku J. B. z dnia 15 listopada 2004 r. dotyczącego budowy linii energetycznej, natomiast co do wniosków skarżącego z dnia 17 października 2002 r. i z dnia 1 czerwca 2004 r. skargę oddalił. Ponadto Sąd ten zasądził od PINB w S. na rzecz skarżącego kwotę 56 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 23 kwietnia 2007 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność PINB w S. w przedmiocie rozpoznania jego wniosków z dnia 17 października 2002 r. i z dnia 1 czerwca 2004 r. dotyczących nielegalnej budowy ulicy na działkach o nr [...] i [...] przez Gminę S. oraz ustnego wniosku z dnia 8 listopada 2002 r. dotyczącego budowy linii energetycznej na działce o nr [...] przez Rejon Energetyczny w S. niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

W uzasadnieniu skargi J. B. wskazał, że sprawa zarejestrowana w PINB pod nr [...] obejmowała trzy jego podania i postępowanie wszczęte z urzędu, dotyczące różnych robót budowlanych, prowadzonych w rożnym czasie, przy różnym stanie prawnym, co skutkowało powstaniem różnych obiektów budowlanych. Wyjaśnił to w ten sposób, że w dniu 17 października 2002 r. złożył podanie w sprawie budowy drogi o nazwie ul. [...] w S. przez Gminę S. bo z treści zlecenia robót przez Gminę wynikało, że na działkach nr [...] i [...] ma powstać droga gruntowa, a ostatecznie wybudowano drogę gruntową od działki nr [...] do działki nr [...], w obrębie działki nr [...] i na działce [...] oraz plac manewrowy na działce nr [...], który został utwardzony. W dniu 8 listopada 2002 r. złożył ustne podanie w sprawie budowy linii energetycznej w sposób sprzeczny z wymogami prawa budowlanego i wydanym przez Starostwo Powiatowe w S. pozwoleniem budowlanym z dnia 25 czerwca 2002 r. W dniu 1 czerwca 2004 r. złożył kolejne podanie w sprawie nielegalnej budowy ulicy na działce nr [...], ponieważ Gmina przekroczyła zakres zgłoszenia z dnia 15 lipca 2004 r., nr [...] i rozebrała płoty oraz budynki od ul. [...] do działki nr [...] w pasie działki nr [...] oraz wybudowała bez pozwolenia na budowę na tej części działki nr [...] drogę gruntową.

Wskazał, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Białymstoku, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nakazał organowi I instancji wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wybudowania drogi żwirowej na powstałej wcześniej drodze gruntowej i utwardzonego zjazdu z płyt betonowych na ul. [...].

Stwierdził, że ww. podania nie zostały zakończone ostatecznymi rozstrzygnięciami, a każde z nich wymagało podjęcia odrębnej decyzji w oparciu o stan prawny istniejący w dacie samowoli.

Sąd I instancji rozpatrując niniejszą sprawę, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalił następujący ciąg zdarzeń faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 17 października 2002 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu zapobieżenia samowoli budowlanej związanej z wykonywaniem przez Gminę S. ul. [...] w S.. Skarżący podniósł, że Gmina nie posiada ani decyzji lokalizacyjnej, ani pozwolenia na budowę ulicy, ani decyzji rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na terenie przyszłej ulicy. Nadto podniósł, że Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. odmówił wpisania do ksiąg wieczystych "potajemnie wywłaszczonej przez Gminę nieruchomości" nr [...], przez którą ma przebiegać ulica.

Tego samego dnia, tj. 17 października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie administracyjne z wniosku J. B. w sprawie ul. [...] w S. i decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] umorzył postępowanie.

Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania J. B. od ww. decyzji utrzymał ją w mocy - (decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]).

Od powyższej decyzji J. B. wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt SA/Bk 174/03) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 1 czerwca 2004 r. J. B. ponownie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na budowie fragmentu ul. [...] w S. (działka nr [...]). Podniósł, że przedmiotowa samowola narusza własność jego działki nr [...], wpisanej do księgi wieczystej KW [...].

