Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2270/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 2, art. 75 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 79
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. P. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1045/13 w sprawie ze skargi C. P. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1045/13, oddalił skargę C. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją zaskarżoną utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiająca udzielenia przedsiębiorcy C. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w L. zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, zlokalizowanej w L., przy ul. K. [...].

Organ wskazał, że udzielenie zezwolenia na rzecz skarżącej byłoby możliwe wyłącznie, gdyby przedsiębiorca we wniosku wskazał, jakie [...] produktów leczniczych będzie stanowić przedmiot obrotu. Ograniczenie to znalazłoby się wówczas w treści zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Główny Inspektor Farmaceutyczny za nieuzasadnione uznał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Za bezpodstawny Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez dowolne i błędne ustalenia faktyczne tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 kpa, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków prowadzenia hurtowni farmaceutycznej, określonych w art. 77-79 Prawa farmaceutycznego.

Organ wskazał, że wbrew zarzutom nie zignorował pisma skarżącej z dnia [...] września 2012 r. Odniósł się do niego w zaskarżonej decyzji. Skarżąca, w jego ocenie, nie wskazała, jakie podnoszone przez nią argumenty znalazły się poza rozważaniami organu. Nie wskazała również istotnych dla sprawy materiałów dowodowych, które organ pominął lub dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Główny Inspektor Farmaceutyczny, zgodnie z art. 7 kpa, podjął działania mające na celu wyjaśnienie sprawy, ustalenie treści żądania. O powyższym świadczy fakt skierowania przez organ do skarżącej pisma w dniu [...] września 2012 r.

W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie mają znaczenia wcześniejsze doświadczenia skarżącej w prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej oraz prognozowany na podstawie tych doświadczeń zakres wykorzystywania magazynu w hurtowni, której dotyczy decyzja. Obrót hurtowy produktami leczniczymi, prowadzony przez przedsiębiorcę na podstawie innego zezwolenia był odrębną działalnością gospodarczą, niezwiązaną z działalnością, której dotyczy przedmiotowy wniosek.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że deklaracja skarżącej zawarta we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, w pkt 3 - określenie rodzajów produktów leczniczych mających stanowić przedmiot obrotu – o treści "właściciel hurtowni deklaruje składowanie maksymalnie [...] pozycji asortymentowych jednocześnie" uniemożliwia realizację obowiązków przedsiębiorcy zajmującego się obrotem hurtowym produktami leczniczymi, określonych w art. 24 ust. 3c i art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Główny Inspektor Farmaceutyczny nie może udzielić zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej przedsiębiorcy, który deklaruje, że powierzchnia pomieszczenia magazynowego nie jest wystarczająca do przechowywania wnioskowanego asortymentu. Określenie "[...] pozycji asortymentowych jednocześnie" może oznaczać każdą ilość opakowań nie więcej niż [...] produktów leczniczych. W ramach [...] pozycji asortymentowych zawiera się bowiem nieskończoną ilość opakowań [...] różnych produktów leczniczych.

Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej na rzecz skarżącej ze względu na sprzeczność zachodzącą pomiędzy jej deklaracją zawartą we wniosku i treścią art. 24 ust. 3c oraz art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne. Wobec zapełnienia magazynu przedsiębiorca nie mógłby realizować zamówień wpływających do hurtowni farmaceutycznej.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 Prawa farmaceutycznego poprzez ich zastosowanie mimo, że strona dysponuje obiektem umożliwiającym prowadzenie obrotu produktami leczniczymi. Rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wymaga wyrażenia przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego opinii, o której mowa w art. 75 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo farmaceutyczne. Jednakże, ani z przepisu art. 106 § kpa, ani z żadnego przepisu ww. ustawy nie wynika, aby opinia, o której mowa w art. 75 ust. 2 cyt. ustawy była w jakikolwiek sposób wiążąca dla Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Ostatecznej oceny, czy przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej spełnia obowiązujące w tym zakresie wymogi dokonuje - jako organ zezwalający Główny Inspektor Farmaceutyczny. Przedmiotowa opinia została wydana przy założeniu, że przedsiębiorca ograniczy asortyment do [...] pozycji równocześnie. Wprowadzenie takiego ograniczenia byłoby niezgodne z ustawą.

