Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 677/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Międzynarodowego Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] na podstawie:

- art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 514 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. zwany dalej k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., od decyzji Prezydenta Miasta z 14 listopada 2014 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z 14 listopada 2014 r. znak [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 14 listopada 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta odmówił ograniczenia na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5742 ha, obręb [...], jedn. ewid. [...], stanowiącej własność M. K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], przez zezwolenie na ustanowienie strefy ochronnej o szerokości ok. 7,6 m i długości ok. 12 m, o zasięgu zakreślonym kolorem czerwonym na mapie ewidencyjnej - w celu realizacji inwestycji określonej ostateczną decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta w dniu 29 września 2010 r. pod sygnaturą [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Odprowadzanie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi) na działkach (...)".

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż pismem z 22 lutego 2013 r., sprecyzowanym i uzupełnionym pismami z 25 marca 2013 r., z 30 kwietnia 2013 r. i z 28 czerwca 2013 r., strona skarżąca, r, wystąpiła z wnioskiem o ograniczenie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] poprzez ustanowienie strefy ochronnej w pasie o szerokości ok. 7,6 m i długości ok. 12 m.

Z oświadczenia wnioskodawcy wynikało ponadto, iż inwestor nie planuje budowy na ww. nieruchomości jakichkolwiek urządzeń, w związku z czym, mając na uwadze fakt, że decyzja wydana w oparciu o powołany przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rodzaj wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń, zaś inwestycje, które przewiduje omawiany przepis mają co do zasady realizować cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami łącznie jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, to wskazane we wniosku inwestora ustanowienie jedynie strefy ochronnej przewodów planowanych na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem nie stanowi realizacji celu publicznego, o którym mowa w ww. przepisie.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła strona skarżąca, zarzucając naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia funkcji technicznej projektowanej strefy ochronnej dla ww. inwestycji, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że strefa ochronna w granicach ewidencyjnych działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] nie służy budowie infrastruktury, a jedynie jej utrzymaniu, podczas gdy ww. działka pozostaje w granicach pasa technologicznego wyznaczonego na potrzeby realizacji inwestycji o charakterze liniowym celem położenia projektowanych rurociągów zgodnie z zasadami sztuki budowlanej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż w swojej dotychczasowej korespondencji, w tym zwłaszcza w rozpatrywanym wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości, inwestor posługiwał się roboczą nazwą "strefy ochronnej", przez którą należy rozumieć ściśle określony obszar wolny od zabudowy na potrzeby realizacji inwestycji określonej ostateczną decyzją.

Przybliżając następnie ogólne założenia planowanej inwestycji, w tym jej całościowe parametry, strona odwołująca się podniosła, iż inwestycja przygotowywana przez wnioskodawcę ma charakter liniowy, zaś dla prawidłowej, tj. uwzględniającej zasady sztuki budowlanej realizacji projektu budowy rurociągów o łącznej długości 2921,3 m oraz 2916 m i średnicy DN 1000 mm konieczne jest zachowanie strefy pozwalającej na wykonanie wykopu pod rurociągi, odkładu mas ziemnych oraz przemieszczanie ludzi i sprzętu, o szerokości stałej min. 20 m.

Strona skarżąca pismem z 14 kwietnia 2015 r. wyjaśniła, iż na przedmiotowej nieruchomości inwestor "nie zamierza posadowić żadnych obiektów budowlanych związanych z ww. inwestycją, ani żadnych urządzeń niezbędnych do korzystania z takich obiektów. Zgodnie z oświadczeniem projektanta przedmiotowej sieci z uwagi jednak na położenie ww. nieruchomości w pasie bezpośrednio przylegającym do projektowanych rurociągów niezbędne będzie wykonanie na tej działce robót budowlanych związanych z wykopami pod ułożenie rur przewodowych".

Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie stwierdził, iż inwestycje, które przewiduje przepis art. 124 u.g.n. mają co do zasady realizować cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. (zamieszczonym w Dziale I tej ustawy zatytułowanym "Przepisy ogólne") jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podkreślił , iż powołany przepis za cel publiczny uznaje łącznie "budowę i utrzymywanie" ww. obiektów (użycie spójnika "i"), a zatem nie można uznać za cel publiczny jedynie utrzymywania takich obiektów (por. odpowiednio wyrok NSA w Warszawie z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1759/06, LEX nr 365821). Tymczasem wskazywane przez inwestora ustanowienie strefy ochronnej przewodów planowanych na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem, służącej jedynie utrzymywaniu tych obiektów w stanie umożliwiającym ich prawidłowe użytkowanie, nie stanowi w ocenie organu realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n, rozumianego łącznie jako "budowa i utrzymywanie" określonych obiektów.

Z powyższych przyczyn zarzuty odwołania organ uznał za nieuzasadnione, bowiem w toku całego postępowania w przedmiotowej sprawie inwestor nie wykazał, aby miał zamiar wykonać na przedmiotowej nieruchomości jakiekolwiek obiekty lub urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, czy też inne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Organ wskazał, iż przewidziany przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wymóg załączenia przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (w tym nieruchomości znajdujących się w strefie ochronnej), lecz nieruchomości, na której będą prowadzone prace budowlane, a zatem w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie jest obowiązany do wykazania się posiadaniem ostatecznej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (jako czasowego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w stosunku do nieruchomości, na której nie będą prowadzone prace, a która dopiero po wybudowaniu przewodów znajdzie się jedynie w ich strefie ochronnej.

Ponadto organ zauważył, iż w sytuacji, gdy inwestor zamierza wykorzystać teren przedmiotowej nieruchomości wyłącznie jako "pas technologiczny", przeznaczony na składowanie materiałów (rury przewodowe), drogę technologiczną z żelbetowych płyt drogowych, pas montażowy, pas pracy maszyn budowlanych, pas składowania gruntu z wykopu z podziałem na grunt zasypowy i organiczny, pas dla poruszania się sprzętu budowlanego (lokalnie dla tymczasowej gruntowej drogi dojazdowej), to zasadnym jest zwrócenie uwagi na regulację art. 47 ust. 1-3 prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. l, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej, w której domagała się ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego:

- niewłaściwe zastosowanie i dokonywanie przez organy rozpatrujące sprawę w ramach badania przesłanki zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego własnych ustaleń dotyczących charakteru inwestycji planowanej przez skarżącego w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] j.e. [...], pomimo tego, że z obrotu prawnego nie została wyeliminowana ostateczna decyzja nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 29 września 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi) (...) obejmująca przedmiotową nieruchomość;

- błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystanie z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy na tej konkretnej nieruchomości planowane jest posadowienie urządzeń.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Wojewody wydane w toku postępowania odwoławczego nie zasługuje na aprobatę w świetle zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych.

W pierwszej kolejności skarżąca podniosła zarzut dokonywania przez organy rozpatrujące sprawę z wniosku o ograniczenie korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. własnych ustaleń w przedmiocie realizacji celu publicznego w zakresie nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie skarżącej Wojewoda, a wcześniej Prezydent Miasta, w sposób nieuprawniony wykroczył w niniejszej sprawie w kwestii badania spełnienia przesłanek definicji celu publicznego poza przesłankę zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził bowiem, że wskazany przez wnioskodawcę sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem nie spełnia definicji celu publicznego (art. 6 pkt 2 u.g.n.), czego konsekwencją jest odmowa wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Strona skarżąca podniosła, że jak się podkreśla w orzecznictwie ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie może uwzględniać nawet okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji poprawność i racjonalność usytuowania inwestycji (wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2587/12).

