Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1886/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. P. kwotę 200 (słownie) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013,poz.267, z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623, z późn. zm), po rozpatrzeniu, skierowanego do Wojewody [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie znak: [...] stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] z naruszeniem prawa, jednakże odmawiającej jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Referatu Administracji Architektoniczno - Budowlanej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję znak: [...] stwierdzającą wydanie decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] naruszeniem prawa, jednakże odmawiającej jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył H. P. Zarzucił: wydanie decyzji inwestorowi - [...] Spółce Gazownictwa o/[...], który nie miał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, brak przedłożenia zgody większości współwłaścicieli na budowę sieci gazowej dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...].

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] lipca 2012 r. [...] Spółka Gazownictwa sp. z o.o o/[...] złożyła wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia dla zabudowy mieszkaniowej dla inwestycji zlokalizowanej w [...] na osiedlu [...] przy ul. [...] i ul. [...] na działkach o nr. ewid. [...]. Do wniosku dołączono m.in.: oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypis z rejestru gruntów, pełnomocnictwo ogólne nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Po sprawdzeniu projektu budowlanego w/w zamierzenia budowlanego i innych dokumentów Prezydent Miasta [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2012 znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o o/[...] sieci gazowej średniego ciśnienia dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], na działkach o nr. ewid. [...].

W dniu [...] kwietnia 2013 r. H. P. i M. T. złożyli wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotyczącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych; wnioskodawcy zakwestionowali niezgodne z prawem oświadczenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta [...] wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. W dniu [...] kwietnia 2013 r. H. P. złożył pismo stanowiące uzupełnienie wniosku dołączając kserokopię aktu notarialnego. W dniu [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie w sprawie wznowienia postępowania, w celu zbadania, czy zachodzą przyczyny dające podstawy do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W dniu [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta [...] wydał, opisaną już powyżej, decyzję znak: [...] stwierdzającą wydanie decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] z naruszeniem prawa, jednakże odmawiającej jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] stwierdził, że co prawda istnieją przyczyny dające podstawy do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. ze względu na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże wskazał, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] znak: [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne mające na celu wydanie pozwolenia na budowę została przeprowadzona prawidłowo. Zarówno pod względem proceduralnym jak i merytorycznym, Prezydent Miasta [...] prawidłowo ocenił materiał dowodowy w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie wznowieniowe.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołania. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z analizy akt sprawy wynika, że inwestor złożył wraz z wnioskiem kompletną dokumentację w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy analizując przedłożoną dokumentację nie zauważył zarzucanych braków, jednocześnie wskazał, że podstawą wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. jest art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm). Wymogi określone tymi przepisami zostały spełnione przez inwestora.

W aspekcie zarzutów odwołania wyjaśnił, że wraz z dokumentacją [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła oświadczenie, jako zarządca nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...], następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformowała H. P. o braku konieczności zwoływania zebrań wszystkich współwłaścicieli w temacie przebiegu tras sieci uzbrojenia terenu, dołączyła również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działka nr. ewid. [...]. Co do zaś zarzutu braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy podkreślił, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w dniu [...] lipca 2012 r., załączając do wniosku ww. oświadczenie.

Regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego stanowi, że inwestor obowiązany jest jedynie dołączyć do wniosku oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej regulacji jest ułatwienie dla inwestora, który nie musi dołączać dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz także zwolnienie organu orzekającego w zwykłym postępowaniu od wyjaśnienia kwestii, czy oświadczenie złożone przez inwestora jest prawdziwe. Oświadczenie takie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Organ odwoławczy podkreślił, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą aktualnego uregulowania art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2011 r., II OSK 631/10), jest to zagadnienie cywilnoprawne. Organ odwoławczy ocenił, że inwestor złożył wymagane dokumenty i na ich podstawie otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł H. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący w uzasadnieniu decyzji wskazał, że oświadczenia zarządcy nieruchomości – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz inwestora – [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. o/[...] o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane są niezgodne z rzeczywistością. Skarżący podniósł, że ww. spółdzielnia mieszkaniowa podjęła decyzję przekraczającą zwykły zarząd i nie była uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem dokonała czynności bez zgody współwłaścicieli, tym bardziej, że nie wszyscy współwłaściciele są członkami tej spółdzielni. W ten sposób pozbawiono około 85-90 osób możliwości brania udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona. W ocenie skarżącego spółdzielnia mieszkaniowa była zobligowana do uzyskania zgody od wszystkich współwłaścicieli na roboty budowlane polegające na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia. Skarżący zarzucił, że w postępowaniu wznowieniowym organy obu instancji nie ustaliły tytułu prawnego zarządcy i inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12. W ocenie skarżącego, spółdzielnia podjęła czynności przekraczające zwykły zarząd, a zgodnie z art. 199 k.c. powinna była uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarg zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że podstawą prawną wydania zaskarżonych decyzji był art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Na podstawie powołanego przepisu organy stwierdziły, że ostateczna decyzja Prezydenta miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia dla zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] i [...] na działkach o nr ew. [...] na rzecz [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] z siedzibą w [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówiły jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a. Wyżej podana podstawa prawna rozstrzygnięć jest błędna, albowiem zaskarżone decyzje powinny być oparte na art. 151 § 2 k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma natomiast zastosowanie wówczas, gdy organ, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, odmawia uchylenia decyzji ostatecznej stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b k.p.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że zaszły podstawy do wznowienia postępowania – z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Sąd stwierdza, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., oraz prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a wskazane naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że inwestor [...] Spółka Gazownictwa sp. z o.o. w [...] złożyła wniosek o pozwolenie na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia dla zabudowy mieszkaniowej dla inwestycji zlokalizowanej w [...] na osiedlu [...] przy ul. [...] i ul. [...] – działki ew. [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prawo to wywodził ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Do oświadczenia dołączono wypisy uproszczone z rejestru gruntów dla ww. działek oraz oświadczenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], z którego wynika, że ww. Spółdzielnia jest współwłaścicielem i, zgodnie z ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych, zarządcą nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi, wielorodzinnymi przy ul. Jesiennej [...] w [...]. W oświadczeniu tym wskazano, że co do ww. nieruchomości są osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu i współwłasności części wspólnych oraz gruntu. Spółdzielnia oświadczyła, że działając w ramach czynności zwykłego zarządu, informuje o zamiarze przystąpienia przez firmę [...] – Gaz sp. z o.o. do budowy sieci gazowej.

W oparciu o ww. dokumenty Prezydent miasta [...] wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję nr [...], która zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Jak wynika z akt sprawy, w ww. postępowaniu brały udział następujące podmioty: inwestor, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], Miejski Zarząd Dróg w [...] oraz Gmina [...].

W dniu [...] kwietnia 2013 r. H. P. oraz M. T. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy podali, że spółdzielnia powinna była uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli gruntu oraz części wspólnych, zgodnie z art. 199 k.c., na przeprowadzenie inwestycji, albowiem stanowi ona czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W przypadku współwłasności nieruchomości, na większość robót budowlanych, wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. Inwestycja budowlana na nieruchomości, jaką niewątpliwie jest budowa gazociągu, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem zastosowanie znajduje art. 199 k.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Czynnościami zwykłego zarządu z kolei są wszystkie czynności zachowawcze, tj. takie, które ukierunkowane są na zachowanie rzeczy w stanie niepogorszonym.

Sąd stwierdza, że inwestycji objętej decyzją Prezydenta miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nie można uznać za czynność zwykłego zarządu. Zatem inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty został pogląd, że zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 88).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że nieruchomość gruntowa, na której ma być realizowana inwestycja przysługuje na zasadzie współwłasności [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz właścicielom lokali znajdujących się w budynkach mieszkalnych na ww. nieruchomości. W tym przypadku, poza samodzielnym prawem własności lokalu mieszkalnego pojawia się związane z tym prawem prawo współwłasności nieruchomości wspólnej, na którą składa się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomość wspólna stanowi wówczas współwłasność spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. W takim przypadku ustawodawca przesądził w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222) o wykonywaniu zarządu taką nieruchomością wspólną przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Przepis ten bowiem stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24(1) i art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W przepisie tym wskazuje się także, że przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Artykuł 27 ust. 3 ww. ustawy określa zaś, że również przepisów ustawy o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się w takich sytuacji, z zastrzeżeniem jednak art. 24 (1) oraz art. 26. Pomimo zatem, że stosownie do art. 27 ust. 1 ww. ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, to jednak z uwagi na regulacje zawarte właśnie w ust. 2 i 3 art. 27 i okoliczność, że zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie ust. 1, lecz ust. 2 art. 27, w spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu nieruchomości wspólną de facto nie stosuje się tych przepisów o własności lokali, które dotyczą nieruchomości wspólnej. Tak stanowi bowiem wyraźnie przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że spółdzielczym reżimie odrębnej własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych stosuje się procedury przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które to przewidują generalną zasadę sprawowania tego zarządu z mocy prawa (art. 27 ust. 2) przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego.

