Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 752/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Skargą z [...] lutego 2021 r. K.N. (dalej jako Skarżący) zakwestionował uchwałę Rady Gminy w [...] Nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w granicach administracyjnych miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...]).

Uchwale zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U z 2018 r. poz. 1045 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 k.c. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkujące ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości z uwagi na brak wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie oznaczonym 32RŁ, stanowiącym zdecydowaną większość powierzchni przedmiotowej działki;

2. prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na niezgodnym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustanowieniu całkowitego zakazu zabudowy wszystkich terenów oznaczonych jako RŁ (łąki i pastwiska) bez względu na ich klasę bonitacyjną, podczas gdy, ze studium nie wynika zakaz możliwości zabudowy terenu łąk i pastwisk w klasie bonitacyjnej niższej niż III,

3. prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na niczym nieuzasadnionym odmiennym potraktowaniu identycznych, pod względem klasy bonitacyjnej łąk i pastwisk, sąsiednich terenów, co skutkowało naruszeniem zasady równości i prawa własności skarżącego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. w zakresie § 42 oraz części graficznej, tj. w zakresie oznaczenia [...] w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] oraz o orzeczenie o kosztach.

Jako źródło swojego interesu prawnego wskazał działkę nr ewid. [...] (księga wieczysta [...]. Podkreślił, że zgonie z wypisem z rejestru gruntów działka ta posiada przeznaczenie [...] i jest objęta obszarem planu [...] zakazującego zabudowy, co skutkowało naruszeniem prawa własności, zasady równości, zasady proporcjonalności, a w konsekwencji przekroczeniem władztwa planistycznego stanowiącego istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

Stron podniosła, że jej powierzchnia działki jest objęta: [...] w części [...] ha, [...] w części [...] ha, LslV w części [...] ha.

Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka była w całości oznaczona symbolem R, który w świetle postanowień § 52 powyższej uchwały oznaczał tereny rolne (R) - uprawy polowe, łąki i pastwiska.

Plan ten dopuszczał:

1) przekształcenie istniejącej zabudowy lub jej dopełnianie w granicach działki budowlanej na funkcje rekreacyjne, usługowe i produkcyjne pod warunkiem, że uciążliwość prowadzonej działalności nie przekroczy granicy terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny,

2) lokalizację obiektów i urządzeń służących bezpośrednio produkcji rolnej uznanej za dział specjalny w rozumieniu odrębnych przepisów oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu,

3) lokalizację zabudowy zagrodowej, związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...], pod warunkiem, że działka posiada ustalony dojazd wiążący się z układem dróg, o którym mowa w § 62,

4) lokalizację elementów infrastruktury technicznej, jeśli są one niezbędne do prawidłowego zagospodarowania obszarów objętych planem,

5) możliwość zalesienia gruntów nieprzydatnych rolniczo, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach szczególnych.

W dniu [...] czerwca 2014 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], ustalająca kierunki zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tekstowym oraz graficznym załącznikiem do studium, działka nr [...] została podzielona na trzy strefy przeznaczenia, zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Wskazując "od drogi" jest to odpowiednio obszar oznaczony jako teren łąk i pastwisk teren zainwestowany oraz teren leśny. Ponadto, według mapy znajdującej się na stronie 60 studium, teren zainwestowany działki nr [...], na której zlokalizowane są budynki, jest oznaczona jako teren o wiodącej funkcji mieszkaniowej.

Studium ponadto w XIV.5. ust. 8 pkt 2 dla terenów oznaczonych jako łąki i pastwiska (teren 1) - dopuszcza zachowanie zabudowy zagrodowej oraz związanej z działalnością rolniczą z możliwością remontu, rozbudowy i przebudowy.

Punkt XIV.6. studium stanowi, że "Na obszarze gminy [...] terenami występowania ograniczeń w zabudowie są tereny występowania gleb III klasy bonitacyjnej, zlokalizowane w miejscowościach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] (obręb [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (...)".

Punkt XIX studium stanowi ponadto, że na terenach rolnych dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych jak również, realizację zabudowy zagrodowej zgodnie z przepisami odrębnymi. Należy przy tym zaznaczyć, że a contrario gleby niższej klasy bonitacyjnej niż III nie, są objęte powyżej wskazanym zakazem.

