Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 276/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części wymierzającej karę pieniężną w wysokości 1 000 złotych za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "k.p.a") oraz art. 103 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017, poz. 149 ze z. – dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia"), po rozpoznaniu odwołania J.J. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września2017 r. nr [...] o wymierzeniu łącznej kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako: "PPIS w [...]") zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako: "PWIS") o wymierzenie kary pieniężnej J. J. za:

- prowadzenie sprzedaży dzieciom i młodzieży w kiosku zlokalizowanym na terenie Szkoły Podstawowej i Gimnazjum [...] w [...], ul. [...], środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2016 r.

- uniemożliwienie przeprowadzenia przez przedstawicieli PPIS w [...] w dniu [...] maja 2017 r. urzędowej kontroli żywności w ww. kiosku.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. PWIS zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz wezwał J. J. do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W toku postępowania PWIS w [...] ustalił, że w dniu [...] maja 2017 r. przedstawiciele PPIS w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną w kiosku, podczas której stwierdzili, że J. J. prowadzący na terenie szkoły działalność w zakresie sprzedaży środków spożywczych w opakowaniach jednostkowych producenta, wyrobów półcukierniczych trwałych pakowanych w trakcie sprzedaży, produkcji i sprzedaży kanapek na bazie gotowych produktów oraz produkcji i sprzedaży potraw typu Fast-food w oparciu o półprodukty i wyroby gotowe, z wykorzystaniem naczyń jednorazowego użytku, oferował do sprzedaży dzieciom i młodzieży środki spożywcze nieodpowiadąjące wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2016 r.

W trakcie kontroli J.J. opuścił obiekt, czym uniemożliwił przeprowadzenie dalszych czynności kontrolnych przez przedstawicieli PPIS w [...], ponadto odmówił podpisania protokołu kontroli, argumentując to faktem powoływania się kontrolujących na "uregulowania prawne niezgodne z przepisami nadrzędnymi, które regulują zasady działalności gospodarczej". Protokół z kontroli został sporządzony w sekretariacie dyrektora szkoły.

W dniu [...] maja 2017 r. J. J. stawił się w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] celem złożenia wyjaśnień dotyczących kontroli sanitarnej z dnia [...] maja 2017 r., oświadczając że nie ma w sprawie nic do dodania, od początku spotkania był zdaniem organu zdenerwowany, na pytania odpowiadał podniesionym głosem za co został upomniany przez kierownika.

W dniu [...] lipca 2017 r. w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] J. J. zapoznał się z aktami sprawy, a następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowanym do PWIS w [...] zarzucił brak reakcji na jego pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., świadome pominięcie lub zatajenie odpowiedzi na pismo PPIS w [...] znak: [...], świadome zatajenie zachowania przedstawiciela PPIS w [...] podczas kontroli w dniu [...] maja 2017 r. Ponadto oświadczył, że nie utrudniał kontroli natomiast to przedstawiciel PPIS w [...] zachowywał się niestosownie. Również zarzucił brak zapisu w protokole kontroli faktu, że na wielu artykułach w kiosku zamieszczony był napis: "artykuł dostępny wyłącznie za pośrednictwem Strony www. [...] ". Zdaniem J. J. (wyrażonym w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanym do dyrektora szkoły), przepis art. 52c ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznacza, że dyrektor szkoły w porozumieniu z radą rodziców może ustalić własną listę produktów w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. Zwrot "w oparciu" według nie jest prawnie tożsamy ze zwrotem "bezwzględnie przestrzegając", którego w tekście ustawy brak.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. PWIS w [...] wymierzył J. J. karę pieniężną w łącznej wysokości 2.500 zł, na którą złożyły się:

1) kara w wysokości 1.500 zł - za prowadzenie sprzedaży dzieciom i młodzieży środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2016r.

2) kara w wysokości 1.000 zł - za uniemożliwienie przeprowadzenia przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] maja 2017 r. urzędowej kontroli żywności.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. J. domagając się jej uchylenia w całości.

