Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2283/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skarg L. K. – P.i Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych skargi oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją wydaną [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] wrześnią 2009 r. zezwalającej ze stanowiska Konserwatorskiego spółce z o.o. "[...]" na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Właściwość konserwatorska do wydania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość planowana pod zabudowę położona jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] lutego 1990 r.

Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ww. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich- odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obiektu czy też obszaru zabytkowego. W świetle bowiem regulacji art. 4 ww. ustawy, przyjąć należy, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Powyższy artykuł charakteryzuje się dużym stopniem ogólności. Dokonując zatem subsumcji, organ jest zobowiązany do dokonania jej interpretacji i zastosować ze względu na konkretne okoliczności sprawy. Uzasadnienie takiej decyzji winno odpowiadać mowom określonym w art. 107 § 3 Kpa, w szczególności zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza ww. art. 4 pkt 2, organ uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zasadna merytorycznie i nie narusza prawa.

Wyjaśnił, że działania inwestycyjne są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytku, którym w niniejszej sprawie jest układ urbanistyczny i zespół budowlany [...].

Planowana inwestycja polega na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, trzykondygnacyjnych, z garażami podziemnymi.

W ocenie organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie uznał, że ww. zamierzenie jest dopuszczalne konserwatorsko, bowiem realizacja przedmiotowego zamierzenia nie spowoduje obniżenia wartości zabytkowego układu urbanistycznego. Kubatura planowanych budynków jest dostosowaną skalą do zabudowy sąsiadującej, a lokalizacja obiektów na mniej zadrzewionej części działki pozwala na maksymalne zachowanie drzewostanu. Organ pierwszej instancji zasadnie także zauważył, że część układu urbanistycznego [...], zawierająca działkę przeznaczoną pod zabudowę, ze względu na istniejący układ i formę zabudowy oraz funkcję ulicy [...] jako traktu przelotowego, nie posiada czytelnego charakteru rezydencjonalnego.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że omawiane zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] i terenów przyległych, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].10.2005 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona jest na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem B2MW, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowę wielorodzinną, maksymalna wysokość zabudowy- do 4 kondygnacji naziemnych, maksymalną powierzchnię zabudowy- 20%, powierzchnię biologicznie czynną- min. 70% oraz maksymalną ochronę istniejącego drzewostanu.

Wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ww. ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu w wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ww. ustawy). Wobec powyższego uznał, że organ konserwatorski, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem pomimo, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego jest postępowaniem autonomicznym, ocena wpływu planowanej budowy na zabytkowy obszar powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są nadto wiążące dla organu ochrony zabytków.

Jednocześnie analiza akt sprawy nie daje podstaw do uznania, by organ pierwszej instancji w jakikolwiek sposób naruszył art. 7 Kpa. W świetle zasady określonej w tym przepisie można przyjąć, iż obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował raz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła L. K.- P. i Towarzystwo [...] w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie, art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.b, art. 7 pkt 1 i 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 6, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej : "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu stawiane zarzuty nie podważyły prawidłowych ustaleń i dokonanej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. zezwalająca ze stanowiska konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych – budowę zespołu budynków mieszkalnych infrastrukturą techniczną i na działce nr [...], pry ul. [...] w [...].

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji jest art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 162, po. 1568 ze zm.) zgodnie z którym podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Działka o nr ew. [...] przy ul. [...] na której planowana była przedmiotowa inwestycja położna jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] dnia [...].02.1990 r. zgodnie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Przedmiotem ochrony w przypadku układu urbanistycznego jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedynce budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy). Natomiast w przypadku historycznego zespołu budowlanego – powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ustawy). W orzecznictwie wskazano, że układ przestrzenny miasta kształtuje określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określany skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. Zespół budowlany stanowi zwykle mniejszą jednostkę układu urbanistycznego a elementem go kwalifikującym jest jego funkcja.

Zwrócenie uwagi na ustawowe definicje układu urbanistycznego jak i zespołu budowlanego było istotne w kontekście oceny projektu budowlanego dokonanej w niniejszej sprawie przez organy konserwatorskie.

Poza powyższym, należy podnieść, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem prawnych form ochrony zabytku nieruchomego w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...] dnia [...] października 2005 r.

