Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1234/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, 2 i 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 229, art. 4 pkt 9b(1) w zw. z art. 11 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 200 ust. 3 pkt 1, art. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 199, art. 209, art. 202 i art. 203, art. 922 par. 2, art. 025, art. 935, art. 1035
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 48 poz 270
law: Dekret z dnia 25 września 1945 r. Prawo małżeńskie.
Teza: Dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia stanowisko Skarbu Państwa (reprezentowanego przez prezydenta miasta na prawach powiatu) w kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie jest wymagane przyłączenie się przez Skarb Państwa, jako spadkobiercę ustawowego jednego z byłych współwłaścicieli takiej nieruchomości, do wniosku pozostałych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy, nie jest konieczne złożenie wniosku (przyłączenie się do wniosku lub wyrażenie zgody na zwrot nieruchomości) przez Skarb Państwa dla orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

TEZY

Dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia stanowisko Skarbu Państwa (reprezentowanego przez prezydenta miasta na prawach powiatu) w kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie jest wymagane przyłączenie się przez Skarb Państwa, jako spadkobiercę ustawowego jednego z byłych współwłaścicieli takiej nieruchomości, do wniosku pozostałych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy, nie jest konieczne złożenie wniosku (przyłączenie się do wniosku lub wyrażenie zgody na zwrot nieruchomości) przez Skarb Państwa dla orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] Starosta [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 136 ust.3, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 - dalej: u.g.n.) oraz art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – po rozpatrzeniu sprawy z wniosku byłych współwłaścicieli nieruchomości i ich spadkobierców dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej dawnymi działkami nr 1/a o pow. [...] ha, nr 1/b o pow. [...] ha i nr 1/c o pow. [...] ha, w części stanowiącej obecnie własność Miasta L. i oznaczonej aktualnie na arkuszu mapy [...] jako działki nr [...] zapisane w księdze wieczystej [...] oraz działki nr [...] zapisane w księdze wieczystej[...] – odmówił zwrotu własności nieruchomości położonych w [...] w rejonie ul [...], oznaczonych obecnie w operacie ewidencji gruntów na arkuszu mapy [...] obecnie jako działki nr 1/[...] o pow. 0,0124 ha, nr 1/[...] o pow. 0,1169 ha, nr 1/[...] o pow. 0,0572 ha, nr 1/[...] o pow. 0,0420 ha, nr 1/i o pow. 0,0569 ha, nr 1/j o pow. 0,1243 ha, nr 1/[...] o pow. 0,2884 [...], nr 1/[...] o pow. 0,0059 ha, nr 1/[...] o pow. 0,1811 ha, nr 1/[...] o pow. 0,0962 ha, nr 1/[...] o pow. 0,1038 ha, nr 1/[...] o pow. 0,2824 ha, nr 1/[...] o pow. 0,0032 ha, nr 1/[...] o pow. 0,1989 ha, nr 1/[...] o pow. 0,0697 ha, nr 1/[...] o pow. 0,2522 ha i nr 1/[...] o pow. 0,0031 ha, dla których Sąd Rejonowy w L. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], oraz działki nr 1/d o pow. 0,0312 ha i nr 1/e o pow. 0,0821 ha, dla których Sąd Rejonowy w L. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...].

W podstawie prawnej organ skazał przepisy art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.).

Przedmiotowa decyzje została wydana w następującym stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji.

Nieruchomość położona w [...] w rejonie ul. [...], oznaczona jako działki nr: 1/a o pow. 0,2482 ha, 1/b o pow. 1,2074 ha i 1/c o pow. 1,4711 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadził kolejno księgi wieczyste KW [...], KW [...] i KW [...], a stanowiąca współwłasność H. B. w [...] części, S. G. w [...] części, B. S. w [...] części, J. G. w [...] części, H. G. w [...] części została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] 1988 r. - z przeznaczeniem na strefę ochronną ujęcia wody dla miasta L. Nabycie było konsekwencją decyzji Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] zobowiązującej Przedsiębiorstwo A do wykupu działek gruntu nr 1/a, 1/b i 1/c na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. znak: [...] w sprawie poboru wody dla miasta L. i wyznaczenia stref ochronnych.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. znak: [...] działki 1/a, 1/b i 1/c o łącznej powierzchni 2,9267 ha, przekazane zostały nieodpłatnie na własność Miasta L.; wpis własności na rzecz Miasta L. w księdze wieczystej KW [...] (obecnie nr [...]) nastąpił w dniu [...] lutego 1994 r.

Jednym ze współwłaścicieli dawnych działek 1/a, 1/b oraz 1/c - w udziale [...] części była H. G. (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] 1988 r.), po której spadek [zmarła w dniu [...] 1993 r.] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...] nabył z mocy ustawy Skarb Państwa.

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2002 r. znak: [...] zatwierdzony został podział nieruchomości w następujący sposób: z działki nr 1/a zostały wyodrębnione obecne działki ewidencyjne nr: [...] z działki nr 1/b zostały wyodrębnione obecne działki ewidencyjne nr: [...]; z działki nr 1/c zostały wyodrębnione obecne działki ewidencyjne nr: [...].

W 2003 r. przeprowadzono dalsze podziały działek nr: [...], w wyniku których zostały wyodrębnione działki nr: [...] (z działki nr 1/[...]), [...] (z działki nr 1/[...]), [...] ( z działki nr 1/[...]), [...] (z działki nr 1/[...]) oraz działki nr: [...] (z działki 1/[...]). Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2003 r. znak: [...].

Następnie Miasto L. zbyło na rzecz osób fizycznych nieruchomości oznaczonych działkami: nr 1/[...] o pow. 0,0474 ha została sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2003 r.; nr 1/[...] o pow. 0,0937 ha została sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2003 r.; nr 1/[...] o pow. 0,0484 ha została sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2003 r.; nr 1/[...] o pow. 0,0566 ha została sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2003 r.; nr 1/[...] o pow. 0,1007 ha została zbyta aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2004 r.; nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1102 ha zostały zbyte aktem notarialnym Rep. A nr [...] dnia [...] 2004 r.; nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,0574 ha zostały zbyte aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2004 r.; nr 1/[...] o pow. 0.1452 ha została sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2004 r.; nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1133 ha zostały zbyte aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2004 r., jednak na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rep. A nr [...] przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu prawa odkupu działek, właścicielem tej nieruchomości stało się Miasto L.; nr 1/[...] o pow. 0,0470 ha została zbyta aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2004 r.; nr 1/[...] o pow. 0,1104 ha została zbyta aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2004 r.; nr 1/[...] o pow. 0,1010 ha została sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2004 r.