Zgodnie z nowym planem teren działki znalazła się na trzech strefach przeznaczenia, zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego tj.: 32RŁ - tereny łąk i pastwisk, 27RM - tereny zabudowy zagrodowej oraz 25ZL - tereny lasów i zadrzewień. Kwestionowany przez Skarżącego obszar, tj. teren oznaczony jako teren łąk i pastwisk (32RŁ) w planie zagospodarowania przestrzennego, w przeciwieństwie do nieobowiązującego planu miejscowego, nie przewiduje możliwości jakiejkolwiek zabudowy (oprócz urządzeń technicznych jak instalacje fotowoltaiczne). Zgodnie bowiem z § 42 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1RŁ do 44RŁ ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny łąk i pastwisk;

2) zachowanie istniejących cieków;

3) dopuszcza się inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej, w tym budowę urządzeń fotowoltaicznych na terenach gruntów V i VI klasy bonitacyjnej;

4) zachowanie zadrzewień tworzących zwarte grupy;

5) możliwość lokalizacji stawów hodowlanych oraz urządzania zbiorników retencyjnych z wykorzystaniem dla funkcji rekreacyjnych;

6) w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, na terenach 8RŁ, 9RŁ, 14RŁ, 16RŁ, 25RŁ, 36RŁ, 41RŁ, w części pokazanej na rysunku planu, obowiązują ustalenia § 11 uchwały.

Grunt oznaczony w planie jako teren 32RŁ ma powierzchnię aż 8.453 m2, co stanowi ok. ¾ całej powierzchni działki. Powierzchnia ta została wyłączona spod zabudowy, co oznacza, że Skarżącemu w sposób bardzo istotny ograniczono prawo własności.

Na mapie stanowiącej część graficzną planu widnieją także działki o tej samej, a nawet lepszej klasie bonitacyjnej (PsIII), które mają przeznaczenie MN zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Jak bowiem wynika z mapy, działki sąsiednie o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] oznaczone klasą bonitacyjną PsIII mają przeznaczenie 42MN, a działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] o klasie bonitacyjnej PsIV - mają oznaczenie 43MN.

Uzasadniając szczegółowo zarzut nr 1 Skarżący wskazał, że poprzedni plan miejscowy z 28 sierpnia 2003 r. dopuszczał dla obszaru oznaczonego symbolem R możliwość zabudowy zagrodowej. Obowiązujący plan zakazuje jakiejkolwiek zabudowy na znacznej części działki oznaczonej [...].

Skarżący wskazał, że Gmina nie wskazała, jakoby odebranie mu prawa zabudowy działki nr [...] było zdeterminowane jakimkolwiek interesem publicznym, nie dokonano próby skonkretyzowania i uzasadnienia owego interesu. Organ stwierdza jedynie, że plan jest konsekwencją postanowień studium. Studium nie zakazuje jednak możliwości zabudowy na danym terenie.

Strona podkreśliła, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego i niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając właścicieli nieruchomości objętych planem.

Postanowienia planu całkowicie zakazujące zabudowy prowadzą do braku stworzenia możliwości wykorzystywania w pełni, w sposób rolniczy, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Całkowity zakaz zabudowy nie dotyczy bowiem jedynie zabudowy uciążliwej, ale także innej niezbędnej do prowadzenia produkcji rolnej, w tym także uprawy (np. silosów, wiat na zboże, studni, pomieszczeń na sprzęt rolniczy).

Ustalenie funkcji [...] na działce nr [...] nie miało żadnego uzasadnienia interesem publicznym i tym samym stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego, naruszenie prawa własności i zasady proporcjonalności. W konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

Uzasadniając szczegółowo zarzut nr 2 Skarżący wskazał, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. lm bardziej szczegółowe będą ustalenia studium, tym zakres związania nimi planu miejscowego będzie silniejszy. Określone obszary gminy mogą zostać przeznaczone w planie pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań I kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uchwalonym studium Gmina nie przyjęła tak radykalnego kierunku rozwoju, który wykluczałby jakąkolwiek zabudowę na terenie klasy bonitacyjnej niższej niż PsIlI.

Wręcz przeciwnie w punkcie XIV.6. studium wskazano, że terenami występowania ograniczeń W zabudowie są tereny występowania gleb III klasy bonitacyjnej.

