Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 383/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 90b ust. 3 pkt 2, art. 90f, art. 90n ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 14 sierpnia 2017 roku nr XLVIII/251/2017 w przedmiocie ustalenia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Daszyna 1. stwierdza nieważność § 1, § 4 zdanie drugie i § 13 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Łęczycy, działając w oparciu o art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o Prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę XLVIII/251/2017 Rady Gminy Daszyna z dnia 14 sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Daszyna, dalej uchwała.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie:

1/ art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2020 r. poz. 1327 t.j., dalej ustawa, u.s.o.) poprzez określenie w § 1 załącznika do uchwały definicji pojęć, do czego rada nie była uprawniona i w związku z czym doszło do przekroczenia delegacji ustawowej;

2/ art. 90f u.s.o. poprzez określenie w § 14 załącznika do uchwały, iż w sprawach nieuregulowanych w regulaminie stosuje się przepisy ustawy o systemie oświaty, czym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą;

3/ art. 90f u.s.o. poprzez określenie w § 4 załącznika do uchwały, iż warunkiem ubiegania się o uzyskanie pomocy jest złożenie wniosku o przyznanie pomocy materialnej, podczas gdy art. 90n u.s.o. stanowi, że świadczenia pomocy materialnej mogą być przyznawane z urzędu;

4/ art. 90f u.s.o. poprzez określenie w § 13 ust. 3 załącznika do uchwały, iż wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do regulacji tej materii.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, w § 4 zdania "Warunkiem ubiegania się o uzyskanie pomocy jest złożenie wniosku o przyznanie pomocy materialnej.", § 13 ust. 3 i § 14 załącznika uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała Rady Gminy Daszyna została wydana na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z treścią tego przepisu rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Następnie Prokurator wskazał, że z wymienionego przepisu wynika upoważnienie rady gminy do określenia w regulaminie udzielania pomocy materialnej uczniom, trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Pojęcie "tryb" oznacza procedurę, unormowany przepisami sposób prowadzenia jakiejś sprawy, natomiast sformułowanie "sposób" to określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś.

Zdaniem Prokuratora, rada poza materią określoną w art. 90f u.s.o. uregulowała inne kwestie, w związku z czym doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. W § 1 załącznika do uchwały określono definicję pojęć, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w u.s.o. Taka praktyka stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908).

Prokurator podał, że w § 14 regulaminu wskazano, iż w sprawach nieuregulowanych w regulaminie stosuje się przepisy ustawy o systemie oświaty. Regulacja ta narusza hierarchię aktów prawa. Skonstruowanie odesłania w ten sposób, że pierwszeństwo daje się aktowi podustawowemu jest wadliwe. Przepis w kwestiach nieuregulowanych może odsyłać wyłącznie do aktu tego samego bądź niższego rzędu.

Ponadto, w zdaniu drugim § 4 regulaminu wskazano, iż warunkiem ubiegania się o uzyskanie pomocy jest złożenie wniosku o przyznanie pomocy materialnej. Tymczasem pomoc taka może być przyznana również z urzędu (art. 90n ust. 3 u.s.o.). W związku z tym, zdaniem Prokuratora, uznać należy, iż regulacja w tym zakresie jest sprzeczna z przepisami ustawy.

Prokurator dodał także, że ustawodawca upoważnił rady gminy do uregulowania wysokości stypendium szkolnego. Delegacji do dokonania podobnej regulacji zabrakło w zakresie zasiłku szkolnego. Zgodnie z art. 90f pkt 4 u.s.o. rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego. W ocenie Prokuratora, przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania stypendium i zasiłku szkolnego" należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń. Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji. jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, zdaniem Prokuratora, przepis określający wysokość zasiłku szkolnego wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f pkt 4 u.s.o. Rada gminy w zakresie zasiłku szkolnego uprawniona jest do określenia jedynie trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego, a nie do ustalenia jego wysokości (w przeciwieństwie do stypendium szkolnego - art. 90f pkt 1 u.s.o.).