Byli współwłaściciele nieruchomości i ich spadkobiercy: J. G., K. G., M. G., M. B. i B. S. skierowali do Prezydenta Miasta L. wniosek z dnia 23 listopada 2009 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bliżej opisanej w osnowie decyzji. W toku postępowania wolę zwrotu wyżej opisanej nieruchomości podtrzymali spadkobiercy J. G. - G. K. i M. G. (stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. G.).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1/a o pow. 0,2482 ha, nr 1/b o pow. 1,2074 ha i nr 1/c o pow. 1,4711 ha, ark. mapy [...], stanowiące w części własność Miasta L.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]), umorzył postępowanie o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, jednak Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. [znak [...]] zwrócił własność nieruchomości położonych [...] w rejonie ulicy [...], stanowiących własność Miasta L., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów na arkuszu mapy [...] obecnie jako działki ewidencyjne nr: 1/[...] o pow. 0,0312 ha, nr 1/[...] o pow. 0,0821 ha, 1/[...] o pow. 0,0569 ha, 1/[...] o pow. 0,1243 ha, nr 1/[...] o pow. 0,1038 ha, 1/[...] o pow. 0,0032 ha, nr 1/[...] o pow. 0,1811 ha, nr 1/[...] o pow. 0,2522 ha, nr 1/[...] o pow. 0,1989 ha na rzecz: M. B. w udziale [...] części jako spadkobierczyni po zmarłej H. B.; M. G. i K. G. - każdemu w udziale po [...] części jako spadkobiercom po zmarłym S. G.; B. S. w udziale [...] części; G. K. i M. G. - każdemu w udziale [...] części jako spadkobiercom po zmarłym J. G. W pozostałym zakresie Starosta odmówił zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że "wniosek o zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości musi zostać złożony przez wszystkich byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej lub wszystkich spadkobierców byłych właścicieli", zaś w aktach sprawy stwierdzono brak wniosku o zwrot nieruchomości pochodzącego od reprezentanta Skarbu Państwa, który jest spadkobiercą H. G.. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego należało poinformować brakującą stronę postępowania o możliwości przyłączenia się do wniosku o zwrot, bowiem dopiero kompletny wniosek uprawnia organ do zbadania przesłanek zwrotu nieruchomości. Ponadto Wojewoda wskazał, że Starosta [...] nie powinien orzekać w pierwszej instancji co do wszystkich działek oznaczonych uprzednio jako działki nr 1/a (z dawnej księgi wieczystej KW [...]), nr 1/b (z dawnej księgi wieczystej KW [...]) oraz działka nr 1/c (z dawnej księgi wieczystej KW [...]), gdyż postanowieniem z dnia z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] Wojewoda wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie zwrotu tylko tych z wyżej wymienionych nieruchomości, które obecnie stanowią własność Miasta L. W odniesieniu do pozostałych działek, które nie stanowią własności Miasta L. organem właściwym jest Prezydent Miasta L. jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Prowadząc ponownie postępowanie, Starosta w dniu 15 maja 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o złożenie oświadczenia woli w kwestii zwrotu udziału [...] części nieruchomości oznaczonej na arkuszu mapy [...] jako działki nr [...] zapisane w księdze wieczystej [...] oraz działki nr 1/[...], 1/[...] zapisane w księdze wieczystej [...].

Prezydent Miasta L., działając jako organ reprezentujący Skarb Państwa, w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. znak [...] oświadczył, że nie wystąpi z wnioskiem w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, gdyż stoi na stanowisku, że złożenie wniosku o zwrot przedmiotowych działek gruntu nie znajduje uzasadnienia prawnego wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jest zgodne z orzecznictwem.

W uzasadnieniu prawym decyzji z dnia [...] 2013 r. Starosta [...], powołując się na przepisy art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136 ust. 3 oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9b¹ u.g.n., stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z wnioskiem o zwrot nieruchomości winni zwrócić się wszyscy współwłaściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy. Mając na uwadze brak woli przyłączenia się reprezentanta Skarbu Państwa do wniosku o zwrot nieruchomości, organ stwierdził, że należało odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości objętych wnioskiem. W uzasadnieniu podniósł, że uważa za błędną i nieopartą na żadnym przepisie prawa tezę, jakoby do wniosku o zwrot nieruchomości, aby uczynić go skutecznym, powinien przyłączyć się Prezydent Miasta L. jako reprezentant Skarbu Państwa. Wywód taki strona uznała za absurdalny i nielogiczny, gdyż w takiej sytuacji Prezydent Miasta jest stroną we własnej sprawie i jest oczywiste, że do wniosku nie może przystąpić i narazić tym samym na stratę mienia miasta. Dalej podniósł, że, działając w interesie miasta, Prezydent Miasta L. działa jednak wbrew interesowi Skarbu Państwa, gdyż pozbawia możliwości zwrotu części nieruchomości na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości, w tym przypadku również Skarbu Państwa. W ocenie strony zachodzi tu ewidentny konflikt interesów, a w jego efekcie działanie na szkodę pozostałych spadkobierców, wobec tego odnoszenie przedmiotowej sprawy do orzeczeń, w których konflikt taki nie występował, jest oczywiście nietrafione. Dodał, że w toku postępowania wykazano, iż zachodzą materialnoprawne przesłanki do zwrotu nieruchomości spadkobiercom właścicieli wymienione w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności po wykupie nie zrealizowano zamierzonych inwestycji, czyli nie wybudowano tam ogrodzenia i nie zalesiono terenu; udowodniono też, że wykup nieruchomości miał cechy wywłaszczenia.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że ponownie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie uwzględniło zalecenia organu odwoławczego, a kończąca to postępowanie decyzja odpowiada prawu. Zwrócił uwagę na to, że organ I instancji wystąpił do Prezydenta Miasta L. jako reprezentanta Skarbu Państwa o oświadczenie w przedmiocie przyłączenia się do wniosku o zwrot uprzednio wywłaszczonych nieruchomości (dawne działki nr 1/a 1/b i 1/c), stanowiących własność Miasta L.

Przywołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., Wojewoda stwierdził, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wystąpienie kilku przesłanek: zbędność nieruchomości na cel na który została ona wywłaszczona; brak przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 229 u.g.n; złożenie wniosku o zwrot przez wszystkie osoby, które przed wywłaszczeniem były właścicielami nieruchomości (współwłaścicielami) lub przez wszystkich ich spadkobierców. Stwierdził, że ustalenie, czy wniosek został złożony przez wszystkie legitymowane osoby ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości i musi być wyjaśnione w pierwszej kolejności, zanim dojdzie do badania dalszych przesłanek zwrotu, gdyż dopiero kompletny wniosek uprawnia organ do zbadania zesłanek zwrotu nieruchomości i orzeczenie o ewentualnym zwrocie (w całości lub części) nieruchomości na rzecz wszystkich legitymowanych podmiotów łącznie. Wyjaśnił, że poprzednia decyzja Starosty wydana została wbrew temu obowiązkowi, zatem z naruszeniem prawa, a w związku z tym w sprawie konieczne było przyłączenie się do wniosku reprezentanta Skarbu Państwa będącego jedynym spadkobiercą H. G. – "brakującej" właścicielki wywłaszczonych działek nr 1/a, 1/b i 1/c. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro Prezydent Miasta L., jako reprezentant Skarbu Państwa zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b¹ u.g.n. do wniosku tego nie dołączył się, w sprawie zaszła konieczność wydania decyzji odmownej w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach, Wojewoda stwierdził, że w takim stanie sprawy Starosta nie mógł przejść do badania dalszych przesłanek zwrotu, gdyż nie doszło do złożenia wniosku przez wszystkie uprawnione do tego podmioty i jedynym słusznym rozstrzygnięciem organu I instancji w zaistniałym stanie faktycznym było orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bez konieczności badania dalszych przesłanek, w szczególności bez weryfikacji, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r. wniósł M. G. reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasadzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz przyjęcie, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą ubiegać się wszyscy spadkobiercy, także wówczas, gdy jednym ze spadkobierców jest Skarb Państwa oraz poprzez przyjęcie, że Skarb Państwa jako spadkobierca współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości ma prawo żądania jej zwrotu, podczas gdy uprawnienie to wygasa na skutek tzw. konfuzji uprawnień;

- art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 136 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez niedostrzeżenie, że w sprawie zachodzi szczególna sytuacja, do oceny której nie może mieć zastosowania na zasadzie analogii dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych.

