Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3019/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1-3, art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 392/19 w sprawie ze skargi Gminy M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 392/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M., dalej jako "Gmina", na zarządzenie zastępcze Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole (1) uchylił zarządzenia zastępcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie nadania nazwy szkole oraz (2) zasądził od Wojewody na rzecz Gminy 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia [...] października 2018 r. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu poinformował Wojewodę, że na terenie województwa [...] są jednostki organizacyjne, których nazwy propagują komunizm, co czyni je niezgodnymi z ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych , jednostek pomocniczych gminy, budowli , obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103 ze zm) zwanej dalej: "ustawą" lub "ustawą o zakazie propagowania komunizmu". W piśmie tym wymieniono m.in. Szkołę Podstawową nr [...] im. [...], dalej również jako "Szkoła". Wojewoda zawiadomił o tym fakcie Burmistrza M., który w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazał, że nie zgadza się z oceną, że imię Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] - [...] jest nazwą, która ma konotacje z organizacją symbolizująca komunizm. Organ m.in. wskazał, że [...] sformowano wprawdzie w G. na terenie byłego ZSRR na podstawie rozkazu dowódcy Armii Polskiej w ZSRR z 1 kwietnia 1944 r., natomiast poprzez swoje działania jednostka bezsprzecznie udowodniła swoją przydatność i skuteczność w czasie II wojny światowej i wyzwalania ziem polskich spod okupacji niemieckiej, zajmując szczególne miejsce w historii lotnictwa wojskowego i Wojska Polskiego. Przy czym od razu zakładano, że pułk ten będzie miał za zadanie organizację i szkolenie polskich jednostek lotniczych, a nazwa "K." nawiązywała do roli tego miasta w historii Polski. Dalej organ wskazał, że tradycje Pułku przejął Pułk [...] stacjonujący w G., organizacyjnie wchodzący od 1971 r. w skład [...] Dywizji Lotnictwa Myśliwskiego, której dowództwo zlokalizowane było w M., a w chwili obecnej tradycje Pułku [...] przejęła i kontynuuje Baza Lotnictwa Transportowego z [...]. Ponadto z racji podległości Pułk Lotnictwa Myśliwskiego "[...]" pod [...] Dywizję Lotnictwa Myśliwskiego, w M. i okolicach funkcjonuje bardzo silnie przywiązanie kombatantów i mieszkańców do tej tradycji, którą do chwili obecnej kultywują żołnierze obu jednostek. Zdaniem organu nazwa szkoły związana jest z historią miasta M. i istniejącym w nim od 1952 r. do dzisiaj lotnictwem wojskowym.

Mimo to pismem z 11 stycznia 2019 r. Wojewoda wystąpił do IPN-u o wyrażenie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy Szkoły z art. 1 ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu. Wskutek tego 8 kwietnia 2019 r. IPN wydał opinię w której stwierdził, że nazwa Szkoły jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Uznał bowiem, że nazwa Szkoły upamiętnia formację wojskową symbolizującą komunizm w myśl ustawy. Nadmienił, że przedmiotowa opinia dotyczy formacji utworzonej przez Z.B. - mianowanego przez Stalina dowódcę polskich jednostek przy Armii Czerwonej oraz składającej się w owym czasie głównie z pilotów sowieckich.

Wojewoda podzielając stanowisko wyrażone w opinii [...] kwietnia 2019 r. wydał zarządzenie zastępcze, zmieniające nazwę Szkoły Podstawowej nr [...] imienia [...] w M. na nazwę "Szkoła Podstawowa nr [...] w [...]". Zdaniem organu wydanie zaskarżonego zarządzenia było konieczne, gdyż dotychczasowa nazwa szkoły jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a właściwy organ Miasta M. w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie zmienił nazwy szkoły.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody złożyła Gmina.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga została wniesiona 17 maja 2019 r., a więc w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2019 r. oraz podjęcia przez Radę Miasta M. w dniu [...] maja 2019 r. uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Dalej wskazał, że ocena dopuszczalności skargi winna być dokonana także w świetle art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a przepis ten nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej, gdyż byłoby to sprzeczne z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. WSA powołał się w tej mierze również na art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Uznał, że zawarte w art. 6c ustawy ograniczenie wniesienia skargi nie może dotyczyć sytuacji w których, w świetle przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązek zmiany nazwy w ogóle nie powstał, zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