Organ pismem z dnia 15 czerwca 2004 r. udzielił odpowiedzi na pismo J. B. z dnia 1 czerwca 2004 r. i poinformował, że na odcinku ul. [...] nie prowadzi się i w najbliższym czasie nie będą prowadzone żadne roboty budowlane. Do dnia 12 czerwca 2004 r. ma być jedynie uprzątnięty teren pod budowę ulicy, nieprawnie użytkowany przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z pasem drogowym. Nadto organ poinformował, że zakres przyszłych prac związanych z budową ul. [...] zostanie określony w pozwoleniu na budowę a termin ich rozpoczęcia zostanie określony w zgłoszeniu rozpoczęcia robót budowlanych. Jednocześnie zainteresowany został poinformowany o tym, że po uchyleniu decyzji wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. zostaną podjęte działania wtedy, gdy do organu wrócą drogą służbową akta sprawy wraz z odpisem wyroku.

W dniu 16 września 2004 r. J. B. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że na skutek bezczynności organu polegającej na niewykonaniu wyroku sądu administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt SA/Bk 174/03), Burmistrz S. przystąpił do samowolnego wykonywania budowy ul. [...] w S., co narusza jego prawo współwłasności działki nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na powyższe w dniu 16 września 2004 r. wszczął postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych na ul. [...]. Skarżący o tym fakcie został poinformowany zawiadomieniem z dnia 1 października 2004 r.

Po przeprowadzonym postępowaniu organ decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w pasie drogowym tej ulicy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. B.. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] nakazał Burmistrzowi S. wstrzymać roboty budowlane prowadzone na części działki nr geod. [...] oraz części działki nr geod. [...] w S. i zobowiązał Burmistrza do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2005 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami i opinią rzeczoznawcy budowlanego, aktualną na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce obiektu.

Z uwagi na to, że Burmistrz S. nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, w dniu 4 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki samowolnie wykonanego utwardzonego zjazdu w S. z ul. [...] na ul. M. (działka nr geod. [...]) oraz samowolnego wykonania warstwy jezdnej z kruszywa naturalnego w S. na ul. [...] (działka nr geod. [...]) i decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] nakazał Burmistrzowi S. rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania B. i J. S. oraz decyzji Burmistrza S., decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji została wywiedziona skarga do sądu administracyjnego. Organ II instancji, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę w całości i uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzje organu I instancji z dnia [...] lipca 2005 r. - (decyzja z dnia [...] października 2005 r., nr [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem wykonane przez inwestora roboty budowlane w postaci wykonania nawierzchni żwirowej na ul. [...] jak i zmiany rodzaju nawierzchni na zjeździe z ul. [...] na ul. [...] mieszczą się w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane i stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymagały skutecznego zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno- budowlanym. Brak takiego zgłoszenia winien skutkować wdrożeniem procedury z art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane a nie jak to miało w miejsce w przedmiotowej sprawie procedury z art. 48, która ma zastosowanie wyłącznie do samowolnej budowy obiektów lub ich części wymagających pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt IISA/Bk 953/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Burmistrza S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2005 r. nr [...], z uwagi na wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez sam organ. Skarga J. B. o wznowienie tego postępowania została odrzucona postanowieniem sądu administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 152/06.

Z uwagi na uchylenie decyzji przez organ II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 2 listopada 2005 r. ponownie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego utwardzonego zjazdu w S. z ul. [...] na ul. [...] oraz samowolnego wykonania warstwy jezdnej z kruszywa naturalnego na ul. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] organ I instancji nakazał Burmistrzowi S. wstrzymać roboty budowlane na części działki nr geod. [...] oraz części działki nr geod. [...] i zobowiązał go do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych na ul. [...] robót budowlanych wraz z oceną oddziaływania ruchu samochodowego a szczególnie pojazdów ciężarowych na istniejący na tej ulicy kanał ciepłowniczy.