W obszernym uzasadnieniu skargi został przedstawiony stan faktyczny sprawy oraz pogłębioną argumentację przemawiającą za zasadnością sformułowanych zarzutów. Podkreślił, że w tej sprawie niezwykle istotną kwestia jest fakt nabycia spadku po H. G. z mocy ustawy przez Skarb Państwa, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1998 r., gdyż to właśnie "na mocy niniejszego postanowienia skarżącemu odmawia się skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Odwołując się do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. i art. 922 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), skarżący podniósł, że prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela przechodzi na spadkobierców, przy czym przejście to następuje nie tylko na rzecz bezpośredniego spadkobiercy, ale również na rzecz kolejnych pokoleń spadkobierców wywłaszczonego. Stwierdził, że ustawodawca nie wskazał w sposób jednoznaczny, iż wniosek muszą złożyć wszyscy spadkobiercy oraz że ustawa nie przesądza o kwestii żądania zwrotu udziału we współwłasności, jednak obecnie judykatura przyjmuje, iż z roszczeniem takim mogą wystąpić tylko wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy. Skarżący odnotował, że orzecznictwo w tym względzie nie zawsze było spójne, gdyż na gruncie [art. 69 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości można odnotować orzeczenia dopuszczające zwrot udziału we współwłasności (strona odwołała się do wyroku NSA w Lublinie z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 738/94). W związku z tym zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie był brany pod uwagę zwrot udziału we współwłasności, tj. z pominięciem części przypadającej Skarbowi Państwa, a organy nie wzięły pod uwagę wyjątkowego charakteru sprawy i związanego z tym posiadania przymiotu strony przez postępowania przez Skarb Państwa, w której Skarb Państwa, będąc jednym ze współspadkobierców jest jednocześnie podmiotem, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie (nabycie nieruchomości) i który nie zrealizował celu wywłaszczenia.

Strona przedstawiła zarazem pogląd przemawiający za brakiem możliwości zastawania przepisów art. 199 w zw. z art. 209 k.c. do sytuacji wielości spadkobierców, którą należy odróżnić od sytuacji przypadku współwłasności, którzy nie będąc jeszcze współwłaścicielami nieruchomości nie mogą wystąpić do sądu o wyrażenie zgody na podjęcie czynności polegającej na zastąpieniu zgody współwłaścicieli pasywnych, a ponadto nie można stosować przepisów dotyczących współwłasności na zasadzie analogii do sytuacji spadkobierców, kiedy nastąpił już dział spadku. Powyższa możliwość również nie zachodzi w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są jeszcze współwłaścicielami nieruchomości. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konflikt pomiędzy władzą publiczną i interesem publicznym z jednej strony, a interesem prywatnym i prawem do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z drugiej strony - w sytuacji, gdy pozostałe strony są zgodne i wnoszą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem strony obowiązek wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nie jest jednoznaczny z wyrażeniem takiej zgody z współspadkobierców w sytuacji, gdy jednym z nich jest Skarb Państwa, który nie ma interesu w popieraniu wniosku o zwrot nieruchomości (wywłaszczenie zostało dokonane na rzecz Skarbu Państwa), a przyjęta przez organ wykładnia przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. pozabawia ochrony pozostałych współspadkobierców, tym bardziej, ze nie mogą oni korzystać z roszczeń przysługujących współwłaścicielom na podstawie art. 199 k.c. Zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 136 ust. 1 u.g.n. wymaga przyjęcia, że ilekroć jednym ze spadkobierców jest Skarb Państwa, wyrażenie zgody przez Skarb Państwa na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest wymagane i w przypadku braku takiej zgody na właściwym organie ciąży obowiązek zwrotu nieruchomości na rzecz wszystkich współspadkobierców lub ewentualnie zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości.

W ocenie strony (powołującej się w tym zakresie na pogląd wyrażony w piśmiennictwie) w sytuacji dziedziczenia na podstawie art. 935 k.c. uprawnienie do żądania przez gminę lub Skarb Państwa zwrotu nieruchomości (popieranie złożonego przez innych uprawnionych wniosku o zwrot nieruchomości) wygasa, gdyż ten sam podmiot staje się uprawnionym (do żądania zwrotu) i zobowiązanym (do zwrotu). Wskazując, że roszczenie poprzedniego właściciela o przeniesienie z powrotem na jego rzecz własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, a roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którego przedmiotem jest przywrócenie prawa własności, uznaje się za podstawę roszczenia windykacyjnego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, które może być egzekwowane w postępowaniu przed organem administracji, podniósł, że w sprawie doszło po stronie Skarbu Państwa do konfuzji prawa do żądania zwrotu nieruchomości oraz obowiązku zwrotu tej nieruchomości. Powołując się na poglądy doktryny dotyczące konfuzji (klasycznego przypadku skupienia w rękach jednego pomiotu długi i wierzytelności), skarżący stwierdził, że skupienie przez Skarb Państwa w swoim ręku długu i wierzytelności powoduje dalsze skuteczne blokowanie dochodzenia swoich uprawnień przez strony postępowania zwrotowego.

Ponadto podniósł, że przedstawiona przez Wojewodę interpretacja art. 136 ust. 1 u.g.n. narusza art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podniesiona została przez Trybuła Konstytucyjny do rangi zasady konstytucyjnej, a wykładnia przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości powinna być dokonywana w taki sposób, by w jak najszerszy sposób chronić prawo do zwrotu. Podniósł, że gdyby Skarb Państwa nie był jednym ze spadkobierców ustawowych upragnienie mogłoby zostać zrealizowane, gdyż pozostali uprawnienie spadkobiercy i współwłaściciele przyłączyli się do wniosku, pozostałe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione, czego potwierdzeniem jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. ([...]) orzekająca o zwrocie niektórych nieruchomości.

W ocenie strony wykładnia art. 136 ust. 1 u.g.n. pozostająca w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że obowiązek złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich współspadkobierców nie zachodzi, jeżeli jednym z nic jest podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, co też nie jest sprzeczne z wykładnią celowościową art. 136 ust. 1 u.g.n., należy bowiem tak wykładać ten przepis, by nie pozbawiać stron nabytego z mocy ustawy uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ekspektatywy nabycia prawa).

