Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2046/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.149 § 1 zd 2 , art.141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.36 i 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 118/14 w sprawie ze skargi A. U. na przewlekle prowadzenie przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Rz 118/14, po rozpatrzeniu skargi A. U. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wojewodzie Podkarpackiemu grzywnę w kwocie 3 000 zł.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 15 grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego w sprawie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...]. We wniesionej skardze A. U. wniósł o zobowiązanie Wojewody Podkarpackiego do wydania decyzji w sprawie, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego Wojewoda rażąco przekroczył terminy przewidziane na załatwienie sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 35 k.p.a., bowiem pomimo upływu blisko 10 lat od daty wydania pierwszej decyzji w sprawie, postępowanie nie zostało zakończone. Na przestrzeni lat rozpatrujące sprawę organy, tj. Wojewoda Podkarpacki oraz właściwy Minister, kilkakrotnie wydawały decyzje administracyjne. Sprawa stanowiła również przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ostatnim zapadłym w sprawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2416/12, Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 października 2010 r. nr [...].

Skarżący podał, że pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił Wojewodzie akta sprawy wraz z kopią prawomocnego wyroku WSA w Warszawie. Od daty zwrotu akt do organu (3 lutego 2014 r.) do dnia wniesienia skargi (12 listopada 2014 r.) Wojewoda Podkarpacki nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji, nie został wyznaczony nowy termin jej wydania, ani też nie udokumentowano przyczyn niewydania decyzji w ustalonym terminie, co świadczy, jego zdaniem, o zaistniałej przewlekłości. Czynności podejmowane przez organ stanowiły, w ocenie strony skarżącej, działania pozorowane i zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez niego w dniu 13 czerwca 2014 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Pierwszą czynność Wojewoda podjął bowiem dopiero 30 czerwca 2014 r. poprzez skierowanie pisma do Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie (dalej: "MZD"). Organ I instancji kilkakrotnie wyznaczał nowy termin rozstrzygnięcia sprawy, po czym odstępował od niego i wyznaczał nowy. Ponadto Wojewoda usprawiedliwiał się koniecznością opracowania dodatkowej dokumentacji geodezyjnej dotyczącej zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, jednak nigdy nie wykazał szczegółowo, na czym trudność w jej opracowaniu miała polegać.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Podał, że nie pozostawał w bezczynności, a podejmowane prze niego czynności były związane z wykonaniem wytycznych WSA w Warszawie. Również Minister Infrastruktury i Rozwoju, postanowieniem z dnia 12 września 2014 r. uznał wniesione przez skarżącego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne.

Organ wyjaśnił, że kwestią, która w sprawie wymagała szczegółowych wyjaśnień było ustalenie zajętego obszaru działki nr ew. [...] pod ul. [...], wobec czego pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Wojewoda zwrócił się do MZD o przedłożenie map obrazujących szczegółowy stan zagospodarowania ww. nieruchomości. Z uwagi na rozbieżności zawarte w nadesłanej dokumentacji oraz w celu jednoznacznego określenia, jaką część wywłaszczonej nieruchomości zajęto pod drogę publiczną, organ zwrócił się do biegłego o wydanie w tej kwestii opinii. Opinia wpłynęła do organu w dniu 2 października 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 7 października 2014 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zaś w dniu 7 listopada 2014 r. wydał decyzję, od której skarżący wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia. Tym samym żądanie skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe.

