Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 654/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 572/12 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 572/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt I) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt II).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Kielecki decyzją z [...] grudnia 1980 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Górnowola i Ostrowce gm. Nowy Korczyn. Scaleniem tym objęte zostały również grunty będące własnością W. i S.B. oznaczone nr działek: 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14 o łącznej powierzchni 5,16 ha. W trakcie scalenia wydzielono W. i S.B. jako właścicielom łączny ekwiwalent w działkach nr 15, 4, 16 o łącznej powierzchni 4,73 ha i wpisano w jednostce rejestrowej 22 w "Rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu".

Wnioskiem z 12 września 2011 r. S.B. wniosła o wypłatę należnej jej dopłaty z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem i podziałem, a powierzchnią działek, które otrzymała w wyniku podziału. Wskazała, że za działki przed scaleniem o łącznej powierzchni 5,20 ha otrzymała ekwiwalent w działkach nr 15, 4, 16 o łącznej powierzchni 4,73 ha. Prawo do dopłaty z tytułu różnic pomiędzy powierzchnią działek przed i po scaleniu wywodzi się, jej zdaniem, z treści art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta Buski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty S.B. należności z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem zatwierdzonym decyzją Wojewody Kieleckiego z [...] grudnia 1980 r. nr [...], a powierzchnią działek, które otrzymała w wyniku scalenia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] czerwca 2012 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania S.B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję Starosty Buskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, iż nieprawdą jest, że nie ma aktualnie przepisu prawa materialnego pozwalającego na zastosowanie dopłaty w trybie administracyjnoprawnym, bo stanowi go ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawczyni swoje żądanie oparła na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczących procesu scalania i podziału nieruchomości uregulowanego w art. 101-108 tej ustawy. Skoro w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało scalenie gruntów wsi Górnowola w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, to nie można, zdaniem organu, wywodzić żądania wypłacenia dopłaty z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie przewiduje w swej treści możliwości stosowania dopłat z tytułu różnicy wartości gruntów niepaństwowych, a tym bardziej nie przewiduje dopłaty z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem, a powierzchnią działek, które skarżąca otrzymała w wyniku scalenia.

Organ wskazał, że scalanie i podział należy do kompetencji gminy, a nie starosty, jak to ma miejsce w przypadku scalania i wymiany gruntów. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w art. 8 ust. 2 i 5 przewiduje taką dopłatę, ale tylko wówczas gdy różnice wartości szacunkowej przekraczają 3%, a ponadto dopłaty są wypłacane uczestnikom scalenia jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego przekazującego orzekanie w niniejszej sprawie jakiemukolwiek organowi w drodze postępowania administracyjnego. Jedynie w trybie nadzwyczajnych środków odwoławczych można kwestionować zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniósł T.B. – następca prawny S.B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

Rozstrzygnięciu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie jej do S.B., tj. osoby nie będącej stroną w sprawie;

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, ponieważ brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracyjny do jej rozstrzygnięcia;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie:

a) czy projekt scalenia, dotyczący gruntów wsi Górnowola i Ostrowce, został okazany zainteresowanym stronom, a pisemne zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez powołaną w tym celu komisję oraz czy po ich rozpatrzeniu została wydana opinia co do ich słuszności,

b) czy postępowaniem scaleniowym, dotyczącym gruntów wsi Górnowola i Ostrowce, zakończonym decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1980 r., zostały objęte również grunty należące do jednostek gospodarki uspołecznionej;

4) art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego brak uregulowania dopłat z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem a powierzchnią działek otrzymanych w wyniku scalenia w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów wyklucza wypłacenie dopłaty na zasadach ogólnych.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest uprawniona do dopłaty z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem, a powierzchnią działek otrzymanych w wyniku scalenia, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Na wstępie podniósł jednak, że S.B. zmarła w dniu [...] stycznia 2012 r., tj. po dniu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jej następcą prawnym jest skarżący – jej syn T.B., który pismem z dnia 12 marca 2012 r. zgłosił swój udział w postępowaniu. Pomimo tego organ II instancji skierował zaskarżoną decyzję do S.B., tj. do osoby zmarłej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii następstwa prawnego po zmarłej S.B. wyjaśniło, że istotnie pismem z 12 marca 2012 r. T.B. zgłosił swój udział jako jedyny następca prawny po wnioskodawczyni, jednakże w piśmie ustanowił pełnomocnika w osobie M.K., który był również pełnomocnikiem S.B. Kolegium swoje rozstrzygnięcie skierowało bezpośrednio do pełnomocnika obecnej strony, tj. T.B., który ustanowił pełnomocnictwo dla M.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Sąd podkreślił, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Gdyby jednak doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Postępowanie takie ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest możliwe bowiem tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy S.B., z wniosku której toczyło się postępowanie administracyjne przed organem I instancji, zmarła w dniu [...] stycznia 2012 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabył w całości syn T.B. – co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia. W dniu 16 marca 2012 r. (a więc niemalże 3 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji) wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach pismo T.B., w którym poinformował on o śmierci wnioskodawczyni oraz o tym, że wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce zmarłej jako jej syn i jedyny spadkobierca. Skarżący załączył do pisma wypis aktu poświadczenia dziedziczenia.

