Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1848/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 st. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 366/11 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Go 366/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę T. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. T. S. – emerytowany funkcjonariusz Policji, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006-2008.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim poinformował wnioskodawcę, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. T. S. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w rozpatrzeniu wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008. Po rozpoznaniu zażalenia, pismem z dnia [...] maja 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim, twierdząc, że żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

T. S. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. o sygn. akt II SAB/Go 34/09 zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1565/09 została oddalona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim cofnął T. S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości dwóch norm zaludnienia, przyznane decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania T. S., Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę T. S. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 775/10, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim. W motywach wyroku Sąd podał, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej, stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nadto, Sąd zwrócił uwagę, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu, nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 sierpnia 2009 r. o sygn. akt II SAB/Go 34/09, orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia 19 marca 2009 r. nie określił, a mianowicie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny, uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Sąd stwierdził przy tym, że zgodnie z treścią art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyrokach Sądów wydanych w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim odmówił T. S. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości".

Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].

Powyższą decyzję T. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, domagając się oceny, czy rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wskazał, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 775/10 wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], orzekające w przedmiocie cofnięcia T. S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości dwóch norm zaludnienia, przyznanego decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...].

W ocenie Sądu, kontrola podjętych w sprawie decyzji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z naruszeniem zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania, zawartymi w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 775/10, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej, stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w związku z art. 61 § 1 kpa.

Sąd zaznaczył także, że ocena zasadności skargi nie może przy tym przebiegać poza granicami związania, które określa art. 153 ww. ustawy. Natomiast odstępstwem od tego mogą być jedynie nowe okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie wynikają z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009-2011.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił uwagę, że materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092 ze zm.) w związku z § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zdaniem Sądu, przy czym pogląd ten wyrażono w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 775/10, zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej, przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika, nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych, przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Stanowisko organów administracji co do braku podstawy prawnej decyzji uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika nie jest zasadne. Źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] października 2001 r. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach, nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika, niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Wyliczenie równoważnika pieniężnego dla policyjnych emerytów i rencistów następowało corocznie na podstawie § 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Reguła ta dotyczy także lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i niewyrugowanych z obrotu prawnego decyzji.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę uwzględnił, uchylając decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], stosując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;

- art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia T. S. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...] oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny;

- art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 775/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie, podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych, a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...].

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy, uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne uznanie przez Sąd, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania T. S. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych;

- art. 16 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...], z powodu jej trwałości, nadal skutkuje prawem T. S. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 2001 r., zgodnie z jej treścią, skutkuje uprawnieniem T. S. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jednak tylko do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika;

- bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...], podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji, która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika;

- naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...] T. S., jako emerytowi policyjnemu, nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pomimo że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie, a rozporządzenia i zarządzenie, przyznające takie uprawnienie, oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji, uwzględniając skargę T. S., uchybił zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie określa ustawa. Sąd ten wskazał przy tym na zastosowanie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a ponadto powołał się na treść art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej, jak podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie pominął także kwestii wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualnie zaś, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej, stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w związku z art. 61 § 1 kpa.

Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on znaleźć uzasadnienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis ten przewiduje zasadę, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 775/10 dotyczył sprawy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem również wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania dotyczące tej sprawy administracyjnej wiążą Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. o sygn. akt II OSK 1865/10, publ. LEX nr 746833).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również we wspomnianym kontekście, wypłata T. S. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną, zaś fakt, że organ na wniosek skarżącego zastosował błędną (prawną) formę działania, tj. cofnął uprawnienie, nie zmienia charakteru samej sprawy administracyjnej. Uprawnienie wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nie może bowiem zostać wyeliminowane w formie decyzji wydanej na wniosek strony postępowania, dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, to, że organ na wniosek T. S. orzekł w innym przedmiocie, nie zmienia w istocie charakteru sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy podkreślić, że podstawę decyzji przyznającej T. S. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 101, poz. 1092 ze zm.) w związku z § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych, przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych, przyznających emerytowanym funkcjonariuszom Policji prawo do spornego równoważnika. Brak w tym zakresie nowych regulacji prawnych sprawił, że wcześniej wydane decyzje nadal wiążą, pomimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.

Podkreślić należy, że T. S. posiada ostateczną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...], przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została, jak dotąd, wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie wywoływać wynikające z niej skutki prawne. Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Przedstawiony powyżej pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] października 2001 r. nr [...], przyznającej T. S. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego Państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do Państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 kpa oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane przepisy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.