Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2807/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 203 pkt 1, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółka z o.o. Spółki komandytowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 772/15 w sprawie ze skargi B. Spółka z o.o. Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. na rzecz B. Spółka z o.o. Spółki komandytowej w B. 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 772/15 oddalił skargę B. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

B. Sp. z o. o. Spółka Komandytowa w B. (dalej: skarżąca, spółka) w dniu [...] maja 2014 r., złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarowała pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 1 188,60 ha, pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 1 436,94 ha.

W wyniku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę a powierzchnią referencyjną. Zawyżenie powierzchni dotyczyło użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na działkach rolnych: A, C, FC, K, L i XE.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) przyznał skarżącej Spółce płatność rolnośrodowiskową w na 2014 rok pomniejszonej wysokości.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...] Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w L. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Organ odwoławczy ustalił, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę a powierzchnią referencyjną. Zawyżenie powierzchni dotyczyło użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na działkach rolnych A, C, FC, K, L i XE. W zakresie Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne wariant 2.3 trwałe użytki zielone rozbieżności dotyczyły 22,35 ha co stanowiło 1,92% różnicy powierzchni pomiędzy działkami zadeklarowanymi a stwierdzonymi, zaś w zakresie Pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 25,31 ha, co stanowiło 1,79% różnicy. Organ przyjął, że skarżąca Spółka w 2014 r. nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 22,35 ha w pakiecie 2, i na obszarze 25,31 ha w pakiecie 5.

Mając na uwadze powyższe, organ przyjął, że skarżąca Spółka naruszyła § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.: dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), dotyczący zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, wobec tego zastosowano § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo. Wydając decyzję organ I instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawnych, czemu dał wyraz w podstawie prawnej decyzji, a uzasadnienie faktyczne potwierdził uzasadnieniem prawnym. Podkreślił też, że to na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że niezachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie powinno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwagi na wystąpienie okoliczności wyłączających, o których mowa w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a dopuszczalne przypadki zmiany tego zobowiązania w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 02 grudnia 2009 r.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), bowiem sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wynikają z przepisów prawa krajowego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wraz z sankcjami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2016 r., pełnomocnik skarżącej Spółki uzupełnił złożoną skargę poprzez analizę argumentacji zwartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 maja 2015 r., II GSK 646/14, w zakresie rozumienia § 27 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. WSA przypomniał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązała się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z dnia ...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do 14 marca 2015 r.

Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1 315, 49 ha i pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 1 315, 49 ha, Spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W roku 2014 powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 2, wariant 2.3 – trwałe użytki zielone z powierzchni 1 188, 60 ha do powierzchni 1 166, 25 ha i w odniesieniu do pakietu 5, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków z powierzchni 1 436,94 ha do powierzchni 1 411, 63 ha. Zatem w 2014 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 22, 35 ha w pakiecie 2 i na obszarze 25, 31 ha w pakiecie 5. W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, w rozumieniu § 38 ust. 8, jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Zatem przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkowało zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W rozpoznawanej sprawie Spółka w roku 2013 otrzymała płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 2, wariant 2.3 w odniesieniu do obszaru 22, 35 ha i pakietu 5, wariant 5.1. w odniesieniu do obszaru 25, 31 ha, na którym występowały trwałe użytki zielone, dlatego też przepis § 38 ust. 9 nie znajduje zastosowania. W ocenie Sądu nie ma też znaczenia dla oceny sprawy, że przyczyną zmniejszenia powierzchni było wyznaczenie przez organ nowej powierzchni ewidencyjno – gospodarczej.

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania również art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 bowiem dotyczy on obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II ww. rozporządzenia. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego tj. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie może być zastosowany.

Zdaniem WSA nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173) wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, tak jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj.:

§ 38 ust. 8 rozporzadzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przypadku Skarżącej nie doszło do niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych, a jedynie do przedeklarowania powierzchni tych użytków, gdyż Skarżąca od początku użytkuje te same działki, które były objęte zobowiązaniem tożsamym w roku 2013 i nie dokonała jakiegokolwiek wyłączenia działek, natomiast zmiana powierzchni zgłoszonej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wynika jedynie z ponownej aktualizacji powierzchni PEG przez ARiMR i wynikającego stąd obowiązku dostosowania zgłoszonego obszaru, w konsekwencji czego organ niesłusznie zastosował sankcję z tego przepisu, podczas gdy faktyczna powierzchnia trwałych użytków zielonych nie uległa zmianie;

§ 38 ust. 8 rozporzadzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo istnienia przesłanek obligujących organ do zastosowania wyłączenia sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia, w sytuacji gdy do powierzchni użytków zielonych, która uległa zmniejszeniu, płatność rolnośrodowiskowa była przyznana wyłącznie przed zmniejszeniem ich powierzchni (w roku poprzednim) na skutek ponownego określenia powierzchni PEG przez ARiMR, w konsekwencji czego sankcja została zastosowana niesłusznie, a faktyczna powierzchnia trwałych użytków zielonych nie uległa zmianie;

