Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2833/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...], Główny

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ"), na podstawie art. 138 §

1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.

j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu

odwołania E. S. oraz M. i A. S. od decyzji

Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak

[...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek A. S.

i E. S. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]

lipca 2005 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-

handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan.

w C. przy ul. T. – W., na działce nr [...]- utrzymał

mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] maja

2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił

stwierdzenia na wniosek A. S. i E. S. nieważności

decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...].

uznając, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta

wadą powodującą nieważność.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że wnioskujący – E. S. i A. S. udowodnili w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3

pkt 20 Prawa budowlanego, że posiadają przymiot strony przedmiotowego

postępowania, legitymując się tytułem prawnym do nieruchomości gruntowych

oznaczonych nr [...] i [...] – A. S. oraz nr [...],[...],[...],[...]

i [...]- E. S.. Przymiot strony postępowania, posiada również

M. S. współwłaścicielka działek nr [...] i [...]. Organ I instancji

doszedł do wniosku, że samo zachowanie odległości, czy też szerzej warunków

technicznych w zakresie sytuowania obiektów budowlanych na działce inwestora, nie

może automatycznie przesądzać, że osoby mające tytuł prawny do działek

znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku nie posiadają interesu

prawnego. W ocenie organu wojewódzkiego wskazane powyżej osoby mające tytuł

prawny do nieruchomości sąsiadujących z terenem działki inwestora znajdują się

w obszarze oddziaływania obiektu z powodu charakteru obiektu, specyficznego

rodzaju działalności (pawilon usługowo-handlowy) w odniesieniu do sposobu

zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora oraz projektowanego

zagospodarowania działki inwestora, w szczególności usytuowania miejsc

parkingowych w granicy z działkami zainteresowanych. Przede wszystkim z tego

właśnie powodu może zaistnieć możliwość negatywnego oddziaływania parkingu na

przyległe nieruchomości.

Organ zwrócił uwagę, że celem postępowania nieważnościowego nie jest

merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji

ostatecznej z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną,

wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. W warunkach niniejszej sprawy, w ocenie

organu I instancji, w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...]

lipca 2005 r. tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Nie doszło bowiem do rażącego

naruszenia prawa. Brak jest również negatywnych skutków społeczno-

gospodarczych wydanej decyzji.

W ocenie organu wojewódzkiego podniesione zarzuty nie zasługują na

uwzględnienie, bowiem takie okoliczności, jak utrata walorów ekonomicznych

nieruchomości, utrata sąsiedztwa parku "[...]" poprzez likwidację wysokiego

i niskiego drzewostanu, utrata spokoju, komfortu, prywatności, ciszy i innych walorów

w tym atrakcyjności, dotyczą interesu faktycznego a nie prawnego w sytuacji, gdy

ocenie podlega decyzja wydawana na podstawie przepisów prawa materialnego

(ustawy Prawo budowlane) w sprawie indywidualnej.

Organ wskazał również, że § 16 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 uchwały

Rady Miejskiej C. z dnia [...] października 2002 r., Nr [...]

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta C. ustala

nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej - do 9 m w kalenicy dachu licząc od

poziomu gruntu istniejącego dla terenów 5, 11 ZP/U, czyli terenu objętego

inwestycją. Opis techniczny do projektu budowlanego pawilonu usługowo-

handlowego na działce nr [...] w parametrach technicznych budynku wskazuje

wysokość budynku "od terenu do kalenicy 9 m". Również projekt budowlany w części

rysunkowej (przekrój A-A i przekrój B-B) wskazuje jednoznacznie, że planowana

wysokość budynku od poziomu gruntu do kalenicy dachu wynosi 9 m. Organ podał

również, że inną kwestią, nie podlegającą jego kompetencji, jest wykonanie

planowanego obiektu, bowiem tutejszy organ bada wyłącznie decyzję wydaną

w oparciu o przedłożony projekt budowlany. Organ podniósł, że posłużenie się opinią

biegłego czy ekspertyzą urbanistyczno-prawną jako dowodem zgłoszonym przez

stronę, nie ma w niniejszej sprawie związku z postępowaniem nieważnościowym.

Jeśliby nawet uznać, mając na uwadze opinię biegłego sądowego, że budynek

przekracza ustaloną w planie maksymalną wysokość zabudowy o 68 cm to nie

w każdym przypadku musi być to uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Również mimo tego, że zaprojektowano budynek

jednopiętrowy, to nie doszło zdaniem organu do przekroczenia w sposób rażący

maksymalnej wysokości budynku. Ponadto nie naruszono innych przepisów

mających zastosowanie w sprawie.

