Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 618/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 1-8, art. 2 ust. 1 pkt 1-5, art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust. 1, 2, 4, 4a, 10, art. 9a, art. 6a ust. 3, art. 7 ust. 1, 3, 3a, 5, 6, art. 8 ust. 2b, art. 8a, art. 8b
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 10, art. 3 ust. 3 pkt 4 i 20, art. 3 ust. 2, art. 13 ust. 3, art. 2 ust. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 39
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 144, art. 143, art. 63a
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: par. 137, par. 135, par. 115, par. 118, par. 116, par. 136, par. 143, par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 46, art. 144, art. 353(1), art. 431
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4 pkt 15, 16, 18, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 147, art. 3 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94, art. 7, art. 47
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rze
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 273 poz 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące   produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 7 listopada 2008 r., nr XXXI/235/2008 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 7 listopada 2008 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 236, poz. 2008 ze zm. – zwanej dalej ustawą) w związku z art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 39, poz. 251 ze zm. – zwanej dalej ustawą o odpadach).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając jej:

▪ naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez powtórzenie w postanowieniach

§ 2 pkt 2, 3, 8, 12, 13, 14, 17, 18, 19 i § 3 pkt 1 i 2 Regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

▪ naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 3 pkt 3, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 16, 19, 20, 21, 22, 26, § 4 oraz § 14 i § 15 Regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 2 pkt 2, 3, 8, 12, 13, 14, 17, 18, 19 i § 3 pkt 1 i 2 oraz § 3 pkt 3, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 16, 19, 20, 21, 22, 26, § 4 oraz § 14 i § 15 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt. 1 - 8 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy - uchwalając Regulamin, naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. W postanowieniach § 3 pkt 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 19, 20, 21, 22, 26, § 4 oraz § 14 i § 15 Regulaminu nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do których nałożenia rada nie została upoważniona.

W § 3 pkt 3 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do nowopowstałej kanalizacji w terminie 9 miesięcy, w § 3 pkt 5 zobowiązano właścicieli nieruchomości do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy, w § 3 pkt 6 zobowiązano właścicieli nieruchomości do prowadzenia działalności gastronomicznej do oddzielnego odprowadzania nieczystości płynnych poprzez separatory tłuszczów, w § 3 pkt 8 zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno

- higienicznego nieruchomości, w § 3 pkt 10 zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości.

Także rozszerzającego znaczenia obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1lit. b ustawy nadano w § 3 pkt 11 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do likwidowania śliskości na chodnikach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwe na tereny zieleni oraz drzewa. Ponadto w § 3 pkt 12 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, w § 3 pkt 16 zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia, w § 3 pkt 19 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, w § 3 pkt 20 zobowiązano właścicieli nieruchomości do niezwłocznego usunięcia z terenu nieruchomości obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki, w § 3 pkt 21 zobowiązano właścicieli nieruchomości do umieszenia plakatów, reklam, ogłoszeń nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych, w § 3 pkt 22 zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa, w § 3 pkt 26 zobowiązano właścicieli nieruchomości do zgłaszania do Urzędu Gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę. Skarżący wskazał nadto, że w § 4 Regulaminu nałożono także na osoby, które nie są właścicielami nieruchomości (co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego) liczne obowiązki, które również nie znajdują się w zakresie upoważnienia ustawowego. W § 14 zaś zawarto postanowienie dotyczące przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, zgodnie z którym to Wójt Gminy w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi, poprzez zarządzenie, termin jej przeprowadzenia, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy stanowi, że jedynym i wyłącznym organem uprawnionym do wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia jest rada gminy. Ponadto, w § 15 Regulaminu zawarto postanowienie dotyczące obciążenia kosztami przeprowadzenia deratyzacji właściciela nieruchomości.

Zdaniem Prokuratora obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach, wykraczają poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 1 pkt. 1 - 8 ustawy.

W ocenie skarżącego, Rada Gminy dopuściła się również naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na powtórzeniu w regulaminie definicji ustawowych, które występują w przepisie rangi ustawowej. I tak w postanowieniach

§ 2 pkt 2, 3, 8, 12, 13, 14, 17, 18, 19 i § 3 pkt 1, 2 Regulaminu dokonano powtórzenia definicji następujących pojęć:

▪ w pkt 2 dokonano powtórzenia definicji nieruchomości, pojęcia zdefiniowanego w art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.),

▪ w pkt 3 dokonano powtórzenia definicji "właściciela nieruchomości" - pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy (dodatkowo definicja została zmodyfikowana w stosunku do brzmienia ustawowego),

▪ w pkt 8 dokonano powtórzenia definicji "odpadów komunalnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach,

▪ w pkt 12 dokonano powtórzenia definicji "nieczystości ciekłych''' zawartej

w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy,

▪ w pkt 13 dokonano powtórzenia definicji "zbiorników bezodpływowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy,

▪ w pkt 14 dokonano powtórzenia definicji "stacji zlewnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy,

▪ w pkt 17 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt domowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 ust. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 106, poz. 1002 ze zm.) – dalej jako ustawa o ochronie zwierząt, dodatkowo definicja została zmodyfikowana w stosunku do brzmienia ustawowego,

▪ w pkt 18 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt gospodarskich", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 ust. 18 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. 133, poz. 921 ze zm.), dodatkowo definicja została zmodyfikowana w stosunku do brzmienia ustawowego,

▪ w pkt 19 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt bezdomnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 ust. 16 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto, jak podnosił skarżący, w § 3 pkt 1 i 2 Regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku braku kanalizacji wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a tym samym, do których regulowania w Regulaminie nie było podstaw. Regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wynikającym z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie powtarzać obowiązki właścicieli nieruchomości, które w ustawie zostały już uregulowane.

Skarżący podkreślił, że w § 137 cytowanego Rozporządzenia wprowadzono kategoryczne stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wprowadza zasadę, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Należy uznać, iż dopuszczalne jest przytoczenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, między innymi ustawy upoważniającej, jednakże definicje te winny zawierać odesłanie do konkretnego przepisu ustawy upoważniającej, czego zaskarżona uchwała nie czyni.

W ocenie skarżącego, podejmując zakwestionowaną uchwałę, Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia przepisów § 135 i § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że żaden z przywołanych w skardze przepisów, to jest § 2 pkt 2, 3, 8, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19, jak i § 3 pkt 1, 2 zaskarżonego Regulaminu, nie stanowi powtórzenia sensu stricto wskazanych w dalszej części skargi przepisów.