Główny Inspektor Sanitarny opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzją PWIS w [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kontrola sanitarna w kiosku szkolnym prowadzonym przez J. J. wykazała, że oferował on do sprzedaży dzieciom i młodzieży środki spożywcze nieodpowiadające wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie grup środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty oraz wymagań, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w tych jednostkach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1154 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 lipca 2016 r."), tj.:

- żelki o smaku owocowym (zawierające 48g cukru w 100 g) w ilości 10 szt.,

- żelki owocowe (zawierające 41 g cukru w 100 g) w ilości 20 szt.,

- [...] owocowe drażetki (zawierające 70g cukru w 100 g) w ilości 50 szt.,

- napój jabłko-arbuz [...] (zawierający 9,8g cukru w 100 g) w ilości 7 szt.,

- lody [...] o smaku truskawkowym w polewie czekoladowej 65 ml (zawierające 15,5g cukru oraz 10,5 g tłuszczu w 100 g) w ilości 5 szt.,

-lody [...] o smaku śmietankowym w polewie o smaku czekoladowym 65 ml (zawierające 21,2g cukru oraz 16,9 g tłuszczu w 100 g) w ilości 17 szt.,

- lody sorbetowe jagodowo-bananowe z dodatkiem witaminy C 75g (zawierające 22,9 g cukru w 100 g) w ilości 14 szt.,

- lody z jogurtem (44%) i sosem mango-marakuja (15%) z dodatkiem wapnia i witaminy C (zawierające 23,4 g cukru w 100 g) w ilości 5 szt.

Ponadto podczas kontroli stwierdzono także inne środki spożywcze tj.: lody, czekolady mleczne, cukierki [...], inne napoje [...], cukierki owocowe, paluszki z solą, jednakże z uwagi na zachowanie prowadzącego kiosk nie dokończono czynności kontrolnych.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wskazał, że na pismo strony z dnia [...] czerwca 2015 r. została udzielona odpowiedź w piśmie PPIS w [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W odniesieniu do zarzutu pominięcia, zatajenia lub uznania za nieistotne odpowiedzi na pismo PPIS w [...] z dnia [...] maja 2017 r., organ wskazał, że ww. pismo było skierowane do dyrektora placówki oświatowej, a dotyczyło uniemożliwienia dokończenia przeprowadzenia czynności kontrolnych przedmiotowego kiosku. Dyrektor szkoły poinformował Stronę o tym fakcie z własnej inicjatywy.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że dyrektor szkoły była nieobecna podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w kiosku szkolnym w dniu [...] maja 2017 r. w związku z czym opis zdarzeń przedstawiony przez nieobecną podczas kontroli dyrektor szkoły nie został uwzględniony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do zarzutu uznania zachowania przedstawiciela PPIS w [...] przeprowadzającego kontrolę w kiosku szkolnym za niezwiązane ze sprawą, organ odwoławczy wskazał, że z opisu stanu faktycznego, przedstawionego w zaskarżonej decyzji wynika, że przedstawiciele PPIS w [...], po odstąpieniu od czynności kontrolnych z uwagi na zachowanie J. J. i opuszczenie kontrolowanego obiektu, skierowali się do sekretariatu dyrektora szkoły i tam sporządzili protokół. O przebiegu kontroli powiadomili obecną w szkole zastępcę dyrektora, która umożliwiła sporządzenie protokołu z kontroli w sekretariacie i na prośbę przedstawicieli Państwowej Inspekcji Sanitarnej była obecna przy odmowie podpisania protokołu z kontroli w kiosku przez J. J..

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędów i niedbałości w klasyfikacji produktów rzekomo niedopuszczonych do sprzedaży, organ odwoławczy wskazał, że w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] maja 2017 r., znajdują się zapisy potwierdzające fakt, że w trakcie kontroli w kiosku szkolnym stwierdzono w sprzedaży środki spożywcze niezgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. Zgodnie z art. 52 c ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w jednostkach systemu oświaty dzieciom i młodzieży mogą być sprzedawane wyłącznie środki spożywcze objęte grupami określonymi w przepisach rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. Strona zamieszczając w protokole uwagę dot. przyczyn odmowy podpisania protokołu, nie zgłosiła uwag co do niestosownego zachowania przedstawicieli PPIS w [...].