Organ wskazał, że należy zachować szczególną ostrożność w stosowaniu

norm zawartych w przepisach prawa miejscowego, by nie doprowadzić do

naruszenia prawa własności. Nadto podał, że podstawowym celem miejscowego

planu, jest zagwarantowanie optymalnego ładu przestrzennego, a przesłanki

ekonomiczne i społeczne są jedynie pochodnymi planu. Naruszenie prawa to nie

tylko wykroczenie poza treść tekstową planu, ale też zastosowanie na niekorzyść

właściciela działki rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Zdaniem organu wszelkie

działanie wykraczające poza ścisłą wykładnię zapisów planu prowadzi nie tylko do

naruszenia zasad ochrony prawa własności, ale również do działania sprzecznego

z Konstytucją, gdyż naruszają konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę prawa

własności. Zakres stosowania planu organ I instancji przeprowadził w granicach od

zbadania zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć

granicy ochrony praw właścicielskich.

Organ podał, że z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki,

jak i jego części rysunkowej wynika, że zaplanowano 19% zabudowy działki,

natomiast pozostałe 81% działki będzie czynne biologicznie. Część rysunkowa

i opisowa projektu zagospodarowania terenu przedstawia, że w części działki

przeznaczonej na parking zaplanowano zieleń z kratką trawnikową, ścieżki żwirowe

oraz siatki trawnikowe w miejscach dojazdu i postoju samochodów, co spełnia

wymagania planu. Miejsca parkingowe usytuowane są w granicy z działkami nr

[...],[...] oraz [...], których właścicielami są wnioskujący. Jednak odległość

miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi

w budynkach mieszkalnych usytuowanych na działkach wnioskujących (nr [...],

[...] i [...]) zgodna jest z odległością ustaloną w § 19 ust 1 pkt 2 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania działki nr

[...] wynika, że odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń w budynku

mieszkalnym na działce nr [...], stanowiącej współwłasność M. i A.

S. wynosi ok. 13 m, natomiast odległość ta od okien pomieszczeń w budynku

mieszkalnym na działce nr [...] wynosi ok. 11 m, co stanowi o zgodnym z prawem

usytuowaniu miejsc parkingowych. Brak negatywnego wpływu miejsc postojowych na

zabudowę działek sąsiednich, powoduje ustalona w planie nieprzekraczalna linia

zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN, co stanowi o tym, że na działkach

wnioskujących nr [...] i [...] żaden obiekt budowlany nie będzie mógł powstać.

W ocenie organu działki wnioskujących nr [...],[...] i [...] mogą być

wykorzystane w przyszłości zgodnie z ich przeznaczeniem.

Organ wskazał ponadto, że nie zauważył dysproporcji w wysokości zabudowy

co do działek sąsiednich. Również zarzuty pozbawienia drogi pożarowej do

nieruchomości Państwa S. oraz pozbawienia dojścia pieszego do drogi

publicznej właścicielki posesji przy ul. W. [...] i [...], spowodowane zdaniem

wnioskujących wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, nie są zasadne.

Ciąg pieszy stanowiący obecnie część działki nr [...], został [...] października

2003 r. sprzedany przez Gminę C. inwestorowi A. W.

jako działka nr [...], którą inwestor następnie zagospodarował, urządzając na niej

miejsca postojowe. Jak wynika z zestawienia dat, sprzedaż działki nr [...] nastąpiła

w 2003 r. tj. przed wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu

[...] lipca 2005 r., a zatem to nie wydanie badanej decyzji spowodowało, że pozbawiono

strony drogi pożarowej do posesji przy ul. T. w C., czy dojścia

pieszego do posesji przy ul. W..

Ponadto badając pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. organ

nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca

2005 r., znak: [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. i M.

S. wnosząc o merytoryczne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności

decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...],

ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z dnia [...] września 2012 r., znak [...] utrzymał w mocy

zaskarżoną decyzję.

