Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2588/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2588/17

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada [...] w dniu [...] stycznia 2010r. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego.

Skarżący będący właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ew. [...], wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Następnie skarżący wniósł skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

M. S. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010r. w części obejmującej § 156 ust. 7.2 pkt 2 Planu w odniesieniu do budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] stanowiącej jego własność.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów:

1) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ("UOZ"; t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) poprzez nie wskazanie w jakimkolwiek piśmie (opracowaniu) cech obiektu zabytkowego dla Budynku;

2) art. 145 UOZ, poprzez uwzględnienie Budynku w Planie mimo braku wskazania tego budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako "innego zabytku nieruchomego", do czego ten organ był zobligowany na gruncie ww. przepisu;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("UPZP"; t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) poprzez naruszenie prawa własności w ramach uznania, iż Budynek powinien zostać chroniony Planem;

4) art. 9 ust. 4 UPZP poprzez nieuprawnione określenie Budynku jako "obiektu chronionego planem" mimo braku właściwego wskazania tego Budynku w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, wprowadzonych uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. ("Studium");

5) art. 20 UPZP poprzez błędne przyjęcie, że Plan nie naruszył postanowień Studium.

6) art. 23 UPZP poprzez brak współpracy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z innymi organami przy opracowaniu Planu.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 UOZ, organ administracji chcąc skutecznie i legalnie chronić - jako "zabytek" - daną nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinien udokumentować jej zabytkowy charakter, stwierdzając:

1) istnienie uzasadnionego interesu społecznego w ochronie danej nieruchomości, oraz wskazując jednocześnie jej

2) wartość historyczną (artystyczną lub naukową).

Dopiero stwierdzenie ww. przesłanek, w tym ich udokumentowanie wraz z uzasadnieniem merytorycznym, pozwalałoby na wpis Budynku do katalogu obiektów chronionych Planem.

W przedmiotowym stanie faktycznym żaden z organów administracji właściwych w sprawie ([...]; [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków; ew. Prezydent [...]/urzędy podlegające Prezydentowi) nie przeprowadził we właściwy sposób najmniejszej nawet analizy lub oceny "wartości" historycznej lub artystycznej Budynku - na gruncie art. 3 pkt 1 UOZ. W materiałach zgromadzonych w sprawie przez skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej pojawiają się "[...]" ("Wytyczne"), opracowane na zlecenie [...] ("SKZ"), składające się z "[...]" ("Wytyczne cz. I") oraz "[...]" ("Wytyczne cz. II"). Wytyczne, nie podpisane przez autorów (pochodzące, jak należy rozumieć, ze "[...]") nie stanowią skądinąd nawet dokumentu prywatnego, jako że nie zostały podpisane przez autora. Stanowią jedynie projekt takiego dokumentu (Wytyczne opracowała osoba prowadząca działalność gospodarczą). Wytyczne te jednak spowodowały zmianę Planu (zmianę projektu Planu).

W Wytycznych cz. I wskazano (str.3, kopie fragmentów w zał. nr 1), iż "wytyczne konserwatorskie poprzedzono odpowiednimi badaniami, wykorzystując dwie metody: analityczną i badań terenowych. Metoda analityczna opierała się na kwerendzie i analizie literatury oraz materiałów kartograficznych. Zastosowano także metodę porównawczą zebranych materiałów. Badania terenowe obejmowały wizję lokalną oraz wywiad środowiskowy, stanowiąc jednocześnie weryfikację i uzupełnienie wcześniej przeanalizowanych materiałów. W wyniku czego wskazano w II części opracowania [Wytyczne cz. II] - wytycznych konserwatorskich szereg obiektów do objęcia ochroną konserwatorską." (kopia fragmentów Wytycznych cz. II w zał. nr 2). W wytycznych tych nie ma jednak odzwierciedlenia wyżej wymienionych metod. Nie podano, jaką literaturę i materiały kartograficzne zbadano, jakie dane zgromadzono i w jaki sposób porównano zebrane informacje. Nie opisano też, jakie obiekty i obszary byty przedmiotem oględzin i opisów oraz co było przedmiotem "wywiadu środowiskowego" i jakie fakty na tej podstawie ustalono. W piśmie Biura Architektury i Planowania przestrzennego z dnia [...] marca 2017 r. (Nr [...] (2); kopia w zał. nr 3) wyraźnie wskazano, że poza Wytycznymi biuro "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]".

Budynek nie jest ujęty oraz nie jest omówiony w żadnym miejscu Wytycznych cz. I, czyli treści "[...]" (zał. nr 1). Przy czym Budynek mógł według autorów Wytycznych stanowić część tzw. kolonii [...]. Jednocześnie, w Wytycznych cz. I błędnie wskazano, że architekt (B. P.) "[...]." (str. 10 Wytycznych I). Budynek oraz inne segmenty to budynki jednorodzinne a nie wielorodzinne (w zał. nr 4 zdjęcie "budynków wielorodzinnych" [...]). Na s. 14 projektu Wytycznych cz. I zawarto postulat "rozszerzenia strefy "C" w kierunku południowym poza ul. [...], "na zespół dobrych willi z okresu modernizmu i funkcjonalizmu (z [...] projektu B. P.). Wszystkie interesujące budynki objęte są tu ewidencją zabytków, stanowiąc zwarty zespół, pomiędzy ul. [...] a ul. [...], toteż nie objęcie go strefą "C' należy uznać za przeoczenie - do korekty, a w zapisach i tekście planu - do ochrony metodami planistycznymi." Z tego stwierdzenia wynika, że zdaniem autorów, zespół budowlany [...] stanowi tylko szereg domów przy ul. [...]. Potwierdzają to zapisy w rozdz. VI Wytycznych cz. I pt. "[...]": W tej tabeli popełniono też błąd, wymieniając budynek "ul. [...], dom w stylu dworkowym, cegła, 3-kondygnacyjny, ok. 1930, wpis do GEZ". Budynek ten reprezentuje styl funkcjonalizmu, a nie dworkowy i jest częścią zespołu [...] (w zał. nr 5 zdjęcia budynku przy u. [...] w stylu "dworkowym").

Można też dodać, że jeśli podobny obiekt do Budynku, tj. przy ul [...] miałby mieć styl "dworkowy" to sam Budynek również powinien reprezentować taki styl, a to nie jest prawdą. Stanowi to wyraźne wskazanie, że autorzy Wytycznych nie widzieli (np. w ramach wizji lokalnej) zarówno obiektu przy ul. [...] jak i Budynku. Wyraźnie również widać, że autorzy w Wytycznych cz. I nie ujmowali Budynku w ramach "[...]".

Skarżący podkreślił, że jakkolwiek trudno w Wytycznych cz. I "zlokalizować" Budynek, to warto zauważyć że autorzy tej "analizy" wypowiedzieli się na temat ewidencji zabytków, wyciągając wniosek, że w tym zakresie "obserwuje się pewną niekonsekwencję. Mianowicie - przy ogólnie rzecz biorąc skromnych tu znamionach funkcjonalizmu - większość interesujących obiektów uznano za zasługujące na objęcie ewidencją; szereg jednak zupełnie im równorzędnych pominięto. Dlatego na obrzeżach już chronionych zespołów postuluje się uzupełnienie ewidencji o obiekty pominięte, a posiadające własne walory architektoniczne." (s. 14). Z tej wypowiedzi można wysnuć wniosek, że Budynek jeśli może mieć jakieś cechy (a należy przypomnieć, że nie został wymieniony w Wytycznych cz. I), to są to "skromne cechy funkcjonalizmu" i leży może na jakichś "obrzeżach". Co więcej, obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków też przejawiają "skromne cechy funkcjonalizmu".

Skarżący podniósł ponadto, że budynek został zniszczony w czasie II Wojny Światowej, a po wojnie został odbudowany niezgodnie z planem architektonicznym odbudowy z 1947 r. Autorzy Wytycznych do tej kwestii w żadnym miejscu się nie odnieśli, a powinni, rozpatrując (czego nie zrobiono) cechy historyczne tego budynku w kontekście stylu, formy w ramach ew. konieczności jego ochrony w Planie - zgodnie z art. 3 pkt 1 UOZ.

Na s. 12 (Wytyczne cz. I) tego materiału pojawia się stwierdzenie, że "Dzielnica nie została zrujnowana w czasie II wojny. Wprawdzie [...] był bombardowany w czasie kampanii wrześniowej i wiele domów pozbawionych było pokrycia, ale płaskość dachów stosowana w architekturze funkcjonalizmu i oszczędność detalu, spowodowały, że odbudowa zniszczeń nie zmieniała ukształtowania budowli." Informacje te również są w ramach przedmiotowej sprawy, błędne. Zabudowa [...] została zniszczona w dużych fragmentach w wyniku powstania w 1944 r., co widać na zdjęciu lotniczym [...] z 1945 r. (fragment w zał. nr 10). Wiele domów było nie tylko pozbawionych dachów, ale również wypalonych wewnątrz. Na mapie z 1949 r. pt. "[...]". Budynek został oznaczony jako "Zabudowa zniszczona przez systematyczne podpalanie" (fragment w zał. nr 11).

