Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 692/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 9,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 136,  art. 138  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1  ust. 1,  art. 5  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Minister Skarbu Państwa (dalej jako: organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako: kpa) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1090; dalej jako: ustawa z 2005 r.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako: wojewoda) z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ww decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] organ I instancji potwierdził J. S. i R. S. w stosownych udziałach prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego S. C. nieruchomości położonych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...], tj.: 1) nieruchomości przy ul. [...], obejmującej: dom mieszkalny gliniany, kryty gontem, o pow. użytkowej 141,4 m2, o 4 toaletach, z kuchnią; szopą drewnianą krytą słomą o pow. użytkowej 41,7 m2, a także ogród z sadem; 2) nieruchomości przy ul. [...], obejmującej: dom mieszkalny murowany kryty gontem o pow. użytkowej 78,2 m2, o trzech pokojach, z kuchnią; drewutnię krytą gontem o pow. użytkowej 15,5 m2; a także sad. Wojewoda określił wartość ww nieruchomości pozostawionych na dzień wydania decyzji na kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) i ustalił wysokość rekompensaty na łączną kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych i [...] groszy), tj. 20% wartości pozostawionych nieruchomości. W konsekwencji wojewoda ustalił, że J. S. przysługuje kwota [...] zł a R. S. kwota [...] zł.

Organ I instancji ustalił, że w dniu 20 listopada 1992 r. w Urzędzie Rejonowym we [...] złożony został wniosek o potwierdzenie uprawnień do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione na Wschodzie (ZSRR), do którego dołączono: orzeczenie PUR Oddział [...] z dnia 31 marca 1947 r., opis mienia wydany przez Rejonowego Pełnomocnika Rządu RP [...] z dnia 20 lipca 1946 r. oraz ankietę zawierającą podstawowe informacje dotyczące m.in.: właściciela pozostawionej nieruchomości, lokalizacji oraz rodzaju mienia pozostawionego.

Przy kolejnym wniosku z 2003 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty Z. S. (następca S. C.) złożyła opis mienia pozostawionego, zgłoszonego przez S. C. do oszacowania z dnia 20 lipca 1946 r., obejmującego dom przy ul. [...] w [...] i dom przy ul. [...] w [...] a także sad o pow. 0,50 ha. Wnioski złożono też w styczniu 2005 r., a także w czerwcu 2008 r. wyszczególniając we wniosku - ogrody o powierzchni 2,25 morgi łącznie oraz dwa domy i zabudowania gospodarcze. Do wniosku Z. S. dołączyła oświadczenie o wskazaniu R. S., jako osoby uprawnionej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (karty 199-204). W toku postępowania do wniosku dołączono "Obliczenie powierzchni użytkowej domu C. przy ul. [...] w [...]u", sporządzone przez mgr inż. J. A. K. (karta 216), i m.in. oświadczenia świadków z podpisem poświadczonym notarialnie.

W 2007 r. strona złożyła dodatkowe dokumenty w postaci kopii "Kwitu ubezpieczeniowego" dotyczącego innego niż dotychczas zgłoszone domu oraz kopię formularza ubezpieczeniowego wskazując jednocześnie, że w posiadaniu rodziny były rozmaite nieruchomości i ziemia (karty 142-143).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] dokonał pozytywnej oceny złożonych dowodów w sprawie pozostawienia przez S. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polski położonych w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...], przy ul. [...] oraz ul. [...]. Na żądanie organu strona złożyła operaty szacunkowe obejmujące ww nieruchomości położone w [...] (łącznie z sadem).