Organ stwierdził, że inwestycja przekracza dopuszczalną miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego ilość kondygnacji o jedną kondygnację, co

stanowi naruszenie przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie przy ocenie ciężaru wskazanego naruszenia organ wziął pod uwagę,

że budynek spełnia wymóg w zakresie wysokości. Zdaniem organu z uwagi na

zachowanie wysokości przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego, zaprojektowanie jednej kondygnacji więcej, niż to przewiduje akt

prawa miejscowego, jest naruszeniem prawa, nie mającym jednakże charakteru

kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał, że przy projektowaniu został spełniony wymóg zachowania

min. 80% powierzchni biologicznie czynnej. Również z zawartego w miejscowym

planie sformułowania, że dopuszcza się zabudowę usługową w formie parterowego

pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii,

drobnego handlu detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki itp. nie wynika, że

wymieniony katalog usług ma charakter zamknięty. Powyższy zapis nie wyklucza

zatem możliwości zrealizowania obiektu o funkcji hotelowej. Ponadto inwestor do

wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył prawidłowo wypełnione

oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele

budowlane. Zdaniem organu inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., nr

75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wskazał, że miejsca parkingowe zostały

zaprojektowane w odległości ok. 12.5 m od budynku usytuowanego na działce [...]

oraz 10 m od budynku usytuowanego na działce nr [...], co jest zgodne z § 19 ust 1

pkt 2 w/w rozporządzenia.

Ponadto GINB zgodził się ze stwierdzeniem organu wojewódzkiego, że

dołączone do akt sprawy opinie biegłych, które powstały po wydaniu kontrolowanej

decyzji o pozwoleniu na budowę, nie są dla organu wiążące, bowiem organ

prowadzący postępowanie nieważnościowe samodzielnie kontroluje decyzję

o pozwoleniu budowę w oparciu o zatwierdzony nią projekt budowlany, pod kątem

zaistnienia przesłanki w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu decyzja Starosty

[...] z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...], nie jest

obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, GINB wyjaśnił, że nie kwestionuje, że

sporny budynek został zaprojektowany jako dwukondygnacyjny, co stanowi

naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

jednakże nie wywołuje ono skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do

zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Również przytoczona

okoliczność, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa może stanowić

zdaniem organu podstawę do wznowienia postępowania, pozostaje natomiast bez

znaczenia na gruncie postępowania nieważnościowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S. wnosząc o jej

uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]

lipca 2005 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz

zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a/ naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu, w tym

wyrażonych w art. 2, 7, 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie istotnej gwarancji

ochrony relewantnych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego -

podmiotu wznoszącego obiekt budowlany i właścicieli sąsiednich nieruchomości,

a także ochrony wartości ogólnych takich jak właściwe zagospodarowanie

przestrzenne i porządek urbanistyczny. W przedmiotowym postępowaniu bowiem

organ wydający zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę jedynie interes podmiotu

wznoszącego obiekt budowlany nie rozpoznając w całokształcie interesu strony

skarżącej (właścicieli sąsiednich nieruchomości) oraz nie wypowiadając się w ogóle

w zakresie ochrony interesu społecznego, podczas, gdy niezbędnym dla wydania

prawidłowej decyzji było zbadanie (kompleksowe) skutków gospodarczych i społecznych w aspekcie możliwości zaakceptowania ich z punktu widzenia

praworządności, skoro organ ten ustalił, iż nastąpiło naruszenie przepisów

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wydaniu decyzji Starosty

[...] z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...],

b/ naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji

oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, to jest prawa właścicieli

sąsiednich nieruchomości do ochrony ich prawa własności, która godzi bezpośrednio

w prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości do udziału w postępowaniu

administracyjnym prowadzonym w celu udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji

realizowanej w ich sąsiedztwie,

c/ naruszenie § 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...]

października 2002r. [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach

administracyjnych miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia

[...] listopada 2002r., Nr [...], poz. [...] - dalej mpzp), poprzez błędną wykładnię tego

przepisu, polegająca na przyjęciu, iż norma ta dopuszcza możliwość realizacji

obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego o funkcji hotelowej,

dl naruszenie § 16 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, poprzez pominięcie ich treści i znaczenia przy wykładni § 16 ust. 2

pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęciu przez organ

możliwości realizacji obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego o funkcji hotelowej na terenie objętym treścią dyspozycyjną powołanych przepisów,

e/ naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie treści i znaczenia tej normy dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności

braku dokonania przez organ rozróżnienia pojęcia "budynku" (definicja ustawowa),

którego to sformułowania użyto w projekcie budowlanym, a w decyzji z dnia [...] lipca