Strona skarżąca podkreśliła, że kwestia realizacji celu publicznego w granicach ewidencyjnych wszystkich nieruchomości położonych pomiędzy liniami rozgraniczającymi wkreślonymi w mapie stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została już ostatecznie rozstrzygnięta. Nie sposób zasadnie twierdzić, iż realizacja tego celu podlegałaby ocenie dla każdej nieruchomości indywidualnie - byłoby to sprzeczne z charakterem inwestycji jako inwestycji liniowej, gdzie dopiero kompleksowa ocena zastosowanych rozwiązań projektowanych, a więc rurociągów wód opadowych wraz z niezbędną infrastruktura techniczną i zastosowaną strefą ochronną, pozwala na właściwą ich ocenę. To inwestycja - rozumiana jako funkcjonalna całość - ma spełniać cel publiczny, a więc służyć budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a nie poszczególne nieruchomości pozostające w zasięgu jej oddziaływania. Zdaniem skarżącej weryfikowanie przesłanki zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ prowadzący postępowanie w związku z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. l u.g.n. nie może w istocie zmierzać do przyjęcia własnych ustaleń, sprzecznych z treścią ostatecznej decyzji. Organ -nawet jeśli wniosek dotyczy jednej z kilkudziesięciu nieruchomości położonych w granicach wyznaczonych przez linie rozgraniczające - nie może czynić ustaleń niejako wyizolowanych w odniesieniu do tej nieruchomości, bowiem stoi to w sprzeczności z charakterem inwestycji liniowej, który winien być każdorazowo uwzględniany w sprawie.

W niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia 29 września 2010 r. Prezydent Miasta ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Odprowadzanie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz: towarzyszącymi obiektami technicznymi). Inwestycja ta obejmuje kilkadziesiąt sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Przebieg inwestycji, a tym samym usytuowanie w granicach poszczególnych nieruchomości (działek ewidencyjnych) wyznaczają załączniki nr 2A, 2B, 2C, 2D, 2E, 2F, 2G (tj. mapy w skali l : 1000 z wkreślonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) stanowiące integralna część decyzji, w tym załącznik nr 2B obejmujący działkę nr [...] obr. [...] j.e. [...]. Przedmiotowa inwestycja obejmuje swoim zakresem budowę dwóch rurociągów przewodowych o średnicy 1000 mm i długości do 3000mm każdy, odprowadzających wody opadowe z terenów przeznaczonych pod rozbudowę lotniska w [...] do rzeki [...]. W ramach przedmiotowego zamierzenia planuje się również budowę obiektów technicznych. Celem zapewnienia prawidłowej eksploatacji rurociągów wyznaczona została również strefa ochronna tj. pas terenu niezagospodarowanego, bez elementów małej architektury i zadrzewienia. Z uwagi na głębokości posadowienia, gabaryty projektowanych rurociągów, przy uwzględnieniu kąta naturalnego zsypu i możliwości powstania klina odłamu, ograniczenia podczas wykonywania robót ziemnych w związku z ułożeniem w omawianej strefie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej, biorąc pod uwagę komunikację służb technicznych podczas ziemnych, montażowych i innych konieczne jest zastosowanie omawianej strefy ochronnej w przyjętej wielkości stałej na długości inwestycji. Dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji zaplanowano zająć na działce nr [...] obr. [...] j.e. [...] obszar o szerokości 7,6 m i długości ok. 12 m. Przebieg inwestycji (pasa zajęcia) na w/w działce został przedstawiony na mapie ewidencyjnej poprzez zakreślenie go kolorem czerwonym. Pas zajęcia mieści się w granicach zakresu inwestycji określonego w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co oświadczył również geodeta dokonujący wkreślenia. W przypadku działki nr [...] obr. [...] j.e. [...] za zachowaniem strefy ochronnej przemawia również fakt, iż znacznym ograniczeniem podczas późniejszej eksploatacji rurociągów w tej części jest przebiegająca przez strefę ochronną droga publiczna - ul. K.. Ponadto podkreślenia wymaga, iż granica działki nr [...] przebiega w odległości 90 cm od rurociągu tłocznego. W ocenie projektanta jest to odległość uniemożliwiająca poprawną eksploatację oraz istnieje poważne ryzyko ich uszkodzenia.

