Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1347/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1,  art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 80,  art. 107 par. 1 i 3 ,  art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 ust. 1,  art. 2  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1955 nr 6 poz 32
law: Dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister/organ") decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra z [...] lutego 2014 r., nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1978 r., nr [...] dotyczącej przejęcia od K. Ł. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsiach [...] i [...].

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 10 listopada 2016 r., uzupełnionym pismem z 16 stycznia 2017 r., I. M. zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1978 r., nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha (postanowieniem z [...] kwietnia 1982 r. Naczelnik Gminy [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w ww. decyzji wskazując, iż łączna powierzchnia przejętych nieruchomości wynosiła [...] ha, nie zaś [...] ha), położonego we wsiach [...] i [...], wskazując jako podstawę wznowieniową nowe dokumenty, o których była mowa w zaświadczeniu Archiwum Państwowego w [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], z których, zdaniem I. M., wynika że przejęte gospodarstwo rolne nie było tylko wyłączną własnością K. Ł., lecz również jej męża – K. Ł.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra z [...] lutego 2014 r., nr [...].

Pismem z [...] marca 2020 r., nr [...], Archiwum Państwowe w [...] przesłało do organu uwierzytelnione kopie dokumentów zawartych w zespole Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urzędu Miasta i Powiatu w [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] organ odmówił uchylenia decyzji Ministra z [...] lutego 2014 r., nr [...].

Minister wyjaśnił, że podstawę prawną przejęcia od K. Ł. na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Minister wskazał również, że z aktu własności ziemi z [...] grudnia 1977 r., nr [...] wynika, że właścicielką gospodarstwa objętego decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1978 r. była K. Ł. Minister wskazał, że z powyższego dokumentu wynika, że dawna właścicielka na dzień przejęcia gospodarstwa miała ukończone 74 lata. W ocenie Ministra powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawie została spełniona przesłanka formalna zawarta w art. 9 ust. 2 ww. ustawy dopuszczająca przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego z urzędu w zamian za emeryturę tj. przesłanka osiągnięcia przez rolnika określonego wieku. Odnosząc się do drugiej przesłanki tj. niskiego poziomu produkcji, Minister wskazał, że przed wydaniem decyzji z [...] października 1978 r. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, ponieważ wchodzące w skład ww. gospodarstwa grunty nie były należycie zagospodarowane, a część z nich leżała odłogiem. Minister wskazał, że powyższe potwierdza także protokół lustracyjny z [...] października 1978 r. zawierający dane w zakresie poziomu produkcji roślinnej i zwierzęcej, uzyskiwanej w gospodarstwie K. Ł., z którego wynika, że w latach 1977-1978 uprawiane w nim było wyłącznie żyto, przy czym plony były zdecydowanie niższe (o ponad 1/3) od przeciętnych plonów tej uprawy osiąganych na podobnych glebach w tej miejscowości. Ponadto wskazał, że z ustaleń zawartych w ww. protokole gospodarstwo K. Ł. posiadało niską obsadę inwentarza żywego, oraz nie stosowano w nim nawożenia mineralnego ani nie odnawiano materiału siewnego. Minister podniósł przy tym, że prawidłowość powyższych ustaleń nie została zakwestionowana przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji Ministra z [...] lutego 2014 r., nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1978 r., nr [...].

Minister stwierdził następnie, że dokumentacja archiwalna przekazana przez Archiwum Państwowego w [...] obejmuje trzy karty zawierające wypis z ewidencji gruntów, w której wskazano, że posiadaczem nieruchomości o powierzchni [...] ha w latach 1949-1955 (w ówczesnej gminie [...]) był K. Ł., a w latach 1956-1967 – spadkobiercy K. Ł., w tym jego syn – M. Ł. Minister uznał zatem, że ww. materiał dowodowy, pomimo że odnosi się do gospodarstwa rolnego K. Ł., nie może być uznany za podstawę ustalenia prawa własności tego gospodarstwa, ponieważ dokumentami potwierdzającymi istnienie prawa własności do nieruchomości są co do zasady księgi wieczyste, będące rejestrem publicznym, który przedstawia stan prawny nieruchomości. W ocenie Ministra, ewidencja gruntów jest z kolei rejestrem publicznym danych liczbowych i opisowych dotyczących gruntów, budynków i lokali oraz danych dotyczących ewentualnych właścicieli nieruchomości, a w przypadku braku danych o właścicielach, danych osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. W ocenie Ministra, dokumenty na które powołuje się wnioskodawczyni dotyczą jedynie stanu faktycznego (posiadania) nieruchomości i dlatego nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania stanu prawnego wynikającego z aktu własności ziemi z [...] grudnia 1977 r., nr [...] i uznania, że współwłaścicielami przejętego gospodarstwa byli spadkobiercy K. Ł. Ponadto, Minister zauważył, że dokumenty archiwalne dotyczą okresów z lat 1949-1955 oraz 1956-1967, na co wskazuje treść zaświadczenia Archiwum Państwowego w [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], a zatem dotyczą okresu sprzed wydania decyzji z [...] października 1978 r. Organ podniósł także, że K. Ł. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., co potwierdza akt własności ziemi z [...] grudnia 1977 r. Zdaniem organu, stan taki istniał również w dniu 24 października 1978 r., tj. w chwili wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2014 r.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że nowe dowody na które powołuje się O. M. nie są istotne dla sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym uniemożliwiają uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Minister uznał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., że należy odmówić uchylenia jego własnej decyzji z 2014 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. M. (dalej jako "Skarżąca") wskazując, iż przekazała do organu wszystkie niezbędne dokumenty, których autentyczność potwierdziło Archiwum Państwowe w [...]. Wskazała także, że jej matka zmarła krótko po tym jak gospodarstwo zostało przejęte, i że pobierała rentę z tego tytułu niecałe pół roku. Ponadto podniosła, że przejecie gospodarstwa rolnego jej matki nastąpiło bez uregulowania prawnego, gdyż nie był znany krąg spadkobierców byłej właścicielki gospodarstwa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Podkreślić należy przede wszystkim, iż niniejsze postępowanie przed organami administracji prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - w trybie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznie zakończonej - art. 145 k.p.a., którego przedmiotem jest jedynie weryfikacja prawidłowości ustalenia stanu faktycznego z punktu widzenia wykluczenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. 3, s. 360 i nast.). Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a., ma ono charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego. Stąd też, jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym (innym postępowaniu nadzwyczajnym – jak w tej sprawie), ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia.

