Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 161/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 36 ust. 1 , 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 8 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 8 kwietnia 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. – dalej Kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2019.1505 t.j.) oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1312 t.j. ze zm. – dalej wskazywana także jako ustawa o płatnościach), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 6 marca 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 A sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...].

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym

A sp. z o.o. (dalej wskazywane jako strona, skarżąca, Spółka) zwróciła się w dniu 30 maja 2019 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla krów, płatności dla bydła, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wnioskiem zostały objęte działki rolne o areale 1208,57 ha. Do płatności dla bydła oraz płatności dla krów zgłoszono po 20 sztuk zwierząt.

Wezwaniem z dnia 28.08.2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zwrócił się do strony o wyjaśnienie nieścisłości odnoszących się do jedenastu działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) na które nie zawarto umowy dzierżawy, a które Spółka zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności.

Odpowiadając na wezwanie Spółka w piśmie z dnia 09.09.2019 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Wskazała, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych to stan posiadania i faktycznego użytkowania gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych jest podstawą do ich otrzymania, a stanowiący podstawę ewentualnych wyłączeń gruntów z płatności - art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej nie może być stosowany. Na poparcie tego stanowiska Spółka przywołała zasadnicze tezy z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. o sygn. III SA/Wr 33/19. Zaakcentowała m.in., że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do tego gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Spółki, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki, a nie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego, a to: art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz z wartości i celów, o których mowa w pkt: 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013. Spółka zaakcentowała również, że w rozporządzeniu 1307/2013 jedynie w ramach systemu płatności podstawowej - wskazano w art. 21 ust. 1 a i b w Tytule III Rozdziale I Sekcji1 w odniesieniu do gruntów - warunek posiadania ich na własność lub dzierżawy. Warunku takiego prawodawca unijny nie przewidział natomiast w odniesieniu do płatności jednolitej, bowiem w art. 36 ust. 1 w/w rozporządzenia wprost wyłączył zastosowanie sekcji 1, 2 i 3 Rozdziału I, z wyjątkiem art. 23 ust.1 akapit drugi, art. 23 ust.6 i art. 32 ust. 2-6. Zatem, wymóg posiadania tytułu prawnego do działek przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności w ramach płatności jednolitych nie obowiązuje.

Zaznaczyła również, że na stan posiadania i faktycznego użytkowania przez skarżącą wszystkich działek zadeklarowanych do płatności wskazuje fakt, że w dniu 31 maja 2019 r. z udziałem Spółki toczyły się postępowania o: 1) ustalenie istnienia stosunku prawnego z powództwa Spółki w sprawie o sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym w [...], zawieszonej z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz z uwagi na skierowanie pytania prawnego przez SO w [...] w sprawie o sygn. akt [...] ) wydanie nieruchomości w sprawie o sygn. akt [...] zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...] .

Spółka po wezwaniach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] przedłożyła ponadto umowę na dostawę buraków cukrowych potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pracownika Bura Powiatowego ARiMR w [...] z siedzibą w [...].

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia 06.03.2020 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w łącznej wysokości 900.322,75 zł oraz dokonał zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 12.466,11 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do płatności nie zostały zaliczone działki ewidencyjne o numerach a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k (łączna powierzchnia 162,09 ha). Działki te wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i nie przedłożono do nich tytułu prawnego. Ponadto wykluczono z płatności działkę ewidencyjną nr l o powierzchni 0,05 ha (część deklaracji na działce rolnej I). Pozostałe działki ewidencyjne składające się na działkę rolną I zostały wykluczone, bowiem Spółka nie dysponowała tytułem prawnym do tych działek. Płatność do krów naliczono do 19 sztuk zwierząt (deklaracja wynosiła 20), albowiem zwierzę o numerze [...] nie przebywało w siedzibie stada przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Z kolei z płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych wyeliminowano działki rolne o łącznej powierzchni 56,15 ha, usytuowane na działkach ewidencyjnych o numerach i , j, k wchodzących w skład ZWRSP.

Nie godząc się z tą decyzją Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła bezpodstawne zastosowanie w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem strony, reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika, wskazana regulacja prawna narusza zasadę proporcjonalności, równości oraz konkurencji, bowiem w uprzywilejowanej sytuacji stawia Skarb Państwa wobec podmiotów prywatnych. W odwołaniu wskazano również na zaniechanie prounijnej wykładni prawa krajowego oraz naruszenie przepisów proceduralnych (art. 7a, 77 i 107 kpa). W uzasadnieniu podtrzymano argumentację przywołaną w piśmie z 09.09.2019 r. i dodatkowo powołano się na drugi wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. o sygn. akt III SA/Wr 340/19, akcentując przy tym znaczenie wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt C – 375/08.

Wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał w pierwszej kolejności przepisy regulujące warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych, w tym art. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1,2, art. 16 ust.1- 4, art.18 ust.4, art. 19 ust.1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nadto przytoczył treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015. 351 ze zm.) oraz art. 31 ust. 1 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Dyrektor wskazał następnie, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest określenie czy zasadnie organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie o treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Stosownie do tego przepisu, płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

