Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 841/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody z dnia 12 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 23 lutego 2018 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody na rzecz A Spółka z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 12 października 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 23 lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A., za prawo własności nieruchomości położonej w S., gm. Ł., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o po. 3375 m2.

Opisując przebieg postępowania w sprawie podał organ odwoławczy, że decyzją z 22 listopada 2004 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie S., stanowiącej działkę nr [..] o pow. 2,7500 ha, KW nr [..], będącej własnością R. F., na działki od nr [..] do nr [..]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 13 grudnia 2004 r. Na jego mocy m.in. działka nr [..], przeznaczona pod drogę, przeszła "na własność Gminy.

W dniu 27 września 2017 r. R.F. i A. zawarli umowę cesji "wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S. obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [..].

Pismem z 6 lutego 2018 r. A., reprezentowana przez adwokata Ł. L., wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, "o ustalenie odszkodowania należnego wnioskodawczym z tytułu przejęcia przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., Gmina Ł., stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [..] o powierzchni 3375 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy z 22 listopada 2004 roku nr [..], z mocy prawa przeszła na własność Gminy ".

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2018 r. Starosta odmówił "wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A., za prawo własności nieruchomości położonej w S., gm. Ł., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o pow. 3375 m2", stwierdzając, że "w realiach niniejszej sprawy ustalono, że wnioskodawca nie jest podmiotem, któremu wywłaszczono prawo własności ani jego spadkobiercą a okazana umowa cesji nie mogła przenieść na niego roszczeń odszkodowawczych".

Na ww. rozstrzygnięcie zażalenie złożyła, pismem z 13 marca 2018 r., A., reprezentowana przez adwokata Ł. L., zarzucając "naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (...) oraz art. 509 KC, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy cesjonariusz tj. A. nie jest legitymowana do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ".

Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewoda wyjaśnił, że wniosek z dnia 6 lutego 2018 r. dotyczy ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości na postawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.),

zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa

w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Zaznaczył następnie Wojewoda, że podstawą prawną wydania przez Starostę postanowienia z 16 lutego 2018 r. był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Przepis wyróżnia dwie przesłanki, kiedy organ odmawia w ogóle rozpoznania zgłoszonej sprawy. Pierwsza przesłanka to brak przymiotu strony postępowania. Druga to inne uzasadnione przyczyny, wśród których przykładowo wyróżniamy ostateczne wcześniejsze rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną, brak drogi administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, wyraźne wyłączenia dochodzenia niektórych praw lub wygaśnięcie roszczeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "zgodnie z brzmieniem art.61a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy takie żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Chodzi tu o takie przeszkody, które uniemożliwiają wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. Taka przeszkoda zachodzi np. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją administracyjną. Jest to wówczas przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie (res iudicata), która stanowić będzie uzasadnioną przyczynę do odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. " (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1936/15).

"Statuując w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania, ustawodawca wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. W przeciwieństwie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy organ nie orzeka co do istoty żądania podmiotu wnoszącego podanie, lecz wspomniany przepis nakłada na organ administracji obowiązek wstępnej kontroli podania uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3427/15).

Stosownie do art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Interes prawny wynikać musi z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 43262).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, LEX nr 47969, stwierdził, że cechami interesu prawnego " będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego ".

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny - stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej.

Kluczowym zatem zagadnieniem w niniejszej sprawie jest zdaniem Wojewody ustalenie czy A. ma interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..], która przeszła na własność Gminy, tzn. czy jest osobą, której w dniu jej przejęcia przysługiwało prawo własności nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe (zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n.) bądź też następcą prawnym takiej osoby.

Podkreślił Wojewoda, że A. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, dokonanego na mocy decyzji z 22 listopada 2004 r., ponieważ z jej treści wynika, że właścicielem był R.F.

Ww. spółka wywodzi swoje prawo z umowy cesji wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy gruntu stanowiącego działkę nr [..] w obrębie S. na podstawie zawartej w dniu 27 września 2017 r. z R. F.

Wojewoda zacytował stanowisko, że uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z przytoczonego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej.