Plan dopuszcza na przedmiotowej działce możliwości zabudowy do czterech kondygnacji przy zachowaniu 70% powierzchni biologicznie czynnej.

W sytuacji zaś gdy plan miejscowy jako jedna z form, ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza możliwości określonej zabudowy organ konserwatorski jest związany prawem miejscowym. Przy czym należy podkreślić, że odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a nadto jedna z form ochrony zabytków określona w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesądza o sposobie ochrony zabytków. Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi bowiem dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny- bowiem organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na terenie działki, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania.

Tak więc, jeśli plan miejscowy jako jedna prawnych form ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza zabudowy na działce nr [...] w [...], to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej zabudowy również wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego (art. 19 ust. 3 ww. ustawy).

Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wojewódzki konserwator zabytków nie może odnieść się do sposobu i zakresu wykonania zamierzenia inwestycyjnego, ze względu na potrzeby i wymagania związane z wpisaniem przyszłej zabudowy w chronione wartości zabytkowego otoczenia zabudowy, o czym mowa w ust. 3 i 4 ww. przepisu, zgodnie jednak z zasadami, które zaakceptowano w procesie uzgodnieniowym. Organ nie może jednak zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera, w treści zaskarżonej decyzji.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ podkreślił, że projekt budowlany przewiduje projektowaną inwestycję w formie sześciu wolnostojących obiektów 3 kondygnacyjnych (a więc o kondygnację niższą niż dopuszczona planem zagospodarowania) w formie sześciu wolnostojących obiektów, co jest korzystne pod względem urbanistyczno- krajobrazowym, gdyż nie tworzy się efekt agresywnej dominanty przestrzennej, który by powstał przy realizacji w tym miejscu jednolitej bryły o podobnej kubaturze.

Ponadto lokalizacja zespołu na mniej zadrzewionej części działki pozwala na maksymalne zachowanie drzewostanu, zgodnie z zapisem w rozdz. II, § 8 pkt 2 ppkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Charakter projektowanej zabudowy (współczesna, neutralna architektonicznie forma) nie koliduje z istniejącymi na tym terenie budynkami wybudowanymi w różnych okresach. W otoczeniu istnieją zabytkowe wille "[...]" i "[...]" wybudowane na początku XX wieku i jednorodzinny dom mieszkalny z lat 50-tych XX wieku, jako również osiedle mieszkaniowe, składające się z trzech budynków czterokondygnacyjnych oraz współczesny klasztor.

Podkreślił, że omawiany fragment [...] ze względu na istniejący układ i formę zabudowy oraz funkcję ulicy [...] jako traktatu przelotowego, nie posiada czytelnego charakteru rezydencjonalnego, zazwyczaj utożsamianego z miastem [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu budowa projektowanego zespołu nie spowoduje degradacji wartości urbanistyczno- krajobrazowej i może być uzgodniona pod względem konserwatorskim.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 8 Kpa należy podnieść – iż w ocenie Sądu nie jest on zasadny.

Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas gdy można zarzucić organowi zmienność poglądów, która może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do rozstrzygnięć organu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Decyzją wydaną dnia [...] października 2009 r. organ konserwatorski nie zezwolił na budowę (na przedmiotowej działce budynku 3 -kondygnacyjnego, częściowo 4- kondygnacyjnego), uznając, że budynek ten zaprojektowany w jednej bryle stanowiłby silną dominantę urbanistyczną. Organ w tej decyzji podkreślił, iż powstała w poprzednich latach na tym terenie zabudowy wielorodzinnej w postaci bloków, spowodowała, iż ta część [...] nie ma już jednoznacznego willowego charakteru, lecz mimo to planowana ewentualna zabudowa działki powinna nawiązywać do skali willi [...] na przykład dzięki rozbiciu kubatury projektowanego budynku na mniejsze moduły zabudowy. Oceniając projekt budowlany przedstawiony przez inwestora w niniejszym postępowaniu- organ prawidłowo uznał, że jest on projektem nowym, obejmującym inny rodzaj zabudowy- tak więc w sytuacji niniejszej sprawy nie mona organowi zarzucić naruszenia art. 8 Kpa.

W ocenie Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ rozpoznając sprawę wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.