Dyrektor zaznaczył przy tym, że wprawdzie w przepisach unijnych nie występuje taki wymóg, to jednak nieposiadanie tytułu prawnego do takich gruntów stwarza pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Budzi to społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej. Opisywane zjawisko występuje na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, będącego dobrem publicznym. Celem funkcjonowania tego zasobu jest poprawa struktury gospodarstw rodzinnych, będących konstytucyjną podstawą ustroju rolnego w Polsce. Specyfiką zasobu jest z kolei rozproszenie gruntów, a w konsekwencji znaczne narażenie ich na bezumowne zajmowanie przez pomioty, które nie posiadają do nich tytułu prawnego. Skalę tego zjawiska pokazują dane zawarte w uzasadnieniu do ustawy wprowadzającej omawiany przepis. Na dzień 30.09.2015 r. odnotowano 973 przypadki bezumownego korzystania z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Zatem, aby umożliwić swobodne kształtowanie ustroju rolnego konieczne okazało się wprowadzenie wymogu - legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład zasobu, który wyeliminuje przypadki nadużyć. Przy czym, jak podkreślił Dyrektor, treść art. 18 ust. 4 w/w ustawy nie wprowadza zasadniczej zmiany jeśli chodzi o zasady przyznawania płatności. W odniesieniu do gruntów stanowiących część zasobów nadal jest zachowany podstawowy warunek w postaci prowadzenia działalności rolniczej. Wskazane obostrzenie ma charakter czysto formalny, nie ingerując zasadniczo w istotę, na której oparte są unijne dopłaty powierzchniowe.

Dyrektor zaznaczył przy tym, że działki ewidencyjne wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w odniesieniu do których strona nie wykazała, że posiada tytuł prawny, zostały wykluczone z płatności, jednakże nie były podstawą naliczenia sankcji powierzchniowych (potraktowano ten obszar tak jakby go strona nie zadeklarowała we wniosku).

Jednocześnie Dyrektor nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę i zaprezentowanej w przywołanych przez nią wyrokach WSA we Wrocławiu. Wskazał, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie został uznany na niekonstytucyjny, jest przepisem powszechnie obowiązującym, a organ administracji publicznej nie jest władny by oceniać, które normy prawne uchwalone przez ustawodawcę mają moc obowiązującą, a które należy derogować z systemu prawnego. Takie działanie niesie zagrożenie, że władza ustawodawcza mogłaby zostać pozbawiona jednej z naczelnych kompetencji - uchwalania przepisów prawa. Norma prawna została w tym przepisie sformułowana jednoznacznie i nie wymaga żadnych zabiegów związanych z jej wykładnią.

Na poparcie swojego stanowiska Dyrektor odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.02.2019 r. o sygn. akt I GSK 3032/18, w którym stwierdzono, że "Jak stanowi bowiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach: płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikom, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W związku z powyższym dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.".

W ocenie Dyrektora, wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu nie może być także uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, co potwierdził z kolei WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20.02.2020 roku, sygn. akt I SA/Rz 841/19. Tym samym za chybiony uznał organ odwoławczy zarzut niezgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z podstawowymi zasadami rynku unijnego, w tym w szczególności zasadą proporcjonalności, konkurencyjności.

W kwestii wskazywanych braków w rozstrzygnięciu (w odwołaniu podniesiono, że w sentencji decyzji nie wymieniono działek ewidencyjnych, których nie uwzględniono do płatności), organ wskazał, że przedmiotem postępowania nie było objęcie konkretnych działek ewidencyjnych płatnością, ale przyznanie tychże płatności. Dlatego w rozstrzygnięciu organ I instancji odniósł się do wysokości przyznanych płatności, w rozbiciu na poszczególne schematy pomocowe. Wszelkie kwestie szczegółowe, w tym wskazanie działek wykluczonych z płatności nastąpiło w uzasadnieniu decyzji, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej, w której to części organ doprecyzowuje swoje stanowisko. Dyrektor zaznaczył przy tym, że gdyby przyjąć wersję Spółki, to w przypadkach dużych producentów rolnych, zgłaszających do płatności kilkaset działek ewidencyjnych, sentencja decyzji byłaby niezrozumiała, zawiła i kompletnie nieczytelna.

W ocenie Dyrektora, organ I instancji wyraził swój pogląd na kwestię stosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, zatem ustosunkował się do argumentacji strony, wskazywanej w piśmie z 09.09.2019 r. Jest to stanowisko przeciwne do toku rozumowania zaprezentowanego w tym piśmie, oparte na dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz uwzględniające obowiązujące w tym kontekście przepisy prawne. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, budowanie teorii o ewentualnych uchybieniach, którymi mogłoby być obarczone postępowanie dowodowe, jest zupełnie bezpodstawne.

Dyrektor podkreślił przy tym, że do w/w pisma, będącego odpowiedzią na wezwanie organu, nie załączono żadnych dowodów (w toku całego postępowania strona nie wykazała się inicjatywą dowodową, chociaż taki obowiązek wynika z treści art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Spółka jednak nie przedłożyła tytułów prawnych do gruntów wymienionych w powyższym wezwaniu ani na etapie postępowania przed organem I instancji, ani w ramach procedury odwoławczej.

Dyrektor zaakceptował również prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych. Nie dopatrując się w tym zakresie żadnych uchybień, stwierdził, że w stosunku do każdego schematu pomocowego organ niższego stopnia przywołał właściwe przepisy, regulujące zasady naliczania płatności. Zastosował także właściwe stawki płatności za 1 ha/zwierzę, a strona nie kwestionowała prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Nie godząc się z wydaną decyzją strona wniosła skargę do WSA w Opolu, w której zarzuciła:

I) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:

1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:

a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),

2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, a to:

- art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, z których bezsprzecznie wynika, że:

a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów, lub pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika;

c) celem Prawodawcy Unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych;

d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który to wymóg skarżąca bezsprzecznie na dzień 31 maja 2019 r. spełniała;

III) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 Kpa przez oparcie zaskarżonego orzeczenia o wyroki:

a) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt. I SA/Rz 841/19 w sytuacji, gdy orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ z jego uzasadnienia w sposób ewidentny wynika, że Sąd ten w istocie w ogóle nie zajmował się analizą i wykładnią przepisów prawa krajowego w kontekście ich zgodności lub niezgodności z prawem i orzecznictwem wspólnotowym, a jedynie przyjął za własne błędne założenia prezentowane przez WSA w Rzeszowie w innych sprawach oraz przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 64/18 i to w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana linii orzeczniczej WSA we Wrocławiu i obecnie uważa się wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu jako warunek ewidentnie naruszający przepisy unijne,

b) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18 w sytuacji, gdy orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ sąd ten w istocie w ogóle nie zbadał kwestii zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, w tym w szczególności zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a poprzestał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia jedynie na przywołaniu argumentacji zawartej w samym uzasadnieniu do projektu ustawy o płatnościach,

IV) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 Kpa przez:

1. bezpodstawne zaniechanie zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;

2. nieuzasadnione odmówienie uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18. ust. 4 ustawy o płatnościach w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, a zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. III Sa/Wr 33/19, z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19, oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19;

3. całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne, w tym przede z uwagi na:

- zmianę linii orzeczniczej w tym przedmiocie,

- jednoznaczny wynik literalnej, systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., z którym to wynikiem w oczywistej sprzeczności pozostaje zarówno treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jak i treść zaskarżonej decyzji;

V) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1. art. 6, 7 i 8 Kpa w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęcie, że rzekomo wprowadzenie wymogu legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było konieczne aby umożliwić swobodne kształtowanie ustroju rolnego w sytuacji, gdy rozwiązanie takie w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w ogóle nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych;

2. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca rzekomo nie dopełniła wynikającego z tego przepisu obowiązku i nie przejawiała inicjatywy dowodowej co do wykazania posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w sytuacji, gdy obowiązek taki w tym zakresie bezsprzecznie w ogóle na skarżącej nie ciążył, ponieważ powszechnie i bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego nie przewidują dla otrzymania płatności procesowego obowiązku wykazywania przez beneficjenta tytułu prawnego do działek stanowiących podstawę wniosku o przyznanie płatności, a w toku postępowania skarżąca dopełniła obowiązku przedstawienia dowodów na potwierdzenie posiadania tych gruntów i spełnienia warunków do otrzymania płatności w całości;

3. art. 7a Kpa przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia;

4. art. 77 § 1 Kpa przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

VI) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 Kpa w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach przez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej przepisy postępowania decyzji organu I instancji, w której sentencji bezzasadnie nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

VII) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 Kpa przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji, art. 7 oraz 8 ust. 1 oraz art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach, a ponadto art. 6, 7a, 8, 77 oraz 107 § 1 pkt 4 i 5 Kpa i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] rozpoznanie sprawy na rozprawie również w sytuacji gdyby zachodziły przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym również uiszczonej opłaty od skargi, oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ I instancji w zakresie jednolitej płatności obszarowej - do obszaru zatwierdzonego do przyznania płatności uwzględnił działki o powierzchni 1046,53 ha i wykluczył z płatności działki o powierzchni 162,09 ha; w zakresie płatności na zazielenienie - do obszaru zatwierdzonego do przyznania płatności uwzględnił działki o powierzchni 1046,53 ha i wykluczył z płatności działki o powierzchni 162,09 ha; w zakresie płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych do obszaru zatwierdzonego do przyznania płatności uwzględnił działki o powierzchni 36,17 ha i wykluczył z płatności działki o powierzchni 56,15 ha.

Do wykluczenia płatności we wskazanym zakresie doszło jednak dopiero w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącej, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu dokonał oczywiście wadliwej i sprzecznej z przepisami prawa unijnego wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a obie decyzje są ewidentnie nieprawidłowe i to zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnym. Powinny zostać uchylone ponieważ zostały wydane z naruszeniem zasad i przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa Unii Europejskiej, oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania.

Wadliwość zaskarżonej decyzji w następstwie naruszenia prawa materialnego występuje w niniejszej sprawie na kilku płaszczyznach.

Pierwszą i najważniejszą z nich jest wadliwość samej podstawy prawnej wydania decyzji, tj. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Podtrzymując dotychczasową argumentację skarżąca ponownie powołała się na wyrok TS z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in. wskazała, że Trybunał podkreślił w tym wyroku, że warunkiem ewentualnej zgodności z prawem unijnym dodatkowych wymogów, są wyłącznie zobiektywizowane kryteria nienaruszające w żaden sposób zasady równego traktowania, które nie wywołają nadto zakłóceń na wolnym rynku i w konkurencji, a więc nie będą faworyzowały żadnego z podmiotów uczestniczących w tym rynku zarówno z powodów przedmiotowych jak i podmiotowych.

W ocenie skarżącej, decyzje organów administracyjnych w tej sprawie naruszają te wymogi, albowiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w sposób rażąco dyskryminujący i w oparciu o zupełnie nieobiektywne kryteria pozbawia faktycznych użytkowników gruntów rolnych otrzymania do nich przysługujących płatności bezpośrednich. Podstawą wyłączenia znacznej części gruntów z otrzymania płatności był tylko i wyłącznie brak przedstawienia przez skarżącą (jako posiadacza tych gruntów) ważnego tytułu prawnego do nich. Jest to kryterium zupełnie nieobiektywne, dyskryminujące i naruszające podstawowe standardy demokratycznego państwa prawnego, zasady prawa wspólnotowego oraz normy konstytucyjne.

