Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 418/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 §  2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. , nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. sp. z o.o. sp. k. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], powołując się na przepis art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), odmówił ustalenia na rzecz E. sp. z o.o. spółka komandytowa (przed przekształceniem - Przedsiębiorstwo Budowlane "E.") - odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 297 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], powstałej w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta, Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpiła z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na własność przez Gminę [...] o statusie miejskim działki nr [...] uzasadniając żądanie tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obok dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KD, wyróżnia również kategorię dróg wewnętrznych (KW), co pozwala przyjąć, że działka nr [...] wydzielona została pod drogi publiczne (gminne). Ponadto spółka twierdziła, że drogi te spełniają funkcje dróg publicznych, albowiem są połączone z systemem dróg publicznych i służą nieoznaczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd. Dodatkowo spółka wskazała na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (określanego dalej jako ETPCz) z dnia 6 listopada 2007 r., zgodnie z którym dla oceny statusu prawnego nieruchomości kluczowe znaczenie ma jej przeznaczenie i dostępność, a nie klasyfikacja administracyjna.

Organ wskazał, że w toku postępowania wydana została przez organ I instancji decyzja z dnia [...] marca 2017 r., którą odmówiono ustalenia na rzecz spółki odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], stwierdzając, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie potwierdzają zaistnienia przesłanki uprawniającej wnioskodawcę do uwzględnienia roszczenia. W wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 875/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając, iż rozstrzygnięcie co do zasadności roszczenia w oparciu o przepisy u.g.n. jest przedwczesne wobec konieczności dokładnego ustalenia okoliczności charakteru dróg (m.in. działki nr [...]) nie tylko w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz w szerszym kontekście sprawy.

Organ wyjaśnił, że kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi ustalenie, czy powstała w następstwie podziału działka nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, stanowi drogę publiczną. Organ ustalił, iż decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzony został projekt wnioskowanego przez stronę, będącą użytkownikiem wieczystym gruntu, podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia 2 maja 2007 r. i nie przewidywała ona skutku w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy [...] o statusie miejskim, natomiast jej użytkownikiem wieczystym jest w dalszym ciągu spółka. Zgodnie z powyższą decyzją działka podlegająca podziałowi, stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta [...] z dnia 24 lutego 2004 r.), obowiązującego w dniu dokonania podziału, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami MN - zabudowa jednorodzinna (działka nr [...]) i KD - droga dojazdowa (działka nr [...]).

Organ wskazał, iż w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału działki nr [...] (określanego dalej jako postanowienie z [...] marca 2007 r.), jak również decyzji wskazane zostało, że celem podziału jest wydzielenie działki oznaczonej numerem [...] z przeznaczeniem pod zaprojektowaną drogę publiczną.

Jednocześnie wg treści powyższej decyzji, podziału nieruchomości (działka nr [...]) nie dokonano pod warunkiem art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust.3 u.g.n. Przy czym zdaniem organu brak takiego warunku nie przesądza automatycznie, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, wskazując dodatkowo na brak w decyzji podziałowej zapisu art. 98 ust. 1 u.g.n. Według organu świadczy to o tym, że organ wydając przedmiotową decyzję nie traktował spornej działki jako drogi publicznej i tym samym nie zamierzał skorzystać z normy prawnej określonej w tym przepisie. Organ zauważył, iż powstała w wyniku podziału działka nr [...] nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki (wpis w dziale II księgi wieczystej nr [...]).

Organ zwrócił uwagę, że sposób dokonanego podziału (załącznik decyzji), zatwierdzony decyzją nie wskazywał, aby działki mogły być w przyszłości zbyte. Jednocześnie organ podkreślił, że wydzielenie działki drogowej nie spowodowało naruszenia prawa strony, ponieważ użytkownik wieczysty był decydentem sposobu ich dostępności. Użytkownik wieczysty, miał prawo swobodnego dysponowania prawem użytkowania wieczystego w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za zbycie tego prawa (w odpowiednich udziałach) ekwiwalent pieniężny od ewentualnych nabywców wydzielonej działki. Zdaniem organu z faktu wydzielenia na wniosek użytkownika wieczystego działki drogowej, zapewniającej komunikację działek powstałych w wyniku tego podziału, zwiększających zarazem ich atrakcyjność i wartość, użytkownik wieczysty nie może wywodzić podstawy do roszczenia, o którym mowa w art. 98 ust.3 u.g.n. Według organu wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację działkom nowopowstałym na skutek podziału dokonanego na wniosek strony, stanowiło zadanie wnioskodawcy. Ponadto przedmiotowa działka znajdująca się w sąsiedztwie wybudowanych przez stronę budynków mieszkalnych właśnie z powodów komunikacyjnych wykorzystywana była i jest przede wszystkim przez mieszkańców osiedla.