Pierwotną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] potwierdzającą prawo do rekompensaty uchylił Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] ([...]) wskazując, że w przypadku, gdy określenie powierzchni nieruchomości w oparciu o dowód z dokumentu lub zeznań świadków okaże się niemożliwe, należy rozważyć przyjęcie, jako dowodu w sprawie opinii biegłego (karty 329-331).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po powołaniu biegłego z zakresu budownictwa celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność ustalenia powierzchni zabudowań, o których mowa w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzki Oddział w [...] z dnia [...] marca 1947 r., wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję. Wcześniej postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] pozytywnie ocenił złożone w sprawie dowody oraz wezwał strony do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionych nieruchomości oraz wskazania wybranej formy rekompensaty. Operaty szacunkowe z lipca i września 2015r. sporządził rzeczoznawca majątkowy na zlecenie strony wnioskującej. Zaskarżona decyzja została w całości na nich oparta. Wartość nieruchomości pozostawionych w [...] przy ul. [...] oraz ul. [...] ustalono łącznie na kwotę [...] zł. Ustalono ponadto, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] obejmująca grunt o pow. 800 m2, zabudowany domem mieszkalnym oraz szopą, stanowiła zabudowaną nieruchomość rolną o wartości [...] zł; ogród z sadem o pow. 7597 m2 stanowił niezabudowaną nieruchomość rolną składającą się z jednego użytku gruntowego o wartości [...] zł zaś nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] obejmująca grunt o pow. 800 m2, zabudowany domem mieszkalnym oraz drewutnią, stanowiła zabudowaną nieruchomość rolną o wartości [...] zł. Sad o pow. 3399 m2, to z kolei niezabudowana nieruchomość rolna składająca się z jednego użytku gruntowego - o wartości [...] zł.

Gdy chodzi o stan prawny wyjaśniono, iż kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. W art. 1 ust. 1 ustawa ta określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Zgodnie z art. 2 ustawy z 2005 r. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów

a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub

b) art. 24 Kodeksu postępowania cywilnego lub

c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489) - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie.

Podstawy prawne rozstrzygnięcia nie były kwestionowane.

We wniesionym odwołaniu od decyzji wojewody R. S. zarzucił, że decyzja organu I instancji nie obejmuje jeszcze działek budowlanych i gruntów ornych czy innych nieruchomości, zakwestionował też wyliczoną przez biegłego potencjalną powierzchnię użytkową ww dwóch domów mieszkalnych położonych w [...].

Uchylając decyzję wojewody i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ opisał cały dotychczasowy przebieg postępowania a także dowody zgromadzone w sprawie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wojewody w zakresie spełnienia przesłanek ustawowych dotyczących miejsca zamieszkania właściciela pozostawionych nieruchomości i jego spadkobierców, obywatelstwa oraz legitymacji prawnej jego spadkobierców do ubiegania się o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Zarzucił natomiast, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania oraz że w toku tego postępowania, naruszono art. 7 i 77 § 1, art. 8 i 9 kpa w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej jako: ugn).

W pierwszej kolejności organ wskazał, że wojewoda nie ustalił jednoznacznie o rekompensatę za jakie nieruchomości ubiegała się wnioskodawczyni S. (a obecnie jej następcy prawni). Minister nie miał wątpliwości, że składane wnioski dotyczyły nieruchomości położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] oraz przy ul. [...], co do których organ I instancji orzekł w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Wskazał jednak, że poza ww nieruchomościami, strona we wniosku z dnia 3 stycznia 2005 r. zwracała się "o wydanie decyzji stwierdzającej uprawnienia do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju w [...], którego właścicielem był S. C." (bez wyszczególnienia konkretnych nieruchomości), zaś we wniosku z dnia 24 czerwca 2008 r. wskazywała: "ogrody 2,25 morgi łącznie, domy i zabudowania gospodarcze" (również bez wyszczególnienia konkretnych nieruchomości) a następnie podnosiła, że S. C. posiadał również inne nieruchomości (parcele budowlane i ziemię orną), o których organ nie orzekł w wydanym rozstrzygnięciu.

Tym samym Minister przyjął, że wojewoda nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu wniosku a w konsekwencji zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Dodatkowo Minister wskazał, że w dokumentach nadesłanych z Archiwum Akt Nowych w [...] czy Konsulatu Generalnego RP we [...] są błędy uniemożliwiające rozpoznanie sprawy np. zamiast "w [...]" wpisano "w [...]" bądź że w tłumaczeniu dokumentu z języka ukraińskiego popełniono błąd w nazwisku S. C. wpisując: "C. S.". Wszystko to zdaniem organu stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i 107 kpa. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazał, że jakkolwiek w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku, to w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z 2005 r. organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli przeprowadzić dowody. Wskazał również, że w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien dopuścić i przeprowadzić je we własnym zakresie a po wyczerpaniu środków dowodowych – ewentualnie przesłuchać stronę.