Prokurator poparł skargę w przypadku zamiany skarżonych przepisów, ponieważ zgodnie bowiem z poglądem doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Daszyna wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania. Organ podniósł, że zarzut dotyczący nieuprawnionego zawarcia w uchwale definicji pojęć jest nieuprawniony. Ustawa o systemie oświaty, stanowiąca delegację do wydania aktu przez Gminę Daszyna, nie zawiera zakazu konstruowania aktu prawa miejscowego w sposób jasny i czytelny, umożliwiający adresatowi tego aktu jego zrozumienie. Definicje użyte w uchwale odpowiadają treści przepisów ustawowych, zawartych w innych aktach prawnych. Mnogość aktów prawnych rangi ustawowej powoduje konieczność ich powołania, żeby akt prawa miejscowego był zrozumiały i nadawał się do wykonania.

W ocenie organu, nie jest spornym, że akty prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa nie mają pierwszeństwa przed ustawami. Przepis aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami, wobec których jest hierarchicznie niższy. Z zapisu uchwały, wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie wynika, aby uchwalono pierwszeństwo stosowania jej przepisów przed przepisami rangi ustawowej. Zapis ten ma wyłącznie charakter informacyjny, tak jak inne zapisy załącznika do uchwały, m.in. w § 1 pkt 5, § 3 ust. 1, § 9 pkt 3, § 10 ust. 1 pkt 1 i 2, których to zapisów Prokurator nie zakwestionował.

Wbrew twierdzeniom Prokuratora, który zakwestionował zapis § 4 załącznika uchwały w brzmieniu "Warunkiem ubiegania się o uzyskanie pomocy jest złożenie wniosku o przyznanie pomocy materialnej.", zdaniem organu, zapis ten nie stanowi wyłączenia przyznawania świadczeń z urzędu. Zapis ten zgodny jest z art. 90n ust. 2 u.s.o. Kwestie przyznawania świadczeń z urzędu nie są regulowane kwestionowaną uchwałą, gdyż zostały uregulowane ustawą, wobec czego nie ma potrzeby ich powtarzania. Gdyby Rada Gminy powtórzyła zapisy dotyczące przyznania pomocy z urzędu, mogłaby się narazić na zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Organ stwierdził również, iż zapisy załącznika do uchwały, tzn. § 3 w ust. 1, ust. 3, ust. 4 stanowią dosłowne cytaty zapisów z art. 90e ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.s.o. Prokurator zakwestionował ust. 3 załącznika, pomimo że pozostałe zapisy również stanowią dosłowne powtórzenie zapisów ustawowych. Z doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż dopuszczalne jest zawieranie w aktach prawa miejscowego zapisów ustawowych, jeżeli cytowane są dosłownie i w całości, tak jak ma to miejsce w kwestionowanej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na wniosek strony, o ile żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o jego złożeniu nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie niniejszej wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zawarty został przez prokuratora w skardze. Organ administracji publicznej został poinformowany o złożeniu wskazanego wniosku i nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (v. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (v. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowił załącznik do uchwały Rady Gminy Daszyna z dnia 14 sierpnia 2017 r. nr XLVIII/251/2017 w sprawie regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Daszyna, podjęty na podstawie art. 90f ustawy.

Zgodnie z art. 90f ustawy rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają - po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego - po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia (v. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 września 2017 r., II SA/Go 538/17, LEX nr 2352378).