Jednocześnie, w niniejszej sprawie, należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że spółdzielnia mieszkaniowa, w ramach sprawowania zarządu powierzonego, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie jest uprawniona do samodzielnego – tj. bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli, czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1514/11, niepublikowany; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1638/02).

Trzeba wskazać, że zakres zarządu nieruchomością wspólną nie został wyraźnie określony w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Uwzględniając zatem zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody uprawniają współwłaścicieli których udziały wynoszą co najmniej połowę do żądania rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199 k.c.), stwierdzić należy, że poprzez opisane powyżej podwójne odesłanie ustawodawca zdecydował, że spółdzielnia mieszkaniowa w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc także co do zasady w sprawach dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali (art. 199 k.c.), chyba że w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego inaczej został określony zakres zarządu powierzonego (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zarząd spółdzielni nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi jej współwłasność, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie ma zatem charakteru nieograniczonego i nie uprawnia jej do samodzielnego podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r., II SA/Bd 1177/12, Lex nr 1351410).

Pogląd o ograniczonym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23), stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W uchwale tej podkreślono, że uprawnienie współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą wspólną stanowi istotny element treści prawa własności i jako takie podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza że norma, zgodnie z którą tylko jeden ze współwłaścicieli może, niezależnie od woli pozostałych, podjąć decyzję o dokonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, jest normą ograniczającą konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe pozostałych współwłaścicieli, a także że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela - a takim jest art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertata. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podmiotem upoważnionym do wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw jest ustawodawca (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji), a nie organ stosujący prawo, a ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności nie znajduje uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności z uwagi na brak wartości konstytucyjnej, której ochrona uzasadniałaby konieczność poświęcenia jednego z uprawnień składających się na treść prawa własności właścicieli wyodrębnionych lokali. Taką bowiem wartością nie jest potrzeba usprawnienia działalności spółdzielni, czy wyeliminowania ewentualnych trudności w zarządzaniu nieruchomością wspólną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przyjęcie stanowiska o pełnym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spowodowałoby nieuzasadnione uprzywilejowanie spółdzielni mieszkaniowej względem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, co byłaby niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonym w nim zakazem nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli. Dlatego też spośród dwóch wchodzących w grę wariantów wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, należy stosując prokonstytucyjne metody wykładni prawa przyjąć taką, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jako że taka wykładania stanowi pełniejszą realizację norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ).

Z powyższego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2012 r. z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1177/12, Lex nr 1351410).

Podkreślić także należy, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Skoro zatem we wskazanym przepisie za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1415/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W tym stanie rzeczy, organy wprawdzie uznały, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednak odmówiły jej uchylenia, stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organy nie zbadały, mając na uwadze zarzuty wniosku o wznowienie, tytułu prawnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (zarządcy) oraz inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie, co do zasady, inwestor nie ma obowiązku dołączać do oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dokumentów, z których wynikałby ów tytuł, a organ nie ma obowiązku badać tej okoliczności z urzędu, to jednak w sytuacji zaistnienia kwestii spornych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie istnienia albo nieistnienia owego tytułu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. w przypadku braku zgody jakiegokolwiek współwłaściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja) nie może prowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Trzeba podkreślić, że dopuszczalna jest możliwość badania prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane poprzez postępowanie dowodowe, albowiem okoliczność ta (prawo do nieruchomości) należy do kompetencji organów administracyjnych i stanowi kwestie regulowane przez prawo administracyjne (budowlane), a nie cywilne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2013 r., II SA/Ol 251/13, Lex nr 1340363). W niniejszej sprawie organy zaniedbały zbadania okoliczności posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ograniczając się jedynie do stwierdzenia faktu, że inwestor złożył wymagane dokumenty i uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także przepis prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).