J. B. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, po rozpoznaniu którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zobowiązania Burmistrza S. do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót na ul. [...] wraz z oceną oddziaływania ruchu pojazdów (w tym ciężkich) na istniejący w ul. [...] kanał ciepłowniczy i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji, w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał Burmistrzowi S. zaniechania dalszych robót budowlanych na części działki nr geod. [...] oraz części działki nr geod. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie można było wdrożyć procedury legalizacyjnej dokonanej samowoli budowlanej przede wszystkim dlatego, że Burmistrz S. nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania działkami zlokalizowanymi w pasie ul. [...] w S. na cele budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i J. S. oraz J. B.. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że PINB w S. nie był bezczynny w sprawie wniosków skarżącego z dnia 17 października 2002 r. i z dnia 1 czerwca 2004 r. bowiem wnioski te były na bieżąco załatwiane i to w terminach określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Ostatecznie zaś postępowanie organu w sprawie tych wniosków zostało zakończone decyzją PWINB w Białymstoku z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], na podstawie której została utrzymana w mocy decyzja PINB w S. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] nakazująca Burmistrzowi S. zaniechania dalszych robót budowlanych na części działki o nr geod. [...] oraz części działki o nr geod. [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. jest decyzją częściową, gdyż jej przedmiotem było jedynie rozstrzygnięcie dotyczące wykonania utwardzonego zjazdu na ul. [...] z ul. [...] oraz wykonanie warstwy jezdni z kruszywa naturalnego na ul. [...], Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten dotyczy merytorycznej treści wydanej decyzji i jako taki nie ma wpływu na ustalenia dotyczące tego czy w sprawie doszło do bezczynności organu, bowiem legalności działania organu nie podważa zarzut niewłaściwego załatwienia wniosków. Z powyższych względów Sąd ten oddalił skargę na bezczynność organu odnośnie wniosków z dnia 17 października 2002 r. i z dnia 1 czerwca 2004 r.

