Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 231/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 58 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2484/19 w sprawie ze skargi L. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2484/19 oddalił skargę L. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości K., gm. B., pow. [...], woj. [...]. Wojewoda doręczył ww. decyzję pełnomocnikowi L. O. – R. K. w trybie tzw. doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

L. O. w piśmie z [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Wojewody [...] o "wznowienie postępowania administracyjnego w jego sprawie".

Wojewoda, działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a., w piśmie z [...] lipca 2019 r. wezwał L. O. do sprecyzowania wniosku z [...] czerwca 2019 r. przez wskazanie czy należy go traktować jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 K.p.a., czy też jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, w trybie art. 98 § 2 K.p.a., w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W piśmie z [...] lipca 2019 r. (data nadania) L. O., reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., zwracając się jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że ww. decyzja nie została mu doręczona, zaś o jej wydaniu dowiedział się dopiero z treści wezwania Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., które zostało mu doręczone [...] lipca 2019 r. Jego pełnomocnik R. K. również nie otrzymał decyzji, a w jego skrzynce odbiorczej nie zostawiono zawiadomień pocztowych. Ponadto skarżący wskazał, że do ustanowienia pełnomocnika R. K. został zmuszony z powodu złego stanu zdrowia. W ostatnich latach R. K. wielokrotnie wyjeżdżał za granicę z powodów osobistych, często na dłużej niż miesiąc, jednak o tych okolicznościach L. O. dowiedział się dopiero wtedy gdy okazało się, że postępowania zostały umorzone. Udzielając pełnomocnictwa R. K. był przekonany, że obejmuje ono jedynie umocowanie do zapoznawania się z aktami przedmiotowych postępowań administracyjnych. R. K. realizował swoje zobowiązania jako osoba prywatna, nie zaś jako profesjonalny pełnomocnik. Zarówno mocodawca, jak i R. K., nie mieli świadomości, że wszelkiego rodzaju korespondencja będzie doręczana tylko na adres pełnomocnika.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 K.p.a., postanowieniem z [...] września 2019 r. nr 1 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez L. O. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r. została wysłana na adres pełnomocnika strony R. K. Ze znajdujących się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru oraz koperty wynika jednoznacznie, że przesyłka zawierająca ww. decyzję, adresowana do pełnomocnika L. O., tj. R. K., była dwukrotnie awizowana: [...] kwietnia 2019 r., a następnie [...] kwietnia 2019 r., a awizo było umieszczone w oddawczej skrzynce adresata.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności przesądzają, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. W przypadku zastosowania tego trybu, za termin doręczenia stronie korespondencji uznaje się ostatni dzień czternastodniowego terminu. Organ odwoławczy wskazał, że pierwsza próba doręczenia nastąpiła [...] kwietnia 2019 r., a zatem za dzień doręczenia decyzji organu należy uznać [...] kwietnia 2019 r. Od tego dnia należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, więc ostatnim dniem do wniesienia odwołania od powyższej decyzji był [...] maja 2019 r. W tej sytuacji należało przyjąć domniemanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony na podany przez niego adres, skutkiem czego było rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji, a zatem decyzja ta stała się ostateczna.

Organ uznał, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło na skutek okoliczności od niego niezależnych. Przede wszystkim L. O. ustanowił do reprezentowania go na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji pełnomocnika R. K. Pełnomocnik nie dopełnił czynności wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w ustawowym terminie. Powyższe oznacza, że wyłącznie na skutek zdarzeń, które były zależne od woli i czynności pełnomocnika strony, nie doszło do zaskarżenia w terminie decyzji o umorzeniu postępowania. Minister podniósł, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W konsekwencji, niezgodne z wolą L. O. postępowanie pełnomocnika i jego zaniedbanie niesie negatywne konsekwencje dla skarżącego.

Organ odwoławczy uznał, że nieobecność pełnomocnika skarżącego w miejscu zamieszkania, nawet jeżeli spowodowana była ważnymi przyczynami, nie niweczy skutków doręczenia zastępczego. Podając organowi adres, pełnomocnik musiał mieć świadomość podejmowania przez organ pierwszej instancji określonych procedur. W takiej zaś sytuacji należyta dbałość w prowadzeniu spraw mocodawcy wymagała, aby pełnomocnik podjął odpowiednie działania, gwarantujące zabezpieczenie interesów strony przez, np. powierzenie obowiązków w zakresie odbioru korespondencji osobie, która wywiązywałaby się z nich z należytą starannością. Minister podkreślił, że w piśmie z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] poinformował L. O., że ustanowiony przez niego pełnomocnik nie odbiera korespondencji kierowanej przez organ pierwszej instancji i zwrócił się do niego z prośbą o udzielenie informacji, czy jest nadal reprezentowany przez R. K., wraz ze wskazaniem adresu korespondencyjnego pełnomocnika. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z [...] stycznia 2016 r. L. O. poinformował Wojewodę [...], że R. K. nadal pozostaje jego pełnomocnikiem, a jego adres pozostaje bez zmian.

