Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 12/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4,  art. 3,  art.  16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. A. B. (dalej także strona skarżąca, skarżący) złożył skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także [...]WINB) w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 02 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Formułując zarzuty wskazał na naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.).

Podnosząc ten zarzut wniósł o:

1) zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 2 września 2016 r. w sposób przewidziany prawem;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądzenie od organu - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, w tych ramach odnotował, że wnioskiem z dnia 2 września 2016 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji publicznej w zakresie wszystkich skarg i wniosków skierowanych do niego (odwołującego się) zarówno jako osoby fizycznej jak i jako pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w latach 2013-2015. Pismem, na co zwrócił uwagę, z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił mu udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie. Wbrew jednak - jak zaznaczył skarżący - art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmawiając udostępnienia informacji publicznej organ nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji.

Pismem z dnia 11 października 2016 r. skarżący odwołał się od tegoż pisma [...]WINB z dnia [...] r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem dnia [...] r. nr [...]stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, że pismo [...]WINB z dnia [...] r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej (w tym - jak zaznaczył skarżący - "wadliwej decyzji").

Następnie wskazał, że nawet uznanie przez organ złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej za tożsamy z uprzednio złożonym wnioskiem (jakkolwiek błędne w przedmiotowej sprawie) nie zwalnia organu z wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Za WSA w K. stwierdził, że "skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu" - tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/KR 109/08, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Zaakcentował, że organ nie ma prawa do odmowy wszczęcia postępowania, bądź odmowy wydania decyzji powołując się na tożsamość wniosku z wnioskiem uprzednio złożonym.

Tym samym organ uznając za niedopuszczalne uwzględnienie wniosku skarżącego z dnia 2 września 2016 r. winien był - w jego ocenie - wydać w tym zakresie decyzję odmowną stosownie do art. 16 ust. 1 z uwzględnieniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tych okolicznościach uznał za zasadne wniesienie skargi na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przekazując, jako załączniki, ułożone w porządku chronologicznym spięte i ponumerowane akta sprawy. Argumentując przedstawił tok następujących po sobie zdarzeń, przyjmując schemat analogiczny do prezentowanego w skardze.

W pierwszej kolejności wskazał, że rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 02 września 2016 r. (data wpływu do organu 05 września 2016 r.) organ pismem z dnia 16 września 2016 r. znak: [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...], orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie.

Pismem z dnia 11 października 2016 r. wnioskodawca wniósł za pośrednictwem [...]WINB do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od w/w pisma [...]WINB z dnia [...]r. znak[...], który postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W dalszej kolejności podniósł, że w dniu 05 września 2016 r. wpłynął do niego wniosek skarżącego z dnia 02 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich skarg kierowanych przeciwko niemu jako osobie prywatnej i jako pełniącemu funkcję PINB w Z. w latach 2013-2015. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą [...]. Po jego przeanalizowaniu organ stwierdził, iż wcześniej w dniu 25 maja 2016 r. A. B. złożył podobny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich skarg i wniosków skierowanych przeciwko niemu zarówno jako osobie prywatnej, jak i jako pełniącemu funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. za cały okres w jakim sprawował funkcje PINB w Z.. Wówczas, po przeanalizowaniu wniosku [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. znak: [...]MW orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej, argumentując swoją odmowę faktem, iż udostępnienie żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania zachowanych od 2004 r., tj. od czasu kiedy objął on funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., rejestrów skarg, a następnie fizycznego odnalezienia akt spraw skargowych obejmujących okres 11 lat, z których większa część znajduje się w archiwum. Ponadto konieczna byłaby również analiza akt spraw prowadzonych przez ten okres czasu w trybie odwoławczym, bowiem część skarg była rozpatrywana w toku postępowania (zgodnie z art. 234 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), także akt spraw prowadzonych w ramach postępowań nadzwyczajnych mając na względzie art. 235 k.p.a. oraz akt spraw dotyczących przekazania złożonych skarg organom właściwym do ich rozpatrzenia. Powyższe wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania rejestrów poczty przychodzącej, a następnie fizycznego przeglądania akt poszczególnych spraw. Działanie takie byłoby czasochłonne i absorbowało co najmniej kilka osób, co w efekcie mogłoby doprowadzić do sparaliżowania pracy wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego.

Od tej decyzji ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak: [...]) strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po przeanalizowaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał zaskarżoną decyzję tutejszego organu w mocy. Następnie, w wyniku wniesionej skargi na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1649/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak: [...], wskazując w uzasadnieniu swojego orzeczenia w szczególności na nie dość wyczerpujące uzasadnienie decyzji tutejszego organu.

Ostatecznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...]ponownie orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniając w obszerny i wyczerpujący sposób swoje stanowisko, zaś strona nie złożyła od tej decyzji odwołania.

