Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 450/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 u 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.28 k.p.a.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 670/06 w sprawie ze skargi Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2006r. o sygn. akt. II SA/Wa 670/06 oddalił skargę Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych.

W uzasadnieniu podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie administracyjne z wniosku Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności następujących decyzji Wojewody Warszawskiego:

1) nr [...] z dnia 11 września 1992r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa – Mokotów z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r., własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa – Mokotów obręb ewidencyjny [...] numerem [...] o powierzchni 177173 m2 , opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - z wyłączeniem części oznaczonej aktualnie jako działka [...],

2) nr [...] z dnia 11 września 1992r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa – Mokotów z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r., własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa – Mokotów obręb ewidencyjny [...] działki ewidencyjnej numerem [...] o powierzchni 71355 m2 , opisanej w karcie ewidencyjnej nr [..],

3) nr [...] z dnia 11 września 1992r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa - Mokotów z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa – Mokotów w obrębie ewidencyjnym [...] numerem [...] o powierzchni 39625 m2, opisanej w karcie ewidencyjnej nr [...],

4) nr [...] z dnia 11 września 1992r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa – Mokotów z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej w jednostce ewidencyjnej Warszawa – Mokotów obręb ewidencyjny [...] numerem [..] o powierzchni 35484 m2 , opisanej w karcie ewidencyjnej nr [...].

W motywach decyzji organ podał, że decyzją nr [..] z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekając w postępowaniu nadzorczym umorzył postępowania w sprawach stwierdzenia nieważności wyżej opisanych decyzji komunalizacyjnych Wojewody Warszawskiego z dnia 11 września 1992r. oraz odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tych sprawach. W decyzji nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że wyrokiem z dnia 12 października 2004r. (sygn. akt I SA 2687/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wcześniejsze decyzje tego organu stwierdzając, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, a wszczynając postępowanie w sprawie organ uznał, że Szkole tej przysługuje przymiot strony, gdyż art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie wszczyna się na wniosek strony. W tej sytuacji zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej wtedy przez Sąd decyzji stwierdzenie, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada przymiotu strony, pozostaje w sprzeczności z komparycją rozstrzygnięcia wydanego przez organ. Sąd wskazał, że skoro organ uznał, że Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego nie ma przymiotu strony, bo nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do gruntu, to powinien odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego.