Z kolei punkt XIX studium stanowi, że na terenach rolnych dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych jak również, realizację zabudowy zagrodowej zgodnie z przepisami odrębnymi. Należy przy tym zaznaczyć, że a contrario gleby niższej klasy bonitacyjnej niż III nie są objęte powyżej wskazanym zakazem.

Błędne jest stanowisko Gminy, że całkowity zakaz zabudowy terenu RŁ jest zgodny ze studium. Takie rozwiązanie narusza w sposób nadmierny prawa właścicielskie i wynikające z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, a więc jest niezgodne z art. 140 k.c. Ochrona interesu publicznego nie uzasadnia bowiem całkowitego zakazu zabudowy znacznej powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Studium przewidywało, podobnie jak nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, oznaczenie spornego terenu jako łąki i pastwiska o IV klasie bonitacyjnej gleby umożliwiającą zabudowę zagrodową. Studium więc w żadnym wypadku nie przesądziło o braku możliwości zabudowy terenów łąk i pastwisk w klasie bonitacyjnej niższej niż III. Organ zastosował więc błędną wykładnię art. 9 ust. 4 u.p.z.p. twierdząc, że uchwalenie planu jest kontynuacją i realizacją postanowień zawartych w studium podczas, gdy studium, określa jedynie ograniczenie w zabudowie co do III klasy bonitacyjnej łąk i pastwisk. Innymi słowy nie da się z tych postanowień wywieść zakazu zabudowy na terenie działki nr [...] skoro posiada ona wyłącznie w zakresie łąk i pastwisk czwartą klasę bonitacyjną. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ przekroczył swoje uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego poprzez bezpodstawne, znaczne i istotne ograniczenie Skarżącemu konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Nieprawidłowe jest zdaniem Strony twierdzenie jakoby uwzględnienie, dla terenu oznaczonego symbolem łąk i pastwisk w obowiązującym planie, możliwości zabudowy było sprzeczne z postanowieniami studium. W istocie ze studium nie wynika tak szczegółowe uregulowanie określonego obszaru z uwagi na brak regulacji łąk i pastwisk poniżej III klasy bonitacyjnej. Wskazanie, że dana działka ma możliwość zabudowy jest w tym konkretnym przypadku inicjatywą Rady Gminy podczas uchwalania planu, a nie jak twierdzi organ "kontynuacją identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających doprecyzowaniu w planie miejscowym.

Biorąc pod uwagę, że nie było żadnych podstaw do odebrania (w stosunku do poprzednio obowiązującego planu) prawa zabudowy spornej działki, to działanie Rady Gminy jest w tym przypadku nadużyciem władztwa planistycznego. Organ mógł wszak wyznaczyć obszary RŁ z dopuszczoną możliwością zabudowy zagrodowej jako funkcji uzupełniającej oznaczając - w zakresie terenów sklasyfikowanych w rejestrze gruntów jako PsIV - nową odrębną kategorię łąk i pastwisk, oddzielną od tych które mają oznaczenie PsIlI - wyłączonych z możliwości zabudowy. Takie postępowanie byłoby zgodne ze studium skoro pkt XIV.6 studium ogranicza możliwość zabudowy jedynie w zakresie gruntów o klasach bonitacyjnych III. Obowiązujący plan, wbrew postanowieniom studium, zakazał możliwości zabudowy wszystkich łąk i pastwisk (bez względu na klasę bonitacyjną) oznaczonych w planie jako RŁ, co nie tylko stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, ale także naruszyło w sposób istotny prawo własności Skarżącego.

Uzasadniając szczegółowo zarzut nr 3 wskazano, że nieobowiązujący plan z 2003 roku dopuszczał dla obszaru oznaczonego symbolem R (na nim położona była działka Strony) możliwość zabudowy zagrodowej.

W obowiązującym planie nieruchomość Skarżącego objęta została planem znalazła się na trzech strefach przeznaczenia. Kwestionowany przez Skarżącego obszar, tj. teren łąk i pastwisk ([...]) w nowym planie nie przewiduje możliwości zabudowy zagrodowej. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do planu działki sąsiednie o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] mające klasę bonitacyjną PsIII - są przeznaczone w planie jako 42MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] o klasie bonitacyjnej PslV - mają oznaczenie 43MN (również tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Jeżeli ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w planie dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Całość powierzchni działki Skarżącego o klasie PsIV pokrywa się z oznaczeniem obszaru planu 32RŁ. Wynika z tego, że gmina w całości teren oznaczony w klasie bonitacyjnej PsIV wyłączyła z możliwości zabudowy.

