Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1807/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: ar 7, 77, 80 , 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ar 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. L. i R. L. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych solidarnie na rzecz skarżących A. L. i R. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., znak [...], orzekająca o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] oraz o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], znak: [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów w [...] stwierdził wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) gruntów leśnych o powierzchni 3,16 ha na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. gmina Z., z tego 2,91 ha zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz 0,25 ha niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Decyzja ta w części opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze i nieleśne została decyzją Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] znak: [...], uchylona i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł co do meritum. W pozostałej zaś części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2163/10, uchylił decyzję GDLP z [...] sierpnia 2010 r. i wskazał m.in. iż ponownie rozpoznając sprawę organ dokona sanacji naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz zakazu reformationis in peius, umożliwiając zarówno respektowanie zasady dwuinstancyjności, jak i wydanie prawidłowej (również w zakresie wysokości nałożonej opłaty) decyzji w sprawie.

DGLP decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który decyzją z [...] lutego 2012 r. stwierdził wyłączenie gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami wskazanej powyżej ustawy i dla powierzchni 2,91 ha ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze i nieleśne od roku 2010 a dla powierzchni 0,25 ha – jednorazową opłatę roczną w wysokości dwukrotnej należności. Na poczet obydwu ustalonych opłat zaliczono kwoty, które państwo L. wnieśli w toku postępowanie. Nadto w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podwyższono należność o 10 %.

DGLP decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] lutego 2012 r. kolejny raz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na podniesione przez strony postępowania zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia faktycznego, tj. terminu wyłączenia gruntów z produkcji.

Skarga na tę decyzję został oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2319/12).

Decyzja RDLP z [...] października 2013 r., zapadła po uprawomocnieniu wskazanego wyżej wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12. Organ – dokonując wyliczenia tzw. należności oraz opłat rocznych – uwzględnił ceny obowiązujące w okresach, za które naliczono opłaty oraz dokonał stosownego odliczenia ceny gruntu od opłat rocznych.

Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania, rozpatrzonego decyzją DGLP z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]. Organ odwoławczy uchylił decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] października 2013 r., wskazując że w decyzji nieprawidłowo ustalono wysokość opłat rocznych za korzystanie z gruntu na cele nieleśne, albowiem do wyliczenia opłat rocznych przyjęto wysokość należności pomniejszoną o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia.

Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zaznaczył, że w sprawie orzekał już także sąd administracyjny i wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12 oddalił skargę. Wyrażone w tym orzeczeniu oceny prawne i wskazania do dalszego postępowania są wiążące zarówno dla organów obu instancji jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, o czym stanowi art. 153 i 170 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że kwota – o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – nie podlega odliczeniu od podwójnej należności, wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy. Jednocześnie wskazano, że pomniejszeniu o wartość gruntu może podlegać należność ustalana w sytuacji gdy organ wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 2 ustawy). Nadto Sąd przyjął, że odliczenie kwoty odzwierciedlającej wartość gruntu ma miejsce także dla potrzeb ustalania opłat rocznych. Mając powyższe na uwadze Sąd w wyroku z dnia 4 września 2014 r. uznał, że brak było przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaś – wobec tego, że organ odwoławczy zamierzał wyłącznie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania – rozważanie, czy doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. byłoby bezprzedmiotowe. Sąd zauważył jednak, że w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2163/10 jak i IV SA/Wa 2319/12 nie zakwestionowano możliwości ustalania opłat w stosownej wysokości po ewentualnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu zasadne są także te zarzuty skargi, gdzie podniesiono, że organ odwoławczy w istocie nie ustosunkował się w wystarczającym zakresie do pewnych zarzutów odwołania. Dotyczy to kwestii: ustalenia terminu zakończenia naliczenia opłat — ogólnikowe odesłanie do treści decyzji o rekultywacji nie pozwala na ustalenie, jaka data została uznana za miarodajną w sprawie i dlaczego oraz czy i jakie znacznie w sprawie może mieć decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, w kontekście treści normatywnej art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na konieczność uwzględnienia ceny gruntu przy ustalaniu opłat rocznych, gdy chodzi o grunty gdzie wyłączenie było przewidywane planem zagospodarowania przestrzennego (tak wytyczne z wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12), organ powinien był też odnieść się do sygnalizowanej kwestii właściwego ustalenia wartości nieruchomości na dzień wyłączenia gruntu z produkcji. Z kolei mając na uwadze, że w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12 wyrażono stanowisko, że odliczenia dotyczące generalnie należności, mają zastosowanie także przy ustalaniu opłat rocznych, organ obowiązany jest rozważyć, czy w sprawie zachodziły stosowne przesłanki do odliczenia.