Odwołując się do treści uzasadnienia do projektu ustawy o płatnościach, skarżąca wywiodła, że przepis art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach nie ma zastosowania do rolników, którzy faktycznie nie gospodarują na gruntach rolnych wchodzących w skład ZWRSP, ponieważ ta kategoria rolników pozbawiona została otrzymania płatności bezpośrednich już z mocy samego prawa tj. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. W Rozporządzeniu tym wprost wskazano, że uprawnień do płatności nie przyznaje się rolnikom, którzy faktycznie nie gospodarują na gruntach rolnych. Wobec tego, w ocenie skarżącej nie było więc konieczności wprowadzania i stosowania takiego przepisu w stosunku do tych rolników.

Z powyższego jednocześnie wynika, że jedynym i wyłącznym celem wprowadzenia przez ustawodawcę polskiego, niezgodnego z zasadami prawa wspólnotowego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, było wyegzekwowanie od rolników faktycznie użytkujących grunty rolne wchodzące w skład ZWRZP wydania tych gruntów przez pozbawienie ich płatności.

Takie rozwiązanie jest całkowicie niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa. Narusza ono w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, która stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności ograniczeń przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego, która to zasada powinna być rozpatrywana w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wynikającą z niej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z - wynikającym z preambuły do Konstytucji - postulatem zapewnienia "rzetelności" w działaniu instytucji publicznych. W efekcie jest to rozwiązanie naruszające art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji w związku z art. 7 Konstytucji.

Na skutek zastosowanej regulacji podmioty faktycznie gospodarujące na gruntach prywatnych otrzymują płatności niezależnie od tego, czy są w stanie przedstawić do nich tytuł prawny, czy też nie, podczas gdy podmioty faktycznie gospodarujące na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w przypadku nieprzedstawienia tytułu prawnego są takich płatności bezpodstawnie pozbawione. Taki stan rzeczy w sposób oczywisty zaburza równowagę na rynku i znacząco zakłóca konkurencję pomiędzy nimi.

Tymczasem jak wynika z poglądów doktryny i tez orzecznictwa regulacja taka jest niedopuszczalna również z tego powodu, że:

- Państwo nie powinno samo dla siebie tworzyć znacząco korzystniejszego reżimu ochrony własności niż ten, który zabezpiecza ogółowi właścicieli (zob. m.in. wyroki TK: z 21 grudnia 2005 r., sygn. SK 10/05 oraz z 5 września 2005 r., sygn. P 18/04);

- "wpisanie zasady równej ochrony do przepisów normujących wolności i prawa człowieka i obywatela ma na celu podkreślenie niedopuszczalności różnicowania ochrony praw majątkowych przez przepisy przyznające państwu i podmiotom publicznym pozycje uprzywilejowaną w stosunku do osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego" (tak: TK w wyroku z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99):

- " Ochrona własności i innych praw majątkowych nie powinna być, w obrębie każdego z praw majątkowych, różnicowana z uwagi na charakter podmiotu prawa" (tak: wyrok TK z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08);

- jak podkreśla się od lat w doktrynie i orzecznictwie, gospodarowanie mieniem publicznym odbywa się w ramach wykonywania uprawnień właścicielskich (dominium) państwa (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. I SA/Wa 2169/09). Agencja nie wykorzystuje więc atrybutów władzy (imperium) i powinna podlegać tym samym zasadom obrotu prawnego, jak inni jego uczestnicy;

Nadto zróżnicowanie sytuacji podmiotów publicznych i prywatnych w opisywanym zakresie nie ma charakteru relewantnego (nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz nie służy realizacji tego celu) - zróżnicowanie to nie jest zrównoważone i nie pozostaje w związku z żadnymi wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi, które pozwalałyby na odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Ponadto z zasady równego traktowania - jako zasady konstytucyjnej - wynika, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP płynie "nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.'' (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kpa).

Wobec powyższego w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w sposób całkowicie nieuprawniony dokonano rozróżnienia i istotnego pogorszenia sytuacji podmiotów prywatnych wobec Państwa przez wyposażenie Skarbu Państwa w dodatkowe, zbędne, a nadto ingerujące w sposób nieproporcjonalny do założonego celu w sferę stosunków prawnych narzędzie służące do odzyskiwania użytkowanych przez rolników gruntów wchodzących w skład ZWRSP.

Wskazane rozróżnienie jest także całkowicie nieuzasadnione i niezgodne ze wspólnotowymi zasadami równości proporcjonalności i konkurencji. W sposób oczywisty pozostaje również w sprzeczności z celami Prawodawcy Unijnego, którego zamiarem było jak najszersze objęcie zakresem wsparcia nie rolników posiadających do gruntów tytuł prawny, ale rolników faktycznie gospodarujących na gruntach rolnych.

Na dyskryminujący i wprost sprzeczny z zasadą proporcjonalności oraz naruszający zasadę równego traktowania i zasadę konkurencji - skutek regulacji zawartej w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Wr 33/19 oraz w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19 i z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19.

Skarżąca wskazała również na art. 21 Karty Praw Podstawowych zakazujący wszelkiej dyskryminacji i art. 1 protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podkreślając, że przepisy Karty Praw Podstawowych jak i Protokołu 12 do Karty mają charakter obowiązujący. W orzecznictwie TSUE prawa podstawowe (w tym zasada równości i niedyskryminacji) funkcjonują jako ogólne zasady prawa, a zarówno Sąd Pierwszej Instancji, Trybunał Sprawiedliwości, jak i rzecznicy generalni odwoływali się do postanowień Karty Praw Podstawowych jako do źródła prawa.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest bezsprzecznie dyskryminujący, zatem nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, strony w ogóle nie zarzucały decyzjom naruszenia przepisów prawa wspólnotowego i nie podejmowały jakiejkolwiek próby wykazania sprzeczności decyzji z tymi właśnie przepisami, a sądy administracyjne dla potrzeb rozstrzygnięcia w konkretnych sprawach nie przeprowadzały analizy zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, tj. konkretnymi zasadami prawnymi i określonymi przepisami rozporządzeń unijnych. Taka analiza została dopiero dokonana w przywołanych przez stronę wyrokach WSA we Wrocławiu i przedstawione tam tezy stanowią jedną z głównych podstaw wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi.