Zdaniem strony, organ, naruszając zasadę z art. 7 k.p.a., wysnuł nieprawidłowe wnioski z ustalonego stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie swoje oparł przede wszystkim na orzecznictwie sądów administracyjnych, które nie dotyczyły przypadku identycznego, jak będący przedmiotem niniejszej spawy, wobec czego organ na zasadzie analogii zastosował w tej sprawie orzeczenia dotyczące odmiennych stanów faktycznych, w których nie doszło do spadkobrania po stornie podmiotu, na którego rzecz wcześniej nastąpiło wywłaszczenie. Podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę, że poprzez zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego jedynym spadkobiercą po byłej właścicielce nieruchomości - H. G. stał się na podstawie ustawy Skarb Państwa, a jako podmiot, na który wywłaszczył przedmiotową nieruchomość nie ma interesu w przyłączeniu się do wniosku o zwrot tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga – w swej zasadniczej części doniosłej dla rozstrzygnięcia sprawy – jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że sąd administracyjny, kierując się kryterium legalności, kontroluje działalność administracji publicznej m.in. w zakresie orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne, jak to wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną oraz stosując środki prawne niezbędne do usunięcia naruszenia prawa w granicach danej sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. orzekającego o odmowie zwrotu części nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia, z uwagi na nieprzyłączenie się do wniosku o zwrot nieruchomości Prezydenta Miasta L. jako reprezentanta Skarbu Państwa Wywłaszczona nieruchomość położona w [...] w rejonie ul. [...], na którą składały działki nr: 1/a o pow. 0,2482 ha, 1/b o pow. 1,2074 ha i 1/c o pow. 1,4711 ha zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 1988 r., a pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa A. Nabycie to – co nie jest okolicznością sporną pomiędzy stronami – nastąpiło w warunkach wywłaszczenia, na co wskazywał organ I instancji, powołując w decyzji z dnia [...] 2013 r. przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm. – dalej: u.g.g.w.n.), jednak kwestia ta nie została szerzej omówiona w decyzji organu I instancji ani przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego (w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]) Wojewoda zwrócił Staroście uwagę na potrzebę dokładnego ustalenia podstawy prawnej decyzji administracyjnych, w których wykonaniu doszło do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co pozwoliłoby na stwierdzenie wywłaszczeniowego charakteru tych decyzji, zaś organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2012 r. ([...]) – uchylonej następnie przez Wojewodę decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] – poszerzony stan faktyczny co do okoliczności doniosłych dla ustalenia celu wywłaszczenia. Ostatecznie jednak organ nie sformułował w tej decyzji rozważań prawnych wprost odnoszących się do charakteru nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży z dnia [...] 1988 r., przy zawarciu której stawający przedłożyli "ostateczną decyzję Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] zobowiązująca Przedsiębiorstwo A do wykupu działek gruntu numer 1/a,1/b, 1/c w trybie przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska"), mimo że przywołał przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (m.in. nie wskazał, czy wywłaszczanie nieruchomości nastąpiło na cele publiczne określone w art. 46 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n.) i uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (nie zostało wybudowane ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości ani nie nastąpiło jej zalesienie). Rozważań takich natomiast w ogóle zabrakło w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. co do należytego przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Jednoznaczne wyjaśnienie tego aspektu sprawy ma istotne znaczenie dla jej kontroli sądowej, bowiem od spełnienia przesłanki z art. 216 u.g.n. uzależnione jest dalsze prowadzenie postępowania i badanie podstaw do rozstrzygania sprawy zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 u.g.n. (dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości).

Dodać należy, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ powinien zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie organ bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n. zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11, LEX nr 1218906 (dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Już tylko powyżej stwierdzone uchybienie stanowiło samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny przedstawić odpowiednie rozważania prawne łączące okoliczność nabycia przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na strefę ochronną ujęcia wody dla Miasta L. (jako konsekwencji decyzji Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] 1988 r. nr [...] zobowiązującej Przedsiębiorstwo A do wykupu działek gruntu nr 1/a, 1/b i 1/c na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. znak: [...] w sprawie poboru wody dla Miasta L. i wyznaczenia stref ochronnych) z przepisami powołanej przez organ I instancji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, względnie z innymi przepisami znajdującymi zastosowanie w sprawie.

Przy takim zastrzeżeniu Sąd w uzasadnieniu będzie posługiwał się sformułowaniem "wywłaszczona nieruchomość", mając jednak na uwadze, że kwestia umownego nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie wywłaszczenia powinna zostać odpowiednio umotywowana faktycznie i prawnie w kolejnym rozstrzygnięciu administracyjnym, jakie zostanie wydane w sprawie.

Idąc dalej, stwierdzić należy, że zarzuty skargi, co do tego, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszono przepisy art.136 ust. 1 u.g.n. są uzasadnione, z tym że naruszenie to, ściśle ujmując, dotyczy art. 136 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie sądu orzekającego organy obydwu instancji nieprawidłowo rozstrzygnęły i uzasadniły decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części objętej wnioskiem byłych współwłaścicieli i spadkobierców. Nastąpiło to przy zastosowaniu błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z powołanym przepisem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. stanowi, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Warto w tym miejscu zauważyć, że zawarte w art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. pojęcie "spadkobierca" nie może być rozumiane wąsko, a zatem w sposób ograniczający jego zakres znaczeniowy jedynie do spadkobiercy bezpośredniego. Ponieważ w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przewidział definicji legalnej pojęcia "spadkobiercy", aby określić jego zakres znaczeniowy należy odwołać się do innych aktów prawnych regulujących tę instytucję. Dziedziczenie jest instytucją prawa cywilnego i, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej, kwestie związane z dziedziczeniem należy rozpatrywać w sposób określony przepisami prawa cywilnego. Polskie prawo opiera dziedziczenie na zasadzie sukcesji generalnej, gdzie prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (art. 922 k.c.). Faktem jest, że prawa i obowiązki ściśle związane z osobą zmarłego, jak również prawa, które z chwilą śmierci zmarłego przechodzą na określone osoby, nie należą do spadku (art. 922 § 2 k.c.). Z wyjątku tego nie można jednak wyprowadzać generalnej możliwości wygaśnięcia prawa i obowiązku z chwilą śmierci bezpośredniego spadkobiercy zmarłego. Pamiętać bowiem należy, że z chwilą otwarcia spadku określone prawa i obowiązki wchodzą do majątku spadkobierców (art. 925 k.c.), stając się częścią praw i obowiązków tych osób. Przepis art. 922 § 2 k.c. nie rozróżnia spadkobierców, a jedynie generalnie wyłącza ze spadku prawa i obowiązki powiązane ściśle z osobą spadkodawcy. Do praw tych nie można jednak zaliczyć prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 56/06, LEX nr 275553, orzeczenie w Internecie: http://orzeczenia.nsa.pl).