Sąd wojewódzki uznał jednocześnie, że część zarzutów była już przedmiotem rozważania w prawomocnie zakończonej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12. Dotyczy to:

– właściwego ustalenia typu siedliskowego lasu; jak wskazał uprzednio Sąd chodzi tu o siedlisko oznaczone w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu i trafne je zakwalifikowanie dla potrzeb ustalenia stawki opłat, jako bór mieszany świeży, pomimo faktycznego występowania na części terenu halizny; bezzasadne są więc zarzuty w kwestii potrzeby ustalenia faktycznego sposobu użytkowania gruntów czy zagadnienie obowiązywania Uproszczonego Planu na dzień orzekania w sprawie, w końcu - jak zakwalifikowano lasy przyległe,

– ogólnej powierzchni wyłączonego z produkcji lasu; Sąd nie rozważał uprzednio jedynie podniesionej kwestii znaczenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę - do zagadnienia tego odniesie się organ ponownie rozpoznając sprawę (czy pozwolenie na realizację budynku socjalno - garażowego może mieć znacznie np. w kontekście treści art. 12a ustawy dotyczącego budownictwa mieszkaniowego),

– przyjętych stawek opłat - jak wskazał Sąd, mają być to stosownie publikowane ceny w latach, gdy miało miejsce wyłączenie; z kolei zarzut skargi zastosowania "wytycznych GDLP" jest niezasadny, bowiem z treści decyzji nie wynika, aby tego rodzaju dokument miał znaczenie, z punktu widzenia meritum orzekania przez organy obu instancji,

– braku możliwości zastosowania odliczenia ceny gruntu, gdy chodzi o ustalenie tzw. należności, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

– kwestii, czy wyłączenie było dokonywane na podstawie stosownych zezwoleń (zarzuty podniesione na rozprawie) – Sąd dysponując ówcześnie przywoływanymi dokumentami, wskazał jednoznacznie, że wyłączenie było dokonane bez wymaganych zezwoleń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. L. i R. L. Wyrok zaskarżono w części uchylającej zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3294/14 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że niniejsza sprawa była przedmiotem dwukrotnej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej oceny przez WSA w Warszawie kwestii możliwości naruszenia zasady reformationis in peius przez organ pierwszej instancji ponownie orzekający w sprawie, NSA wskazał, że stanowisko Sądu wojewódzkiego, co do zasady, jest prawidłowe. Kwestia ta była bowiem przedmiotem rozważań Sądu w sprawie zakończonej wydaniem wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (IV SA/Wa 2163/10), w której uchylając kontrolowaną wówczas decyzję wprost wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona sanacji naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz zakazu reformationis in peius umożliwiając zarówno respektowanie tej zasady jak i wydanie prawidłowej również w zakresie wysokości nałożonej opłaty decyzji w sprawie. NSA wyjaśnił, że Sąd uznał za prawidłowe, tj. nienaruszające omawianej zasady wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, nawet jeśli ponowne rozstrzygnięcie będzie dla strony odwołującej się mniej korzystne. NSA podkreślił nadto, że zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., w sprawie FPS 2/98 przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy nie prowadzi do naruszenia zasady reformationis in peius. Nie będzie stanowiło złamania tej zasady również wydanie decyzji mniej korzystnej dla odwołującego się przez organ pierwszej instancji ponownie rozpatrujący sprawę na skutek uwzględnienia takiego odwołania.

NSA zaznaczył jednak, że odmienna wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez organ odwoławczy, co do zasady, nie może powodować wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się. W takiej sytuacji obowiązkiem organu byłoby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bo jedynie wówczas przeprowadzenie ponownie postępowania i prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z zasadą zaufania obywatela do organów państwa.

NSA wskazał również, że nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zarzuty dotyczące właściwego ustalenia typu siedliskowego lasu nie były przedmiotem rozważań w sprawie IV SA/Wa 2319/12. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ocenił jako prawidłowe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej wówczas decyzji, że dla ustalenia charakteru leśnego przedmiotowej działki decydujące znaczenie miał Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi B., zgodnie z którym na działce tej znajdował się las o typie siedliskowym – Bór mieszany świeży – Bmśw (czasowo usunięty – halizna), co odpowiada przyjętemu w decyzji organu I instancji przelicznikowi 1150 m³. Niewątpliwie zatem działka skarżących porośnięta jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, o czym stanowi Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi B., ma powierzchnię przekraczającą wymagane 0,10 ha (art. 3 tej ustawy). NSA wskazał, że Sąd wziął pod uwagę, że teren ten był okresowo pozbawiony roślinności leśnej co jednak miało ten skutek, że nie zostało naliczane odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu.