Organ odwoławczy podał, że wykonując zalecenia Sądu po wyroku uchylającym wcześniej wydane decyzje, w pierwszej kolejności czynił ustalenia, czy w dacie komunalizacji mienia, tj. w dniu 27 maja 1990r. Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowych nieruchomości. Występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych decyzji komunalizacyjnych pełnomocnik wnioskodawcy podnosił bowiem, że sporne grunty pozostawały w zarządzie Szkoły na podstawie zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki Nr 4, poz. 9), a następnie na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym prawo zarządu przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem organu, tytułu prawnego wnioskującej nie można wywodzić z wyżej wymienionego zarządzenia, gdyż w ówczesnym stanie prawnym przekazywanie nieruchomości państwowych regulowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Przekazywanie gruntów według tego rozporządzenia następowało w formie decyzji administracyjnej. Ponadto regulacje późniejszych ustaw, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), jak i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego w postaci użytkowania, a od 1 sierpnia 1985r. – zarządu, w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo przez nabycie gruntu w drodze cywilnoprawnej. Ponadto zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990r., grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby sporne nieruchomości zostały oddane Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego przed dniem 27 maja 1990r. w zarząd lub w użytkowanie w formie prawem przewidzianej. Skutkowało to uznaniem przez organ, że nie jest ona legitymowana do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych, a skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie ma legitymacji do bycia stroną, to na zasadzie art. 105 §1 k.p.a. organ umorzył postępowanie oraz na zasadzie art.157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji komunalizacyjnych.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył pełnomocnik Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego podnosząc, że z mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) powstało prawo użytkowania wieczystego jego mocodawcy do przedmiotowych gruntów. Z dniem bowiem wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym, czyli z dniem 5 grudnia 1990r., grunty państwowe pozostające w zarządzie Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego stały się przedmiotem użytkowania wieczystego, a urządzenia trwale związane z gruntem jej własnością. Zdaniem odwołującej się decyzje komunalizacyjne zostały wydane wbrew art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który wyłączał spod komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego, służące wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano na pismo Urzędu m.st. Warszawy Biura Geodezji i Katastru Delegatury w Dzielnicy Ursynów z dnia 19 kwietnia 2005 r., z którego wynika, że na dzień 27 maja 1990r. podmiotem władającym dla działek, nr [...], nr [...], z której powstały działki nr [...] i [...] oraz dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], była Szkoła Gówna Gospodarstwa Wiejskiego. Powołano się również na wspomniane już zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny". Wskazano, że zarządzenie to jest przepisem szczególnym wobec rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z tych względów wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych są legitymowani do bycia stroną postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...]. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych istotnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentu, że Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego nabyła prawo użytkowania wieczystego spornych gruntów organ podkreślił, że przy komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych istotny jest stan mienia istniejący w dacie 27 maja 1990 r., bowiem z tym dniem następowała komunalizacja mienia z mocy samego prawa. Natomiast kwestia "uwłaszczenia" szkół wyższych została uregulowana ustawą z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym, a więc po dniu 27 maja 1990r. a w związku z tym powoływany przez odwołującą się art.182 ustawy o szkolnictwie wyższym nie może mieć wpływu na kwestię komunalizacji przedmiotowego mienia. Ponadto organ podtrzymał pogląd, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przed dniem 27 maja 1990r. Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego posiadała zarząd bądź użytkowanie w formie przewidzianej prawem. Organ uznał za chybiony pogląd, że powoływane przez odwołującą się zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959r. było przepisem szczególnym wobec rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958r. "w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych", gdyż takie twierdzenie nie znajduje oparcia w przepisach powołanego wyżej zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego. Organ zatem uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności badanych decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze przytoczono fragmenty uzasadnienia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym. Podniesiono, że decyzje komunalizacyjne, które są przedmiotem wniosku o stwierdzenie ich nieważności zostały wydane wbrew art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podniesiono, że wbrew stanowisku organu skarżąca nabyła z mocy prawa tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości na podstawie wydanego w dniu 14 kwietnia 1959r. zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego. Ponadto wskazano na istnienie wątpliwości dotyczących dokumentu stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] i [...] Urzędu m.st. Warszawy o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia 20 grudnia 1976r., który został sporządzony wcześniej, bo w dniu 8 listopada 1976r., aniżeli decyzja, która jest opatrzona datą 20 grudnia 1976r. Z kolei znajdująca się w aktach kopia decyzji z dnia 11 czerwca 1979r. ustanawiająca na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] użytkowanie wieczyste gruntów o pow. 50,12 ha przy ul [...] w Warszawie objętych zakresem decyzji lokalizacyjnej nr [...] nie dowodzi zawarcia aktu notarialnego, na podstawie którego mogłoby dojść do ustanowienia, bądź przeniesienia użytkowania wieczystego gruntu. Skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto nie jest on uprawniony do ustalania tego, czy był zarząd, gdyż uprawnionym do tego był sąd wieczystoksięgowy, który wpisał skarżącą do księgi wieczystej przedmiotowych nieruchomości jako użytkownika wieczystego. W skardze przywołano również fragment uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 7 sierpnia 1997r. dotyczącej odmowy nabycia przez Dzielnicę Gminę Warszawa – Mokotów z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oraz ul. [....] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], który ma w ocenie skarżącej dowodzić, że strona skarżąca użytkowała sporne nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2006r. oddalił skargę. Uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również z przepisami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 października 2004r. uchylił decyzje organów orzekających w sprawie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr 30084 z dnia 11 września 1992r. z wyjątkiem działki nr 9/1, która jak wynikało z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jest własnością Rzymskokatolickiej Parafii [...] w Warszawie oraz w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody Warszawskiego z dnia 11 września 1992 r. o numerach [...]. W tej zatem części obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazano, że Sąd nie uchylił zaskarżonej poprzednio decyzji w punkcie 5 stanowiącym o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr 30093 z dnia 11 września 1992r., co pozwala wnioskować, że uznał prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Stosownie zatem do art.170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że skarga została uwzględniona z innych powodów, niż wskazane przez skarżącą. Skoro bowiem organ uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony, to nie mógł orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie, a zatem uzasadnienie organów nie korespondowało z komparycją decyzji. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów oraz czytelnych map, z których można by wywieść, jak następowały zmiany w ewidencji gruntów, a zwłaszcza, czy wymienione w decyzjach komunalizacyjnych działki objęte były decyzjami lokalizacyjnymi nr [...], których Urząd Dzielnicowy Warszawa-Wola decyzją z dnia 18 października 1977r. wygasił prawo użytkowania skarżącej. W wykonaniu zaleceń orzekającego wówczas Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadniczym w niej zagadnieniem jest ocena, czy organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody Warszawskiego stwierdzających nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę Warszawa - Mokotów własności przedmiotowych nieruchomości z dniem 27 maja 1990r. na podstawie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Sąd wskazał, że skarżąca wywodzi, iż w dacie 27 maja 1990r. miała tytuł prawny do przedmiotowych gruntów w formie zarządu, który powstał, według jej oceny, na podstawie zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 kwietnia 1959r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz.Urz. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki, Nr 4, poz.9-10). Skarżąca przedłożyła również protokół zdawczo -odbiorczy z dnia 2 kwietnia 1958r. w sprawie przekazania obiektu byłej Państwowej Centralnej Szkoły P.O.M. i Spółdzielni Produkcyjnych w [...] na rzecz Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego (k.320-323 teczka 3 akt administracyjnych), a także dokumenty mające dowodzić, że objęła przedmiotowy teren w zarząd w końcu lat pięćdziesiątych (k.496-539 akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle obowiązujących w latach pięćdziesiątych przepisów, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów (Dz U. Nr 67, poz.332) przekazywanie nieruchomości w użytkowanie następowało w formie decyzji administracyjnej. Również według późniejszych uregulowań prawnych, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159), a także ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla powstania użytkowania, a od 1 sierpnia 1985r. również dla powstania zarządu, konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej. Użytkowanie lub zarząd nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22. poz. 159), a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1968r. , Nr 3, poz. 19). Nie można ich jednak odnieść do sytuacji skarżącej, wobec tego, że nie zachodzą przesłanki wymienione w powyższych przepisach.