2005 r. wskazano na kategorie XVII + XIV - od użytego w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego (§ 16 ust. 2 pkt 1) zwrotu "parterowego pawilonu

w zieleni w charakterze architektury ogrodowej",

f/ naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie przez

organ odwoławczy, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r.,

znak: [...] spełnia kryteria określone tą normą w sposób, który

pozwala na jej pozostawanie w obrocie prawnym,

g/ naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy

prawo budowlane poprzez pominięcie treści i znaczenia tych norm prawnych dla

rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności znaczenia tych norm dla oceny

stwierdzonego przez organ naruszenia prawa i pogodzenia stwierdzonego status quo

z obowiązującym porządkiem prawnym oraz skutków społecznych naruszenia prawa,

o którym mowa powyżej,

h/ naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez brak ustalenia

znaczenia i treści tego przepisu dla rozstrzygnięcia spraw, a w szczególności

dokonania oceny faktu, iż z wyłącznej winy organu skarżący nie mogli uczestniczyć

w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i tym samym pozbawieni zostali

możliwości ochrony swoich praw,

2. Naruszenie prawa procesowego, to jest:

a/ naruszenie art. 6 - 9 i 11 k.p.a., oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. in

fine, poprzez naruszenie prawdy obiektywnej i zasad praworządności, polegające na

braku zebrania materiału dowodowego i przedstawienia szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia, pozwalającego na ustalenie, iż decyzja Starosty

[...] z dnia [...] lipca 2005r. znak: [...] nie jest obarczona

żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że zachowanie wysokości

przewidzianej w mpzp dla projektowanej budowli (budynku) z przewidywaniem jej

dwóch kondygnacji w miejscu, gdzie zgodnie z tym planem dopuszcza się jedynie

parterowy pawilon nie ma charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1

pkt 2 k.p.a., tym samym znaczenie i waga tego zjawiska nie jest większa niż

stabilność ostatecznej decyzji, a także skutki gospodarcze i społeczne naruszenia

prawa stwierdzonego przez organ w niniejszej sprawie nie są na tyle istotne, iż nie

jest możliwe zaakceptowanie skarżonych decyzji jako aktu wydanego przez organy

praworządnego państwa, których wystąpienie powodowało by ocenę tego naruszenia

jako rażący,

b/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy projekt

budowlany przewiduje wzniesienie obiektu budowlanego w postaci budynku

wielokondygnacyjnego na terenie na którym zgodnie z ustaleniami miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się zabudowę usługową

w formie parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej,

wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w celu realizacji takiego projektu nie należy

traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanej normy,

c/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy projekt

budowlany przewiduje wzniesienie obiektu budowlanego w postaci budynku

wielokondygnacyjnego i miejsc parkingowych na terenie na którym zgodnie

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planuje się ciąg

komunikacyjny (ciąg pieszy) wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w celu

realizacji takiego projektu nie należy traktować jako rażące naruszenie prawa

w rozumieniu powołanej normy,

3. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż:

a/ decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzała projekt budowlany budynku wielokondygnacyjnego podczas, gdy projekt ten przewidywał

budynek dwukondygnacyjny,

b/ decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nie jest obarczona

żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.,

c/ brak określenia obszaru oddziaływania obiektu przy ustalaniu skutków społeczno-

ekonomicznych jakie wywołuje stwierdzone przez organ naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał

dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują

działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to,

iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury

słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu

administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i

prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżone decyzje

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja

Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. nie odpowiadają przepisom

prawa co czyni skargę uzasadnioną.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. wydana została w trybie stwierdzenia

nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania

administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie

wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a.

zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej

orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko

i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w

trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie

rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego

w trybie zwykłym.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej

decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w

przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią

przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu

przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i

niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma

miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący

postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia

nieważności.

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie

sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów

administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z

dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7

października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27

września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249).

W postępowaniu nadzorczym poddano kontroli decyzję Starosty

[...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany

i udzielającą A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-

handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan.

w C. przy ul. T. – W., na działce nr [...].

Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu

nadzorczym decyzji przez organ było jednoznaczne stwierdzenie , iż decyzja ta nie

jest obarczona żadną z wad o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Zgodnie z art 35 ust 1. Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w

dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę) przed wydaniem decyzji o

pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego

właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami,

w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii,

uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej

bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt

1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym

mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę

posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się

aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -

zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ocena projektu budowlanego, w kontekście jego zgodności z planem

miejscowym należała do najistotniejszych składników sprawdzeń merytorycznych

prowadzonych przez organ administracji budowlanej. Wynik analizy w tym zakresie

dawał zasadniczą podstawę do odmowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę.

Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają

ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad

gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z

gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim.