NSA wyjaśnił nadto, że w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r., w sprawie IV SA/Wa 2319/12, Sąd wypowiadał się co do ogólnej powierzchni wyłączonego z produkcji lasu, zawierając również ocenę prawną co do prawidłowości zastosowania stawek opłaty jednorazowej jak i opłat rocznych i określając w sposób jasny i nie budzący wątpliwości w jaki sposób opłaty te winny być naliczone (co do wyłączenia z produkcji leśnej 2,91 ha wskazanej działki pod żwirownię należało ustalić opłaty roczne w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za okres faktycznego wyłączenia, które powinny być podwyższone o 10 %, bez możliwości dokonania odliczeń ceny gruntu od tej opłaty).

Wreszcie w ocenie NSA, Sąd orzekający we wcześniejszych wyrokach przyjął, że skarżący zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji nie posiadali co obligowało do nałożenia obowiązku uiszczenia stosownych opłat jednorazowych i rocznych. Ocena ta była wiążąca dla organów prowadzących postępowanie jak i Sądu pierwszej instancji, zaś od odstąpienia od niej mogłaby zwolnić organ jedynie zmiana sytuacji faktycznej lub prawnej po wydaniu tego rozstrzygnięcia. Natomiast skarżący nie przedstawili zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej.

W zakresie oceny czy dokumenty (poświadczone za zgodność z oryginałem xerokopię decyzji i postanowień), które skarżący złożyli na rozprawie przed sądem pierwszej instancji (dnia 14 wrzenia 2014 r.) świadczą o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 12a omawianej ustawy wyłączającej obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, NSA wskazał, że kwestia ta będzie musiała być przedmiotem oceny organu ponownie rozpoznającego sprawę.

Końcowo NSA wskazał, iż organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie zobligowany będzie do uwzględnienia wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2013 r. oraz w niniejszej sprawie, zauważając że nie może przy tym ujść uwadze organu m.in. okoliczność, że z treści decyzji dotyczącej zakończenia rekultywacji (z dnia [...] maja 2012 r.) wynika, że spąg wyrobiska został obsadzony świerkiem i dębem w 2011 r. Organ winien, zatem rozważyć czy prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił datę zakończenia naliczania opłat, a jeśli nie, podjąć stosowne rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych po ponownym rozpatrzeniu, na skutek wydania wyroku WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1100/14, odwołania A. i R. L. (dalej "Skarżący), orzekł o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] oraz o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...].

W uzasadnieniu – po obszernym złożeniu referatu z przebiegu sprawy – organ wskazał jednym zdaniem, iż Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych będzie zobligowany dokonać ustaleń faktycznych z uwzględnieniem uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/14. Nadto organ wskazał, że w związku z decyzją DGLP z dnia [...] lutego 2014 r. uchylającą decyzję RDLP z dnia [...] października 2013, ten ostatni organ wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. nową decyzję, którą również należało uchylić.

Na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], skargę złożyli A. i R. L., w których imieniu działa adwokat A.K. W skardze do WSA w Warszawie zarzucili naruszenie:

– art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. wobec wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż wskazane okoliczności, które organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym wyjaśnieniu sprawy będą skutkować podwyższeniem opłat rocznych za korzystanie z gruntu na cele nieleśne,

– art. 6, art. 7 oraz art. 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., wobec wydania decyzji w oparciu o błędną ocenę zebranego materiału, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz bez prawnego i faktycznego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono niezasadność zarzutów strony odwołującej się, a nadto z naruszeniem art. 153 w zw. z art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec pominięcia, że organ administracji jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2163/10, w myśl którego niedopuszczalna jest sytuacja, w której opłata określona na skutek wniesienia przez stronę odwołania byłaby wyższa niż ta, od której strona się odwołała, co prowadzi do naruszenia gwarancji zakazu reformationis in peius.

W uzasadnieniu skargi sformułowano także zarzuty wadliwego zakwalifikowania użytku leśnego, co miało wpływ na błędne ustalanie wysokości opłat. Wyrażono też stanowisko, że w niniejszym przypadku zastosowanie powinien mieć art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pomniejszenie należności o wartość rynkową gruntu z dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Nie ma podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie opłaty nakładanej na podstawie art. 28 ustawy oraz należności, wskazanej w art. 12 ustawy. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn nie w niej podniesione.

