Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 350/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z/s we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr SKO 4122/86/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 123 k.p.a. i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U zz 2020r. poz. 293 ze zm. dalej jako u.p.z.p) zawiesił z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia - na rzecz O. Sp. z o.o. [...] (także jako inwestor)- warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową (w tym drobną produkcją, tj. m.in. lodziarnią, piekarnią, itp.), przewidzianej do realizacji we W., przy ul. [...] (oznaczenie geodezyjne: działka nr [...], [...], AR-[...], obręb P.) do dnia 3 września 2021 r.

W uzasadnieniu wskazano, że teren zainwestowania objęty został uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we W. Z uwagi na specyfikę i charakter planowanego zamierzenia (budowa zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z częścią usługową, w tym drobną produkcją, a także z uwagi na istniejące uwarunkowania przestrzenne terenu, na którym planowana jest inwestycja (osiedle mieszkaniowe o wykształconej strukturze), istnieje konieczność doboru właściwych parametrów planowanej inwestycji, a także rozwiązania wielu aspektów związanych z wprowadzeniem nowej zabudowy tak, aby harmonijnie kontynuowała funkcjonującą strukturę dużego zespołu mieszkaniowego. Zdaniem organu pierwszej instancji, kwestie te w sposób kompleksowy można ocenić na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozwiązać na podstawie jego ustaleń. Wskazując na powyższe wywiedziono, że zawieszenie postępowania lokalizacyjnego w rozpatrywanej sprawie ma służyć interesowi publicznemu, gdyż celem opracowywanego planu jest uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej. Na zasadność zawieszenia postępowania w sprawie opisanej inwestycji wskazano także w stanowisku Biura Rozwoju W. (pismo z dnia 18 lutego 2021r.).

W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor (reprezentowany przez pełnomocnika), zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 12, 76 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, poczynieniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego bez dokonania kompleksowych czynności w zakresie ich prawdziwości; ponadto nierespektowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz przewlekłym działaniu uniemożliwiającym działanie w sprawie wnikliwie i szybko; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że zachodziły przesłanki do uznaniowego zawieszenia postępowania, podczas gdy nie zostały one spełnione; art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez dowolne ograniczenie właściciela gruntu oraz ewentualnego inwestora do zabudowy nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...], AM-[...], a co za tym idzie, przekroczenie uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności; art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ww. ustawy, polegające na dowolnym kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy w stosunku do konkretnie wskazanych dotychczas jeszcze w całości niezabudowanych działek oraz dążenie do objęcia tych działek planem miejscowym, podczas gdy cały teren objęty tym działaniem, w tym wszystkie inne sąsiadujące działki, są już od lat zabudowane i uchwalanie planu miejscowego na tym terenie jest bezprzedmiotowe.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu opisanego wyżej zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu II instancji zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Kolegium zauważyło, że wśród instrumentów kształtowania przestrzeni pierwsze miejsce zajmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazują rozwiązania ustawowe umacniające pierwszeństwo planu miejscowego przed decyzją administracyjną. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powołany przepis, przewidujący możliwość zawieszenia postępowania przez organ lokalizacyjny, zawiera konstrukcję tzw. uznania administracyjnego. W związku z tym Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia organu, podjęte w warunkach uznania administracyjnego, podlega ograniczonej kontroli instancyjnej i sądowej. Przedmiotem takiej kontroli, na podstawie kryteriów słuszności i celowości, nie może być bowiem dokonywany przez organ wybór rozstrzygnięcia, kontrolą natomiast objęte powinno być przede wszystkim uzasadnienie decyzji bądź postanowienia, które powinno wyczerpująco i odpowiednio motywować podjęte rozstrzygnięcie. Kolegium dostrzegło, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia w pełni powyższego warunku, jednakże uznało, że uchybienie to może być sanowane przez organ drugiej instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania.