W ocenie Rady § 2 pkt 2, 3, 8, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19 zaskarżonego Regulaminu stanowią zbiór definicji mających jedynie charakter informacyjny. Wyjaśniają one znaczenie zwrotów użytych w dalszej części Regulaminu. Trudno bowiem oczekiwać, iż wszyscy mieszkańcy Gminy czytając Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. bez zaskarżonych przepisów, będą we właściwy sposób rozumieli użyte w nim sformułowania, a co za tym idzie zakres obowiązków wynikających z tego Regulaminu. Wskazane wyżej przepisy Regulaminu zostały tam umieszczone dla wygody mieszkańców Gminy, lecz należy stanowczo stwierdzić, iż nie stanowią ani powtórzenia sensu stricto wskazanych w dalszej części skargi przepisów, ani uregulowania sprzecznego ze wskazanymi w dalszej części skargi przepisami.

Podobnie, zdaniem Rady, § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonego Regulaminu nie stanowi powtórzenia sensu stricto wskazanych w dalszej części skargi przepisów. Dzieje się tak dlatego, że wskazane punkty § 3 Regulaminu należy rozpatrywać łącznie ze wstępną częścią przepisu § 3, gdyż stanowią treść normy prawnej ujętej niejako w nawiasie. Ponieważ wstępna część przepisu § 3 - nie stanowiąca żadnego punktu, rozszerza krąg podmiotów zobowiązanych do zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, przepisy § 3 pkt 1 i 2 nie stanowią powtórzenia przepisów wskazanych w uzasadnieniu skargi.

Ponadto, w ocenie Rady, zaskarżone przepisy § 3 pkt 3, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 16, 19, 20, 21, 22, 26, § 4 oraz § 14 i § 15 Regulaminu zawierają uregulowania wynikające bezpośrednio z art. 4 ust. 2 ustawy.

Rada stwierdziła również, iż § 3 pkt 3 Regulaminu, nakładający obowiązek przyłączania nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji, wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż wskazuje sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Trzeba tu wskazać, iż obowiązek podłączenia się do nowo-wybudowanej kanalizacji gminnej stanowi ekologiczne, ekonomiczne i funkcjonalne, to znaczy całkowicie racjonalne, rozwiązanie problemu pozbywania się nieczystości ciekłych.

Z kolei przepisy § 3 pkt 10 i 11 Regulaminu, zobowiązujące do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości, wynikają z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, który nakazuje określić w Regulaminie zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponieważ jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, § 3 pkt 10 i 11 Regulaminu odnosi się tylko do nieruchomości służących do użytku publicznego. Oznacza to, że zarzut skarżącego, jakoby § 3 pkt 10 Regulaminu w sposób nieuprawniony nakładał na właścicieli dodatkowe obowiązki nie polega na prawdzie.

W ocenie Rady, zarzuty skarżącego dotyczące przepisu § 3 pkt 12 Regulaminu - nakładającego obowiązek usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych są całkowicie chybione. Należy tu wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, iż w regulaminie powinny się znaleźć inne wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami. Z kolei dokument: "Plan Gospodarki Odpadami Gminy K." zalicza pojazdy wycofane z eksploatacji (wraki samochodowe) zarówno do odpadów wielkogabarytowych, jak i odpadów niebezpiecznych. Oznacza to, że Rada mogła na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy nałożyć obowiązek usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych. W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy, rada ma obowiązek określić w regulaminie zasady selektywnego zbierania i odbierania odpadów, w tym niebezpiecznych i wielkogabarytowych, co oznacza, iż może ona w regulaminie określić jakiego rodzaju odpady niebezpieczne i wielkogabarytowe zobowiązani są usuwać sami właściciele nieruchomości.

Za niezrozumiały uznała Rada zarzut skarżącego dotyczący § 3 pkt 16 Regulaminu, który nakłada obowiązek utrzymania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 3 pkt 19 i 20 Regulaminu - nakładającego obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, Rada stwierdziła, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, iż rada gminy ma obowiązek określić w regulaminie zasady selektywnego zbierania i odbierania odpadów, w tym odpadów z remontów. Oznacza to, iż może ona w regulaminie określić, że niektóre odpady pochodzące z remontu musi usunąć właściciel we własnym zakresie.

W ocenie Rady zaskarżenie przez Prokuratora przedmiotowej uchwały jest działaniem szkodliwym społecznie. Podważanie przez Prokuratora podstawy prawnej utrzymania porządku w Gminie może prowadzić do utrwalenia się nagannych zachowań takich jak składowanie na posesjach złomu w postaci zużytych pojazdów lub też tolerowanie składowiska odpadów pozostałych po budowie, czy też remoncie domów. Gmina, dla dobra ogółu społeczności ją zamieszkującej, musi mieć prawną możliwość wyegzekwowania utrzymania porządku na posesjach od osób, które same nie potrafią lub nie chcą tego porządku utrzymywać. Ponadto Rada podniosła, że zaskarżony Regulamin stanowi podstawę do wyegzekwowania porządku na posesjach w sytuacjach, gdy od jego utrzymania zależy ochrona mienia innych osób (ochrona okolicznych upraw poprzez obowiązek odchwaszczania niezabudowanych nieruchomości) lub też zdrowia i życia ludzkiego (obowiązek likwidacji nawisów lodowych oraz śliskości na chodnikach).

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie zaś do art. 147 p.p.s.a., sąd - uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora Rejonowego jest zasadna, a kwestionowane nią zapisy uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Jak przewiduje przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591, ze zm.) - dalej jako u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak na przykład: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 roku, sygn. II SA/Wr 521/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 7 listopada 2008 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2009 roku, nr 3, poz. 106), podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 236, poz. 2008 ze zm. - zwanej dalej ustawą) w związku z art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 39, poz. 251 ze zm. - dalej przywoływana jako ustawa o odpadach), którą Rada Gminy - po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K.".

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać.

Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 585/06 (Baza Orzeczeń LEX nr 243159), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, wprowadzając w § 2 pkt. 2, 3, 8, 12, 13, 14, 17, 18 i 19 oraz § 3 pkt. 1 i 2 przedmiotowego Regulaminu, regulacje będące powtórzeniem lub modyfikacją legalnych definicji i norm, zawartych w aktach rangi ustawowej.

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa dotyczący powtórzenia w wymienionych powyżej punktach § 2 i 3 Regulaminu przepisów i definicji ustawowych, należy również zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które to przepisy - zdaniem Prokuratora - w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 ustawy). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 lutego 2010 roku, sygn. akt

II SA/Bd 1039/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 706442), a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela, "zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (...) Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Stosownie do treści § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, zatytułowanego "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, że uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Dodatkowo podnieść należy, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego zaś upoważnienia, na co już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie ma. Podkreślić należy, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa organu w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116

i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 ww. rozporządzenia zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów należało uznać za nieważne nie tylko postanowienia § 2 Regulaminu zaskarżone w skardze lecz w zasadzie wszystkie punkty § 2 Regulaminu.