W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2015 r. skarżący podał, że decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uwzględnił jego odwołanie i uchylił w całości decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 7 listopada 2014 r. Skarżący podał, że w uzasadnieniu wskazano, iż powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego były braki w dokumentacji obrazującej stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości na dzień jej wywłaszczenia. O uzupełnienie akt prowadzonego postępowania o wskazane dokumenty skarżący zwracał się do organu już w 2005 r., jednakże do dnia dzisiejszego wymagana dokumentacja nie została zgromadzona. Tym samym uchylenie spornej decyzji było całkowicie uzasadnione, a przewlekłość postępowania jest, w ocenie skarżącego, oczywista.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym wyżej wyrokiem zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt (pkt I), stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył Wojewodzie Podkarpackiemu grzywnę w kwocie 3 000 zł (pkt III), zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na wstępie wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ co prawda podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego do organu wyższego stopnia., co oznacza, iż wypełnił wymóg wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda Podkarpacki niewątpliwie swym zachowaniem w niniejszej sprawie wypełnił opisane wyżej przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił uwagę na to, że postępowanie to zostało wszczęte ok. 10 lat temu na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie. Już tak długi czas prowadzenia czynności procesowych, wydawania kolejnych decyzji, zdaniem Sądu I instancji, w sposób jasny świadczy o zdecydowanej nieefektywności organu. Sąd podkreślił również, że ostatnia z wydanych przez Wojewodę decyzji, tj. decyzja z dnia 7 listopada 2014 r., została uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia 27 lutego 2015 r., co z kolei nie pozwalało Sądowi przyjąć na dzień orzekania, iż sprawa została przez organ zakończona. Sąd Wojewódzki podkreślił, że Wojewoda wydawał w niniejszej sprawie już kilkakrotnie decyzje administracyjne, które były następnie uchylane przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny, co także musi wpływać na negatywną oceną sprawności prowadzonych przez organ czynności wyjaśniających. Poza tym, według oświadczenia strony skarżącej złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, do chwili rozpoznawania skargi Wojewoda Podkarpacki nie wydał decyzji kończącej postępowanie.

Zdaniem Sądu I instancji o nieefektywności działań Wojewody świadczy nie tylko zdecydowanie zbyt długi okres trwania postępowania, ale także konkretne zachowania procesowe, które musiały przełożyć się na czas prowadzenia postępowania administracyjnego. Braki postępowania dowodowego w postaci mapy geodety, czy dowodów potwierdzających zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, na które zwrócił uwagę w ostatniej swej decyzji Minister Infrastruktury, są, zdaniem Sądu I instancji, brakami na tyle oczywistymi, że można je było uzupełnić zdecydowanie wcześniej niż w dziesiątym roku prowadzenia postępowania. Dowodem przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest również i to, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że od dnia 3 lutego 2014 r., czyli od dnia zwrotu akt sprawy przez Ministra Infrastruktury Wojewodzie, do dnia podjęcia pierwszej czynności procesowej przez ten organ, w postaci pisma z dnia 30 czerwca 2014 r. adresowanego do Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, minęło ok. 5 miesięcy. Okres 5 miesięcy to czas, jaki zabrało Wojewodzie Podkarpackiemu sporządzenie krótkiego pisma wzywającego wnioskodawcę Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w Rzeszowie do przedłożenia map obrazujących w sposób szczegółowy stan zagospodarowania nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał, że organ administracji publicznej ma z mocy art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czas nie dłuższy niż miesiąc. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w zaznaczonym okresie strony postępowania nie były powiadamiane o przyczynach zwłoki w załatwianiu sprawy, jak też nie wyznaczono nowego terminu jej załatwienia. W ten sposób doszło również, zdaniem Sądu I instancji, do oczywistego naruszenia normy art. 36 § 1 i 2 k.p.a., która zobowiązuje organ prowadzący postępowanie, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zawiadomił strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie, jeżeli nie odpowiada on za przyczyny zwłoki, co z kolei wynika z art. 36 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Rzeszowie uznał, że sprawa nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie jest sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym, czy faktycznym, aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej nieefektywności organu. Wojewoda jest organem posiadającym wystarczające możliwości prawne i techniczne, aby móc zakończyć przedmiotową sprawę w czasie przewidzianym przez przepisy k.p.a.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Podkarpacki działał w sprawie w sposób przewlekły, naruszając przepisy k.p.a. wyznaczające mu czas na załatwienie sprawy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości – art. 35 § 3 k.p.a. Czynności procesowe były prowadzone w znacznej zwłoce, i to pomimo, iż wniosek o wszczęcie postępowania pochodził z dnia 7 grudnia 2004 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie sposób mówić o tym, aby organ stosował się do wytycznych wynikających z zasady szybkości i prostoty prowadzenia postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a.

Sąd I instancji uznał ponadto, że stwierdzona przewlekłość prowadzenia postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. polega przede wszystkim na podjęciu przez Wojewodę pierwszej czynności procesowej od zwrotu akt sprawy ze znacznym przekroczeniem terminu, jaki organ ma na wydanie decyzji administracyjnej. Wojewoda tolerował stan swej bezczynności, pomimo iż początki sprawy datują się na grudzień 2004 r. Zdaniem Sądu wyznaczony w sentencji wyroku termin jednego miesiąca, licząc od zwrotu akt organowi, jest terminem wystarczającym na jej zakończenie przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że z tych przyczyn obowiązany był również uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie Wojewodzie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w kwocie 3000 zł. Zdaniem Sądu powinno to zdyscyplinować organ do wykonania wydanego przez Sąd wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Podkarpacki reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok w zakresie pkt II, III i IV sentencji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1) art. 3 § 1, § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a w związku z art. 35 § 3, art. 75, art. 88 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że Sąd I instancji nie dysponował aktami postępowania i orzekł subiektywnie wbrew istocie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, w kontekście zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, jakim kierował się Sąd przy stwierdzeniu, że postępowanie było prowadzone przewlekle z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał oceny postępowania dowodowego Wojewody zmierzającego do wydania stosownej decyzji spełniającej wymagania z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt II, III i IV sentencji oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że, w jego ocenie, postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę złożoności sprawy, stopnia jej skomplikowania, a także faktu, iż w okresie od 2004 r. wydawane przez Wojewodę rozstrzygnięcia były sześciokrotnie poddawane ocenie organu odwoławczego i trzykrotnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co niewątpliwie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydłużyło czas orzekania.

Skarżący kasacyjnie opisał ponadto w szczegółowy sposób dotychczasowe postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z analizy czynności podejmowanych w sprawie, a także całokształtu zebranego materiału dowodowego, wynika, że organ nie prowadził postępowania przewlekle. Podkreślił, że postępowanie wszczęte w grudniu 2004 r. zmierza do ustalenia stanu faktycznego na dzień 31 grudnia 1998 r., co, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy spornych interesach stron i braku jednoznacznego materiału dowodowego jest bardzo trudne i skomplikowane.

Ponadto skarżący kasacyjne podniósł, że na czas prowadzenia postępowania miało także wpływ zachowanie jednej ze stron postępowania, która kierowała do organu wiele pism i wniosków o przeprowadzenie dowodów (np. rozpraw, przesłuchania świadków). Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można jednoznacznie stwierdzić, że organ działał przewlekle, a jeżeli nawet niektóre działania miały taki charakter, to z całą pewnością nie miały one charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazał również, że nie można przypisać organowi, iż prowadzi postępowania w sposób przewlekły, w sytuacji gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne do zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego i procesowego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sformułowanie zarzutów kasacyjnych winno być jasne i niebudzące wątpliwości.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i zobowiązano organ do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt I), stwierdzono, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzono organowi grzywnę w kwocie 3.000 zł (pkt III) oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego a mianowicie art. 3 § 1, § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3, art. 75 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, stwierdzając rażącą przewlekłość postępowania administracyjnego. Autorka skargi kasacyjnej zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt II, pkt III i pkt IV i nie zakwestionowała pkt I wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Takie skonstruowanie skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie oceny charakteru prawnego stwierdzonej przewlekłości.

Analizując sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Należy podkreślić, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy, gdy tylko pozoruje swoją aktywność.

W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 zd. 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3, art. 75 i art. 77 k.p.a. jest zatem bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie słusznie stwierdził, że po stronie organu doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły i z łatwością dostrzec można rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 8 i art. 12 k.p.a. W toku postępowania Wojewoda Podkarpacki co prawda podejmował wiele czynności, jednakże braki postępowania dowodowego są na tyle istotne i oczywiste, że nie usprawiedliwiają niezałatwienia sprawy, pomimo upływu 10 lat od wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne zainicjonowane zostało bowiem wnioskiem Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2004 r. Wspomniane zaś wady postępowania to brak mapy z ustalonymi na dzień 31 grudnia 1998 r. w sposób prawidłowy liniami rozgraniczającymi oraz brak dowodów potwierdzających zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, Wojewoda Mazowiecki dopiero w dniu 30 czerwca 2014 r. zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie map obrazujących stan zagospodarowania działki o numerze ew. [...], pomimo iż akta sprawy zostały mu zwrócone w dniu 3 lutego 2014 r. Opóźnienia tego nie usprawiedliwia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt wpłynięcia w dniu 11 kwietnia 2014 r. do organu aktu notarialnego z dnia 13 marca 2014 r., w oparciu o który ustalono aktualny krąg stron postępowania. Brak wskazanej mapy był bowiem powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 2416/12). To w uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż w wyniku postępowania uzupełniającego organ nadal nie wykazał w sposób precyzyjny, jak w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała przedmiotowa droga i nie dokonał oceny zarzutu strony skarżącej dotyczącego jej poszerzenia. Co prawda wskazał, że fakt taki nie miał miejsca, jednak dodał, że w 2005 r. nastąpiła przebudowa pobocza drogi. Tej informacji nie można jednak uznać za wystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, jak stwierdził Sąd Wojewódzki.

W wyroku z 9 sierpnia 2013 r. wskazano ponadto, iż w materiale dowodowym nadal nie ma żadnej mapy obrazującej w sposób szczegółowy obszar zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod ul. [...]. Mapy z 1996 r. oraz 2000 r., na które powołuje się organ, są zbyt ogólne – na co zwrócił już wcześniej uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/09, uznając zgromadzone dowody za niewystarczające. W aktach sprawy nie znajduje się żadna inna mapa obrazująca dostatecznie precyzyjnie aktualne zagospodarowanie tej nieruchomości, jej stan na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz przekształcenia, jakim w ww. okresie podlegała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił też w przywołanym wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., że skarżący nadal konsekwentnie podtrzymuje swoje twierdzenie, iż sporna droga w 2005 r. została poszerzona o ok 0,5 m – co wynika z protokołu rozprawy z dnia 21 listopada 2005 r. Ponadto w pismach znajdujących się w aktach sprawy skarżący podnosił (na co uwagę zwrócił także Minister Budownictwa w swojej decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. uchylającej decyzję organu I instancji), że powierzchnia działki zajętej pod drogę wynosi tylko 24 m². Również z załączonych zdjęć – konkretnie ze zdjęcia oznaczonego literą "c" – ewidentnie wynika, że droga asfaltowa na odcinku przylegającym do młyna jest szersza od pozostałej części drogi. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już w dniu 9 sierpnia 2013 r. zwrócił uwagę, że w tym stanie rzeczy organ miał obowiązek precyzyjnie odnieść się twierdzeń skarżącego, zaś załączone szkice i mapy znajdujące się w aktach sprawy nadal w żaden sposób tego faktu nie obrazują. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opóźnienia w działaniach Wojewody Podkarpackiego nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione, jak słusznie przyjął Sąd I instancji.

Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Jako organowi właściwemu w sprawie służy mu domniemanie fachowości, bo to do jego obowiązków należy ustalenie, jaki przepis ma zastosowanie w sprawie, dokonanie wykładni tego przepisu i podciągnięcie pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Jeżeli organ nie ma wystarczającej wiedzy w tym zakresie, to popadnięcie w stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest przez niego zawinione. Innymi słowy mówiąc, organ nie może się tłumaczyć trudnościami przy interpretacji przepisu mającego zastosowanie w sprawie, w której prowadzi postępowanie.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Dzieje się tak między innymi wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił swe rozstrzygnięcie w zakresie przewlekłości postępowania i jej kwalifikowanego charakteru.

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jego jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej. Tym samym zaskarżonemu orzeczeniu nie można zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku wskazanych powyżej kwestii.

Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia natomiast Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę pkt III wyroku, albowiem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazuje przepisów regulujących kwestię wymierzenia organowi grzywny w związku z przewlekłością postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.