Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 744/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
Teza: Wyrażona przez Trybunał Konstytucyjny ocena oczywistej niekonstytucyjności przepisu art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.), nie pozwala sądowi uchylającemu in concreto decyzje oparte na niekonstytucyjnej normie, na uznanie że skutek prawny wyroku Trybunału w odniesieniu do wymienionego wyżej przepisu wystąpi dopiero po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia tego wyroku. Przepis powyższy ze względu na charakter i wagę naruszeń Konstytucji, nie powinien być stosowany ab initio.

TEZY

Wyrażona przez Trybunał Konstytucyjny ocena oczywistej niekonstytucyjności przepisu art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.), nie pozwala sądowi uchylającemu in concreto decyzje oparte na niekonstytucyjnej normie, na uznanie że skutek prawny wyroku Trybunału w odniesieniu do wymienionego wyżej przepisu wystąpi dopiero po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia tego wyroku. Przepis powyższy ze względu na charakter i wagę naruszeń Konstytucji, nie powinien być stosowany ab initio.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. Związku Działkowców Okręgowego Zarządu P. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W roku 1976 miało miejsce wywłaszczenie kompleksu nieruchomości położonych w K., należących do różnych osób, z przeznaczeniem pod potrzeby budowy bazy P. R. I. – M. B. R. w B. (decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...].02.1976r.) Po wywłaszczeniu przejęte nieruchomości zostały decyzyjnie przekazane w/w przedsiębiorstwu w użytkowanie. Na potrzeby budowy bazy przedsiębiorstwa, wywłaszczone grunty nie zostały jednak w całości wykorzystane. W niewykorzystanym na cele wywłaszczenia zakresie, grunty o powierzchni 3,7689 ha, stanowiące wówczas działkę o numerze a, zostały decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...].11.1984r. nieodpłatnie przekazane w użytkowanie W. Z. Polskiego Związku Działkowców w B. (zwanym dalej WZ PZD) pod urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. Ogród taki został urządzony i funkcjonuje do dziś. Decyzją z [...].07.1996r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji z 1984r. o przekazaniu nieruchomości o numerze a w użytkowanie WZ PZD w B. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie była przedmiotem kontroli NSA Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 18.11.1998r. w sprawie SA/Bk 1263/97 oddalił skargę złożoną przez WZ PZD na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Spadkobiercy byłych właścicieli rozpoczęli starania o odzyskanie wywłaszczonych a niewykorzystanych na cel wywłaszczenia gruntów. Między innymi także spadkobiercy S. W., któremu decyzją wywłaszczeniową odebrano działki oznaczone wówczas numerami [...]. Pierwsze postępowanie o zwrot toczyło się jeszcze na podstawie ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ostateczną odmowę zwrotu uchylił NSA wyrokiem z dnia 14.11.1994r. w sprawie o sygnaturze IVSA 1234/93. Ponownie prowadzone postępowanie było zawieszone w okresie od 9.05.1995r. do 26.04.1999r. z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wygaśnięcia użytkowania WZ PZD. Postępowanie o wygaśnięcie użytkowania ostatecznie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe z racji dokonanego w międzyczasie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie. Po podjęciu postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości organ je prowadzący zlecił geodecie dokonanie geodezyjnego wydzielenia działek, objętych wnioskami o zwrot. Decyzją z dnia [...].05.2002r. wydaną z powołaniem się na ustawę z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, Starosta B. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców S. W. działki o numerze b o powierzchni 0,5114 ha za jednoczesnym zwrotem przez nich odszkodowania w kwocie 273 267 złotych. Na skutek uwzględnienia przez wojewodę odwołania K. W., który kwestionował rozliczenie odszkodowania przypisanego do zwrotu, sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie zakończonego postępowania Starosta B. decyzją z [...].10.2005r. odmówił zwrotu działki o numerze b powołując się na zmienione brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. jej art. 137 ust. 2 wprowadzający ograniczenia możliwości zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej na cele wywłaszczenia. Uznając, iż niewykorzystana na cele wywłaszczenia działka o numerze b ani nie przylega do nieruchomości wnioskodawców, ani też nie istnieją możliwości jej zagospodarowania przez wnioskodawców zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza obszar działki pod projektowane pracownicze ogrody działkowe, nie ma podstaw do zwrotu, gdyż działka nie będzie mogła być samodzielnie zagospodarowana. Decyzja starosty została utrzymana w mocy przez wojewodę decyzją z dnia [...].11.2005r. K. W. wywiódł wówczas skargę do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 12.06.2008r. wydanym pod sygnaturą IISA/Bk 299/08 orzekł o uchyleniu decyzji odmawiających zwrotu działki o numerze b. U podstaw rozstrzygnięcia sądu legł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2008r. sygn. K 6/05, który podważył konstytucyjność przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę prawną odmowy zwrotu nieruchomości. Sprawa ponownie wróciła do rozpoznania przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę doszło do wyodrębnienia dwóch postępowań administracyjnych. Spadkobiercy S. W. wnieśli bowiem o zwrot działki c, też wchodzącej w skład wywłaszczonego od S. W. gruntu, który znalazł się w granicach pracowniczego ogrodu działkowego, a o czym spadkobiercy wywłaszczonego nie wiedzieli wcześniej. Sprawę tę oznaczono numerem [...]