Przepis art. 137 ust 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Wojewoda, przedmiotem rozstrzygnięcia przez Starostę [...] jest sprawa zwrotu wyłącznie tych nieruchomości, powstałych w wyniku podziału i dalszych przekształceń własnościowych uprzednio wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi działkami nr 1/a o pow. 0,2482 ha, nr 1/b o pow. 1,2074 ha i nr 1/c o pow. 1,4711 ha, które obecnie stanowią własność Miasta L. - a zatem tylko tych działek stanowiących aktualnie części dawnej nieruchomości objętej wywłaszczeniem, które zostały szczegółowo opisane w osnowie decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. znak [...].

Skoro podstawą odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości było uznanie przez organy, że do wniosku w tym przedmiocie nie dołączył się reprezentant Skarbu Państwa będącego jedynym spadkobiercą po H. G. (poprzedniej współwłaścicielce dawnych działek nr: 1/a, 1/b i 1/c w udziale [...] części) – reprezentantem tym, zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b¹ u.g.n. jest prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - w tym wypadku Prezydent Miasta L. – należało rozważyć, czy organy należycie zinterpretowały powołane przepisy i trafnie wskazały na tę okoliczność, jako stanowiącą przeszkodę do pozytywnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości (oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości, w tym ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia).

Odpowiadając na powyższe pytanie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2145/11 (LEX nr 1336377, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa. Przywraca jedynie wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego też względu dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem, jednak nie można tego warunku odnosić do samego złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, bowiem pozostali współwłaściciele mogą wyrazić zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania. Innymi słowy, w przypadku, kiedy przed wywłaszczeniem nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, to z wnioskiem o zwrot może wystąpić każdy ze współwłaścicieli i wniosek taki wszczyna postępowanie. Wniosek pochodzi bowiem od podmiotu uprawnionego. Odrębną kwestią jest to natomiast to, że dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem, jednak nie można tego warunku odnosić do samego złożenia wniosku wszczynającego postępowanie. Pozostali współwłaściciele mogą bowiem wyrazić zgodę na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1295/07, LEX nr 452529).

Wątpliwości tutejszego Sądu w pewnym stopniu wzbudziła jednak wskazywana orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2145/11 oraz z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1357/08, LEX nr 595094) możliwość zastosowania art. 199 k.c. w przypadku braku zgody części ze współwłaścicieli na złożenie wniosku lub wrażenie zgody na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zasadzająca się na założeniu, że w takim przypadku żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1357/08, LEX nr 595094). Nadto warto dodać, że również orzecznictwo sądów powszechnych nie wyklucza w takiej sytuacji złożenia wniosku w trybie art. 199 k.c. (por. postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II Ca 1809/13 - orzeczenie dostępne w Internecie: orzeczenia.ms.gov.pl).

Przyczyną ostrożności w przyjęciu takiego poglądu było to, że uczestnicy postępowania zwrotowego niewątpliwe nie są współwłaścicielami rzeczy, a jedynie przysługuje im wspólne prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej od ich poprzedników prawnych nieruchomości. Ponadto przyjęcie, że z wnioskiem o zwrot może wystąpić każdy z wywłaszczonych współwłaścicieli i wniosek taki wszczyna postępowanie implikuje w istocie założenie, że działanie takie nie jest czynnością dotyczącą zarządu rzeczą wspólną, a zatem i przekraczającą zwykły zarząd – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanych wyrokach, a jedynie czynnością zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c., jak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/12 (orzeczenie dostępne jw.). Posiłkując się rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, należy wyjaśnić, że zgodnie z powołanym przepisem każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Czynności zachowawcze mogą mieć charakter czynności faktycznych, prawnych lub procesowych, a do ich zachowania nie jest potrzebna zgoda pozostałych współwłaścicieli. Czynności zachowawcze mają charakter defensywny i podejmowane są w przypadku naruszenia prawa. Mają one miejsce w przypadku, gdy zachodzi konieczność obrony wspólnego prawa do rzeczy, które zostało naruszone. Mogą być podejmowane w razie potrzeby zapewnienia współwłaścicielom stabilnej i pewnej sytuacji prawnej Do czynności tych zaliczyć trzeba m.in. powództwa współwłaścicieli o ustalenie istnienia lub nieistnienia prawa i stosunku prawnego, wnioski o wpis do księgi wieczystej, powództwa o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, powództwa windykacyjne. Czynności zachowawcze mogą być podejmowane przez każdego ze współwłaścicieli niezależnie od wielkości przysługującego mu udziału, indywidualnie bądź w porozumieniu. Współwłaściciel podejmujący czynności zachowawczej nie jest przedstawicielem ustawowym pozostałych współwłaścicieli, działa w imieniu własnym, ale w interesie wszystkich współwłaścicieli (patrz: Kodeks cywilny. Tom I, Komentarz do art. 1-449¹º, red. K. Pietrzykowski, 7 wyd., Warszawa 2013 r., s. 504-505; Kodeks cywilny. Komentarz, red. J. Ciszewski, wyd. 1, Warszawa 2013, s. 356-358). Podobnie ujął to zagadnienie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II CSK 673/12 (LEX nr 1394087), wyjaśniając, że istotą czynności zachowawczych, o których mowa w art. 209 k.c. jest ochrona wspólnego prawa. Cel ten jest realizowany przez wykonywanie "wszelkich czynności" i dochodzenie "wszelkich roszczeń". Czynność zachowawcza może mieć charakter czynności faktycznej (np. obrona konieczna, dozwolona samopomoc), jak i czynności prawnej (np. zawarcie ugody), a przede wszystkim czynności procesowej (np. wystąpienie z powództwem windykacyjnym, negatoryjnym, wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia). Objaśniając istotę czynności zachowawczej należy zwrócić uwagę, że w przypadku dochodzenia roszczenia może ono być realizowane tylko w całości, a więc niepodzielnie. Czynności zachowawcze może wykonywać każdy ze współwłaścicieli indywidualnie, niezależnie od innych albo w porozumieniu z innymi współwłaścicielami. Samodzielne wykonywanie czynności zachowawczych przez współwłaściciela jest dopuszczalne w takim zakresie, jaki daje się pogodzić z korzyścią i interesem wszystkich współwłaścicieli. Z tego powodu nie będzie czynnością zachowawczą działanie współwłaściciela w celu zachowania jedynie jego udziału we współwłasności. Sąd Najwyższy zwrócił też uwagę na to, że w doktrynie prezentowany jest pogląd, do którego skłonił się i Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym sprawę, że czynności zachowawcze stanowią metodę ochrony wspólnego prawa i nie wchodzą w zakres pojęcia "zarządu". Na możliwość takiego kwalifikowania czynności zachowawczych wskazał także Sąd Najwyższego w wyroku z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt I CSK 118/08 (LEX nr 658169).

Ponadto podnieść należy, że jedyne ograniczenie w podejmowaniu czynności zachowawczej może stanowić sprzeciw pozostałych współwłaścicieli, ich większości, wyrażony względem dokonania konkretnej czynności (tak SN w uchwale z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt III CZP 35/85, LEX nr 3126).

Trzeba również odnotować, że jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów niniejszego tytułu (art. 1035 k.c.).