Kolejno organ wskazał, że w pełnomocnictwie z [...] stycznia 2013 r. L. O. wyraźnie wskazał, że "ustanawia pełnomocnikiem R. K. do występowania w jego imieniu przed Wojewodą [...] w K. i późniejszymi instancjami odwoławczymi we wszystkich toczących się z mojego wniosku postępowań o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia

nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Podnoszona okoliczność, dotycząca przekonania strony, że wszelka korespondencja w postaci decyzji, zawiadomień, postanowień czy wezwań będzie kierowana zarówno na jego adres, jak również na adres pełnomocnika, nie stanowi o braku winy skarżącego, ponieważ nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł L. O., zarzucając mu:

1) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 K.p.a., a w konsekwencji niezawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków;

2) naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. przez brak należytego oznaczenia adresata zaskarżonego aktu administracyjnego;

3) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie motywów negatywnej lub pozytywnej oceny wyjaśnień złożonych przez skarżącego;

4) naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opisana szczegółowo we wniosku o przywrócenie terminu indywidualna sytuacja skarżącego nie uprawdopodabnia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2019 r., nastąpiło bez jego winy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd przyjął, że wskazany w art. 58 § 1 K.p.a. brak winy w uchybieniu terminu zachodzi, gdy zachowanie strony postępowania odpowiada obiektywnemu miernikowi staranności, a więc staranności w prowadzeniu spraw, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nawet lekkie niedbalstwo przy dokonywaniu czynności w toku postępowania wyklucza przywrócenie terminu. O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i jeśli przeszkoda ta powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej.

Przywrócenie terminu usprawiedliwia zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności w terminie. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma i tylko w takich warunkach można przyjąć brak winy w uchybieniu terminu.

Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w niedochowaniu terminu do dokonania czynności procesowej, należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu.

Zdaniem Sądu z powołanych poglądów orzecznictwa i literatury wynika, że miernik staranności do wykonywania czynności procesowych został określony wysoko i nawet lekkie niedbalstwo oceniane jest jako zawinione. Wniosek o przywrócenie terminu powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy strony w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, ale tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania o prawdopodobieństwie, wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności.

Sąd uznał, że w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. Akta sprawy potwierdzają, że adresowana do pełnomocnika skarżącego, tj. R. K., przesyłka zawierająca decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. była dwukrotnie awizowana ([...] i [...] kwietnia 2019 r.), a awizo było umieszczone w oddawczej skrzynce adresata. Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie doręczenie nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 K.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena Ministra, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania był [...] maja 2019 r. Natomiast skarżący odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wniósł dopiero [...] lipca 2019 r. W ocenie Sądu prawidłowa jest też ocena organu co do tego, że powodem uchybienia terminu było przede wszystkim niepodjęcie kierowanej do pełnomocnika skarżącego korespondencji, co z kolei wynikało z zaniedbań tego pełnomocnika. W rezultacie przesyłka zawierająca decyzję została skutecznie doręczona mu w trybie art. 44 K.p.a. Niestaranne działanie pełnomocnika obciąża zaś stronę postępowania i jest traktowane jako zaniedbanie samej strony. Wszelkie okoliczności niemające postaci nagłych i nieprzewidzianych zdarzeń, uniemożliwiających pełnomocnikowi działanie, postrzegane są jako zwykłe niedbalstwo, za co wyłączną winę ponosi pełnomocnik, a skutkami takiego zachowania obarczona zostaje strona. Można wówczas mówić o winie strony w wyborze pełnomocnika, którego niedbałe działanie doprowadziło do uchybienia terminu do dokonania określonej czynności procesowej.