Skarżący nie rozumie więc dlaczego Gmina, przy sąsiednich działkach oznaczonych nawet lepszymi klasami bonitacyjnymi jak PsIII, zdecydowała się na ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazane wcześniej działki sąsiednie są przeznaczone w planie jako 42MN i 43MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Studium w pkt XIV.6. zakazuje jakąkolwiek możliwość zabudowy na gruntach bonitacyjnych III klasy łąk i pastwisk. Brak jest więc równego traktowania Skarżącego z właścicielami sąsiednich działek, którzy nawet w lepszej klasie bonitacyjnej Pslll, mają możliwość zabudowy jednorodzinnej, w sytuacji gdy, studium w takiej klasie, zakazuje zabudowy.

Analizując część graficzną planu można zauważyć, że pomimo występowania na sąsiednich terenach w stosunku do działki nr [...] tej samej klasy bonitacyjnej gleb (albo nawet wyższej klasy), terenom tym umożliwiono zabudowę, oznaczając je symbolami RM - teren zabudowy zagrodowej, bądź też MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie zróżnicowanie nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście władztwa planistycznego uzasadnionego interesem publicznym, a także w kontekście zasady równości.

II.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty za niezasadne.

Organ wyjaśnił, że działka Skarżącego na głębokość około 238 metrów od drogi znajduje się na terenach łąk i pastwisk ([...], następnie na głębokość około 50 metrów znajduje się na terenach zabudowy zagrodowej ([...]) z dopuszczeniem obiektów i urządzeń rekreacyjnych związanych z funkcją agroturystyczną gospodarstwa rolnego, a pozostała część działki znajduje się na terenach lasów (25ZL).

Plan jest zgodny ze studium, które dokładnie w taki sam sposób określa zagospodarowanie na spornej działce.

Organ wskazał również, że plan nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania ze studium, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Wnioski mieszkańców były rozpatrywane w procedurze uchwalania studium. Należało je składać w terminie do 18 listopada 2011 r. Skarżący nie skorzystał z tego prawa.

Również uchwalenie planu poprzedzały konsultacje społeczne, w których Skarżący pomimo takiej możliwości nie brał udziału.

W tej sytuacji organ uznał, że skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezasadna.

W ocenie Sądu w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki formalne, przesądzające o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. W myśl bowiem art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 - dalej jako u.s.g.) poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej jest równoczesny stan naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. Nadto, nie jest wymagane aby względem aktów wydanych po 31 maja 2017 r., strona musiała wyczerpywać dotychczas istniejący tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa (obowiązek ten został zniesiony).

Należy wskazać, że w sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację uczestnika postępowania kształtuje nie tyle sam fakt istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane być musi w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne).

Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/17).

W ocenie Sądu w sprawie z całą pewnością można powiedzieć, że po stronie Skarżącego występuje interes prawny i jest on sporną uchwałą - obiektywnie rzecz ujmując - naruszony, choć owo naruszenie nie uzasadnia unieważnienia uchwały w postulowanym zakresie. Działka o nr ewid. [...] leży na terenie objętym planem, przy czym dokonano zmiany jeżeli chodzi o jej przeznaczenie, modyfikując je i wyodrębniając trzy strefy tj. lasy, zabudowę zagrodową oraz tereny łąk i pastwisk w zasadzie bez prawa zabudowy.

Skarżącemu przysługuje zatem interes prawny wywodzony z faktu zmiany "dotychczasowego stanu posiadania", co nie oznacza, że owa ingerencja Gminy jest bezprawna. Z naruszeniem interesu prawnego mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16).

Tym samym Sąd nie ma wątpliwości, co już wskazał wcześniej, że plan ingeruje w interes prawny Skarżącego, co z kolei otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Inna natomiast sprawa, czy wskutek tejże oceny Sąd dojdzie do przekonania, czy owo naruszenie interesu prawnego na tyle uchybia obiektywnemu porządkowi prawnemu, że wykracza jaskrawo poza przyznane Gminie władztwo planistyczne. Obowiązek uwzględnienia skargi nie powstaje bowiem wówczas, gdy co prawda naruszony został interes prawny lub uprawnienie podmiotu skarżącego, ale pozostaje to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15).

IV.