W § 2 pkt 1 Regulaminu przyjęto definicję ustawy, mimo że w dalszej części Regulaminu Rada się nią nie posługuje.

Zawarta w Regulaminie definicja "nieruchomości" (cytowana według Rady za art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego) została zmodyfikowana w stosunku do brzemienia kodeksowego. Zapis § 2 pkt 2 Regulaminu stanowi bowiem, że ilekroć w regulaminie jest mowa o nieruchomości, "należy przez to rozumieć, zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, część powierzchni ziemi stanowiącą odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale związane z gruntem lub część takich budynków". Natomiast treść art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego jest następująca: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności".

Rada dokonała również modyfikacji definicji "właścicieli nieruchomości" z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmieniając jej treść w § 2 pkt 3 Regulaminu.

Przyjęcie w § 2 pkt 4 Regulaminu definicji "najemcy/właściciela lokalu" stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, albowiem stanowi to stworzenie definicji własnej na potrzeby Regulaminu w materii objętej ustawą, to jest dotyczącej zawierania umów na odbiór odpadów. Ponadto mieć należało na uwadze, że krąg adresatów, których może dotyczyć regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, może obejmować wyłącznie podmioty, do których skierowana została omawiana ustawa. Ustawa, przez właścicieli nieruchomości, rozumie również właścicieli nieruchomości lokalowych (por. ustawową definicję nieruchomości), jak również inne osoby władające nieruchomościami, do których należy zaliczyć nie tylko najemców, ale także osoby, którym przysługują inne prawa do nieruchomości jak użytkowanie, zastaw, dzierżawa, zatem zawarcie definicji pojęcia "najemcy/właściciela lokalu" modyfikuje zakres podmiotowy ustawy.

Definicje pojęć "umów" oraz "stawek opłat" (§ 2 pkt 5 i 7 Regulaminu) stanowią wyjaśnienie pojęć, których ustawa nie definiuje, lecz nimi się posługuje odpowiednio w art. 6 ust. 1 i 10, art. 9a oraz w art. 6 ust. 2, 4, 4a i art. 6a ust. 3 ustawy. Rada wprowadziła zatem do Regulaminu definicje pojęć zawartych w ustawie, co również uznać należy za przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Pojęcia te należy bowiem interpretować poprzez pryzmat przepisów ustawy, w których się znajdują, a nie tworzyć w Regulaminie ich definicje nieprzewidziane przepisami ustawy.

W § 2 pkt 8 Regulaminu Rada wprowadziła z kolei definicję "odpadów komunalnych", mimo że definicję tego pojęcia zawiera ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym definiuje je jako odpady komunalne w rozumieniu ustawy o odpadach. Jednocześnie wskazać należy, że Rada w definicji odpadów komunalnych dokonała modyfikacji definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach.

Odnośnie definicji "odpadów wielkogabarytowych" zawartej w § 2 pkt 9 Regulaminu mieć należy na względzie, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a posługuje się pojęciem odpadów wielkogabarytowych lecz sama nie wprowadza definicji tego pojęcia. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością wprowadzenia definicji wskazanego powyżej pojęcia w zaskarżonej uchwale. Regulamin utrzymania czystości i porządku jest podejmowany na podstawie przytoczonego wyżej art. 4 ustawy i przepis ten wyznacza zakres kompetencji rady gminy. Nie można uznać, ze mieści się w nim kompetencja do ustalania definicji wyrażeń ustawowych. Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w kompetencje ustawodawcy i określanie znaczenia użytych przez niego w ustawie pojęć. W zakresie tej definicji Rada powołała się na Krajowy Plan Gospodarki Odpadami. Mieć zatem należy na uwadze, że definicję tego pojęcia zawarto w obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały uchwale Rady Ministrów z dnia 29 października 2002 roku w sprawie krajowego planu gospodarki odpadami

(M. P. nr 11, poz. 159). Pojęcie to jednak zdefiniowano w tejże uchwale jako "odpady z gospodarstw domowych, które ze względu na rozmiary (nie mieszczą się do standardowych pojemników) wymagają odrębnego traktowania (por. Załącznik do uchwały Rady Ministrów: Krajowy Plan Gospodarki Odpadami, Rozdział 3.1.1.4. "Plan działań w gospodarce odpadami komunalnymi"), a zatem stwierdzić należało, że definicja zawarta w zaskarżonej uchwale została w sposób nieuprawniony zmodyfikowana. Ponadto mieć należy na uwadze, że w wydanym na podstawie

art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) sklasyfikowano odpady wielkogabarytowe jako rodzaj odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie.

Podobnie zawarta w § 2 pkt 10 Regulaminu definicja "odpadów budowlanych", mimo iż odwołuje się do definicji zawartej w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami, nie jest jej dosłownym powtórzeniem, lecz stanowi jej modyfikację (por. wykaz strumieniu odpadów wskazany w Rozdziale 3.1.1.1. "Stan aktualny gospodarki odpadami komunalnymi" i zawarta tam definicja odpadów budowlanych). Ponadto, jak wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, reguluje ona wyłącznie zasady dotyczące odbierania odpadów z remontów, które są jednym z rodzajów robót budowlanych, zatem tworzenie na potrzeby Regulaminu definicji pojęcia znaczeniowo szerszego od użytego w ustawie stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Z kolei definicja pojęcia "odpadów niebezpiecznych" (§ 2 pkt 11 Regulaminu) stanowi w istocie połączenie elementów definicji zawartych w ustawie o odpadach jak i w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami, co powoduje, że definicja przyjęta przez Radę w sposób odmienny definiuje to pojęcie. Wskazać bowiem należy, że inaczej zdefiniowano odpady niebezpieczne w ustawie o odpadach, inaczej zaś w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami. W art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach wskazano, że odpady niebezpieczne to odpady: 1) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy; 2) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy. Natomiast w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (Załącznik Nr 2 do Planu, Rozdział 2.3.1. "Wskaźniki charakterystyki jakościowej odpadów komunalnych") zdefiniowano odpady niebezpieczne poprzez wyliczenie określonych odpadów, przy czym wyliczenie to nie jest identyczne z definicją zawartą w ustawie o odpadach. Z powyższego wynika, że definicja odpadów niebezpiecznych określona w zaskarżonej uchwale jest definicją nową zarówno w stosunku do ustawy o odpadach, jak i do Krajowego Planu Gospodarki Odpadami. Do określenia nowego znaczenia powyższego pojęcia Rada nie posiadała ustawowego upoważnienia.