Nie wiadomo zatem, na czym autorzy projektu Wytycznych cz. I oparli przekonanie o zachowaniu "ukształtowania budowli przy ich odbudowie". W 1947 r. opracowano projekt odbudowy domu przy ul. [...] (Budynku) ze zniszczeń wojennych, zmieniony po 1967 r. w zakresie dobudowy garażu i rozbudowy tarasu, co wynika z "Opisu danych" zawartych w Księdze Wieczystej oraz zaświadczenia wydanego przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. Na jednym z rysunków projektu z 1947 r., przedstawiającym elewację północną (kopia w zał. nr 12) zachowała się adnotacja "odtworzył" i podpis autora (J. G.), co świadczy o tym, że zamierzeniem projektanta było odtworzenie pierwotnego wyglądu obiektu. Na projekcie zachowała się adnotacja o jego zatwierdzeniu, datowana na dzień [...] maja 1947 r. (kopia w zał. nr 13), gdzie zapisano warunek: "Przed przystąpieniem do robót usunąć wszystkie zagrażające fragmenty murów i konstrukcji w rozmiarach i terminie jakie ustali Inspekcja Budowlana Dzielnic". Ta adnotacja potwierdza fakt poważnego zniszczenia budynku w czasie działań wojennych. Zdaniem skarżącego z porównania projektu z 1947 r. oraz inwentaryzacji sporządzonej w 2016 r. wynika, że projekt ten został zrealizowany tylko częściowo. Między innymi, wachlarzowe schodki narożne zastąpiono tarasem (zdjęcie tarasu [...] w zał. nr 9), dodano i powiększono okna na elewacjach, wykonano nowe wejście od wschodu. Najistotniejsze zmiany dotyczą jednak wysokości budynku. Jak wskazano wyżej, w projekcie odbudowy z 1947 r. zachowano pierwotną wysokość budynku, tj. 1120 cm od południa i 1060 cm od północy. Tymczasem, w realiach powojennej rzeczywistości zrealizowano budynek niższy, odpowiednio o 78 cm i 81 cm, co wpłynęło również na obniżenie wysokości pomieszczeń (kopie przykładowych dwóch przekrojów z wysokościami w zał. nr 14, 15). Obniżono także mur oddzielający taras od strony zachodniej. Kolejnym elementem niszczącym wartości budynku było jego ocieplenie, które zniweczyło charakterystyczną cechę stylu modernizmu, tj. efekt płaskiej elewacji. Podobne zmiany dotknęły cały zespół [...].

W ocenie skarżącego w odniesieniu do pierwotnego projektu Budynku, forma Budynku została zmieniona w trakcie częściowej realizacji projektu z 1947 r., a także w okresie późniejszym. Te zmiany spowodowały istotne obniżenie pierwotnych wartości artystycznych obiektu, podobnie jak analogiczne zmiany spowodowały obniżenie wartości całego zespołu.

W Wytycznych do Planu nie znalazły się zatem zasadnicze elementy, które pozwoliłyby na uzyskanie wiedzy, dlaczego Budynek powinien być objęty ochroną w Planie. Nie wymieniono materiałów źródłowych, nie opisano kolejnych faz przekształceń Budynku, opierając się na konkretnych dokumentach, nie przeprowadzono oględzin w terenie, nie oceniono jego wartości w kontekście jego autentyzmu i reprezentowania cech "stylowych". Wreszcie, nie udzielono odpowiedzi, czy ten Budynek, tak przekształcony po 1945 r. ma nadal jakąś wartość historyczną lub artystyczną z punktu widzenia "interesu społecznego", a jeżeli tak, to na czym polega ta wartość?

Skarżący podkreślił także brak zgodności Planu ze Studium co stanowi naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 UPZP.

W Studium uchwalonym w 2006 r. obszar pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] został oznaczony na schematach, rysunkach i w wykazach jako osiedle [...] (s. 25, Schemat nr [...] Dziedzictwo urbanistyki i architektury XX wieku z lat 1945-1989 w zał. nr 22; s. 28, Schemat nr [...] Obszary o wartościach historyczno-kulturowych wskazane do objęcia ochroną konserwatorską (w zał. nr 23); Rysunek nr 2 (w zał. nr 24) wraz z oznaczeniem kolorem ciemnobrązowym obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków, w tym zespołu zabudowy przy ul. [...], czyli 1 z 3 szeregowców "[...]", w którym to szeregu nie ma Budynku; s. 126, Tabela nr 20; s. 171, Wykaz nr 3; s. 191, Wykaz nr 5; Rysunek nr 15 (kopie w zał. nr 25-28) oraz jako strefa C (s. 123, Schemat nr 70, kopia w zał. nr 29). Na marginesie trzeba zauważyć, że na s. 31 Studium we Wnioskach pojawiło się odesłanie do ww. aneksu do Studium, niemniej jednak takiego Aneksu nie uchwalono jako załącznika do Studium. Natomiast, treść projektu Aneksu włączono ostatecznie do tekstu Studium jako rozdz. XXV, ale w tekście pozostało odesłanie do Aneksu.

Z analizy wyżej wymienionych zapisów i załączników graficznych do Studium wynika, że Budynek nie był w ogóle zaznaczony w Studium jako Budynek do ochrony, a cały zespół tzw. [...] znalazł się w obszarze oznaczonym jako powojenne osiedle [...], które miało być objęte strefą ochrony konserwatorskiej tj. strefą C. Osiedle [...] wymieniono w grupie "Dziedzictwo urbanistyki i architektury XX wieku z lat 1945-1989", jako osiedle zabudowy wielorodzinnej, co oznacza, że zespół zabudowy jednorodzinnej [...] z ok. 1930 r. nie może być uważany za część tego osiedla. Tezę te potwierdza również fakt oznaczenia na Rysunku nr 2 załączonym do Studium, jednej z 3 części zespołu zabudowy Kolonii Słońce, ti. 4 domów szeregowych przy ul. [...], wśród obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków. Tym samym, nie można przyjąć, że ustalenia Studium odnoszące się do osiedla [...] dotyczą również zabudowy [...]. O odrębności tego zespołu wiedzieli już projektanci osiedla WSM, którzy w pierwotnym schemacie osiedla [...] z 1948 r. (kopia w zał. nr 30) rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oznaczyli jako teren mieszkalny istniejący (M), a tereny mieszkalne osiedla oznaczono innym rodzajem grafiki i literami TM. Dopiero po zmianie Studium w 2014 r. na Rysunku nr 2 zespoły budynków przy ul. [...] zostały oznaczone jako obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków. W tekście Studium strefą C nie objęto w ogóle tzw. [...], ponieważ w tym rejonie [...], wśród obiektów, stanowiących układy urbanistyczne i zespoły zabudowy objęte strefą C, wymieniono tylko Osiedle [...] (s. 124, kopia w zał. nr 31). Znamienne jest to, że w t, m fragmencie studium wymieniono konkretne zabytki w strefie C, nie wskazując przy tym na inne zabytki "wg aktualizowanego wykazu Konserwatora Zabytków", jak to ma miejsce w innych częściach Studium. Oznacza to że tylko te ściśle określone obiekty i obszary są zabytkami w strefie C. Z powyższych ustaleń wynika, że obowiązujące w Studium dla strefy C zasady ochrony "wartości kulturowych zespołów" powinny być stosowane w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie do [...] - WSM [...], a nie do [...]. Zasady te wymieniono na str. 124 Studium. Są to: "ochrona rozplanowania, ograniczenie gabarytów" oraz "analogiczne zasady ochrony jak dla obszarów wpisanych do rejestru zabytków w stosunku do wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego określonych na podstawie odrębnych opracowań."

Inaczej, niż w tekście określono strefę C na rysunkach i schematach zamieszczonych w studium: Rysunek nr 15 oraz Schemat nr 70, s. 123. Według oznaczeń graficznych na tych planszach, strefa C obejmuje nie tylko osiedle [...], ale również [...], jednakże, według legendy do tego rysunku, strefa KZ-C jest strefą "OCHRONY WYBRANYCH PARAMETRÓW HISTORYCZNEGO UKŁADU URBANISTYCZNEGO" Ten zapis należy zatem rozumieć nie jako konieczność ochrony całych zabytkowych zespołów i układów urbanistycznych, ale tylko ich "wybranych parametrów", takich jak rozplanowanie i gabaryty, które muszą być sprecyzowane w wyniku szczególnych analiz.

Skoro w Studium nie wymieniono w strefie C ochrony konserwatorskiej zespołu budowlanego [...], to należałoby do tego zespołu odnieść przeniesione z projektu Studium zapisy na s. 125 (kopia w zał. nr 32) w rozdz. 3.2., tj. kierunki ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, nie wpisanych do rejestru zabytków (nie wyodrębnionych na rysunku studium), "do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego: zabytki nie wpisane do rejestru zabytków - rekomendowane do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [w przypisie dolnym: wg aktualizowanego wykazu Konserwatora Zabytków/, wskazane na podstawie art.145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do czasu ustanowienia gminnej ewidencji zabytków - powinny: (...)

