Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 64/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 3 par. 2, art. 149, art. 52 par. 1 i 2, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 152 par. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku I. S. z dnia 8 listopada 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] znak: [...] - w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz I. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 9 września 2019 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, I.S. zaskarżyła bezczynność Starosty, zarzucając organowi naruszenie art. 35 i 36 K.p.a. i domagając się:

1) zobowiązania Starosty do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - w terminie do dnia 30 września 2019 r.,

2) zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3) zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 7 listopada 2018 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej "..." o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora - Zakładu Robót Inżynieryjno-Transportowych "..." C.S. - wraz z obiektami towarzyszącymi - Etap I tj. budynek główny ciepłowni wraz z rozdzielnią energetyczną i częścią socjalną, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan, co, elektryczną, wentylacyjną i telefoniczną (kategorii VIII), stacji gazowej redukcyjnej (kategorii VIII), budynek magazynowy wraz z wewnętrznymi instalacjami: c.o., elektryczną (kategorii XVIII), wiatę magazynową wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną (kategorii XVIII), wjazd (kategorii IV), utwardzenia terenu na działce nr [...]/1 w [...] przy ul. 1-go Maja. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, jednak od tego momentu organ przeciąga w czasie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, powołując się na brak takiej możliwości – ze względu na toczące się postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji oraz wynikający z tego fakt zalegania wszelkich akt sprawy w WSA w Kielcach do sprawy o sygn. akt II SA/Ke 600/19, ewentualnie u Wojewody. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., sukcesywnie odracza termin załatwienia sprawy prowadzonej w ramach wznowionego postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po raz kolejny nastąpiło to pismem z dnia 29 lipca 2019 r., w którym wskazano kolejny termin rozpatrzenia sprawy na 30 września 2019 r. W dniu 10 czerwca 2019 r. skarżąca skierowała ponaglenie w tej sprawie, w rezultacie czego postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Wojewoda uznał ponaglenie za nieuzasadnione – ze względu na fakt, że organ nie jest w posiadaniu akt sprawy ze względu na toczące się postępowanie wpadkowe w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Z argumentacją tą skarżąca się nie zgadza, podkreślając, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ma charakter wpadkowy (incydentalny) względem postępowania wznowieniowego – a w związku z tym nie powinno w żadnym stopniu wpływać na określony w art. 35 K.p.a. termin załatwienia sprawy. Ponadto, zdaniem strony, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ wystąpił do Sądu (względnie Wojewody) z wnioskiem o wydanie kopii akt sprawy i zakończenie postępowania wznowieniowego w oparciu o przedmiotowe kopie. W toku postępowania brak bowiem nowych okoliczności lub informacji, które nie byłyby do tej pory w posiadaniu organu – a więc wszelkie działania organu w tej sprawie nie znajdują uzasadnienia i z punktu widzenia ekonomii postępowania są jedynie pozorne, a samo postępowanie jest prowadzone opieszale. Zaistniały stan nie koresponduje zatem z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podał, że we wznowionym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła I.S., w związku z czym akta całej sprawy zostały przekazane do Wojewody. Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. Starosta zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda stwierdził w dniu [...] 2019 r. niedopuszczalność zażalenia i zwrócił akta sprawy. Jednak w związku ze złożeniem przez stronę skargi do WSA, organ II instancji zażądał niezwłocznego przekazania całości akt sprawy dotyczącej odmowy wstrzymania ww. decyzji ostatecznej – które zostały przesłane w dniu 1 lutego 2019 r. Wojewodzie, a następnie do Sądu. Kolejnym pismem z dnia 26 lutego 2019 r. Starosta zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynie zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Następnie, w związku z tym, że akta sprawy nadal nie zostały zwrócone, pismami z dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz 29 maja 2019 r. zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy oraz o przyczynie tego przedłużenia. Po wydaniu przez organ wyższego stopnia postanowienia z dnia [...] 2019 r. o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione, kolejny raz – pismem Starosty – przedłużono termin rozpatrzenia sprawy "wznowieniowej" do dnia 29 lipca 2019 r. Następnie postanowieniem z [...] 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia – w związku z tym, że jej rozpoznanie zależy od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez WSA w Kielcach. Natomiast aby rozpoznać tę sprawę niezbędne jest, zdaniem Starosty, rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, a nie można tego dokonać nie będąc w posiadaniu akt sprawy, które aktualnie znajdują się w Sądzie. W konsekwencji nie sposób zarzucić organowi jakiejkolwiek bezczynności, zwłaszcza, że w dniu 23 września 2019 r. wystąpił do WSA o ewentualne przekazanie kopii akt przedmiotowej sprawy. W dniu 1 października 2019 r. wpłynęła informacja z WSA w Kielcach o tym, że na obecnym etapie postępowania sądowego o sygn. akt II SA/Ke 600/19 wydanie kopii akt administracyjnych nie jest możliwe, a strony mogą wykonać we własnym zakresie fotokopie konkretnych kart zawartych w aktach.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 49/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zobowiązał Starostę do wydania aktu w sprawie prowadzonej pod znakiem [...] i dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] 2014 r. znak: [...] - w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I); stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałej części (pkt III); zasądził od Starosty na rzecz I.S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta. Wyrok zaskarżył w części obejmującej punkty I, II i IV.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 873/20: 1. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I, II i IV i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji, stosując dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie uwzględnił okoliczności procesowej, którą stanowiło uprzednie zawieszenie postępowania administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania zasadności zawieszenia postępowania, chyba że czynność ta podlegała już kontroli sądowej (patrz: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 350/17). W konsekwencji, brak rozważenia znaczenia zawieszenia postępowania dla możliwości zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stanowił naruszenie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omówiona okoliczność nie stanowiła natomiast przeszkody do wydanie rozstrzygnięcia opartego o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. NSA zaznaczył, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od decyzji ostatecznej, nie kończy postępowania administracyjnego. Skoro zatem zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. było dopuszczalne, możliwe jest, niezależnie od zasadności zawieszenia postępowania, zajęcie przez sąd stanowiska, w zakresie dopuszczenia się przez organ bezczynności.