W kwestii rozważenia zaistnienia przesłanek zastosowania ustawy o zakazie propagowania komunizmu WSA wskazał, że uznanie danej nazwy za symbolizującą komunizm wymaga wykazania, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. WSA podkreślił, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN-u potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1, przy czym przepisy ustawy nie nadają opinii IPN-u wiążącego charakteru. W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie skarżąca słusznie zarzuciła, że opinia ta nie zawiera w swojej treści żadnych faktów historycznych, które można by zakwalifikować jako szerzenie idei totalitarnego państwa komunistycznego przez nazwę odwołującą się do historii ruchu komunistycznego, czy też przez wydarzenia, które byłyby udziałem żołnierzy wcielonych do tej jednostki. Samo zaś istnienie formacji wojskowej w składzie armii polskiej utworzonej w Związku Radzieckim nie jest przejawem propagowania komunizmu ani innego ustroju totalitarnego. WSA podkreślił, że przedstawiona w uzasadnieniu opinii teza, że nazwa jednostki wojskowej [...] symbolizuje komunizm nie znajduje uzasadnienia w treści opinii. Tymczasem organ nadzoru w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym pozytywnie ocenił opinię IPN, ograniczając się do przytoczenia faktów i wniosków zawartych w tej opinii, a zatem nie poczynił ustaleń i rozważań uzasadniających uznanie, że nazwa Szkoły stanowi symbol komunizmu (w tym nie wykazał, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym). Reasumując, wobec powyższego WSA doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby nazwa Szkoły symbolizowała komunizm. Przywołane w opinii i powtórzone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym informacje dotyczące warunków oraz działań wojennych tej jednostki nie pozwalają na przypisanie nazwie tej jednostki przymiotu symbolu ustroju totalitarnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego to jest:

a) art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zakazie propagowania komunizmu, w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, "poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do nazwy Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w M.;

b) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z akt sprawy (opinia IPN) jednoznacznie wynika, że nazwa [...] symbolizuje komunizm, co oznacza, że zachodziły przesłanki do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej Gminy;

c) art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wniosków płynących z opinii IPN, wydanej w sprawie nazwy Szkoły Podstawowej nr [...] [...], podczas gdy w świetle wyżej wymienionej regulacji opinia ta ma kluczowe znaczenie dla oceny niezgodności tej nazwy z art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, gdyż przesądza o tym, że nazwa ta ma jednoznaczne konotacje z organizacją symbolizująca komunizm;

d) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię, sprzeczną z wykładnią celowościową i systemową całego aktu poprzez odniesienie się do nieskonkretyzowanych kryteriów, nieznanych ustawie, przesądzających o tym, że dana nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo w inny sposób taki ustrój propaguje, to jest współczesnej rozpoznawalności nazwy [...] jako nazwy propagującej komunizm oraz społecznego odbioru tej nazwy pośród mieszkańców Polski jak również Gminy M.;

e) art. 6 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że Wojewoda [...] nie badał czy opinia IPN spełnia wymogi prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów i analiza akt sprawy powinna doprowadzić Sąd do wniosków przeciwnych";

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, to jest:

a) art. 133 § 1 zd. 1 w zw. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", "poprzez nie poparte żadnym dowodem znajdującym się w aktach sprawy dokonanie ustaleń:

- "o symbolizowaniu lub propagowaniu komunizmu w przypadku nazwy szkoły można by mówić, gdyby w tym kontekście była ona rozpoznawana w Polsce, jak i wśród mieszkańców Gminy M.",

- "nie symbolizują natomiast komunizmu osoby fizyczne lub inne podmioty wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w kręgach społecznych w tym charakterze" '

co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, innego niż wynikającego bezpośrednio z opinii IPN i zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w sytuacji gdy opinia IPN i zawarte w niej fakty historyczne jednoznacznie potwierdzają niezgodność nazwy Pułk [...] z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wskutek czego Sąd dopuścił się naruszenia przepisu art. 148 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia z [...] kwietnia 2019 r.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla ustalenia, że nazwa Pułk [...] nie symbolizuje komunizmu albo innego ustroju totalitarnego, ani w inny sposób tego ustroju nie propaguje oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2019 r., ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu organ zaznaczył, że regulacje będące postawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć mają charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic oraz że jako takie nie naruszają jednocześnie Konstytucji RP. Dalej podniósł, że przyjęta przez WSA ocena opinii IPN jest błędna. W ocenie organu formacja, której nazwę nosi szkoła, niezależnie od działań i zasług, była organizacją, która stanowiła narzędzie propagandy ZSRR, a tym samym propagowała komunizm. Nie przystał również na stanowisko WSA, zgodnie z którym przyjął on (Wojewoda) opinię IPN bezrefleksyjnie, nie badając na potrzeby zarządzenia zastępczego czy spełnia ona wymogi prawa. Podkreślił także, że do konieczności wydania zarządzenia zastępczego doprowadziła bierność Gminy, a konieczność podjęcia działań wynika jednoznacznie z przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Gmina podtrzymała prezentowaną dotychczas argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku o niedopuszczalności skargi gminy na akt nadzoru wojewody. Przyjmuje się, że art. 6c ustawy nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający gminie drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego "przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku" przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie art. 6c u.z.p.k. należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym gmina zobowiązana była zmienić nazwę ulicy, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Wykładnia art. 6c ustawy nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20 marca 2019 r. II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/18). Przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2653/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c u.z.p.k. skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Literalnie odczytywany przepis art. 6c u.z.p.k. prowadziłby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, że istota sporu sprowadza się do zweryfikowania poprawności oceny Sądu I instancji odnośnie do zajętego przez Wojewodę stanowiska, iż nazwa szkoły upamiętnia jednostkę wojskową symbolizującą komunizm w związku z czym niedokonanie jej zmiany przez Gminę w trybie art. 6 ust. 1 u.z.p.k. uzasadniało skorzystanie przez organ nadzoru z kompetencji przyznanej mu na mocy art. 6 ust. 2 u.z.p.k.