W konsekwencji błędnego uregulowania definicji pojęć "odpady wielkogabarytowe", "odpady budowlane" oraz "odpady niebezpieczne" za naruszające prawo należało również uznać inne postanowienia Regulaminu, które powyższych pojęć używają. Dotyczy to § 5 pkt 7, § 8 pkt 4, 5 i 6, § 10 pkt 3, 4 i 8 Regulaminu.

Rada powtórzyła w Regulaminie definicje: "nieczystości ciekłych" (w § 2 pkt 12), "zbiorników bezodpływowych" (w § 2 pkt 13) oraz "stacji zlewnych" (w § 2 pkt 14), które to definicje zostały zawarte odpowiednio w art. 2 ust. 1 pkt 1, 5 i 3 ustawy.

Również pojęcie "podmiotów uprawnionych" wprowadzone zostało do Regulaminu bez upoważnienia ustawowego (§ 2 pkt 15 Regulaminu). Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby Rada formułowała definicje pojęć na potrzeby uchwalanego Regulaminu. Uchwała definiuje to pojęcie jako przedsiębiorstwa będące podmiotami posiadającymi wydane przez wójta zezwolenie na prowadzenie działalności określonej w art. 7 ust. 1 ustawy. Mieć jednak należy na uwadze, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie określonej działalności tylko na przedsiębiorców (a nie przedsiębiorstwa), podczas gdy gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność w tym zakresie, na zasadach określonych w ustawie, nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 5). Oznacza to, że działalność, w zakresie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy, może być prowadzona przez przedsiębiorców z zezwoleniem oraz gminne jednostki organizacyjne bez zezwolenia. Definicja wprowadzona w zaskarżonej uchwale zawęża zatem zakres podmiotowy uprawnionych do prowadzenia opisanej w art. 7 ust. 1 ustawy działalności i tym samym może wprowadzać w błąd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 697/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 2 pkt 16 Regulaminu wprowadzono definicję pojęcia chowu zwierząt, które to pojęcie używane jest w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 roku o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 133, poz. 921 ze zm.).

Rada zmodyfikowała ustawową treść definicji "zwierząt domowych" (§ 2 pkt 17 Regulaminu), dodając do definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 106, poz. 1002 ze zm.) stwierdzenie "a w szczególności: psy, koty, ptaki egzotyczne, chomiki, świnki morskie, ryby i żółwie hodowane w akwarium oraz inne zwierzęta uznane za nadające się do trzymania w mieszkaniach w celach nie hodowlanych". Zmieniła również definicję "zwierząt gospodarskich", zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 133, poz. 921 ze zm.), do którego odsyła art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt (vide § 2 pkt 18 Regulaminu). Również zawarcie w Regulaminie definicji pojęcia "zwierząt bezdomnych" należało uznać za naruszające prawo, ponieważ pojecie to zostało już zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. W przywołanych postanowieniach w przeważającej części nie dokonano przy tym jedynie powtórzenia legalnej definicji (również niedopuszczalnego), lecz - poprzez wprowadzenie skrótów lub rozbudowanie pojęcia ustawowego, określono de facto nowe znaczenie wskazanych pojęć, do czego również Rada nie posiadała ustawowego upoważnienia.

Powtórzenie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej i umieszczenie ich w opisanych powyżej postanowieniach Regulaminu, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji, było niedopuszczalne i z powyżej omówionych względów stanowiło istotne naruszenie prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. Również orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikację

(por. m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 611/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509625).

Odnosząc się dalej do kwestii dopuszczalności powtarzania w Regulaminie definicji ustawowych, wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 745/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko zajmuje w niniejszej sprawie Prokurator. Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, kontrolowany Regulamin niewątpliwie ich nie spełnia. W postanowieniu § 2 pkt 2 Regulaminu wprawdzie Rada odwołuje się do ustawy - Kodeks cywilny, jednakże z kolei w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem Rady, że przytoczenie definicji ustawowych miało charakter "informacyjny", skoro informacja ta nie zawierała źródła regulacji. Treść zaskarżonych postanowień § 2 zaskarżonej uchwały w związku z powyższym ma w istocie charakter normotwórczy, a więc przekracza delegację ustawową określoną w art. 4 ustawy.

Przechodząc następnie do kontroli § 3 zaskarżonej uchwały podkreślenia wymaga okoliczność, że punkt 1. tego paragrafu reguluje obowiązek wynikający wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W § 3 pkt 2 Regulaminu nałożono natomiast na wskazane w tym przepisie osoby obowiązek wynikający częściowo z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy czym zaostrzono go w stosunku do brzmienia ustawowego, ponieważ w Regulaminie zapisano jedynie, że właściciele nieruchomości oraz najemcy/właściciele lokali zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych" natomiast w ustawie wprowadzono wyjątek od tego nakazu, zaznaczając, iż: "przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych".

Dodatkowo należy wskazać, że ww. punkty Regulaminu stanowią powtórzenie lub modyfikację obowiązków wynikających wprost z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jak już zaznaczono wyżej, akty prawa miejscowego nie mogą powielać treści przepisów powszechnie obowiązujących, ani jej zmieniać. Za sprzeczne z prawem należy uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego unormowań zawartych już w innych obowiązujących aktach normatywnych tj. w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Nie sposób przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro na jej podstawie powinno dojść do prawnego uregulowania materii nieuregulowanej obowiązującymi już przepisami, a nie do powtórzenia uregulowań już istniejących. Powtórzony przepis może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy.

Analiza § 3 Regulaminu, gdzie ujęte zostały dalsze obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości, jak również na najemców lokali, prowadzi do wniosku, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, jak zasadnie wywodził w skardze Prokurator. Poza postanowieniami wskazanymi przez Prokuratora, za naruszające prawo Sąd uznał także inne postanowienia § 3 Regulaminu. Ustawodawca nie upoważnił bowiem Rady do określania sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości oraz stanu w jakim nieruchomość ma być utrzymywana, a szczegółowe unormowania w tym zakresie zawarto w § 3 pkt 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 19, 20, 21, 22, 26 Regulaminu.

W § 3 pkt 3 uchwały ustanowiony został termin 6 miesięcy dla podłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej, liczony od daty przejęcia sieci do eksploatacji. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej. Jednocześnie wskazać należało, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniają i obligują organ gminy do wydania decyzji nakładającej na właściciela obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 244/11, oraz z dnia 5 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 192/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 3 pkt 4 Regulaminu zawarto obowiązek wynikający wprost z przepisu

art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy, to jest obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych.

