Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 131/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Markusy z dnia 19 grudnia 2019 roku nr IX/66/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Elblągu wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy Markusy nr IX/66/2019 z 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Przedmiotową uchwałę zaskarżono w części, tj. w zakresie § 1 i § 3 ust. 1 i 2 uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego, albowiem w § 1 wskazał: "ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Markusy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3."

Skarżący zauważył, że powyższa kwestia została unormowana w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Stanowione przez organy samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, żeby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca upoważnił adresata tejże delegacji do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą prawną o charakterze powszechnie obowiązującym. Stąd też – zdaniem skarżącego - z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które stanowi powtórzenie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Skarżący argumentował dalej, że zastrzeżenia budzi również zróżnicowanie wysokości stawek opłat, określonych w § 3 ust. 1 i 2 uchwały, ze względu na to, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy też poza takim obszarem pomimo, iż takie zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Przepis art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do różnicowania opłat ze względu na rodzaj obszaru, przez który przebiega pas drogowy.

Podniesiono w skardze, że art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych w sposób enumeratywny wymienia czynniki, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zatem Rada Gminy nie może uwzględniać innych, niewymienionych w przywołanym przepisie czynników. Skarżący argumentował dalej, że art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w żaden sposób nie nawiązuje do kwestii położenia drogi publicznej w obszarze zabudowanym lub poza tym obszarem, co oznacza, że rada gminy nie może uzależniać wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od takiego rozróżnienia. Uprawnienie takie nie wynika także z innych zawartych w art. 40 ust. 9 czynników. Stąd też § 3 ust. 1 i 2 uchwały został ustanowiony z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem i argumentacją zaprezentowanymi w skardze. Organ wskazał, że jego intencją nie było powielanie regulacji z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a jedynie ułatwienie adresatom uchwały zrozumienie materii w niej wskazanej. Podniesiono, iż nie doszło do powtórzenia treści art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a jedynie do przywołania w dosłowny sposób fragmentu przepisu w celach informacyjnych. Wyjaśniono, że samo dokonanie powtórzenia przepisów ustawy bez ich modyfikacji, chociaż narusza § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkowo bowiem mogą się zdarzyć takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne. Powtórzenia, o których mowa, jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne, powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 uchwały, organ wskazał, że uchwalając przedmiotowy akt prawa miejscowego nie przekroczył delegacji ustawowej wskazanej w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Organ dokonując rozróżnienia wysokość stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ze względu na obszar, w którym się znajdują kierował się jedynie szeroko rozumianym dobrem publicznym. Jednocześnie wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, nastąpiłoby usunięcie z obrotu podstawy nałożenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie gminy Markusy. W przypadku zrównania opłaty określonej dla obszaru niezabudowanego i zabudowanego, konieczne stałoby się zwiększenie stawki dla obszaru zabudowanego, co nie będzie z korzyścią dla podmiotów korzystających z dróg.

W ocenie organu wyrażonej w odpowiedzi na skargę, katalog przesłanek różnicujących wysokość opłaty z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie jest katalogiem zamkniętym. Brak jest w przedmiotowym przepisie bezpośredniego wskazania, że wyliczenie w nim dokonane jest wyliczeniem enumeratywnym. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu doprowadzi do powstanie skomplikowanej sytuacji prawnej, w której wydane na podstawie uchwały decyzje indywidualne zostaną następczo pozbawione podstawy ich wydania.

Organ argumentował dalej, że ustawa o drogach publicznych w swojej treści zawiera regulacje, które odnoszą się do obszarów zabudowanych i niezabudowanych. Organ w zaskarżonej uchwale dokonał nawiązania do regulacji odnoszących się do obszarów zabudowanych i niezabudowanych, a nie "wprowadził" w uchwale takiego rozróżnienia. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o drogach publicznych - "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: (...) umieszczania reklam (...) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych". Zgodnie zaś z art. 42 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - "zabrania się umieszczania nadziemnych urządzeń liniowych, w szczególności linii energetycznej, telekomunikacyjnej, rurociągu, taśmociągu, wzdłuż pasów drogowych, poza terenem zabudowy, w odległości mniejszej niż 5 m od granicy pasa, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". W ocenie organu jest to kolejny przepis ustawy, który odnosi się do terenu niezabudowanego, a także kolejny, który ogranicza możliwości zajmowania pasa drogowego na tym obszarze. Zdaniem organu regulacja zaskarżonego § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, poprzez różnicowanie wysokości opłat ze względu na rodzaj obszaru, w którym się znajdują również tego dokonuje. Organ nadmienił, że w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych również znajduje się różnicowanie regulacji prawnej w zależności od obszaru, na którym znajduje się droga publiczna.