W kwestii charakteru prawnego opinii IPN (zarzut 1b) to skład orzekający podziela linię orzeczniczą NSA, że owa opinia nie jest wiążąca. Dokonując wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu w tym zakresie należy odwołać się do Konstytucji, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przypisanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkowałby wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. Na gruncie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy treści przekazanej mu uchwały dochodzi do wniosku, że mogą być naruszone postanowienia tej ustawy. W celu potwierdzenia tego faktu zwraca się do wskazanego w art. 2 ust. 1 tej ustawy organu o przedstawienie opinii potwierdzającej jego wątpliwości lub też je negujące. Następstwem tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym podkreślić należy, że jest to rozstrzygnięcie organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18, dostępny [w:] CBOSA). Zatem opinia IPN, jako niewiążąca, jest jedynie ustawowo określonym elementem postępowania przed organem nadzoru, a więc jej treść nie zwalnia organu nadzoru od dokonania oceny, czy dana nazwa jest nazwą propagującą komunizm.

W rozpoznawanej sprawie odmienne pozostaje postrzeganie formacji bojowej przez Wojewodę [...] oraz IPN z jednej strony, a Gminę M. oraz Sąd I instancji z drugiej strony. Zdaniem Wojewody owa formacja bojowa jest symbolem komunizmu, w ocenie Gminy zaś odwołuje się ona do tradycji funkcjonowania jednostek lotniczych na terenie M.

Odnosząc te okoliczności sprawy do relewantnego stanu prawnego przypomnieć wypada, że dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w aspekcie poprawności odczytania zawartego w nim zakazu nadawania ulicom, obiektom nazw upamiętniających m.in. wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób taki ustrój propagujące, wskazać należy, że symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego. Tym samym aby dane wydarzenie mogło być uznane za symbol ustroju totalitarnego (np. komunizmu) musi zostać wykazane, że stanowi właśnie taki symbol. Nazwa danego obiektu symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jego oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa taka symbolizuje ustrój totalitarny (wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 3391/18).

Ustalając treść normatywną art. 1 ust. 1 - 2 ustawy warto zauważyć, że w projekcie omawianej ustawy jako cel przyświecający jej przyjęciu wskazano, m.in., że propagowanie symboliki komunizmu oraz ustrojów totalitarnych jest "demoralizujące dla społeczeństwa" (druk nr 302 Sejmu VIII kadencji). W kontekście tego celu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że o naruszeniu art. 1 ust. 1 ustawy można mówić wówczas, gdy znaczenie określonych symboli jest czytelne i jednoznaczne dla opinii społecznej, a zatem dopóki wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawanego symbolu komunizmu, dopóty ingerencja organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy przez organ nadzoru jest nieuprawniona.

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ nadzoru nie wykazał, iż nazwa "[...]" posiada konotacje, o których stanowi art. 1 ust. 1 ustawy. Postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę nie daje podstaw do stwierdzenia, że nazwa [...] jest nazwą formacji zbrojnej symbolizującej komunizm. W wymiarze lokalnym działanie poszczególnych formacji bojowych przybyłych ze wschodu doprowadziło do wyzwolenia poszczególnych miejscowości i kraju spod okupacji hitlerowskiej. Ponadto społeczność M. odwołuje do tradycji funkcjonowania jednostek lotniczych w M. także po II wojnie światowej. Z kolei użycie w nazwie formacji miasta K. odnosi się do tradycji lotnictwa w okresie II Rzeczypospolitej. W związku z tym stanowisko Sądu I instancji, że sporna nazwa szkoły nie narusza zakazu ustanowionego w art. 1 ust. 1 ustawy, czyniąc ingerencję Wojewody w oparciu o art. 6 ust. 2 ustawy nieuzasadnioną, jest trafne. Ani Wojewoda, ani IPN w swojej opinii, nie wskazali bowiem, aby formacja ta miała propagować komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Czym innym jest bowiem propagowanie, a czym innym symbolizowanie danej idei (ustroju).