W § 3 pkt 5 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojownicy. W tym zakresie Rada wprowadziła do Regulaminu obowiązek wynikający wprost z art. 25 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu (Dz. U. nr 147, poz. 1033 ze zm.), zgodnie z którym gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Ponadto przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie takiego obowiązku nie przewidują, albowiem dotyczą tylko odpadów komunalnych, zatem należało uznać, że ujęcie takiego obowiązku w zaskarżonym Regulaminie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego.

Obowiązek nałożony w § 3 pkt 6 Regulaminu, dotyczący odprowadzania, przy działalności gastronomicznej, nieczystości płynnych poprzez separatory tłuszczów, został również wprowadzony do uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, albowiem z regulacji ustawowych nie wynika obowiązek przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną odprowadzania nieczystości płynnych poprzez separatory tłuszczów.

Z kolei zawarty w § 3 pkt 7 Regulaminu obowiązek przekazywania zebranych odpadów podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru, stanowi próbę powtórzenia w Regulaminie obowiązku wypełniającego normę art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, bowiem przepis ten określa obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Ponadto w zapisie tym użyto pojęcia podmiotu uprawnionego, którego definicję również, jak to wyżej zostało wykazane, błędnie sformułowano w § 2 pkt 15 Regulaminu.

W § 3 pkt 8 Regulaminu nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości. Odnosząc treść tego obowiązku w części dotyczącej utrzymania czystości i porządku do brzmienia

art. 5 ust. 1 zdanie wstępne ustawy stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku, skoro został on w ustawie zdefiniowany poprzez wyliczenie określonych obowiązków spoczywających na właścicielach nieruchomości. Z kolei obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, zatem zapis Regulaminu w tym zakresie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 ze zm.), wszyscy użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń.

Obowiązek nałożony w § 3 pkt 9 Regulaminu został wprowadzony jako modyfikacja obowiązku ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Ponadto wprowadzono niemające oparcia w przepisach ustawy obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz składania tych zanieczyszczeń na skraju chodnika. Brak jest podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu realizację wymogu uprzątania chodników (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt

II SA/Bd 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 3 pkt 10 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości, zaś

w § 3 pkt 11 obowiązek likwidowania śliskości na chodnikach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa. Zasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący powyższej regulacji, gdyż w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Także art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości, jeżeli nie są to części nieruchomości służące do użytku publicznego oraz nakazania używania określonych środków chemicznych do oczyszczania chodnika ze śniegu czy likwidacji śliskości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 192/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza upoważnienie ustawowe wykracza nałożenie w § 3 pkt 12 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych oraz w pkt 16 utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia. Postępowanie z pojazdami wycofanymi z eksploatacji (jako odpadami niebezpiecznymi) poddane zostało odrębnej regulacji, w tym w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 25, poz. 202 ze zm.). Ustawa nie zawiera obowiązku po stronie właścicieli do usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych. Podobnie odnieść należy się do regulacji § 3 pkt 16 uchwały, albowiem w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, jak również w zakresie uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Takie określenie przez ustawodawcę zakresu przedmiotowego regulaminu oznacza, że organ gminy nie może w sposób dowolny określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 192/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, było zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Z tych przyczyn należy stwierdzić, iż uchwała nie mogła zawierać nakazów mycia samochodów w myjniach oraz naprawiania ich wyłącznie w warsztatach (§ 3 pkt 13 i 14). Zbyt daleko idące, zdaniem Sądu, jest również zobowiązanie właścicieli w § 3 pkt 13 Regulaminu do mycia pojazdów przy użyciu wyłącznie czystej wody bez środków myjących oraz

w § 3 pkt 14 Regulaminu nakazanie przeprowadzania naprawy samochodów tylko w specjalistycznych warsztatach, co jednocześnie zawiera modyfikację regulacji ustawowej poprzez użycie niedookreślonego pojęcie warsztatu specjalistycznego. Ponadto uzależnienie w § 3 pkt 15 Regulaminu możliwości prowadzenia drobnych doraźnych napraw w obrębie nieruchomości od braku uciążliwości dla sąsiadów i zanieczyszczenia środowiska, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go zachować.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło także w przypadku

§ 3 pkt 18 uchwały, mocą którego nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia. Wprowadzenie takiego zapisu należy ocenić jako wkroczenie w materię uregulowaną w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.; podobnie w tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1183/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie obowiązku określonego w § 3 pkt 19 Regulaminu wskazać należało, że związane z odpadami obowiązki podmiotów świadczących usługi w zakresie budowy, rozbiórki i remontu obiektów (wytwórców odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach - vide art. 3 pkt 22 tej ustawy), zawiera ustawa o odpadach, zatem Rada nie może bez ustawowego upoważnienia przerzucać wszystkich obowiązków związanych z usuwaniem z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, na właścicieli nieruchomości.

Z kolei zawarty w § 3 pkt 20 Regulaminu obowiązek niezwłocznego usunięcia z terenu nieruchomości obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki również został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Podnieść przy tym należy, że usuwanie z terenu nieruchomości obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki stanowi zagadnienie egzekucji obowiązków przymusowej rozbiórki, które zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm.), zatem określanie obowiązków właścicieli nieruchomości w tym zakresie przez radę gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy uznać za niedopuszczalne.

Obowiązki określone w § 3 pkt 21, 22 i 23 Regulaminu również stanowią przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy. W przepisie tym nie zawarto bowiem delegacji do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków w zakresie umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń i nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych, w zakresie usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa oraz w zakresie umieszczania regulaminów korzystania z terenów publicznie dostępnych. Tego typu obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości nie mieszczą się ramach uprawnień rady gminy do ustalania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. W szczególności wymagania dotyczące usuwania określonych rzeczy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, mogą dotyczyć jedynie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Umieszczane na ścianie budynku lub w innym miejscu plakaty, ogłoszenia i rysunki nie mogą być traktowane jako zanieczyszczenia, które właściciel ma obowiązek usuwać, gdyż jest to kwestia estetyki danej nieruchomości. Co również istotne, obowiązek usuwania jakichkolwiek zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie części nieruchomości służące do użytku publicznego, a niewątpliwie nie można w sposób automatyczny ściany budynku, czy też ogrodzenia, kwalifikować jako części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Konkludując, ww. zapisy Regulaminu w sposób istotny naruszają art. 7 Konstytucji RP oraz