Uznał natomiast, że skarga na bezczynność organu w przypadku wniosku z dnia 15 listopada 2004 r. zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając to stanowisko Sąd I instancji po pierwsze wskazał, że J. B. mógł skutecznie zainicjować postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii energetycznej na działce nr [...] przez Rejon Energetyczny w S. niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę albowiem posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane - jest właścicielem działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] objętą inwestycją polegającą na budowie linii energetycznej. Tak więc z chwilą złożenia w dniu 15 listopada 2004 r. pisemnego wniosku zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które powinno być załatwione przez wydanie decyzji w trybie art. 104 k.p.a. Wniosek ten jednak do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji nie został załatwiony. PINB w S., w wyniku przeprowadzonej kontroli inwestycji ustalił, że została ona wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę i w związku z tym postanowił nie wszczynać postępowania. Na wniosek skarżącego z dnia 15 listopada 2004 r. została udzielona jedynie pisemna odpowiedź. Powyższe postępowanie PINB w S. odnośnie wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2004 r. Sąd I instancji uznał za oczywistą bezczynność organu.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie kosztów Sąd ten wskazał, że konsekwencją uwzględnienia skargi w części było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego części poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego - art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w zw. z art. 206 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wysokości odpowiadającej zakresowi uwzględnionych żądań skargi. Koszty zostały wyliczone w następujący sposób: 100 - wpis sądowy, 18 - koszty dojazdu do sądu, 49,90 zł - utracony zarobek, który został wyliczony w następujący sposób: liczba hektarów przeliczeniowych posiadanych przez skarżącego - 9,5964 ha została pomnożona przez przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2006 r. - 1 898 zł (kwota tego dochodu wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z 20 września 2007 r.) i następnie podzielona przez 365 (wszystkie dni w roku z uwagi na specyfikę pracy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, specyfika ta przejawia się w tym, że praca w gospodarstwie wykonywana musi być codziennie bez względu na to czy jest to dzień ustawowo wolny od pracy, czy też nie a co za tym idzie efekty tej pracy w postaci zysków też są osiągane codziennie - trudno bowiem przyjąć, żeby rośliny uprawne czy też zwierzęta hodowlane przestawały rosnąć w dni ustawowo wolne od pracy). Po dokonaniu powyższych wyliczeń osiągnięto kwotę 167,90 zł. Przy czym kwota ta została podzielona przez 3, gdyż skarga została uwzględniona w 1/3. Co ostatecznie dało kwotę 55,96 zł, która to kwota została zaokrąglona do pełnego złotego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. B. wskazał, iż zaskarża wyrok w całości z tym, że punkt pierwszy tylko w zakresie, w jakim uznano, iż bezczynność organu datuje się od dnia wniesienia podania pisemnego, a nie ustnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, w szczególności zaś naruszenie przepisu art. 152 p.p.s.a. przez jego nieuwzględnienie przy ocenie bezczynności organu po złożeniu przez stronę skarżącą podania z dnia 1 czerwca 2004 r. oraz poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń Sądu, iż chodziło o kontynuację dalszej samowoli po wydaniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. SA/Bk 174/03. Ponadto zdaniem skarżącego doszło do obrazy art. 149 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na uznaniu, iż nie ma on zastosowania do oceny skutków bezczynności organu zaistniałej po wydaniu decyzji częściowej, a także do naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego i art. 63 § 3 k.p.a. poprzez oparcie punktu pierwszego sentencji wyroku na dacie wniesienia podania pisemnego, a nie ustnego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 37 Konstytucji w zw. z treścią przepisów Kodeksu pracy i dekretu z dnia 26 października1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445 ze zm.) w zakresie odnoszącym się do zwrotu utraconego zarobku oraz przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 48, poz. 284 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a częściowo przez brak zastosowania przy ustalaniu zwrotu stronie utraconego zarobku. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę punktu pierwszego wyroku poprzez przyjęcie za datę wniesienia podania dnia 8 listopada 2002 r., a także o uchylenie punktu drugiego sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zmianę punktu trzeciego sentencji przez wydanie rozstrzygnięcia reformacyjnego z prawidłowo ustaloną wysokości utraconego zarobku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed NSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż ustne podanie do organu wnosił w dniu 8 listopada 2002 r., jednakże pracownik organu wbrew ustawowemu obowiązkowi nie sporządził protokołu z ustnego wniesienia podania. W skutek tego organ administracji, jak i Sąd I instancji błędnie ustaliły okres, od kiedy datuje się bezczynność organu, przyjmując, iż nastąpiła ona przeszło dwa lata po wniesieniu przez skarżącego wspomnianego ustnego wniosku. Odnosząc się do punktu drugiego sentencji kwestionowanego wyroku skarżący wskazał, iż Sąd błędnie przyjął, iż podania z dnia 17 listopada 2002 r. i z dnia 1 czerwca 2004 r. dotyczyły jednej samowoli budowlanych związanej z budową utwardzonej drogi żwirowej. Skarżący podniósł również, iż PINB łącząc do wspólnego rozpoznania dwa podania skarżącego, zawęził następnie zakres sprawy tylko do kwestii zmiany kategorii drogi z gruntowej na utwardzoną, w efekcie czego wydał decyzję częściową nie powiadamiając o terminie rozpoznania sprawy w pozostały zakresie. Zdaniem skarżącego, ponieważ PINB nie wydał decyzji w zakresie dotyczącym podania z dnia 1 czerwca 2004 r., pozostaje on w bezczynności. Skarżący wskazał, iż w swoim podaniu z dnia 1 czerwca 2004 r., oprócz żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, zawarł żądanie wykonania wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt SA/Bk 174/03) w części obejmującej punkt drugi sentencji wyroku. Skarżący podniósł, iż w zaskarżonym wyroku Sąd na podstawie analizy akt administracyjnych, stwierdził, iż podanie skarżącego z dnia 1 czerwca 2004 r. zostało załatwione, co zdaniem skarżącego jest niezgodne z prawdą. Czynności, jakich podjął się bowiem organ po otrzymaniu omawianego podania sprowadzały się jedynie do wymiany korespondencji z Gminą S., celem ustalenia zamierzeń budowlanych, jakie miały być przez Gminę realizowane po 12 czerwca 2004 r. Zdaniem skarżącego PINB w S. nie wykonał punktu drugiego wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. Skarżący na marginesie zarzucił Sądowi niewskazanie środka prawnego służącego zwalczaniu wadliwości tak przeprowadzonego postępowania przez organ administracyjny. Odnosząc się do punktu trzeciego sentencji kwestionowanego wyroku, skarżący wskazał, iż wadliwie ustalono wysokość przeciętnego dziennego zarobku, należało bowiem przyznać maksymalną kwota utraconego zarobku, która w 2007 r. wynosiła 82,61 zł.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 października 2008 r., skarżący J. B. oświadczył, iż dostrzega potrzebę wyłączenia od udziału w sprawie sędziego NSA Jerzego Bujko oraz sędziego NSA Andrzeja Jurkiewicza. Wyjaśniając tę kwestię, w odpowiedzi na pytanie sędziego Przewodniczącego oświadczył, że wniosku o wyłączenie wymienionych sędziów od udziału w rozpoznawanej sprawie nie składa. Wobec wyraźnego i jednoznacznego stwierdzenia skarżącego, że nie zamierza złożyć wniosku o wyłączenie sędziów oraz braku przesłanek wyłączenia sędziów od udziału w sprawie z mocy samej ustawy, Sąd rozprawę przeprowadził.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu pod rozwagę bierze jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie pomogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli sprawowanej przez Sąd administracyjny I instancji, należy wskazać konkretne przepisy prawa, które naruszył ten Sąd, a następnie powiązać zarzuty z nimi związane z odpowiednimi normami prawa materialnego bądź procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących je elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenia skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Od adwokata czy radcy prawnego można bowiem oczekiwać i egzekwować znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Wskazać na wstępie należy, że jeżeli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy wynikające z art. 174 ustawy p.p.s.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na kontrolowaniu procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, wskazano naruszenie art. 152 i 149 ustawy p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przytoczyć należy treść poszczególnych przepisów. I tak zgodnie z treścią art. 152 ustawy p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Wskazać należy, że rozstrzygnięcie podjęte na podstawie tego przepisu traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, tak więc jego funkcją jest nadanie wyrokowi nieprawomocnemu cechy przypisywanej orzeczeniu prawomocnemu. Stwierdzenie przez sąd, że decyzja (akt lub czynność) nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta (akt lub czynność), nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, pomimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Zastosowanie art. 152 będzie więc miało miejsce na przykład w sytuacji, gdy Sąd I instancji wyrokiem uchyli decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.), stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Ponieważ przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 152 ma być akt lub czynność, to przepis ten nie będzie miał zastosowania w razie uwzględnienia skargi wyrokiem, gdy przedmiotem skargi objęta była bezczynność organów (vide: artykuł R. Sawuły, "Państwo i Prawo" 2004, z. 8, poz. 71).