§ 38 ust. 9 rozporządzenia rołnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania, gdy do powierzchni użytków zielonych, która uległa pomniejszeniu na skutek ponownego określenia obszaru PEG, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolno środowiskową, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 8, pomimo, że w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolno-środowiskowego wskazujące na konieczność odstąpienia od stosowania sankcji, a faktyczna powierzchnia trwałych użytków zielonych nie uległa zmianie;

art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, a tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącej spółki obniżki płatności, w sytuacji gdy nie ponosi ona odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dobrowolnie dostosowała zadeklarowaną we wniosku powierzchnię do uaktualnionej powierzchni referencyjnej (PEG), określonej decyzją przez ARiMR, przy czym nie doszło do wyłączenia jakichkolwiek objętych zobowiązaniem działek w stosunku do roku poprzedniego;

art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności niezasadne przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania z uwagi na odmienne uregulowania zawarte w przepisach krajowych (rozporządzeniu rolnośrodowiskowym) a tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącej spółki obniżki płatności, w sytuacji gdy nie ponosi ona odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dobrowolnie dostosowała zadeklarowaną we wniosku powierzchnię do uaktualnionej powierzchni referencyjnej (PEG), określonej decyzją przez ARiMR, przy czym nic doszło do wyłączenia jakichkolwiek objętych zobowiązaniem działek, w stosunku do roku poprzedniego;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8,9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż w niniejszej sprawie nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególności sąd nie odniósł się do faktu, że organ zastosował sankcję powołując się jedynie na fakt przyznawania płatności do utraconych gruntów w przeszłości nie odnosząc się do powołanego orzecznictwa NSA i pomimo bezspornego faktu, że faktyczna powierzchnia trwałych użytków zielonych nie uległa zmianie, w stosunku do roku poprzedniego, z którego wynika, że sankcją winna skutkować jedynie sytuacja, gdy pomniejszenie użytków zielonych nastąpiło przed przyznaniem płatności do gruntów już w tej dacie utraconych, a co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy wadliwych decyzji;

2) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolno-środowiskowego, z których wynika, że w przypadku Skarżącej sankcje te nie mają zastosowania.

W piśmie procesowym z dnia 19 wrzesnia 2017 r. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję wydaną w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Zaskarżoną decyzją zastosowano w stosunku do skarżącej Spółki również przewidzianą w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 20% sankcję z tytułu niezachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1.

Skargą kasacyjną skarżąca podważa zasadność zastosowania ww. 20 % sankcji.

Skarżąca nie kwestionuje, że w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej jej wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej stwierdzono, że powierzchnia zgłoszonych do płatności trwałych użytków zielonych jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana do płatności we wskazanych pakietach i wariantach.

Wyjaśnia równocześnie, że różnica ta powstała w wyniku ponownego zmierzenia powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) w 2014 r. na podstawie nowych, dokładniejszych zdjęć lotniczych, jest to jedynie ponowny obmiar tej samej powierzchni. Podkreśla, że posiada i uprawia te same działki w ten sam sposób, nie doszło więc do rzeczywistej zmiany powierzchni trwałych użytków zielonych.

Sąd I instancji akceptując rozstrzygnięcie organów ARiMR również w zakresie nałożenia 20% sankcji, stwierdził, że nie ma znaczenia dla oceny sprawy, że przyczyną zmniejszenia powierzchni było wyznaczenie przez organ nowej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, ponieważ na skutek nowego pomiaru doszło do stwierdzenia niezgodnej z deklarowaną przez Spółkę we wniosku powierzchnią, w związku z czym organ nie mógł przyznać płatności rolnośrodowiskowej do błędnie wyznaczonej powierzchni. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe i niekwestionowane przez skarżącą kasacyjnie.

Równocześnie jednak Sąd I instancji uznał, co wynika z treści rozstrzygnięcia oraz z uzasadnienia wyroku, że zmniejszenie w wyniku ponownego pomiaru powierzchni działek stanowi o niezachowaniu przez skarżącą części trwałych użytków zielonych.

Z takim stanowiskiem organów orzekających i Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Jeżeli bowiem rzeczywista powierzchnia trwałych użytków zielonych (TUZ) zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej nie uległa zmianie, ale w wyniku nowych, bardziej dokładnych pomiarów okazało się, że powierzchnia TUZ jest inna niż zgłoszona, to nie oznacza to, że doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych. Nie można mówić o niezachowaniu TUZ w sytuacji gdy rolnik użytkuje cały czas te same działki, o tym samym obszarze (zmieniają się tylko wyniki pomiarów) i w ten sam sposób.

Do zastosowania 20% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego może dojść wyłącznie w przypadku rzeczywistego niezachowania TUZ.