Analizując zgodność z prawem aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżony plan należy przeanalizować przesłanki wynikające z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587 ze zm.).

Analiza dokumentacji związanej z procedurą planistyczną przeprowadzoną w sprawie zaskarżonego planu wskazuje, że nie została ona naruszona. Oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem trybu jej podejmowania należy wskazać, że organ dokonał koniecznych uzgodnień, zasięgną opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane (publiczna dyskusja nad wyłożonym projektem planu). Tryb sporządzenia planu nie jest przy tym w sprawie kwestionowany, jednakże na szczególną specyfikę tej sprawy (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody), Sąd uznaje za istotne przytoczenie najważniejszych okoliczności przeprowadzonej procedury.

Przede wszystkim więc organ planistyczny podjął uchwałę intencyjną z [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia [...] gminy [...] , dla obszaru w granicach administracyjnych miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], którą poprzedzono analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury przyjęła uchwałę w przedmiocie planu (por. art. 14 ust. 4 i 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zwrócił się do sołtysów o publikację uchwały intencyjnej na terenie sołectw, co wypełnia obowiązek poinformowania zawiadomienia osób zainteresowanych. Informację o podjęciu uchwały intencyjnej ogłoszono również poprzez obwieszczenie opublikowane w tygodniku "[...]" z [...] sierpnia 2015 r.

Pismami z [...] sierpnia 2015 r. zawiadomiono Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Nadleśnictwo [...], [...] S.A., [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o., [...]., [...] S.A. w [...], Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] , Delegatura w [...], Okręgowy Urząd Górniczy w [...], Komendę Powiatową Policji, właściwego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, [...] i Oddział Straży Granicznej, Szefostwo Służby Ruch Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Agencję Wywiadu, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Zarząd Dróg Powiatowych, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, Regionalnego Konserwatora Przyrody, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, RZGW Zarząd Zlewni [...] w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Zarząd Powiatu [...] , Zarząd Województwa [...], MUW Wydział BiZK, Wojewodę [...], Starostę [...], [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, [...] Urząd Marszałkowski Geolog Wojewódzki, RDOŚ, Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...], Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną.

W toku trwającej procedury składano uzgodnienia organów do projektu planu k. 94-113 akt, wnioski do planu k. 114-134; opiniowano projekt planu k. 135-213, składano uzgodnienie planu k. 214-305.

W tygodniku "[...]" z [...] kwietnia 2017 r. poinformowano o wyłożeniu planu do publicznego wglądu w dniach [...] - [...] i o dyskusji [...] maja 2017 r. i uwagach do [...] maja 2017 r.

Następnie Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę Nr [...] z [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmin [...] dla obszaru w granicach administracyjnych miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] stycznia 2018 r. poz. [...]).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2017 r. [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] września 2017 r. w zakresie wymienionych ustaleń.

Po tym fakcie, Wójt Gminy [...] opublikował ogłoszenie z [...] stycznia 2018 r. o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektów plany gminy [...] wraz z prognozami oddziaływania na środowisko - art. 17 pkt 9 u.p.z.p. i art. 54 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy ocenowej. W sprawie przeprowadzono dyskusję (nikt się nie stawił) po czym podjęto uchwałę Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w granicach administracyjnych miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2018 r. poz. [...])

Ponownie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2018 r. w zakresie wymienionych szczegółowo ustaleń.

Ponownie analizując sprawę Rada Gminy w [...] uchwałą Nr [...] z [...] października 2018 r. przyjęła kwestionowana obecnie uchwałę.

Z punktu widzenia procedury planistycznej Sąd nie dostrzega naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie uchwały.

V.

Przechodząc do oceny zasad sporządzania planu należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej, sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, stawki procentowe renty planistycznej, granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Z uwagi na specyfikę terenu w planie nie określono zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (brak takowych na tym terenie), sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Tym samym plan zawierał wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.

VI.1

Jak wspomniano, przesłanki stwierdzenia nieważności planu określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W zarzutach skargi materializują się one w postaci wskazywanego przez Stronę:

1. nadużycia władztwa planistycznego, poprzez ograniczenie prawa własności (w istocie wprowadzonym zakazem zabudowy na terenie [...]) i brak wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie tak istotnego ograniczenia na zdecydowanej większości działki,

2. niezgodnego ze studium ustanowienia całkowitego zakazu zabudowy wszystkich terenów oznaczonych jako RŁ (łąki i pastwiska) bez względu na ich klasę bonitacyjną, w sytuacji gdy ze studium nie wynika zakaz zabudowy terenu łąk i pastwisk w klasie bonitacyjnej niższej niż III,

3. nieuzasadnionym i odmiennym potraktowaniu identycznych pod względem klasy bonitacyjnej łąk i pastwisk położonych na sąsiednich terenach, a przez to zasady równości i własności Skarżącego.