Za bezpodstawny Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 5 oraz art. 24 ust. 3c Prawa farmaceutycznego. Podstawą odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia było deklarowane przez skarżącą ograniczenie magazynowanych w hurtowni pozycji asortymentowych do [...] i w związku z tym wynikający brak możliwości realizacji obowiązku zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu, wynikającego z przepisu art. 78 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. Przedsiębiorca nie mógłby realizować kolejnych zamówień. Dostawy pod zamówienie również muszą znaleźć się w hurtowni farmaceutycznej.

Bezprzedmiotowy jest również zarzut dotyczący naruszenia 75 ust. 1 pkt 3 oraz art. 76 ust. 1 pkt 8 Prawa farmaceutycznego. Wskazanie przez skarżącą, że będzie składowała [...] pozycji asortymentowych jednocześnie jest ograniczeniem asortymentu zarówno w znaczeniu literalnym jak i praktycznym. Nie stanowi jednakże właściwie sformułowanego ograniczenia asortymentu w myśl ustawy Prawo farmaceutyczne. Zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej powinno zawierać określenie rodzajów produktów leczniczych, do prowadzenia obrotu, którymi upoważniona jest hurtownia, w przypadku ograniczenia asortymentu.

Sformułowane zarzuty naruszenia art. 9, 10 i art. 107 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa również zostały uznane przez organ za bezprzedmiotowe. Główny Inspektor Farmaceutyczny szczegółowo wyjaśnił powody, dla których odmówił skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Za bezpodstawne uznał zarzuty, iż zignorował składane przez Spółkę dowody i wyjaśnienia w tracie postępowania (w toku postępowania).

C. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w L. wniosła skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odmowa udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej następuje w wyniku postępowania wszczętego na wniosek przedsiębiorcy ubiegającego się o udzielenie zezwolenia. Działania organu w ocenie Sądu I instancji były prawidłowe. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz wyczerpująca argumentacja. Nie znajdują uzasadnienia w sprawie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organy prawidłowo respektowały zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Została dokonana ocena całokształtu materiału dowodowego i poprzedziło ją wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego związane ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów, która także została zachowana (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji organu odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wynika z nich ocena faktów, prawa i subsumcji oraz cele i skutki rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który w podstawie prawnej podał, że odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej przedsiębiorcy C. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w L. stanowił art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 3, art. 76 ust. 1 pkt 8, art. 77 ust. 1 pkt 1art. 78 ust. 1 pkt 5 Prawa farmaceutycznego. Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, oceniając zebrany materiał dowodowy, że skarżąca nie spełnia warunków prowadzenia hurtowni, określonych w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Nie dysponuje bowiem obiektem umożliwiającym prawidłowe prowadzenie obrotu hurtowego dla zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu. Natomiast obowiązek zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu oznacza wymóg zgromadzenia zapasów produktów leczniczych odpowiadających zapotrzebowaniu na danym terenie w określonej jednostce czasu, niezależnie od okoliczności. W związku z tym przedsiębiorca prowadzący hurtownię farmaceutyczną zobowiązany jest przewidywać wzrost zapotrzebowania na określone produkty i zapewnić podaż odpowiadającą zapotrzebowaniu. Odpowiedni asortyment oznacza wszystkie produkty, do obrotu którymi jest uprawniona hurtownia farmaceutyczna. W przedmiotowej sprawie byłyby to wszystkie dopuszczone do obrotu produkty lecznicze, za wyjątkiem wyłączonych z obrotu, wskazanych we wniosku. Skoro tak, to trafnie Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że w okolicznościach sprawy przedsiębiorca nie dysponuje obiektem umożliwiającym prawidłowe prowadzenie obrotu hurtowego, albowiem powierzchnia pomieszczenia magazynowego nie jest wystarczająca do przechowywania wnioskowanego asortymentu. Wobec zapełnienia magazynu 80 asortymentami przedsiębiorca nie mógłby realizować zamówień wpływających do hurtowni farmaceutycznej. Dostawy pod zamówienie także muszą znaleźć się w magazynie hurtowni farmaceutycznej. Ograniczenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi może być ograniczone do rodzajów produktów leczniczych mających stanowić przedmiot obrotu tylko w przypadku ograniczenia asortymentu (art. 75 ust. 1 pkt 3 Prawa farmaceutycznego). Skarżąca nie wnosiła o takie ograniczenie. Przyjęcie ograniczenia składowania do 80 asortymentów przy przyjęciu, że obrót odbywał się będzie wszelkimi rodzajami produktów oznaczałoby, że to hurtownia decydowałaby jakimi produktami będzie prowadzić obrót. Ustawa dopuszcza obrót wszelkimi rodzajami, albo określonym rodzajem produktów leczniczych, jednakże z ich wskazaniami. Zatem żądanie skarżącej nie znajduje podstawy prawnej w ustawie.