Organ II Instancji uzasadniając swoje stanowisko o odmowie przyznania skarżącej płatności, w sposób bezsprzecznie wadliwy ograniczył argumentację jedynie do przytoczenia treści i błędnej wykładni przepisów krajowej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zupełnie pomijając, że jej zapisy pozostają w oczywistej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi normami Prawa Wspólnotowego, w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także w wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:

a) zróżnicowanie pozycji, podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową).

Z przepisów prawa wspólnotowego ewidentnie wynika, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednio i wprost narusza konkretne normy i zasady prawa Unii Europejskiej, których już tylko literalne brzmienie wskazuje na to, że:

• z przepisów prawa wspólnotowego nie tylko nie wynika obowiązek posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania do nich płatności, ale wprost wyklucza się stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego jako warunku przyznania płatności, o które wnioskowała skarżąca ale w odniesieniu do płatności jednolitej wskazuje się na wymóg posiadania gruntu;

• fakt, że w przepisach unijnych nie występuje wymóg legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do działek objętych wnioskiem o płatności było zamierzonym i celowym zabiegiem legislacyjnym Prawodawcy Unijnego, którego celem jest jak najszersze wsparcie rolników faktycznie gospodarujących na gruntach rolnych, nie zaś niegospodarujących właścicieli tych gruntów;

• skarżąca jest beneficjentem systemu płatności obszarowych, a jedynie w stosunku do płatności podstawowej Prawodawca Unijny przewidział jako warunek przyznania płatności wykazanie posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności;

• wbrew wyrażonemu w decyzji przez Dyrektora OR ARiMR poglądowi oraz cytowanym w uzasadnieniu tezom orzeczeń - Państwom Członkowskim w zakresie jednolitych płatności obszarowych nie został pozostawiony żaden zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności.

Na oczywistą zasadność podnoszonych wyżej argumentów wskazuje literalne brzmienie, a nadto systemowa i funkcjonalna wykładnia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego, a to art. 36 ust. 2 i ust. 5, oraz art. 39 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia. Przedstawioną w niniejszej skardze argumentację potwierdza nadto treść art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6 rozporządzenia, oraz punktów , 5,10,29,30,46 i 61 preambuły tego rozporządzenia. Jak wynika z przepisów rozporządzeń unijnych regulujących zasady, tryb i formy udzielania wsparcia dla rolników - w szczególności z rozporządzenia 1307/2013 - celem Prawodawcy Unijnego było jak najszersze objęcie wsparciem rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych, a nie jedynie posiadają tytuł prawny do gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Niezależnie od treści art. 21 ust. 1 a) i b) i art. 36 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 zwróciła uwagę na punkt 3 i 5 preambuły rozporządzenia 1307/2013, z którego wynika, że celem Prawodawcy Unijnego było, aby zawrzeć w nim "wszystkie podstawowe elementy dotyczące wypłacania rolnikom wsparcia unijnego oraz ustalić warunki dostępu do płatności, które są nierozerwalnie związane z tymi podstawowymi elementami" (pkt. 3). Natomiast ,Aby uzupełnić lub zmienić niektóre elementy inne niż istotne niniejszego rozporządzenia, należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów zgodnie z art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (" TFUE"). " (pkt. 5)

Zatem, w ocenie skarżącej, rozporządzenie 1307/2013 jest aktem kompletnym. Reguluje ono zasady dostępu do płatności i elementy dotyczące wypłacania pomocy. Przyjęta regulacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach ustanawia dodatkowe i niewskazane w przepisach Rozporządzenia wymogi formalne do otrzymania płatności.

Powyższe potwierdza w całości punkt 30 Preambuły, w którym wprost stwierdza się, że "Aby zapewnić właściwe zarządzanie uprawnieniami do płatności, należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania określonych aktów w odniesieniu do przepisów dotyczących treści zgłoszenia i wymogów dotyczących aktywacji uprawnień do płatności".

Z kolei w odniesieniu do płatności na zazielenienie Prawodawca Unijny wskazał, że "z uwagi na udowodnione korzyści dla środowiska wynikające z systemów rolnictwa ekologicznego rolnicy, w odniesieniu do jednostek swoich gospodarstw rolnych, które spełniają warunki określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 834/2007 (1), powinni korzystać z elementu "zazielenienia" bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dalszych obowiązków".

Z powyższego wynika nie tylko to, że płatność na zazielenienie powinna być przyznawana bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dalszych obowiązków, ale również i to, że Prawodawca Unijny ponownie podkreślił cel uchwalonych regulacji, tj. możliwe najszersze objęcie wsparciem rolników gospodarujących na gruntach rolnych.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Dyrektora OR ARiMR w Opolu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, a skarżąca bezsprzecznie wymóg ten na dzień 31 maja 2019 r. spełniła.

W kwestii zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 Kpa), skarżąca naruszenie to wywodzi z faktu oparcia zaskarżonego orzeczenia o wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt. I SA/Rz 841/19 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W sprawach tych w ogóle nie analizowano zagadnienia zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, a uczynił to dopiero WSA we Wrocławiu, w przywoływanych przez stronę orzeczeniach.

W ocenie skarżącej, w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia w/w/przepisów postępowania przez bezpodstawne zaniechanie zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawa krajowego w taki sposób aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie innych przepisów i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń.