Nie można więc w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest właśnie bezczynność organu, skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 152. Sąd ten, co warto podkreślić, wydając zaskarżone orzeczenie przepisu tego nie stosował.

Jeżeliby natomiast przyjąć, że skarżącemu w istocie chodziło o to, że przepis art. 152 naruszył organ wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt SA/Bk 174/03), co jednak nie wynika jasno i jednoznacznie ze skargi kasacyjnej, to dla skuteczności takiego zarzutu, skarżący musiałby w skardze kasacyjnej zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego (tak J.P. Tarno w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 247). Takiego zarzutu skarżący w skardze kasacyjnej nie przedstawił. Wobec tego zarzut naruszenia art. 152 ustawy p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to stwierdzić należy, że zarzut ten również nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony.

Niewystarczające jest bowiem uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej przez skarżącego. Ogranicza się ono do stwierdzenia, że obraza art. 149 przez Sąd I instancji nastąpiła przez jego błędną interpretację, polegającą na uznaniu, iż "przepis ten nie ma zastosowania do oceny skutków bezczynności organu zaistniałej po wydaniu decyzji częściowej". Tymczasem, aby właściwie wyjaśnić na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 ustawy p.p.s.a. należałoby zarzut ten powiązać z konkretnym przepisem przewidującym możliwość podjęcia określonej czynności przez organ (vide: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1373/05, System Informacji Prawnej "Lex" nr 194878).

Dopiero tak przytoczona podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie czyniłaby zadość wymaganiom stawianym skardze kasacyjnej.

Warto w tym miejsca podkreślić, że niedopuszczalnym jest dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni zakresu zaskarżenia, jego kierunków, a także konkretyzowanie zarzutów skargi oraz ich uściślanie. Zakres postępowania kasacyjnego, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. musi wyznaczać sam kasator.

Podsumowując rozważenia dotyczące zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania stwierdzić należy, że nieprawidłowe wskazanie przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone, nie pozwala na podważenie ustaleń faktycznych przyjętych jako podstawa rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.

Wskazać należy, że Sąd ten, na podstawie zgromadzonych akt administracyjnych ustalił kiedy i jakie czynności podejmowały organy administracji w związku z wnioskami skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że organy te nie pozostawały w bezczynności. Nadmienić wypada, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.) lub akcie szczególnym, terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosowanej czynności. Zgodnie z przyjętymi przez Sąd I instancji ustaleniami wnioski skarżącego z dnia 17 października 2002 r. i z dnia 1 czerwca 2004 r. zostały ostatecznie załatwione decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia [...] stycznia 2006 r. nakazującą Burmistrzowi S. zaniechanie dalszych robót budowlanych na części działki o nr geod. [...] oraz [...]. Natomiast co do wniosku skarżącego dotyczącego budowy linii energetycznej, to Sąd I instancji ustalił, że został on wniesiony przez skarżącego w dniu 15 listopada 2004 r., to jest w dacie wpływu do PINB w S. pisma skarżącego zawierającego, zgodnie z jego tytułem wnioski, uwagi i zastrzeżenia związane z tą budową.