art. 4 ust. 2 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 412/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zawartego w § 3 pkt 24 obowiązku gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach spełniających wymogi przepisów stosownej ustawy podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie dotyczy gromadzenia obornika i nieczystości zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego, gdyż ma jedynie dotyczyć odpadów komunalnych. Dokonanie zatem zapisu odnośnie obowiązków związanych z odpadami powstającymi na terenie gospodarstwa rolnego, wynikającymi z prowadzenia takiego gospodarstwa, nie znajduje się w zakresie upoważnienia ustawowego przewidzianego w ustawie. Tematyka dotycząca wykorzystywania takich odchodów zwierzęcych jako nawozu naturalnego została uregulowana w ustawie z dnia 26 lipca 2000 roku o nawozach i nawożeniu (Dz. U. nr 89, poz. 991 ze zm.). Z tych samych względów za naruszający prawo należało uznać zapis § 7 pkt 3 Regulaminu zabraniający odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia 5 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 317/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei w zakresie, określonego w § 3 pkt 26 Regulaminu, obowiązku zgłaszania do Urzędu Gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę podnieść należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do nałożenia obowiązków w zakresie ochrony przed zagrożeniami dla ludzi ze strony zwierząt domowych wyłącznie na osoby utrzymujące takie zwierzęta. Obowiązki związane z ochroną zdrowia zwierząt oraz zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt wynikają natomiast z przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Określenie w uchwale obowiązku zgłaszania faktu zauważenia bezdomnego psa stanowi przerzucenie obowiązku w tym zakresie na mieszkańców gminy, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych.

Analiza § 4 Regulaminu również prowadzi do wniosku, że wprowadzone w nim zakazy stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy.

W § 4 pkt 1 Regulaminu wprowadzono zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, dopuszczając spalanie odpadów z drewna nie zawierającego substancji niebezpiecznych. Rada - wprowadzając powyższy zakaz, uczyniła to nie tylko w sposób nieuprawniony, ale jednocześnie zmodyfikowała regulację ustawową zawartą w art. 13 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów. Z tych samych względów za sprzeczne z prawem należało uznać postanowienia § 7 pkt 2 Regulaminu zabraniające spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2011 roku, sygn. akt

II SA/Bd 1455/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto problematykę unieszkodliwiania odpadów, w tym także termicznego ich przekształcania, normuje ustawa o odpadach. Definicję termicznego przekształcania odpadów zawiera art. 3 ust. 3 pkt 20 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Rz 59/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4 pkt 2 Regulaminu wprowadzono zakaz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu. Kwestie stosowania środków chemicznych na drogach publicznych, ulicach i placach zostały uregulowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 ze zm.), głównie w jej art. 82 ust. 2 oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 roku w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. nr 230, poz. 1960), gdzie określono rodzaje dozwolonych środków chemicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4 pkt 3 zabroniono niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat przystanków, roślinności, deptania trawników i zieleńców. W tym zakresie mieć należy na uwadze, że zakaz takiego zachowania wynika z przepisów art. 143 i 144 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeksu wykroczeń (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 109, poz. 756 ze zm.; podobnie w tej materii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Op 636/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Postanowienia § 4 pkt 4 i 5 Regulaminu zawierają zakaz umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń oraz zakaz malowania np. graffiti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami. Zachowania określone w tych zapisach Regulaminu stanowią wykroczenie określone w art. 63a Kodeksu wykroczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Sz 162/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Ustanowiony w § 4 pkt 6 Regulaminu całkowity zakaz wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie kompetencji udzielonych Radzie, która została upoważniona jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, ani nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2011 roku, sygn. akt

II SA/Bd 697/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zakazu zakopywania odpadów (§ 4 pkt 7 Regulaminu) wskazać należy, że problematykę unieszkodliwiania odpadów normuje ustawa o odpadach. Z kolei zawarty w tym samym zapisie Regulaminu zakaz zakopywania padniętych zwierząt również stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku nie definiuje bowiem zwłok zwierzęcych. Definicja taka zawarta jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów zwłok zwierzęcych dotyczy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 1774/2002/WE z dnia 3 października 2002 roku ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 273 z 10 października 2003 r., s. 1 i WE L 19 z 19 stycznia 2005 r., s. 27 oraz s. 34). Art. 2 ust. 3 pkt 6 ustawy o odpadach stanowi, że przepisy ustawy o odpadach nie naruszają postanowień wskazanego rozporządzenia wspólnotowego, które stosuje się bezpośrednio i przepisy prawa krajowego nie mogą być z nim sprzeczne. Szczegółowy sposób postępowania ze zwłokami zwierzęcymi w przypadku zagrożenia epidemią reguluje natomiast ustawa z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Określone w § 4 pkt 8, 9, 10 i 11 Regulaminu zakazy indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych oraz wylewania nieczystości ciekłych - poza przewidzianym do tego miejscem, a także indywidualnego opróżniania przez właścicieli nieruchomości zbiorników bezodpływowych, czy też wykorzystywania studni kopanych do gromadzenia odpadów, dotyczą uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt. 2, 3a i 3b ustawy, stanowią zatem inne, a tym samym nieuprawnione, ujęcie przez Radę ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z ww. przepisów ustawy.

Również określony w § 4 pkt 12 Regulaminu zakaz zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych nie stanowi materii regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 204, poz. 2086, ze zm.) na zajęcie pasa drogowego wymagana jest zgoda zarządcy drogi i pobierana jest za to opłata, co zresztą zostało zbędnie powtórzone przez Radę w § 4 pkt 13 Regulaminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006 roku, sygn. akt

II SA/Go 471/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto mieć należy na względzie, że § 4 Regulaminu zawiera normy prawne skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. Zdanie wstępne tego przepisu brzmi bowiem następująco: "Na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się:". Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje krąg podmiotów, do których adresowane są wynikające z niej obowiązki

w art. 5. Do kręgu tego należą właściciel nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz w odpowiednim zakresie: wykonawcy robót budowlanych, przedsiębiorcy użytkujący torowiska, zarządcy dróg, gminy. Brak jest zatem ustawowego upoważnienia dla rady gminy do określania sytuacji prawnej osób spoza kręgu adresatów ustawy.