Opinia L. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego została wydana przy założeniu, że przedsiębiorca ograniczy, przechowywany w danym momencie w hurtowni, asortyment do [...] pozycji równocześnie. Powyższa opinia, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie była dla organu wydającego zezwolenie wiążąca. Organ uprawniony do wydania zezwolenia może w razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, poddać ocenie wydaną opinię w aspekcie jej znaczenia dla sprawy, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

C. P. Sp. z o.o. Sp. K. złożyła skargę kasacyjna na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu wydanej w I i II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucam zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

a). art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "pusa") przez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy w następstwie czego decyzja Organu nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, wyrażające się przede wszystkim w dowolnym przyjęciu, że tylko duże podmioty posiadające pomieszczenia, które byłyby w stanie pomieścić zapasy wszystkich produktów, którymi obrót hurtowy można prowadzić, mogą uzyskać zezwolenie na obrót hurtowy bowiem obowiązek zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu (art. 78 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 24 ust 3c prawa farmaceutycznego) oznacza w ocenie Sądu, wymóg zgromadzenia zapasów wszystkich produktów leczniczych, do obrotu którymi uprawniony jest dany podmiot prowadzący obrót hurtowy, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakazuje gromadzenia zapasów produktów leczniczych ani tym bardziej nie określa wielkości lokalu, w którym hurtownia może być prowadzona oraz w dowolnym przyjęciu, iż możliwe jest przed wydaniem zezwolenia na obrót hurtowy ustalenie czy dany podmiot zapewni stałe dostawy odpowiedniego asortymentu, podczas gdy okoliczność tę można ustalić dopiero po ustaleniu zapotrzebowania rynku wdanym czasie;

b). art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo że w sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny obowiązku "stałych dostaw odpowiedniego asortymentu", a w konsekwencji do oceny "zapotrzebowania na produkty lecznicze", na terenie którym Skarżąca zamierza prowadzić przedmiotową hurtownię farmaceutyczną, w związku z czym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, mimo że ani Organ ani Sąd, nie zbadał jakie jest faktyczne zapotrzebowanie na produkty lecznicze, a w konsekwencji dowolnie przyjął, iż Skarżąca tego zapotrzebowania nie zaspokoi;

c). art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego z pominięciem szeregu istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do zawężenia granic rozpoznania niniejszej sprawy, czego następstwem był brak wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o nieadekwatny do przedmiotu sprawy materiał dowodowy, w tym m.in. z pominięciem oświadczenia Skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż w sprawie są spełnione przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy;

d). art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez Organ przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 77-79 p.f., skutkujące dokonaniem dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych, brak całościowej oceny i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i dokonanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, brak należytego uzasadnienia decyzji, nie działanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej, nie rozpatrzenie sprawy w całości, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż Skarżąca nie spełnia warunków prowadzenia hurtowni farmaceutycznej określonych w art. 77-79 p.f., w tym przede wszystkim poprzez przyjęcie, iż obowiązek zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu oznacza wymóg zgromadzenia zapasów produktów leczniczych tj. wszystkich tych do obrotu którymi uprawniona jest hurtownia farmaceutyczna, a w konsekwencji, iż Skarżąca nie zapewni stałych dostaw odpowiedniego asortymentu bowiem posiada pomieszczenie uniemożliwiające zgromadzenie takich zapasów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

e). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez Organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. 9 kpa, art. 10 kpa oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz wydanie przez organ decyzji bez podstawy prawnej oraz poprzez niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż strona, nie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na skutek swojej niewiedzy została pozbawiona możliwości wykazania w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności przemawiających na jej korzyść;

f). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez Organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 6 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak pouczenia Skarżącej o prawie do złożenia dodatkowych dokumentów i przeprowadzenia dowodu z nich to znaczy z dokumentacji, potwierdzającej jakie jest zapotrzebowanie na produkty lecznicze na terenie, na którym Skarżąca zamierza prowadzić obrót hurtowy, o konieczności, przedstawienia których Skarżąca nie była poinformowana, podczas gdy była to, w ocenie Organu a następnie Sądu, okoliczność decydująca dla rozstrzygnięcia sprawy, a których brak spowodował, iż Sąd dowolnie uznał, iż Skarżąca dostaw tych nie zapewni.

g. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, mimo że wydana została z rażącym naruszeniem prawa

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 80 ust. 1 pkt. 1 p.f. w związku z art. 77 ust. 1 pkt. 1 p.f., polegające na przyjęciu, że Skarżąca nie dysponuje obiektem umożliwiającym prowadzenie obrotu produktami leczniczymi, mimo że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał pozytywną opinię o przydatności tego obiektu do prowadzenia obrotu hurtowego, a Główny Inspektor Farmaceutyczny ani Sąd nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń i nie wskazał na jakiej podstawie nie uznaje zawartej w tej opinii oceny;

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 80 ust. 1 pkt. 1 p.f. w związku z art. 78 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 24 ust. 3c p.f., poprzez przyjęcie, iż obowiązek zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu oznacza wymóg zgromadzenia zapasów produktów leczniczych oraz że odpowiedni asortyment oznacza wszystkie produkty, do obrotu którymi uprawniona jest hurtownia farmaceutyczna, a w konsekwencji że Skarżąca nie dysponuje obiektem umożliwiającym prawidłowe prowadzenie obrotu hurtowego albowiem powierzchnia pomieszczenia magazynowego "nie jest wystarczająca do przechowywania wnioskowanego asortymentu" mimo że brak w aktach jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt, że Skarżąca nie zapewni stałych dostaw odpowiedniego asortymentu oraz naruszenie art. 24 ust. 3 c p.f. poprzez jego zastosowanie, mimo że może on stanowić podstawę cofnięcia zezwolenia na obrót hurtowy a nie odmowy jego udzielenia;

c) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 75 ust. 1 pkt. 3 p.f. oraz art. 76 ust. 1 pkt. 8 p.f. polegające na przyjęciu, że Skarżąca nie określiła rodzaju produktów leczniczych, którymi zamierza prowadzić obrót mimo że Skarżąca nie ograniczył asortymentu w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt. 3 prawa farmaceutycznego, a w konsekwencji nie była zobowiązana do takiego określenia;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należy na wstępie podkreślić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika, jaki możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miały wskazane w petitum skargi kasacyjnej uchybienia w zakresie przepisów proceduralnych.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. został zgłoszony zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej mimo, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Pomijając okoliczność, że przepis dotyczący zarzutu nieważności jest określony jednostką redakcyjną oznaczoną jako art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a nie jak wskazano w petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a., to z podanych niżej przyczyn zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym poza sporem winna pozostawać okoliczność, że naruszenie przepisów prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z tych powodów w orzecznictwie NSA podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni prowadzącej do wykazania, że mamy do czynienia z wadami wyjątkowo ciężkimi, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z 19.05.1989 r IV SA 90/89 ONSA 1989/1/49). Natomiast w rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała aby zaskarżona decyzja była obarczona tego typu wadami, skutkującymi stwierdzeniem nieważności, w szczególności brak jest podstaw do uznania, że treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie są trafne. W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Ponadto wskazać należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei wyrażając w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w pozostałych paragrafach tego przepisu przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że przeprowadzona jest ona przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego sprowadza się więc do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", a jego konsekwencją jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy skoro oczywistym jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji, to brak jest podstaw by zarzucać, że wbrew opisanym wyżej obowiązkom, Sąd I instancji uchylił się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż kryterium zgodności z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny, albo wbrew bezwzględnie obowiązującemu przepisowi ustawy, nie zastosował przewidzianego nim środka. Ponadto podnieść należy, że powołany w skardze kasacyjnej, jako naruszony art. 3 § 2 p.p.s.a. określa formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sąd administracyjny i składa się z ośmiu punktów. Zarzut ten nie został dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Ponadto stwierdzić należy, że w ocenie NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści art. 141§ 4 p.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi tutaj o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wskazujące, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zasadnie także Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny czy wnioskodawca spełnia przesłanki warunkujące wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W ocenie kasatora Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów opisanych w punkcie 1d petitum skargi kasacyjnej akceptując stanowisko organów odnoszące się do ustaleń faktycznych dotyczących pomieszczenia przeznaczonego na hurtownię farmaceutyczną. Natomiast w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie wielkości pomieszczeń, ich wyposażenia oraz lokalizacji. Wskazany zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania oceny tych ustaleń z punktu widzenia ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie zezwolenia na prowadzenie w tym pomieszczeniu hurtowni farmaceutycznej. Oznacza to, że przy takiej konstrukcji zarzutu nie jest trafne stanowisko kasatora wskazujące na dokonanie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 6 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 6 p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny do udzielania stronom występującym w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych. Odpowiednie pouczenia odnosić się mają do skutków danych czynności bądź zaniedbań i oczekiwanie by sąd sugerował stronie zgłoszenie określonych środków dowodowych na określone okoliczności, nie mieści w zakresie przedmiotowym wskazanego przepisu prawa. Oznacza to także, że sąd nie jest zobligowany do szczegółowego instruowania strony co do wszelkich możliwych jej zachowań (vide postanowienie NSA z 17.04.2013 r. I OZ 272/13).

