Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 674/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 3a, art. 6c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Gminy Sulęczyno z dnia 12 lutego 2014 r., nr XXVIII/246/2014 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sulęczyno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust.2, 2. zasądza od Rady Gminy Sulęczyno na rzecz skarżącego M. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą Nr XXVIII/246/2014 z dnia 12 lutego 2014 r., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwalony regulamin określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności zaś określił zasady dotyczące rodzajów i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

M. T. – współwłaściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o funkcji letniskowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w gminie S., pismem z dnia 14 lipca 2014 r. wezwał Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Wnioskodawca wskazał, że przyjęty uchwałą regulamin narusza jego interes prawny polegający na tym, że ma on uprawnienie do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości uwzględniające uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, przez co skarżony regulamin jest niezgodny z art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zasadą komplementarności. Regulamin narusza również jego prawa jako właściciela nieruchomości niezamieszkanej do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko w miesiącach, w których te odpady powstają, co jest niezgodne z art. 6i pkt 2 powołanej ustawy. Zarzucił, że niezgodne z postanowieniami ustawy są § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 regulaminu.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy w piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r. nie przychyliła się do zarzutów wzywającego twierdząc, że przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie regulaminu nie doszło na naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie ani przepisów Konstytucji RP. W szczególności w sformułowanych zarzutach rada nie dopatrzyła się naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy wskazując raczej na naruszenie interesu o charakterze faktycznym. Twierdził organ, że przy ustalaniu w § 12 ust. 1 pkt 2 regulaminu normy 2 litrów na każdy m2 powierzchni budynku, na której powstają odpady komunalne, nie zostały naruszone przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem rodzaj i minimalną pojemność pojemnika do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości letniskowych określona została przy uwzględnieniu średniej ilości powstających na nich odpadów komunalnych. Na tę okoliczność została dostarczona kalkulacja sporządzona przez specjalistę gminnego w tym zakresie – H. K. Ponadto wskazano, że nie stanowi naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji oraz art. 6i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek deklarowania przez właścicieli nieruchomości letniskowych czterech miesięcy w sezonie letnim, w których będą powstawały na nich odpady komunalne, gdyż nie oznacza to automatycznie powstania po ich stronie obowiązku ponoszenia opłat za 4 miesiące, gdyż każdy z nich może w każdym czasie nie później jednak niż w ciągu 14 dni w miesiącu poprzedzającym miesiąc powstania obowiązku w tej opłacie złożyć korektę deklaracji, z której będzie wynikać faktyczny okres jego pobytu w domu letniskowym skutkujący powstawaniem odpadów komunalnych.

M. T. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 6i pkt 2 i art. 6r ust. 2 ustawy z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399) oraz przepisów Konstytucji RP. W ocenie skarżącego § 12 ust. 1 pkt 2 regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 6i pkt 2 oraz art. 6r ust. 2 ustawy, a § 12 ust. 2 i ust. 3 regulaminu naruszają art. 6i pkt 2 ustawy oraz art. 2, 32 i 94 Konstytucji RP. Według skarżącego regulamin narusza jego interes prawny polegający na prawie do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości biorącej pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, przez co jest niezgodny art. 6r ust. 2 ustawy i zasadą komplementarności opłat za wykonaną przez gminę usługę oraz narusza ducha art. 6o ustawy. Regulamin narusza również jego prawo, jako właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko w miesiącach, w którym na tej nieruchomości powstają odpady komunalne, przez co jest niezgodny z art. 6i pkt 2 ustawy.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

Uzasadniając skargę skarżący ponowił argumenty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że brak ze strony Rady Gminy uzasadnienia przyjęcia w regulaminie normy wytwarzania odpadów niesegregowanych dla nieruchomości letniskowych 2 l na każdy 1 m2 powierzchni na 2 tygodnie, nie przekazanie informacji źródłowych pozwalających na samodzielne dokładne oszacowanie normy oraz przybliżone szacunki wykonane przez skarżącego na ogólnie dostępnych danych, wykazujące znaczne zawyżenie przyjętej normy, prowadzą do uzasadnionego podejrzenia, że przyjęta norma nie została określona na podstawie średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na wyróżnionych w § 12 ust. 1 pkt 2 regulaminu rodzajach nieruchomości (zabudowane oraz wyposażone w przyczepy campingowe nieruchomości używane na cele letniskowe, rekreacyjne, turystyczne i zorganizowanego wypoczynku), co prowadzi do wniosku, że przyjęte w regulaminie zasady określania minimalnej wielkości pojemnika nie spełniają wymagań art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy.