Mając na uwadze ten materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że za zawieszeniem postępowania w trybie przywołanego wyżej art. 62 ust.1 u.p.z.p. przemawiają zwłaszcza okoliczności związane z potrzebą przeorganizowania istniejącej infrastruktury drogowej, przy uwzględnieniu specyfiki wnioskowanego zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową (w tym drobną produkcją, tj. m in. lodziarnią, piekarnią, itp.). Wskazana bowiem przez organ I instancji potrzeba opracowania kompleksowego rozwiązania urbanistycznego dla terenu potencjalnego zainwestowania w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest szczególnie istotna, wobec stanowiska przedstawionego przez zarządcę dróg - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. (pismo z dnia 12 marca 2021 r, (znak [...]; k. 17 akt), z którego wynika, że "istniejąca infrastruktura drogowa w rejonie planowanej inwestycji, w myśl art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji. Dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy należy m.in. zlikwidować istniejący zjazd z ul. [...], uporządkować parkowanie na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Ponadto, w związku z planowaną lokalizacją zjazdu z ul. [...] konieczna będzie przebudowa zatoki parkingowej wzdłuż inwestycji". Kolegium dodało również, że w piśmie Kierownika Działu Planowania Przestrzennego w Biurze Rozwoju W. z dnia 18 lutego 2021 r. znajdującego się w aktach sprawy (k. 10 akt), także podkreślono zasadność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z powodu podjęcia opisanej powyżej uchwały Rady Miejskiej W.

Organ II instancji zauważył ponadto, że z 62 ust. 1 u.p.z.p, a także z bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że ustawodawca, przewidując możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, nie wprowadził żadnej normatywnej przesłanki tego zawieszenia. W tym względzie odwołano się do stanowiska, że możliwość zawieszenia postępowania na podstawie ww. przepisu nie zależy od okoliczności, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., II SA/Bk 593/07, publ. CBOSA).

Kolegium podkreśliło, że ustawodawca dopuścił zawieszenie postępowania lokalizacyjnego nawet w sytuacji, gdy rada gminy nie podjęła jeszcze uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p), nakazując jednak podjęcie takiego postępowania, w przypadku, gdy uchwała taka nie zostanie podjęta przez radę gminy w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania.

Skoro ustawodawca nie wprowadził żadnej normatywnej przesłanki, od spełnienia której zależne byłoby zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, to Kolegium uznało, że zarzuty zażalenie nie są uzasadnione. W szczególności, dopuszczalność zawieszenia postępowania nie została uzależniona od stopnia zaawansowania prowadzonych prac planistycznych, tym bardziej, że jest ono możliwe nawet w przypadku, gdy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w ogóle nie została podjęta, a więc w sytuacji, gdy nie są prowadzone jeszcze żadne prace planistyczne. Dopuszczalność zawieszenia postępowania lokalizacyjnego nie jest także uzależniona od realnej możliwości (lub jej braku) uchwalenia planu w okresie trwania zawieszenia postępowania. Tym bardziej, od oceny celowości uchwalenia planu miejscowego (z uwagi np. na stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich). W ocenie Kolegium, podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, oraz zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawione w toku postępowania stanowisko zarządcy drogi, w powiązaniu z rozmiarami planowanej inwestycji (zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową), przewidzianej do realizacji działce nr [...], [...], AM-[...], obręb P., uzasadniają zawieszenie postępowania lokalizacyjnego.

Organ zwrócił również uwagę, że ustawodawca - respektując prawo inwestora do realizacji planowanego zamierzenia - przewidział obligatoryjne przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania. W przypadku zatem pozostawania przez organ lokalizacyjny w bezczynności (po upływie okresu zawieszenia postępowania, które w rozpatrywanej sprawie trwa do dnia 3 września 2021 r.), Spółce przysługiwać będą przewidziane przez ustawodawcę środki ustanowione w art. 37 § 1 k.p.a., zmierzające do zdyscyplinowania organu.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła O. sp. z o.o. z siedzibą we W., zarzucając: 1/ naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. — polegające na niepodjęciu wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji aprobatę zawieszenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy zawieszenie to nastąpiło w sposób dowolny i w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia uznania administracyjnego mając charakter nadużycia władztwa planistycznego; 2/ art. 62 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. — polegające na bezzasadnym i celowym przedłużaniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego to postępowanie, a także na nie wzięciu pod uwagę wczesnego etapu zaawansowania procedury planistycznej w sytuacji, w której SKO powinno uznać, że z uwagi na brak jakichkolwiek czynności zmierzających do uchwalenia planu miejscowego (za wyjątkiem podjęcia uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania) zakończenie procedury planistycznej jest nierealne do zrealizowania w okresie zawieszenia; 3/ art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. — polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu ograniczenia możliwości skarżącego do dysponowania działką i przy nadużyciu uznania administracyjnego, czym SKO naruszyło zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej; 4/ art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a - poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy SKO powinno uznać, że zażalenie skarżącego jest zasadne i uchylić postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wraz ze wskazaniem okoliczności, które organ i instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym podkreślić należy, że dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych zaznaczyć należy, że przedmiotowa skarga ze względu na jej przedmiot została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony i jej zgody.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowi art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przywołany przepis należy odczytywać przez pryzmat zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być więc kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego a wyjątkiem od tej zasady winno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi.