Ponadto mieć należy na uwadze, że określone w § 5 pkt 1 i w § 6 pkt 2 Regulaminu obowiązki wyposażenia nieruchomości w urządzenia na odpady komunalne oraz utrzymywania tych urządzeń we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, stanowią powtórzenie normy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 6 pkt 2 in fine Regulaminu do przeprowadzania okresowej dezynfekcji pojemników na odpady stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Z kolei nałożenie w § 5 pkt 2 i 6 Regulaminu na podmioty uprawnione obowiązku dostarczenia pojemników na odpady, w tym nieodpłatnego dostarczenia pojemników na odpady zbierane selektywnie, stanowi naruszenie zasady swobody umów, określonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego, jedynie bowiem strony umowy uprawnione są do uregulowania tego zagadnienia w treści zawartej umowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Op 733/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawarta w § 5 pkt 3 uchwały regulacja jest niespójna, zabrakło w niej bowiem ustaleń dla gospodarstw dwuosobowych.

Odnośnie obowiązku określonego w § 5 pkt 4 Regulaminu, to jest zobowiązania właścicieli nieruchomości, na których stwierdzi się fakt przebywania osób, do wyposażenia nieruchomości w pojemniki na odpady komunalne zgodnie z zapisanymi normatywami w § 5 pkt 3 lit. a i b, stwierdzić należało, że zapis ten jest nieprecyzyjny. Pojemność urządzeń musi bowiem uwzględniać średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Liczbę osób korzystających w przypadku gospodarstwa domowego wójt jest w stanie określić na podstawie danych meldunkowych lub faktycznego zamieszkiwania w danym lokalu. Uchwałodawca musi przy tym uwzględniać wszystkie źródła powstawania odpadów komunalnych tak, aby każdy wytwórca odpadów (właściciel nieruchomości) wiedział, jakiego rozmiaru pojemnik zastosować (por. vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach LexisNexis Warszawa 2007 str. 170-171). Powyższy zapis Regulaminu nie spełnia tych wymogów, albowiem nie wskazuje źródła powstawania odpadów. Ponadto pozostawienie właścicielowi nieruchomości swobody w decydowaniu o rodzaju i wielkości ustawianych pojemników - vide § 5 pkt 5 Regulaminu, jest sprzeczne nie tylko z zapisami samego Regulaminu, który zawiera zapisy dotyczące minimalnej pojemności pojemników i kontenerów na odpady komunalne, lecz przede wszystkim z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, skoro kwestie te obowiązana jest określić w regulaminie rada gminy.

W ocenie Sądu, poza ustawowe umocowanie wykracza zawarty w § 7 pkt 1 Regulaminu zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady m. in. substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także innych odpadów, gdyż stosowne obostrzenia w tym zakresie zawarte są w innych regulacjach rangi ustawowej, w tym w ustawie o odpadach. Ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy nie mieści się nałożenie obowiązku odbioru odpadów zbieranych selektywnie przez firmy wywozowe (§ 8 pkt 3 Regulaminu) oraz nałożenie na określone podmioty (apteki, sklepy sprzedające produkty) obowiązku zbierania odpadów niebezpiecznych (§ 8 pkt 4 Regulaminu) albowiem ustawa upoważnia do kierowania nakazów wyłącznie do właścicieli nieruchomości. Nadto obowiązek odbioru odpadów gromadzonych selektywnie wynika wprost z art. 8 ust. 2b ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2011 roku, sygn. akt

II SA/Bd 1455/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 9 Regulaminu Rada określiła obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie podpisania umów. Przytoczona regulacja także wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy. Nie jest to bowiem materia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Ustawa - wprowadzając ten obowiązek, nie upoważniła rady gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia ww. umowy, czy też określenia terminu, w którym ten obowiązek powinien być zrealizowany.

Również część przepisów zawartych w § 10 Regulaminu, uchwalonych w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie znajduje umocowania w tym przepisie. Stosownie do tej regulacji uchwalony regulamin winien określać częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym przepis ten nie zawiera upoważnienia pozwalającego radzie gminy na: ustalenie kwestii częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych oczyszczalni przydomowych w oparciu o instrukcję ich eksploatacji (§ 10 pkt 6 Regulaminu), nałożenie na podmiot uprawniony obowiązku takiego organizowania odbioru i transportu odpadów oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, aby nie zagrażały one bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym aby odpady były przykryte, jak i usuwania zanieczyszczeń powstałych w wyniku załadunku i transportu odpadów (§ 10 pkt 9, 10 i 11 Regulaminu), nałożenie na podmiot uprawniony obowiązku umieszczania na pojazdach znaków identyfikacyjnych

(§ 10 pkt 12 Regulaminu); wymóg używania do odbioru odpadów komunalnych samochodów specjalistycznych, a do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych – samochodów asenizacyjnych, z określeniem, iż pojazdy winny być czyste (§ 10 pkt 7 Regulaminu) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 531/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada nie została również upoważniona do określenia regulacji dotyczącej terminu realizacji zamówienia na opróżnienie zbiorników bezodpływowych i oczyszczalni przydomowych (§ 10 pkt 5 Regulaminu) – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Op 733/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wskazać ponadto należy, że § 11 Regulaminu, w części, w jakiej ustalono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, dotyczy materii uregulowanej w art. 431 Kodeksu cywilnego i zawiera niedopuszczalną prawem modyfikację zawartej tam regulacji ustawowej. Również samo powtórzenie w tym paragrafie zapisów ustawy zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 6 jest nieprawidłowe.

W odniesieniu zaś do § 12 Regulaminu wskazać należy przede wszystkim, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulamin winien zawierać zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zatem nieprecyzyjne sformułowanie zapisu, w którym określa się obowiązki "właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe" uniemożliwia właściwe ustalenie kręgu adresatów normy wyrażonej w tym zapisie. Trudno bowiem stwierdzić czy chodzi o właścicieli zwierząt domowych, czy właścicieli nieruchomości, przy czym żadna z tych kategorii podmiotów nie odpowiada kategorii "osób utrzymujących zwierzęta domowe". Przepis § 12 Regulaminu narusza zatem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez określenie adresatów normy inaczej niż określa to ustawa.