. W odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym b o powierzchni 5114 metrów kwadratowych, której dotyczyło pierwsze postępowanie i wyrok WSA w Białymstoku z 12.06.2008r. sygn. IISA/Bk 299/08, spadkobiercy S. W. wnieśli o ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej.

W sprawie wyodrębnionej, dotyczącej nowego wniosku o zwrot działki c o powierzchni 847 metrów kwadratowych, doszło natomiast do wydania w dniu [...].07.2009r. decyzji o odmowie zwrotu działki. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z 8.07.2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Ten ostatni przepis stanowi, iż zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Z uwagi na to, że starosta orzeka tylko o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w naturze, a przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wyznacza starosty jako organu właściwego do wydania decyzji o zaspokojeniu roszczeń o zwrot poprzez przyznanie odszkodowania czy nieruchomości zamiennej, zrodziły się wątpliwości, co do właściwości starosty do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. W efekcie starosta uznał, iż zaspokojenie roszczeń spadkobierców byłego właściciela może nastąpić w trybie innym niż ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje. Stąd odstąpiono od określania wartości działki o numerze c.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że do tej pory nie wytknięto staroście braku jego właściwości do orzekania w sprawie. WSA w Białymstoku uchylając decyzję dotyczącą odmowy zwrotu działki b uczynił to nie z powodu braku właściwości organu do orzekania w sprawie. Przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami czyni starostę organem kompetentnym do orzekania między innymi w zakresie rozliczeń z tytułu zwrotu. Enigmatyczne stwierdzenie w decyzji pierwszoinstancyjnej, że zaspokojenie roszczeń spadkobierców byłego właściciela może nastąpić winnym niż gospodarka nieruchomościami trybie, bez wskazania tego trybu i podstawy prawnej dla takiej oceny, czyni uzasadnienie decyzji sporządzonym z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu podniesiony tez został zarzut naruszenia przepisu art. 19 i 65 kpa poprzez brak zbadania swojej właściwości przed wszczęciem postępowania i przekazania sprawy organowi właściwemu.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].11.2009r. orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie założył, że w sprawie ma zastosowanie art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wyłączający możliwość zwrotu w naturze nieruchomości zajętej przez ogród działkowy, co do której to nieruchomości osoba trzecia ma zasadne roszczenie. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Ogródków Działkowych, jest uznanie, że teren ogródków działkowych jest zajęty bez podstawy prawnej, a zatem wyłączona jest możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Stąd należy ocenić, czy zostały spełnione w prawie przesłanki faktycznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjną wywiódł Okręgowy Zarząd P. Polskiego Związku Działkowców w B., który uczestniczył od początku w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania. Zarzucił wojewodzie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 136 i 137 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez uznanie, iż PZD ROD "K." bezprawnie użytkuje sporną nieruchomość, a roszczenie jej byłych właścicieli o zwrot działki c w naturze, powinno być zaspokojone w ten sposób, a nie w drodze otrzymania działki zamiennej lub odszkodowania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wojewody.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie wykazując brak interesu prawnego po stronie Okręgowego Zarządu P. Polskiego Związku Działkowców do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony z racji podważenia legalności przekazania w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi PZD, terenu ogródków działkowych "K.