W ocenie Sądu I instancji z analizy zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza z jej uzasadnienia, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy okoliczności powyższych nie wziął w ogóle pod uwagę, kierując swoje rozstrzygnięcie do nieżyjącej S.B. Potwierdza to dodatkowo adnotacja na str. 3 decyzji dotycząca oznaczenia podmiotów, które ją otrzymują jako strony: "Pani S.B. reprezentowana przez pełnomocnika M.K.". Także dowód doręczenia decyzji wskazuje na to, że doręczona została pełnomocnikowi wnioskodawczyni. Zdaniem Sądu bez znaczenia prawnego w tej sytuacji jest okoliczność, że M.K., do którego została przesłana zaskarżona decyzja, był pełnomocnikiem zarówno S.B., jak i T.B., skoro ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru wynika, że organ doręczył mu tę decyzję jako pełnomocnikowi zmarłej S.B., a nie jako pełnomocnikowi T.B..

Sąd podkreślił, że sama sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera elementu kierowania go do określonej osoby, jednak – z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy winien uwzględnić za każdym razem zmiany nie tylko przedmiotowe, ale także podmiotowe i dać temu wyraz w sentencji podejmowanej decyzji wedle stanu sprawy w tej właśnie dacie.

W świetle powyższego Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie uwzględniając faktu śmierci wnioskodawczyni i wstąpienia w jej miejsce skarżącego, organ uznał za stronę osobę nieżyjącą, a tym samym nie mającą przymiotu strony, naruszając rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. .

Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powyższych względów czyni bezprzedmiotowym potrzebę ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy został zobowiązany przez Sąd do wydania stosownego rozstrzygnięcia, mając na uwadze powyższe wywody i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, w szczególności winien ustalić właściwe strony postępowania, do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.

Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ uznał za stronę osobę nieżyjącą, podczas gdy organ prawidłowo skierował decyzję do M.K. pełnomocnika strony – T.B. zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotnie T.B. pismem z dnia 12 marca 2012 r. zgłosił swój udział jako następcą prawny po stronie S.B.. W piśmie tym ustanowił równocześnie pełnomocnikiem M.K., który był także pełnomocnikiem S.B. Organ zgodnie z dyspozycją art. 40 § 1 k.p.a. skierował rozstrzygnięcie bezpośrednio do M.K., który był pełnomocnikiem obecnej strony, tj. T.B. jako następcy prawnego S.B..

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec osoby, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, która ustanowiła pełnomocnika, który był również pełnomocnikiem następcy prawnego zmarłej osoby, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawiony w niej zarzut naruszenia norm prawa procesowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzucając naruszenie prawa procesowego strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną, iż organ uznał za stronę osobę nieżyjącą, podnosząc, że organ prawidłowo skierował decyzję do M.K., tj. pełnomocnika strony – T.B. zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że S.B., z wniosku której toczyło się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zmarła w dniu [...] stycznia 2012 r., tj. po wniesieniu odwołania od decyzji Starosty Buskiego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], jak też fakt, iż w postępowaniu tym działała przez pełnomocnika w osobie M.K.. Nie budzi wątpliwości również fakt, że następcą prawnym po zmarłej S.B. jest T.B., który pismem z dnia 12 marca 2012 r. powiadomił organ odwoławczy o śmierci S.B., zgłosił swój udział w toczącym się postępowaniu jako jej następca prawny (załączając dowód w postaci wypisu z aktu poświadczenia dziedziczenia) oraz ustanowił M.K. swoim pełnomocnikiem do doręczeń.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie była natomiast ocena, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] została skierowana do S.B. – osoby zmarłej i czy w związku z tym decyzja ta obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż decyzja organu odwoławczego została skierowana do osoby zmarłej – S.B., jest właściwa i w pełni uzasadniona.

Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma rozróżnienie pojęcia "skierowania decyzji" od pojęcia "doręczenia decyzji". Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniając bowiem czynność skierowania decyzji do strony od czynności jej doręczenia (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.) i czynnościom tym nadają odrębne znaczenie prawne. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA: z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach winno uwzględnić zmiany podmiotowe, jakie nastąpiły w niniejszej sprawie i dać temu wyraz z sentencji podejmowanej decyzji według stanu prawnego z daty orzekania przez ten organ. Obowiązek ten wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która obliguje organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi, a nie jedynie do kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji.

