Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 99/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A G na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A G kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. G. (dalej: skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 11 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie S. sp. z o.o. ("przewoźnik") w związku z brakiem odszkodowania za opóźnienie w wykonaniu lotu.

Pismem z 26 czerwca 2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i drugim pismem z tej samej daty wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień. Odpowiedź na nie nie została udzielona.

Decyzją z [...] października 2017 r., znak [...] Prezes ULC stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. sp. z o.o. art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) 261/2004 poprzez zaniedbanie wypłacenia skarżącej odszkodowania w kwocie 400 euro, ustalił termin 14 dni na usunięcie nieprawidłowości oraz nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną.

Przewoźnik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Wobec nierozpoznania sprawy do 24 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie.

Prezes ULC decyzją z [...] lipca 2018 r., znak [...] uchylił własną decyzję z [...] października 2017 r. w zakresie niestwierdzenia naruszenia art. 14 rozporządzenia 261/2004 i w tym zakresie stwierdził naruszenie przez przewoźnika tego przepisu, a także nałożył na przewoźnika karę pieniężną za to naruszenie w łącznej wysokości 400 złotych, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżąca pismem z 3 lutego 2019 r. zażądała sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w obydwu decyzjach poprzez wskazanie prawidłowego imienia i nazwiska wnioskodawców, to jest "A. G. oraz D. G.", nie zaś "A. G. oraz D. G.".

Do 3 marca 2019 r. nie rozpoznano wniosku, wobec czego pełnomocnik skarżącej złożył kolejne ponaglenie.

Wobec nierozpoznania sprawy skarżąca wniosła 4 lipca 2019 r. (data stempla urzędu pocztowego) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając naruszenie

- art. 35 §§ 1-3 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną bezczynność organu w odniesieniu do złożonej skargi na naruszenie przepisów przez przewoźnika,

- art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu udzielenia skarżącej informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Skarżąca zażądała stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego, mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 7-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosił o oddalenie skargi na przewlekłość postępowania, twierdząc, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły.

Ponadto wskazać należy, że [...] lipca 2019 r. Prezes ULC wydał postanowienie znak [...] o sprostowaniu obydwu decyzji zgodnie z wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Skarga zasadnie wskazywała na przewlekłe prowadzenia postępowania.

A. G. zarzuciła Prezesowi ULC przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku z 3 lutego 2019 r. o sprostowanie decyzji wydanych w I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca 24 maja 2018 r. skierowała do organu wymagane ponaglenie.

Z akt administracyjnych wynika, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynęły wnioski pasażerów o stwierdzenie naruszenia przez S. sp. z o.o. praw pasażerów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczące lotu z [...] czerwca 2016 r. nr [...] na trasie K. – R. Pasażerowie domagali się, by organ decyzją administracyjną stwierdził, że przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i przyznał stosowne odszkodowanie.

Pismem z 26 czerwca 2017 r. Prezes ULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Przewoźnik do dnia wydania decyzji nie nadesłał żadnych wyjaśnień i dowodów mogących świadczyć o tym, że wywiązał się z obowiązków wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Wobec powyższego pismem z 29 września 2017 r. Prezes ULC zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Następnie decyzją z [...] października 2017 r. Prezes ULC stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Przewoźnik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa ULC w II instancji, pasażerowie w dniu 24 maja 2018 r. wnieśli do Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Prezes ULC wydał decyzję w II instancji [...] lipca 2018 r.

3 lutego 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o sprostowanie obydwu decyzji. W wyniku jego złożenia organ wydał postanowienie z [...] lipca 2019r.

Skarżąca [...] lipca 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC. Skarga ta została przekazana [...] sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym akta administracyjne zostały przekazane już wcześniej do Sądu wraz ze skargą drugiego z pasażerów.

W kontekście tej chronologii wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania".

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, nie podejmuje niezbędnych czynności lub podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Nadto znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania.

W niniejszej sprawie wprawdzie Prezes ULC wydał w I instancji decyzję [...] października 2017 r., ale 16 listopada 2017 r. przewoźnik lotniczy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Decyzja Prezesa ULC w II instancji wydana została [...] lipca 2018 r., jednak wniosek skarżącej z 3 lutego 2019 r. o sprostowanie decyzji został rozpoznany [...] lipca 2019 r.

W związku z tym bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania postanowienia. Zatem w tym zakresie Sąd umorzył postępowanie.

Skoro jednak od 3 lutego 2019 r. Prezes ULC wiedział, że do rozpoznania pozostaje wniosek o sprostowanie, który rozpoznał dopiero [...] lipca 2019 r., to niewątpliwie jako organ odwoławczy przewlekle rozpoznawał sprawę. Jednocześnie nie informował skarżącej ani o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani o przedłużeniu terminu do załatwienia jego sprawy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie.

Przewlekłość zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78).

Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Orzekając w przedmiocie przewlekłego powadzenia postępowania nie można tracić z pola widzenia specyfiki działania organu, a w szczególności jego zasobów, w tym także zasobów ludzkich, wprost determinujących zdolność do terminowego załatwienia sprawy (tak NSA w wyroku z 23 listopada 2018, sygn. akt I OSK 188/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy, stwierdził, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy skarżącej bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie postanowienia w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia przekazania organowi wniosku.

Sąd uznając, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, nie uznał jednakże, że nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej oceny wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość postępowania organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Działanie Prezesa Urzędu nie było nacechowane złą wolą, a dłuższe rozpoznanie spraw spowodowane było znacznym wzrostem ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w ostatnich latach do Urzędu, co stanowi notorium sądowe (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 20 listopad 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 102/19). Wskazać należy, że na skutek wydanie przez Sąd Najwyższy 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16 (z której wynikało, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi jeden rok) oraz ze względu na to, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych w postępowaniu cywilnym została skierowana do rozpatrzenia przez organ. W 2018 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, a więc w roku 2018 nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. wpłynęło ok. 7 200 spraw (oraz ok. 2600 złożonych po 1 kwietnia 2019 r.).

W ślad za tak zwiększonym nakładem pracy PULC nie poszły natomiast żadne zmiany w poszerzeniu kadry pracowniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Ponadto duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów procedowanych spraw. Każdy z pracowników Urzędu średnio prowadzi ponad 1500 spraw. Jednocześnie ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (ok. 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (ok. 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a., terminów rozpatrzenia wniosków.

Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę okoliczności znane mu z urzędu, wskazujące na fakt, że nastąpił ogromny wzrost liczby prowadzonych postępowań oraz obiektywne trudności z dotrzymywaniem terminowości rozpoznawania spraw.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (100 zł uiszczony wpis sądowy, 480 zł koszty pełnomocnika oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).