VI.2

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Sąd wyjaśnia, że nie podziela podnoszonego w nim braku wskazania przez organ planistyczny okoliczności uzasadniających wprowadzenie istotnego ograniczenia na znacznej części działki Skarżącego.

Przede wszystkim plan jest zgodny z gminnym studium, zwłaszcza z jego częścią rysunkową, bowiem tereny przeznaczone w studium pod określone zagospodarowanie zostały dokładnie w taki sam sposób ujęte w planie miejscowym (por. np. działkę Skarżącego, przewidzianą w studium w trzech różnych terenach funkcjonalnych - lasy, zabudowa zagrodowa oraz łąki i pastwiska i w taki sam sposób uwidocznioną w spornym planie).

Nie można stanowiska Skarżącego podzielić również z tego powodu, że wykazanie dlaczego nie zezwolono na zabudowę na terenie dużej części jego działki stanowiącej użytek w postaci łąki i pastwiska wynika już z analizy porównawczej samego studium i uchwalonego planu.

W pkt XIV.2. studium pt. "Wpływ uwarunkowań na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania" wskazano m.in. że dla ochrony i kształtowania ładu przestrzennego uznaje się za celowe:

▪ zachowanie ciągłości historycznej w kształtowaniu struktur przestrzennych;

▪ utrzymanie skali przestrzennej zespołów i obiektów oraz czytelnych granic w strukturze krajobrazu;

▪ ochronę uznanych za charakterystyczne form krajobrazu naturalnego, w tym: zachowania ciągów ekologicznych (trwałych użytków zielonych), zadrzewień śródpolnych, alei przydrożnych.

Co istotne, w pkt XIV.5. pt. "Kierunki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" w pkt 8 ppkt 2 wskazano, że dla pozostałych terenów, ustala się następujące zasady zagospodarowania:

2) tereny łąk i pastwisk:

▪ zachowanie zabudowy zagrodowej oraz związanej z działalnością rolniczą z możliwością remontu, rozbudowy i przebudowy,

▪ utrzymanie istniejących kompleksów łąk jako istotnego elementu przyrodniczego i krajobrazowego Gminy, jako terenów otwartych, z możliwością zadrzewień,

▪ dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i sieci związanych z infrastrukturą techniczną i drogową, przy zachowaniu przepisów odrębnych,

▪ utrzymanie istniejących zadrzewień, rowów, oczek i cieków wodnych, możliwość urządzenia zbiorników wodnych (hodowlanych, rekreacyjnych), też na ciekach naturalnych i rowach melioracyjnych pod warunkiem spełnienia warunków określonych w przepisach odrębnych,

▪ możliwość lokalizacji terenowych urządzeń sportowo rekreacyjnych oraz zagospodarowanie na funkcje wypoczynkowe,

▪ w obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, na podstawie przepisów odrębnych;

▪ możliwość zalesiania gruntów, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Niewątpliwie więc studium wprowadziło ograniczenia w zabudowie na terenach o klasie bonitacyjnej I-III, ale również wprowadza ograniczenia w zabudowie na terenach łąk i pastwisk, dając prymat zachowaniu ich w takiej właśnie postaci (trwałych użytków zielonych) i dopuszczając jedynie zachowanie zabudowy zagrodowej oraz związanej z działalnością rolniczą z możliwością remontu, rozbudowy i przebudowy.

W kontekście powyższego, twierdzenie Strony o braku wyjaśnienia powodów wprowadzenia ograniczenia w zabudowie na terenie łąk i pastwisk jest niezasadne. Sąd zwraca uwagę, że w planie wydzielono, zgodnie zresztą z ustaleniami studium, teren działki przeznaczony pod: las, zabudowę zagrodową oraz łąki i pastwiska. Skarżący w istocie sugeruje, że organ pozostawił jego działkę jako użytek zielony bez prawa zasadniczej zabudowy rolnej. Organ jednak zgodnie ze studium dopuścił na obszarze tej jednolitej obszarowo i ewidencyjnie nieruchomości o klasoużytku m.in. [...] o pow. [...] ha (teren 27RM), zabudowę zagrodową. Działka nr ewid. [...] stanowi jedną nieruchomość, na której Skarżący nadal może dokonać nie tylko remontu, rozbudowy i przebudowy przewidzianego dla użytków łąk i pastwisk, ale normalnego zainwestowania rolniczego, na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej.