Rada Gminy, nieuzasadniając przyjęcia wskazanej normy oraz niewiążąc jej ze średnią ilością odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach używanych na cele letniskowe, rekreacyjne, turystyczne i zorganizowanego wypoczynku, de facto uzależniła minimalną wielkość pojemnika do zbierania odpadów komunalnych od powierzchni nieruchomości, czym wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 2 jednoznacznie i wyczerpująco wyliczyła od czego gmina może uzależnić minimalną pojemność pojemników, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia tego przepisu zezwalająca na uzależnienie minimalnej pojemności pojemników od powierzchni bez uwzględnienia średniej ilości odpadów lub liczby osób korzystających z tych pojemników. Działanie rady gminy w tym zakresie narusza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w świetle treści § 116 i § 136 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), uzależnienie de facto minimalnej pojemności pojemników od powierzchni narusza obowiązujący porządek prawny poprzez zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wprost zależy od pojemności i ilości pojemników na odpady. Przyjęcie w § 12 ust. 1 pkt 2 regulaminu zasady określenia minimalnej pojemności pojemnika bez przeprowadzenia rzetelnych szacunków oraz zawyżenie (co zostało udowodnione na podstawie przeprowadzonych szacunków) przyjętej w § 12 ust. 1 pkt 2 regulaminu normy 2I na 1 m2 prowadzi do tego, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (w tym na zabudowanych oraz wyposażonych w przyczepy campingowe nieruchomościach używanych na cele letniskowe, rekreacyjne, turystyczne i zorganizowanego wypoczynku) jest zawyżona i nie odpowiada rzeczywistym kosztom funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pochodzącymi z tych nieruchomości, co narusza art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zasadę komplementarności świadczenia za poniesioną opłatę.

Zdefiniowany w § 12 ust. 1 pkt 2 oraz w § 12 ust. 2 regulaminu obowiązek deklaracji miesięcy: czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień jako miesięcy, w których będą generowane odpady, prowadzi do obowiązku ponoszenia opłaty niezależnie od tego czy odpady w tych miesiącach rzeczywiście powstają na nieruchomościach, o których mowa w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co narusza art. 6i pkt 2 tej ustawy. Gmina definiując miesiące: czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień jako miesiące dla których, powstaje obowiązek wniesienia opłaty dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (w tym na zabudowanych oraz wyposażonych w przyczepy campingowe nieruchomościach używanych na cele letniskowe, rekreacyjne, turystyczne i zorganizowanego wypoczynku) wykracza poza upoważnienie ustawowe, czym narusza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i modyfikuje w sposób niedopuszczalny zapisy ustawy poprzez rozszerzenie obowiązku nałożonego przez ustawę na właścicieli nieruchomości, na której stale nie zamieszkują mieszkańcy. Działanie to jest niezgodne z § 116 i § 136 w związku z § 143 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Jednocześnie regulamin nie narzuca miesięcy, w których należy deklarować wytwarzanie odpadów komunalnych niezależnie od stanu faktycznego, dla właścicieli nieruchomości zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej, niezależnie od charakteru tej działalności (sezonowa, całoroczna). Prowadzi to do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości, na których stale nie zamieszkują mieszkańcy, co narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. skarżący przyznał, że nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu § 12 ust. 3 regulaminu, ponieważ jego nieruchomość jest już zabudowana i nie posiada decyzji administracyjnej na budowę bądź rozbudowę budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Kierując się powyższymi przesłankami sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że kwestionowane postanowienia § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn.. akt II SA/Wr 521/06, https//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Nr XXVIII/246/2014, z dnia 12 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 4 marca 2014 r., poz. 979).

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd badał warunki formalne skargi i stwierdził, że została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym aktem.

Przesądziwszy kwestię dopuszczalności skargi należało przystąpić do meritum i w pierwszej kolejności rozstrzygnąć istnienie legitymacji skargowej skarżącego.

O tym, czy podmiot ma w sprawie ze skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały organu powiatu) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny", 2003 r., nr 10). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że interes prawny musi być o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten powinien wynikać z określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r. sygn. IV SA 1486/2001, LexPolonica nr 356391).

