Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 618/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S.Cz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym, po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...] " Spółce z o.o. z siedzibą przy ul. T. K. [...] we W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. A.C. [...] we W. z wyłączeniem przyłączy do sieci zewnętrznych poza działką inwestora.

Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w tej sprawie organ stwierdził zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W., w którym teren objęty inwestycją oznaczony jest symbolem MN14, przyjętym dla podstawowego przeznaczenia terenu jako zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności.

Decyzja została zaskarżona w toku instancyjnym przez H. i R.W. oraz I. i S. Cz., reprezentowanych przez pełnomocnika R.Cz.

W odwołaniu H. i R. W. wskazali, że działka przy ul. A.C. [...] nadaje się na wybudowanie jednego lub dwóch domów jednorodzinnych i jako sąsiedzi wyłącznie na takie projekty domów jednorodzinnych się zgadzają. Strony podniosły, ze nie zgadzają się także aby ich posesję zalewały wody opadowe z projektowanych budynków, które nie będą podłączone do kanalizacji burzowej, bowiem w ul. A. C. taka kanalizacja nie została dotychczas zlokalizowana. Odwołujący się wskazali również na problemy komunikacyjne związane z obsługą zwiększonej ilości samochodów w przypadku realizacji inwestycji. Ponadto w ocenie stron budowa głębokich garaży podziemnych spowoduje naruszenie struktury piaskowego podłoża gruntów sąsiednich budynków. I. i S.Cz., działający przez pełnomocnika R. Cz., podnieśli, że organ pierwszej instancji nie zapewnił skarżącym możliwości zapoznania się z aktami sprawy, bowiem zawiadomienie o możliwości zapoznania się w terminie do dnia 18 sierpnia 2010 r. z materiałem dowodowym, R. Cz. (działający wówczas tylko jako pełnomocnik S. Cz.) otrzymał w dniu 24 sierpnia 2010 r., natomiast I. Cz. otrzymała w dniu 18 sierpnia 2010 r. Tym samym uniemożliwiło to skarżącym złożenie stosownych wniosków dowodowych, a także pisemną ocenę już zebranego materiału dowodowego w sprawie. Skarżący podnieśli, że wbrew sformułowaniom zawartym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, toczące się postępowanie przed służbą ochrony zabytków nie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Na fakt ten wskazuje m.in. treść postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. oraz, działanie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., którego postanowienie zostało doręczone w dniu 18 sierpnia 2010 r. Wskazali, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że odwołujący się złożyli zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. wydane w przedmiocie uzgodnienia zamierzonej inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego. Ponadto w ich ocenie, przez odmowę zawieszenia postępowania, naruszony został art. 97 kpa w sytuacji niezakończenia szeregu postępowań prawnych, w których rozstrzygnięcia, mają charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Do tych postępowań należą postępowania: o uzgodnienie projektu budowlanego ze stanowiska konserwatorskiego, postępowanie przed WSA we Wrocławiu ze skargi w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, toczące się przed Wojewodą D. postępowanie zażaleniowe, dotyczące zasadności podjęcia postępowania w niniejszej sprawie (zażalenie wysłane dnia 31 sierpnia 2010 r.) oraz toczące się przed WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 398/10) postępowanie ze skargi odwołujących się na postanowienie Wojewody D. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W., podejmujące zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności w odwołaniu wskazano, że obecnie organ pierwszej instancji wydał decyzję pozytywną w oparciu o nieznany odwołującym się materiał sprawy. Ponadto decyzja nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego organ pierwszej instancji ocenił, że należy uznać projekt za zgodny z przepisami prawa (art. 107 § 1 kpa). Podniesiono również, że w decyzji brak jest uzasadnienia, że projekt budowlany przewiduje inwestycję mieszczącą się w pojęciu zabudowy o niskiej intensywności, pomimo, że odwołujący się wielokrotnie zarzucali, ze inwestycja ta przewiduje inną zabudowę. Natomiast - "Brak rozważenia materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia szczegółowa polemikę z sentencją decyzji".

W toku postępowania odwoławczego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...]r. uchylił postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r., uzgadniające pozwolenie na budową dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności, przy ul. A. C. [...] we W., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponadto w toku tego postępowania organ odwoławczy uzyskał pisma wyjaśniające Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., z których wynika, że teren, na którym ma być zrealizowany przedmiotowy zespół budynków ujęty jest w wykazie obszarów wojewódzkiej ewidencji zabytków jako "Historyczny układ urbanistyczny w granicach administracyjnych dzielnicy w tym obszar krajobrazu kulturowego doliny rzeki O. w granicach określonych w studium", a ponadto przy ul. A. C. [...] we W. nie widnieje żaden obiekt budowlany ujęty w ewidencji.