Słusznie przy tym zauważa Kolegium, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy przewidziana w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Powyższą kompetencję należy zatem rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. II OSK 2686/15, CBOSA).

Skoro zawieszenie postępowania w oparciu o przytoczony przepis ma charakter fakultatywny, to oznacza, że decyzja w tym zakresie jest objęta uznaniem organu. Redakcja przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje także, że przyczyną zawieszenia postępowania mogą być same tylko zamierzenia organu związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy także, gdy w ogóle nie ma jeszcze projektu planu miejscowego, a jedynie dopiero rozważa się jego wywołanie. Zawieszenie nie następuje przy tym bezterminowo, a organ ma obowiązek podjęcia postępowania w przypadkach opisanych w pkt 1 i 2 omawianej normy. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. traktować należy, jako swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (por. wyrok z dnia 2 grudnia 2009r. IV SA/Wa 1312/09, CBOSA).

Odwołując się do ratio legis instytucji zawieszenia postępowania przewidzianej w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., w orzecznictwie wskazuje się także, że jej celem jest m.in. ograniczenie możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Słusznie zatem Kolegium wskazało, że uznaniowy charakter zawieszenia postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że skorzystanie z tego przepisu przez organ może nastąpić w sposób dowolny. Zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ww. ustawy, powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniami istotnymi dla zastosowania tego przepisu i ich należytą oceną w aspekcie wystąpienia okoliczności uzasadniających podjęcie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Z dokonanych w niniejszej sprawie przez Kolegium ustaleń faktycznych, znajdujących potwierdzenie w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji zainicjowane zostało wnioskiem strony z dnia 3 grudnia 2020 r. Natomiast w dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we W. Poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w obszarze objętym ww. uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełniona tym samym została określona w przepisach prawa materialnego przesłanka formalna uprawniająca do zawieszenia postepowania. W świetle literalnej wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przesłanką zawieszenia postępowania lokalizacyjnego jest bowiem podjęcie i prowadzenie prac planistycznych lub sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym realizowana ma być inwestycja. Skoro już sam zamiar podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu dalej podstawy do zawieszenia postępowania to z całą pewnością podstawy takie ziszczają się, gdy prace planistyczne są w toku lub co najmniej została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r. II SA/Wr 493/14, CBOSA). Także w orzecznictwie NSA uznano, że już samo podjęcie przez gminę prac nad przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego (por. NSA w wyroku z dnia 2 października 2007 r. II OSK 1287/06, z dnia 22 września 2011r. II OSK 1355/10, z dnia 11 czerwca 2014 r. II OSK 98/13, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy powyższa okoliczność nie stanowiła jednak wyłącznej przyczyny zawieszenia postępowania. Istotne także było – na co zwracał uwagę organ odwoławczy – że w toku postępowania lokalizacyjnego przedstawione zostało stanowisko ZDIUM (jednostki wykonującej uprawnienia zarządcy drogi) z którego wynika, że istniejąca infrastruktura drogowa w rejonie planowanej inwestycji, w myśl art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową. W związku z powyższym wskazano na konieczność likwidacji istniejących zjazdów i przebudowy zatok parkingowych znajdujących się w pasie drogi (a zatem przebudowę pada drogi). W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo nie tylko przeznaczenie terenów (pkt 1) oraz zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6), ale także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Powyższe oznacza, że planie miejscowym określa się nie tylko przeznaczenie terenu i wskaźniki jego zabudowy i zagospodarowania lecz również ustalenia w zakresie układów komunikacyjnych, sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określa się powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Co więcej, realizując powyższy wymóg plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (por. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2021 r., II OSK 1174/19 CBOSA). Mając zatem na uwadze specyfikę planowanej inwestycji (zabudowę wielomieszkaniową wraz z usługami) i jej lokalizację (w sąsiedztwie osiedli mieszkaniowych o wykształconej strukturze) oraz zgromadzone w sprawie dowody w tym negatywne stanowisko zarządcy drogi dotyczące możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej zgodnie z wnioskiem strony, należy zgodzić się organem że racjonalnym było aby dla zachowania ładu przestrzennego i harmonijnego kontynowania obszaru zabudowy dużego osiedla mieszkaniowego, wprowadzenie w ten obszar nowej zabudowy i jej połączenia komunikacyjnego (przeorganizowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej) odbywało się w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Można także przypuszczać, że wobec stanowiska zarządcy drogi, rozwiązania proponowane przez inwestora nie znajdą odbicia w planie miejscowym. ,