Jak wskazano, skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że nie uzyskała decyzji administracyjnej o oddaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd lub użytkowanie w sposób wymagany wyżej wymienionymi regulacjami prawnymi. Nadto kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w ocenie Sądu pierwszej instancji ma decyzja z dnia 18 października 1977r. Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola o wygaśnięciu użytkowania przez skarżącą terenu położonego w rejonie osiedla Natolin o pow.117ha w granicach objętych lokalizacją inwestycji nr [...] (k.494 , 4 teczka akt administracyjnych). Mimo, że skarżąca nie miała przekazanych terenów w zarząd lub użytkowanie w formie decyzji administracyjnej, lecz je użytkowała na podstawie wspomnianego wyżej zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 kwietnia 1959r., to ówczesne organy administracji aby przejąć teren, którym skarżąca władała, wydały decyzję o wygaśnięciu użytkowania przedmiotowych nieruchomości. Z rozdzielnika owej decyzji wynika, że została ona doręczona skarżącej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości w kontekście zebranych w postępowaniu dokumentów, że decyzje lokalizacyjne nr [...] obejmowały przedmiotowe nieruchomości (k.540 i 541 oraz k.342 i 347). Sąd pierwszej instancji zauważył, że na zarzuty skarżącej w tej mierze zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, następnie powtórzone w skardze, odpowiedź zawiera pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 września 2005r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że w dacie 27 maja 1990r. skarżąca nie dysponowała żadnym formalno prawnym tytułem do gruntów objętych decyzjami komunalizacyjnymi. Zatem bezspornie wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie była stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Gminą Warszawa - Mokotów. Nie ma też interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych.

Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał pogląd skarżącej, że jej interes prawny wynika z przepisów uwłaszczeniowych, tj. art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz.385 ze zm.). W żaden bowiem sposób postępowanie uwłaszczeniowe nie ma wpływu na uprawnienia skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym. Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r., a decyzja Wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, natomiast uwłaszczenie w trybie powołanego wyżej art.182 ustawy o szkolnictwie wyższym następowało z dniem 5 grudnia 1990 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie komunalizacyjne i uwłaszczeniowe to dwa odrębne postępowania prowadzone w innym trybie i przy spełnieniu odmiennych przesłanek. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina, gdyż przedmiotem tego postępowania jest przekształcenie własnościowe zachodzące między Skarbem Państwa a właściwą gminą. W tym kontekście zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony stwierdzając, że skarżąca ma w sprawie niewątpliwie interes faktyczny, lecz podkreślono, że istnienie wyłącznie interesu faktycznego nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych.

Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, lecz uznał, że mimo tego uchybienia zaskarżone rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Wskazał, że podniesione w powyższym zakresie zarzuty zostały wyjaśnione w piśmie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 września 2005 r. (k.570 -571) w związku z czym powyższy zarzut nie mógł w ocenie tego Sądu mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące decyzji Wojewody Warszawskiego nr 52521 z dnia 7 sierpnia 1997r. orzekającej o odmowie komunalizacji gruntów wymienionych w tej decyzji są bezprzedmiotowe, gdyż niniejsze postępowanie tej decyzji nie dotyczy.

Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut nie ustosunkowania się przez organ do stanowiska skarżącej, zgodnie z którym decyzje komunalizacyjne zostały wydane wbrew art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazał, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście istniały. Ta kwestia bowiem może być dopiero wyjaśniona po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości.

Podniosła w niej zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. mającego zasadnicze znaczenie w sprawie oraz

2. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie z uwagi na błędne przyjęcie, że skarżąca w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie ma przymiotu strony, tj. nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody Warszawskiego stwierdzających nabycie z mocy prawa przez dzielnicę Gminę Warszawa - Mokotów własności przedmiotowych nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mimo że skarżąca posiada interes prawny w tym zakresie z uwagi na szczególną sytuację prawną w jakiej znajdowała się jako Państwowa Uczelnia Wyższa w dacie wydania przedmiotowej decyzji;

b) nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd pierwszej instancji przez zaniechanie ustalenia obowiązku Wojewody Warszawskiego wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji potwierdzającej komunalizację zagadnienia tytułu prawnorzeczowego skarżącej do nieruchomości będących przedmiotem komunalizacji istniejącego w dacie komunalizacji, a tym bardziej w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego pomimo wskazania, że sporne grunty pozostawały w zarządzie SGGW na podstawie zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministra Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla pracowników nauki Nr 4, poz. 9), a następnie na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym stały się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego;

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązującego prawa, niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego I i II instancji, w szczególności poprzestanie na lakonicznym powołaniu się na obowiązujące w 1990 r. przepisy komunalizacyjne i uwłaszczeniowe bez wzięcia pod uwagę szczególnej sytuacji szkół wyższych.

Dodatkowo podniesiono, że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości związanego z ustaleniem, czy Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie jako uczelnia wyższa, która z mocy prawa bez konieczności wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych z dniem 27 września 1990 r. nabywała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, które podlegały komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, winna być stroną (posiadała interes prawny) i uczestnikiem postępowania przed Wojewodą Warszawskim potwierdzającym nabycie przez gminę prawa własności, a więc decydującym też o możliwości uwłaszczenia uczelni, jeśli postępowanie to toczy się po dniu 27 września 1990r.