Kontynuując Wojewoda wyjaśnił, że na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomości nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Jak wskazują przedstawiciele doktryny prawa cywilnego " W myśl art. 509 KC przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. W związku z czym zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelność przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze " (Komentarz do Kodeksu cywilnego Gniewek 2017, wyd. 8/Zagrobelny - wersja Legalis). Ponadto jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 2003 r., w sprawie o sygn. akt III CZP 84/03: "nadpłata, o której mowa w art. 74 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.8.1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), nie może być przedmiotem cesji (art. 509 KC)" albowiem "jednakże nie można pominąć w świetle powołanego przepisu art. 509 KC istnienia podstawy dla przyjęcia niedopuszczalności dokonanego przelewu wywiedzionej z właściwości zobowiązania. Pojęcie wierzytelności, która nie może być przedmiotem przelewu ze względu na sprzeczność z właściwością zobowiązania, obejmuje zróżnicowane kategorie, tj. wierzytelności ściśle związane z osobą dłużnika, wierzytelności, których przelew pozostawałby w kolizji z innym, związanym z wierzytelnością stosunkiem prawnym i wierzytelności nie podlegające cesji ze względu na szczególny charakter zobowiązania. Właściwość zobowiązania - w rozumieniu art. 509 KC - określają wskazane powyżej elementy związane z rodzajem podmiotów, treścią oraz celem nawiązanego stosunku obligacyjnego, z którego wynika, że zobowiązanie może być wykonane jedynie między podmiotami, które pierwotnie nawiązały ten stosunek obligacyjny. Niewątpliwie jurydyczna natura więzi ukształtowanej pomiędzy organem podatkowym a podatnikiem, występujące relacje podmiotowe, rodzaj i sposób świadczenia oraz jego cel stanowią przeszkodę dla dokonania cesji. Prowadziłaby ona do naruszenia tożsamości zobowiązania" (tamże). Co prawda przytoczony wyrok dotyczy roszczeń powstałych na gruncie przepisów podatkowych, jednakże w ocenie Wojewody przytoczone przez Sąd Najwyższy argumenty mają również zastosowanie do praw, które powstały na gruncie prawa administracyjnego, wśród których znajdują się roszczenia o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, że do roszczeń z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń, gdyż "generalnie wskazać, iż prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia roszczeń, znanej z prawa cywilnego (art. 117 — 127 K.c). Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują. Nie ulega wątpliwości, iż kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest domeną prawa administracyjnego i została uregulowana kompleksowo w przepisach u.g.n. Regulacje te nie przewidują możliwości przedawnienia żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zaś przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. wskazuje, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy K.c. Tym samym a contrario wypada przyjąć, iż pozostałych przepisów K.c. nie stosuje się. Nie stosuje się zatem do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przepisów o przedawnieniu roszczeń (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009r. sygn. akt IOSK 335/08; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt IOPS 14/09; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 874/08; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2306/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1857/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 21/16).

Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I ONP 31/10, "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolicie pogląd, że odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, ponieważ jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń". Z kolei w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, ww. Sąd stwierdził, że "o ile więc jest zasadą, że uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 K.c, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (...). Tymczasem ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby dochodzenie odszkodowania za odjęcie prawa własności (...) miało ulegać przedawnieniu ".

Dodatkowo przytoczył Wojewoda wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, w którym stwierdzono, że "generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. (...) Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r, sygn. akt I OSK 460/08, publ. jw.), skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane. Zatem jakkolwiek ma charakter majątkowy, to podlega jego regułom " (por. także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1413/10, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt. I OSK 335/08). Przywołany wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym, jednakże zdaniem Wojewody ma on charakter uniwersalny w zakresie rozważań na temat pojęcia "przedawnienia" roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu administracyjnym.