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej, która wskazała na istniejącą w sprawie – jej zdaniem – podstawę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wskazana przez Skarżącą podstawa wznowienia dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznanych organowi, który ją wydał.

Jak wskazuje przy tym judykatura, spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy to zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek: nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie prawa. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2010/15, z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, a także z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09).

W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, brak jest spełnienia jednego

z powyższych warunków, a mianowicie zgłoszone nowe dowody nie są istotne dla sprawy.

Żądanie wznowienia zakończonego postępowania Skarżąca oparła na nieznanych organowi dokumentach znajdujących się w posiadaniu Archiwum Państwowego w [...], których potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie zostały zgromadzone w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, i z których to dokumentów wynika, że posiadaczami nieruchomości o powierzchni [...] ha, wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego K. Ł., w latach 1949-1955 był K. Ł., a w latach 1956-1967 – jego spadkobiercy, w tym jego syn – M. Ł. Rację należy zatem przyznać organowi, że z ww. kopii dokumentów nie wynika okoliczność aby na dzień wydania kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy [...], tj. [...] października 1978 r., współwłaścicielami przejętego gospodarstwa byli także: K. Ł. lub jego spadkobiercy. Z dokumentów archiwalnych wynika bowiem, że ww. osoby były jedynie posiadaczami tego gospodarstwa i to na długo zanim Państwo przejęło je na własność w 1978 r., a nawet zanim K. Ł. stała się jego właścicielem w 1971 r.

W tym miejscu wyjaśnić należy także, że z ówcześnie obowiązujących art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32 ze zm.), wynikało, że dane z ewidencji gruntów mają jedynie znaczenie informacyjne. Z kolei z przepisów § 23 ust. 2 pkt 1 i 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1969 r. (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) wynikało, że w ewidencji gruntów jako władającego podawało się posiadacza samoistnego, który nie przedstawił dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości (odpisu z księgi wieczystej, aktu notarialnego, aktu nadania lub dokument nadania, prawomocnego orzeczenia sądu, ostatecznej decyzji administracyjnej). Uzyskane z Archiwum Państwowego w [...] kopie dokumentów nie odzwierciedlają zatem stanu właścicielskiego przedmiotowego gospodarstwa w dacie decyzji z [...] października 1978 r., a jedynie wcześniej zastany stan faktyczny (stan posiadania).

Zgodzić się należy zatem z organem, że brak jest racjonalnych powodów do uznania, że ww. dokumenty stanowią istotny dowód w sprawie. Zdaniem Sądu, nowe dowody nie mają wpływu na postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra z [...] lutego 2014 r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1978 r., nr [...] dotyczącej przejęcia od K. Ł. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsiach [...] i [...].

W takiej sytuacji nie doszło zatem do naruszenia przez organ przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że nowe dowody zgromadzone w aktach sprawy nie spełniają wszystkich przesłanek, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., i prawidłowo odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który daję organowi administracji publicznej podstawę prawną do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło przy tym do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Co prawda ocena okoliczności wskazanych we wniosku o wznowienie dokonana przez organ różni się od oceny Skarżącej, ale ocena ta była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej, w celu osiągnięcia osobistych korzyści. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W takiej sytuacji uznać należy, że Minister odniósł się do wszystkich aspektów niniejszej sprawy i dokonał ich dogłębnej oceny, oraz przedstawił wynik wyjaśnienia zmierzającego do tego ustalenia w sposób spełniający wymogi pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).