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Przed zajęciem merytorycznego stanowiska należy wskazać, że postępowanie sądowe w sprawie, pozostawało w zawieszeniu w okresie od 17 czerwca 2010r. do 18 września 2012r. z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, oznaczone sygnaturą P 32/10, zainicjowane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 21/10 o treści:" czy przepis art. 24 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, 31 ust. 3, 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13.09.2012r. umorzył postępowanie zainicjowane opisanym wyżej pytaniem prawnym z uwagi na zbędność wydania wyroku (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego k. 109 – 113 akt sądowych). Z uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że bezprzedmiotowość wypowiadania się przez Trybunał w kwestii konstytucyjności art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w kontekście wzorców konstytucyjnych wskazanych w pytaniu WSA w Białymstoku, jest następstwem wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 11 lipca 2012r. wyroku w sprawie K 8/10 orzekającego, między innymi o niezgodności art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i 64 Konstytucji RP. Wyrok powyższy został wydany po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o wypowiedzenie się w pierwszej kolejności w sprawie konstytucyjności całej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która w ocenie wnioskodawcy tworzy mechanizm nierównej ochrony własności i innych praw majątkowych a zakres przywilejów przyznanych Polskiemu Związkowi Działkowców w stosunku do mienia komunalnego i mienia Skarbu Państwa czyni wyjątkowym na tle innych podmiotów prawa cywilnego. Na wypadek niepodzielenia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o zbadanie konstytucyjności całej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wnioskodawca alternatywnie wniósł o ocenę konstytucyjności poszczególnych artykułów ustawy, w tym art. 24 w kontekście jego zgodności z art. 2, 31 ust. 3, 64 ust. 2 i 3 oraz 167 ust. 2 i 4 Konstytucji. Umarzając postępowanie w sprawie P 32/10, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w sprawie K 8/10 została oceniona zgodność art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i 64 Konstytucji, a uzasadnienie wyroku Trybunału wskazuje, że trybunał rozpatrzył zarzuty analogiczne ze sformułowanymi w pytaniu prawnym WSA w Białymstoku. Nie rozważał jedynie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale z punktu widzenia celu kontroli konstytucyjności wystarczające jest stwierdzenie niezgodności zaskarżonego przepisu choćby z jednym wzorcem konstytucyjnym. Ponowna ocena przez Trybunał Konstytucyjny art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mogłaby zatem wywołać żadnego innego skutku niż wyrok w sprawie o sygn. K 8/10 i to nie tylko w systemie prawa, ale także z punktu widzenia wpływu takiego wyroku na toczące się przed pytającym sądem postępowanie. Trybunał Konstytucyjny orzekł przy tym, że uznane za niezgodne z Konstytucją RP przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poza zdekonstyucjonalizowanym art. 10 ww. ustawy, stracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Przy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych przy zastosowaniu przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, Sąd administracyjny zawsze jest związany treścią orzeczenia Trybunału. Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wprost, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 7.12.2009r. sygn. I OPS 9/09, użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Ustawa zasadnicza w przypadkach wydania aktu w oparciu o niekonstytucyjny przepis przewidziała zatem możliwość stosowania takich środków proceduralnych, które pozwolą zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (vide: uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 26.06.2008r. sygn. IISA/Ke 258/08, Lex nr 499908).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalają w opisanej sytuacji na żądanie wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 "a"), zaś przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b") nakazują sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego aktu, przesądza o "naruszeniu prawa", o jakim mowa w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak to trafnie ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28.02.2008r. sygn. IV SA/GL 1246/07 (Lex nr 488485), mimo, że podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 "a" par. 1 kpa nie istnieje w chwili wydawania decyzji, to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności podstawy prawnej decyzji z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą przesądza o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej i dlatego powinno powodować jej uchylenie przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku podkreślone zostało, że Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał, iż treść art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i normami konstytucyjnymi. W nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako konstytucyjne prawo podmiotowe uprawnionego. Prawo do wznowienia postępowania w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest jednym z aspektów konstytucyjnego prawa do sądu (tak w wyrokach TK z 2.03.2004r. SK 53/03, OTK ZU – A 2004 nr 3, poz. 16 i z 9.06.2003r. SK 5/03 OTK ZU – A 2003 nr 6, poz. 50). Stwierdzenie przy tym przez sąd naruszenia w sprawie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania skutkuje uchyleniem decyzji niezależnie od tego, czy występujące uchybienie (naruszenie) miało wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych i treści tam zawartych