- być wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

posiadać zapisane w planie miejscowym warunki i zakres ochrony w zależności od potrzeb: gabarytu, formy, detalu oraz zagospodarowania bezpośredniego otoczenia."

Nie można jednak stwierdzić że zapisy te zostały uwzględnione w odpowiednich ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], dotyczących Budynku, ponieważ [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazał zabytków do ujęcia w Studium zgodnie z art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Studium szczegółowo wymieniało obiekty do ochrony strefa C i w ich katalogu nie uwzględniono Budynku jak i zespołu budynków leżących przy ul. [...] ([...]). W związku z tym m.in. dla tego doszło do naruszenia zasad sporządzania Planu na gruncie art. 9 ust. 4 UPZP.

Istotna niezgodność ustaleń Planu ze wskazaniami Studium dotyczy także wymogu poprzedzenia procesu przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednimi analizami i studiami konserwatorskimi oraz dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny stanu zachowania obszaru. Przy opracowywaniu zapisów Planu nie uwzględniono części ustaleń zawartych w Studium, tj. w rozdz. "XIV. - 1.2. Generalne zasady ochrony wartości zabytkowych, którym należy podporządkować kształtowanie zagospodarowania przestrzennego w obszarach dziedzictwa kulturowego" oraz "Wytyczne dotyczące określania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" (kopia w zał. nr 33 oraz zał. nr 34). Zapisy zawarte w tych fragmentach Studium wskazują na konieczność dokonania "kompleksowej oceny stanu funkcjonowania obszaru opartej na analizach i studiach, a w miarę potrzeb łącznie ze studiami krajobrazowymi i panoram oraz w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie". Brak jest jednak dowodów na to, aby przed formułowaniem ustaleń planu w zakresie ochrony konserwatorskiej Budynku wykonano takie analizy i studia, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 UPZP. Z opisanego wyżej stanu zachowania Budynku oraz z dowodów przedstawionych w ust. 1 niniejszej skargi wynika, że takiej oceny nie przeprowadzono.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że ustalenia w Planie w zakresie ochrony zabytków ujętych w projekcie gminnej ewidencji zabytków i przewidzianego ujęcia w tej ewidencji sformułowano w sposób nieuprawniony, ale świadomy, tak rygorystycznie, jak ustalenia dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Tymczasem, te formy ochrony (ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wpis do rejestru zabytków) są różne i nierównoważne. Ochrona zabytku wpisanego do rejestru rodzi bowiem dużo poważniejsze skutki prawne, z których wynikają konkretne prawa i obowiązki, zarówno dla posiadacza zabytku, jak i dla organów administracji. Ochrona zabytków w planie nie powoduje powstania takich praw i obowiązków, a jej celem jest przede wszystkim zachowanie tych obiektów jako elementu ładu przestrzennego. Skarżący zauważył, że wbrew bardzo restrykcyjnym ustaleniom Planu, organy ochrony zabytków nie przypisywały zespołowi zabudowy [...] tak wielkiej wartości zabytkowej, aby w sposób kategoryczny zakazywać dokonywania w nim zmian. I tak, np. dla segmentu ul. [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie nadbudowy i rozbudowy poddasza (postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2002 r., które wymienił [...] Konserwator Zabytków w postanowieniu uzgadniającym pozwolenie na budowę dla tej inwestycji, nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., kopia w zał. nr 35). Segment ten jest elementem tego samego szeregu domów, co Budynek, a zatem ma (miał) analogiczną formę do omawianego Budynku. W segmencie tym dobudowano do ściany północnej szyb windy oraz zabudowano częściowo taras na poddaszu. [...] Konserwator Zabytków w dniu [...] maja 2009 r. wydał opinię do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] z funkcji mieszkalnej na usługi oświaty (kopia w zał. nr 36). Według wyżej wymienionej opinii [...] Konserwatora Zabytków, Budynek był wówczas położony w strefie ochrony konserwatorskiej (strefie C) w "propozycji obszarów ochrony konserwatorskiej do opracowywanego studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego [...]" (Studium uchwalono już w 2006 r. ...), a także ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków. [...] Konserwator Zabytków uznał, że planowana inwestycja "nie wpłynie negatywne na parametry historyczne układu urbanistycznego tej części [...]", co oznacza, że wartość obiektu była oceniana jako element tego układu, a nie jako odrębne dzieło architektury. Podobny sposób myślenia zaprezentował [...] Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczących remontu garażu i osuszenia fundamentów budynku przy ul. [...], który został również ujęty w gminnej ewidencji zabytków (kopia w zał. nr 37). Organ ten zaakceptował szeroko zakrojone prace budowlane w "budynku garażu", sankcjonując/akceptując tym samym fakt rozbudowy, powodującej znaczącą zmianę w architekturze pierwotnego budynku. Uzasadnieniem takiego stanowiska był brak negatywnego wpływu planowanych robót na "walory zabytkowe zespołu ujętego w gminnej ewidencji zabytków", co oznacza, że [...] Konserwator Zabytków, podobnie jak w przypadku budynku ul. [...], zdaje się, próbował oceniać wartość zabytkową budynku tylko jako elementu zespołu, a nie pojedynczego budynku.

Skarżący wskazał, że Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] przesłało projekt Planu do Biura [...] Konserwatora Zabytków, o czym świadczy fakt zachowania w archiwum SKZ projektu tego planu (kopia fragmentu w zał. nr 38) oraz przekazywania dodatkowych wniosków do planu przez ten organ (pismo SKZ z dnia 28 listopada 2008 r., kopia w zał. nr 39). Dokument ten nosił nazwę "[...]", autorstwa [...] z czerwca 2006 r. (kopia fragmentu w zał. nr 38). Biuro [...] Konserwatora Zabytków Urzędu [...] nie było jednak uprawnione do przekazywania wniosków do planu na podstawie art. 23 UPZP. Zadania takie nie zostały jej przekazane w porozumieniu pomiędzy Wojewodą [...] a [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.). Trzeba zatem przyjąć, że [...] Konserwator Zabytków zlecił i przekazał Wytyczne oraz dodatkowy wykaz zabytków do Planu w ramach zadań własnych gminy, jako materiał roboczy. Potwierdza to treść maila BAiPP do skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. (zał. nr 40): "ww opracowanie "[...]" jest opracowaniem pomocniczym, sporządzonym na potrzebę procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i na zlecenie [...] Konserwatora Zabytków."

W związku z tym nie można uznać, że Wytyczne były oficjalnym stanowiskiem organu ochrony zabytków w kwestii projektu planu. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego przesłało skarżącemu odpowiedź z dnia 27 marca 2017 r., że "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". Skarżący podkreślił także, że z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r., I.dz. [...] (kopia w zał. nr 46) wynika, że uwzględnienie "innych zabytków nieruchomych" w projekcie Planu nastąpiło poprzez przekazanie Wytycznych przez [...] Konserwatora Zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków otrzymał również te Wytyczne od [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] marca 2007 r. (kopia w zał. nr 47). W piśmie tym [...] Konserwator Zabytków wyraźnie zaznaczył, że Wytyczne mają posłużyć jako materiał "przy uzgadnianiu projektu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu". Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wykorzystał ten materiał do przekazania swoich wniosków do projektu planu, stosownie do art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten nie dopełnił jednak obowiązku wskazanego w tym przepisie, co oznacza, że ustalenia planu dotyczące ochrony zabytków zostały sformułowane bez współpracy z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Dodatkowe uwagi [...] Konserwatora Zabytków do projektu planu z dnia [...] listopada 2008 r., zostały przekazane już po formalnym wystąpieniu przez Prezydenta [...] do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (pismo z dnia 7.05.2008 r" doręczone w dniu 14 maja 2008 r. (kopia ze zwrotnym poświadczeniem odbioru w zał. nr 48). Zgodnie z art. 25 UPZP termin uzgodnień wynosił na 21 dni kalendarzowych od dnia udostępnienia projektu planu, a zatem upływał w dniu 4 czerwca 2008 r. Oznacza to, że już po formalnym, "milczącym" uzgodnieniu planu przez uprawniony organ konserwatorski, [...] Konserwator Zabytków nadal wnosił robocze uwagi do planu. Pismo z dnia 28 listopada 2008 r. przekazano przy tym do wiadomości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, niemniej jednak organ ten nadal nie zajął stanowiska w zakresie uzgodnienia planu. Oznacza to świadome zaniechanie jakiejkolwiek współpracy uprawnionego organu ochrony zabytków (MWKZ) przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Reasumując te zarzuty skarżący wskazał, że w sprawie organy (biura) [...] oraz [...] Wojewódzki Konserwator zabytków nie zachowały zgodności Planu ze Studium oraz nie zastosowały właściwej procedury uchwalania Planu, co m.in. spowodowało naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 UPZP. W tekście Studium nie pojawia się oznaczenie "[...]" jak i Budynek (nazwa, adres, itp.). Na rysunku Studium, do jego zmiany w 2014 r., Budynek także nie figuruje jako obiekt lub część zespołu urbanistycznego wskazany do ochrony, a co za tym idzie, ze względu na szczegółowe w tym wypadku zapisy Studium oraz jego rysunki, Plan nie powinien wskazać Budynku jako obiektu chronionego Planem (jak i tzw. [...]).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 UOZ oraz art. 23 UPZP skarżący wyjaśnił, że w przypadku opracowywania studium [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków był zobligowany, stosownie do art. 23 UPZP, do wywiązania się z obowiązku wyrażania opinii, składania wniosków oraz udostępniania informacji, wyrażonego również w art. 145 UOZ, tj. do wskazania "innych zabytków nieruchomych" do ujęcia w Studium. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że "z uwagi na okoliczności (...) dotyczące stanu archiwizacji, (w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków) nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że MWKZ nie przekazywał list obiektów "innych zabytków nieruchomych" w trakcie prac przy sporządzaniu studium." Jak zatem wynika z przytoczonej powyżej korespondencji z Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego, nie ma dowodów na to, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków taki wykaz zabytków przekazał. W wyżej wymienionym piśmie z dnia [...] maja 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zinterpretował również treść art. 145 UOZ, twierdząc, że przepis ten "nie ustala zasad współpracy między organami i sposobu wypracowywania stanowiska, ale sugeruje, że chodzi o dokumenty których dysponentem jest MWKZ'. Z tego zdania wynika, że na mocy art. 145 UOZ, wojewódzki konserwator zabytków nie musi wskazywać zabytków do ujęcia w studium i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wystarczy, że dysponuje odpowiednimi dokumentami. Wykładania ta jest oczywiście błędna. Z brzmienia omawianego art. 145 wprost wynika, iż "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków." Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien aktywnie współpracować przy opracowywaniu Studium oraz Planu, wskazując organowi sporządzającemu projekty tych dokumentów planistycznych zabytki, które nie są objęte innymi formami ochrony, ale powinny być objęte ochroną w studium i w planie.