Sąd pierwszej instancji dodał też, że w niniejszej sprawie, dla oceny uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu nie może mieć znaczenia podnoszona w skardze okoliczność złego stanu zdrowia skarżącego i załączona na poparcie tej okoliczności dokumentacja medyczna. To właśnie ze względu na swój zły stan zdrowia skarżący do dokonywania czynności w przedmiotowym postępowaniu ustanowił pełnomocnika, który jednak nie wywiązał się należycie ze swoich obowiązków.

Prawidłowo również, w ocenie Sądu, Minister uznał, że skarżący zachował siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, bowiem przyczyną uchybienia terminu był brak wiedzy (związany z niedbałym działaniem pełnomocnika) o terminie wniesienia odwołania. Przyczyna ta ustąpiła [...] lipca 2019 r., kiedy skarżącemu doręczono wezwanie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., a wniosek o przywrócenie terminu skarżący nadał [...] lipca 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. O., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że organ administracji dokonał prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, oraz że dokonał jego oceny w oparciu o kryteria z art. 80 K.p.a., skutkiem czego jest nieuwzględnienie indywidualnej sytuacji skarżącego oraz pominięcie tej okoliczności w motywach wydanego rozstrzygnięcia, mimo tego, że w oparciu o art. 58 § 1 K.p.a. nie tytko zainteresowany jest zobowiązany dążyć do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, ale także organ powinien podjąć wszelkie działania, których efektem miałoby być potwierdzenie (bądź zaprzeczenie) wiarygodności twierdzeń, na które powołuje się skarżący;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że organ administracji prawidłowo oznaczył adresata aktu administracyjnego wyłącznie poprzez wskazanie jego imienia i nazwiska, w sytuacji gdy powinno to nastąpić w sposób zupełny, tj. z imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania lub pobytu, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnego wniosku, że wydane orzeczenie stanowi ujęty w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego akt administracyjny, a które to ustalenie ma zasadniczy wpływ na wynik postępowania;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 124 § 2 K.p.a. przez zupełne pominięcie faktu, że organ administracji publicznej nie wskazał motywów negatywnej łub pozytywnej oceny wyjaśnień złożonych przez skarżącego, co w dalszej kolejności doprowadziło do zaniechania prawidłowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, a w konsekwencji do pozbawienia orzeczenia niezbędnej cechy, jaką jest jego uzasadnienie faktyczne i prawne;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, że opisana szczegółowo indywidualna sytuacja skarżącego nie uprawdopodabnia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. nastąpiło bez winy L. O., co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeczenie odpowiada prawu, mimo tego, że zarówno z akt sprawy (w tym wyjaśnień skarżącego) wynika, że ówczesny pełnomocnik L. O. nie był powiadamiany o awizowaniu adresowanych do niego przesyłek listowych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wniosku, że decyzja została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego, a co miało zasadniczy wpływ na możliwość skorzystania przez skarżącego kasacyjnie z możliwości zaskarżenia wydanego orzeczenia;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 44 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że sam fakt awizowania przesyłki listowej stanowi wystarczające kryterium do uznania doręczenia za skuteczne (art. 44 § 4 K.p.a.), podczas gdy dla skuteczności doręczenia zastępczego wymagane jest pozostawienie zawiadomienia wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia oraz jego umieszczenie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, a miejsce pozostawienia tego zawiadomienia powinno zostać stwierdzone na dowodzie doręczenia przesyłki, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, a w konsekwencji nie uwzględnił formułowanej przez skarżącego argumentacji o braku pozostawienia zawiadomienia o przesyłce ówczesnemu pełnomocnikowi skarżącego R. K., co niewątpliwie miało wpływ na brak podjęcia w odpowiednim czasie obrony swoich interesów przez pana L. O., a tym samym na niewniesienie w ustawowym terminie odwołania od decyzji Wojewody [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organu administracyjnego drugiej instancji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi administracji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu "w Krakowie" do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z [...] grudnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wyjaśnienia wymaga, że rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.