decyzji, podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji był przepis art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przez organ pierwszej instancji treść przepisu została wprost uznana za przyczynę odmowy zwrotu w naturze wywłaszczonej nieruchomości, która znalazła się na terenie zagospodarowanym pod ogród działkowy, natomiast organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wprawdzie stwierdził, że przepis nie może być stosowany, ale nie z uwagi na jego treść, ale przyjęcie, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych dotyczy jedynie ogrodów działkowych funkcjonujących legalnie, zaś przekazanie w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi PZD nieruchomości położonej w K., na której urządzono ogród, zostało uznane za nieważne. Tymczasem założenie organu II instancji, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych "chroni" jedynie tereny z legalnie funkcjonującymi ogrodami działkowymi, nie było trafne. Definicja "rodzinnego ogrodu działkowego" zamieszczona w art. 6 ww. ustawy wprost odnosi się do wydzielonego obszaru gruntu będącego we władaniu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a przepis art. 24 ust. 1 ustawy regulujący kwestię zaspokajania roszczeń osoby trzeciej względem nieruchomości pozostającej w granicach urządzonego ogrodu, stanowi o nieruchomości zajętej przez taki ogród. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie K 8/10 wyraźnie potwierdził, że ww. przepis ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych chroni stan faktyczny tj. władanie nieruchomością przez PZD kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich". Należało zatem przyjąć, że w obu instancjach materialnoprawną podstawę decyzji stanowił zdekonstytucjonalizowany przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Obalenie domniemania konstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną decyzji, wiąże się z niemożnością dalszego traktowania tej normy jako właściwej podstawy orzekania i nie zmienia tego, zdaniem składu orzekającego, odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Przepis uznany za niezgodny z Konstytucją ma bowiem taki charakter od dnia jego wejścia w życie i okoliczność powyższa musi być brana pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (vide: wyrok NSA z 6.02.2008r. sygn. II OSk 1745/07 i SN z 23.03.2007r. – OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61). W wyroku z 27.10.2004r. sygn. SK 1/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją". Przy orzekaniu w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Trzeba mieć przy tym na względzie, że istota skargi wnoszonej do sądu polega na tym, że sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w kontrolowanym akcie podstawą prawną (art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 8/10 wynika, że art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych godzi w wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, gdyż poprzez wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na fakt, że znajduje się ona we władaniu PZD, stawia byłych właścicieli takich nieruchomości oraz ich spadkobierców w sytuacji gorszej niż byłych właścicieli i ich spadkobierców innych wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Kryterium zróżnicowania, jakim jest fakt zajęcia nieruchomości pod rodzinny ogród działkowy, nie ma przy tym charakteru relewantnego z punktu widzenia przesłanek zwrotu nieruchomości. Przepis powyższy narusza także wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pozbawia bowiem w sposób nieuzasadniony innymi wartościami konstytucyjnymi prawa zwrotu nieruchomości w naturze osobom mającym roszczenia właścicielskie wobec gruntów, na których rodzinne ogrody działkowe funkcjonują, wówczas gdy ogród byłby likwidowany a jego grunty zostały przeznaczone na cele niepubliczne albo gdy nie zakłóciłoby to prawidłowego funkcjonowania danego ogrodu. Nadto z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że u podstaw odroczenia mocy obowiązującej zdekonstytucjonalizowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, legł fakt doniosłych skutków prawnych stwierdzenia niekonstytucjonalności tak wielu przepisów, w tym obalenia domniemania konstytucyjności podstaw prawnych utworzenia i funkcjonowania na terenie RP Polskiego Związku Działkowców. Trybunał, rozważając skomplikowany układ stosunków prawnych powstały na gruncie ustawy, uznał, że wejście w życie wyroku z dniem ogłoszenia spowodowałoby, że znaczny obszar stosunków społecznych w Polsce byłby regulowany przez ustawę w dużej mierze wydrążoną ze swej treści przez wyrok TK. Dopuszczenie do powstania w systemie prawa tak znaczących luk prawnych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych – powodujących pełną niestosowalność tego aktu niosłoby znamiona tzw. wtórnej niekonstytucjonalności. Z tej racji, Trybunał, jak wskazał, zdecydował się odroczyć utratę mocy obowiązującej wszystkich przepisów uznanych za niekonstytucyjne, z wyjątkiem art. 10 ustawy, w tym ostatnim przypadku, aby nie obowiązywała w porządku prawnym norma przyznająca PZD wyłączność przy przeznaczaniu nowych gruntów na ogrody.

Okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy wskazują, że decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...].02.1976r. wywłaszczono od rodziny W. za odszkodowaniem nieruchomość położoną w K. składającą się z działek o ówczesnych numerach [...], z przeznaczeniem pod budowę bazy P. R. I. – M. B. R. w B., po czym celu wywłaszczenia nie zrealizowano a decyzją Naczelnika Gminy w J. D. z dnia [...].11.1984r. wywłaszczony grunt, w tym działki przejęte od rodziny W., przekazano na czas nieokreślony w nieodpłatne użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców i nastąpiło zagospodarowanie go pod pracowniczy ogród działkowy. Spadkobiercy wywłaszczonego S. W. po raz pierwszy wystąpili o zwrot niewykorzystanej na cele wywłaszczenia nieruchomości wnioskiem złożonym jeszcze pod rządami ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach nieruchomości, a zaistnienie przesłanek do zwrotu gruntu w naturze potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14.11.1994r. w sprawie IV SA 1234/93 uchylając ówczesne decyzje organów obu instancji odmawiające zwrotu nieruchomości. Kontynuowane po ww. wyroku sądu postępowanie o zwrot nieruchomości było zawieszone w latach 1995 – 1999 do czasu wygaszenia użytkowania gruntów przez ZW PZD. Ostatecznie postępowanie w sprawie wygaszenia użytkowania umorzono z uwagi na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...].07.1996r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...].11.1984r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie PZD. W postępowaniu prowadzonym po jego podjęciu, kwestia zasadności żądania zwrotu w naturze gruntów niewykorzystanych na cele wywłaszczenia, faktycznie wchodzących w skład terenu ogrodów działkowych, nigdy nie stanowiła przedmiotu sporu. Organ podjął działania w kierunku geodezyjnego wyodrębnienia z obszaru ogrodu działkowego, nieruchomości "odebranych" poprzednikom wnioskodawców, po czym dopiero po dostrzeżeniu wynikającego z art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wyłączenia możliwości zwrotu w naturze nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Stan faktyczny sprawy ewidentnie wskazuje na unicestwienie właścicielskich, zasadnych roszczeń do gruntu, władaniem tymi gruntami bez tytułu prawnego przez Polski Związek Działkowców.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, skład orzekający w sprawie, uznał, że wyrażona przez Trybunał Konstytucyjny ocena oczywistej niekonstytucyjności art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie pozwala Sądowi uchylającemu in concreto decyzje oparte na niekonstytucyjnej normie, na uznanie, że skutek prawny wyroku Trybunału w odniesieniu do ww. przepisu wystąpi dopiero po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału. Przepis powyższy ze względu na charakter i wagę naruszeń Konstytucji, nie powinien być stosowany ab initio. Po to sąd kierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne o konstytucyjność art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, aby – w razie stwierdzenia naruszeń Konstytucji – przy ocenie zdarzeń opartych na jego treści, móc odmówić zastosowania przepisu niekonstytucyjnego. Konsekwencją wyłączenia stosowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, będzie konieczność oceny wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zajętej po rodzinny ogród działkowy, na zasadach ogólnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te nie przewidują innego niż zwrot w naturze nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, sposobu rekompensaty przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe czyni zbytecznym rozważanie, w jakim trybie i przed jakim organem można dochodzić nieruchomości zamiennej czy odszkodowania.

Końcowo Sąd nadmienia, że nie podziela zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, jakoby skarżącemu Polskiemu Związkowi Działkowców nie służył przymiot strony postępowania. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w B. był traktowany jako strona postępowania administracyjnego, a upatrywanie braku interesu prawnego PZD do występowania w sprawie w charakterze strony w fakcie formalnej utraty tytułu do użytkowania terenu ogrodów działkowych, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, chroniącej sam fakt władania terenami zajętymi pod ogrody. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 8/10, Polski Związek Działkowców podstawę prawną swojego istnienia utraci wraz z utratą mocy obowiązującej przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Mające powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-