Organ ten nie przekazał jednak żadnych wniosków do planu, jak również nie wskazał zabytków do ujęcia w planie, stosownie do art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co potwierdziło Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] w piśmie z dnia 27 marca 2017 r., informując, iż oprócz wspomnianych Wytycznych konserwatorskich z 2006 r., "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". Warto w tym miejscu wskazać, że Budynek nie był i nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków (w zał. nr 50 mail z dnia 21 kwietnia 2017 r.). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 145 UOZ. Brak tego rodzaju działania stanowi rażące naruszenie tego przepisu oraz przepisu art. 23 UPZP.

Zdaniem skarżącego organ [...] poprzez brak wskazania jakichkolwiek przesłanek do uznania Budynku za obiekt chroniony planem na podstawie § 156 ust.7.2 pkt 2 Planu, w tym brak wyjaśnienia istnienia interesu społecznego oraz cech historycznych (artystycznych, naukowych) w rozumieniu art. 3 pkt 1 UOZ naruszył przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 UPZP.

W niniejszej sprawie nie sposób mówić o "wyważaniu jakichkolwiek interesów", jako że poprzez błędy i zaniechania organów do tego rodzaju "wyważenia" interesu w ochronie zabytków i prawa własności nie doszło. Choćby dlatego, że nie doszło do oceny Budynku pod względem ochrony, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 UPZP.

W przedmiotowej sprawie organ [...] nie wskazał ww. interesu (nie wskazał cech istotnych z punktu widzenia wartości, o którym mowa w art. 3 pkt 1 UOZ) a zatem nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy, która pozwoliłaby na tak restryktywny zapis Planu w stosunku do Budynku, ograniczający prawo własności, które to prawo UPZP nakazuje w art. 1 ust. 2 pkt 7, uwzględniać/stosownie ochraniać. Poprawności działania organu nie uzasadniają również ewidentne braki formalne i materialne procedury planistycznej, jak również obecny stan Budynku oraz jego otoczenia, jak to wskazano m.in. w ust. 1.2.5. niniejszej skargi. Naruszenie ww. art. 1 ust. 2 pkt 7 dotyczy również nierozważenia proporcjonalności działania organu w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 UPZP

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że podstawę prawną wprowadzenia w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń dotyczących zabytków stanowią: ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn, zm.) oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz, 717 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). Ustawa o ochronie zabytków wskazuje na zadania publiczne, realizowane przez administrację, związane ze strzeżeniem dziedzictwa kultury, a także definiuje przedmiot ochrony.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Organ podkreślił, że kategorie zabytków wskazane w tym przepisie mają charakter przykładowy, co oznacza, że obowiązek uwzględniania dotyczy wszystkich zabytków. Ustalenia kwestionowanego planu miejscowego spełniają ponadto wymogi § 4 pkt.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierają określenia terenów i obiektów chronionych ustaleniami planu, w tym określają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów. Założeniem planu było uporządkowanie, ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego oraz określenie podstawowych zasad kompozycji funkcjonalno - przestrzennej. Zamierzony cel zrealizowano poprzez określenie zasad kształtowania i zagospodarowania zabudowy, w szczególności poprzez określenie wskaźników zagospodarowania. Na obszarze planu uwzględniono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Zgodnie z planem miejscowym obiekt przy ul. [...] znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej C - zgodnie z ustaleniami ogólnymi określonymi w § 7 ust. 3.3 ( zał nr 24) gdzie plan miejscowy ustala :

strefę ochrony wybranych parametrów układu urbanistycznego, w tym krajobrazu, gabarytów C , obejmującą m. in.: [...] - układ urbanistyczny; osiedle [...] SM "[...]"; ponadto: a) obowiązuje zasada realizacji współczesnej zabudowy o jednolitej kompozycji przestrzennej, nie kolidującej z gabarytami zabudowy zabytkowej i jej wartościowym układem; b) jeżeli w ustaleniach szczegółowych dla terenów położonych w tej strefie nie ma zakazu nadbudowy istniejącej zabudowy, to oznacza to, iż istnieje możliwość nadbudowy budynków do wysokości zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, chyba że ustalenia szczegółowe dopuszczają inną wysokość nadbudowy.

Obiekt Skarżącego, jest elementem założenia urbanistycznego pomiędzy ulicami [...], [...] i ul. [...] które stanowi jednorodny zespół, oparty na zasadzie jednolitej kompozycji przestrzennej polegającej na usytuowaniu trzech szeregowych segmentów domów stanowiących jeden zwarty zespół budynków. Założenie to objęto ochroną w planie, poprzez wprowadzenie ograniczenia odnośnie ewentualnych przekształceń, jakim może w przyszłości ulec ww. zespół budynków. Powyższe zapisy planu, podjęte zostały na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz przywołanego już § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ zaznaczył, że w zaskarżonej uchwale ochroniony jest planem obiekt, jednak ma on dodatkową wartość historyczną, artystyczną wraz z pozostałymi segmentami tworząc jeden uporządkowany zespół, który w całości uznano jak wybrany historyczny układ urbanistyczny, który należy chronić. Tworzy bowiem on funkcjonalnie i przestrzennie odrębny zespół w terenie, dlatego też układ urbanistyczny terenu, również został objęty ochroną w planie. Ponadto zgodnie z §156 (zał nr 25) plan miejscowy ustalił: w ust. 7.2 obiekty chronione planem: 1) ul [...][...],[...], [...], [...], [...] - domy

2) domy szeregowe przy ul. [...] i ul. [...]

3) ul. [...] - dom

4) układ urbanistyczny terenu

a w ust 7.3 określono zasady kształtowania zabudowy na przedmiotowym terenie:

1) zachowanie cech architektonicznych obiektów chronionych planem

2) zachowanie układu zabudowy z zakazem wprowadzania nowej zabudowy

3) zachowanie obecnej parcelacji działek z zakazem wprowadzania podziałów wtórnych

4) zakaz rozbudowy i nadbudowy obiektów chronionych planem

5) dopuszcza się wymianę obiektów na obiekty o tych samych gabarytach i nawiązujących architekturą do charakteru istniejącej zabudowy - do cech funkcjonalizmu

W ust. 7.5 określono szczegółowe zasady realizacyjne dla obiektów objętych ochroną:

1) zachowanie oryginalnego wyglądu elewacji obiektów chronionych planem

2) zachowanie detalu architektonicznego w postaci balkonów, balustrad, charakteru i materiału stolarki okiennej i drzwiowej itp

Ustalenia zawarte w tekście uchwały są zgodne z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część uchwały (fragm. rys. zał. nr 26)

Obiekt wraz z sąsiadującymi segmentami szeregowych domów stanowi jeden zwarty zespół budynków. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego - nie wykazujących takiego podobieństwa. Na obszarze ochroniony jest planem obiekt, który wraz z pozostałymi segmentami tworzy jeden uporządkowany zespół, który w całości uznano jak wybrany historyczny układ urbanistyczny, który funkcjonalnie i przestrzennie stanowi jednorodny, wyróżniony zespół w terenie.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dla rozważań nad ochroną dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym znaczenie ma przede wszystkim pojęcie zabytku nieruchomego. Ustawodawca doprecyzował je w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez wskazanie, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, określone kategorie zabytków nieruchomych: krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki (...). Organ podkreślił, że o uznaniu obiektu za zabytek - i związanej z tym powinnością działań ochronnych władz publicznych - nie przesądza ustanowienie formy ochrony zabytków (jak również wpis do ewidencji zabytków), ale spełnienie cech określonych w przywołanej powyżej definicji legalnej zabytku. Nie budzi wątpliwości, że będąca przedmiotem kwestionowanego planu miejscowego zabudowa kwartału, na którym znajduje się budynek Skarżącego, wypełnia te wymogi. Cechuje się bowiem spójną koncepcją architektoniczną o bardzo wysokich walorach estetycznych. Jest również świadectwem ważnego w historii [...] kształtowania struktur osadniczych [...], jaki miał miejsce w dwudziestoleciu międzywojennym, ale również powojennej odbudowy tego obszaru. Jest to więc, oprócz materii stricte fizycznej, również element dziedzictwa o charakterze niematerialnym - świadectwa rozwoju [...]. Znaczenie ma w tym przypadku zarówno sam układ budynków, ich wielkość, kształt, bryła, jak również detale architektoniczne (wejścia, facjaty itp.).