Trafnie też Sąd I instancji uznał, iż analiza zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że organ skierował ją – czyli orzekł prawach i obowiązkach z zakresu prawa administracyjnego – do nieżyjącej S.B. Istotnie sama sentencja zaskarżonej decyzji: "w sprawie wypłaty Pani S.B. należności (...)" nie zawiera elementu kierowania jej do określonej osoby. Treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r. jednoznacznie wskazuje jednak, że organ nie uwzględnił zmiany w zakresie podmiotowym, jaka nastąpiła w związku ze śmiercią S.B.. Organ odwoławczy powziął wiadomość o śmierci S.B., a także o fakcie, iż następcą prawnym jest jej jedyny spadkobierca T.B. – z pisma T.B. z dnia [...] marca 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 16 marca 2012 r., czyli niemal 3 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Pomimo tego organ w uzasadnieniu decyzji nie zwrócił uwagi na powyższe okoliczności, brak jest jakiejkolwiek wzmianki zarówno o fakcie śmierci wnioskodawczyni, jak i o udziale w postępowaniu T.B.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż dla oceny prawidłowości decyzji obojętne jest, w którym miejscu decyzji zostanie wskazana strona. Oznaczenie strony może być zamieszczone zarówno w początkowej części decyzji, ale również może znaleźć się na końcu w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona. Ważne jest, by strona była określona w sposób jednoznaczny (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 201 r. sygn. akt I OSK 325/11 i z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1370/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie jednak również w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, w którym organ wymienił podmioty, którym doręczona miała być decyzja, nie uwzględniono T.B. Wskazano tam jedynie: "Pani S.B., reprezentowana przez pełnomocnika M.K.", oprócz niej w rozdzielniku widnieje tylko organ I instancji. Na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji również wymieniono M.K. jako pełnomocnika S.B., nie zaś T.B.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie mogły zostać uwzględnione wyjaśnienia organu – zawarte w odpowiedzi na skargę oraz powtórzone w skardze kasacyjnej, iż decyzja została skierowana do M.K. – pełnomocnika obecnej strony, tj. T.B., ale który był także pełnomocnikiem S.B. Przede wszystkim błędne jest stanowisko organu już z tego względu, że utożsamia on w istocie pojęcie skierowania decyzji do strony postępowania z jej doręczeniem stronie lub ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Jak zostało natomiast wyżej wyjaśnione pojęcie skierowania decyzji do określonej osoby a jej doręczenia nie są równoznaczne, inne są też skutki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną – co jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, oraz błędnego doręczenia decyzji – które może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. (bądź także art. 40 § 2 k.p.a.). Po wtóre, wskazać zaś należy, że argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę i skardze kasacyjnej, z której wynikałoby, że organ w dacie wydania rozstrzygnięcia uwzględnił zmianę podmiotową, jaka nastąpiła w niniejszej sprawie, zabrakło w zaskarżonej decyzji, przede wszystkim w jej uzasadnieniu. Próba uzupełnienia uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może natomiast zastąpić rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji (por. wyroki: NSA z dnia 13 grudnia 1995 r. sygn. akt III SA 341/95 oraz WSA w Warszawie z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/07 i z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 156/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela jednak dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawną w zakresie określenia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem skierowania zaskarżonej decyzji do zmarłej S.B..

Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że charakter strony przysługujący osobie fizycznej związany jest z przysługującą jej zdolnością prawną, która wygasa z chwilą śmierci danej osoby. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ, nie uwzględniając faktu śmierci wnioskodawczyni i wstąpienia w jej miejsce T.B., skierował decyzję do osoby nieżyjącej, nie mającej przymiotu strony, a zatem rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest nie tyle błędna, co niepełna.

Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost w sposób ogólny regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, iż wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej skutkuje nieważnością takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż decyzja wydana w opisanych okolicznościach, tj. skierowana do osoby zmarłej w trakcie postępowania, jest obarczona wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (skoro zmarła), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, jak też byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa a tym samym nie wywołałaby skutków prawnych. Wystąpiły zatem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07 i z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1157/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można odmówić racji Sądowi I instancji, który wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd winien jednak uwzględnić, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi również przesłankę do stwierdzenia jej nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak też była niewykonalna). Wskazane uchybienie nie miało jednakże wpływu na ocenę prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż w świetle poczynionych wyżej uwag nie budzi wątpliwości, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada więc prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.