Jako że wniosek Portu Lotniczego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością złożony został wobec braku woli prowadzenia rokowań przez właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] j.e. [...] celem zawarcia stosownych umów, a dotyczył obszaru pozostającego w granicach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zasadne jest, zdaniem strony skarżącej, twierdzenie, iż ograniczenie korzystania z tej nieruchomości nastąpiłoby zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał wprost, że wnioskowany sposób ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz czynił w tym miejscu własne ustalenia co do charakteru tej inwestycji i to w zakresie tej jednej nieruchomości.

Niezależnie od powyższego skarżąca twierdzi, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. o ograniczeniu korzystania z nieruchomości poprzez pozostawienie strefy ochronnej wolnej od zabudowy jest mniejszą ingerencją w konstytucyjne prawa własności, niż przeprowadzenie pozostawienia infrastruktury technicznej, co ustawodawca dopuszcza wprost. Skoro bowiem podmiot planujący realizację inwestycji celu publicznego uprawniony jest do żądania ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na lokalizację infrastruktury technicznej (zarówno nad powierzchnią ziemi, jak i pod), to stosując argument a maiori ad minus tym bardziej może on żądać ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez ustanowienie strefy wolnej od zabudowy, jeśli żądany obszar ograniczenia mieści się w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi określonymi decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W istocie jest to bowiem ingerencja w prawo własności o znacznie mniejszym stopniu. Podkreślenia wymaga swoista niekonsekwencja w zakresie prezentowanego poglądu prawnego przez organy rozpatrujące wniosek skarżącego, bowiem w innych postępowaniach, gdzie również wnioskowano o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. l u.g.n. na potrzeby przedmiotowej inwestycji, opierając się na analogicznie sporządzonych dokumentach, organ nie kwestionował ani zasadności, ani rozmiaru projektowanej strefy ochronnej.

Strona skarżąca powołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który nie zakwestionował zastosowania strefy ochronnej (obok projektowanej infrastruktury linowej) jako nadmiernej ingerencji w prawo własności (wyrok z dnia 30 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1644/14, oraz wyrok z dnia 17 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1527/14).

W ocenie skarżącej istota problemu sprowadza się do oceny charakteru decyzji, o której mowa w art. 124 u.g.n. Organ uważa, że istota tego szczególnego rodzaju wywłaszczenia polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń. Jest to oczywiście stanowisko słuszne, ale tylko z zastrzeżeniem, że nie jest to cel jedyny i wyłączny. W przeciwnym razie zaprezentowana przez organ wykładnia art. 124 u.g.n. stałaby w sprzeczności z podstawową zasadą wykładni systemowej, a to zakazem interpretowania przepisów prawa w sposób prowadzący do luk. W sporze bowiem o zakres uprawnienia inwestora do żądania wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sposób pominąć ratio legis tej instytucji. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) inwestor zobowiązany jest do wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem strony skarżącej oczywiste jest, w przypadku inwestycji celu publicznego, w których zasięgu oddziaływania pozostaje wiele nieruchomości gruntowych, może nie być możliwe pozyskanie w/w tytułu w drodze indywidualnych rokowań i porozumienia stron. Inwestycje te, ze względu na swój priorytetowy charakter, nie mogą być blokowane na skutek sprzeciwu niejednokrotnie pojedynczych osób. Ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi więc tytuł alternatywny w przypadku braku zgody właściciela lub niemożliwości prowadzenia rokowań, gdy stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany. Jest to więc podział zupełny i wyłączny: tytuł prawny pozyskany w drodze porozumienia stron (co do zasady umowa) oraz tytuł prawny pozyskany w przypadku braku zgody właściciela (decyzja na podstawie art. 124 o gospodarce nieruchomościami). Argumentacja organu zmierza w sposób bezpośredni do dalszego podziału kategorii nieruchomości w przypadku braku zgody właściciela na takie, gdzie projektowana jest infrastruktura techniczna i na takie, które są niezbędne dla realizacji inwestycji, ale jedynie w zakresie strefy wolnej od zabudowy. Z tym że w przypadku, gdy na nieruchomości projektowana jest jedynie strefa ochronna, a właściciel nie wyraża zgody na uregulowanie tej kwestii w drodze umowy, to inwestor nie ma możliwości pozyskania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie strony skarżącej organ twierdząc, iż instytucja uregulowana w art. 124 u.g.n. ma charakter czasowy, pomija jej istotę jako trwałego tytułu do nieruchomości, stanowiącego legalizację nie tylko wejścia inwestora w teren, ale i pozostawienia na czas nieoznaczony elementów wybudowanej infrastruktury o znacznej wartości. Organ pomija również, że przy weryfikowaniu wniosku o pozwolenie na budowę wymaga się wykazania przez inwestora prawa do dysponowania terenem w pasie szerszym niż tylko odpowiadającym wymiarom projektowanej infrastruktury. W przeciwnym wypadku skarżący (wraz z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Spółką Akcyjną) nie podejmowałby działań zmierzających do pozyskania prawa do dysponowania terenem na szerokości łącznie ok. 20 m. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku w/w inwestycji celu publicznego o charakterze liniowym zastosowana strefa ochronna ma stałą szerokość względem osi rurociągów i na całej swej długości zaprojektowana została celem zapewnienia prawidłowej eksploatacji rurociągów, a więc odmienne rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezrozumiałe. Pozostaje to w sprzeczności z ratio legis tego rozwiązania.