Kierując się tak ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem sąd przyjął istnienie legitymacji skargowej skarżącego w części dotyczącej § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, albowiem ich postanowienia w sposób niedopuszczalny przez ustawę uregulowały sytuację prawną skarżącego jako współwłaściciela działki letniskowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującej się na terenie gminy S.

Przepis § 12 zaskarżonego regulaminu ma następująca treść:

"Ust. 1. Ustala się dla właścicieli nieruchomości, na której stale nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne minimalna wielkość pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, odpowiadającą następującym kryteriom:

1) na nieruchomościach zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej, pojemnik odpowiadający wielokrotności 2 litrów na każdy 1 m2 powierzchni, na której powstają odpady komunalne, jednak co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120 litrów,

2) na zabudowanych oraz wyposażonych w przyczepy campingowe nieruchomościach używanych na cele letniskowe, rekreacyjne, turystyczne i zorganizowanego wypoczynku pojemnik odpowiadający wielokrotności 2 litrów na każdy 1 m2 powierzchni, na której powstają odpady komunalne, jednak co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120 litrów obowiązkowo w okresie sezonu letniego obejmującego miesiące: czerwiec, lipiec, sierpień i wrzesień każdego roku oraz zależnie od potrzeb także w innych miesiącach poza sezonem letnim o ile zostaną wskazane w deklaracji,

3) na nieruchomościach zajętych pod cmentarze, pojemnik odpowiadający wielokrotności 1,5 litra na 1 nagrobek,

4) na nieruchomościach zabudowanych obiektami użyteczności publicznej, w tym placówkami oświatowo – wychowawczymi, pojemnik odpowiadający normie 2 litrów na każdego pracownika i ucznia, jednak co najmniej 1 pojemnik o pojemności 120 litrów.

Ust. 2. Ustala się dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w ust. 1 pkt 2, obowiązek wskazania w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi okresu co najmniej 4 miesięcy w każdym roku kalendarzowym, w którym będą wytwarzane odpady komunalne, z tym, że okres ten musi obejmować cały sezon letni, tzn. miesiące czerwiec, lipiec i sierpień.

Ust. 3. Ustala się dla właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest budowa lub rozbudowa budynku mieszkalnego, letniskowego lub gospodarczego, w tym garażu minimalną pojemność pojemnika 120 litrów na odpady komunalne przez okres 3 miesięcy każdego roku oraz nakłada obowiązek usuwania gruzu materiałów budowlanych do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów w K.

Ust. 4. Organizatorzy imprez sportowych, kulturalnych i rozrywkowych mają obowiązek zapewnienia wystarczającej w stosunku do przewidywanych ilości osób w nich uczestniczących liczby pojemników oraz szaletów a także niezwłocznego posprzątania terenu imprezy wraz z terenem przyległym na własny koszt".

W odniesieniu do kwestionowanego § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały, przyjmując złożone na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. wyjaśnienia skarżącego, sąd uznał, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej w tym zakresie. Skarżący sam bowiem przyznał, że nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu § 12 ust. 3 uchwały, gdyż postanowienia tego paragrafu nie odnoszą się do jego indywidulanej sytuacji. Posiada on nieruchomość zabudowaną, ale nie ma decyzji na zabudowę czy też rozbudowę istniejącego obiektu. Skarżący wyjaśnił, że formułując ten zarzut chciał tylko zwrócić uwagę na wadliwy zapis dotyczący bezwzględnego ustalenia liczby miesięcy. Tymczasem dyspozycja przepisu § 12 ust. 3 uchwały znajduje zastosowanie w sytuacji prowadzenia budowy lub rozbudowy budynku mieszkalnego, letniskowego lub gospodarczego, w tym garażu. Oznacza to, że § 12 ust. 3 uchwały nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego, a tym samym jego interes prawny nie jest jego zastosowaniem zagrożony.

Przechodząc do rozważań odnośnie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień regulaminu należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe oznacza, że organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Z dyspozycji art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie zawarto w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399). Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. (uchylony);

5. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczając komponenty uchwały o regulaminie ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwalonym przez radę gminy regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy, a z drugiej strony w uchwale rady gminy muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06 (LEX nr 243159), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, aby nie narazić się na zarzut jego przekroczenia.

Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się ze skarżącym, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, wprowadzając w § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały o regulaminie regulacje w sposób niedopuszczalny modyfikujące normy prawne zawarte w ustawie upoważniającej.

W Rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowano kwestię gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę uszczegóławiając tym samym obowiązek określony w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z treści art. 6c ust. 1 tej ustawy wynika, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 2 tej ustawy rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Tym samym ustawodawca wprowadził dychotomiczny podział na nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i na nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne. Użyte w art. 6c ust. 1 ustawy pojęcie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego. Spod takiego cywilistycznego bowiem rozumienia terminu "zamieszkiwania" wymykają się nieruchomości zamieszkałe nieregularnie, sezonowo, czyli chociażby nieruchomości zabudowane obiektami letniskowymi. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3670) wynika, że pod pojęciem nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca rozumiał nieruchomości, na których prowadzona jest działalność, w związku z którą powstają odpady komunalne, a nie zamieszkują na niej mieszkańcy. Zamiarem ustawodawcy nie było zatem utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Z brzmienia art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika natomiast, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wszystkie nieruchomości, na których mieszkają mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodzą w zakres nieruchomości zamieszkanych, w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy w ogóle, a na których prowadzona jest działalność gospodarcza, w związku z którą powstają odpady (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 765/13, LEX nr 1382502).

Tymczasem z kwestionowanych postanowień regulaminu, a zwłaszcza z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wynika, że uchwałodawca ustalając zasady gospodarowania odpadami na terenie gminy samodzielnie stworzył kategorię nieruchomości, na której stale nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na niej odpady komunalne. Wśród tych nieruchomości w § 12 ust. 1 pkt 1 regulaminu wyróżnił nieruchomości zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, a w pkt 2 nieruchomości używane na cele letniskowe, rekreacyjne, turystyczne i zorganizowanego wypoczynku, zabudowane oraz wyposażone w przyczepy campingowe. Innymi słowy, w regulaminie przyjęto sprzecznie z treścią i rozumieniem art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, że nieruchomości przeznaczone na cele letniskowe, rekreacyjne, turystyczne i zorganizowanego wypoczynku należą do kategorii nieruchomości, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Do tak wykreowanej pozaustawowej kategorii nieruchomości zastosowano sposób powstawania obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściwy dla nieruchomości niezamieszkanych, czyli uaktualniający się w każdym miesiącu powstawania odpadów.

Wyjaśnić należy, że w art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c nałożono obowiązek ponoszenia na rzecz gminy, na której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Ustawodawca określił kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (pkt 1). Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (pkt 2).

Interpretując powyższy przepis w zgodzie z przyjętym przez ustawodawcę rozumieniem pojęcia nieruchomości zamieszkanej i niezamieszkanej, na której powstają odpady, wyjaśnić należy, że w przypadku nieruchomości zamieszkanych obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Odnosząc te normy do nieruchomości zabudowanych budynkami letniskowymi, które według sądu w świetle ustawy są nieruchomościami zamieszkanymi, obowiązek ponoszenia opłat powstaje również za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Treść postanowień § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 regulaminu wskazuje, że uchwałodawca uzależnił pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od okresu, w jakim odpady powstają, zamiast od okresu, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Tego rodzaju rozwiązanie dla nieruchomości letniskowych jako nieruchomości zamieszkanych jest niedopuszczalne, albowiem istotnie narusza przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że uchwałodawca w zakresie § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 regulaminu dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6i pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Natomiast wbrew zarzutom skarżącego należy wskazać, że uwzględniając specyfikę nieruchomości użytkowanych okresowo za dopuszczalne trzeba uznać uregulowanie sposobu powstawania obowiązku opłaty poprzez wskazanie nazw miesięcy, w których na danym obszarze realizowany będzie obowiązek usuwania odpadów, po złożeniu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To pozwala bowiem na jednoczesne wskazanie, że w pozostałych miesiącach, nawet przy okazjonalnych, krótkotrwałych pobytach, opłata będzie wymagana, o ile zajdzie potrzeba usunięcia odpadów zgłoszona przez właściciela nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 22/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa przewiduje, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie pobierana od mieszkańców na podstawie ustalonej stawki przez gminę oraz na podstawie deklaracji składanej przez mieszkańców. W tym celu zgodnie z dyspozycją art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Co istotne, w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (np. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody) lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany w terminie 14 dni od dnia zajścia zmiany złożyć nową deklarację.