Następnie organ wskazał, iż zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r., zatwierdzony nią podział działki nr [...], jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta [...] z dnia 24 lutego 2004r.), który opracowany został na podstawie obecnie nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił, iż w porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 r. nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia mowa jest tylko o tym, że na rysunku planu umieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych, cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak na rysunku planu. Zgodnie z przedstawioną w planie legendą rysunku powyższy symbol został wyjaśniony: KD - droga dojazdowa, jak również w treści uchwały (§16): "Wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD11 - drogi dojazdowe. Znamienne jest, że w obu tych elementach planu nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem "KD" przeznaczony był pod drogi publiczne. Ponadto ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. w art. 10 określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in., iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny, zaś zgodnie z art. 6 u.g.n. (stan obowiązywania na dzień uchwalenia planu miejscowego - tj. Dz.U. Nr 46 poz.543) wskazuje się, że celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Organ zauważył, iż w przedmiotowym planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe pozwala uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem "KD" nie miały spełniać funkcji dróg publicznych.

Dodatkowo organ podniósł, iż postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. wydane zostało ze wskazaniem celu podziału pod drogę publiczna, jednak dokonana analiza planu oraz dokumentacji sporządzonej dla potrzeb podziału nieruchomości wg stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podziału wskazuje, że plan nie wyznaczał terenów pod drogi publiczne. Za niedopuszczalne uznał organ przypisanie przeznaczenia nieruchomości w oparciu o postanowienie, czy decyzję podziałową, w sytuacji gdy nie wynika ono wyraźnie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś z uchwały Nr XXI/195/04 nie wynika, iż wydzielona w następstwie podziału działka nr [...] stanowi drogę publiczną, ani żeby przewidywał takie przeznaczenie wydzielonej działki pod drogę publiczną. Zatem przypisywanie wydzielonej działce cech drogi o takiej właśnie funkcji, jak chce tego strona, nie mogło stanowić podstawy dla wydzielania działki nr [...] jako drogi publicznej ze skutkiem jej wywłaszczenia (wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego).

Według organu należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej, co odbywa się w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg. Zatem w akcie prawa miejscowego nie można nadać drodze publicznej określonej kategorii, następuje to dopiero po jej wybudowaniu i pozyskaniu przez tę budowlę odpowiednich parametrów techniczno-użytkowych określonych w stosownych przepisach. Zdaniem organu brak wyraźnych zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę publiczną nie pozwala na ustalenie tak istotnej okoliczności - jaka jest to kategoria (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) dróg i w konsekwencji, jaki podmiot ma być ich właścicielem, do którego w następstwie tych okoliczności winno być kierowane roszczenie w oparciu o art. 98 ust.3 u.g.n. Z całą pewnością przesłanek tych nie można domniemywać, muszą one być bezwzględnie spełnione, by żądanie wnioskodawcy mogło znaleźć oparcie w art. 98 ust.3 u.g.n.

Organ wskazał, iż przedmiotowa działka nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, określanej dalej jako u.d.p.), pełni ona rolę osiedlowej drogi wewnętrznej. Analiza materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie w powiązaniu z przepisami prawnymi nie daje podstaw do uznania, że działka nr [...] stanowi drogę o kategorii publicznej. Jak wynika z treści dokumentów, Gmina [...] o statusie miejskim nie ponosiła kosztów związanych z infrastrukturą tej drogi (działka nr [...]), jak również droga ta nie jest niezbędna dla układu komunikacyjnego Miasta oraz realizacji zadań własnych Gminy bądź innych celów publicznych. Organ dodał, iż nie jest w posiadaniu umowy zawartej w trybie art. 16 u.d.p. przez spółkę z zarządcą dróg w sprawie realizacji dróg, określającą szczegółowe warunki realizacji inwestycji, dodając, iż zgodnie z posiadaną informacją dokonano uzgodnienia projektu budowlanego 2 zjazdów indywidualnych z drogi publicznej gminnej nr [...] na teren osiedla dla użytkownika wieczystego (spółki).

Dalej organ zwrócił uwagę, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości (działki nr [...]), jak również przeprowadzonej inwestycji na powyższych terenach, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego, pomimo uzależnienia w treści planu zagospodarowania przestrzennego zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Skoro nie było takiej potrzeby, tym samym, zdaniem organu nie da się wyprowadzić wniosku, że sporne działki (tj. działka nr [...]) stanowią drogi o funkcji publicznej.