Sąd podziela tezy powołanego przez Skarżącego wyroku NSA z 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1464/18, w którym wskazano, że zakaz całkowitej zabudowy nieruchomości rolnej jest nie do pogodzenia w świetle konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Rzecz jednak w tym, że w przypadku Skarżącego takowe naruszenie w ocenie Sądu nie występuje, zaś wskazany wyrok, pomimo swojej uniwersalnej tezy, której nie sposób odmówić słuszności, należy odczytywać zawsze w kontekście konkretnych okoliczności sprawy.

VI.3

Sąd nie podziela również argumentacji skargi wskazującej w istocie, że w sprawie zachodzi rażąca i oczywista niezgodność zapisów uchwalonego planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 2 skargi).

Należy zauważyć, że każda gmina kształtuje własną politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania terenu, uchwalając przede wszystkim generalny akt jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy do określania kierunków polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Jest to akt generalny a zatem realizacja jego ustaleń następuje w poszczególnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Ustalenia studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką właśnie funkcję. Oznacza to więc, że między obydwoma aktami zachodzi szczególny, normatywny związek funkcjonalny. W konsekwencji już w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca zobligował organy gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium. Postanowienia studium mają więc dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1294/07). Chęć odmiennego uregulowania zapisów planu od tego co ustala studium wymaga zmiany tego ostatniego. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Zastrzec jednak należy, że dotyczy to sytuacji, gdy studium wyraźnie określoną kwestię reguluje np. wskazuje, że dany obszar będzie przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, a plan umieszcza tam innego rodzaju zabudowę.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, ich jasności i ewentualnie pozostawionego luzu interpretacyjnego. W art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07 zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Kolejną oś sporu w sprawie stanowi zatem kwestia dotycząca zgodności uchwalonego planu ze studium w zakresie faktycznego zakazu zabudowy (nawet zagrodowej i związanej z produkcją rolną) na terenach o klasie bonitacyjnej IV i niższej.

Skarżący w tym względzie wskazuje, że ze studium wyraźnie wynika zakaz zabudowy jedynie działek o klasie bonitacyjnej III i wyższej, a zatem nie było podstaw prawnych do wprowadzenia takiego ograniczenia na działkach klasy IV Ps, a takie przeznaczenie ma niewątpliwie znacząca część działki nr ewid. [...].

Należy co do zasady podzielić twierdzenia Strony, że ze studium wynika ograniczenie w zabudowie działek na których występują gleby III klasy bonitacyjnej, zlokalizowane w miejscowościach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (...). Stanowi o tym wprost punkt XIV.6. studium. Owo ograniczenie nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu zabudowy jak wskazuje Strona, a jedynie i zarazem aż ograniczenie zabudowy, co Sąd wyraźnie podkreśla.

To jednak, że studium nie ogranicza w istocie zabudowy na terenach o klasie bonitacyjnej IV i niższej nie oznacza jeszcze, że takiego ograniczenia nie można było wprowadzić w planie miejscowym, kierując się innymi postanowieniami studium. Jak już wyżej wspomniano, studium wprowadziło dla terenów łąk i pastwisk zachowanie zabudowy zagrodowej oraz związanej z działalnością rolniczą z możliwością remontu, rozbudowy i przebudowy oraz utrzymanie istniejących kompleksów łąk jako istotnego elementu przyrodniczego i krajobrazowego Gminy, jako terenów otwartych, z możliwością zadrzewień.

Z powyższego wynika zatem, że dla terenów łąk i pastwisk dopuszcza się zachowanie zabudowy zagrodowej oraz związanej z działalnością rolniczą z możliwością jej remontu, rozbudowy i przebudowy. Wpisuje się to zarazem w postanowienia punktu XIX studium, które stanowi, że na terenach rolnych (którego szczególnym rodzajem są łąki i pastwiska) dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych jak również, realizację zabudowy zagrodowej zgodnie z przepisami odrębnymi.