Wobec zabytkowego i szczególnego dla [...] charakteru [...] ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zostały opracowane w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie planu, wykonane przez zespół dr arch. K. G. na specjalne zlecenie [...] Konserwatora Zabytków Urzędu [...]. Kwestionowane są następstwem tych Wytycznych Konserwatorskich.

Zgodnie z "[...] " przedmiotowa nieruchomość została wskazana w części II- "[...] " w kwartale oznaczonym symbolem I - jako kwartał zabudowy ujęty ulicami [...], [...],[...] i [...] ( zał. nr 3 - na stronie 71) w kwartale I6 pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], gdzie jako postulat ochrony konserwatorskiej znajduje się postulat wpisu do ewidencji zabytków domów szeregowych przy ul. [...] i ul. [...] oraz domu przy ul. [...] oraz określono szczegółowe wytyczne konserwatorskie do kształtowania zabudowy m.in. - Zachowanie układu zabudowy z zakazem wprowadzania nowej zabudowy, (...) zakaz rozbudowy i nadbudowy obiektów wpisanych i postulowanych do ewidencji zabytków oraz zabudowy wielorodzinnej... "

Ponadto zgodnie z Załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część opracowania "[...] " " Wytyczne konserwatorskie" - tj. rysunkiem sporządzonym w skali 1:1000 ( 4 arkusze) przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] została oznaczona jako obiekt postulowany do wpisu do ewidencji zabytków. Załącznik nr 1 do ww opracowania został również udostępniony Skarżącemu drogą elektroniczną (fragm. rysunku zał. nr 4). Nieprawdziwe jest twierdzenie Skarżącego, iż opracowanie "[...] " sporządzone podczas procedury planistycznej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] stanowi jedynie projekt takiego dokumentu i nie jest dokumentem formalnym.

Powyższe opracowanie zostało opracowane na zlecenie [...] Konserwatora Zabytków. Składa się z dwóch części. Część pierwsza pt "[...]" (zał. nr 1). Część druga to opracowanie pt "[...]" (zał. nr 2). Dokument opatrzony został pieczątką [...] i sporządzony został na potrzebę procedury planistycznej sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Opracowanie "[...]" jest opracowaniem pomocniczym, stanowiącym wytyczne przy prowadzeniu procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Miało więc niewątpliwie charakter materiału urzędowego. Oczywistym jest, że na potrzeby zarówno sporządzania planu miejscowego organy administracji mogą przygotowywać różnorodne opracowania i ekspertyzy. Może to w szczególności dotyczyć kwestii przyrodniczych, infrastruktury społecznej i technicznej czy też właśnie zagadnień zabytkowych.

W ww opracowaniu "[...]" składających się z części I- analitycznej pt. "[...]" i części II- "[...]" - opracowano szczegółowe wytyczne dla poszczególnych kwartałów zabudowy. W części I "[...]" — wskazano, że "wykorzystano dwie metody: analityczną i badań terenowych. Metoda analityczna opierała się na kwerendzie i analizie literatury oraz materiałów kartograficznych. Zastosowano także metodę porównawczą zebranych materiałów. Badania terenowe obejmowały wizję lokalną oraz wywiad środowiskowy, stanowiąc jednocześnie weryfikację i uzupełnienie wcześniej przeanalizowanych materiałów. W wyniku czego wskazano w II części opracowania - wytycznych konserwatorskich szereg obiektów do objęcia ochroną konserwatorską".

Ponadto w części I zawarto postulat "rozszerzenia strefy ochrony konserwatorskiej C w kierunku południowym (...) " na zespól dobrych wilii z okresu modernizmu i funkcjonalizmu (z [...] projektu B. P. (...) wszystkie interesujące budynki objęte są tu ewidencją zabytków, stanowiąc zwarty zespól (...) do ochrony metodami planistycznymi".

Nie ulega wątpliwości, że objęcie ochroną nieruchomości przy ul. [...] znajduje uzasadnienie w wymogach ochrony zabytków ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. Budynek jest skrajnym segmentem jednego z trzech szeregowców zlokalizowanych pomiędzy ul. [...],[...] i [...], który powstał przy realizacji [...] na [...] wg projektu znanego polskiego architekta, profesora Politechniki Warszawskiej, B. P., pod koniec lat 20- tych XX wieku. [...] obejmuje czternaście jednorodzinnych piętrowych segmentów o skromnych funkcjonalistycznych formach, które stanowią jeden zwarty zespół budynków. Przedmiotowy obiekt reprezentuje styl funkcjonalizmu, którego głównym założeniem jest wysunięcie na plan pierwszy funkcji, od której są uzależnione zarówno elementy techniczne (materiał, konstrukcja), jak i estetyczne (forma), charakterystycznymi cechami funkcjonalizmu są: regularność i lekkość struktur i form architektonicznych, nowoczesne materiały i konstrukcja, funkcjonalność, brak zewnętrznych dekoracji. Należy dodać, że B. P., karierę architekta zaczynał jako bliski funkcjonalistycznej architekturze awangardowej i w tym okresie powstały dwie kolonie szeregowych domów: [...] na [...] oraz [...] przy ul. [...] i [...] na [...]. Wśród licznych, znanych projektów B. P., które zostały zrealizowane w [...] należy wymienić m.in. [...] (ul. [...], tzw. [...], 1936-1937), [...] w [...] (z zespołem, 1947-1955), [...], ul. [...] (1948-1950), [...], ul. [...] (1952), [...], al. [...] (1952-1957), odbudowa i rozbudowa [...] w [...] (1953-1965), [...], przy [...] (1958-1961) a także rozbudowa kompleksu budynków [...] (1948-1952). Ponadto na dowód, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany wg. projektu wybitnego architekta należy wymienić liczne nagrody, które otrzymał. Ten zasłużony architekt w [...] zdobył I nagrodę w konkursie [...] i projektował wiele budynków użyteczności publicznej np. [...] na [...] (1935-1939) W 1937 został odznaczony [...] za zasługi dla polskiej sztuki w ogóle, a w [...] [...].

Wartości zabytkowej omawianych budynków - w tym budynku skarżącego - nie przekreślają również zniszczenia wojenne. Zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w "[...] " w cz.I " Analiza zasobów zabytkowych" na str. 12 "dzielnica nie została zrujnowana w czasie II wojny, (...) płaskość dachów stosowana w architekturze funkcjonalizmu i oszczędność detalu, spowodowały, ze odbudowa zniszczeń nie zmieniała ukształtowania budowli" wszystkie przedmiotowe budynki szeregowe widoczne są na zdjęciu lotniczym z 1945 r., ( zał. nr 5) - budynki te zatem nie zostały zbombardowane i wyraźnie zachowano ukształtowanie budowli przy ich odbudowie.

Na dowód załączono również zdjęcia [...] z lat 1931 i 2017 r. ( zał. nr 6) gdzie widok domów potwierdza, że głównym dążeniem projektantów przy odbudowie było odtworzenie pierwotnego wyglądu obiektów. Na załączonym do Skargi jednym z rysunków projektu z 1947 r. (zał. nr 7) przedstawiającym elewację północną budynku znajduje się adnotacja autora projektu J. G. "Odtworzył", co oznacza, że zamierzeniem projektanta było odtworzenie pierwotnego wyglądu elewacji.

Dla stwierdzenia, że przy odbudowie starano się zachować pierwotną wysokość budynków wykonano analizę porównawczą wysokości budynków szeregowych. Porównano parametry wysokości zawarte w załączniku do Skargi, (zał. nr 8) gdzie wysokości przedmiotowego obiektu wynoszą odpowiednio tj.l 120cm od południa i 1060 cm od północy - z parametrami wysokości z bazy danych pochodzących ze skaningu laserowego wykonanego w trakcie opracowywania systemu ISOK w BAiPP, gdzie najwyższe wysokości wynoszą odpowiednio: dla budynków szeregowych przy ul. [...] - 1124cm ( zał. nr 9), dla budynków szeregowych przy ul. [...] -1181cm (zał. nr 10), dla budynków szeregowych przy ul. [...] - 1135cm (zał. nr 11). Z analizy wynika, że w przypadku najwyższej wysokości budynków szeregowych przy ul. [...] wysokość ta jest wyższa tylko o 15 cm od najwyższej wysokości przedmiotowego obiektu.