Nałożenie obowiązku stałego i skutecznego dozoru (§ 12 tiret pierwsze Regulaminu) również było nieprawidłowe. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN dozór znaczy to "pilnowanie, doglądanie kogoś lub czegoś". Wynika z tego, że dozór sprowadza się do stałej bezpośredniej obserwacji zwierzęcia. Nałożenie takiego obowiązku jest niewątpliwie sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, w myśl którego "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym". Nie można ponadto nakładać na obywateli nierealnych obowiązków. Z uregulowania tego wynika obowiązek stałego nadzorowania zwierząt także na terenie np. ogrodzonej prywatnej nieruchomości, z której zwierzę nie może się wydostać na teren publiczny. Wkracza ono zatem niewątpliwie w sferę życia prywatnego obywateli, co jest niedopuszczalne biorąc pod uwagę zakres umocowania określony w analizowanej ustawie. Z zapisu regulaminu wynika też obowiązek stałego dozoru w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych, a zatem również nad drobnymi zwierzętami hodowanymi w domach, które nie stanowią jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla ludzi czy innych zwierząt (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 939/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, narusza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy także przepis § 12 tiret drugie i trzecie Regulaminu, zakazujący prowadzenia wszelkich zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy. Stosownie do treści delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto W § 12 tiret drugie i trzecie Regulaminu z nieuzasadnionych przyczyn odmiennie potraktowano sytuację osób niewidomych, korzystających z psów – przewodników, w zależności od tego, czy korzystają one z obiektów użyteczności publicznej (tu zwolniono te osoby z zakazu prowadzania zwierząt), czy też z innych terenów, jak np. place gier i zabaw itp. gdzie takiego zwolnienia nie przewidziano.

Odnośnie obowiązków nałożonych na prowadzących chów zwierząt gospodarskich w § 13 Regulaminu należało mieć na uwadze, że obowiązki określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy mogą być kierowane wyłącznie do "osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie". Tym samym wprowadzenie kategorii prowadzących chów zwierząt gospodarskich stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Mieć przy tym należy na uwadze, że obowiązki w zakresie gromadzenia, przechowywania i usuwania nawozów naturalnych zostały wprowadzone ustawą z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu. Z tych przyczyn zapisy § 13 pkt 1 i 3 Regulaminu stanowią wkroczenie w materię ustawową. Z kolei regulację w zakresie deratyzacji miejsc przebywania zwierząt zawiera ustawa z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, zatem § 13 pkt 4 Regulaminu również dotyczy materii już uregulowanej ustawą.

Odnośnie § 13 pkt 2 Regulaminu wskazać należy, że definicję ścieków zawiera art. 3 pkt 38 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.), Ustawa ta zawiera również regulację dotyczącą wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, zatem określenie obowiązków w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości, analogicznie do sposobu przewidzianego dla ścieków, stanowi rozszerzenie postanowień ustawowych i tym samym przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego.

Z kolei obowiązki w zakresie trzymania pszczół w taki sposób, aby nie stanowiły one uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (§ 13 pkt 5 Regulaminu) wkraczają w regulację prawa sąsiedzkiego określonego w przepisach prawa cywilnego. Ponadto zawarty w § 13 pkt 5 Regulaminu zapis dotyczący oddzielenia pasiek jest nieprecyzyjny (nie wiadomo od czego muszą być odgrodzone) i został zawarty w Regulaminie mimo, iż ta materia nie jest objęta upoważnieniem ustawowym.

Wskazać również należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje, że regulamin ma określać zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, tymczasem w § 14 Regulaminu przyjęto, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt Gminy w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, określi obszary podlegające deratyzacji oraz określi, poprzez zarządzenie, termin jej przeprowadzania, pomimo że ustawowe upoważnienie w tym zakresie dotyczy wyłącznie rad gmin i nie przewiduje ono możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Zatem upoważnienie Wójta przez Radę do wykonania obowiązków z zakresu deratyzacji nie ma oparcia ustawowego, tym samym stanowi przekroczenie kompetencji ustawowych Rady. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu, to jest - jak w przedmiotowej uchwale – Wójtowi Gminy. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym wójta, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności (por. Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pod redakcją Pawła Chmielnickiego, LexisNexis, Wyd. 1. Warszawa 2007 str. 182).

Również postanowienie § 15 Regulaminu, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Taki obowiązek bowiem nie ma żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1 – 4 ustawy obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, która obejmuje kompetencje rady gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie do nakładania na wszystkich właścicieli nieruchomości w gminie w drodze normatywnego aktu wykonawczego dodatkowego obowiązku w zakresie ponoszenia kosztów deratyzacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku , sygn. akt

II SA/Bd 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W Rozdziale VIII uchwały znalazł się § 16. dotyczący nadzoru wójta gminy nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu, co - w ocenie Sądu - stanowi unormowanie wychodzące poza zakres upoważnienia ustawowego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 nie zawiera upoważnienia do uregulowania kwestii nadzoru nad realizacją obowiązków określonych w regulaminie. Natomiast obowiązki organu wykonawczego gminy w odniesieniu do utrzymania czystości i porządku w gminie wynikają wprost z tej ustawy (por. np. art. 7 ust. 3, 3a, 6, art. 8a, art. 8b ustawy).

Istotnym naruszeniem granic upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy jest ponadto brak w zaskarżonej uchwale regulacji wynikającej ze szczegółowej delegacji tego przepisu, a więc nieokreślenie w regulaminie maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów. Pozostawanie w granicach upoważnienia wiąże się z koniecznością uregulowania w akcie wykonawczym wszystkiego co wynika z upoważnienia, tym bardziej, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy upoważnienie ma charakter szczegółowy i wyczerpujący, co oznacza, że tworzy zamknięty katalog spraw mających być objętych aktem wykonawczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w zakresie określonym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazuje - w ocenie Sądu, na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotność stwierdzonych naruszeń. Szczególna kompetencja do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika

z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. W szczególności należy w tym miejscu wskazać, że zarówno w doktrynie (por. P. Chmielnicki w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2007 r., s. 663), jak

i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, Baza Orzeczeń LEX nr 511464; z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2), zgodnie przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna jego sprzeczność z prawem. Przesłanki te jednak nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Baza Orzeczeń LEX nr 33805). Za istotne naruszenie prawa zostało nadto uznane uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 140/08, Baza Orzeczeń LEX nr 506960). Skutkiem takim w niniejszej sprawie jest wykroczenie przez Radę Gminy poza upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków nie przewidzianych w upoważnieniu ustawowym.

Sąd miał przy tym na uwadze, że zakres opisanych powyżej uchybień skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 roku (sygn. akt

II OSK 2048/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu." Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko. Podkreślić należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 8 listopada 2007 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 531/07 (Lex Polonica 2117632), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż z literalnego brzmienia

art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada winna zatem ująć w przedmiotowym regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, bowiem zawiera on normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 roku (sygn. akt II SA/Bd 845/2006, LexPolonica nr 2117621) stwierdzono nadto, iż wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy jest zatem nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, podobnie jak i przekroczenie upoważnienia, uznawany jest za istotne naruszenie prawa (vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" LexisNexis Warszawa 2007 str. 155 - 156, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 445/2006 niepubl.). Zatem sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 212/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych tam przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1,

art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.