Nie jest wykluczone uznanie, że Starosta był bezczynny, jednak Sąd pierwszej instancji orzekł w tym zakresie przedwcześnie. Zastrzegając, że okoliczności każdej sprawy należy rozważać indywidualnie, NSA stwierdził, że co do zasady, przyczyny przekroczenia przez organ terminu rozpoznania sprawy mają znaczenie dla oceny, czy organowi można zarzucić bezczynność. Wynika to wprost z art. 35 § 5 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się jednak na temat zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu, a więc zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 35 § 5 K.p.a. Rozważając, na tle art. 35 § 1 K.p.a., zjawisko bezczynności, WSA stwierdził natomiast, że nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty.

Powyższego stanowiska o braku znaczenia przyczyn przekroczenia terminu dla oceny bezczynności NSA nie zaaprobował. Wskazał, że przyjęcie tej błędnej tezy spowodowało, że Sąd nie ustalił w sposób wymagany art. 35 § 5 K.p.a. okoliczności faktycznych i przebiegu czynności procesowych po złożeniu przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Sąd wyższej instancji podkreślił, że w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym sprawach sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd.

Sąd ograniczył ustalenia w zakresie przyczyn niewydania decyzji w terminie do zbadania przebiegu postępowania wpadkowego. Uznając, że organ miał możliwość i obowiązek zabezpieczyć się przed skutkami przekazania akt, poprzez wykonanie kopii akt (dokumentów) potrzebnych do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej.

NSA zauważył, że skuteczność czynności polegającej na wykonanie kopii akt należy rozważyć w okolicznościach sprawy. Podał, że w niniejszej sprawie akta administracyjne zawierają nie tylko dokumenty materializujące czynności procesowe organów i stron. Nadto, do akt należy projekt budowlany, obejmujący wiele tomów akt, w tym wielkoformatową mapę określającą projekt zagospodarowania terenu oraz wielkoformatowe rysunki projektu budowlanego. Istotny jest także, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sposób zabezpieczenia projektu przed dekompletacją. Sposób korzystania z akt administracyjnych oraz możliwość i celowość korzystania z ewentualnych kopii, powinien być nadto uwarunkowany charakterem sprawy, w której podjęto próbę zdyskwalifikowania ostatecznego rozstrzygnięcia. Przedmiot i zakres analizowanego postępowania został zdeterminowany treścią wniosku. Skarżąca zażądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, powołując się na trzy podstawy wznowieniowe. Każda z nich wymagała weryfikacji opartej na szeregu dokumentów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga sprawdzenia posiadania przez wnioskodawczynię interesu strony, co jest możliwe po zbadaniu oddziaływania inwestycji na prawa skarżącej. Zbadanie takiego oddziaływania nie jest możliwe jedynie z powołaniem się na tytuł prawny. Konieczne jest zbadanie lokalizacji inwestycji oraz sprawdzenie oddziaływania szeregu rozwiązań projektu budowlanego na prawa skarżącej. Powołanie się wnioskodawczyni na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymagało zbadania znaczenia poziomu wód gruntowych dla posadowienia obiektu budowlanego objętego projektem budowlanym w powiązaniu ze wskazywaną przez skarżącą opinią biegłego w tym zakresie. Także zarzut sfałszowania przez inwestora Raportu oddziaływania na środowisko, tj. podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., nawet pamiętając o ograniczonej mocy takiego zarzutu, stawianego bez orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie, wymagał zbadania i oceny na podstawie obszernego dokumentu, jaki stanowi Raport w konfrontacji ze wskazywaną przez skarżącą opinią biegłego.