Tym samym skoro niedopuszczalne jest zastosowanie przepisów dotyczących terminów przedawnienia za roszczenia majątkowe w postępowaniach administracyjnych, to niedopuszczalne jest również dokonanie przelewu wierzytelności na osoby trzecie roszczeń odszkodowawczych albowiem dopuściłoby to do sytuacji, w której roszczenie majątkowe z jednej strony podlegałoby reżimowi prawa cywilnego (przelew wierzytelności na osoby trzecie), a jednocześnie nie podlegałoby innym przepisom prawa cywilnego (przedawnienia roszczeń). W tym miejscu Wojewoda wyjaśnił, że nabycie roszczeń odszkodowawczych na gruncie prawa administracyjnego znajdujących się w spadku zawsze będzie miało zastosowanie w sprawach rozpatrywanych przez organu administracji publicznej. Spadkobranie jest bowiem wejściem w ogół praw i obowiązków spadkodawcy, które podlega ochronie konstytucyjnej o czym stanowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż rozstrzygnięcie Starosty z 23 lutego 2018 r. jest prawidłowe, bowiem w realiach niniejszej sprawy ustalono, że A. nie jest ani podmiotem, który wywłaszczono, ani nie wykazała właściwym dowodem, że jest spadkobiercą byłego właściciela, a umowa przelewu wierzytelności z dnia 27 września 2017 r., nie mogła przenieść na nią roszczenia odszkodowawczego.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A. zarzucając wydanemu postanowieniu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018, poz. 121), dalej zwana dalej u.g.n. oraz art. 509 KC, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż niemożliwym jest dokonanie cesji wierzytelności w postaci roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości oraz zainicjowanie postępowania przewidzianego w treści art. 98 ust. 3 u.g.n. przez nabywcę takiej wierzytelności, czego skutkiem było błędne zastosowanie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z pominięciem aktualnego dorobku orzecznictwa Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego a także doktryny prawa administracyjnego, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 233 u.g.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy cesjonariusz tj. spółka A. nie jest legitymowana do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mimo, iż postępowanie to nie zostało do chwili obecnej zakończone, a w jego toku doszło do zmiany podmiotu czynnie legitymowanego.

W argumentacji zasadności skargi skarżąca wskazała, że uzasadniając dopuszczalność cesji wierzytelności z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, wnioskująca spółka odwołała się m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: I OSK 1485/06/04, oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Po 1/08. We wskazanych judykatach jednoznacznie opowiedziano się za tym, iż roszczenia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości stanowią wierzytelność, która może zostać w każdej chwili przeniesiona na inną osobę i to bez zgody dłużnika (art. 509 § 1 KC).

Przywołane wyroki nie mają charakteru incydentalnego, wyrażone w nich przekonania co do skutków cesji roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało jednomyślnie zaaprobowane tak w orzecznictwie jak i doktrynie.

I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 roku wskazuje się, że: "Roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a u.g.n. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym przelew wierzytelności z tego tytułu należy uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przelewu wierzytelności".

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził prezentowany pogląd w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 roku w którym zważył, iż: "Zwrócić należy uwagę, iż roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną jest wierzytelnością, to oznacza, że wobec niewystępowania jakichkolwiek zakazów w tym zakresie w przepisach u.g.n. może ona zostać zbyta w formie tzw. umowy cesji wierzytelności na rzecz osoby trzeciej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 roku, zważył: "Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, przedmiotowa wierzytelność jako cywilnoprawna podlega niewątpliwie cesji uregulowanej w art. 509 i następne Kodeksu cywilnego (zob. poglądy o cywilnoprawnym charakterze tej wierzytelności w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Kr 1303/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r, II SA/Gd 774/14, CBOSA oraz T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2011, s. 274 - 279, E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, Warszawa 2014 r., s. 141 i następne, jak też odmiennie, o publicznoprawnym charakterze odszkodowania w wyrokach NSA z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08, z dnia 6 sierpnia 2009 r, I OSK 1091/08, CBOSA). W konsekwencji zatem cesja wierzytelności o odszkodowanie z tytułu przejęcia działki pod drogę publiczną może prowadzić do zmiany kręgu stron postępowania uprawnionych do wystąpienia o ustalenie odszkodowania lub domagania się jego zapłaty."

Podała skarżąca, że w podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2017 roku w którym zważył, iż "Tylko wyraźna cesja wierzytelności o odszkodowanie z tytułu przejęcia działki pod drogę publiczną mogłaby ewentualnie prowadzić do zmiany kręgu stron postępowania uprawnionych do wystąpienia i ustalenie odszkodowania i jego wypłatę."