Organowi odwoławczemu doręczone zostało także postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r. przekazujące D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. sprawę uzgodnienia pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, w związku ze zmianą art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

W postępowaniu odwoławczym inwestor przedłożył również postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...]r. nr[...], uzgadniające zamierzenie budowlane polegające na budowie zespołu budynków wielorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności na terenie omawianej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na regulacje zawarte w przepisach art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, a następnie wskazał, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się przynależnością do właściwej do zakresu uprawnień izby samorządu zawodowego. Projektanci złożyli stosowne oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz została sporządzona informacja dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego (uzupełniona dodatkowo na etapie postępowania odwoławczego). Do projektu dołączono niezbędne opinie i uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi (część z nich zaktualizowano na etapie postępowania odwoławczego).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. przedstawił kwestię związaną z uzyskaniem uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia budowalnego przez właściwy organ konserwatorski, a następnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę zespołu trzech budynków o niskiej intensywności zabudowy wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. A. C. [...] we W., z wyłączeniem przyłączy do sieci zewnętrznych poza działką inwestora.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotową inwestycję zaplanowano na działce nr[...], AM-[...], obręb Z. we W., która położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W., przyjętego w dniu [...] r. uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] (Dz. Urz. Woj. D. Nr[...] , poz.[...]).

Teren ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem MN14, który oznacza przeznaczenie podstawowe terenu pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności (§ 25 ust. 1 pkt 1 tekstu planu), a przeznaczenie uzupełniające usługi nieuciążliwe z zakresu obsługi ludności i przedsiębiorstw oraz opieki zdrowotnej - (§ 25 ust. 1 pkt 2 tekstu planu).

Organ podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 planu, poprzez zabudowę (mieszkaniową o niskiej intensywności należy rozumieć lokalizację budynku jednorodzinnego zawierającego nie więcej niż 2 mieszkania lub 1 mieszkanie i jedno pomieszczenie usługowe lub budynku wielorodzinnego zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków w układzie wolno stojącym i bliźniaczym zawierających nie więcej niż 4 mieszkania.

W ocenie organu odwoławczego planowane budynki spełniają definicję zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, zatem zakres inwestycji zgodny jest z podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego terenu w planie.

Następnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zamieścił szczegółowe rozważania dotyczące zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego wskazaną powyżej uchwałą Rady Miejskiej W. oraz jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym przede wszystkim § 12, § 13, § 60 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W zakończeniu wywodu w tym zakresie organ orzekający wskazał, że autorzy projektu budowlanego składając stosowne oświadczenia dołączone do tego projektu poświadczyli jego zgodność z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. odniósł się do zawartych w odwołaniu I. i S. Cz. zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, uznając je za niezasadne i nie mogące stanowić podstawy dla kasacyjnego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie organ orzekający przedstawił wyczerpującą argumentację, w której wykorzystane zostały poglądy prezentowane w omawianej kwestii w judykaturze administracyjnej, a następnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji godziłoby zarówno w ogólną zasadę szybkości postępowania i ekonomiki procesowej, jak i naczelną zasadę proporcjonalności. W ocenie organu odwoławczego nie jest zgodna z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej taka interpretacja przepisów prawa, w tym także przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, która wybiera w granicach dopuszczalnych przez prawo środki najostrzejszej ingerencji w prawa jednostki.

Dodatkowo w uzasadnieniu Wojewoda D. w szczegółowy sposób wyjaśnił niezasadność działań podejmowanych przez I. i S. Cz., zmierzających do zawieszenia postępowania prowadzonego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu orzekającego żadne ze wskazywanych okoliczności nie może być uznane za kwestię prejudycjalną, obligującą organ administracji publicznej do zawieszenie postępowania ze względu na brak związku przyczynowego pomiędzy każdą z nich, a rozstrzygnięciem w sprawie pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji.