Zasada prounijnej wykładni prawa krajowego statuuje obowiązek interpretowania prawa krajowego przez sądy i organy administracyjne w sposób zgodny z prawem unijnym. Zasada ta odnosi się do całego systemu prawa Unii Europejskiej. Została ona sformułowana przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Istota tej zasady polega właśnie na tym, że w procesie stosowania prawa (w tym co oczywiste również przez organy administracji publicznej) normy prawne prawa krajowego powinny być interpretowane zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii Europejskiej tak dalece, jak jest to możliwe na podstawie prawa krajowego, w świetle treści i celu prawa unijnego tak, aby osiągnąć rezultat w nim określony.

Na gruncie niniejszej sprawy cel ten został wprost wskazany w preambule rozporządzenia 1307/2013.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Sądu Najwyższego, obowiązek stosowania prounijnej wykładni niezgodnego z prawem unijnym przepisu prawa krajowego sięga tak daleko, że sąd krajowy (organ administracji) winien pominąć sprzeczny z prawem unijnym przepis prawa krajowego i w jego miejsce zastosować inny przepis prawa krajowego, który będzie zgodny z dyrektywą lub którego wykładnia taką zgodność pozwoli uzyskać (tak, Wyrok SN z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt III SK 3/12 oraz z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt III SK 23/12., oraz Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez, www.curia.eu, pkt 26-32).

Brak jest zatem podstaw do zaakceptowania argumentacji przedstawionej przez Dyrektora OR ARiMR w Opolu, że odmówienie zastosowania przepisu krajowego w konsekwencji jego niezgodności z przepisami prawa Unii Europejskiej stanowiłoby rzekomo przejaw działania contra legem i sprzecznego z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Jednocześnie w zaskarżonej decyzji w sposób całkowicie nieuzasadniony pominięto istotną dla niniejszej sprawy i w całości prawidłową argumentację co do niezgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt III Sa/Wr 33/19, z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19, oraz z dnia 28 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 340/19. Bezzasadnie zaniechano zaakceptowania i całkowicie bezpodstawnie odstąpiono od zastosowania wskazań tego Sądu zawartych w tych wyrokach, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd w sprawie III SA/WR 33/19 oraz III SA/Wr 340/19 jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy niniejszej.

Nadto zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania również w ten sposób, że całkowicie bezzasadnie i niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania zaniechano odstąpienia od dotychczasowej, ewidentnie błędnej praktyki odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne, w tym przede z uwagi na:

- zmianę linii orzeczniczej w tym przedmiocie,

- jednoznaczny wynik literalnej, systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., z którym to wynikiem w oczywistej sprzeczności pozostaje treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

W ocenie skarżącej, organ II instancji naruszył również przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 6, 7 i 8 Kpa w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęcie, że rzekomo wprowadzenie wymogu legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było konieczne aby umożliwić swobodne kształtowanie ustroju rolnego.

Zarzucając z kolei naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach oraz art. 77 § 1 Kpa, skarżąca ponownie podkreśliła, że z przepisów prawa Unii Europejskiej nie wynika obowiązek posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, oraz obowiązek udowadniania tego faktu. W przepisach unijnych wskazuje się, że przesłanką konieczną do uzyskania płatności jest gospodarowanie na gruntach rolnych. Skarżąca bezsprzecznie udowodniła fakt posiadania na dzień 31 maja 2019 r. wszystkich gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz gospodarowanie na nich. Wobec powyższego obowiązek taki, jak wskazany przez organ w uzasadnieniu decyzji, a wynikający z art. 3 ust.3 ustawy o płatnościach, ogóle na skarżącej nie ciążył, ponieważ powszechnie i bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego nie przewidują dla otrzymania płatności procesowego obowiązku wykazywania przez beneficjenta tytułu prawnego do działek stanowiących podstawę wniosku o przyznanie płatności, a zatem i udowadniania tego faktu.

Wobec powyższego organ II instancji naruszył również art. 77 § 1 Kpa przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Gdyby Organ w sposób prawidłowy zinterpretował przepisy mające zastosowanie w tej sprawie, to materiał dowodowy zebrany w tej sprawie byłby ewidentnie wystarczający do wydania prawidłowej decyzji, przyznającej wnioskowane płatności bez dokonywania wykluczeń.

W niniejszej sprawie naruszono również art. 7a Kpa, bowiem w ocenie skarżącej, bezsprzecznie zaistniały przesłanki wskazane w pkt 1 i 2 tego przepisu, gdyż skarżąca została pozbawiona uprawnienia do otrzymania płatności w całości do wszystkich działek objętych wnioskiem, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do ich otrzymania i w sprawie bezsprzecznie zaistniały obiektywne wątpliwości co do treści normy prawnej zezwalającej na odmowę przyznania płatności, w stosunku do wspólnotowej normy nakazującej przyznania płatności w oparciu o przesłankę posiadania i użytkowania gruntów rolnych.

Ponadto rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej nie sprzeciwiają się interesy stron ani innych osób trzecich, wobec czego nie zaistniała w tej sprawie przesłanka negatywna zastosowania tej zasady.

W odniesieniu do naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 Kpa w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, przez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej przepisy postępowania decyzji organu I instancji, która w sentencji decyzji nie zawierała całości rozstrzygnięcia, tj. najważniejszego i podstawowego elementu decyzji administracyjnej, strona wskazała na elementy składowe decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 Kpa. oraz literalne brzmienie art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach. Odwołała się do poglądów doktryny i orzeczeń sądowych akcentując, że rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, musi ono być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu.

W kwestii wadliwości postępowania, w tym kontroli instancyjnej skarżąca wskazała, że w postępowaniu administracyjnym w I instancji Kierownik BP ARiMR wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył art. 6, 7 i 8 Kpa. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, gdyż nie zastosował przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., przy jednoczesnej bezzasadnej odmowie kierowania się przy wydaniu decyzji zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a w konsekwencji nie przyznał w całości płatności do wszystkich wnioskowanych działek, podczas gdy zgodnie przepisami prawa wspólnotowego skarżącej bezsprzecznie one przysługiwały, a z zasady pierwszeństwa wynika, że prawo wspólnotowe ma wartość nadrzędną nad prawem krajowym państw członkowskich, a Państwa członkowskie nie są uprawnione do stosowania przepisu krajowego, który jest niezgodny z prawem wspólnotowym. Utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji inkorporowano do zaskarżonego orzeczenia wskazane wyżej naruszenia.

W konsekwencji organ odwoławczy powielił naruszenia organu I instancji polegające na: niezastosowaniu przepisu art. 7a Kpa i rozstrzygnięciu wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej; naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; zaniechaniu uwzględnienia, że na stan posiadania i faktycznego użytkowania w dniu 31 maja 2019 r. przez A Sp. z o.o. wszystkich działek zadeklarowanych do płatności bezsprzecznie wskazywał również fakt, że na dzień 31 maja 2019 r. przed sądami powszechnymi toczyły się postępowania: przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt: [...] - zawieszone z uwagi na postępowanie o ustalenie prowadzone przez Sąd Rejonowy w Opolu; przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt: [...] - zawieszone z uwagi na prowadzone przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygn. akt: [...] oraz z uwagi na skierowanie pytania prawnego przez Sąd Okręgowy w [...] w sprawie o sygn. akt: [...]; pominięciu, że wskazany wyżej stan posiadania gruntów rolnych i faktycznego gospodarowania na nich, w całości uprawnia A do otrzymania w całości płatności do wszystkich działek, do których płatność została wadliwie wykluczona.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Spółka przed rozprawą wniosła jeszcze dwa pisma procesowe. W pierwszym z dnia 26 czerwca 2020 r. wskazała, że organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i następnie w odpowiedzi na skargę w ogóle nie odnosi się do kluczowych okoliczności wynikających z treści przepisów prawa wspólnotowego i niezasadnie pomija treść powszechnie obowiązujących regulacji unijnych, z których wprost wynika, że ustawodawca wspólnotowy wyłączył ze stosowania w ramach płatności jednolitych wymóg posiadania do działek tytułu prawnego. Podkreśliła również, że wskazywany przez organ odwoławczy cel wprowadzenia art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach czyli wyeliminowanie (...) przypadków, w których potencjalni beneficjenci pomocy użytkują co prawda grunty rolne, ale ich aktywność nakierowana jest na pobieranie dopłat powierzchniowych nie dotyczy skarżącej. Jej działalność rolnicza nakierowana jest bowiem na użytkowanie gruntów rolnych i prowadzenie na nich działalności rolniczej, którą prowadzi nieustannie od wielu lat.

Z kolei w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. wniosła o ewentualne:

1) wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:

"Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji",

2) na podstawie art. 124 $ 1 pkt 5 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wywiódł jak w skardze i pismach procesowych oraz złożył dodatkowe pismo o ewentualne wydanie przez WSA w Opolu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z art.2, art.32 ust.1 i 31 ust.3 Konstytucji RP i do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest możliwość stosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i konsekwencje wynikające z zastosowania tego przepisu.

W ocenie Spółki, zgodnie z aktualnym orzecznictwem WSA we Wrocławiu to stan posiadania i faktycznego użytkowania gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych jest podstawą do ich otrzymania, a stanowiący podstawę ewentualnych wyłączeń gruntów z płatności - art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej nie może być stosowany. Wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów oraz narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Spółki, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki, a nie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego, a to: art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz z wartości i celów, o których mowa w pkt: 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013. Nadto takie rozwiązanie jest całkowicie niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa. Wobec tego, zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest bezsprzecznie dyskryminujący, ustanawia wymóg sprzeczny z przepisami bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia unijnego nr 1307/2013 i jako niezgodny z prawem wspólnotowym nie może być stosowany.

W ocenie Dyrektora, który nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę i zaprezentowanej w przywołanych przez nią wyrokach WSA we Wrocławiu, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest przepisem powszechnie obowiązującym, nie został uznany na niekonstytucyjny. Norma prawna została w tym przepisie sformułowana jednoznacznie i nie wymaga żadnych zabiegów związanych z jej wykładnią. Wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być także uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Przy czym, jak podkreślił Dyrektor, organ administracji publicznej nie jest władny by oceniać, które normy prawne uchwalone przez ustawodawcę mają moc obowiązującą, a które należy derogować z systemu prawnego. Takie działanie niesie zagrożenie, że władza ustawodawcza mogłaby zostać pozbawiona jednej z naczelnych kompetencji - uchwalania przepisów prawa.

Przed przystąpieniem do zasadniczej części rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 255/19, który zapadł w stanie faktycznym zbliżonym do wyroku o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Nadmienić także należy, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku III SA/Wr 255/19 odwołał się do argumentacji przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19.

Skarżąca przedstawiając stanowisko w tej sprawie posłużyła się argumentami zaprezentowanymi w wyrokach WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt III SA/Wr 33/19, 95/19 i 340/19, w których przedstawiono zbieżną argumentację.

Stanowiska przedstawionego w tych wyrokach nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyrokach argumentację, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia.

Po pierwsze, trafnie co do zasady wskazuje skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18, jak i w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

Jak wynika z wyroku I GSK 3031/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Sąd wskazał przy tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a "pojęcia tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

W kwestii interpretacji art. 18 ust. 4 o płatnościach, w ocenie NSA, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego".