Reasumując, w odniesieniu do pierwotnego projektu forma obiektu przy jego odbudowie zachowała ukształtowanie budowli, w duże mierze odtworzono pierwotny wygląd obiektu, przy odbudowie starano się zachować pierwotną wysokość budynków, a zatem zachowanie zasadniczych elementów pozwoliło na zachowanie pierwotnych wartości artystycznych i historycznych obiektu i utrzymały wartość całego zespołu [...], wyjątkowego w tej okolicy. Dlatego też celowe było objęcie budynków wchodzących w skład [...] ochroną w przedmiotowym planie, dzięki czemu, zgodnie z konstrukcją planu, mają do nich zastosowanie ustalenia zapewniające zachowanie wartości artystycznych i kulturowych.

W odniesieniu do zarzutu Skarżącego, że budynek [...] nie został wskazany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego [...] jako budynek do ochrony, organ wskazał, że cały zespół tzw. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym jako [...] - WSM [...]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego [...] zgodnie z uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...].10.2006 r. jest dokumentem planistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy (miasta) dla jej całego obszaru. Studium obejmuje całe miasto i w odróżnieniu od szczegółowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poziom szczegółowości jest odmienny. Plany miejscowe odnoszą się do mniejszych obszarów i dokładnie określają sposób ich zagospodarowania. Należy zwrócić uwagę, że załącznik graficzny Studium został sporządzony w skali 1:20000. Przy takiej skali opracowania niemożliwe jest określenie tak szczegółowych ustaleń jak w planie miejscowym sporządzonym w skali 1:1000.

Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego [...] w Rozdziale [...] ( na str. 159) ( zał. nr 12) - pt. "[...] " (na str. 173) (zał. nr 13) pt. "[...] " w poz. [...] wskazano - Osiedle [...] - WSM [...] - do objęcia strefą ochrony konserwatorskiej KZ-C. Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie [...], która znajduje się na terenie osiedla [...] WSM [...]. Na str.125 w Studium (zał. nr 14) opisano strefę KZ-C - jako strefę ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego i wymieniono zabytki objęte strefą: w tym układy urbanistyczne, zespoły zabudowy: gdzie wskazano m.in. - [...] – WSM [...]. Dodatkowo na str. 126 w Tabeli nr 20 pt "[...] " w poz.80 ( zał. nr 15) wskazano - [...] - WSM [...].

Na Rysunku nr 15 (zał. nr 16) zaznaczono graficznie przedmiotowy obiekt, który w legendzie opisano "[...]". W tym przypadku jako wybrany historyczny układ urbanistyczny wskazano Osiedle [...] - WSM [...], do którego wg. oznaczeń graficznych na rysunku Studium zalicza się również przedmiotowy obiekt [...].

Na rysunku nr 2 Studium pt "[...]" ( zał. nr 17) oznaczono przedmiotowy obiekt graficznie i opisano w legendzie jako "[...]". Analogiczne zapisy wskazujące Osiedle [...] - WSM [...] do objęcia ochroną konserwatorska KZ-C znajdowały się również we wcześniejszych wersjach Studium, w wyniku wprowadzanych zmian znajdowały się w innych pozycjach.

Zapisy Studium zostały uwzględnione w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], gdzie przedmiotowy budynek przy ul. [...] został zgodnie z wytycznymi Studium objęty ochroną. Część tekstową i część graficzną Studium należy czytać łącznie i stanowią one integralny dokument planistyczny podobnie jak część tekstowa i graficzna planu miejscowego, gdzie w obu przypadkach należy stwierdzić zgodność zapisów w omawianym zakresie. Stanowisko Skarżącego nie znajduje potwierdzenia w świetle analiz ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego [...] i analiz wykonanych w trakcie prac nad planem miejscowym.

W przytoczonym piśmie [...] Konserwatora Zabytków z 2009 r. załączonym do skargi przez Skarżącego dotyczących nieruchomości przy ul. [...] ( zał. nr 18 - segment tego samego szeregu domów co przedmiotowa nieruchomość) [...] Konserwator Zabytków wypowiedział się nt. braku uwag co do zmiany sposobu użytkowania przy ul. [...] i jednocześnie poinformował, że obiekt ten został ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków (a więc przed datą uchwalenia planu miejscowego). Stąd można domniemywać, że cały szereg domów w tym przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] był także ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków w trakcie jej tworzenia. Potwierdza to bardzo dużą wartość zabytkową tych obiektów i uzasadnia objęcie ochroną w planie miejscowym. Na gruncie Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązującej dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego to właśnie plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego miały najpełniej i w zróżnicowany sposób obejmować ochroną konserwatorską zabytki położone na danym terenie (tak m.in. [...]). Ujęcie tych budynków w projekcie ewidencji zabytków a także karta adresowa zabytku nieruchomego nr [...] przy ul. [...] pozyskana z zasobów [...] Konserwatora Zabytków ( zał. nr 19) potwierdza zabytkową wartość obiektu i fakt, że przedmiotowy obiekt objęty jest [...] i zrealizowany został w latach 1928-1929.

Obiekt został ujęty w pierwszym zarządzeniu nr [...] r. Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków. Sprawy wpisu do rejestru zabytków oraz sprawy wojewódzkiej ewidencji zabytków należą do kompetencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zał. nr 20). Wpisanie tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie mogło mieć miejsca w dacie uchwalenia planu miejscowego (gdyż wówczas nie obowiązywała jeszcze zmiana ustawy o ochronie zabytków wprowadzająca ten instrument) ale dokonana została w późniejszym okresie, co potwierdza zabytkową wartość budynków [...].

Na etapie uzgodnień ustawowych wystosowano na podstawie art. 17 pkt 7 oraz art. 25 u.p.z.p. skierowano wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia [...].05.2008 r. ( zał nr 21) o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], sporządzonego w oparciu o uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2005 r. W piśmie tym poinformowano, że zgodnie z art. 25 w/w ustawy Prezydent [...] w Zarządzeniu nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku ustalił termin uzgodnień na 21 dni kalendarzowych od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego oraz, że nieprzedstawienie w powyższym terminie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust 2 w/w ustawy uważać się będzie za równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Nadmieniono, że zgodnie z art. 24 ust. 1 w/w ustawy, uzgodnienie powinno być dokonane w formie postanowienia (art. 106 kpa). Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zgłosił żadnych uwag do projektu planu. W związku z powyższym uważa się, że projekt planu został uzgodniony.

Dlatego też plan miejscowy dla tego terenu przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną a w § 156 ust. 7.2 jako obiekty chronione planem wskazał między innymi budynki wchodzące w skład [...] to jest domy szeregowe przy ul. [...] i ul [...], a ustalenia planu mieszczą się w dopuszczalnych granicach tzw. "władztwa planistycznego gminy"

Organ przypomniał, że własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji , zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to , jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

Organ przywołał stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r., K 22/04, w którego świetle "każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy musi (...) oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem". Jest to dopuszczalne z uwagi na to, że "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom". Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r. K 46/07 stanął na stanowisku, w którego świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ścisłym związku z art. 31 ust 3 RP Konstytucji pozostaje art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Dziedzictwo to podlega ochronie a zaistniałe w nim ubytki w żaden sposób nie przesądzają o braku podstaw do dalszych działań ochronnych, wręcz przeciwnie - tym bardziej nakazują chronić te elementy, które można jeszcze ocalić.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ochrona istniejącej substancji mieszkaniowej, która jest niewątpliwie przesłanką konieczną dla zachowania walorów zabytkowych i historycznych zabudowy. Nie godzi ona w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności, zgodnie ze społeczno - gospodarczym jego przeznaczeniem (a więc w treść prawa własności w rozumieniu art. 140 kodeksu cywilnego). Odbudowa po wojennych zniszczeniach też - sama w sobie - jest elementem wartości historycznej. Dlatego też dokonana w skarżonym planie miejscowym regulacja mieści się w ramach przewidzianych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP - a więc podstawy wprowadzenia ograniczeń, przesłanki konieczności ingerencji oraz adekwatności (proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń do chronionego prawnie celu koniecznego do osiągnięcia).

Wskazanie budynku Skarżącego jako budynku do ochrony w żadnym zakresie nie ingeruje nadmiernie w wykonywanie prawa własności, a służy realizacji wartości chronionych prawem.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2018 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu i rozwinął argumentację dotyczącą naruszenia wskazanych w skardze przepisów podnosząc także naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP, a także przedstawił opinię geodezyjną dotyczącą budynku posadowionego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. organ odniósł się do argumentacji skarżącego, w tym wskazał przesłanki uzasadniające ocenę, że budynek posiada cechy zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy.