Ponadto Minister podkreślił, że wojewoda naruszył art. 9 kpa gdyż zarówno w toku postępowania, jak również w złożonym odwołaniu, strona kwestionowała operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości. W tym zakresie wskazał na art. 157 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny; w przypadku negatywnej oceny operat szacunkowy traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ugn. Minister podniósł, że skoro przedstawiony operat był kwestionowany – to wojewoda winien był pouczyć stronę o treści ww. przepisów i wskazać możliwość przedstawienia opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Gdy chodzi o podstawę prawną uchylenia decyzji wojewody organ wskazał art. 138 § 2 kpa podnosząc, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Dalej wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę wojewoda "powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 oraz 9 kpa a po przeprowadzeniu postępowania wydać rozstrzygnięcie w sprawie, zgodnie z wymogami art. 107 kpa".

Podniósł, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa).

Skargę na decyzję organu złożył drugi z uprawnionych do prawa do rekompensaty, tj. J. S.. Podniósł, że decyzja w zakresie dotyczącym jego uprawnień nie została przez niego zaskarżona a zatem jako ostateczna powinna być wykonana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że R. S. zaskarżył decyzję organu I instancji w całości - a nie jedynie w zakresie dotyczącym jego udziału w odziedziczonych prawach do rekompensaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 780, ze zm., dalej jako: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art. 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Aby zatem mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organ II instancji nie uzasadnił odpowiednio (a przez to naruszył normę określoną w art. 107 § 3 kpa) dlaczego w okolicznościach sprawy jego zdaniem zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Przede wszystkim nie można uznać za słuszny zarzut Ministra, iż organ I instancji w ogóle nie ustalił zakresu przedmiotowego kontrolowanego postępowania. Stanowisko organu w tym zakresie jest całkowicie chybione. Z brakiem ustalenia zakresu przedmiotu postępowania, tj. określenia nieruchomości pozostawionych poza granicami RP mielibyśmy do czynienia wówczas gdyby strona zgłaszała konkretne wnioski w tym zakresie bądź składała stosowne dokumenty wskazujące na to ile i jakie nieruchomości zostały pozostawione przez jej poprzednika prawego poza granicami RP a organ I instancji w ogóle nie zająłby stanowiska w tym zakresie, tj. pominąłby milczeniem określone fakty czy wnioski. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wojewoda zajął jednoznaczne stanowisko, które jednocześnie odpowiednio uzasadnił. Wyjaśnił mianowicie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności opis mienia pozostawionego zgłoszony przez S. C. do oszacowania z 20 lipca 1946 r. (a także odpis ww. dokumentu z 28 stycznia 1947 r. L.dz.2407/leg/47) nie potwierdza, aby ów S. C. posiadał także odrębne parcele budowlane oraz grunty orne. Wojewoda podkreślił przy tym, że zgłaszane do oszacowania majątki nieruchome były opisywane na ujednoliconym egzemplarzu opisu mienia pozostawionego i w zależności od majątku, jaki był zgłaszany przez właściciela, pełnomocnik wpisywał w odpowiednie rubryki poszczególne składniki majątku. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że w egzemplarzu opisu mienia pozostawionego z 20 lipca 1946 r. (bądź też odpisu z 28 stycznia 1947 r.) jednoznacznie wymieniono dwa budynki mieszkalne oraz sad o pow. 0,50 ha a w konsekwencji uznał, że tylko te składniki majątku zostały zgłoszone przez S. C.. Pozostałe rubryki formularza wskazujące na parcele budowlane czy też grunty orne "nie zostały wypełnione", zaś okoliczność, że druk urzędowy wskazywał na potencjalną możliwość posiadania gruntów ornych czy parceli budowlanych nie świadczy o tym, że każdy repatriant posiadał majątek tego rodzaju. Wojewoda uzasadnił swoje stanowisko także w zakresie złożonej do akt sprawy niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dowodu ubezpieczeniowego Nr 319 Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych z 5 grudnia 1936 r. odnośnie do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wystawionego na nazwisko S. C..