Nazwa danej szkoły symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa takiej szkoły symbolizuje ustrój totalitarny. Podkreślenia wymaga, że rzeczą sądów administracyjnych jest kontrola działań organu nadzoru poprzez ustalenie, czy wykazał on, że dana nazwa symbolizuje ustrój komunistyczny. Jak już wspomniano dla ustalenia, że dana nazwa symbolizuje komunizm potrzebne jest wykazanie, że w odbiorze społecznym wywołuje ona takie skojarzenie. Opinia IPN ze swojej istoty zawiera dane historyczne o formacji czy wydarzeniu. Natomiast weryfikacja danej nazwy w odbiorze społecznym wymaga raczej opinii kulturoznawców. Stąd też ocena organu nadzoru, zwłaszcza w przypadku nazw, które nie dotyczą zdarzeń historycznych czy formacji wojskowych powszechnie i jednoznacznie ocenianych jako symbolizujące komunizm, powinna wykazywać, że poczynione ustalenia dowodzą właśnie takiego postrzegania danej formacji czy wydarzenia. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze, ponieważ Wojewoda nie wykazał, że powołana nazwa szkoły symbolizuje ustrój totalitarny jakim jest komunizm. Na marginesie należy zauważyć, że nazwa tej formacji jako patrona szkoły stawia szczególnie ważne edukacyjnie zadanie przed pedagogami tej szkoły, gdyż jest to przykład nazwy odwołującej się do formacji niejednoznacznie ocenianej historycznie, pokazującej jak w soczewce splot chlubnych ale i ciemnych wątków historii najnowszej. Z powszechnie dostępnych informacji, które wręcz nakazują pozostawić sporny patronat szkoły wynika, że jest on niezaprzeczalnym symbolem bohaterstwa polskich pilotów.

Głównym przeznaczeniem Pułku było organizowanie i szkolenie polskich jednostek lotniczych. W Pułku początkowo latali wyłącznie obywatele sowieccy. Polacy byli zazwyczaj tylko strzelcami. Stopniowo w miarę szkolenia nowej kadry pilotów obywateli sowieckich zamieniano Polskimi pilotami. Działania wojenne pułk rozpoczął w dniu 11 września 1944r., biorąc udział w bombardowaniu zgrupowania 19 tej niemieckiej dywizji pancernej. Piloci Pułku udzielili niewielkiej pomocy warszawskim powstańcom, zrzucając sprzęt, amunicję i żywność. Pułk działał w tym czasie w rejonie Czerniakowa, Żerania, Błonic i innych miejscowości położonych w pobliżu Warszawy. Działania Pułku to m.in. prowadzenie lotów wywiadowczych, udział w walkach o wyzwolenie Warszawy. Pułk uczestniczył również w walkach na Wale Pomorskim, a także w walce o Berlin. W czasie 8 miesięcy udziału w walkach Pułk wykonał 2 121 lotów, z czego 1/3 ogólnej ilości lotów to działania w rejonie Warszawy. Pułk przez cały okres swej działalności należał do przodujących jednostek polskiego lotnictwa. Odznaczony został ( już w 1945r. ) Krzyżem Orderu Virtuti Militari V klasy oraz krzyżem Komandorskim Orderu Odrodzenia Polski ( w 1975r. ). Honorowe pamiątki i odznaki, jakie otrzymał Pułk to między innymi: Gryf pomorski, Złota Odznaka "Za pracę społeczną dla Krakowa", "Za zasługi dla Aeroklubu", "Zasłużony dla lotnictwa", Honorowa Odznaka I stopnia za zasługi dla PLL "LOT (opracowanie Karol Placha-Hetman,https://www.samoloty.pl/historia-lotnictwa-hobby-245/historia lotnictwa polskiego-hobby-259/jednostki-lotnicze-w-polsce-hobby-1879/4-pusk-lotnictwa-mypliwskiego-w-goleniowie-hobby-1954).

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie zawierał także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten, co do zasady, nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i kasacja.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest kompletne, i wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wskazuje dlaczego nie wykazano, że powołana nazwa symbolizuje komunizmu. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu także nie podlegał wzruszeniu.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.