Ponadto organ wskazał, iż zapisy uchwały z dnia [...] lutego 2004 r. przy wyznaczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MN") oraz terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej ("MM"), dopuszczają dla tych terenów realizację dróg wewnętrznych; w granicach jednostki ("MN") i realizację wydzielonych dróg ("MM").

Organ podkreślił, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], celem dokonanego podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Natomiast procedura podziałowa obejmująca sporne działki dotyczyła terenu o tym samym oznaczeniu w powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. KD - droga dojazdowa. Wg organu również badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowym w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Co więcej, powyższe okoliczności wskazują na fakt, że sporne działki zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne, służące mieszkańcom wybudowanego na terenie objętym inwestycją osiedla.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione przesłanki uprawniające stronę do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust.3 u.g.n.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

2) nakazanie organowi I instancji dokonania zlecenia wyceny nieruchomości celem ustalenia należnego odwołującemu odszkodowania.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a przez niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 25 października 2017 r. , II SA/Go 875/17,

2) art. 98 ust. 3 u.g.n. przez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

3) § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej, sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

4) art. 7 i 8 u.d.p. poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

5) art. 7, 77 k.p.a. przez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nierozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości, które zdaniem strony występującej o nie, w wyniku podziału na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszły na własność podmiotu publicznego np. gminy jako drogi gminne lub w stosunku do których wygasło prawo użytkowania wieczystego, najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winien jednoznacznie rozstrzygnąć organ stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, tj. ustalić, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz dla oceny prawidłowości wydanej przez organ decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Zdaniem Wojewody w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, zważywszy na treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007r., iż w wyniku podziału działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...]. Podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego, natomiast wniosek o przyznanie odszkodowania złożony został po niepomyślnych negocjacjach z Prezydentem Miasta w kwestii odszkodowania. Przy tak zarysowanym sporze, jak zauważył organ odwoławczy, istota sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez podmiot publiczny, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania.

Wojewoda wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej podział działki [...] wskazuje się, że celem podziału jest wydzielenie działek: [...] - z przeznaczeniem pod zaprojektowaną drogę publiczną i [...] - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, co jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Powyższa kwestia również znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu z dnia [...] marca 2007 r., w którego uzasadnieniu wskazuje się ten sam cel podziału co powyżej.

Zdaniem Wojewody publicznego charakteru wydzielonej drogi nie można wywieźć wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia 24 lutego 2004 r. Co prawda w przeważającej części działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym KD - droga dojazdowa. Niemniej jednak biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny pozostałych działek "drogowych" na tym samym terenie i w tym samym ciągu komunikacyjnym, które zostały wydzielone zgodnie z decyzjami podziałowymi pod drogi dojazdowe lub wewnętrzne (np. działka nr [...], która ma związek z niniejszą sprawą jak wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 875/17) nie można stwierdzić, aby działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną.

Organ odwoławczy wskazał na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do uregulowań prawnych zawartych w art. 98 u.g.n., w tym wyrok z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 673/16 i z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 964/16. Sąd wyraził tam pogląd, iż w sprawie przejścia z mocy prawa na rzecz określonego podmiotu publicznego działki wydzielonej pod drogę publiczną decydująca jest decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, w której musi zostać określone, oprócz numeru działki wydzielonej pod drogę, również to, czy jest to droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa, na rzecz jakiego podmiotu publicznego imiennie określonego, przechodzi ta działka na własność, który podmiot jest zobowiązany do wypłaty i na czyją rzecz odszkodowania. Sąd zaznaczył, iż w sprawie o podział nieruchomości mamy do czynienia w istocie jednocześnie z wywłaszczeniem nieruchomości wywłaszczenie to musi być jasno wyartykułowane w akcie, którym się dokonuje, nie może być ono domniemane, wyinterpretowane. Ponadto Sąd orzekł, iż w sytuacji, gdy organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości nie skorzysta z kompetencji do wydzielenia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.. to nie można z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, iż z decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wynika co prawda, że działka nr [...] wydzielona została pod zaprojektowaną drogę publiczną, niemniej jednak nie wskazano czy ma to być droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa, na rzecz jakiego podmiotu publicznego imiennie określonego przechodzi ta działka na własność, oraz który podmiot jest zobowiązany do wypłaty i na czyją rzecz odszkodowania. Ponadto w decyzji tej organ nie odwołał się ani w sentencji, ani w uzasadnieniu do art. 98 ust. 1 u.g.n., wpisując w podstawie prawnej art. 93 ust. 1, 4, 5, art. 96 ust. 1, 4 oraz art. 97 ust. 1, 1a, 1 b u.g.n.