Trzeba też podkreślić, że gdy chodzi o zastrzeżenia odwołującego do operatów szacunkowych, to przede wszystkim polegały one na zarzutach co do ustaleń faktycznych a nie sposobu i metody wyceny nieruchomości objętych postępowaniem. W sprawie kwestionowana była powierzchnia domów i rodzaj ich budulca a nie sposób wyceny. W tym zakresie wojewoda wskazał, że w jego ocenie zeznania przedstawionych w 2008 r. świadków, tj.: J. P. oraz J. O. wskazujące na murowany charakter domu w [...] przy ul. [...] są sprzeczne z dokumentami źródłowymi zgromadzonymi w sprawie w tym w szczególności z oświadczeniami samego właściciela S. C.. Wojewoda wskazał na stanowiące podstawę wydania orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzki Oddział w [...] z [...] marca 1947 r. [...] zeznania świadków, tj.: H. S. oraz J. S. (vide protokół z 28 stycznia 1947 r.; opis mienia pozostawionego z 20 lipca 1946 r. oraz orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzki Oddział w [...] z [...] marca 1947 r. [...]). W uzasadnieniu decyzji I instancji organ administracji uzasadnił też swoje stanowisko odnośnie do negatywnej oceny dokumentu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej) mgr inż. A. J. K. pt. "Obliczenie powierzchni użytkowej domu C. przy ul. [...] w [...]". W tym zakresie wojewoda również wskazał na wiarygodne, w jego ocenie, dokumenty źródłowe.

Innymi słowy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wojewoda uznał, że poza opisanymi w decyzji dwoma zabudowanymi nieruchomościami z ogrodem (w tym sadem) nie wykazano (nie udowodniono) posiadania innych nieruchomości, jakie organ mógłby uwzględnić przy ocenie wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty. Przede wszystkim sam wnioskodawca S. C., a później Z. S., a jeszcze później R. i J. S. nie potrafili wskazać jakie konkretnie inne nieruchomości położone w [...] stanowiły własność przesiedleńca. W tym stanie rzeczy, samo domaganie się przez Ministra udowodnienia z urzędu przez organ administracji I instancji posiadania nieruchomości, których przez kilkadziesiąt lat postępowania nie potrafili wskazać sami zainteresowani - z procesowego punktu widzenia nie znajduje żadnego uzasadnienia. W zakresie formułowania wniosku w oparciu przepisy ustawy z 2005 r. orzecznictwo konsekwentnie wskazuje, że wnioskodawca winien w ustawowo określonym terminie złożyć stosowny wniosek a w nim wskazać mienie, za które rekompensaty się domaga, a nawet uzupełnienie po 2008 r. wniosku uznaje się za nowy wniosek nie podlegający uwzględnieniu. Skoro zatem wnioskodawcy poza dwoma ww domami z zabudowaniami gospodarczymi i gruntem je otaczającym nie potrafili wskazać jakichkolwiek innych nieruchomości, odnośnie do których organ mógłby uruchomić postępowanie dowodowe z urzędu, to nie sposób zarzucić organowi administracji, że naruszył zasady określone w art. 7 czy art. 77 kpa. Sama okoliczność, że wnioskodawca kilkakrotnie składał wniosek domagając się potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w [...] (nie precyzując za każdym razem o jakie nieruchomości chodzi) nie oznacza, że organ (gdy ustalił, że prawem własności były objęte dwie konkretnie określone zabudowane nieruchomości) winien z urzędu poszukiwać jeszcze inne, w żaden sposób nawet nie opisane co do areału czy położenia grunty bądź budynki.