Odwołując się do treści przepisów § 1 ust. 1 pkt 17 i 20 oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. organ stwierdził, że środki spożywcze wymienione w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] maja 2017 r. nie odpowiadały wymaganiom określonym w ww. rozporządzeniu. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, potwierdzeniem sprzedawania w sklepiku szkolnym żywności niezgodnej z ww. rozporządzeniem jest lista produktów z dnia [...] lipca 2017 r. (z wyszczególnionymi na niej cukierkami i innymi słodyczami) załączona do pisma strony z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowanego do PWIS w [...] .

Za nietrafny organ odwoławczy uznał argument odwołania, jakoby dyrektor szkoły w porozumieniu z radą rodziców mógł ustalić własną listę produktów dopuszczonych do sprzedaży. Wskazując na brzmienie art. 52c ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organ odwoławczy stwierdził, że ani dyrektor szkoły ani rada rodziców nie może zaakceptować szczegółowej listy produktów oraz wyrazić zgody na sprzedaż w sklepiku szkolnym środków spożywczych niespełniających wymagań obowiązującego rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r.

W ocenie Głównego Inspektora sanitarnego sprzedaż dzieciom i młodzieży środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom ww. rozporządzenia nie może mieć miejsca również w przypadku sprzedaży internetowej w kiosku, gdyż sprzedaż internetowa zakwestionowanych środków spożywczych oznacza de facto oferowanie i odbieranie tych produktów przez dzieci i młodzież w jednostce systemu oświaty.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wad prawnych rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. organ podniósł, że nie posiada kompetencji w zakresie stanowienia powszechnie obowiązujących aktów normatywnych.

W odniesieniu do nałożonej kary w wysokości 1.000 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli w dniu [...] maja 2017 r. organ odwoławczy wskazał na art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wyjaśniając, że jest to poważne uchybienie przedsiębiorcy. Wymierzona kara zdaniem organu jest relatywnie niska, biorąc pod uwagę granice ustawowego zagrożenia, a w szczególności jest wielokrotnie niższa od górnej granicy ustawowej. Z kolei prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży w jednostce systemu oświaty środków spożywczych innych niż objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży określonymi w przepisach rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r., jest poważnym uchybieniem podmiotu działającego na rynku spożywczym. Wymierzona w tym zakresie kara w kwocie 1.500 zł jest zdaniem organu odwoławczego karą prawie minimalną, co oznacza, że uwzględnia w bardzo szerokim zakresie okoliczności łagodzące.

W skardze na powyższą decyzję J. J. (dalej jako: "skarżący") zarzucił tożsame jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji uchybienia:

1) brak adekwatnej reakcji na pismo z dnia [...] czerwca 2015 r.

2) świadome pominięcie, zatajenie lub uznanie za nieistotne odpowiedzi na pismo nr [...] a w szczególności:

- szczegółowy opis zdarzeń przed i w czasie kontroli

- interpretację prawną Ministerstwa Zdrowia dotyczącą szkół wyznaniowych

- stanowisko Rady Rodziców szkoły

- opinia Dyrektora szkoły

3) uznanie prowokującego i skandalicznego zachowania inspektora przed i podczas kontroli za niezwiązane ze sprawą

4) błędy i niedbałość w klasyfikacji produktów rzekomo niedopuszczonych do sprzedaży.