Na wstępie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, jednakże wymienione w skardze kasacyjnej zarzuty ujęte w pięciu punktach zostały określone wyłącznie jako naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania. Kolejno brak dbałości w sporządzeniu skargi kasacyjnej przejawia się w sformułowaniu wniosku, w którym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pomimo że sprawa była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. To ostatnie uchybienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako oczywistą omyłkę. Tym niemniej należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny - mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. - nie może zastępować strony w wyrażaniu, czy precyzowaniu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzecznia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Zauważenia również wymagało, że zarzuty skargi kasacyjnej w dużej mierze stanowiły powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a towarzysząca tym zarzutom argumentacja sprowadzała się praktycznie jedynie do wielopłaszczyznowej polemiki z poglądami wyrażonymi przez Sąd Wojewódzki.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w pkt 1 i 4, a dotyczących kwestii uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, należy wskazać, że przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy niedochowanie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Stanowi o tym art. 58 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wobec tego, to na stronie, która występuje z wnioskiem o przywrócenie terminu spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Zaznaczyć przy tym należy, że kryterium braku winy jako przesłanki możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności, wiąże się z obowiązkiem dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności. Strona powinna przy tym wykazać, że niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu ma zatem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. By uznać za uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu do złożenia przedmiotowego wniosku z uwagi na chorobę nie wystarczy wykazać, że stan chorobowy powstał i utrzymywał się do chwili złożenia wniosku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Również nie każda choroba uzasadnia przywrócenie terminu. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że sam fakt posiadania zwolnienia lekarskiego od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, z uwagi na to, że nie wyklucza ono możliwości dokonania czynności procesowej za pośrednictwem poczty lub przez domownika. Zgodnie z poglądami orzecznictwa, do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą.

W niniejszej sprawie ani we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, ani w skardze nie zostały podane okoliczności, które wypełniałyby przesłankę z art. 58 § 1 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przedstawiona dokumentacja medyczna nie stanowi dostatecznego uprawdopodobnienia wniosku o przywrócenie terminu. W żaden sposób nie określa ona bowiem, czy w okresie otwartym do złożenia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. skarżący był w takim stanie, że choroba uniemożliwiła mu wykonywanie jakichkolwiek czynności związanych z prawidłowym nadaniem odwołania, nie określa wpływu dolegliwości chorobowych w tym czasie na możliwość wykonywania czynności związanych z prawidłowym wysłaniem odwołania. Z dokumentów tych nie można zatem wyprowadzić wniosku, że choroba uniemożliwiła skarżącemu podjęcie jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do dochowania terminu do złożenia odwołania, tym bardziej, że - co istotne w niniejszej sprawie - ustanowił on na etapie postępowania administracyjnego pełnomocnika R. K. do działania w jego imieniu. Przy czym ustanowienie pełnomocnika nastąpiło – jak wskazał sam skarżący - właśnie ze względu na zły stan zdrowia skarżącego.

Autor skargi kasacyjnej upatruje przyczyn braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania także w braku powiadomienia ówczesnego pełnomocnika skarżącego – R. K. o awizowaniu adresowanych do niego przesyłek listowych i przyjęciu, że w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w trybie doręczenia zastępczego, co z kolei autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 44 § 1 i 2 K.p.a.

Akta sprawy potwierdzają, że adresowana do pełnomocnika skarżącego przesyłka zawierająca decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. była dwukrotnie awizowana ([...] kwietnia 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r.), a awizo było umieszczone w oddawczej skrzynce adresata. Wobec powyższego prawidłowo Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie doręczenie nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 K.p.a. Tak jak wskazał Sąd pierwszej instancji w razie doręczenia zastępczego za termin doręczenia uznaje się ostatni dzień 14-dniowego terminu. W niniejszej sprawie pierwsza próba doręczenia nastąpiła [...] kwietnia 2019 r., a zatem za dzień doręczenia decyzji należy uznać [...] kwietnia 2019 r. Od tego dnia należy liczyć 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. W konsekwencji, prawidłowa jest ocena Ministra zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki, że w niniejszej sprawie ostatnim dniem do wniesienia odwołania był [...] maja 2019 r. Niesporne jest natomiast, że skarżący odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wniósł dopiero [...] lipca 2019 r.

Należy zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podnoszona przez skarżącego okoliczność złego stanu zdrowia poparta dokumentacją medyczną nie może mieć znaczenia, a powodem uchybienia terminu było przede wszystkim niepodjęcie - z powodu zaniedbań pełnomocnika skarżącego - kierowanej do tego pełnomocnika korespondencji, skutecznie mu doręczonej w trybie art. 44 K.p.a. Niestaranne działanie pełnomocnika obciąża zaś stronę postępowania i jest traktowane jako zaniedbanie samej strony.

Odnośnie do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczącej braku pozostawienia zawiadomienia o przesyłce pełnomocnikowi skarżącego oraz potraktowania jako wystarczający dowód nadania przesyłki informacji o umieszczeniu przesyłki w skrzynce oddawczej adresata, wprowadzonej do systemu Poczty Polskiej, wskazać należy, że w aktach sprawy znajdują się potrwierdzone za zgodność z oryginałem kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłki. Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi zaś dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W konsekwencji to adresat pisma musi wykazać, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Podejmując próbę obalenia tego domniemania, należy mieć jednak na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące (wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r., V SA/Wa 1701/19).