W realiach kontrolowanej sprawy wymaga podkreślenia, że organ II instancji uchylając decyzję wojewody i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zalecił wojewodzie by ten "przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 9 kpa a po przeprowadzeniu postępowania wydał rozstrzygnięcie w sprawie, zgodnie z wymogami art. 107 kpa". Tak ogólnie sformułowane zalecenie organu II instancji nie może być zaakceptowane, zwłaszcza w sprawie, która toczy się od wielu lat, była objęta skargą na przewlekłość postępowania a decyzja organu I instancji była już uprzednio przedmiotem uchylenia. W ramach dyspozycji określonej w art. 138 § 2 kpa organ winien wskazać jakie konkretnie dowody wojewoda winien przeprowadzić a przy tym organ zobowiązany jest uzasadnić dlaczego sam, w ramach art. 136 kpa dowodów takich przeprowadzić nie może. Winien w szczególności wskazać, czy wyjaśnienie błędów w tłumaczeniu pisowni nazwiska czy miejscowości było w jego możliwościach organizacyjnych a nade wszystko czy miało wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie wojewoda wyjaśnił dlaczego nie uznał za udowodnione istnienie innych nieruchomości niż te objęte decyzją potwierdzającą prawo do rekompensaty. Prezentując odmienny pogląd organ winien we własnym zakresie ocenić istniejący materiał dowodowy i ewentualnie, po uznaniu, że istnieją podstawy do objęcia decyzją nie wymienione wprost w którymkolwiek oświadczeniu stron złożonym do końca 2008 r. – wskazać, do złożenia jakich operatów szacunkowych wojewoda winien jeszcze wezwać wnioskodawcę. W tym kontekście należy przypomnieć, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. (tzw. ustawa zabużańska) w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" z 1944 r. i umów enumeratywnie w nim wymienionych. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Określony w ustawie termin na składanie ww wniosków ma charakter materialny, co oznacza, że po jego upływie uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. W tym terminie osoby uprawnione muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Trzeba przy tym podkreślić, że celem ustawy było przyznanie określonej grupie uprawnionych do rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione przez Zabużan na Kresach Wschodnich, nie zaś zniwelowanie wszelkich strat materialnych poniesionych przez obywateli polskich w związku ze zmianą granic Polski. Jednocześnie wolą ustawodawcy (po upływie kilkudziesięciu lat nieskutecznych działań) było ostateczne rozwiązanie problemów związanych z mieniem zabużańskim. Wnioski należało złożyć w nieprzekraczalnym, ściśle określonym terminie, a z przepisów ustawy nie wynika aby mogły one być uzupełniane czy rozszerzane w dowolnym czasie, a zwłaszcza po dniu 31 grudnia 2008 r. Wskazał na to NSA w wyroku I OSK 594/2012 podnosząc, że prawo do rekompensaty, tak jak każde prawo majątkowe o charakterze publicznym, nie ma charakteru absolutnego. Może być ono zatem zrealizowane tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa pozytywnego. Realizacja tego uprawnienia zależy nie tylko od pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Polski, lecz także od zaistnienia pozostałych warunków określonych w tym akcie prawnym. Postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty a wniosek ten winien być złożony w określonym ustawą terminie. Stąd uwzględnione przez Ministra zarzuty odwołania wskazujące na brak sprecyzowania wniosku i konieczność poszukiwania przez organ z urzędu objętego ustawą mienia - nie są zasadne. Ustawa z 2005 r. w istocie nie precyzuje jak miał być sformułowany wniosek i jakie elementy winien zawierać, ale art. 6 ustawy wskazuje co należy do wniosku dołączyć, w tym m.in. "dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (...) oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości (art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy)". Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu powyższe świadczy, że po wejściu w życie ustawy wniosek nie mógł być sformułowany abstrakcyjnie, lecz winien określać nieruchomość choćby przez sprecyzowanie jej rodzaju i powierzchni. Brak takiego sformułowania żądania winien prowadzić do organ do uznania, że mienie dotychczas nie określone we wniosku czy innym piśmie procesowym nie może być objęte postępowaniem (jako zgłoszone po terminie określonym w ustawie). Istotne jest przy tym, że według przepisów ww ustawy z 2005 r. do spraw dotychczas niezakończonych – miały one zastosowanie.