Powołując się na powyższe wniosła o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji przez uchylenie decyzji będącej przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że podstawowym zagadnieniem, które wymagało rozstrzygnięcia w postępowaniu była ocena, czy organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego, stwierdzających nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę Warszawa-Mokotów własności przedmiotowych nieruchomości z dniem 27 maja 1990r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Skarżąca przyznała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa, właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Podniosła, że sytuacja faktyczna i prawna w niniejszej sprawie znacznie odbiega od typowych sytuacji. Z uwagi na okoliczność, że Wojewoda Warszawski wydawał decyzje deklaratoryjne w dniu 11 września 1992 r., winien wziąć pod uwagę skutki jakie wywołała ustawa z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, która w okresie prowadzenia postępowania komunalizacyjnego przez Wojewodę oraz w dacie wydania decyzji deklaratoryjnej była prawem powszechnie obowiązującym. Wojewoda Warszawski powinien bowiem działać w rozeznaniu obowiązujących przepisów prawa, a więc ustalić okoliczność, czy Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego po dniu 27 września 1990 r. była użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości, czy tez nie.

Zarzuciła, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w obu decyzjach wydanych w sprawie nie wyjaśniono sytuacji nieruchomości będących w zarządzie Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego przy jednoczesnym nie dopuszczeniu skarżącej do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w celu wzruszenia nieprawidłowej, jej zdaniem, decyzji Wojewody.

Podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił również uwagi na istotną okoliczność prawną jaką jest szczególny przepis uwłaszczeniowy art. 11 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który w dniu 27 maja 1990 r. wyłączył spod komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego służące wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej (w przypadku uczelni wyższych - Ministerstwo Edukacji Narodowej). Przepis ten następnie umożliwił realizację art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, gdyż wyłączone grunty spod komunalizacji, w zakresie wynikającym z zadań i prawnego władztwa uczelni wyższych, stały się następnie przedmiotem uwłaszczenia, tj. przyznania im tytułu prawa wieczystego użytkowania. Okoliczność ta determinuje uprawnienie skarżącej do bycia stroną postępowania przed Wojewodą Warszawskim, który na podstawie decyzji deklaratoryjnej decydował w zasadzie o kwestii komunalizacji danych gruntów, a w konsekwencji możliwości uwłaszczenia się na nich uczelni wyższych. Twierdzenie to jest zdaniem skarżącej uprawnione w niniejszej sprawie bowiem postępowanie Wojewody i sama decyzja deklaratoryjna zostały wydane po dniu 27 września 1990 r.

Skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął powyższy aspekt sprawy, nadto przytaczane orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach dotyczących kwestii wykładni art. 28 k.p.a. nie znajdują w sprawie zastosowania. Sprawa wymaga bowiem szczególnej analizy pod kątem sytuacji skarżącej w oparciu o obowiązujące przepisy i w odniesieniu do prawidłowo podawanych dat uwłaszczenia. Podniosła, że w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji błędnie przyjmuje datę uwłaszczenia uczelni wyższych, jest nią data 27 września 1990r., a nie 5 grudnia 1990r. W konsekwencji zdaniem skarżącej istnieje konieczność rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego opisanego w petitum skargi, gdyż brak jednoznacznego stanowiska w tym względzie powoduje, że organy administracyjne, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób nie uwzględniający specyfiki sprawy całkowicie automatycznie stosują orzecznictwo wynikające z zupełnie odmiennych stanów faktycznych i prawnych.

Zarzuciła, że zaskarżone orzeczenie w uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do kwestii postępowania i daty wydania przez Wojewodę Warszawskiego decyzji deklaratoryjnej (11 września 1991r). Oczywistym - zdaniem skarżącej – jest, że z uwagi na charakter owej decyzji stwierdza ona tylko z datą komunalizacji, że określony grunt stał się własnością gminy ale nie może pomijać istotnych z punktu widzenia praw podmiotowych uczelni przepisów wyłączających z komunalizacji pewne kategorie gruntów i w konsekwencji ich niewiele późniejsze uwłaszczenie. Zatem tego typu okoliczności winny, zdaniem skarżącej, przemawiać za przyznaniem interesu prawnego (nie tylko faktycznego) skarżącej w kontroli prawidłowości orzeczeń Wojewody, gdyż bezpośrednio wpływają na prawa i obowiązki skarżącej. Skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził analizy sprawy pod tym kątem, co – zdaniem skarżącej - czyni skargę kasacyjną zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnosząca skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (bądź postanowienia) sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. (por. wyrok NSA z 30.11.2004r., sygn. GSK 967/04, LEX nr 184001). W wyroku z dnia 30.11.2005r. sygn. FSK 2396/04 (LEX nr 187531) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu." Podnosząc zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną nie powiązała zarzutu naruszenia wskazanego przepisu prawa z jakimkolwiek przepisem procedury administracyjnej. Z tych względów wobec niedostatecznego sprecyzowania owego zarzutu, nie jest możliwe ustosunkowanie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zatem strona skarżąca nie wskazała, który z przepisów postępowania został przez Sąd pierwszej instancji naruszony, zarzut ten należało uznać za chybiony.