W ocenie organu, wyższa kwota stawki za udostępnienie pasa drogowego w obszarze niezabudowanym, niż w obszarze zbudowanym znajduje uzasadnienie w chęci ograniczenia ekspansywnego dokonywania zajęć pasa drogowego w gminie Markusy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Stosownie do art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015. sygn. II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r. sygn. II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r. sygn. II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r. sygn. II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 1063/17, z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). W związku z powyższym nie jest prawidłowe stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę zgodnie z którym katalog zawarty w art. 40 ust. 9 u.d.p. nie jest katalogiem zamkniętym.

Ponownie zatem należy wyraźnie podkreślić, że zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Żadne zaś z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). Podkreślić zaś należy, że delegację ustawową należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco i nie można jej domniemywać. Nie jest dopuszczalne też stosowanie analogii.

W ocenie Sądu wbrew stanowisku organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę nie można przyjąć, że ustawodawca dopuścił rozróżnienie stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zależności od tego, czy dany element pasa drogowego znajduje się w obszarze zabudowanym czy też w obszarze niezabudowanym. Jak wskazano wyżej normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jedyne kryteria różnicujące zostały określone w art. 40 ust. 9 u.d.p., gdzie nie wskazano takiej kategorii jak obszar zabudowany, czy też poza obszarem zabudowanym. Wyjście poza upoważnienie ustawowe zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, którego efektem pozostaje konieczność wyeliminowania takiej regulacji z porządku prawnego.

Nadmienić należy również, że delegacja ustawowa do wydania przedmiotowej uchwały jest ściśle określona właśnie w art. 40 ust. 8 u.d.p. i nie stanowi jej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608), a w którym to rozporządzeniu określono stawki opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym i poza nim.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że Rada Gminy, wprowadzając w § 3 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, przekroczyła przysługujące jej kompetencje do określania stawek opłat określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. W ocenie Sądu analiza kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące § 3 ust. 1 i 2, należy uznać za zasadne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego w części dotyczącej przekroczenia w § 1 uchwały regulacji art. 40 ust. 2 u.d.p. Zarzut skarżącego w tej części skargi opiera się na zarzucie powtórzenia przepisu ustawy, tj. art. 40 ust. 2 u.d.p.

Podnieść należy, że co do zasady fakt powtarzania przepisów rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego może doprowadzać do naruszenia istoty tego aktu w konkretnych sytuacjach. W orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, że w odniesieniu do § 1 uchwały nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

Na koniec zaznaczyć należy, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.). WSA w Poznaniu w wyroku z 18 lutego 2016 r. (Wyrok WSA w Poznaniu z 18.02.2016 r., III SA/Po 1007/15, LEX nr 2021398.) słusznie zauważył jednak, że w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa. Sąd zastrzegł dopiero w dalszej kolejności, że nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tekst jedn.: ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Naruszenie zasad techniki prawodawczej oceniać należy zatem nie tyle formalistycznie, przez pryzmat samego odstępstwa od reguł prawidłowej legislacji, co przez skutki tych naruszeń dla możliwości stosowania obciążonego nimi aktu, ewentualnie jego zgodności z aktami wyższego rzędu. Naruszenie zasad techniki prawodawczej samo w sobie – jako odstępstwo od zasad redagowania tekstu prawnego nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa i przyczyna stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero gdy skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, naruszenie granic delegacji ustawowej, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w pozostałym zakresie.