W ocenie strony skarżącej błędnie organ utożsamia przesłanki zastosowania przedmiotowego ograniczenia (brak zgody właściciela na lokalizację infrastruktury technicznej na nieruchomości objętej zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego) ze sposobami ograniczenia określonymi ustawą (zakładanie i przeprowadzanie przewodów wraz z obiektami i urządzeniami niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty należało ocenić jako bezzasadne.

Stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umożliwia ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedstawiona regulacja ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość - organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ administracji jest zobligowany do zbadania czynności poprzedzających złożenie wniosku, w tym sprawdzenia przeprowadzonych między stronami rokowań. Z uwagi na ograniczenie w swobodnym korzystaniu z prawa własności istotne jest jednoznaczne określenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość jak również precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji.

W ocenie Sądu należy uznać, że stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. przeprowadzono prawidłowo rokowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r. I OSK 1307/05, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07 lex nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 lex nr 574097).

W rozpoznawanej sprawie właściciel nieruchomości nie zareagował w żaden sposób na propozycję inwestora, uznać więc należy, że omawiany warunek został spełniony.

W ocenie Sądu organy administracyjne słusznie uznały natomiast, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie został spełniony drugi warunek uzależniający udzielenie przez starostę zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o cytowany przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślić bowiem należy, że wydanie decyzji na podstawie przywołanej regulacji prawnej w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczeń uprawnień właścicielskich obywatela. Zatem organy prawidłowo wskazały i podkreśliły, że inwestycje, które przewiduje omawiany przepis co do zasady mają realizować cel publiczny jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tak określony cel jest także całkowicie zbieżny z celem publicznym określonym w art.6 pkt 2u.g.n. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie II OSK 1759/06, z którego wynika że użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie spójnika "i" przemawia za przyjęciem stanowiska, iż aby mówić o realizacji celu publicznego, o jakim mowa w tym przepisie, konieczne jest wykazanie, że cel ten ma polegać na budowie i utrzymaniu publicznych urządzeń. Samo zatem utrzymywanie tych urządzeń w świetle zaprezentowanego stanowisko, jak prawidłowo przyjęły organy, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami.