Następnie odnosząc się do wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 875/17, organ odwoławczy wskazał, iż skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w wyroku tegoż sądu z dnia 14 września 2017 r. sygn. II SA/Go 592/17 (podając, iż wyrok ten nie jest jak dotąd prawomocny), iż zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty. Z tych względów, opierając się na brzmieniu cytowanego art. 10 ust 1, w judykaturze przyjmowano, że każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną. Wskazując na powołane w cyt. wyroku, wyroków innych sadów administracyjnych, organ podniósł, iż zapadły one w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. Wojewoda podał również , iż w dalszej części uzasadnienia powyższego wyroku stwierdzono, że przesądzenie kwestii naruszenia przepisów u.g.n. traktujących o odszkodowaniu jest przedwczesne wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o m.in.:

1. ustalenie charakteru prawnego działki nr [...], stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki nr [...],

2. rozważenie poglądu prezentowanego w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 06.11.2007 r.,

3. odniesienie się do stanowiska strony skarżącej wyrażonego na rozprawie [...] października 2017 r., iż była inwestorem na działce [...] (prawdopodobnie chodziło o działkę [...]) w trybie przewidzianym w art. 16 u.d.p.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji zwrócił w uzasadnieniu decyzji uwagę na fakt, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości na działki nr [...], jak również przeprowadzonej inwestycji na powyższych terenach, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych, nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego pomimo uzależnienia w treści planu zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Skoro nie było takiej potrzeby, tym samym, zdaniem organu nie da się wyprowadzić wniosku, że sporne działki (tj. działka nr [...]) stanowią drogi o funkcji publicznej.

Następnie Wojewoda podał, iż zapisy uchwały Nr XXI/195/04 Rady Miasta [...] przy wyznaczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MN") oraz terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej ("MM"), dopuszczają dla tych terenów realizację dróg wewnętrznych w granicach jednostki ("MN") i realizację wydzielonych dróg ("MM").

Wojewoda stwierdził, iż co prawda zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], celem dokonanego podziału jest wydzielenie działek pod zabudowę mieszkaniową oraz zaprojektowaną drogę publiczną, niemniej jednak badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowymi w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Co więcej, zdaniem organu powyższe okoliczności wskazują na fakt, że sporne działki zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne, służące mieszkańcom wybudowanego na terenie objętym inwestycją osiedla.

Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że spełnione zostały w przedmiotowej sprawie przesłanki uprawniające stronę skarżącą do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n., dodając, iż powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej, co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust. 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż bez znaczenia pozostaje zarzut odwołującej spółki naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Odnośnie rozważenia poglądu prezentowanego w wyrok ETPCz w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż dotyczył on innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału, drogi, które miały powstać na skutek podziału, w ogóle nie zostały ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto według Wojewody w przedmiotowej sprawie nie zaistniał przypadek, o którym mowa w orzeczeniu Trybunału, tj. ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, co zostało już wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Wydana decyzja podziałowa nie wymagała zapewnienia nieograniczonej liczbie osób dostępu do powstałych na skutek podziału nieruchomości jako nieprzeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne.

W ocenie Wojewody cyt. wyrok ETPC nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, mając na uwadze, iż treść art. 98 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r., do której odnosił się ten wyrok, nie precyzowała o jakie wydzielone z nieruchomości drogi chodzi, w odróżnieniu od treści art. 98 u.g.n. obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 2009 r. Ponadto powyższe orzeczenie ETPCz nie oznacza, aby odszkodowanie za działki gruntu wydzielane w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości miało być ustalane w trybie administracyjnym, zwłaszcza że literalna treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przewiduje dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielane tylko pod drogi publiczne i pod poszerzenie takich dróg. Trybunał nie przesądził bowiem trybu dochodzenia odszkodowania, lecz samo jego przysługiwanie, gdy w wyniku podziału wydzielane są działki gruntu o funkcji takiej, jak drogi publiczne, chociaż formalnie - w świetle art. 1 u.d.p. - niemające statusu dróg publicznych.