W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że zarówno ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i rozporządzenie z dnia 26 lipca 2016 r. zawierają wiele wad prawnych powodujących tzw. kolizje prawne. Ustawa nie tylko nie realizuje celów stawianych pierwotnie przez ustawodawcę, lecz bezpodstawnie różnicuje sytuację przedsiębiorców prowadzących działalność w szkołach w zależności od tego, czy dokonują sprzedaży produktów żywnościowych detalicznie, czy wprowadzają je do obrotu w ramach żywienia zbiorowego. Uregulowania prawne nie spełniają również wymogów stawianych aktom ustawodawczym w zakresie precyzji i jasności używanych pojęć, co może w efekcie powodować liczne wątpliwości. Zdaniem skarżącego postanowienia prawne ustanawiają dodatkowe wymagania dotyczące środków spożywczych, które nie wynikają z prawa Unii Europejskiej, a nadto niezasadnie wykluczają stosowanie produktów dopuszczonych do sprzedaży dzieciom na terenie Unii, co nie pozostaje bez wpływu na swobodny przepływ towarów w Unii Europejskiej. Skarżący stwierdził, że ustawa była pisana w pośpiechu i na polityczne zamówienie. Natomiast wydanie rozporządzenia, bez zmiany ustawy powoduje przekroczenie przez Ministra Zdrowia upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 52c ust. 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zarówno ustawa jak i rozporządzenie nie posiada notyfikacji Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary w wysokości 1.000 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] urzędowej kontroli żywności, w pozostałej części podlega natomiast oddaleniu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że organy urzędowej kontroli żywności posiadają szerokie kompetencje kontrolne, wynikające z krajowego oraz wspólnotowego prawa żywnościowego. Zakres kompetencji kontrolnych w obszarze bezpieczeństwa żywności jest ściśle związany z celem tych kontroli, jakim jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów. Szerokie kompetencje kontrolne przyznane organom urzędowej kontroli żywności mają na celu zapewnić skuteczność kontroli, a w konsekwencji umożliwiać realizację wspomnianego celu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego m. in. poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych, przy czym obowiązkiem organu w wykonywaniu tych zadań jest sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 ww. ustawy).

Z kolei art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo wstępu na terenie miast i wsi do zakładów pracy, obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowych, ogrodów działkowych i nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład, środków transportu i obiektów z nimi związanych, w tym również na statki morskie, żeglugi śródlądowej i powietrzne, obiektów będących w trakcie budowy.

Natomiast na podstawie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej upoważnione są do urzędowej kontroli żywności. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

Co do zasady kontrole takie przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia (istnieją pewne wyjątki nie obejmujące przypadku wynikającego z niniejszej sprawy), a ich podstawę prawną stanowi bezpośrednio stosowany przepis art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. WE L nr. 191 str. 1 z dnia 20.04.2004 r.). Zakres tych kontroli jest bardzo szeroki. Wynika z faktu ochrony zdrowia i życia konsumentów żywności.

W rozpoznawanej sprawie urzędowa kontrola żywności dotyczyła sprzedaży środków spożywczych w kiosku zlokalizowanym na terenie Szkoły Podstawowej i Gimnazjum [...] w [...], ul. [...]. W tym celu na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej przysługuje prawo:

1) wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze;

2) badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli;

3) przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, jeżeli jest to niezbędne ze względu na cel przeprowadzanej kontroli;

4) podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola może odbyć się zarówno w dzień jak i w nocy, a kontrolerzy mogą wchodzić do wszystkich pomieszczeń w celu wykonywania swoich ustawowych uprawnień.

Natomiast z art. 103 pkt 7 ww. ustawy wynika, że kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Tak więc ustawa zapewnia również środki represyjne o charakterze pieniężnym mające na celu z jednej strony ukaranie osób utrudniających działanie organom urzędowej kontroli żywności, a z drugiej strony zapobieganie takim sytuacjom w przyszłości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporne należy uznać, że skarżący prowadzi na terenie szkoły podstawowej i gimnazjum kiosk, a w nim działalność w zakresie sprzedaży środków spożywczych w opakowaniach jednostkowych producenta, wyrobów półcukierniczych trwałych pakowanych w trakcie sprzedaży, produkcji i sprzedaży kanapek na bazie gotowych produktów oraz produkcji i sprzedaży potraw typu Fast-food w oparciu o półprodukty i wyroby gotowe, z wykorzystaniem naczyń jednorazowego użytku.

Poza sporem jest również to, że w dniu [...] maja 2017 r. pracownicy PPIS w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną w ww. kiosku, podczas której stwierdzili, że skarżący oferował do sprzedaży dzieciom i młodzieży środki spożywcze nieodpowiadające wymaganiom określonym w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2016 r. Z kontroli sanitarnej został sporządzony protokół zawierający informację, jakie środki spożywcze znajdowały się w kiosku, w jakiej ilości i z jaką zawartością cukru.

Na tej podstawie nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za sprzedaż środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom określonym w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2016 r.

Jeśli zatem kontrola odbyła się to trudno uznać za niewadliwe przyjęcie przez za organy obu instancji, że skarżący uniemożliwił jej przeprowadzenie.