Oceny wskazanych przez skarżącego naruszeń przepisów prawa materialnego dokonywać należy, mając na uwadze, że właśnie tych ustaleń faktycznych skarżący, z przyczyn o których mowa była powyżej, nie podważył skutecznie.

W związku z tym stwierdzić należy, że skarżący w skardze kasacyjnej nie przytoczył żadnych przepisów prawa materialnego, które zastosowały w niniejszej sprawie organy administracji, a które by nieprawidłowo ocenił Sąd I instancji. Wskazany przez niego art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy państwowej, nie był w rozpatrywanej sprawie stosowany, tak jak i art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Brzmi on następująco: "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Powiązanie naruszeń powyżej wymienionych przepisów z naruszeniem art. 63 § 3 k.p.a. także nie mogło przynieść pożądanego przez skarżącego efektu, ponieważ przepis ten, ze względu na swoją treść nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Brzmi on następująco: "Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu". Z przepisu tego niewątpliwie nie wynika, choć chciałby tego skarżący, obowiązek sporządzenia protokołu z ustnie wniesionego podania, lecz obowiązek podpisania złożonego do protokołu podania, więc czynienie z naruszenia tego przepisu zarzutu kasacyjnego jest w okolicznościach niniejszej sprawy zupełnie nietrafione.

Sąd I instancji rozpatrując sprawę o bezczynność organu, ustalając okoliczności dające początek tej bezczynności (jak w przypadku wniosku dotyczącego budowy linii energetycznej) nie miał powodu badania czy i przez kogo został podpisany protokół z ustanie wniesionego podania, ponieważ z akt administracyjnych nie wynikało jakoby w sprawie w ogóle składano ustne podanie do protokołu. Rozstrzyganie tej kwestii (czy i od kiedy organ pozostaje w bezczynności) w żaden sposób nie wiąże się także z koniecznością stosowania wskazanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego. Przepisy te dotyczą możliwości dochodzenia odszkodowania w przypadku wyrządzenia szkody przez organ, a więc zupełnie innego postępowania aniżeli to, które jest przedmiotem zaskarżenia.

Skarżący zawarł także w skardze kasacyjnej zarzuty odnośnie wysokości zasądzonych przez Sąd I instancji na Jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Powiązał je z naruszeniem przez ten Sąd art. 32 Konstytucji RP oraz bliżej niesprecyzowanymi przepisami dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków... (Dz. U. Nr 49, poz. 445 ze zm.), a także art. 138 Kodeksu pracy i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 48, poz. 284 ze zm.).

Odnosząc się do powyższego stwierdzić po pierwsze należy, że naruszenie przepisów postępowania sądowego, a jako takie należy traktować zarzuty co do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), oraz że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. Ponadto wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. powinny wskazywać na naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czyli przepisów zawartych w ustawie p.p.s.a.

Aby skutecznie podważyć rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie kosztów postępowania sądowego, koniecznym byłoby więc zarzucenie temu sądowi naruszenia art. 200, 206 ustawy p.p.s.a. Jak powyżej wskazano, skarżący takiego zarzutu w swej skardze kasacyjnej nie sformułował. Tak więc skarga kasacyjna także i w tym zakresie nie odniosła skutku. Dodatkowo nadmienić należy, że skarżący wyjaśniając zarzut odnośnie kosztów postępowania w istocie wykazuje, że Sąd I instancji zaniżył należne Jemu koszty o zaledwie 11 zł. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania powodujące taką pomyłkę nie mieści się w kategorii naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc nie mogłoby skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji, jeżeliby inne zarzuty skargi kasacyjnej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie dawałyby do tego podstaw.

Reasumując, stwierdzić należy, że nieprawidłowe przytoczenie przez skarżącego podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie spowodowało oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z treścią art. 184 ustawy p.p.s.a.