W tych okolicznościach strona pismem z dnia 02 września 2016 r. - stanowiącym w ocenie [...]WINB w istocie polemikę z w/w decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]- wniosła ponownie o udzielenie jej informacji publicznej z zakresie rozpatrzonym przytoczoną powyżej ostateczną decyzją [...]WINB.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ponieważ Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...]r. nr [...]odmówił zadośćuczynienia wcześniejszemu wnioskowi skarżącego o tożsamej treści z zastrzeżeniem, iż "podówczas nie zakreślił on ram czasowych za jaki okres żąda udzielenia tożsamej informacji publicznej, wskazując na wszystkie skargi i wnioski kierowane przeciwko jego osobie, tymczasem aktualnie rozpatrywany wniosek obejmuje zakres lat 2013-2015". Zauważył nadto, iż skarżący został odwołany ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dniem 14 maja 2015r.

Mając to na względzie, w szczególności fakt, iż ponownie złożony wniosek w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tożsamy był z wcześniej złożonym wnioskiem, który z kolei spotkał się z odmową zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy, zaś wydana decyzja posiada walor ostateczności, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji lecz pismem z dnia 16 września 2016 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Tym samym w jego ocenie nie pozostaje w bezczynności wobec wniosku strony.

Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę skarżący pismem z dnia 21 marca 2017 r. podtrzymał w całości twierdzenia i wnioski zawarte w skardze z dnia 21 grudnia 2016 r. Wskazał, że odpowiedź organu nie zawiera merytorycznego stanowiska w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze. Jego zdaniem organ wadliwie uznaje, że nie był zobligowany do wydania stosownej decyzji w przypadku uznania, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Powtórzył, że jego zdaniem "bezsprzecznie organ dopuścił się bezczynności" w zakresie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a bezczynność ta ma charakter rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się na ustaleniu czy organ zobowiązany do załatwieniu wniosku strony z dnia 02 września 2016 r. pozostawał w bezczynności, jak wywodzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie, jak twierdzi organ.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd podkreśla, że badaniem objęto wyłącznie działanie organu, tryb i terminowość podejmowanych czy też brak podejmowanych czynności w sprawie wniosku strony z dnia 02 września 2016 r. W tym ramach Sąd ustalił następujące okoliczności faktyczne istotne, w ocenie Sądu, dla jej rozstrzygnięcia:

po pierwsze – pismem z dnia 02 września 2016 r. strona złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie i granicach w nim określonych, a opisanych powyżej, czyli przekazania "wszystkich skarg kierowanych przeciwko mnie jako osobie prywatnej i pełniącemu funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w latach 2013 do 2015";

po drugie – pismem z dnia [...] r. organ udzielił stronie informacji, że "uznaje przedmiotowe podanie za tożsame ze złożonym już (...) wnioskiem z dnia 25 maja 2015 r.". W piśmie tym poinformował stronę, że rozpatrując wniosek strony z dnia 25 maja 2015 r., o tożsamym w jego ocenie przedmiocie, decyzją z dnia [...]r. odmówił udzielenia informacji publicznej;

po trzecie – pismem z dnia 11 października 2016 r. od ww pisma[...] WINB z dnia [...] r., strona złożyła do GINB odwołanie, negując w całości wyrażone w nim stanowisko, wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania", a postanowieniem [...]r., nr [...] GINB, działając jako organ odwoławczy, stwierdził jego niedopuszczalność. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone;

po czwarte – pismem z dnia 25 maja 2015 r., strona wniosła o udzielenie jej informacji publicznej w zakresie wszystkich skarg i wniosków skierowanych przeciwko niej zarówno jako osobie prywatnej, jak i jako pełniącemu funkcję PINB w Z., i ostatnie

po piąte – decyzją z dnia [...]r. nr [...]organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Tym samym jak wskazano powyżej organ pierwszoinstancyjny, mniej lub bardziej właściwie co do formy prawnej, ustosunkował się do wniosku strony z dnia 02 września 2016 r. odpowiadając na tenże wniosek pismem z dnia 16 września 2016 r. Nie pozostał zatem w bezczynności, i jakkolwiek odmawiając udzielenia informacji w części ostatecznie rozstrzygniętej niezaskarżoną w żadnym zakresie decyzją z dnia [...] r., stanowisko to zwarł w piśmie, a nie w decyzji odmawiającej załatwienie wniosku w części już rozstrzygniętej, to odnotował w nim wszystkie elementy, które zadecydowały o takim a nie innym jego działaniu, które z kolei co do motywów i podstaw nie jest poddane kontroli w tejże sprawie, w której przedmiotem jest wszak wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z dnia 02 września 2016 r., skierowanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Forma prawna w jakiej organ pierwszoinstancyjny wyraził stanowisko, mimo wątpliwości co do jej nazwania przez organ czy kształtu, jakkolwiek jednakże bez wpływu na wynik sprawy, poddana została kontroli instancyjnej przez organ drugoinstancyjny, którego stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia [...]r., nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma [...]WINB z dnia [...]r., strona nie zanegowała.