Otóż okolicznością bezsporną w sprawie, podkreślaną w pismach skarżącej spółki przy okazji precyzowania żądania wniosku, jak i wynikającą z samej skargi, jest to, że inwestor nie zamierza na przedmiotowej nieruchomości wybudować urządzeń dla zamierzenia inwestycyjnego nazwanego w decyzji z dnia 19 września 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako "Odprowadzenia wód opadowych z terenu lotniska [...] (...) budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi na działkach (...)". Wyłącznym natomiast celem jest wyznaczenie strefy ochronnej (tj. pasa terenu niezagospodarowanego, bez elementów małej architektury) dla zapewnienia prawidłowej eksploatacji rurociągów. Tymczasem jak wyżej już wywiedziono konieczność utrzymywania istniejących urządzeń publicznych (bez uprzedniej konieczności ich budowy na przedmiotowym terenie) nie stanowi celu publicznego o jakim jest mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku skarżącej organy administracyjne nie czyniły własnych ustaleń w przedmiocie realizacji celu publicznego w zakresie nieruchomości objętej wnioskiem. Oczywistym jest bowiem, że w świetle utrwalonego poglądu judykatury organ w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie mógł badać poprawności czy racjonalności usytuowania inwestycji. Ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r. I OSK 2587/12 – LEX 1480888).

W niniejszej sprawie organy odniosły się jedynie do ustawowych przesłanek celu publicznego warunkujących możliwość zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. i ustalenia czy w stanie faktycznym zostały one spełnione. Natomiast sam fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji nie stanowi wystarczającej przesłanki dla uznania zasadności stanowiska skarżącej. Zauważyć bowiem należy, że sama decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie zawiera wskazania granic strefy ochronnej, która nie jest niezbędna dla wykonania inwestycji celu publicznego określonego w tej decyzji, a która jak wskazuje sama skarżąca ma służyć prawidłowemu utrzymaniu urządzeń publicznych po ich zrealizowaniu. Nadto warto podkreślić, że brak jest przepisu szczególnego, jak ma to miejsce w przypadku np. gazociągów (vide § 10 rozp. Min. Gosp. z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie /Dz. U. z dnia 4 czerwca 2013 r./) przewidującego obowiązek wyznaczenia strefy ochronnej w normatywnie wskazanych rozmiarach dla przewodów wodociągowych, co także dodatkowo przemawia za słusznością stanowiska organów administracyjnych w tej sprawie.

Powoływany tak w odwołaniu, jak i w skardze, argument o konieczności załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę (urządzeń wodociągowych) przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako uzasadniający konieczność wystąpienia w trybie art. 124 ust. u.g.n. jest o tyle chybiony, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać różnicy pomiędzy obszarem oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a faktycznym ograniczeniem wykonywania prawa własności na tych nieruchomościach, w rozmiarze wskazanym w takiej decyzji. Obszar oddziaływania inwestycji dotyczy nieruchomości położonych w pobliżu (sąsiedztwie) planowanej inwestycji i wyznaczany jest poprzez ustalenie okoliczności mogących mieć wpływ na sposób ich zagospodarowania w przyszłości, w związku z realizacją określonego przedsięwzięcia budowlanego na nieruchomości inwestycyjnej. Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest więc wymagane jedynie w stosunku do nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane, a taką nieruchomością w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest działka [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], skoro nie będą na niej posadowione urządzenia wodociągowe. W tym stanie rzeczy za prawidłową uznać należy konkluzję organu I instancji, że w sprawie pozwolenia na budowę inwestor nie jest obowiązany do wykazania się posiadaniem ostatecznej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jako tytułu pranego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla nieruchomości, która dopiero po wybudowaniu znajdzie się w "strefie ochronnej" dla zapewnienia prawidłowej eksploatacji wybudowanych urządzeń.

Nie jest również argumentem mogącym mieć wpływ na ocenę legalności skarżonych decyzji fakt wydania wyroków w sprawach II SA/Kr 1644/14 i II SA/Kr 1527/14 albowiem w obydwu postępowaniach zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wynikało z faktu założenia i poprowadzenia urządzeń wodociągowych po działkach wskazanych w decyzji, sprawy te nie dotyczyły zaś wyznaczenia strefy ochronnej w celu realizacji celu publicznego, a zmierzającego li tylko do zapewnienie w przyszłości prawidłowej eksploatacji urządzeń publicznych.

Mając na uwadze, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do jej uchylenia Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.