Powyższe powoduje zdaniem skarżącej, iż ferowanie przez Wojewodę poglądu rażąco sprzecznego z ugruntowanym na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. orzecznictwem sądów administracyjnych i to bez przekonywującego uzasadnienia racji, które by za tym przemawiały, jawi się jako jawne naruszenie treści art. 8 § 1 i 2 k.p.a..

Za chybione uznała skarżąca twierdzenia Wojewody jakoby, w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę takiego odszkodowania przysługiwało wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, a także jej spadkobiercom lub nabywcy spadku. Wskazała w tym zakresie, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie znany jest pogląd mówiący, iż w przypadku gdy wskutek decyzji podziałowej własność nieruchomości przeznaczonej pod drogę przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy (względnie Skarbu Państwa), a odszkodowanie za to wywłaszczenie nie zostało ustalone, sprawa w tym zakresie nie jest zakończona. W takiej sytuacji jej kontynuacja opierać się będzie na treści art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do chwili obecnej nie zostało ustalone odszkodowanie za przedmiotową działkę, to uznać należy, że sprawa ta nie została zakończona, w sprawie takiej oczywiście znajdzie zastosowanie przepis art. 30 § 4 KPA.

Prezentowane stanowisko przynajmniej pośrednio znajduje potwierdzenie m.in. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: sygn. akt: II SA/Gd 685/07 i II SA/Gd 199/09.

W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zawarta została umowa cesji wierzytelności, której żadna ze stron nie kwestionowała, treść tej umowy w sposób jednoznaczny wskazuje, iż swym zakresem obejmuje ona roszczenie o odszkodowanie z tytułu przejęcia własności działki przeznaczonej pod drogę, a więc jako taka prowadzi do wstąpienia wnioskującej Spółki jako cesjonariusza w miejsce poprzedniego właściciela nieruchomości - cedenta, i czyni ją uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania oraz jego wypłatę na rzecz spółki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Oceniana zgodnie ze wskazanymi kryteriami skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.

Przedmiotem oceny sądu jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 23 lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A., za prawo własności nieruchomości położonej w S., gm. Ł., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..].

Powyższe postanowienia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako K.p.a.). Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania – uwaga sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości albowiem umowa przelewu wierzytelności z dnia 27 września 2017 r. zawarta z byłym właścicielem tej nieruchomości, nie mogła przenieść na nią roszczenia odszkodowawczego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela przywołanego stanowiska organów.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w przedmiotowej sprawie wydana została na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa – uwaga sądu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Analiza rozstrzygnięć organów obu instancji prowadzi do wniosku, że podstawą nieuznania skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest stwierdzenie, że należność ta ma charakter publicznoprawny. W ocenie sądu stwierdzenie to jest błędne albowiem roszczenie z tego tytułu ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Forma aktu administracyjnego nie może jednak przesądzać o publicznoprawnym charakterze tego roszczenia (por.wyroki : WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Kr 1303/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., II Sa/Gd 774/14, WSA w Białymstoku z 22 kwietnia 2015 r., II SA/Bk 47/15, NSA z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06 – publ. w CBOSA). Również w piśmiennictwie prawniczym prezentowany jest pogląd, że roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2011; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 270-271; J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 459-463; E. Lemańska, Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości). Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana.

W konsekwencji wadliwe jest uznanie przez organy o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uznanie to narusza art. 509 kodeksu cywilnego, w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 k.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 k.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela.

Roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 kodeksu cywilnego wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). W orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 28 października 2008 r., II OSK 775/08, LEX nr 1043396).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827).

Bezspornym jest, iż w dniu przejścia działki nr [..], przeznaczonej pod drogę na własność Gminy jej właścicielem był R. F. Zatem stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. R. F. stał się wierzycielem Gminy w zakresie wypłaty odszkodowania.

Cesja przedmiotowej wierzytelności powoduje w ocenie sądu przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżącej. Oznacza to, iż skarżąca posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i winna zostać uznana za stronę. Tym samym w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a.

Z uwagi na wyżej opisane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.