Odnosząc się natomiast do stanowiska spółki wyrażonego na rozprawie w dniu [...] października 2017 r., iż była ona inwestorem na działce [...] (jak wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 października 2017 r. str. 17) w trybie przewidzianym w art. 16 u.d.p., Wojewoda wskazał za organem I instancji, że Departament Inwestycji i Zarządzania Drogami przy Prezydencie Miasta [...] (zgodnie z pismem z dnia [...] maja 2018 r. oraz pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r.) nie uzgadniał zagospodarowania terenu na działce będącej w użytkowaniu wieczystym strony, nie posiada zatem informacji dotyczących budowy bądź rozbudowy układu komunikacyjnego, zależnego od sposobu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda zauważył jednak, że postanowienie Urzędu Miasta z dnia [...] listopada 2006 r. wydane zostało, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w trybie art. 29 u.d.p., a nie w trybie art. 16 u.d.p.. Orzeczenie w swojej sentencji wskazując na art. 29 pozytywnie opiniuje lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi gminnej ulica [...]. Zdaniem organu postanowienie, na które strona błędnie powołuje się, wiążąc jego skutki z art. 16 u.d.p. (budowa lub przebudowa dróg publicznych) wskazuje dodatkowo na fakt, iż teren objęty inwestycją przeprowadzoną przez spółkę, miał dostęp do drogi publicznej. Na marginesie Wojewoda stwierdził, że gdyby, jak twierdzi strona, sporna działka stanowiła istotnie drogę publiczną, inwestycja nie dotyczyłaby wówczas budowy zjazdu, lecz skrzyżowania - definiowanego przez wcześniej powołaną ustawę jako przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie.

Odnosząc się do zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wojewoda uznał je za nieuzasadnione.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego za rozstrzygnięciem w niniejszej sprawy przemawia również fakt, iż w sprawach [...], które poprzez lokalizację działek nierozerwalnie powiązane są z niniejszą sprawą, Wojewoda utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta, w których odmówiono ustalenia odszkodowania (w pierwszym przypadku z decyzji podziałowej wynika ze celem podziału było wydzielenie działki z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych, w drugim przypadku z decyzji podziałowej wynika, że celem podziału było wydzielenie działki z przeznaczeniem pod drogę dojazdową wewnętrzną). W przedmiotowej sprawie działka stanowi niewielki fragment całego ciągu drogowego i ten fragment nie może stanowić drogi publicznej.

Od powyższej decyzji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca powieliła w skardze zarzuty uprzednio powołane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r., odmawiającej skarżącej spółce odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 297 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], powstałej w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...].

Organy uznały bowiem, iż opisana powyżej działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, a tym samym brak jest podstaw do przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., stanowiącego, iż za działki gruntu, o których mowa ust. 1 (tj. działki wydzielone pod drogi publiczne) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu.

Przy czym, co należy podkreślić, zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 875/17.

W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z dnia: 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). W kontrolowanej sprawie nie doszło do zmiany prawa po wydaniu wyroku z dnia 25 października 2017 r., która uzasadniałaby odstąpienie do powyższego związania.

W konsekwencji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, wydanych na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez te organy w wyniku uchylenia poprzednich decyzji, Sąd w niniejszym składzie był zobligowany przede wszystkim skontrolować, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Go 875/17, mając na uwadze, że te kwestie, które były przedmiotem oceny sądu administracyjnego i których strona nie zakwestionowała poprzez zaskarżenie jego orzeczenia, ponownie oceniane być już nie mogą (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I GSK 468/09).

Organ I instancji w swym uzasadnieniu odnotował wprawdzie wydanie powyższego wyroku, jednakże w bardzo lakoniczny sposób przedstawił ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania w nim zawartych, ograniczając się do przywołania stwierdzenia, że rozstrzygnięcie co do zasadności roszczenia w oparciu o przepisy u.g.n. jest przedwczesne wobec konieczności dokładnego ustalenia okoliczności charakteru dróg (m.in. działki nr [...]) nie tylko w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz w szerszym kontekście sprawy, pomijając całkowicie poprzedzającą tą konkluzję ocenę prawną.

Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przywołana została treść tego wyroku wprawdzie w szerszym zakresie, jednakże pominięto szereg ocen i zaleceń zawartych w tym orzeczeniu, dodatkowo opatrując stanowisko Sądu komentarzami, które jeśli nie miały na celu wprost jego podważenie, to niewątpliwie zmierzały do osłabienia jego siły i polegały na wskazywaniu, iż poglądy na który Sąd się powołał wynikają z nieprawomocnego wyroku albo zapadłych nie na tle sprawy odszkodowawczej, lecz uchwał w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uwagi Wojewody nie mogły jednak spowodować, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. ocena prawna nie jest wiążąca w toku dalszego postępowania, nawet jeśli odwoływała się do poglądów wyrażanych w nieprawomocnym wyroku, czy też przedmiotowo innych sprawach.

W związku z powyższym niezbędne jest obszerne przytoczenie fragmentów uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Go 875/17 w celu określenia zakresu związania, wynikającego z tego orzeczenia.

Przede wszystkim Sąd uznał, iż istota sporu w tej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Sąd ponadto zgodził się z poglądem, że procedura planistyczna obowiązująca w dacie uchwalania planu obowiązującego w chwili podejmowania decyzji podziałowej (ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie zawierała nakazu stosowania oznaczeń, które przewiduje aktualne prawo. Jednocześnie jednak podkreślił, iż wówczas obowiązujący przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. Zaznaczył również, iż w dacie uchwalenia uchwały obowiązywało również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia ustalono kategorię dróg dojazdowych "D" należących do dróg gminnych, a więc w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. do dróg publicznych.