Według dotychczasowej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga M. S. z dnia 5 września poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi w dniu 14 lipca 2017 r. i pozostawionym bez odpowiedzi została wniesiona w terminie.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonych skarg podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo własności działki [...] przy ul. [...] objętej tym planem, a jego interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo własności doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżony plan ustala, że budynek usytuowany na działce jest obiektem chronionym i przewiduje ograniczenia zarówno co do możliwości zabudowy przedmiotowej działki, jak też ograniczenia i zakazy w odniesieniu do posadowionego budynku.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom.

Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Ustawa stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się zarówno do kwestii naruszenia przez gminę obowiązujących przepisów prawa, jak też nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności.

W ocenie sądu kwestionowane ustalenie uchwały odnoszące się do działki skarżącego co prawda narusza interes prawny skarżącego, jednak pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i nie jest rezultatem dowolności w działaniu gminy.

Należy zauważyć, że gmina miała obowiązek kierować się obowiązkami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. stanowi wprost, że zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w planie miejscowym. Według § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Stosownie do treści art. 7 ustawy o ochronie zabytków, brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały do form ochrony zabytków zaliczono:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią zatem przewidziane przez ustawodawcę zupełnie odrębne narzędzie ochrony zabytków.

Trzeba także zauważyć, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków nakazuje uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;

3) parków kulturowych.

Ponadto w ust. 3 tego przepisu wskazano, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Z zestawienia wskazanych przepisów tj. art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7 tej ustawy należy wnioskować, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą przybrać różną postać, a więc dotyczyć będą nie tylko form ochrony konserwatorskiej lub innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i parków kulturowych, ale też innych zabytków tj. takich, którym taki status nadano w ustaleniach planu miejscowego. Potwierdza to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wyrażeniem "w szczególności" wskazującym jedynie na przykładowe wskazanie przedmiotów ochrony.

Wykładnia literalna wskazuje więc, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę również innych obiektów, niż wymienione przykładowo przez ustawodawcę, a forma tej ochrony nie jest zawężona do ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej. Ustawodawca nie wskazał form ochrony zabytków ustalanych w planie miejscowym.

Bezsporne jest, że zarówno budynek znajdujący się na działce skarżącego, jak też wymienione w § 156 pkt 7.2 uchwały budynki oraz układ urbanistyczny terenu znajdujące się w obszarze [...] zostały wskazane w uchwale jako obiekty chronione planem mimo, że nie były objęte wpisem w rejestrze zabytków, a domy szeregowe przy ul. [...] i ul. [...] oraz przy ul. [...] nie były także ujęte w gminnej ewidencji zabytków. W wytycznych konserwatorskich opracowanych na potrzeby sporządzenia miejscowego planu na zlecenie [...] Konserwatora Zabytków w 2006 r. obiekty przy ul. [...] i [...] dopiero były rekomendowane do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Takie ustalenie, a więc uznanie zarówno budynków, jak też układu urbanistycznego tego terenu za obiekty chronione planem, a także określenie z uwzględnieniem potrzeby ich ochrony zasad kształtowania zabudowy i nakazów dotyczących postępowania z budynkami, mimo że nie były ujęte ani w rejestrze zabytków, ani w gminnej ewidencji zabytków, było na podstawie przytoczonych przepisów dopuszczalne.

Skarżący więc niesłusznie kwestionuje zasadność ustalenia ograniczającego prawo własności uważając, że objęcie ochroną obiektu nastąpiło nie tylko niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale również wbrew temu, że budynek usytuowany na jego działce nie był w dacie uchwalania planu ujęty w gminnej ewidencji zabytków (ani też nie został wskazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do uwzględnienia w planie).

Niesłusznie także zarzuca skarżący naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p z uwagi na sprzeczność kwestionowanego ustalenia uchwały (określającego budynek usytuowany na jego działce jako obiekt chroniony) z ustaleniami studium uchwalonego w 2006 r.

Zasadnicze zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia ustaleń studium sprowadzają się do tego, że:

- w studium w wersji obowiązującej na dzień uchwalenia planu obszar pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...] został oznaczony na schematach, rysunkach i wykazach jako osiedle WSM [...],

- na rys. 2 (z daty uchwalenia studium tj. 2006 r.) zawierającym oznaczenie obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków nie uwidoczniono budynku przy ul. [...], a uwidoczniono wówczas jedynie domy szeregowe przy ul. [...],

- budynek nie był oznaczony jako obiekt do ochrony, a cały zespół "[...]", której segment stanowi, znalazł się w obszarze oznaczonym jako powojenne osiedle WSM [...] objętym strefą ochrony konserwatorskiej C, choć w grupie dziedzictwa urbanistyki i architektury XX w osiedle to wymieniono jako osiedle zabudowy wielorodzinnej z lat 1945 – 89, co oznacza, że [...] z ok. 1930 r. nie jest częścią tego osiedla,

- inaczej niż w tekście studium oznaczono strefę ochrony C na rysunku (na którym objęto nią nie tylko osiedle [...], ale też [...]),

- nie uwzględniono ustalenia studium, że prace planistyczne powinny być poprzedzone kompleksową oceną stanu i funkcjonowania obszaru opartej na analizach i studiach, a brak jest dowodu, iż takie analizy przeprowadzono.

W ocenie sądu skarżący nie ma racji wskazując na rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną ustaleń studium. Ustalenia studium w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego zawarte są w części XIV o tytule Ochrona Dziedzictwa Kulturowego (rysunek studium nr 15) w pkt A, którego rozwinięciem są dalsze punkty jak m.in. pkt 3 zatytułowany Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej i obiekty ujęte w ewidencji zabytków wskazane do ochrony prawem miejscowym. W ppkt 3.1 o tytule Obszary zabytkowe i krajobraz kulturowy objęte strefami ochrony konserwatorskiej wskazana jest m.in. strefa C (str. 124) tj. strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego, obejmująca zabytki (układy urbanistyczne, zespoły zabudowy) wśród których wymienione jest Osiedle [...] – WSM [...] (co potwierdza dodatkowo wykaz z tabeli nr 20 str. 126) . Dalej w ppkt 3.2 ( str.125 ) o tytule obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, niewpisane do rejestru zabytków (niewyodrębnione na rysunku studium) zawarto ustalenia dotyczące podstawowych zasad ochrony tych obiektów, do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w planie, które odniesiono do zabytków rekomendowanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (a więc wskazywanych na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Oznacza to, ze wbrew twierdzeniu skarżącego nie ma różnic pomiędzy częścią tekstową i graficzną w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, bowiem rysunek 15, tabela nr 20 z odniesieniami do rysunku i tekstowa część studium są spójne. W zakresie ustalonej strefy ochrony konserwatorskiej C w ustaleniach studium nie wskazano obiektów, bowiem zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p w studium określa się jedynie obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W ppkt 3.2 (str. 125) wskazano jedynie podstawowe zasady ochrony dotyczące obiektów ujętych w gminnej ewidencji, jako realizację wymogu z przywoływanego już art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z zaznaczeniem, iż nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku studium.

Powoływany przez skarżącego jako dowód tego, że studium nie ustaliło ochrony dla budynku usytuowanego na jego działce rys. nr 2 nie ma znaczenia dla oceny zgodności ustaleń zaskarżonej uchwały ze studium, bowiem obrazuje stan faktyczny istniejący w dacie uchwalania studium i odnosi się do opisów zawartych w części IV zatytułowanej Dziedzictwo kulturowe – zasoby i stan ochrony (rysunek studium nr 2). Ma związek z częścią studium określaną jako uwarunkowania (istniejące), nie zaś z tą częścią, która ma znaczenie dla późniejszego opracowywania planu miejscowego, a więc kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Taki podział również stanowi realizację wymogu z art. 10 ust. 1 a więc wymogu uwzględnienia uwarunkowań wynikających m.in. ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) i występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9). Nic więc dziwnego, że budynek skarżącego nie był uwidoczniony wówczas na rys. nr 2 studium, gdyż nie był obiektem ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Przede wszystkim argumentacja ta nie ma znaczenia dla zgodności ustaleń planu i studium, gdyż jak wskazano wyżej w studium obiekt ten nie musiał być wskazywany.