Podobnie za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nierozpoznanie istoty sprawy wskutek zaniechania ustalenia obowiązku Wojewody Warszawskiego wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji potwierdzającej komunalizację zagadnienia tytułu prawnorzeczowego skarżącej do nieruchomości będących przedmiotem komunalizacji istniejącego w dacie komunalizacji, a tym bardziej w dacie wydania decyzji przez Wojewodę pomimo wskazania, że sporne grunty pozostawały w zarządzie SGGW na podstawie zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministra Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla pracowników nauki Nr 4, poz. 9), a następnie na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym stały się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. Zważyć należy, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy wskazać naruszone przepisy, a w uzasadnieniu skargi należy także wskazać na czym zarzucane naruszenie polegało i czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd pierwszej instancji (pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej), strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wprawdzie nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, jednakże nie wskazała, który przepis postępowania został przez ten Sąd naruszony. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, a w podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania musi wskazać konkretną normę prawa procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu, zaś podniesiony w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej zarzut wymogów tych nie spełnia, zarzut ten także uznać należało za chybiony.

Zgodnie jednak z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie podstawy skargi kasacyjnej należy konkretyzować wskazaniem naruszonych przepisów, ale sposób jej uzasadnienia jest też brany pod uwagę przy ustalaniu granic zaskarżenia. Chodzi bowiem o racjonalne egzekwowanie niezbędnych wymogów formalnych z uwzględnieniem konieczności nieograniczania prawa strony do ochrony sądowej. W tej sytuacji mając na względzie uzasadnienie skargi kasacyjnej powyższy zarzut skargi kasacyjnej można powiązać ze sformułowanym w pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązującego prawa oraz niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego I i II instancji, w szczególności poprzestanie na lakonicznym powołaniu się na obowiązujące w 1990 r. przepisy komunalizacyjne i uwłaszczeniowe bez wzięcia pod uwagę szczególnej sytuacji szkół wyższych. Zarzut ten należy jednak ocenić jako niezasadny. Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej bez znaczenia w sprawie pozostawały ponoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, w szczególności jakie skutki wywołała ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, czy Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego po dniu 27 września 1990 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości, których postępowanie dotyczy oraz nie wzięcie pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 11 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który – jak podnosi skarżąca - w dniu 27 maja 1990 r. wyłączył spod komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego służące wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, a następnie umożliwił realizację art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Okoliczność ta w ocenie skarżącej determinuje jej uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu komunalizacyjnym toczącym się przed Wojewodą Warszawskim w sytuacji, gdy decyzja deklaratoryjna została wydana po dniu 27 września 1990 r.

Zarzut ten jest jednak niezasadny.