Sąd nie podzielił konsekwencji wynikających z tych uregulowań przyjętych przez organy i odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 września 2017 r. (II SA/Go 592/17), że zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2536/15; z dnia 28 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1997/10, CBOSA). Z tych względów, opierając się na brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w judykaturze przyjmowano, każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12, CBOSA). Nadto § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, które nadto określa parametry techniczne tej drogi. Sąd wskazał również, że w uchwale planistycznej z dnia [...] lutego 2004 r. znajduje się oddzielna regulacja dotycząca kategorii dróg dojazdowych oznaczonych symbolem "KD", dróg lokalnych oznaczonych symbolem "KL" oraz dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem "KW" (zob. np. § 15, 16 i 17). W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie w odniesieniu do zapisów planu, nie uwzględnił zapisów odnoszących się do powyższych oznaczeń.

Zdaniem Sądu - wyrażonym w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 875/217 - najsilniejszym argumentem przeciw konkluzjom organów jest treść decyzji działowej i postanowienia uzgadniającego. Przeznaczenie działki w obu tych aktach, korzystających z atrybutu ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.) jest podane jednoznacznie – "pod zaprojektowaną drogę publiczną". Zarówno postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wydane na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z 2004 r., Dz. U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) potwierdzające zgodność podziału działki nr [...] z w/w uchwałą, jak również decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wydana na podstawie art. 93 ust. 4, 5, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1, 1a i 1b u.g.n. (brzmieniu: z 2004 r. Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzeniu podziału tej działki, wskazywały na wydzielenie działki [...] o pow. 0,0297 ha pod drogę publiczną. Podkreślając jednocześnie , że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Powołał się w tym zakresie na wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11 oraz 10 września 2014 r., I OSK 229/13.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że decyzja podziałowa nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki dokonano pod warunkiem, tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Stąd też w sytuacji, gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono także, że poza skutkami, które muszą być respektowane przez praworządnie działające organy jako, że wynikają one z ostatecznego charakteru decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2007 r., wskazać należy na aspekt zaufania do działania administracji (art. 8 k.p.a.). W sensie podmiotowym organ I instancji, który zakwalifikował przeznaczenie wydzielenia działki nr [...] na drogę publiczną jest ten sam organ, który odmawiając ustalenia odszkodowania podważa takie przeznaczenie zwalczając w konsekwencji treść własnej decyzji. Dla Sądu był to jaskrawy przykład naruszenia zasady zaufania.

Sąd zaznaczył również, iż organy pominęły szersze tło sporu, izolując stan prawny i faktyczny działki [...] od statusu pozostałych działek "drogowych" położonych na tym samym terenie i w tym samym ciągu komunikacyjnym. Ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma związek ze sprawą dotycząca żądania odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną w następstwie podziału działki nr [...] (sprawa II SA/Go 877/17). Obie bowiem te działki pozostają w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią części drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym, co jasno wynika z planu i map. Zaniechanie przez organy badania związku między tymi nieruchomościami, w kontekście podstaw prawnych decydujących o kwalifikacji drogi, jak również, analizy pozostałych nieruchomości lub ich części wydzielonych w planie pod drogi w odniesieniu do tego samego terenu inwestycyjnego miało, zdaniem składu orzekającego, istotne konsekwencje dla oceny przebiegu i wyniku postępowania administracyjnego. Sąd odnosząc się do mapy dostrzegł bowiem, że działka [...] (przeznaczona w decyzji działowej pod drogę publiczną) stanowi położony głębiej fragment drogi (oznaczanej na planie symbolami KD), biegnącej od ulicy [...] przez działki [...] (o ile dwie ostatnie numeracje są aktualne, bo tego organy nie weryfikowały i brak jest dokładnego oznaczenia granic tych działek). Dojazd do działki [...] od ulicy [...] jest możliwy przez działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy II SA/Go 877/17, podział działki [...] między innymi na działkę [...] odbył się w innym trybie. Dlaczego ten tryb był inny i dlaczego w decyzji działowej działki [...] zawarto inną charakterystykę niż w odniesieniu do działki [...] nie wiadomo. Wszystkie te wiążące się ze sobą prawne i faktycznie elementy nie były przedmiotem analizy organów mimo różnic opisów wydzielanych dróg w decyzji działowej dotyczącej podziału działki [...] (na między innymi działkę [...]) oraz działki [...] (na między innymi działkę [...]). Organ nie ustalił w szczególności charakteru prawnego działek nr [...] oraz ich funkcjonalnych i technicznych parametrów, co wyżej wskazano stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki [...], położonej najdalej z nich od ulicy [...]. Okoliczności te – zdaniem Sądu - wymagały dokładnego ustalenia i rozważenia ich konsekwencji prawnych, w szczególności w taki sposób, by konsekwencje decyzji działowych nie prowadziły do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych.