Zestawienie regulacji art. 90f ustawy z regulacją art. 90d i art. 90e ustawy daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (v. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14, LEX nr 1484881). Przez użyte w art. 90f ustawy pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (v. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14, LEX nr 1511183). Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji, jaka powinna być zawarta w regulaminie przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności § 1, § 4 zdanie drugie i § 13 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Prawidłowo skarżący prokurator wywodzi, że regulacja § 1 załącznika do uchwały przekracza delegację ustawową, bowiem nie stanowi unormowania w zakresie sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia stypendium szkolnego lub trybu i sposobu ustalenia stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego. Brzmienie tego paragrafu załącznika do uchwały jest następujące: "Ilekroć w Regulaminie przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Daszyna, jest mowa o: 1) szkole - należy przez to rozumieć szkołę publiczną i niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej dla młodzieży i dla dorosłych, szkołę niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej dla młodzieży i dorosłych, publiczne kolegium nauczycielskie, nauczycielskie kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych, niepubliczne kolegium nauczycielskie i nauczycielskie kolegium języków obcych, publiczny i niepubliczny ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprężonymi niepełnosprawnościami realizację odpowiednio obowiązku szkolnego i obowiązku nauki; 2) uczniu - należy przez to rozumieć odpowiednio ucznia, słuchacza szkoły o którym mowa w pkt 1, do czasu ukończenia kształcenia, nie dłużej jednak niż do 24 roku życia lub wychowanka, o którym mowa w pkt 1 do czasu ukończenia realizacji obowiązku nauki, zamieszkałych na terenie gminy Daszyna; 3) rodzinie - należy przez to rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące; 4) dochodzie na osobę w rodzinie - należy przez to rozumieć dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie; 5) kryterium dochodowe na osobę w rodzinie - kryterium o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.); 6) stypendium szkolne, zasiłek szkolny - należy przez to rozumieć świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym.". Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż ustalenie przez radę gminy w § 1 załącznika do uchwały definicji powyższych pojęć jest niezgodne z art. 90f u.s.o. Przepis art. 90f u.s.o. nie przyznaje radzie gminy uprawnienia do ustalania definicji pojęć na potrzeby realizacji uchwały.

Trafnie w skardze podniesiono wadliwość § 4 zdanie drugie załącznika do uchwały, bowiem świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane nie tylko na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, czy na wniosek odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 u.s.o., ale także mogą być przyznawane z urzędu. W związku z tym brzemiennie § 4 zdanie drugie załącznika do uchwały o następującej treści: "Warunkiem ubiegania się o uzyskanie pomocy jest złożenie wniosku o przyznanie pomocy materialnej." należy uznać za niezgodne z treścią art. 90n ust. 3 u.s.o.

Przepis § 13 ust. 3 załącznika do uchwały w brzemieniu: "Wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.)." wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90f u.s.o. Przepis art. 90f pkt 1 u.s.o. pozwala radzie gminy określić w regulaminie sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego. Ustawa nie przewiduje udzielenia radzie gminy uprawnienia do określenia w regulaminie sposobu ustalania wysokości zasiłku szkolnego.

Sąd nie podziela argumentów, które w ocenie prokuratora miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności § 14 załącznika do uchwały, który stanowi, że "W sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem, stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.).". Skarżący prokurator odczytuje ten paragraf jako zastrzeżenie, że "Regulacja ta narusza hierarchię aktów prawa. Skonstruowanie odesłania w ten sposób, że pierwszeństwo daje się aktowi podustawowemu jest wadliwe. Przepis w kwestiach nieuregulowanych może odsyłać wyłącznie do aktu tego samego bądź niższego rzędu.". Sąd odczytuje cytowany przepis inaczej. Jeżeli zakładamy, a tak należałoby uczynić, że rada gminy jako organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, to uchwalony regulamin powinien regulować wyłącznie te kwestie, jakie zostały oddane radzie gminy w ramach kompetencji normotwórczej określonej w art. 90f u.s.o. Jeżeli ustawa kształtuje dla organu uchwałodawczego kompetencję do ustanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa, to tym samym ustawodawca rezygnuje z samodzielnego uregulowania pewnych kwestii na rzecz prawodawcy lokalnego. Nie można wobec powyższego zakładać, że postanowienia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów będą regulować kwestie unormowane już w ustawie o systemie oświaty, lecz kwestie poruczone przez ustawę do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Zawarte w § 14 regulaminu zastrzeżenie należy więc traktować jako wskazanie uzupełniającego charakteru tego aktu, który ma zastosowanie wyłącznie w graniach określonych upoważnieniem z art. 90f u.s.o., a nie jako zastrzeżenie, że w przypadku kolizji regulaminu z ustawami ma on względem nich pierwszeństwo. Dowodzi tego wyraźne wskazanie, iż chodzi o "sprawy nieobjęte", a więc wykraczające poza upoważnienie z art. 90f u.s.o. (v. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2019 r., II SA/Rz 12/06, LEX nr 2771478).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zapisów § 1, § 4 zdanie drugie i § 13 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

a.l.