Wskazać należy, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r., a decyzja Wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, co oznacza, że wydana na podstawie powołanego przepisu prawa decyzja Wojewody jedynie potwierdza w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone – w tym przypadku – prawa dla adresata owej decyzji. Wprawdzie adresat owej decyzji może skutecznie powoływać się na swoje prawa dopiero od chwili wydania decyzji deklaratoryjnej, jednak - co wymaga podkreślenia - treść owej decyzji kształtuje przepis prawa będący podstawą jej wydania. Bez wpływu zatem na treść decyzji deklaratoryjnej pozostają zdarzenia mające miejsce w dacie podjęcia owej decyzji. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niedostatecznego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji faktów oraz ich znaczenia według obowiązującego prawa oraz niedostatecznego wyjaśnienia przepisów prawa stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego I i II instancji ocenić należy jako nietrafny. Bez znaczenia bowiem pozostaje w sprawie okoliczność, że decyzje komunalizacyjne Wojewody Warszawskiego zostały podjęte w dniu 11 września 1992 r. Zważyć należy, że postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) nie ma wpływu na uprawnienia skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym skoro nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja Wojewody w tym względzie ma jedynie charakter deklaratoryjny, natomiast uwłaszczenie szkół wyższych w trybie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym następowało z dniem 27 września 1990 r. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie komunalizacyjne i uwłaszczeniowe to dwa odrębne postępowania prowadzone w innym trybie i przy spełnieniu odmiennych przesłanek. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji błędnie podał, że uwłaszczenie w trybie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym następowało z dniem 5 grudnia 1990 r., zamiast prawidłowo – z dniem z dniem 27 września 1990 r., to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do rozpatrzenia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w tych okolicznościach sprawy zarzut ten jest także niezasadny.

Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej zaskarżony wyrok w niczym nie narusza przepisu art. 28 k.p.a. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez nią decyzji komunalizacyjnych Wojewody Warszawskiego z dnia 11 września 1992 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przyznaje, że w motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa, właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Zasadniczym zatem zagadnieniem, które wymagało rozstrzygnięcia w sprawie było wyjaśnienie i ustalenie, czy skarżąca ma legitymację do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody Warszawskiego z dnia 11 września 1992 r. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia, że w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa, skarżąca nie dysponowała żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Skarżąca nie przeczy, że nie uzyskała decyzji administracyjnej o oddaniu przedmiotowych nieruchomości w użytkowanie lub w zarząd w sposób wymagany przepisami prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie może wywodzić swojego tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości z zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki Nr 4, poz. 9) i protokółu zdawczo-odbiorczego, które mają w jej ocenie dowodzić, że objęła przedmiotowy teren w zarząd w końcu lat pięćdziesiątych. Z przepisów bowiem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów (Dz. U. Nr 67, poz.332) wynika, że w tym czasie, to jest w latach pięćdziesiątych, przekazywanie nieruchomości w użytkowanie następowało w formie decyzji administracyjnej. Również według późniejszych uregulowań prawnych, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159), a także ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) dla powstania użytkowania, a od 1 sierpnia 1985r. także dla powstania zarządu, konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej. Użytkowanie lub zarząd nie mogły powstać w sposób dorozumiany, co trafnie podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1968 r., Nr 3, poz. 19), których jednak nie można odnieść do sytuacji skarżącej wobec braku przesłanek wymienionych w powyższych przepisach.

Zważyć ponadto należy, że skarżąca pomija ocenioną prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji jako mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, decyzję Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola z dnia 18 października 1977 r. o wygaśnięciu użytkowania przez skarżącą terenu położonego w rejonie osiedla Natolin o pow. 117 ha w granicach objętych lokalizacją inwestycji nr 312/76 i nr 313/78 mimo, że skarżąca nie miała przekazanych tych terenów w zarząd lub użytkowanie w formie decyzji administracyjnej lecz je użytkowała na podstawie powołanego wyżej zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 kwietnia 1959 r. Decyzja ta została skarżącej doręczona. Prawidłowo w tej sytuacji w sprawie przyjęto, że w dniu 27 maja 1990r., to jest w dniu, w którym z mocy prawa następowała komunalizacja mienia, która to data na decydujące znaczenie w sprawie, skarżąca nie dysponowała żadnym formalno prawnym tytułem do gruntów objętych decyzjami komunalizacyjnymi. Nie była zatem stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Gminą Warszawa – Mokotów w związku z czym nie ma też interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. W świetle powyższego nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów nie zasługiwał także na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wystąpienie przez skład orzekający w niniejszej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, by ten w powiększonym składzie 7 sędziów rozstrzygnął w drodze uchwały przedstawione w skardze kasacyjnej zagadnienie prawne bowiem żądanie w tym przedmiocie uznać należy za bezprzedmiotowe.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).