W ocenie Sądu, organy rozstrzygające sprawę, w motywach swoich rozstrzygnięć, nie wykazały, na czym polegało "uniemożliwienie" przeprowadzenia kontroli, która następnie stała się podstawą nałożenia kary pieniężnej. Organy nie wykazały także w jakim zakresie z powodu opuszczenia kiosku niemożliwe było dokończenie kontroli skoro ujawniły podczas jej trwania 128 sztuk opakowań jednostkowych zakwestionowanych środków spożywczych.

Zgodnie z definicją słownikową "uniemożliwić – uniemożliwiać" oznacza uczynić coś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnić, osiągnąć - Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza, tom 4 T-Ż, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2003.

Jakkolwiek utrudnianie bądź uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli jest istotnie poważnym uchybieniem przedsiębiorcy, to w rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zachodziła.

Sama okoliczność, że skarżący w trakcie kontroli był, jak wyjaśnił w skardze, zdenerwowany i opuścił pomieszczenie, jak również odmówił podpisania protokołu z kontroli, nie może w ocenie Sądu stanowić okoliczności, aby można było stwierdzić, że w sprawie doszło do uniemożliwienia dokonania kontroli, a tym bardziej nie może stanowić przesłanki do wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/WA 1510/08 – publ. Cbois).

W tym zatem zakresie Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

Odnosząc się natomiast do kwestii wprowadzenia przez skarżącego do sprzedaży w szkolnym kiosku środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom określonym w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2016 r. Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

W tym zakresie zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo w oparciu o istotny i niepodważalny dowód w sprawie tj. protokół kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2017 r., mający walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., w efekcie czego prawidłowo organy uznały, że wypełniona został dyspozycja art. 103 ust. 1 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Przepis ten stanowi, że kto w ramach prowadzonej działalności sprzedaje w jednostce systemu oświaty środki spożywcze inne niż objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 52c ust. 6 pkt 1, podlega karze pieniężnej, która zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, może być wymierzona do wysokości 5 000 zł, nie mniej niż 1 000 zł.

Organy ustaliły, a skarżący tego nie zakwestionował, że w dniu kontroli oferował on do sprzedaży w kiosku szkolnym następujące produkty:

- żelki o smaku owocowym (zawierające 48g cukru w 100 g) w ilości 10 szt.,

- żelki owocowe (zawierające 41 g cukru w 100 g) w ilości 20 szt.,

-[...] owocowe drażetki (zawierające 70g cukru w 100 g) w ilości 50 szt.,

- napój jabłko-arbuz [...] (zawierający 9,8g cukru w 100 g) w ilości 7 szt.,

- lody [...] o smaku truskawkowym w polewie czekoladowej 65 ml (zawierające 15,5g cukru oraz 10,5 g tłuszczu w 100 g) w ilości 5 szt.,

- lody [...] o smaku śmietankowym w polewie o smaku czekoladowym 65 ml (zawierające 21,2g cukru oraz 16,9 g tłuszczu w 100 g) w ilości 17 szt.,

- lody sorbetowe jagodowo-bananowe z dodatkiem witaminy C 75g (zawierające 22,9 g cukru w 100 g) w ilości 14 szt.,

- lody z jogurtem (44%) i sosem mango-marakuja (15%) z dodatkiem wapnia i witaminy C (zawierające 23,4 g cukru w 100 g) w ilości 5 szt.

Ponadto podczas kontroli stwierdzono także inne środki spożywcze tj.: lody, czekolady mleczne, cukierki [...], inne napoje [...], cukierki owocowe, paluszki z solą.

Zgodnie z art. 52 c ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w jednostkach systemu oświaty dzieciom i młodzieży mogą być sprzedawane wyłącznie środki spożywcze objęte grupami określonymi w przepisach rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. .