Dlatego też wszelkie wątpliwości, rodzące się w odniesieniu do tych okoliczności

powinny być starannie i rzetelnie wyjaśnione przez organ administracji, przed

wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

§ 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...]

października 2002r. [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach

administracyjnych miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia

[...] listopada 2002r., Nr [...], poz. [...] - dalej mpzp) dla terenu objętego inwestycją

dopuszcza zabudowę usługową w formie parterowego pawilonu w zieleni w

charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii, drobnego handlu

detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki itp.

Nie ulega wątpliwości, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją o

pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2005r, przewidywał budowę budynku usługowo-

handlowego obejmującego restaurację do 50 miejsc konsumpcyjnych, dwa sklepiki

handlowe, pokoiki gościnne dla 13 osób oraz pomieszczenia biurowe i ekspozycyjne

wyrobów inwestora o powierzchni zabudowy 366 m2 i kubaturze 3146 m3. Budynek

zaprojektowano jako dwukondygnacyjny (parter i I piętro z funkcją hotelową).

Istotnym więc zagadnieniem było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy

zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi

zgodnie z przepisami budynek parterowy czy też organ architektoniczno-budowlany

z pełną świadomością zatwierdził projekt sprzeczny z ustaleniami prawa

miejscowego.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem oraz doktryną o rażącym

naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest

takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno

sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych

wyjaśnień.

Przez budynek parterowy rozumiemy budynek z nieużytkowym poddaszem

lub bez poddasza / strychu - z zagospodarowaną tylko kondygnacją parteru. Tak

więc budynek parterowy nie wyklucza poddasza, co może być uzasadnione

kształtem dachu, chyba że poddasze to będzie miało charakter użytkowy, wówczas

projekt dotyczy obiektu nie będącego w istocie budynkiem parterowym. Brak jest

wprawdzie w ustawie Prawo budowlane definicji "budynku parterowego", jednakże

utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter"

tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na

którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone

bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze .

Nie ulega wątpliwości, iż zarówno projektant posiadający stosowne uprawnienia

w specjalności architektonicznej jak i organ architektoniczno-budowlany udzielający

pozwolenia na budowę zakwalifikowali przedmiotowy budynek jako

dwukondygnacyjny, bowiem projekt budowlany w tym zakresie jest jednoznaczny.

Należy więc uznać, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę

stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa- w tym

wypadku prawa miejscowego, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Okoliczność ta nie budzi także wątpliwości organów prowadzących

postępowanie nadzorcze bowiem sam organ stwierdza, iż "inwestycja przekracza

dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ilość

kondygnacji o jedną kondygnację, co stanowi naruszenie przepisu miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego".

Sam projektant w części opisowej projektu budowlanego posługuje się

zamiennie pojęciem " budynek-pawilon", uznając je za tożsame, tymczasem orany

uzgadniające dokumentacje projektową jednoznacznie określają obiekt jako budynek

( vide opinia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Powiatowego Zespołu

Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w A.).

Prawo budowlane ani przepisy wykonawcze do powyższej ustawy nie

zawierają definicji legalnej pojęcia "pawilon", jednak jest widzą notoryjną, iż pawilon

jest obiektem budowlany o lekkiej konstrukcji. Jest to bowiem lekka, niewielka

budowla wywodząca się z altany wykorzystywana w architekturze ogrodowej,

szczególnie rozpowszechniona w XVI-XIX wiecznych ogrodach. Współcześnie

określa się tak zwykle obiekt wolno stojący, najczęściej parterowy, o lekkiej

konstrukcji, który występuje pojedynczo lub w kompleksach (np. pawilony w

ośrodkach wypoczynkowych). Przy czym przez pawilony o charakterze ogrodowym

rozumie się altany, muszle koncertowe, pawilony kawiarniane lub wystawowe o

lekkiej i spokojnej konstrukcji.

W ocenie Sądu parterowym pawilonem w zieleni o charakterze ogrodowym, o

którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest

zaprojektowany budynek wielofunkcyjny posiadający piwnice ( częściowe zaplecze

restauracyjne) oraz dwie kondygnacje nadziemne w których zlokalizowano

restaurację na 50 osób z zapleczem magazynowym i kuchennym, pokoje hotelowe,

dwa pomieszczenia sklepowe i komunikacyjne - o funkcji turystyczno-hotelowej. .

Okoliczność ta jest bezsporna i wynika wprost z porównania zapisów planu

miejscowego zagospodarowania przestrzennego i projektem budowlany.

Słusznie organy prowadzące postępowanie nadzorcze podkreślają, iż

podstawowym celem miejscowego planu jest zagwarantowanie optymalnego ładu

przestrzennego jednak wyciągają z tezy tej niepoprawny wniosek o zakazie

zastosowania przepisów planu na niekorzyść właściciele nieruchomości.