Z tych względów Sąd orzekający w sprawie II SA/Go 875/17 uznał, iż doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 16 § 1 k.p.a., a także art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. i § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie w sprawie.

Formułując wytyczne w powyższej sprawie Sąd zaznaczył, iż organy w toku ponownego postępowania będą związane wyrażoną w tym uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nakazującym im dodatkowo rozważanie posiłkowania się – jako wskazówką interpretacyjną przy wykładni wskazanych przepisów u.g.n. – poglądami zaprezentowanymi w wyroku ETPCz w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. skarga nr 2253/05 Ponadto Sąd nakazał odnieść się do stanowiska strony skarżącej wyrażonego na rozprawie w dniu 25 października 2017 r., iż była inwestorem dróg na działce nr [...] w trybie przewidzianym przez art. 16 u.d.p.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres związania zarówno ocenami prawnymi, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w powyższym wyroku, Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie organy wydały decyzje z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Stanowisko Sądu co do charakteru drogi, której dotyczy spór, w świetle orzeczeń wydanych w postępowaniu podziałowym, jak i ustaleń samego planu, zostało wyrażone w sposób jasny i precyzyjny. Tymczasem powyższa ocena prawna nie została zaakceptowana przez organ odwoławczy, który uzasadniając dlaczego przyjmuje, że sporna działka nie ma charakteru drogi publicznej, polemizuje z wyżej wskazanym poglądem Sądu. Podkreślił bowiem, że wyrok tut. Sądu z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 592/17, wydany w podobnej do niniejszej sprawie, nie jest orzeczeniem prawomocnym oraz powołuje się na najnowsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do uregulowań prawnych zawartych w art. 98 u.g.n., zapadłe jednak w odmiennych stanach faktycznych, w których kwestia braku publicznego charakteru drogi była dość jednoznaczna. Co w niniejszej sprawie - jak już powyżej wskazano - nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Z mocy bowiem art. 153 p.p.s.a. organy były zobowiązane zastosować się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 października 2017 r., II SA/Go 875/17.

Organy obu instancji powołując się na wspomniane najnowsze orzecznictwo pomijają przede wszystkim jeden z najistotniejszych argumentów podnoszonych poprzednio przez Sąd, iż zarówno z decyzji podziałowej, jak i postanowienia uzgadniającego, jednoznacznie wynika, że wydzielenie działki nr [...] o pow. 0,0297 ha następuje pod drogę publiczną. Kolejny raz zatem organy podważając takie przeznaczenie zwalczają w konsekwencji treść orzeczeń, korzystających z przymiotu ostateczności (art. 16 k.p.a.), co jest wyjątkowo jaskrawym przykładem naruszenia zasady zaufania, wynikającej z art. 8 k.p.a. Kwestionując publiczny charakter drogi organy odwołują się w istocie do szerszego kontekstu i analizy prawnej innych działek, tj. działek nr [...]. Jednakże orzekające organy w tym zakresie zasadniczo poprzestały na wskazaniu, że badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowymi w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Organy jednak nie zastosowały się do wskazanych wyżej wytycznych Sądu, w szczególności nie rozważyły funkcjonalnych i technicznych parametrów działek stanowiących fragment tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki [...] i dalej do działki [...]. Organy nie wzięły także pod uwagę, na co wskazywał Sąd w cyt. wyroku, że plan miejscowy z [...] lutego 2004 r. przewiduje odrębne kategorie dróg (drogi dojazdowe – KD, drogi lokalne – KL, drogi wewnętrzne – KW). W orzecznictwie stwierdzono, że treść planu zagospodarowania przestrzennego posiada istotne znaczenie dla ustalenia kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na skutki polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty. Treść decyzji podziałowej musi być zgodna z miejscowym planem (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018r., I OSK 1156/17, CBOSA). Należy jednak mieć również na uwadze, że ustalając charakter działek gruntu wydzielonych pod drogi, organ nie powinien ograniczać się jedynie do interpretacji przepisów planu miejscowego, lecz powinien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Organ powinien ponadto wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka (zob. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., I OSK 1474/15). Ponadto w tym miejscu należy przywołać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 marca 2018 r., II OSK 1893/17, iż o stanie drogi świadczyć musi kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi w kontekście ustaleń planu miejscowego zależy od jej charakteru, który jest wyznaczany przez sposób jej wykorzystania oraz jej parametry techniczne. W tym kontekście należy wskazać, że drogami wewnętrznymi są zazwyczaj drogi które mają tylko jeden wyjazd i są zakończone placem do zawracania, co powoduje ograniczenie korzystania z nich praktycznie przez mieszkańców przyległych nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, aby były to tereny, do których dostęp był w jakikolwiek sposób ograniczony pozwalający korzystać z nich jedynie przez mieszkańców osiedla poprzez zamontowanie szlabanów lub innych podobnych urządzeń wyłączających powszechny dostęp. Zważyć trzeba, że powołane okoliczności nie przesądzają same w sobie, że określona droga jest publiczna czy też nie, ale wraz z innymi argumentami natury normatywnej (zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, treść decyzji podziałowej) pozwalają dokonać kompleksowej, prawidłowej kwalifikacji spornych działek z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Organy nie zbadały parametrów technicznych przedmiotowych dróg, tzn. czy odpowiadają one parametrom, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, do dróg publicznych zalicza się również drogi dojazdowe oznaczone symbolem "D".