To więc, że studium generalnie ogranicza zabudowę na terenach klas bonitacyjnych I-III nie oznacza, że automatycznie dopuszcza taką zabudowę na terenach klasoużytków IV-VI. Istotne są bowiem zapisy studium dotyczące danego przeznaczenia terenu, a jak wskazano w odniesieniu do łąk i pastwisk dopuszcza się zabudowę jednakże tylko w ramach już istniejącej i dotyczącej remontu, rozbudowy i przebudowy, bez nowego zainwestowania. Działka Skarżącego w części przewidzianej jako klasoużytek IV Ps jest działką niezabudowaną, stąd zapis planu (§ 42) oraz jego część graficzna (oznaczenie [...]) nie naruszają tak studium jak również prawa powszechnie obowiązującego. Plan miejscowy nie pozbawił Strony, co sugeruje skarga, prawa zabudowy, bowiem nadal znaczna część jej działki - obszar 27RM, podlega zainwestowaniu zagrodowemu, bez ograniczeń przewidzianych dla terenów łąk i pastwisk - patrz § 28 planu. To zaś, że poprzedni plan przewidywał zabudowę rolniczą również na obszarze działki nr ewid. [...] o klasie IV Ps nie oznacza, że nowy plan nie może tego ograniczyć, zwłaszcza że w pełni realizuje zapisy nowego studium.

W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności Skarżącego jakkolwiek istnieje, to jednak nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji, której można byłoby zarzucić rażące naruszenie władztwa planistycznego.

VI.4

Odnosząc się do zarzutu nr 3 Sąd stwierdza, że w jego ocenie w sprawie zachodzi jedynie pozorne odmienne potraktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, na co wskazuje Strona. W istocie sytuacja wskazywana przez Skarżącego i wymienionych przez niego działek (ściślej ich właścicieli) jest nieporównywalna prawnie.

Po pierwsze, przeznaczenie części działki Skarżącego ([...]) i wymienionych przez niego działek o nr ewid. [...], [...], [...] (klasa bonitacyjna Ps III - przeznaczenie 42MN), oraz działek o nr ewid. [...], [...] i [...] (klasa bonitacyjna PsIV - przeznaczenie 43MN) wynika wprost z realizacji postanowień studium. Tak więc działka Skarżącego w tej części przeznaczona jest jako tereny łąk i pastwisk ([...]), zaś działki sąsiadów wymienione szczegółowo w skardze należą do terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę (42 MN i 43 MN). Przy czym należy zwrócić uwagę, że owo przeznaczenie działek sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową dotyczy tych działek ewidencyjnych tylko w części (patrz np. działka [...], [...], [...]). W pozostałej części są one przeznaczone pod teren R - rolny, mają bowiem klasoużytek RIII.

Po drugie, nawet jeżeliby założyć, że plan wadliwie przeznacza pod zabudowę tereny sąsiednich działek o klasoużytku Ps III, to może to oznaczać, czego Sąd w tym postępowaniu nie może przesądzić, że w tym względzie uchwała jest niezgodna ze studium. Przy czym należy pamiętać o zapisach studium dotyczących ograniczenia w zabudowie gleb o klasie I-III oraz o rysunku studium wskazującym wprost, że na działkach podanych przez Skarżącą możliwa jest zabudowa mieszkaniowa.

Z ewentualnej wadliwości dopuszczenia zabudowy na działkach sąsiednich nie może zdaniem Sądu wywodzić prawa takiej samej zabudowy na działce Skarżącego w części użytków zielonych.

Reasumując, Sąd nie widzi podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż plan w zaskarżonym zakresie i z uwagi na wskazane motywy zarzutów nie narusza zasad jego przygotowania, w tym nie wykracza poza władztwo planistyczne. Żądania Skarżącego w istocie dotyczą kwestii związanych z tworzeniem prawa miejscowego, na które Sąd nie może mieć wpływu. Ma go natomiast Skarżący, jako członek lokalnej społeczności. Swoje prawo może realizować poprzez kierowanie odpowiednich postulatów do organów stanowiących Gminy [...], czy poprzez prawo udziału w posiedzeniach organów kolegialnych pochodzących z wyborów, czy wreszcie poprzez przysługujące mu niewątpliwie czynne i bierne prawo wyborcze.

W kontekście powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.

-----------------------

21