Należy w tym miejscu przypomnieć stanowisko niejednokrotnie prezentowane w

orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawo zabudowy nie jest

prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych.

Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w

przepisach Prawa budowlanego, i ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1

pkt 1 Prawa budowlanego, który określa zakres i formę ingerencji organów

architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości

zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad

zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego ( vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012r. , II OSK 2342/10). Nadto,

należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym

ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red.

Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz",

C. H. Beck 2006, s. 61). Co do zasady kompetencja planistyczna gminy pozostaje w

zgodzie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z

kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 kodeksu cywilnego.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują

łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który

został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego

podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą

prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań

praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie

powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez

organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - Lex nr 1145613). Rażące

naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść

decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy

charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana

jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W tym kontekście za chybione należy uznać stanowisko organów, iż skoro

zaprojektowany budynek , nie przekracza maksymalnej wysokości budynku

określonej w § 16 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego terenów 5, 11 ZP/U a wynoszącej - do 9 m w

kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu - to naruszenie zapisów planu

określających dopuszczalną zabudowę jako parterową nie może być zakwalifikowane

jako naruszenie rażące.

Sądowi znane jest orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7

lipca 2010r.zapadłe w sprawie sygn.akt II OSK 1029/09, jednak należy zauważyć, iż

zapadło ono na tle odmiennego stanu faktycznego. Trzeba także podkreślić, iż

ocena charakteru naruszenia i jego kwalifikacja w kontekście wypełnienia dyspozycji

art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga indywidualnego podejścia organów do każdego stanu

faktycznego.

Zdaniem organów kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie

wywołała negatywnych skutków społeczno-prawnych i gospodarczych , które

uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie

sposób się zgodzić.

Wadliwość decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r.,

zwłaszcza w świetle jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego wywołała powszechny brak akceptacji

społeczności lokalnej oraz w sposób ewidentny wpłynęła na obniżenie zaufania

obywateli wobec organów administracji publicznej, która dopuściła się naruszenia

prawa skutkującego powstaniem inwestycji sprzecznej z prawem miejscowym.

Trzeba mieć także na uwadze, co umknęło organom prowadzącym postępowanie, iż

warunki zabudowę przewidziane w § 16 ust. 2 pkt 4 planu zostały wskazane w

ogłoszeniu o przetargu sprzedaży działki nr [...] w C. ( ósmym z kolei).

Potencjalni nabywcy znali więc ograniczenia zabudowy tej działki wynikające z

zapisów planu co miało niewątpliwy wpływ na przebieg wielu przetargów.

Nie można także nie zauważyć, iż Naczelnik Wydziału Budownictwa i Inwestycji

Starostwa Powiatowego w [...] została przez Sąd Rejonowy w

[...] wyrokiem z dnia [...] maja 2012r.( sygn.akt [...])

uznana winną popełnienia występku z art. 231 § 1 kk polegającego na tym , iż

zatwierdziła projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-

handlowego W C. na dz.nr ew. [...] w sytuacji gdy ten projekt był

niezgodny z wymogami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego, dopuszczając do realizacji zabudowy w formie budynku

przekraczającego dopuszczalna ilość kondygnacji- czym działała na szkodę interesu

publicznego.

W tym miejscu należy wskazać, jaka jest relacja pomiędzy postępowaniem

karnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym i jaki wpływ na rozstrzygnięcie

sądu administracyjnego ma wyrok wydany uprzednio w postępowaniu karnym. Tę

kwestię reguluje mianowicie art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którym ustalenia wydanego w

postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia

przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis nie pozostawia wątpliwości, że sąd

administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w

postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko wyroku skazującego. Należy zauważyć

też, że pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" rozumieć należy ustalenia

wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony

podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd

administracyjny nie jest natomiast związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu

wyroku karnego ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 kwietnia

2011r., II FSK 2070/09, z dnia 8 marca 2011r., II OSK 484/10).

W tym stanie faktycznym właśnie naruszenie interesu publicznego nie pozwala,

w ocenie Sądu, zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa wydania decyzji

pozwalającej na budowę obiektu budowlanego sprzecznego z warunkami ustalonymi

w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego co czyni uzasadnionym

stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lica 2005r. w

oparciu o 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę ocenę prawna

wyrażoną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz

decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z

art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co uzasadnia ich uchylenia na podstawie art.

145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji , rozstrzygnięcie w pkt

II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy II