Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2965/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 572/13 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 572/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w L. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta L., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz § 1, § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 5 oraz §§ 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), na wniosek I. S.A. z siedzibą w L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, parkingami, placami zabaw, małą architekturą, zjazdami i infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji kierował się występującymi w obszarze analizowanym kryteriami w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi attyki elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu; intensywności zabudowy. Organ nie wyznaczył obowiązującej linii nowej zabudowy. Zawarł też wymagania w zakresie uwzględnienia na etapie projektowania aktualnych standardów techniczno-użytkowych, zapewnienia harmonijnej aranżacji przestrzeni w powiązaniu z układem zainwestowania przyległej zabudowy wielorodzinnej oraz do zrealizowania obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ul. [...] (drogi powiatowej) na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi, tj. Zarządu Dróg i Mostów w L.. Ponadto zobowiązał wnioskodawcę do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg i Mostów w L. (pismo z dnia 23 października 2012 r., znak: [...]) oraz z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w L.. Odnośnie zarzutów strony postępowania – C. M. wyjaśnił, że kwestia dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na tym etapie procesu inwestycyjnego tytuł prawny do gruntu objętego wnioskiem i decyzją nie ma wpływa na wynik sprawy (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).

Powołując się na treść § 3 ww. rozporządzenia organ stwierdził możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. W konkluzji uznał, że wnioskowana budowa jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz nie narusza interesów osób trzecich.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł C. M..

Zaskarżoną decyzją SKO w L. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Zdaniem Kolegium organ precyzyjnie wyznaczył obszar analizowany w oparciu o § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia (372 m). Dzięki temu możliwe było ustalenie, do jakich parametrów, gabarytów, cech i wskaźników odnosiła się przeprowadzona analiza. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo sporządził analizę obszaru, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budziło również wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, o których mowa w § 1 rozporządzenia. Wskazało, że istniały podstawy do odstąpienia wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwagi na lokalizację inwestycji w oddaleniu od pasa drogi publicznej. Dalej organ odwoławczy, powołując się na treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskazał na wielkość wskaźnika zabudowy (średnio 39,35% dla zabudowy wielorodzinnej) jaki wynika z przeprowadzonej analizy. Także wyznaczona szerokość elewacji frontowej (do 62 m) odpowiada regulacji zwartej w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem kolegium, decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza również dyspozycji § 7 rozporządzenia, ponieważ przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiada istniejącej w terenie (IV-V kondygnacji lub IV kondygnacje + poddasze użytkowe w stromym dachu o nachyleniu 30o). W ocenie Kolegium, zgodnie z § 8 rozporządzenia ustalono również geometrię dachu (w większości w analizowanym terenie występują przykrycia płaskie i wielospadowe o nachyleniu połaci dachów do 30o i kalenicy do 17,7 m).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że podnoszona przez C. M. okoliczność wystąpienia o zwrot wywłaszczonej w 1977 r. działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład gruntów działki nr [...], oraz cel na jaki została wywłaszczona nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane kwestie własnościowe będą rozważane na etapie udzielanego pozwolenia na budowę (jeżeli zostaną w tym zakresie zgłoszone zastrzeżenia).

SKO jako bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oceniło podnoszoną sprzeczność treści decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia 13 kwietnia 2000 r., sytuujących działkę nr ew. [...] w obszarze urządzeń sportowych-plenerowych. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia studium nie wiążą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, w odróżnieniu zatem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego moc aktu powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. Studium, jako akt planistyczny, określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich założeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym jako akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie kierunki i sposoby działania organów aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. M..

Podniósł, że ustalenie w zakresie czy zaplanowana inwestycja jest potencjalnie sprzeczna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) powinno nastąpić w początkowej fazie postępowania inwestycyjnego, gdyż bez znaczenia jest, czy spełnia ona pozostałe wymogi określone w pkt 1-4 przywoływanego artykułu. W ocenie skarżącego, organ I instancji przed zleceniem dokonania analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu powinien był ustalić stan faktyczny i prawny terenu przewidzianego do zagospodarowania. Taką samą czynność zobowiązane było wykonać Kolegium.

Obecnie sposób zagospodarowania i zabudowy działki nr [...] określony jest w dwóch konkurujących ze sobą aktach, tj. w umowie zawartej pomiędzy Gminą L., a Polskim Związkiem Motorowym w W. z dnia 3 października 2001 r., określającej sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 239 K.c., jako budowa toru kartingowego i autodromu na cele sportowo-szkoleniowe o funkcji publicznej; oraz wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla budownictwa wielorodzinnego o funkcji komercyjnej.

Według skarżącego, użytkownik wieczysty może realizować cele budowlane tylko w takim zakresie, w jakim zezwala mu na to zawarta umowa, przy czym przepis ten "jest jednocześnie ramowym wyznacznikiem, z którego uprawniony może korzystać, realizując prawo do zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.p.z.p.". Powyższe wskazuje, że zarówno Prezydent Miasta L., jak i Kolegium, zobowiązani byli do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż planowany sposób zagospodarowania terenu i zabudowy jest sprzeczny z treścią umownie zdeterminowanego prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr [...].

Za odmową wydania przywoływanej decyzji, zdaniem skarżącego, przemawia również okoliczność, że w stosunku do terenu stanowiącego działkę nr [...] przed Starostą L. toczy się z udziałem skarżącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. W tej perspektywie, w ocenie skarżącego, Prezydent Miasta L. powinien liczyć się z ewentualnością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i z urzędu dołożyć starań, aby zadośćuczynić roszczeniom spadkobierców byłego właściciela, nie tylko w zakresie powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone w decyzji wywłaszczeniowej cele, ale i wcześniej w zakresie zmierzającym do skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością na inne cele, których realizacja prowadziłaby w rezultacie do uniemożliwienia lub znaczącego utrudnienia dochodzenia roszczenia o jej zwrot.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 572/13, oddalając skargę, wskazał, że organ administracji, ustalając spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wyznaczył zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia obszar analizowany wokół działki budowlanej, a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W toku postępowania została sporządzona przez uprawnionego urbanistę analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu. Treść analizy potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W ocenie Sądu, określone w przedmiotowej analizie, a następnie w decyzjach obu instancji, cechy i parametry planowanej inwestycji nie budzą zastrzeżeń. Określono je zgodnie z § 5 ust. 2, § 3 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 ww. rozporządzenia. Zatem analiza spełnia wymogi określone w przepisach rozporządzenia. Określa bowiem szczegółowo wszystkie konieczne parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle ustaleń tej analizy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu na działkach położonych w obszarze analizowanym. Inwestycja ta odpowiada także charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej.

W części graficznej analizy wyznaczono również (linią koloru niebieskiego) obowiązujące linie zabudowy projektowanych budynków wielorodzinnych, co odpowiada dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie zrezygnowano przy tym z wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd wyjaśnił na czym polega wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W związku z tym, że objęta wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie działka nr [...] nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej ani do terenu przeznaczonego pod taką drogę, zbędne było określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia ustaleń studium, zgodnie z którym działka nr [...] leży na terenie urządzeń sportowo-plenerowych. W istocie, przeznaczenie tej działki w decyzji o warunkach zabudowy na cele budownictwa wielorodzinnego nie odpowiada przeznaczaniu tej działki ustalonemu w studium. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że wydanie tej decyzji, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium, jest prawnie dopuszczalne. Innymi słowy, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej Sąd odniósł się do zarzutu dotyczącego toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej w 1977 r. działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Podkreślił, że w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na danej nieruchomości organ nie dokonuje zatem żadnych ustaleń dotyczących praw do nieruchomości. Decyzja ta pełni jedynie rolę swego rodzaju "informacji o przyszłym możliwym sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu", nie rodząc tym samym żadnych skutków w sferze praw do objętego nią terenu. Może uzyskać ją każdy podmiot mający zdolność prawną bez względu na to, czy legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości i bez względu na toczące się przed organami administracji bądź sądami spory dotyczące praw do danej nieruchomości. Toczące się postępowanie o zwrot działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygniecie w przedmiocie tego wniosku. Ponadto wskazał, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie stanowi realizacji celu, na jaki wywłaszczona została działka nr [...] i ustala inny sposób zagospodarowania objętej nią działki niż dotychczasowe przeznaczenie pod obiekt sportowy. Te okoliczności pozostają jednak bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Sąd, powołując się na treść art. 233 i art. 239 § 1 K.c., wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego ani z treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, ani z treści przepisów prawa, nie wynika zakaz zbycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Nie było zatem przeszkód do przeniesienia tego prawa na I. S.A. i E. S.A. Ponadto istnienie w obrocie prawnym umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do wydania w stosunku do tej działki decyzji ustalającej inny sposób jej zabudowy i zagospodarowania niż wynikający z umowy. Adresatem takiej decyzji może być zarówno użytkownik wieczysty, jak i osoba trzecia.

Skoro wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja organu I instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Organy administracji, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana przez nie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zaś wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył C. M., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Lublinie, ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności ich działania z prawem w przedmiotowej sprawie, oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych; Sąd pominął okoliczność, że określony w decyzji o warunkach zabudowy sposób zagospodarowania terenu jest sprzeczny z treścią ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] leży na terenie urządzeń sportowo-plenerowych, a nadto pominął okoliczność, sprzeczności ustalonych warunków zabudowy z przeznaczeniem działki nr [...] określonym w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 K.p.a. in fine przez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej; art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw przyjętych granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd oddalił skargę pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p., w tym art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia przez Sąd niezbędnej kontroli decyzji organów administracji w zakresie dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia zasady sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz pomimo nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych unormowanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

- art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego polegające na przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że decyzje wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z ustaleniami tego studium oraz sprzeczne z przeznaczeniem nieruchomości określonym w umowne o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste;

- art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. przez naruszenie interesów skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przeprowadzone przez organy administracyjne obu instancji postępowanie odpowiadało regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przede wszystkim wydana w tej sprawie decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do wszystkich koniecznych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ww. ustawy. W sposób prawidłowy uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa (zawiera uzasadnienie kryteriów jakimi organ kierował się przy określaniu parametrów nowej zabudowy, a wynikających z dokonanego wyznaczenia obszaru analizowanego); wskazuje, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a zasilenie i zaopatrzenie terenu inwestycji w infrastrukturę techniczną nastąpi na podstawie projektowanych rozwiązań (określa warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej); ponadto wskazuje, że teren planowanej inwestycji nie jest położony na terenach górniczych i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zawiera także odniesienie się do przepisów odrębnych, wskazując, że przepisy te nie dotyczą terenu inwestycji. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby w odniesieniu do terenu inwestycji istniały dodatkowe wymogi prawne wynikające z przepisów odrębnych, które miałyby wpływ na sposób przeprowadzenia postępowania celem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew jednak stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej do tych przepisów nie zaliczają się przepisy dotyczące prawa własności.

W procesie planowania przestrzennego wymóg uwzględnienia prawa własności wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, dotyczą już stricte tego w jaki sposób można określić zagospodarowanie teren inwestycji z uwagi na wymogi zawarte w innych ustawach. Takie dodatkowe uregulowania zawierają aktualnie: ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych; ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach; ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska; ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych; ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne; ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze; ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe; ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych; rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej. Są to uregulowania, które zawierają głównie ograniczenia lub zakazy w zagospodarowaniu określonych terenów. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby w związku z przepisami odrębnymi teren inwestycji znajdował się na takim terenie.

Także w odniesieniu do wymogu uwzględnienia prawa własności wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w skardze kasacyjnej nie wykazano aby warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniały tego wymogu lub naruszały prawo własności. Decyzja ta zawiera bowiem wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano aby poza ustaleniami decyzji o warunkach pozostawały jakieś dodatkowe wymogi w tym zakresie. Wymogi te nie dotyczą natomiast terenu inwestycji, tj. działki nr 43/5. Wynika to z tego, że z wnioskiem o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić każdy podmiot, a nie tylko właściciel nieruchomości, co jest korzystniejsze dla potencjalnego inwestora, który przed zainwestowaniem w konkretną nieruchomość ma gwarancję co do tego czy będzie mógł na niej zrealizować planowane przez siebie zamierzenie inwestycyjne. Wskazywane wyżej rozwiązanie prawne stanowi właśnie podstawę do realizacji ustawowej zasady zróżnicowanego rozwoju wyrażonej w art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ułatwia możliwość zainwestowania na danym terenie.

Zresztą określenie warunków zabudowy na terenie konkretnej działki nie ma żadnego wpływu na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela tej działki. Ingerencja w sposób wykonywania prawa własności następuje w wyniku uzyskania pozwolenia na budowę, a jej uzyskanie i tak wymaga uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości i wskazania go w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Bez zgody i udziału właściciela w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie jest zatem możliwe uzyskanie takiego pozwolenia. Stąd w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. znajduje się wskazanie, że to ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności, a stosownie do treści art. 63 ust. 2 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności. Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał jakie konsekwencje wynikają z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., którego treść zdaje się pomijać strona skarżąca kasacyjnie. Dlatego kwestia realizacji roszczeń o zwrot nieruchomości oraz to jak umownie zakreślono zakres korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego nie ma znaczenia dla legalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnił okoliczność zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i wskazał, że zawarcie tej umowy nie miało wpływu na wynik sprawy.

Ponadto uwzględnił wskazywane przeznaczenie terenu działki nr [...] jakie wynika z uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta L.. Także i w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że brak jest normy prawnej, z której wynikałoby związanie postanowieniami studium przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie tego problemu prawnego istnieją w orzecznictwie różne poglądy (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08 – uznający, że studium wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy; z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07 – stwierdzający, że studium nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy; z 6 lipca 2010 r., II OSK 990/09 – wskazujący, że w pewnych okolicznościach studium nie jest pozbawione znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy), jednak wywody skargi kasacyjnej nie odnoszą się do tych poglądów, lecz osadzają się wyłącznie na aksjologicznych podstawach, które jednak nie mają swojego odzwierciedlenia w obowiązujących normach prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie chodzi o zaistniałą sprzeczność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a studium, ale o pewien dodatkowy argument, który nie w każdej sprawie może decydować o wyniku postępowania. Studium nakreśla bowiem ogólne kierunki polityki przestrzennej i z reguły nie zawiera sztywnych ram, które jednoznacznie miałyby przesądzać o sposobie zagospodarowania danego terenu. W skardze kasacyjnej nie przywołano nawet odpowiedniej treści studium odnoszącej się do przedmiotowego terenu, na podstawie której można by jednoznacznie stwierdzić sprzeczność ustaleń studium z decyzją o warunkach zabudowy. Po pierwsze, studium nie posługuje się pojęciem "urządzeń sportowo-plenerowych", lecz "urządzeń sportowo-rekreacyjnych" oraz "plenerowych wydarzeń kulturalnych". Po drugie, studium w odniesieniu do "Kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta" w sposób dość ogólny wypowiada się odnośnie terenów osiedleńczych i mieszkaniowych wskazując, że właśnie na tych terenach powinny współistnieć urządzenia sportowo-rekreacyjne. Zgodnie ze studium takie urządzenia powinny wykorzystywać tereny zielone i istniejącą infrastrukturę. W tej sprawie teren działki nr [...] stanowił część toru wyścigowego dla pojazdów, który w wyniku protestów społecznych został zlikwidowany. Oznacza to, że wedle ogólnego wskazania studium lokalizacja na tej działce budynku mieszkalnego nie może prowadzić do stwierdzenia, że jest ona wprost niezgodna z kierunkami polityki przestrzennej miasta L.. Ponadto rysunek studium ("komunikacja – model kierunkowy") nie określa dokładnych granic terenów, na których mają być realizowane urządzenia sportowe, plenerowe. Wskazuje kilka takich terenów punktowo m.in. w bliskości Zalewu Z.. Rysunek nr 4 studium ("rewitalizacja zaniedbanych obszarów i zespołów mieszkaniowych przewidzianych do adaptacji") określa ten teren jako obszar rozwoju – teren nowych inwestycji (rozwój zewnętrzny); zaś rysunek nr 3 ("rozwój struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta") zalicza ten teren do zaplecza mieszkaniowego. Jednocześnie ww. rysunki studium nr 3 i 4 nie zakreślają dokładnych granic terenów o różnym przeznaczeniu. W takiej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, że wydana dla działki nr [...] decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być ze stadium całkowicie sprzeczna. Tylko konkretne oznaczenie parametru w studium może stanowić podstawę do uwzględnienia takiego zapisu w decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko w drodze odpowiedniej wykładni przepisów prawa. Należy pamiętać, że zgodnie z regułami planowania przestrzennego określona w studium polityka przestrzenna m.in. prowadzi do uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania na danym terenie; zaś określenie w decyzji warunków zabudowy jest właśnie wynikiem tego w jaki sposób kształtuje się na danym terenie tzw. państwowy ład przestrzenny. Ponadto realizacja przedmiotowej inwestycji nie oznacza, że w tej części miasta nie będzie możliwe zrealizowanie urządzeń sportowych i plenerowych. W skardze kasacyjnej tego nie podważono.

W tej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właśnie po dokonaniu stosownej analizy, która pozwoliła na określenie cech i parametrów nowej zabudowy. Skarga kasacyjna na podważenie tej analizy nie zawiera żadnych konkretów. Jeżeli zarzucono błędne wyznaczenie terenu analizowanego, to z uwagi na wymaganą konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej wynikającą z art. 174 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać z jakich względów przyjęte granice terenu analizowanego są zbyt duże lub małe ze wskazaniem, że ewentualne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne w tym zakresie jest wykazanie istnienia takich parametrów istniejącej zabudowy, które miałyby wpływ na zmianę przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy cech i parametrów nowej zabudowy. Taki pogląd jest uprawniony w świetle § 3 ww. rozporządzenia. Normy wynikające z tego przepisu nie wymagają, aby – w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (tak jak to miało miejsce w tej sprawie) – w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. Nie wynika z tych norm także obowiązek podawania w części tekstowej analizy numerów wszystkich działek, które uznane zostały za sąsiednie i wzięte do porównań z równoczesnym uznaniem za wadliwy sposobu posługiwania się symbolami terenów obejmujących większe ilości działek (por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 1426/10). Niezależnie od tego poglądu w decyzji o warunkach zabudowy w załączniku w postaci wyniku analizy dokładnie wskazano owe kryteria oceny, jak i numery działek. Dlatego jeżeli już strona skarżąca kasacyjnie formułuje w tym zakresie zarzuty to powinna wykazać jakich konkretnie kryteriów nie uwzględniono i czy to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W innym wypadku zarzuty skargi kasacyjnej nie poddają się kontroli, skoro z akt sprawy wynika, że omawiana analiza cech i parametrów nowej zabudowy została przeprowadzona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa.

W świetle powyższego wywodu zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej, zgodnie z: - art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. ocena Sądu wynikała ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, którego skutecznie nie podważono w trakcie postępowania sądowadministracyjnego; - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w sprawie dokonano oceny w związku z analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przepisami odrębnymi, a także stanem faktycznym i prawnym terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. oceniono, że ustalone warunki zabudowy nie naruszają ochrony interesów osób trzecich, w tym prawa własności.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.