W konsekwencji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę składnia się do poglądu, że złożenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 k.c., w istocie bowiem żądanie to zmierza do odzyskania prawa własności w sytuacji, gdy wywłaszczona uprzednio nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Charakter tego żądania pozostaje zatem zbieżny z regulowanymi w art. 209 k.c. czynnościami, które w każdym przypadku zmierzają do ochrony wspólnego prawa, określonej sytuacji prawnej. Stąd też, jakkolwiek wniosek wszczynający postępowanie o zwrot nieruchomości może być złożony przez chociażby jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, to do uzyskania merytorycznej decyzji niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Należy zaznaczyć, że brak takiej zgody pozostałych spadkobierców może zostać usunięty, czy to poprzez następcze złożenie wniosku przez te podmioty bądź przez uzyskanie przez organ stanowiska tzw. współwłaścicieli pasywnych (przede wszystkim do ustalenia, czy nie są wnioskowi przeciwni). Brak zgody pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców) na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo wyznaczenia im terminu do wyrażenia stanowiska, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości (patrz E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX 2013, komentarz do art. 136).

Mimo zatem, że samo złożenie wniosku stanowi czynność zachowawczą, o której mowa w art. 209 k.c., to zdaniem Sądu należy dopuścić możliwość uzyskania przez pozostałych współwłaścicieli na podstawie przepisu art. 199 k.c. – stosowanego nie wprost, a jedynie odpowiednio do sytuacji, w której nie chodzi o zarząd rzeczą wspólną przez jej współwłaścicieli, lecz o realizacje przysługującego byłym właścicielom wspólnego prawa domagania się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej od nich lub ich poprzedników prawnych – orzeczenia sądu powszechnego, które dawałoby tym podmiotom prawo do występowania o zwrot nieruchomości. Argumentem przemawiającym za takim poglądem jest fakt, że w zasadzie bez przeszkód jurydycznych występuje w praktyce wspólność innych niż własność rzeczy praw majątkowych – w szczególności dalszych (ograniczonych) praw rzeczowych lub innych praw majątkowych (np. wspólnych wierzytelności). Dopuszczalne jest do takich stanów analogiczne stosowanie przepisów o współwłasności rzeczy, w obszarach nieobjętych szczególną regulacją odrębną. Z tej też przyczyny w ogóle mogą być rozważane w orzecznictwie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości kwestie złożenia wniosku w tym przedmiocie i wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości na płaszczyźnie przepisów art. 199 k.c. i art. 209 k.c. Jak to podkreślono w orzecznictwie, "wobec braku w naszym ustawodawstwie przepisów, które by normowały instytucję wspólności praw, przepisy o współwłasności należy stosować w drodze analogii do wspólności innych praw niż prawo własności" (z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1967 r. sygn. akt III CZP 45/67, OSNCP 1968/1/3, LEX nr 611 - por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz 3. Wspólność mienia, komentarz do art. 195, Zakamycze 2001, LEX). Wobec tego również zasady te mogą być odpowiednio stosowane do uczestników postępowania zwrotowego i bez znaczenia, w ocenie Sądu, a w wbrew zarzutowi skargi, pozostaje, czy uprawnionymi do złożenia wniosku i zwrotu nieruchomości jest jednorodna grupa byłych współwłaścicieli, czy też ich bezpośredni lub dalsi spadkobiercy, czy wreszcie grupa uprawnionych, w której występują obok siebie podmioty z więcej niż jednej z podanych kategorii. Innymi słowy, nie jest istotne czy z żądaniem zwrotu nieruchomości występują sami wywłaszczeni współwłaściciele, czy też w stosunku do ich całości lub części występują następcy prawni (bezpośredni lub dalsi spadkobiercy).

Trzeba jednakże w tym miejscu zaznaczyć, że ochrony na gruncie art. 199 k.c. (rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli) mogą poszukiwać jedynie tacy współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę. Natomiast "wewnętrzna" ochrona współwłasności przed rażąco sprzecznym z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną działaniem bądź zaniechaniem współwłaścicieli, ale tylko w zakresie zwykłego zarządu – w sytuacji, gdy większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość – następuje na zasadzie określonej w art. 202 i art. 203 k.c. W istocie zatem, w sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostałby złożony przez jednego lub mniejszość współwłaścicieli, brak jest możliwości prawnych uzyskania zastępczego rozstrzygnięcia sądu cywilnego w zakresie wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości.

Co więcej, w razie wyrażenia sprzeciwu wobec zwrotu nieruchomości przez któregokolwiek z "mniejszościowych" współwłaścicieli wątpliwe jest, czy od organu należy oczekiwać w takiej sytuacji obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia ewentualnego sporu sądowego w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu, jeżeli odmowa wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości zostałaby jednoznacznie wyartykułowana przez któregokolwiek z uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zachodziłyby podstawy do zawieszenia postępowania, lecz do odmowy zwrotu nieruchomości. Za takim stanowiskiem przemawia m.in. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 883/11 (orzeczenie dostępne jw.) stwierdził, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi konieczność ustalenia wszystkich współuprawnionych do złożenia żądania w tym przedmiocie, tj. osób, które w dacie złożenia wniosku powinny wykazać się tytułami prawnymi do nieruchomości (w sytuacji spadkobierców - postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich jej właścicielach lub aktami poświadczenia dziedziczenia).

W drugiej kolejności należy podkreślić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w swej istocie nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia omówionego bezpośrednio wyżej. I to z przyczyn trafnie podniesionych w skardze; a mianowicie z uwagi na jej specyfikę, w której obok współwłaścicieli (aktualnie pozostał jeden były współwłaściciel w osobie B. S.) lub ich następców prawnych (spadkobierców) występuje jeden szczególny następca prawny współwłaściciela nieruchomości, a mianowicie Skarb Państwa, który z mocy ustawy (art. 935 k.c.) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...] nabył spadek po H. G., będącej jednym ze współwłaścicieli dawnych działek 1/a, 1/b oraz 1/c - w udziale [...] części (jak to wynika z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] 1988 r.) wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta pozostaje poza sporem. Podobnie jak i to, że wezwany do złożenia oświadczenia woli w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Prezydent Miasta L., działając jako organ reprezentujący Skarb Państwa na podstawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9b¹ u.g.n., w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. znak [...] oświadczył, że nie wystąpi z wnioskiem w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości i nie zgadza się na jej zwrot, tym samym po stronie reprezentanta Skarbu Państwa brak jest woli przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócenie się do reprezentanta Skarbu Państwa, jako spadkobiercy ustawowego byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości - H. G., o przyłączenie się do wniosku o zwrot nieruchomości czy też o wyrażenie zgodny na zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie znajdowało podstaw prawnych. W konsekwencji brak przyłączenia się do wniosku lub wyrażenia zgody tego podmiotu na zwrot nieruchomości nie mógł rzutować ocenę możliwości wydania merytorycznego orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ani też nie mógł stanowić samoistnej podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Rozważania prawne w tym przedmiocie należy zacząć od podkreślenia, że prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), na co trafnie zwrócił uwagę skarżący. Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo (patrz wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 557/07, dostępny jw.). Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli np. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2485/11, dostępnym jw.). I konsekwentnie, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.), ale realizacja roszczenia nie jest możliwa z przyczyn prawnych co do całości nieruchomości, obowiązkiem organu jest rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości. Wykładnia i stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może bowiem prowadzić do nadmiernego, a przede wszystkim nieuzasadnionego prawnie, ograniczenia realizacji roszczeń przewidzianych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jeżeli bowiem okazało się, że są ustawowo określone przesłanki zwrotu (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), natomiast realizacja roszczenia o zwrot z przyczyn prawnych nie jest możliwa co do całości nieruchomości, to obowiązkiem organu było rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, której te ograniczenia prawne nie dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2031/11, oddalający skargę kasacyjną do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 309 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 839/10 (orzeczenia dostępne jw.).