Przepisy § 1 ust. 1 pkt 17 i 20 oraz § 1 ust. 2 pkt 1, 2 tego rozporządzenia stanowią, że do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty mogą być przeznaczone m.in. :

- napoje bez dodatku cukrów i substancji słodzących zdefiniowanych w rozporządzeniu (WE) nr 1333/2008

- inne środki spożywcze, pod warunkiem że nie zawierają więcej niż:

1) 15 g cukru w 100 g/ml produktu gotowego do spożycia, a w przypadku produktów mlecznych, o których mowa w ust. 1 pkt 7, nie więcej niż 13,5 g cukru w 100 g/ml produktu gotowego do spożycia

2) 10 g tłuszczu w 100 g/ml produktu gotowego do spożycia

Ustalenia organów, że wskazane wyżej środki spożywcze nie spełniały powyższych wymagań z uwagi na zawyżoną zawartość cukru lub tłuszczu w 100 g/ 100 ml produktu gotowego do spożycia, należy zdaniem Sądu uznać za prawidłowe i wypełniające dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia

Wykładania systemowa art. 103 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy i fakt, że mamy do czynienia z tzw. normą sankcjonującą stanowiącą reakcję na naruszenie norm sankcjonowanych prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie podnoszone przez skarżącego zarzuty są bezzasadne. W postępowaniu mającym na celu zastosowanie sankcji wystarczy ustalić tylko, czy zostało w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzone, że doszło do naruszenia normy sankcjonowanej, a w niniejszej sprawie bezspornie do tego doszło.

Sąd nie podziela dokonanej przez skarżącego wykładni art. 52c ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który w ocenie skarżącego ma na celu upodmiotowienie dyrektora placówki i rady rodziców do podejmowania własnych decyzji, co do produktów dopuszczonych do sprzedaży lub stosowania w ramach żywienia zbiorowego w jednostkach systemu oświaty.

Otóż przepis ten stanowi, że dyrektor przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną - także osoba kierująca daną inną formą wychowania przedszkolnego albo dyrektor szkoły lub dyrektor jednostki systemu oświaty może ustalić, w porozumieniu z radą rodziców, szczegółową listę produktów dopuszczonych do sprzedaży lub stosowania w ramach żywienia zbiorowego w oparciu o przepisy wydane na podstawie ust. 6.

Z kolei w ust. 6 art. 52c przewidziano, że Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) grupy środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty,

2) wymagania, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w jednostkach systemu oświaty

- uwzględniając normy żywienia dzieci i młodzieży oraz mając na względzie wartości odżywcze i zdrowotne środków spożywczych.

Z powyższej regulacji wynika, jak słusznie przyjęły organy, że dyrektor szkoły może ustalić, w porozumieniu z radą rodziców, szczegółową listę produktów dopuszczonych do sprzedaży lub stosowania w ramach żywienia zbiorowego w oparciu o przepisy wydane na podstawie rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r., co oznacza, że środki spożywcze objęte tą listą powinny odpowiadać wymaganiom określonym w rozporządzeniu.

Prawidłowo także, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy uznały, że sprzedaż dzieciom i młodzieży środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom ww. rozporządzenia nie może mieć miejsca również w przypadku sprzedaży internetowej w kiosku szkolnym, gdyż sprzedaż internetowa zakwestionowanych środków spożywczych oznacza oferowanie i odbieranie tych produktów przez dzieci i młodzież w jednostce systemu oświaty.

Reasumując zatem, ustalenia faktyczne poczynione przez organ w zakresie prowadzenia przez skarżącego sprzedaży dzieciom i młodzieży środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom określonym w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2016 r., są prawidłowe i odpowiadają przesłankom przepisów prawa materialnego zastosowanego w sprawie. Kwestionowanie natomiast przez skarżącego obowiązujących regulacji prawnych (wad prawnych rozporządzenia, niespełniania przez ustawę o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wymogów stawianych aktom ustawodawczym), nie oznacza braku obowiązywania tych przepisów.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za sprzedaż środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom, zostały uwzględnione: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym, przy czym kara ta została wymierzona w dolnej granicy w wysokości 1.500 zł (zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia może być wymierzona do wysokości 5.000 zł, nie mniej niż 1.000 zł). Zdaniem Sądu, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego uzasadniając wysokość miarkowanej kary.

Należy zauważyć także, że zgodnie z art. 55 z art. 55 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004) kara pieniężna powinna realizować również pewien skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych uchybień w przyszłości. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy celem kar pieniężnych określonych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest bowiem zapobieganie naruszeniom prawa żywnościowego, które bądź to bezpośrednio, bądź pośrednio mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia konsumentów żywności.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku, zaś na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.