Nie było zatem przeszkód, aby ustalić w regulaminie konieczność wskazania w deklaracji czterech miesięcy w roku wymienionych z nazwy, w których nieruchomość będzie zamieszkiwana, co będzie skutkowało aktualizacją uiszczenia opłaty. W razie zmiany okoliczności polegającej na braku zamieszkiwania w zadeklarowanych miesiącach właściciel jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do dokonania korekty deklaracji. Działa to również w stronę przeciwną. Jeśli mieszkaniec będzie zamieszkiwał na nieruchomości w miesiącach nie wskazanych w deklaracji, również będzie zobowiązany do skorygowania deklaracji. Dane te podlegają weryfikacji przez organy gminy zgodnie z przepisem art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zatem w tym zakresie Rada Gminy nie naruszyła prawa nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek wskazania w deklaracji przynajmniej czterech miesięcy w roku kalendarzowym, w których będzie aktualizował się obowiązek uiszczania opłaty, z zastrzeżeniem, że okres ten musi obejmować cały sezon letni, tzn. miesiące czerwiec, lipiec, sierpień i wrzesień. Przyjęte przez radę rozwiązanie jest dopuszczalne poprzez objęcie obowiązku wskazania z nazwy miesięcy podlegających zadeklarowaniu. Niedopuszczalne jest natomiast odniesienie się do tych miesięcy, w których będą wytwarzanie odpady komunalne. Tak jak to już wcześniej wyjaśniono, w odniesieniu do nieruchomości letniskowych należy stosować zasady przewidziane w ustawie dla nieruchomości zamieszkanych, a nie jak to uczyniła Rada Gminy dla nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady w związku z prowadzoną dzielnością.

Opisane naruszenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają charakter tak istotny, że wymagają w ramach naruszonego interesu prawnego skarżącego stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały Nr XXVIII/246/2014z dnia 12 lutego 2014 r. co do zaskarżonych postanowień zawartych w § 12 ust. 1 pkt 2 oraz w § 12 ust. 2.

Odnosząc się jednak dla porządku do wykazywanej w skardze i obszernie uzasadnionej kwestii wielkości pojemników na odpady komunalne przyznać należy, że argumentacja skarżącego skutecznie podważyła prawidłowość regulaminu w tym zakresie.

Przede wszystkim podkreślić należy, że prawo rady gminy do ustalenia rodzaju urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów obejmuje również prawo do ustalenia pewnej minimalnej pojemności tych urządzeń. W ramach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy zobowiązana jest do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (wszystkie podkreślenia sądu) oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Analiza przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala na stwierdzenie, że ratio legis zawartej w nim normy dotyczy ustalenia mechanizmu obliczania rodzaju i pojemności urządzeń do zbierania odpadów według kryteriów wskazanych w jego pkt a i b. Z tego wynika, że określenie średniej wielkości wytwarzanych odpadów komunalnych jest podstawowym kryterium, według którego należy określić rodzaje i minimalną wielkość pojemników.

Dlatego też tak istotne jest, ażeby rada gminy ustalenie w regulaminie rodzaju i minimalnej wielkość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości położonych w obszarze gminy poprzedziła wnikliwą analizą danych gromadzonych w związku z prowadzeniem zbiórki odpadów na terenie gminy i szczegółowym uzasadnieniem potwierdzającym prawidłowości określenia rodzaju i pojemności pojemników. Rada gminy nie może uchylać się od wykazania prawidłowości dokonanego wyboru rodzaju i pojemności pojemników na odpady komunalne, czyli wykazania, że ustalone wartości uzależnione zostały od zweryfikowanej średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników.

W przedmiotowej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło. Przedstawiona przez radę argumentacja, że wielkość pojemników ustalona została na podstawie kalkulacji sporządzonej przez specjalistę gminnego jest w ocenie sądu niewystarczająca, a w świetle szacunków zaprezentowanych w skardze nieprzekonywająca. Kalkulację tę podważa również skutecznie sama rada wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie przynoszą gminie żadnych dochodów, wręcz przeciwnie faktycznie uiszczone opłaty nie zawsze pokrywają w całości ponoszone przez gminę koszty gospodarowania odpadami. W ocenie sądu świadczy to jednak o nieprawidłowości poczynionych przez gminę szacunków w zakresie wielkości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i o błędach w całym stworzonym przez gminę systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Według przepisu art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i obsługi administracyjnej tego systemu (ust. 2). Skoro gmina w niniejszej sprawie powołuje się na straty w gospodarce odpadami oznacza to, że stworzyła system niewydolny i wymagający zmian.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 1 pkt 12 oraz § 12 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.

O kosztach postępowania sąd orzekł na wniosek M. T., na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalając, że na zasądzone od Rady Gminy koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 300 zł.