Ocena działania organu nie może być oderwana od zachowania strony. Skarżąca wniosła skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Po wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 105/19, uchylającym zaskarżone postanowienie, sprawa została przez organ zażaleniowy merytorycznie rozpatrzona, następnie skarżąca wniosła skargę na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Nie można skarżącej odmówić prawa skorzystania ze środka prawnego, jakim jest skarga do sądu, na tego rodzaju postanowienie. Odnotować warto, że wyrokiem z dnia [...] 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 600/19, WSA w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Jednak sytuacja ta podlega ocenie w kontekście art. 35 § 5 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 996/19). W okresie rozpoznania sprawy wpadkowej, obszerne, oryginalne akta administracyjne pozostawały do dyspozycji organu zażaleniowego, a następnie WSA w Kielcach.

Wszystkie te okoliczności, łączące się ze sobą, powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie zaistnienia bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Następnie należy zauważyć, że sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a - zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." - sąd rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez orzekający w tej samej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie można wydać orzeczenia, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazać także należy, że - stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Bezczynność organu administracji publicznej oznacza niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – pkt 4a p.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie - art. 35 k.p.a., czy też w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będące konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich, lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszym przypadku skarżąca takie ponaglenie złożyła w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. i choć skierowała je do organu niewłaściwego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego), Starosta przekazał je Wojewodzie, który wydał w tym przedmiocie w dniu [...] 2019 r. postanowienie uznające ponaglenie za nieuzasadnione. Należało zatem uznać, że skarżąca dopełniła wymogu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. też postanowienie NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. II OSK 3025/19).

Z wspomnianego wyroku NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 873/20 wynika, że naruszenie przez WSA w Kielcach art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 102 kpa polegało na nieuwzględnieniu okoliczności procesowej, którą stanowiło uprzednie zawieszenie postępowania administracyjnego. NSA wyjaśnił przy tym, że sąd I instancji rozpatrując skargę na bezczynność miał prawo do oceny zasadności zawieszenia postępowania, jeśli nie zostało ono zaskarżone, a także, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie, w której skarżona jest bezczynność organu, niezależnie od zasadności tego zawieszenia nie jest przeszkodą do oceny, czy organ był bezczynny, bo sąd może ocenić powody przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z wyjaśnieniem udzielonym przez pracownika Starostwa Powiatowego w dniu 20 października 2020 r., postępowanie w sprawie znak: [...] dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją znak: [...] z [...] 2014 r. prowadzone z wniosku I.S. z dnia 8 listopada 2018 r. w dalszym ciągu jest zawieszone, a postanowienie z [...] 2019 r. o zawieszeniu tego postępowania nie zostało zaskarżone. Oceniając w związku z tym zasadność tego zawieszenia w kontekście treści art. 102 k.p.a. i jego wpływu na ocenę zarzucanej w sprawie bezczynności należy zauważyć, że jest ono wadliwe. Jak podstawę jego wydania Starosta wskazał art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. (w rzeczywistości chodzi o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż artykuł ten nie zawiera ustępów). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie za takie zagadnienie wstępne organ prawdopodobnie uznał (choć tego wyraźnie nie wyartykułował w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania), rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Starosty z [...] 2014 r., będącej przedmiotem wniosku strony o wznowienie postępowania i o wstrzymanie wykonania tej decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Organ stwierdził bowiem tylko, że "po zakończeniu postępowania przez sąd (tj. postępowania zainicjowanego skargą I.S. na postanowienie Wojewody z [...] 2019 r. utrzymujące w mocy odmowę wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2014 r.) oraz po otrzymaniu akt sprawy, tutejszy organ podejmie zawieszone postępowanie". Odnosząc się do takich powodów zawieszenia należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny względem postępowania głównego dotyczącego wznowienia postępowania, w związku z czym nie ma wpływu na możliwość kontynuowania postępowania wznowieniowego, ani tym bardziej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie wznowienia. Zależność pomiędzy tymi postępowaniami jest bowiem odwrotna; do wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uniemożliwiającej uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Wynik incydentalnego postępowania w przedmiocie wydania postanowienia z art. 152 § 1 k.p.a. (co może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego - wyrok WSA w Łodzi z 5.08.2011 r., II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347; podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z 19.03.2013 r., II SA/Rz 1103/12, LEX nr 1329199), nie ma żadnego wpływu na tok postępowania wznowieniowego.

Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 127–128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92, LEX nr 1689123).

Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie spełnia większości z wskazanych cech zagadnienia wstępnego. Jego rozstrzygnięcie w pierwszej instancji nie należy do właściwości organu innego niż ten, który jest właściwy w sprawach wznowienia, tylko właśnie do właściwości tego samego organu. W żadnym razie jego rozstrzygnięcie nie jest koniecznym warunkiem wydania decyzji w sprawie wznowienia, skoro bez względu na to, czy do wstrzymania dojdzie, czy też nie, organ ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę, w której wznowiono postępowanie w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 151 k.p.a., a to, że do wstrzymania wykonania decyzji dochodzi w razie uprawdopodobnienia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oznacza, że ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie pierwotnej decyzji poddanej kontroli w trybie wznowienia.

Skoro więc zawieszenie wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę było wadliwe, to wynikający z art. 102 k.p.a. zakaz podejmowania w jego trakcie czynności innych niż niezbędne przewidziane w tym przepisie, nie miał w sprawie zastosowania. Dlatego wspomniane zawieszenie postępowania nie mogło chronić Starosty przed zarzutem bezczynności w załatwieniu sprawy, a okres tego zawieszenia nie mógł być w myśl art. 35 § 5 k.p.a. pomijany przy ocenie zachowania przez organ przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] 2019 r. o zawieszeniu postępowania znalazło się również stwierdzenie, że Starosta podejmie zawieszone postępowanie po otrzymaniu akt sprawy. Ich brak nie mógł być podstawą zawieszenia postępowania, ponieważ taka przesłanka nie jest przewidziana w przepisach k.p.a. Brak akt postępowania był natomiast jedną z wskazanych w wyroku NSA z 16 lipca 2020 r. potencjalnych przyczyn przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy, która powinna być w sprawie wnikliwie zbadana. NSA wyraził przy tym pogląd, że w celu oceny zasadności poglądu przyjętego przez WSA w Kielcach w uchylonym wyroku z 27 listopada 2019 r., iż organ mógł skopiować akta sprawy i na tej podstawie rozstrzygnąć sprawę - konieczne jest uwzględnienie charakteru i obszerności akt sprawy, które zawierają projekt budowlany obejmujący wiele tomów, wielkoformatową mapę i rysunki. W ocenie NSA sposób korzystania z akt administracyjnych oraz możliwość i celowość korzystania z ewentualnych kopii powinien być uwarunkowany charakterem sprawy, treścią przedstawionych podstaw żądań wznowienia postępowania. Oceniając sprawę z uwzględnieniem takich wiążących wskazań należy zauważyć, że Starosta nie dysponował aktami sprawy od mniej więcej początku 2019 r., ponieważ w dniu 12 grudnia 2018 r. zostało przez I.S. złożone zażalenie na postanowienie Starosty z [...]2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2014 r., a 7 stycznia 2019 r. Wojewoda wydał wadliwe i uchylone następnie przez WSA w Kielcach wyrokiem z 27 marca 2019 r., postanowienie stwierdzające niedopuszczalność tego zażalenia. Akta sprawy nie wróciły jednak po tym wyroku do organu I instancji, ponieważ Wojewoda rozpatrywał ponaglenie złożone przez I.S. (postanowienie Wojewody z [...] 2019 r. uznające to ponaglenie za nieuzasadnione), a następnie [...] 2019 r. wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z [...] 2018 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2014 r., które zostało następnie uchylone wyrokiem WSA w Kielcach z [...] 2019 r. w sprawie II SA/Ke 600/19. Również wydając w dniu [...] 2019 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie decyzji z [...] 2014 r. Starosta nie dysponował aktami sprawy, co wynika z uzasadnienia tego postanowienia. Również w kolejnych miesiącach Starosta nie dysponował aktami sprawy, ponieważ WSA w Kielcach rozpatrywał skargę na bezczynność Starosty w sprawie wznowieniowej, w wyniku czego wydał w dniu 27 listopada 2019 r. wyrok, który następnie w dniu 16 lipca 2020 r. został uchylony przez NSA, a sprawa została przekazana sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, które ma obecnie miejsce.