Idąc dalej, podnieść należy, że granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. wyznacza art. 229 tej ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1814/11, LEX nr 1336325), który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie uwaga ta jest istotna, mimo że działki objęte postępowaniem zwrotowym dotyczą tej części nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, która została następnie przez Skarb Państwa nieodpłatnie przekazana w 1992 r. na własność Miasta L. (wpis prawa własności do księgi wieczystej nastąpił w 1994 r.), a zatem wprawdzie przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.), ale w warunkach, które nie spełniają wymogu sprzedaży nieruchomości określonego w art. 229 u.g.n. Niemniej jednak to właśnie poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczące statusu Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów, na których rzecz doszło do wywłaszczenia lub następczego przekazania (ustanowienia użytkowania wieczystego, a następnie prawa własności w drodze komunalizacji) wywłaszczonej nieruchomości, posłużyły tutejszemu Sądowi do ustalenia skutków prawnych faktu, że wśród spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości znajduje się Skarb Państwa (reprezentowany przez Prezydenta Miasta L., jak miasta na prawach powiatu), na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Otóż pojęcie "wywłaszczona nieruchomość" użyte w artykule 136 ust. 3 u.g.n. dotyczy bowiem takiej nieruchomości, która została wywłaszczona i ma nadal status nieruchomości wywłaszczonej. Oznacza to, że można zwrócić tylko nieruchomość będącą w dacie rozstrzygania o zwrocie nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyli nieruchomością wywłaszczoną. Sytuacja zaś, że dana nieruchomość została wywłaszczona, a potem zbyto taką nieruchomość na rzecz innego podmiotu oznacza, że nieruchomość ta miała prawny status nieruchomości wywłaszczonej, ale utraciła go z chwilą dalszego obrotu prawnego (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/kr 1804/11, LEX nr 1138564). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach składu pięciu Sędziów NSA z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt OPK 26/99 (ONSA 2000/1/11 LEX nr 38849) oraz OPK 27/99 (ONSA 2000/1/12, LEX nr 1027147) stwierdzono, że gmina nie może skutecznie kwestionować roszczenia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., powołując się na przepis art. 229 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest własnością gminy i nie jest oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie. Okoliczność, że gmina najpierw nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (w czasie, gdy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa), a następnie dopiero, w wyniku komunalizacji, nieruchomość przeszła na własność gminy, nie ma znaczenia prawnego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Orzeczenia te dotyczyły statusu gminy, która nabyła użytkowanie wieczyste na gruncie Skarbu Państwa[,] a następnie na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uzyskała własność przedmiotowej nieruchomości.

W konsekwencji, skoro nie można uznać Skarbu Państwa ani gminy – jeżeli w dacie orzekania o zwrocie jest następczym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, która w wyniku przekształceń własnościowych przeszła na własność takiego podmiotu, w szczególności w sytuacji, gdy własność została przekazana na rzecz gminy w drodze komunalizacji – za podmiot trzeci w rozumieniu art. 229 u.g.n., a przeciwnie, właśnie za podmiot obowiązany do zwrotu nieruchomości, to analogicznie należy przyjąć, że jeżeli Skarb Państwa – lub odpowiednio gmina – stał się następcą prawnym (spadkobiercą) wywłaszczonego właściciela, to, będąc podmiotem obowiązanym do zwrotu nieruchomości, nie może być zarazem uznany za podmiot uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., mimo że jest następcą prawnym współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Sam fakt następczego nabycia prawa własności nieruchomości objętej wywłaszczeniem lub sukcesji uniwersalnej po byłym wywłaszczonym właścicielu (współwłaścicielu) przez Skarb Państwa lub gminę nie jest przeszkodą do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego nie jest dopuszczalne uzależnienie orzeczenia o zwrocie nieruchomości od uzyskania zgody na zwrot nieruchomości przez Skarb Państwa (lub odpowiednio gminę), który jest aktualnym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości.

Dodać należy, że niezależnie od wyżej podanych przyczyn, jeżeli następuje konfuzja prawa wierzyciela (uprawnionego do żądania zwrotu i wydania wywłaszczonej nieruchomości) z obowiązkami dłużnika (podmiotu obowiązanego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), to doszłoby do zniesienia uprawnieninia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasłoby.

Klasycznym przykładem konfuzji na gruncie praw rzeczowych jest sytuacja uregulowana w art. 247 k.c., zgodnie z którym to przepisem ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. Konfuzja jest swoistym zjednoczeniem (zlaniem) dwóch praw podmiotowych, z których silniejsze prawo pochłania prawo słabsze. Jak wskazał Sąd Najwyższy, z konfuzją mamy do czynienia wówczas, gdy osoba będąca podmiotem danego prawa staje się jednocześnie podmiotem wszystkich wynikających z tego prawa obowiązków. Chodzi tu zatem o zjednoczenie samego prawa z odpowiadającymi mu obowiązkami (uchwała SN z dnia 29 października 2002 r. sygn. akt III CZP 47/02, OSNC 2003/7-8/93 - orzeczenie powołane za K. Dadańska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz pod red. A. Kidyby. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe; komentarz do art. 247; źródło: LEX 2012). W odniesieniu do praw rzeczowych należy stwierdzić, że w razie nabycia własności rzeczy odpada potrzeba podtrzymywania bytu prawnego ograniczonego prawa rzeczowego, gdyż zostaje ono pochłonięte przez szersze (najszersze) prawo własności. Przedmiotowa regulacja realizuje zasadę, że uprawnienia składające się na treść prawa własności pochłaniają obciążające rzecz ograniczone prawa rzeczowe, o ile przepis szczególny lub wzgląd na cele realizowane przez określone prawo ograniczone nie wyłączają takiego skutku (tak SN w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt III CSK 561/09, LEX nr 688687).

Również ustawa o gospodarce gruntami przewiduje szczególne wypadki konfuzji, określone w art. 17 ust. 2 i art. 200 ust. 3 pkt 1 (por. postanowienia SN: z dnia 4 lipca 1997 r. sygn. akt III CKN 118/97, OSNC 1997/11/186; z dnia 22 lipca 1997 r. sygn.. sygn. akt I CKN 85/97, OSNC 1998/1/11 - orzeczenia powołane za E. Gniewkiem Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Zakamycze 2001; komentarz do art. 247; źródło: LEX).