W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Dalej, NSA zwrócił uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOW jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 kc), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu.

Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za chybiony.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym zasady równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników, w tym art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia. Nie podzielił także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który to wymóg skarżąca bezsprzecznie na dzień 31 maja 2019 r. spełniała.

Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20, w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

Z uwagi na powyższe regulacje za chybioną należy uznać argumentację skarżącej wskazującą na naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego, a to art. 36 ust. 2 i ust. 5, oraz art. 39 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia. Nie negując celu wyznaczonego przez Prawodawcę Unijnego tj. uzależnienia przyznawania płatności jednolitych od posiadania gruntów, a nie od posiadania do nich jakiegokolwiek tytułu prawnego, zauważyć należy, że Prawodawca Unijny w pewnych przypadkach widzi potrzebę odstąpienia od tej zasady. Tak jest, na co zwróciła uwagę skarżąca, w art. 21 ust 1 a) i b) rozporządzenia 1307/2013, który normuje warunki przyznania rolnikom wsparcia w ramach systemu płatności podstawowej. W przepisie tym jednoznacznie i wprost wskazano, że dla otrzymania płatności w ramach tego systemu, faktycznie koniecznym jest posiadanie na własność lub w formie dzierżawy uprawnień do płatności. Trafnie również wskazała skarżąca, że w treści art.36 ust.1 w/w rozporządzenia Prawodawca Unijny wyłączył stosowanie tego przepisu w odniesieniu do płatności jednolitych.

Tym niemniej , nie sposób przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca, że regulacje te są kompletne, bowiem nie można tracić z pola widzenia zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu, chybione są również zarzuty wskazujące na naruszenie wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:

a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową).

Nie podzielając argumentacji skarżącej w tym zakresie wskazać należy na odmienny charakter własności publicznej od własności należącej do podmiotów konstytucyjnych wolności i praw. Na taką odmienność zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku P- 123/15 z dnia 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych.

W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej.

W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno «własność prywatną"» jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR, której podlega około 1 790 000 hektarów użytków rolnych, co stanowi około 5% ogółu użytków rolnych w Polsce. Agencja jest tym samym największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10).

Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje zaprezentowaną wyżej argumentację, która w ocenie Sądu, jest aktualna także na gruncie tej sprawy. Dodatkowo wskazuje, że nie można przy tym tracić z pola widzenia art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne podstawą ustroju rolnego. Wprawdzie jak podkreśla się w piśmiennictwie, z przepisu tego nie wynika żadne publiczne prawo podmiotowe i nie może on być podstawą skargi konstytucyjnej, to jednak stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad obrotu gospodarstwami rolnymi (TK – K 8/08) czy zasad bezumownego korzystania z nieruchomości (TK – P 123/15).

W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności, o czym była mowa wyżej.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił także argumentacji przedstawionej w skardze, że wprowadzenie do porządku prawnego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest całkowicie niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, tym samym naruszające art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji w związku z art. 7 Konstytucji.

Brak jest również podstaw do tego aby rozwiązanie to, jak sugeruje skarżąca, traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.

W konsekwencji twierdzenia skarżącej, że jedynym i wyłącznym celem wprowadzenia przez ustawodawcę polskiego, niezgodnego z zasadami prawa wspólnotowego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, było wyegzekwowanie od rolników (faktycznie użytkujących grunty rolne wchodzące w skład ZWRZP) wydania tych gruntów przez pozbawienie ich płatności, nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w przyjętych rozwiązaniach, opartych na obowiązujących wzorcach konstytucyjnych. Przeczą temu zarówno treść uzasadnienia do projektu ustawy, jak i przywołane wyroki TK. Bez znaczenia dla oceny możliwości wprowadzenia rozwiązania przyjętego w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach pozostaje twierdzenie strony, że cel który przeświecał wprowadzeniu tej regulacji nie dotyczy skarżącej, gdyż jej działalność rolnicza nakierowana jest na użytkowanie gruntów rolnych i prowadzenie na nich działalności rolniczej, którą prowadzi nieustannie od wielu lat. Gdyby bowiem stosować w/w przepis w sposób zróżnicowany, jak oczekuje tego skarżąca, do tej samej grupy relewantnej, doszłoby niewątpliwie do naruszenia podstawowych norm konstytucyjnych.

Z uwagi na stwierdzenie, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych, chybione są także pozostałe zarzuty skargi wskazane w pkt III, IV, V i VII.

W kwestii wskazywanych braków w rozstrzygnięciu polegających na tym, że w sentencji decyzji nie wymieniono działek ewidencyjnych, których nie uwzględniono do płatności, wskazać należy, że stosownie do art. 24. ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane w drodze decyzji. Z kolei w myśl ustępu 2, w decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu: 1) określa się zmniejszenia tych płatności, wykluczenia z tych płatności oraz pozostałe kary administracyjne, jeżeli wynikają z przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz 2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach.

W ocenie Sądu, z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślić przy tym należy, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 966/05). W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w pkt VI skargi.

Nie budzi również w sprawie wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych. W stosunku do każdego schematu pomocowego przywołano właściwe przepisy, regulujące zasady naliczania płatności. Zastosowano także właściwe stawki płatności za 1 ha/zwierzę, a strona nie kwestionowała prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Uzupełniająco wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona w toku postępowania wezwana została do wyjaśnienia nieścisłości odnoszących się do jedenastu działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), na które nie zawarto umowy dzierżawy, a które Spółka zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności. Skarżąca nie przedłożyła tytułów prawnych do spornych działek.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do skierowania pytań o treści sugerowanej przez stronę do TSUE i TK, a skargę jako oczywiście bezzasadną, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.