Przede wszystkim nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez zaskarżoną decyzję zakazu zawartego w art. 139 k.p.a., tj. zakazu orzekania na niekorzyść strony (zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 oraz art. 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.").

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem w sprawie niniejszej wydany został w dniu 14 stycznia 2016 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 3294/14. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3294/14, kwestia naruszenia zakazu reformationis in peius była przedmiotem rozważań Sądu w sprawie zakończonej wydaniem wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (IV SA/Wa 2163/10), który jako wyrok prawomocny wiąże w niniejszej sprawie. NSA wyjaśnił, że w wyroku tym Sąd uznał za prawidłowe, tj. nienaruszające wskazanej zasady wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, nawet jeśli ponowne rozstrzygnięcie będzie dla strony odwołującej się mniej korzystne, co jest zgodne z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., w sprawie FPS 2/98, w której wskazano, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec związania wyrokiem NSA, odmienne stanowisko w sprawie nie znajduje uzasadnienia. Nadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela i aprobuje. Powyższe jednocześnie przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. Nie ma bowiem wątpliwości, że w wyroku z 21 czerwca 2011 r., Sąd odwrotnie niż przedstawiają to Skarżący, nie wskazał że zasada ta naruszona będzie w razie wydania decyzji kasatoryjnej, jeżeli po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja organu I instancji będzie mniej korzystna dla strony skarżącej. Jednocześnie wskazać wypada, iż fakt że strona skarżąca odmiennie niż NSA odczytuje intencje zawarte w wyroku WSA z 21 czerwca 2011 r., nie może przesądzić o zasadności sformułowanych w skardze zarzutów w powyżej wskazanym zakresie.

Z wyroku NSA wynika również, że nie mogą już podlegać w niniejszej sprawie dalszej wykładni ani czynieniu ustaleń faktycznych kwestie podniesione w uzasadnieniu skargi, a konkretnie kwestie: wadliwego zakwalifikowania użytku leśnego oraz konieczności zastosowania art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pomniejszenie należności o wartość rynkową gruntu z dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Zgodnie z wyrokiem NSA kwestie te zostały już prawomocnie przesądzone. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien to uwzględnić. Stronie skarżącej należą się zaś wyjaśnienia, że wobec braku okoliczności, które niwelowałyby związanie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyrokiem NSA oraz innych prawomocnych wyroków w sprawie, brak jest możliwości odmiennego potraktowania ww. kwestii podniesionych w skardze. Nadto, jak już to było powiedziane, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni oceny prawne wyrażone w wymienionych tu wyrokach podziela.

Wskazać jednak należy, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy co najmniej za przedwczesne. Organ bowiem nie wykazał, że nie może we własnym zakresie, bądź zlecając dodatkowe postępowanie wyjaśniające organowi I instancji, wydać decyzji merytorycznej. Tymczasem z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że

1. ustalenia wymaga czy w sprawie – wobec złożenia przez skarżących na rozprawie w dniu 14 września 2014 r. dodatkowych dokumentów – zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych),

2. konieczne jest uwzględnienie wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r. oraz

3. dokonania oceny czy organ prawidłowo ustalił datę zakończenia naliczania opłat przy uwzględnieniu okoliczności wynikającej z treści decyzji z dnia [...] maja 2012 r o zakończeniu rekultywacji, a także

4. z uwagi na konieczność uwzględnienia ceny gruntu przy ustalaniu opłat rocznych, w zakresie gruntów których wyłączenie było przewidywane planem zagospodarowania przestrzennego – konieczne jest odniesienie się do kwestii właściwego ustalenia wartości nieruchomości na dzień wyłączenia gruntu z produkcji (to wynika z wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1100/14) oraz

5. z uwagi na wyrażone w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12 stanowisko, że odliczenia dotyczące generalnie należności, mają zastosowanie także przy ustalaniu opłat rocznych, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ obowiązany jest rozważyć, czy w sprawie zaszły przesłanki do odliczenia wartości gruntu przy obliczaniu opłat rocznych.

Organ jednak ani nie wykonał wskazanych czynności, ani nie wskazał przyczyn uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, albo wykona zalecenia zawarte w wyroku NSA, albo wykaże w sposób szczegółowy i wyczerpujący przyczyny, dla których wykonanie ich przez organ odwoławczy nie jest uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.