Odnosząc odpowiednio instytucję konfuzji praw do sytuacji, gdy właściciel nieruchomości obowiązany do jej wydania w razie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nabywa w drodze sukcesji uniwersalnej uprawnienie byłego współwłaściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co do której przysługiwał wywłaszczonemu ułamkowy udział w nieruchomości prawo współwłasności, stwierdzić należy, że w takiej sytuacji uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa. Tym samym konfuzja znajdzie zastosowanie wówczas, gdy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (objętej przed wywłaszczeniem współwłasnością ułamkową) przejdzie w całości na właściciela tej nieruchomości zobowiązanego do jej wydania w razie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie z uwagi na to, że aktualnie właścicielem części wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, jest Miasto L., które nabyło nieodpłatnie własność tej nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, natomiast spadkobiercą ustawowym po H. G. - byłym współwłaścicielu tej nieruchomości jest Skarb Państwa.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz ochrony prawa własności i zawężającego interpretowania praw wspólnot publicznoprawnych wynikających z tytułu własności wywłaszczonych nieruchomości prowadzi do przyjęcia, że w przypadku, gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta należy do Skarbu Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej (gminy) i nie jest obciążona prawami innych osób, nie jest dopuszczalne konstruowanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w oderwaniu od aktualnego stanu prawnego nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1723/09 – dostępny jw.). Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że Skarb Państwa, na którego rzecz najpierw nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, która następnie została nieodpłatnie przekazana na własność Miastu L., po tych zdarzeniach został spadkobiercą ustawowym H. G. - jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy, brak wniosku (lub odpowiednio zgody) wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości (Skarbu Państwa jako spadkobiercy) oraz właściwej gminy (jako następcy prawnego Skarbu Państwa) w sprawie o jej zwrot, nie stanowi negatywnej przesłanki do zwrotu takiej nieruchomości lub jej części. Podobny pogląd został również wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 565/11, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12 (orzeczenia dostępne jw.). Nie ma przy tym znaczenia, że taki podmiot na podstawie przepisów prawa, tu: dziedziczenia ustawowego na podstawie art. 935 k.c., został w ramach sukcesji uniwersalnej następcą prawnym byłego współwłaściciela nieruchomości.

Zarazem należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie ugruntowany jest pogląd co do tego, że jeżeli wywłaszczana nieruchomość należała poprzednio do kilku współwłaścicieli, względnie, gdy po poprzednim właścicielu pozostało kilku spadkobierców, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wszystkich wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców. Taki sens przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej. Ponadto z brzmienia powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że przedmiotem zwrotu może być wywłaszczona nieruchomość, bądź jej (fizyczna) część. Mając na względzie również definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n. nie może ulegać wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar określonej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. W konsekwencji nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości (patrz m.in. wyroki NSA: z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 778/12; z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2376/12). Wobec tego w orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalny jest zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym niedopuszczalne jest wystąpienie z roszczeniem o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1284/10, LEX nr 1082620; z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1245/11, LEX nr 1234196 - orzeczenia dostępne jw.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku w sprawie o sygn. I OSK 1245/11 "wydaje się, że takie stanowisko [w odniesieniu do tej ostatniej sytuacji] można uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobne argumenty zostały bowiem przywołane w wielu orzeczeniach (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 31/04, LEX nr 158935; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08, LEX nr 531021; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382). I choć nie zawsze w tych sprawach wywłaszczeniu podlegał jedynie udział w nieruchomości (a pozostałe udziały stanowiły już przed wywłaszczeniem własność publiczną), jak w niniejszej sprawie, to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku I OSK 1284/10, niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia, co wynika z konieczności wydania przedmiotu wywłaszczonego prawa i definicji działki gruntu, zawartej w art. 4 pkt 3 u.g.n. Nawet gdyby uznać takie stanowisko za dyskusyjne, zwłaszcza w kwestii symetrii pomiędzy przedmiotem wywłaszczenia, który określa art. 112 ust. 2 u.g.n., a przedmiotem zwrotu, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.), [...] to nie można tracić z pola widzenia tego, że stabilność ukształtowanego na przestrzeni wielu lat orzecznictwa w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. jest sama w sobie wartością konstytucyjną. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. np. wyrok TK z dnia 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Ponadto w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. SK 21/04 cyt. »Trybunał Konstytucyjny podkreśla istotną wartość stałości linii orzeczniczej jako składnika konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa«".

Zarazem trzeba mieć na uwadze, że za dopuszczalnością zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w postaci udziału we współwłasności działki gruntu opowiedział się wcześniej przywołany już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 565/11 oraz w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/06 - orzeczenia dostępne jw.), jak również WSA w Krakowie

w wyroku z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1015/12, który szeroko odwołał się do wyroku NSA oz. w Krakowie z dnia 14 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 291/00, ONSA 2003/2/63 (orzeczenia dostępne jw.).

W ocenie tutejszego Sądu rozstrzygnięcie ostatniego z podanych zagadnień nie ma podstawowego znaczenia dla sprawy, bowiem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodzi przeszkoda związana z tym, że przedmiotem zwrotu miałby zostać udział w nieruchomości. Przeciwnie, przedmiotem zwrotu w niniejszej sprawi byłaby cała nieruchomość pozostająca aktualnie we władaniu Miasta L. jako jej właściciela, a stanowiąca część dawnej wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego w razie orzeczenia obowiązku zwrotu całej nieruchomości lub odpowiednio jej części kwestie dotyczące udziałów poszczególnych współwłaścicieli w (prawie własności) nieruchomości, w tym Skarbu Państwa, będą doniosłe na płaszczyźnie zarządu rzeczą wspólną i korzystania z rzeczy w ramach współwłasności (w częściach ułamkowych). Wysokość udziału Skarbu Państwa w prawie własności nieruchomości objętej zwrotem, jako następcy prawnego po H. G., rzutowałby też na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zniesienia współwłasności, w szczególności poprzez jej podział (art. 201-212 k.c.). W ocenie Sądu brak jest również przeszkód do zrealizowania obowiązku wydania wywłaszczonej nieruchomości podmiotem uprawnionym do zwrotu przez jej aktualnego właściciela - Miasto L.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] 2013 r. zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych i stwierdzenia, czy nabycie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot miało miejsce w warunkach wywłaszczenia w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 216 u.g.n.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało kierunek jej rozstrzygnięcia poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej poglądów prawnych, a w szczególności z respektowaniem wskazania, że dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia stanowisko Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Prezydenta Miasta L. jako prezydenta miasta na prawach powiatu) w kwestii zwrotu nieruchomości i nie jest wymagane przyłączenie się przez Skarb Państwa, jako spadkobiercę ustawowego H. G., do wniosku pozostałych współwłaścicieli (ich spadkobierców) wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy, nie jest w tej sprawie konieczne złożenie wniosku (przyłączenie się do wniosku lub wyrażenie zgody na zwrot nieruchomości) przez Skarb Państwa dla orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji (punkt I). W konsekwencji Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (punkt III sentencji).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt II sentencji).