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że uzasadnione było czasowe, bo trwające 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, wstrzymanie biegu postępowania celem uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni – co obejmuje również rozwiązania komunikacyjne – to usprawiedliwione było przyznanie prymatu pracom zamierzającym do uchwalenia planu i tym samym umożliwienia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy celem zakończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego.

W kontekście przedstawionej wyżej argumentacji nieuzasadnione okazały się zarzuty wskazujące na naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie spełniona została podstawowa przesłanka zawieszenia postępowania, polegająca na podjęciu procedury planistycznej w odniesieniu do terenu na którym znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Treść projektu planu na datę wydania postanowienia nie była jeszcze znana, stąd trudno stawiać organowi zarzut, że nie dokonano w tym względzie analizy. Organy wykazały natomiast, że wyczerpana została przesłanka formalna zawieszenia postępowania a Kolegium wskazało również na wynikające z zebranego materiału, inne okoliczności uzasadniające celowość wstrzymania procedury lokalizacyjnej. Tym samym podstawą zawieszenia postępowania nie był tylko samym fakt rozpoczęcia procedury planistycznej. To, że skarżąca nie podziela argumentacji organu uzasadniającej zawieszenie postępowania, nie świadczy o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. W świetle art. 62 ust. 1 u.p.z.p. brak natomiast uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że kwestia relacji zgodności inwestycji ze studium stanowi okoliczność, którą z woli ustawodawcy organ powinien oceniać i brać pod uwagę przy zawieszaniu postępowania. Dodatkowo tylko wypada zauważyć, że właśnie ze względu na szczególny charakter studium, który stanowi akt o charakterze wewnętrznym zawierającym kierunkowe i ogólne zapisy, następnie uszczegółowiane na etapie opracowywania planu, w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie bada się zgodności inwestycji ze studium. Przeszkodą dla zawieszenia postępowania nie był także wczesny etap prac planistycznych ograniczony tylko do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, skoro jak wcześniej wskazano z jednoznacznego brzmienia przepisu wynika, że już sam zamiar podjęcia takiej uchwały uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego (wówczas organ nie dokonuje analizy zgodności inwestycji z rozwiązaniami w projekcie planu i bada, czy w ciągu 9 miesięcy dojdzie do jego uchwalenia). Natomiast kwestia samej celowości i zasadności podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie podlega kontroli sądowej. Decyzja w tym zakresie mieści się w wyłącznych kompetencjach organu planistycznego wynikających z przyznanej ustawowo gminie samodzielności planistycznej. Działanie Kolegium nie cechowała także dowolność wynikająca z przekroczenie uznania administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu usunięte bowiem zostały uchybienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wynikające z braku właściwego i pełnego wyjaśniania wszystkich okoliczności, które przemawiają za zawieszeniem postępowania. W ocenie Sądu, Kolegium w sposób przekonujący wykazało przesłanki jakimi kierowało się utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując także na obiektywne przeszkody – w tym, związane z obsługą komunikacyjną - których rozwiązanie powinno nastąpić na etapie uchwalenia planu. Argumentacja ta znajdowała potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie. Organ II instancji wyjaśnił także z jakich względów nie uznał podniesionych w zażaleniu zarzutów.

Końcowo Sąd przypomina, że stosownie postępowanie w sprawie warunków zabudowy mogło być zawieszone z powodu wywołania konkurencyjnej mu procedury planistycznej najwyżej przez 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zatem podlegało podjęciu w dniu 3 września 2021 r. (a więc jeszcze przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie ). Kolegium prawidłowo pouczyło zaś skarżącą, że w przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy po ustaniu stanu zawieszenia postępowania, przysługują jej instrumenty prawne zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania.

Reasumując Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zaskarżony akt wydany zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności Kolegium wyjaśniło sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniło.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.