W kontekście wskazanych wyżej, prawomocnych rozstrzygnięć WSA w Kielcach w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (sygnatura II SA/Ke 105/19) i w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2014 r. (sygnatura II SA/Ke 600/19) należy zauważyć, że zachowania skarżącej inicjującej te postępowania nie może w żadnym razie być traktowane jako mogące powodować bezczynność Starosty, skoro I.S. wnosząc środki odwoławcze, a następnie skargi, realizowała swoje prawa wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a następnie z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a nadto jej działania okazały się skuteczne, gdyż sąd przyznał jej rację. Z drugiej strony Starosty nie może obciążać przedłużenie postępowania wynikłe z rozpoznawania kwestii dopuszczalności zażalenia I.S. na postanowienie Starosty z [...] 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2014 r., gdyż wadliwego stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia dopuścił się Wojewoda, a nie Starosta.

Mimo powyższych uwarunkowań sprawy nie może być zdaniem sądu wątpliwości co do tego, że Starosta pozostawał w bezczynności przy rozpoznawaniu sprawy wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] 2014 r. Nawet bowiem uwzględniając obszerność akt sprawy i gabaryty zalegających w nich map, nie można przyjąć, aby zaistniały w sprawie wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. okoliczności wyłączające przekroczenie przez organ I instancji terminów załatwienia spraw administracyjnych. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, trwającego ciągle okresu zawieszenia postępowania nie można uznać za usprawiedliwiający bezczynność organu z powodu wadliwości tego zawieszenia. W sprawie nie zostało wdrożone postępowanie mediacyjne. Nie miały w sprawie miejsca okresy opóźnienia spowodowane z winy strony, co też wyżej wyjaśniono. Nie można również, zdaniem Sądu, uznać za niezależną od organu I instancji przyczynę nierozpoznawania sprawy, niedysponowania przez ten organ aktami sprawy w okresie od początku 2019 r. Wynika to stąd, że przez większość czasu bezczynności Starosty pozostawały one w siedzibach Wojewody i WSA w Kielcach położonych w dobrze skomunikowanym mieście wojewódzkim, odległym 50 kilometrów od siedziby organu I instancji, co umożliwiało ich nawet wielokrotne przeglądanie, wypożyczenie, a także skopiowanie ich całości, czy części istotnych z punktu widzenia charakteru sprawy i wskazanych w sprawie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Starosta, poza jedną próbą z 23 września 2019 r. (akta administracyjne tom III), nie podjął takich działań pozostając w błędnym przekonaniu, że zawieszenie postępowania w sprawie chroni go przed zarzutem bezczynności. Starosta nie skorzystał w szczególności z sugestii zawartej w piśmie WSA w Kielcach z 27 września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek organu o wydanie kopii akt sprawy, dotyczącej możliwości wykonania fotokopii konkretnych kart akt w czytelni WSA w Kielcach (pismo w aktach administracyjnych tom III).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Starosta dopuścił się bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał go do rozpoznania wniosku I.S. z dnia 8 listopada 2018r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] 2014 r., w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Równocześnie Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając w ten sposób stwierdzoną bezczynność Sąd wziął pod uwagę, że weryfikacja w trybie kontroli instancyjnej legalności podjętego przez Starostę w dniu [...] 2019 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania nie nastąpiła, w związku z czym organ ten mógł pozostawać w przekonaniu co do jego zgodności z prawem, zwłaszcza, że ocena tego postanowienia, a także samego wznowionego postępowania, przez stopień skomplikowania sprawy mogła budzić wątpliwości co do sposobu jej załatwienia.

Należy na koniec wyjaśnić, że kwestia zawartego w skardze żądania zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie mogła być przedmiotem ponownego orzekania sądu I instancji, ponieważ wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 listopada 2019 r., oddalający skargę w tym zakresie nie został uchylony wyrokiem NSA z 16 lipca 2020r., w związku z czym w tej części stał się prawomocny.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.