Sąd nie podziela również argumentacji skarżącego dotyczącej nieobjęcia w wyznaczonej w studium strefie ochrony konserwatorskiej domów szeregowych wchodzących w skład tzw. Zespołu [...], na tej podstawie, iż nie wymieniono tej nazwy wśród wyszczególnionych układów urbanistycznych, tak jak miało to miejsce w przypadku osiedla [...] WSM [...] tj. zabudowy wielorodzinnej z lat powojennych. Najwyraźniej skarżący uważa zatem, że obszar wyznaczono zbyt rozlegle i w wyniku pomyłki objęto zespół zabudowy [...], choć ochronie miała podlegać późniejsza zabudowa. Powołuje się na widoczną odrębność tego zespołu zabudowy od osiedla [...], którą w jego ocenie dostrzegali projektanci osiedla, co obrazować ma schemat planu osiedla z 1948 r. (k. 72 – 73 akt sądowych). W ocenie sądu z przedstawionego materiału tj. schematu planu osiedla z 1948 r. i opisu zamierzeń architektonicznych należy wysnuć wręcz odwrotny wniosek. Z opisu tego wynika, że projektanci po pierwsze traktowali jako obszar osiedla [...] teren położony pomiędzy ulicami [...],[...] i [...], po drugie projektując osiedle brali pod uwagę konieczność wkomponowania istniejącej już tam przedwojennej zabudowy, z którą osiedle miało stworzyć urbanistyczną całość, a także, że zamiarem ich było zaprojektowanie tzw. zespołów kolonii tworzących enklawy, nawiązujących jak wskazano w opisie do tradycji przedwojennych. Na marginesie tylko należy zauważyć, że już sama nazwa poszczególnych części osiedla - "kolonia" nawiązuje do tej tradycji i nazwy zespołu "[...]". Trudno zaakceptować też pogląd, że z tak zaprojektowanego układu urbanistycznego usytuowanego na tym terenie, należałoby pominąć akurat najstarszą część, która zapoczątkowała budownictwo mieszkaniowe w tej części [...]. W ocenie sądu nie może być wątpliwości, że nazwą osiedle [...] WSM [...] posłużono się jako określeniem ogólnym odnoszącym się do całego obszaru oznaczonego na rys. nr 15 (poz. 80) i w obszarze objętym strefą C mieści się także [...]. Studium nie zawiera definicji osiedla [...], a zatem tą nazwą posłużono się dla określenia obszaru pomiędzy ulicami [...],[...],[...].

Zdaniem sądu został spełniony wymóg poprzedzenia prac planistycznych wytycznymi konserwatorskimi, bowiem takie opracowanie przygotował [...] Konserwator Zabytków.

Słusznie zauważa skarżący, że opracowany materiał pomocniczy zawierający ocenę stanu tego obszaru i wytyczne dotyczące zasadności ochrony konserwatorskiej powinien być podpisany. Jednakże ten brak nie powoduje jednoczesnego braku przydatności opracowania, w toku prac planistycznych. Zostało bowiem zaakceptowane przez [...] Konserwatora Zabytków, co potwierdza zarówno stanowisko organu, jak też dokumenty przedstawione przez skarżącego. Należy więc opracowanie to traktować jak własne stanowisko [...] Konserwatora Zabytków przedstawione w toku prac planistycznych ( będącego przecież jednostką organizacyjną gminy wyspecjalizowaną w zagadnieniach ochrony zabytków), wyrażające zarówno potrzebę objęcia ochroną planistyczną obszarów i obiektów, jak też rekomendacje do ujęcia zabytków w gminnej ewidencji zabytków oraz wskazujące konkretne wskazania dotyczące koniecznych zakazów, nakazów, ograniczeń. Oczywiście mimo, że [...] Konserwator Zabytków przekazał to opracowanie Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...] (pismo z dnia 27 marca 2007 r., k. 102 akta sądowe), nie oznacza to, że na tym etapie prac nad projektem planu tożsame stanowisko wyraził Wojewódzki Konserwator Zabytków, a zwłaszcza, że wskazał tym samym inne zabytki nieruchome do uwzględnienia w planie (art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stanowisko [...] Konserwatora Zabytków stanowiło niewątpliwie głos doradczy przy opracowaniu projektu planu i uwzględnieniu w nim właściwych wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w oparciu o wiedzę i doświadczenie wyspecjalizowanej w problematyce ochrony zabytków jednostki gminy. Dlatego też nie można zarzucić gminie, że przy ocenie potrzeby objęcia ochroną obiektu w postaci budynku usytuowanego na działce skarżącego kierowała się dowolnością, a nie potrzebą ochrony interesu publicznego. Niesłusznie zarzuca skarżący, że organ nie udokumentował ani istnienia interesu społecznego, ani wartości historycznej (artystycznej lub naukowej) tego obiektu. Niewątpliwie na etapie prac planistycznych organ podjął działania, by uwzględnić przy ustalaniu ochrony wiedzę specjalistyczną. Skarżący zapomina, że art. 15 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu nie nakładał obowiązku sporządzenia uzasadnienia do uchwały, a zatem organ mógł dać wyraz zasadności swojego przekonania o potrzebie objęcia obiektu ochroną właściwie wyłącznie w stanowisku do zgłoszonej uwagi. Dlatego organ uprawniony jest do przedstawienia swojej argumentacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, choć mógł uczynić to już wcześniej, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący zarzuca przekroczenie władztwa planistycznego i podważa zasadność oraz prawidłowość oceny o wartości historycznej budynków tworzących zespół [...] z uwagi na brak przekonującej argumentacji i błędy zawarte w opracowanych wytycznych konserwatorskich, wyrażenie przez organ przekonania o potrzebie objęcia ochroną obiektu tylko z uwagi na osobę architekta, pominięcie braku cech autentyczności obiektów po odbudowie i dokonywanych przeróbkach, które organy konserwatorskie uprzednio akceptowały. W ocenie sądu stanowisko organu o posiadaniu wartości historycznej budynków tworzących zespół [...] i potrzebie jej zachowania w interesie społecznym jest prawidłowe. Budynki zostały zaprojektowane przez znanego polskiego architekta, którego wkład w architekturę [...] był znaczący, a przedmiotowy zespół jest przykładem początków jego twórczości . Obiekty reprezentują styl funkcjonalizmu, którego cechami są regularność oraz lekkość struktur i forma architektonicznych i posiadają te najważniejsze dla tego stylu cechy (funkcjonalność w rozplanowaniu i wyglądzie elewacji, geometryczna, lekka bryła, brak symetrii, dach płaski z tarasem, charakterystyczne ażurowe ściany z kwadratowymi otworami podtrzymującymi daszki nad wejściami do domów, minimalizm w zakresie zdobień). Wbrew zarzutowi skarżącego obiekty wchodzące w skład zespołu [...] zachowały cechy autentyczności substancji budowlanej, formy i funkcji mimo wojennych zniszczeń, którym częściowo uległy. Niewątpliwie zamiarem projektantów po wojnie było odtworzenie pierwotnego wygląd budynków, a wskazywane przez skarżącego różnice w ich wysokości nie są znaczące i z pewnością nie niweczą pierwotnych wartości artystycznych, nie zaburzają proporcji, nie zmieniają ukształtowania. Nadal mimo niewielkich przeróbek, którym niektóre obiekty zostały poddane stanowią harmonijną, charakterystyczną całość, wyjątkową dla tej okolicy (k. 316 – 320 akt sądowych). Potwierdzeniem tego stanowiska i potrzeby zachowania w interesie społecznym tych zachowanych wartości historycznych i artystycznych jest materiał zdjęciowy przedstawiający aktualny wygląd budynków zaprojektowanych również przez architekta B. P. w 1931 r. dla spółdzielni [...] przy ul. [...] i [...], których substancja została bezpowrotnie oszpecona w wyniku chaotycznych przeróbek (k.320 – 321 akt sądowych). Potwierdzeniem wartości historycznej tego zespołu zabudowy, a także budynku należącego do skarżącego jest również wpis do gminnej ewidencji zabytków, dokonany już po uchwaleniu planu.

Nie ma wątpliwości, że te właśnie cechy historycznej i artystycznej wartości obiektu stanowiły przesłankę wyraźnego wskazania go w wytycznych konserwatorskich jako obiektu rekomendowanego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, a także jako obiektu, który powinien zostać objęty ochroną w miejscowym planie. Dlatego nie ma znaczenia, że w części ogólnej tego pomocniczego materiału znalazły się pewne niejasności czy nawet błędy, gdyż wskazanie obiektu do objęcia ochroną było precyzyjne, znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w miejscowym planie, jak też później we wpisie do gminnej ewidencji zabytków.

Objęcie obiektu ochroną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o planowaniu przestrzennym nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, nie godzi w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności.

Sytuacja skarżącego została unormowana w identyczny sposób, jak innych właścicieli obiektów wchodzących w skład zespołu zabudowy [...]. Odniesienie zaś sytuacji skarżącego do sytuacji właścicieli obiektów tworzących zabudowę spółdzielni [...] nie jest uzasadnione z uwagi na odmienną sytuację faktyczną (inna charakterystyka obiektów, inny ich stan aktualny, inny obszar planistyczny). W związku z tym w wyniku ograniczenia uprawnień skarżącego nie został naruszony przepis art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Ustalenia planu mieszczą się więc w dopuszczalnych granicach władztwa planistycznego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przepis ten w ocenie sądu, nie znajdował zastosowania, bowiem obiekt nie został objęty ochroną jako obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków.

Nie doszło także do naruszenia art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wskazany przepis jest źródłem uprawnień organu konserwatorskiego z których może lecz nie musi korzystać w procesie planistycznym. Oczywiście korzystanie z uprawnień leży w interesie społecznym, jednak brak zrozumienia tej potrzeby przez organ konserwatorski tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie nosi cech naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.