Przede wszystkim, wbrew twierdzeniu Ministra, wojewodzie nie można postawić zarzutu, że nie ustalił zakresu postępowania. Negatywne odniesienie się do wniosku i zarzutów zgłaszanych w toku postępowania nie oznacza, jak wskazano wyżej, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy.

Wreszcie umknęło organowi, że w odwołaniu (a także w poprzednich pismach) R. S. kwestionował sporządzoną na zlecenie organu opinię biegłego a nie przedłożone przez siebie operaty szacunkowe. Gdyby przedmiotem zarzutów były ww operaty szacunkowe, to organ winien we własnym zakresie dokonać ich merytorycznej oceny i (ewentualnie) po stwierdzeniu ich wadliwości dopiero mógłby, wskazując na konkretne uchybienia, skierować sprawę do ponownego rozpoznania celem zlecenia sporządzenia nowych. Tymczasem organ II instancji wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania nie podjął żadnej czynności wyjaśniającej. Stanowi to naruszenie procedury administracyjnej w tym art. 138 § 2 kpa - zmierzające w prostej linii do oczywistej przewlekłości postępowania – zwłaszcza, że ten sam organ już raz w kontrolowanej sprawie wydał decyzję kasacyjną a decyzja wojewody uchylona zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Ministra jest drugą z kolei decyzją pierwszoinstancyjną w sprawie. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, strony w stosownym trybie kwestionowały przed tut. Sądem przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie. Tym bardziej zatem organy administracji, w tym organ I i II instancji, winny dochować szczególną staranność w niniejszym postępowaniu. Tymczasem Minister nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie przeszkody uniemożliwiły mu zwrócenie się do stosownych instytucji czy tłumacza o wyjaśnienie kwestii błędnej pisowni nazwiska czy miejscowości, w dokumentach, które wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei dokonanie merytorycznej oceny operatów szacunkowych dałoby jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego bądź operatów czy też te już sporządzone odpowiadają przepisom prawa.

Trzeba podkreślić, że na organie (zarówno I jak i II instancji), stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonych opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego a ocena ta winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ winien zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. W razie wątpliwości – winien podjąć niezbędne czynności wyjaśniające. Bez wątpienia jednak, nie można uznać za zasadne uchylenie decyzji wojewody ze wskazaniem na zasadność pouczenia stron o treści art. 157 ugn. Uznając za zasadne pouczenie strony, organ II instancji – winien wystosować je we własnym zakresie i po decyzji wnioskodawców rozważać dalszy bieg postępowania.

W konsekwencji Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ II instancji wykazał w sposób dostateczny zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem orzekania przez organ II instancji jest ponownie sprawa w całości rozstrzygnięta przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności a zarzuty odwołania mają jedynie pomocniczy charakter.

Naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażające się w braku czynności wyjaśniających organu II instancji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona merytorycznej oceny operatów szacunkowych i opinii biegłego – w szczególności w zakresie zarzutów zgłaszanych przez stronę; pouczy strony o treści art. 157 ugn (o ile zajdą ku temu podstawy, skoro strona kwestionuje głównie powierzchnię użytkową domu mieszkalnego i ustalenia co do tego z czego został zbudowany, a nie wycenę przez siebie przedstawioną); wyjaśni zaistniałe wątpliwości w zakresie pisowni poszczególnych nazw własnych (w tym tłumaczenia nazwiska S. C.) i orzeknie w trybie art. 138 § 1 kpa - bądź wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 kpa w sposób nie budzący wątpliwości uzasadni zaistnienie przesłanek określonych w ww przepisie. W przypadku stwierdzenia, że orzeczeniem wojewody winny być objęte jeszcze inne konkretnie wskazane nieruchomości Minister winien je określić i wskazać, na podstawie jakich dowodów uznaje za zasadne objęcie ich orzeczeniem a także podać na jakiej podstawie wywodzi, że wojewoda nie wypowiedział się w ich zakresie a więc, że nie ustalił zakresu przedmiotowego sprawy.