Ustalenie, że powierzchnia trwałego użytku zielonego zgłoszona do płatności jest mniejsza niż ustalona w wyniku kontroli administracyjnej, jeżeli "zmniejszenie" nie jest następstwem niezachowania TUZ, ale dokonania nowego pomiaru, nie może skutkować zastosowaniem ww. 20% "sankcji", nawet jeżeli równocześnie zastosowano zmniejszenie płatności za przedeklarowanie powierzchni. Innym celom służy bowiem sankcja za podanie we wniosku większej niż posiadana powierzchni gruntów, a innym "sankcja" za niedochowanie TUZ.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2475/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA powołał się na doniosłą rolę trwałych użytków zielonych w świetle przepisów prawa unijnego. NSA stwierdził między innymi, że "zgodnie z punktem 5 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009, na państwa członkowskie, ale i również na producentów rolnych, został nałożony obowiązek zachowania określonej relacji powierzchniowej pomiędzy trwałymi użytkami zielonymi a gruntami rolnymi. Państwa członkowskie zobowiązane zostały przy tym do reagowania (poprzez ustalanie indywidualnych zobowiązań rolników) w przypadku stwierdzenia, że wskazana relacja zmienia się na niekorzyść trwałych użytków zielonych (przybywa gruntów stricte rolnych kosztem TUZ).

Również w punkcie 4 preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270, s. 1) mowa jest o trwałych pastwiskach (będących przecież TUZ), ich pozytywnym wpływie na środowisko, i potrzebie zachęcenia producentów rolnych do ich utrzymania, a nie masowego przekształcenia w grunty orne. Nadto, w punkcie 7 preambuły do rozporządzenia Nr 73/2009 także stwierdzono potrzebę kontynuowania stosowania środków zachęcających do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne. (....).

Uwzględniając powyższe nie może budzi zastrzeżeń twierdzenie, iż utrzymanie ekstensywnej polityki rolnej na terenie trwałych użytków zielonych, realizowane poprzez programy rolnośrodowiskowe, jest jednym z głównych zadań wspólnej polityki rolnej w Unii Europejskiej. Zaburzenie równowagi roślinnej lub zwierzęcej, będące skutkiem nastawionej na większy zysk intensyfikacji produkcji rolnej, jest bowiem czynnikiem niekorzystnie wpływającym, w dłuższej perspektywie, na środowisko. Programy rolnośrodowiskowe mają więc za zadanie z jednej strony kompensować utratę dochodów za w istocie powstrzymywanie się od intensyfikowania gospodarki rolnej np. poprzez zwiększanie częstotliwości koszenia łąk, z drugiej zaś strony mają wspomagać finansowo producentów rolnych w ich działalności rolniczej na terenach trudnych do prowadzenia działań agrotechnicznych, tak by Ci nie zaprzestali prowadzonej na nich działalności np. wykaszania trudnodostępnych łąk z powodu nieopłacalności takiego działania.

Szczególna ochrona TUZ znalazła swój wyraz w art. 3 i 4 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 6 rozporządzenia nr 73/2009. Podstawowym mechanizmem zapobiegającym zmianie TUZ na grunt orny jest wprowadzanie dla rolników ubiegających się o jakąkolwiek pomoc w ramach systemów płatności, zakazu przekształcania trwałych użytków zielonych bez uzyskania w tym zakresie stosownej zgody bądź nawet nakazu przekształcenia gruntów, które kiedyś były TUZ (bądź też innych gruntów o odpowiedniej wielkości) ponownie w ten użytek. Daleko idąca ochrona trwałych użytków zielonych, znajduje więc wsparcie w narzędziach regulujących politykę rolną UE."

Przedstawione wyżej stanowisko prawodawcy UE w zakresie wagi przyznawanej sprawie zachowania trwałych użytków zielonych potwierdza wykładnię § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którą przepis ten będzie miał zastosowanie wyłącznie w przypadku faktycznego niezachowania TUZ, a nie w przypadku uzyskania innego wyniku mierzenia powierzchni TUZ przy braku rzeczywistej zmiany ich powierzchni.

Z wyłożonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy.

Uznanie tego zarzutu skargi kasacyjnej za uzasadniony było przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR.

Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR weźmie pod uwagę przedstawioną przez NSA wykładnię przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wobec uwzględnienia wyżej omówionego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niewłaściwego zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, NSA za bezprzedmiotowe uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów, w szczególności dlatego, że zmierzały one do wykazania, iż w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy § 38 ust.9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art.73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które mogłyby, w ocenie skarżącej, wyłączyć stosowanie wobec niej "sankcji" z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804). Na wysokość kosztów złożyły się następujące kwoty: 200 zł (wpis od skargi), 100 zł (opłata za sporządzenie pisemnego uzasadnienia), 100 zł (wpis od skargi kasacyjnej) oraz 240 zł (wynagrodzenie pełnomocnika przed Sądem I instancji) i 360 zł (wynagrodzenie pełnomocnika przed NSA).