Tym samym organy nie rozważyły w sposób dostateczny ścisłego związku funkcjonalno-technicznego zachodzącego pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], które stanowią część tego samego układu komunikacyjnego, na co zresztą zwrócono uwagę również w wyrokach tut. Sądu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 419/19 i II SA/Go 420/19, rozpoznających skargi na decyzje odmawiające przyznania odszkodowania za te dwie ostatnie działki. Całkowicie natomiast organy zaniechały zbadania powyższych powiązań w odniesieniu do pozostałych działek wskazanych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 875/17 (tj. działek nr [...]), będących również elementem tego układu, a umożliwiających dotarcie do działki nr [...], jak również ustalenia ich statusu prawnego i przeznaczenia.

Organy nie odniosły się również do istotnej uwagi zawartej w powyższym wyroku tut. Sądu, że decyzja podziałowa nie zawiera zastrzeżenia, że podziału przedmiotowej działki dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności (art. 99 w zw. art. 93 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli bowiem podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach wewnętrznych odpowiednich służebności drogowych, to tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OSK 1810/16). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Jako dowolne należy uznać stanowisko organu, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości na działki nr [...], jak również przeprowadzonej inwestycji na powyższych terenach, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych, nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego pomimo uzależnienia w treści planu zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Zważyć bowiem trzeba, że organy pominęły stanowisko Sądu zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17. W tej kwestii Sąd stwierdził, że "treść postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r. pozytywnie opiniującego podział działki nr [...] oraz decyzja tego organu z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzająca podział tej działki, zdają się wskazywać, że doszło do sytuacji przewidzianej w § 6 ust. 7 pkt 2 pod lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nastąpiła zmiana funkcji terenu P/PS - teren produkcyjno – składowy na funkcję mieszkaniową mieszaną zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "MM", której warunkiem było właśnie zastosowanie jej w całym terenie jednostki i rozbudowa układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowe uwagi Sądu są istotne z punktu widzenia oceny charakteru drogi (działka nr [...]). Organy w jakikolwiek sposób nie rozważyły powyższego zagadnienia, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego.

Z powyższych względów - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, że wniosek organu, iż sporne działki (w tym działka nr [...]) zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne służące mieszkańcom wybudowanego na terenie objętym inwestycjom osiedla, jest arbitralny. Takie stanowisko nie zostało bowiem poprzedzone - wbrew wytycznym Sądu – dokładnym ustaleniem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i uwzględnieniem aspektów natury normatywnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd, że brak wskazania w decyzji zatwierdzającej podział przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie świadczy o tym, że wskutek podziału nie wydzielono drogi publicznej, której własność z dniem uostatecznienia się tej decyzji przeszła na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że wskazany wyżej skutek prawny przejścia na własność wskazanych tam podmiotów działki wydzielonej pod drogę publiczną następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Nie ma zatem uzasadnienia, aby art. 98 u.g.n. miał być powoływany obligatoryjnie jako podstawa prawna decyzji zatwierdzającej projekt podziału wydawanej w czasie obowiązywania przepisów u.g.n. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2018 r., II SA/Gd 515/18).

Podsumowując należy stwierdzić, że organy w dalszym ciągu nie dokonały wystarczających ustaleń czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czy też nie, ewidentnie naruszając zasadę związania określoną w art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd uznał, że ocena organów co do braku podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. jest nadal przedwczesna.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę organy naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. ( pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia treść powyższych rozważań Sądu, wynikających z niniejszego uzasadnienia, z uwagi na mającą w niniejszej sprawie zastosowanie zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.