Z opisanych wyżej względów nie jest także zasadny zarzut opisany w punkcie 1e petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W związku z powyższym podkreślić należy, że wobec uznania za niezasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ocena zarzutów dotyczących prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo farmaceutyczne wydanie zezwolenia w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej następuje w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2002 roku w sprawie procedur Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej, wydane na podstawie ustawowej delegacji zawartej w art. 79 ustawy Prawo farmaceutyczne, określa między innymi wymogi w zakresie stanu technicznego i sanitarnego lokalu hurtowni farmaceutycznej. Stosownie do treści art. 75 ust. 2 pkt 6 i 7 w/w ustawy do wniosku o udzielenie zezwolenia należy dołączyć opinię wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego o przydatności lokalu przeznaczonego na hurtownię oraz opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczącą tego lokalu. Wskazane opinie odnoszą się do stanu technicznego i sanitarnego lokalu przeznaczonego na hurtownię farmaceutyczną. Oznacza to, że są to dokumenty, które wnioskodawca jest zobowiązany posiadać i załączyć do wniosku. Natomiast samo posiadanie dokumentów wskazujących, że konkretny lokal przeznaczony na hurtownię farmaceutyczną spełnia wymogi techniczne i sanitarne nie stanowi wyłącznej podstawy do wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. O wydaniu decyzji decyduje właściwy organ po analizie całego materiału dowodowego i ustaleniu, że wnioskodawca spełnia wszystkie ustawowe wymogi dotyczące wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów wskazujące na to, że treść wniosku i znajdujące się w nim oświadczenie wnioskodawcy wskazujące na to, że właściciel deklaruje składowanie maksymalnie 80 pozycji asortymentowych jednocześnie, przy braku określenia rodzajów produktów leczniczych mających stanowić przedmiot obrotu w przypadku ograniczenia asortymentu, w istocie stwarza sytuację w której, obrót będzie dotyczył wszelkich rodzajów produktów, z tym, że właściciel hurtowni decydowałby które to będą produkty. Jednocześnie obrót obejmowałby tylko 80 asortymentów, ale jakie to byłyby produkty decydowałby zawsze właściciel hurtowni. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 76 ust. 1 pkt 8 ustawy. Przy jednocześnie ograniczonej powierzchni magazynowej i złożonym oświadczeniu trafnie przyjął Sąd I instancji, iż stwarza to sytuację, w której brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca zrealizuje obowiązki, o których mowa w art. 24 ust. 3c i art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.