Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1608/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 §1 i §2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 84 §1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 921/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. oddalił skargę J. K. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej również jako ZWINB) z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia J. K., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2015 r., wymierzające J. K. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. S. w R., na działce nr [...], którego był inwestorem.

J. K. złożył skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uznanie go za inwestora w świetle przepisów prawa budowlanego, pomimo przejścia prawa własności nieruchomości na byłą żonę – M. K., która przedmiotową nieruchomość użytkuje. Podnosząc powyższe argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Sąd uznał, że nie jest trafny podnoszony przez skarżącego argument, iż skoro obecnie nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to nie może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W ocenie Sądu, kwestia przystąpienia z naruszeniem art. 54 prawa budowlanego do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na który to skarżący – jako inwestor – uzyskał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, jest bezsporna. Sporne jest jedynie kto – w świetle art. 57 ust. 7 prawa budowlanego - winien być obciążony karą z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem powyższego przepisu: inwestor, któremu wydano pozwolenie na budowę czy jego aktualny właściciel, który obiekt ten użytkuje. Bazując na orzecznictwie Sąd wywiódł, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania, a przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest stwierdzenie samego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu bez prawidłowego zgłoszenia lub przed uzyskaniem pozwolenia. Nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu postanowień organów administracji publicznej obu instancji, pomimo tego, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do uznania, że skarżący nie był podmiotem, który mógł zostać ukarany za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z treści uzasadnienia podniesionego zarzutu wynika, że problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy na skarżącego kasacyjnie można było nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

Problematyka wymierzania kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane, jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu ich naruszenia. Podniesiono jedynie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 84 § 1 k.p.a., którym to zarzutem nie wykazano naruszenia unormowań regulujących kwestię kar wymierzanych z wyżej wskazanego tytułu.

Zauważyć przede wszystkim wypada, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, a więc nie mogło dojść do naruszenia jego § 1 i 2, skoro takich jednostek redakcyjnych regulacja ta nie posiada.

Stosownie do art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Wskazany wyżej przepis określa zakres regulacji, o której mowa w p.p.s.a. i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. np. wyroki NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 3340/15 - LEX nr 2399468; z 14 marca 2012 r., II GSK 121/11 - LEX nr 1137854; z 6 sierpnia 2010 r. – II FSK 492/09 - LEX nr 745742). Naruszenie tego przepisu przez sąd I instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II FSK 1275/15 - LEX nr 2321213).

Ustawą regulującą postępowanie przed sądami administracyjnymi jest ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 7, art. 8 i art. 84 § 1 k.p.a. – nawet w powiązaniu z "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." – skoro przepisów tych nie stosował, a unormowanie zawarte w art. 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ogólnoustrojowy. Tak zredagowanym zarzutem nie wykazano też, aby Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny stosowania powyższych przepisów procedury administracyjnej przez organy administracyjne.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.