Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 163/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. G., U. K., A. N., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., K. N., H. Z., J. S., C. S. i A. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. G., U. K., A. N., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., K. N., H. Z., J. S., C. S. i A. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. G., U. K., A. N., A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K., K. N., H. Z., J. S., C. S. i A. S. pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o:

1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny,

2) na podstawie art. 154 § 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznanie od Prezydenta [...]na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł,

3) zasądzenie kosztów postępowania,

- w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14.

Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] pochodzącą z księgi hipotecznej [...], oznaczoną nr ewid. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi dnia 8 lipca 2015 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 8 września 2015 r.

Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżących wezwania do wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku.

Dlatego też skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1935/15 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 złotych.

Ponieważ Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku - dlatego też skarżący ponownie wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14, a następnie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ ww. wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1872/16 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości jeden tysiąc pięćset złotych. Jednocześnie stwierdził, iż bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący po raz kolejny wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14.

Następnie pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. (data prezentaty) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Dlatego wezwali oni organ do wykonania wyroku. Niemniej jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne, gdyż skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie - wobec faktu podejmowania przez organ administracyjny kolejnych czynności mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy.

Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów

na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości [...] - w tym grunt ww. nieruchomości

– przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. – na podstawie art. 32

ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa.

Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie - z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości - o przyznanie odszkodowania

na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze.zm.).

Zgodnie z dyspozycją art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny jeżeli przeszedł on

na własność Państwa po dniu 5 kwietnia1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia1958 r.

Zgodnie z ww. przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką.

Pismem z dnia 4 października Biuro Spraw Dekretowych zleciło wykonanie mapy z:

1. naniesieniami granic działki hipotecznej z rozliczeniem powierzchni aktualnych działek ewidencyjnych zgodnie ze stanem ksiąg hipotecznych,

2. naniesieniem powierzchni całej nieruchomości hipotecznej

3. naniesieniem powierzchni działki gruntu po dokonanych częściowo sprzedażach oraz naniesieniem decyzji odszkodowawczych

4. naniesieniem decyzji lokalizacyjnych, określeniem przejęcia terenu pod inwestycje.

Zaś pismem z dnia [...] stycznia 2018r. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło do pełnomocnika Stron [...] M. A. z wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie do akt sprawy oryginałów lub czytelnych poświadczonego za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu praw do spadku po F. K., W. N., K. N., W. K., W. N., M. N., K. N., Z. N., P. N., R. N., S. Na. (w aktach spawy znajdują się poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy postanowień bez klauzuli prawomocności) oraz oryginalnego lub czytelnej kopii poświadczonego za zgodność z oryginałem zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego Nr [...]z dn. [...].01.1948r. (kopia z niewidoczną pieczęcią Sadu Okręgowego), w nieprzekraczalnym terminie 1 miesiąca od daty doręczenia pisma pod rygorem zawieszenia postępowania administracyjnego.

Przedłożenie ww. dokumentu jest niezbędne dla udowodnienia praw podmiotowych do ubiegania się o odszkodowanie.

Ponadto Biuro Spraw Dekretowych informuje, że w wyniku analizy ustalono, iż w przedmiotowym postępowaniu pojawiła się kwestia spadków wakujących tj. takich spadków które zostały otwarte przed dniem 1 stycznia 1947 r. (zgon spadkodawcy nastąpił przed 1.01.1947 r. kiedy obowiązywał Kodeks Napoleona), a postępowanie o nabyciu praw do spadku nie zostało ukończone prawomocnym postanowieniem sądu przed dniem 1 stycznia 1965 roku. W takiej sytuacji spadek przypada Skarbowi Państwa na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym dla dziedziczenia ustawowego.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji F. K. (dawna właścicielka) zmarła w dniu [...].09.1944r., zaś spadek po niej na podstawie ustawy nabyli bracia P. N., K. N. i W. N. w udziałach wynoszących po [...]cz. każde z nich oraz bratankowie M. N., Z. N., S. N. i K. N. w udziałach wynoszących po [...]części każdy z nich, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział [...] Wydział Cywilny z dnia [...].07.2014r. (Sygn. akt [...] Ns [...]).

W związku z powyższym, mając na celu ochronę interesów Skarbu Państwa, Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...], zwróciło się pismem z dnia [...].01.2018r. z wnioskiem do Biura Prawnego Urzędu [...] o rozważenie wystąpienia na drogę sądową z wnioskiem o zmianę powyższych postanowień na podstawie przepisów Kodeksu Napoleona dotyczących dziedziczenia przez Skarb Państwa spadków wakujących lub bezdziedzicznych.

Jednocześnie, w związku z pracami Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], która twierdzi, że zaniechania w kwestiach spadków wakujących lub bezdziedzicznych narażają majątek publiczny na szkodę w postaci ewentualnego pozbawienia możliwości spadkobrania oraz, że niepodejmowanie czynności przed sądem powszechnym powoduje brak orzecznictwa w tych sprawach, Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] rozważa wystąpienie na drogę sądową z wnioskiem o zmianę powyższego postanowienia na podstawie przepisów Kodeksu Napoleona dotyczących dziedziczenia przez Skarb Państwa spadków wakujących lub bezdziedzicznych za zasadne.

Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa.

Jedynie na marginesie należy wskazać, iż pewne o opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie.

Również okoliczność, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, także znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze.

Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu - wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, iż Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu [...], a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa."

Na zakończenie Prezydent [...] poinformował - na podstawie art. 36 §1 kodeksu postępowania administracyjnego - że po zgromadzeniu całości materiału dowodowego decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie wydana bez zbędnej zwłoki.

Do dnia 15 listopada 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny.

Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a..

Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 556/14 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] marca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] pochodzącą z księgi hipotecznej [...], oznaczoną nr ewid. [...]- w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy

po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie

z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły

do organu w dniu [...] lipca 2015 r. – zatem wyznaczony termin upłynął w dniu [...] września 2015 r.

Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi -

- mimo uprzedniego trzykrotnego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku oraz mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1935/15 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 złotych oraz kolejnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1872/15 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1500 złotych - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej.

W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych

(jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować,

czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 3000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo dwóch wyroków wymierzających mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad 3 lata od wyznaczonego terminu.

Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione.

Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może"

w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest

w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej

z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16).

Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Również podnoszona przez skarżących obawa, że bez przyznania tej kwoty wyrok Sądu nadal nie będzie wykonany - nie uzasadnia przyznania kwoty pieniężnej.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności

w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154

§ 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.