Powołując się na przedstawione w uzasadnieniu decyzji okoliczności Wojewoda D. stwierdził, że organ pierwszej instancji był – wobec istniejących warunków prawnych – zobligowany do wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, bowiem zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali I. i S. Cz., reprezentowani przez pełnomocnika R.Cz. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - zwłaszcza naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), w szczególności naruszenie art. 36 tej ustawy przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego mimo tego, iż brak było podstaw do wydania takiej decyzji, naruszenie art. 33 prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego mimo braku niezbędnych uzgodnień, naruszenie art. 34 prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego nie spełniającego wymogów tego przepisu i naruszenie art. 35 prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z późn. zmian.) przez zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego szereg przepisów tego rozporządzenia; naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 236 poz. 2008 z późn. zmian.) i uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości na terenie Miasta W. - przez zatwierdzenie projektu przewidującego sposób zbierania i usuwania odpadów sprzeczny z tymi przepisami; nadto naruszenie przepisów ustawy - prawo wodne (tj. Dz. U. nr 239 z 2005 r. poz. 2019 z późn. zmian.), w szczególności art. 122 ust. 1 p. 8 i art. 124 p. 6 tej ustawy przez brak ostatecznej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego na odwodnienie wykopu, lub też wykazania, że lej depresji związany z jego odwodnieniem nie wykracza poza działkę inwestora;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - w szczególności naruszenie art. 10, 81 kpa przez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się w sprawie odnośnie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i dokonanie ustaleń bez umożliwienia skarżącym wypowiedzenie się w tym zakresie; naruszenie art. 130, 16 w zw. z art. 126 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mimo, iż nie było ono ostateczne, a nawet doręczone skarżącym, a także zaakceptowanie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji mimo braku stosownego uzgodnienia z konserwatorem zabytków; naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 97 § 2 przez podjęcie zawieszonego postępowania, a następnie odmowę jego zawieszenia i wydanie decyzji mimo toczących się postępowań, których prawomocne zakończenie ma istotne znaczenie dla treści decyzji; naruszenie art. 76 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu nie o dokumenty urzędowe, lecz o nie potwierdzone kserokopie dokumentów; naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa przez brak należytego wyjaśnienia sprawy i nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 80 kpa przez dokonanie ustaleń przekraczających zasadę swobodnej oceny dowodów; naruszenie art. 16 kpa przez rozstrzygnięcie odmienne, niż rozstrzygnięcia w prawomocnych orzeczeniach administracyjnych; naruszenie art. 107 kpa przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niezgodny z treścią tego przepisu; naruszenie art. 138 par. 1 ust. 1 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia i naruszenie art. 15 kpa przez dokonanie ustaleń i zebranie dowodów zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę D., a ponadto o wstrzymanie wykonania przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie - w razie niewstrzymania wykonania tychże decyzji przez Wojewodę D. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących ewentualnych kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi dokonane zostało rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W doręczonej Sądowi w dniu 27 kwietnia 2011 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. W ocenie organu treść skargi nie zawiera podstaw do uchylenia tej decyzji, a sformułowane w skardze zarzuty były już podnoszone w toku poprzednich postępowań odwoławczych i zażaleniowych, prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, przy czym odniesiono się już do nich w wydanych rozstrzygnięciach.

W uzupełnieniu Wojewoda D. podał, że w toku innego prowadzonego przez ten organ postępowania (w dniu 4 kwietnia 2011 r. tzn. już po wydaniu zaskarżonej decyzji) powzięto informację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 23/10 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z.we W.

W wyroku Sąd orzekł również, że uchwała nie może być wykonana. Zdaniem Wojewody D. ta okoliczność nie powinna mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonej przedmiotową skargą decyzji, bowiem opisany powyżej wyrok nie spowodował utraty mocy obowiązującej uchwały planistycznej dotyczącej części Z. we W.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. stosując przepis art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a Sąd postanowieniem z dnia [...] r. oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. o uchylenie postanowienia Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...]powyżej opisanego.

Natomiast postanowieniem z dnia [...]r. Sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę I.Cz.