Trzeba mieć na uwadze, że art. 58 K.p.a. przewiduje możliwość przywrócenia terminu do jego wniesienia, ale jedynie wówczas, gdy zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: brak winy po stronie zainteresowanego, uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, wniesienie podania o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia.

Zatem niespełnienie już dwóch pierwszych z wymienionych przesłanek było przeszkodą do uwzględnienia wniosku skarżącego. Przepis art. 58 K.p.a., jak każdy przepis procesowy należy wykładać ściśle. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 58 § 1 K.p.a., skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedotrzymaniu terminu wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a za nim Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznali, że nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 K.p.a.

Odnośnie do dwóch zarzutów skargi kasacyjnej opisanych w pkt 2 i 3 wskazać trzeba, że także nie mogły być uwzględnione. Sprowadzają się one w istocie do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że organ administracyjny prawidłowo oznaczył adresata aktu administracyjnego wyłącznie przez wskazanie jego imienia i nazwiska z pominięciem jego miejsca zamieszkania lub pobytu, a także braku wskazania przez organ motywów oceny wyjaśnień złożonych przez skarżącego, co kolejno doprowadziło do nieprawidłowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia i pozbawienia orzeczenia niezbędnej cechy jaką jest jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie, że zaskarżone postanowienie nie stanowi postanowienia zgodnie z art. 124 K.p.a.

W myśl art. 124 K.pa. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest powyższe stanowisko skargi kasacyjnej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być uznane za postanowienie z tego powodu, że nie zawiera w osnowie, jak i w treści wskazania strony postępowania przez wymienienie imienia, nazwiska oraz miejsca zamieszkania lub pobytu strony. Należy podkreślić, że postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, a w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde rozstrzygnięcie zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski" Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). W stosunku do postanowień można zatem również mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Sporne rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiera wszystkie potrzebne elementy skutkujące uznaniem go za postanowienie. Przede wszystkim wskazano w nim organ wydający rozstrzygnięcie, zawarto rozstrzygnięcie o istocie sprawy i zostało podpisane przez osobę upoważnioną przez organ administracji. Wskazano także adresata rozstrzygnięcia, który wprawdzie został wymieniony z imienia i nazwiska tylko w stopce na ostatniej stronie i bez wskazania adresu zamieszkania lub pobytu, to jednak okoliczności sprawy wskazują, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane i skutecznie doręczone właściwej osobie. Wyjaśnić trzeba, że brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93). Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, a do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie.

Prawidłowo w tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że wskazane uchybienie nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu nie wykazała także skarga kasacyjna. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści ww. przepisu, warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Jeśli chodzi zaś o zarzut zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji braków uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonym postanowieniu, to należało uznać go za gołosłowny. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że przeprowadzona przez Ministra ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione przez wskazanie dowodów, na których organ oparł zaskarżone postanowienie oraz powodów, dla których nie podzielił zasadności argumentacji skarżącego. Kwestionowanie zaś za pomocą zarzutu naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogło być skuteczne. Skarżący kasacyjnie, chcąc podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku z uwagi na jego wadliwość konstrukcyjną, powinien sformułować w tym zakresie stosowny zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego (np. art. 141 § 4 P.p.s.a.), czego jednak w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji właściwie także ocenił, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych. Specyfika postępowania prowadzonego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu nie daje podstaw do przyjęcia, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek samodzielnego ustalania przyczyn, dla których strona uchybiła terminowi do dokonania określnej czynności procesowej, w sytuacji, gdy sam wnioskodawca nie podaje okoliczności, które uprawdopodobniają brak jego winy w uchybieniu terminu. Wynika to wprost z treści przytoczonego wyżej art. 58 § 1 K.p.a. (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1294/20). Wskazać jeszcze trzeba, że realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 K.p.a. polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony, co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Przepis ten nie nakłada jednakże na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa. Nie jest także równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, przy czym nie wskazano zdarzeń, czy okoliczności wymagających przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Wydane w sprawie postanowienie nie budzi także wątpliwości co do swej treści.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wymienione w art. 58 § 1 K.p.a. przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają zaś na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna nie ma tym samym uzasadnionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.