W przedmiotowej sprawie, w której strona zarzuca organowi bezczynność w załatwieniu jej wniosku z dnia 02 września 2016 r., istotne jest, że:

po pierwsze – organ udzielił stronie odpowiedzi na jej wniosek i jakkolwiek uczynił to w piśmie, które nie przybrało formy decyzji, to jednakże negując je strona wniosła od niego odwołanie w piśmie dnia 11 października 2016 r., w którym wskazała, że stanowi ono środek zaskarżenia od decyzji [...]WINB z dnia [...]r., zachowując przy tym właściwy tryb do jego wniesienia, i

po drugie – w poddanym kontroli instancyjnej postępowaniu w załatwieniu wniosku strony z dnia 02 września 2016 r. działanie organu pierwszoinstancyjnego zostało poddane badaniu przez organ odwoławczy, którego wyniku, czyli postanowienia GINB z dnia [...]r., nr [...]stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma [...]WINB z dnia [...]r., strona nie zaskarżyła.

W tych okolicznościach nie może być żadnych wątpliwości, że adresat wniosku nie pozostał bezczynny w jego załatwieniu kierując do strony pismo z dnia 16 września 2016 r. poddane co do formy i sposobu jego załatwienia kontroli instancyjnej i nie zaskarżone do sądu administracyjnego, czyniąc rozstrzygniecie w tym przedmiocie ostatecznym.

Wychodząc zatem z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. Pismo to jako decyzję także odczytała strona i w trybie odwoławczym je zaskarżyła do GINB, którego już jednakże rozstrzygnięcia nie zaskrzyła. Tym samym wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie pismo organu z dnia 16 września 2016 r. decydujące o niemożności przypisania organowi bezczynności zawiera:

a) oznaczenie organu administracji publicznej, który go wydał,

b) oznaczenie adresata aktu,

c) datę jego wydania, a także

d) sformułowanie rozstrzygnięcia oraz

e) podpis osoby legitymowanej prawnie do wydania aktu – jak w pkt a).

O ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Sądu, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdza się, że przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej jednak, nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej – tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1678/14. W wyroku tym, przypomnianym i powtórzonym w wyroku NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2762/14, Sąd ten wskazał, że "przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu (czynności), powinno być możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Z tego względu, jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 kpa tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza".

W skardze wniesionej w tych okolicznościach strona skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 02 września 2016 r. I jakkolwiek Sąd w przedmiotowej sprawie poddaje ocenie działanie organu w aspekcie jego bezczynności, to powyższe wywody w zakresie cech pisma z dnia [-...] r. stają się konieczne.

W związku z tym – prima vista – należy wyjaśnić także, że zgodnie z art. 149 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa (§ 2), tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać także należy, iż nawet jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga, wyda akt lub podejmie czynność, to mimo pozostawania w zwłoce, przestaje prowadzić w sposób przewlekły postępowanie, co jednakże nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organ załatwił sprawę strony, mniej czy właściwej prezentując i zawierając stanowisko w prawnej formie działania, jednakże wymaga li tylko zauważenia z uwagi na argumenty zawarte w skardze – tak też uchwała NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Zatem kluczowe dla oceny bezczynności organu w przedmiotowej sprawie jest załatwienie wniosku strony z dnia 04 sierpnia 2016 r., pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r.

W ocenie Sądu będąca poza sporem, wynikająca z akt sprawy, okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] r., a następnie wskutek odwołania się od niego do GINB wydania postanowienia z dnia [...] r. – powoduje, że nie można przyjąć, że organ pozostawał w realiach przedmiotowej sprawy w bezczynności. Nie wnikając przy tym w merytoryczną i procesową poprawność wydanych przez organy orzeczeń Sąd uznał, że skoro wniosek strony datowany na dzień 02 września 2016 r., został załatwiony pismem z dnia [...] r., którego treść jest jasna i klarowna, gdyż dowodzi tego nie tylko treść ale także odczytanie go przez stronę skarżącą, to brak jest podstaw do uznania bezczynności, czy przewlekłości, w załatwieniu wniosku strony. W przedmiotowej sprawie organ, co do istoty, załatwił sprawę strony w terminie ustawowym.

Z uwagi na zarysowany w sprawie spór – w tym mając na uwadze uruchomione wywiedzionymi przez stronę środkami zaskarżenia postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne – Sąd podnosi, że w przedmiotowym postępowaniu poddano kontroli wyłącznie postępowanie organu w zakresie terminowego załatwienia wniosku strony z dnia 02 września 2016 r. Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz sposób i konkretyzację podejmowanych przez organ czynności, stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut bezczynności organu.

Toteż na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia czy to z treści pisma organu czy sposobu wyrażenia woli organu i jej skonkretyzowania nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organ nie wykonał czegoś do czego były zobowiązany, albo wykonał to pozostając w zwłoce czy bezczynności. Zwłaszcza, że – jak wskazano także szerzej powyżej – z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie kończy postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Konkludując, wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione gdy organ administracyjny zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności pozostaje w bezczynności, czyli a contario nie wydaje decyzji lub innego aktu albo nie podejmuje prawem określonych czynności, co w przedmiotowej sprawie jednak nie wystąpiło.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.