W dniu 12 grudnia 2011 r. doręczone zostało Sądowi pismo przygotowawcze pełnomocnika skarżącego wraz z załączonym do niego postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. (znak:[...]] uchylające w całości postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. (znak:[...]) uzgadniające pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności przy ul. A.C. [...] we W. i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 grudnia 2011 r. Sąd postanowił zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 powołanej wcześnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postępowanie zostało podjęte postanowieniem wydanym w dniu 27 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu i dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ono do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tym aktem, przepisom postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 15 tej ustawy procesowej postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powszechność tej zasady gwarantowana jest art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności realizuje się poprzez odwołanie lub inny ustawowo określony środek zaskarżenia, który skutecznie wniesiony powoduje rozpoznanie sprawy załatwionej w trybie art. 104 kpa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa, a jego treść wskazuje, że organ administracji publicznej uprawniony do orzekania w postępowaniu odwoławczym dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, stosownie do treści art. 7 kpa, statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 § 1 kpa, stanowiącym o obowiązku organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zgodnie z obowiązującą koncepcją zasady dwuinstancyjności przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa rozstrzygnięta wcześniej decyzją organu pierwszej instancji przy zachowaniu jej tożsamości pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Oznaczają one, że organ odwoławczy nie może przyjąć innej podstawy materialnoprawnej orzekając w sprawie merytorycznie, ani rozszerzyć rozstrzygnięcia poza granice przyjęte przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym musi też zostać zachowany krąg podmiotów dysponujących w sprawie interesem prawnym z dopuszczeniem jego rozszerzenia ze względu na niezgodne z prawem pominięcie jednostki (podmiotu) spełniającej kryterium określone w art. 28 kpa.

W nauce i judykaturze akcentowane jest to, że rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym właściwy organ uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zobligowany jest zatem rozważyć wszystkie zmiany stanu faktycznego i prawego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt IV SA 451/88, niepubl.; z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 72; z dnia 9 sierpnia 1988 r., sygn. akt SA/Ka 378/88, niepubl.).

W tak określonych warunkach prawnych istotne – w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie jest, że wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 23/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. i S.Cz. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. stwierdził nieważności stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, a pkt. II wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku, a wynikająca z treści art.152 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązuje do czasu uzyskania przez wyrok waloru prawomocności.

W dacie orzekania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie tj. w dniu [...] r., wyrok powyżej opisany – na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę – nie był prawomocny. Sąd nie podziela jednak stanowiska przyjętego przez organ odwoławczy w odniesieniu do tej okoliczności, w myśl którego klauzula o takiej treści zamieszczona w wyroku nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, bowiem nie spowodowała utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z.we W.

Zauważyć bowiem należy, że wynikające z treści art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie o niemożności wykonania zaskarżonego aktu, w tym przypadku uchwały planistycznej Nr[...], podjętej przez Radę Miejską W, w dniu [...] r., zawarte w wyroku uwzględniającym skargę i stanowiące w takich sytuacjach obligatoryjny element wyroku, skutkuje tymczasową niemożnością stosowania czy inaczej wykorzystania aktu, do którego omawiana klauzula się odnosi.

Nie można zatem – jak sugeruje to Wojewoda D. – pominąć w dokonywanej w sprawie ocenie tego, że organ orzekający o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym jednoznacznie stanowi przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

W warunkach rozpoznawanej sprawy czynność dokonywana w trybie wskazanego powyżej przepisu musiała odnosić się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r., której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 23/10), w którego punkcie II Sąd stwierdził również, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Klauzula ta wynikająca z treści art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Obowiązywała zatem w dniu 15 lutego 2011 r. t.j. w dniu podjęcia zaskarżonej w tej sprawie decyzji, a organ odwoławczy był zobowiązany do tego rozstrzygnięcia się zastosować w toku prowadzonego postępowania. Niemożliwe bowiem było dokonanie prawidłowo oceny zgodności załączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkującej wydanie decyzji w sytuacji, gdy ze względu na treść wyroku niemożliwe było stosowanie w jakimkolwiek zakresie i celu uchwały planistycznej dotyczącej terenu objętego przedmiotowym zamierzeniem inwestorskim. Konsekwencje rozstrzygnięcia zawartego w II punkcie wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. stwierdzającego nieważność opisywanej poprzednio uchwały planistycznej obejmującej teren Z. we W. dotyczą zarówno sfery formalnoprawnej, jak i materialnoprawnej, czego nie uwzględnił Wojewoda D. podejmując zaskarżoną decyzję.

Ze względów powyżej przedstawionych Sąd uznał, że organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył przepisy prawa procesowego, wcześniej w uzasadnieniu wskazane i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjętą decyzję wadliwością, uprawniającą do uwzględnienia skargi.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu oraz aktualny na dzień orzekania w sprawie stan faktyczny i prawny.

H.B.30.12.2013 r.