Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 70/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 3 11,
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151, art. 250, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zobowiązania do dokonania z tego tytułu opłaty 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu A. G. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej M. K. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu A. G. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "A", Usługi na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego/usługowego - kiosku o powierzchni 24,42 m2 w pasie drogi powiatowej w Dzielnicy Śródmieście, przy ul. A 18, w okresie od 1 lutego 2014 r. do dnia 31 stycznia 2015r. i zobowiązania do dokonania z tego tytułu opłaty w kwocie 6.239,31 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 13 stycznia 2014r. M. K. wystąpiła do Zarządu Dróg i Transportu w [...] z wnioskiem o zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 24,42 m2, przy ul. A 18, w okresie od 1 lutego 2014 r. do dnia 31 stycznia 2015r.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił M. K. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego/usługowego - kiosku o powierzchni 24,42 m2 w pasie drogi powiatowej w Dzielnicy [...], przy ul. A 18, w okresie od 1 lutego 2014 r. do 31 stycznia 2015 r., zobowiązując jednocześnie stronę do dokonania z tego tytułu opłaty w kwocie 6.239,31 zł.

Od powyższej decyzji M. K. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił stan prawny nieruchomości oraz prawo gminy do pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej opłatę za zajęcie pasa drogowego może pobierać właściciel gruntu, jednakże w przedmiotowej sprawie gmina nie miała podstaw prawnych do jej naliczenia, ponieważ w świetle zapisów księgi wieczystej urządzonej dla działki przy ul. A 18, na której usytuowana jest droga, gmina nie jest jej właścicielem, działka stanowi własność osób prywatnych i nie została wywłaszczona. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej przedmiotowa droga jest prywatną drogą wewnętrzną, będącą w powszechnym użytkowaniu, a potwierdzeniem powyższych okoliczności jest informacja Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] o toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniu w przedmiocie nabycia przez Miasto [...] własności gruntu. Zdaniem skarżącej droga usytuowana na działce przy ul. A 18 nie jest drogą publiczną o kategorii drogi powiatowej, a brak ostatecznej decyzji Wojewody o przejściu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego sprawia, że gmina czerpie korzyści z gruntu, który nie jest jej własnością, a pobieranie opłat za zajęcia pasa drogowego jest niezasadne.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., tj. innych niż: prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustaloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p.).

Definicję drogi publicznej wyznaczają łącznie art. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.p., stanowiąc, że jest nią droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie, ze względu na funkcje w sieci drogowej, drogi publiczne dzielą na cztery kategorie, tj. drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Ustawodawca wyraźnie zatem wiąże kwestię traktowania danej drogi jako publicznej od posiadanych przez nią cech, wskazanych dyspozycją ww. przepisów. Oznacza to, że dla ustalenia, czy dana droga posiada status drogi publicznej kwestia własności działki, na której się ona znajduje, ma znaczenie wtórne o ile wykazuje definicyjne cechy takiej drogi. Oceny tej nie może zmieniać treść art. 2a u.d.p., w myśl którego drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten został wprowadzony do u.d.p. mocą art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, póz. 668 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Sprawę statusu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przed tą datą reguluje natomiast art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na tle powołanego przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy szeroko wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że w przepisie sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999r."

Z punktu widzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu najistotniejsze jest jednak odniesienie się do kwestii nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości, na której znajduje się pas drogowy, którego zajęcia dotyczyła zaskarżona decyzja organu I instancji. W tym wypadku judykatura prezentuje zgodne stanowisko, w myśl którego "ustawodawca nie związał skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej". Z taką sytuacją, zdaniem organu mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, czego dowodem są wpisy w księdze wieczystej ujawniające dawnego prywatnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, choć faktycznie na mocy przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy grunt ten z mocy prawa przeszedł na własność jednostki samorządu terytorialnego. Dla spełnienia przesłanki władztwa (zajęcia pod drogę publiczną) w rozumieniu tegoż przepisu istotne jest, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Chodzi zatem o pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym Opisane wyżej warunki były i dotychczas są spełniane w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu błędne jest zatem stanowisko strony, że o prawie własności nieruchomości przy ul. A 18 powinna decydować stosowna decyzja o nabyciu prawa własności wydana przez Wojewodę [...]. Starania podjęte w tym zakresie przez Prezydenta Miasta [...] są mocno spóźnione, jednakże pozostają bez znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wspomniana decyzja ma bowiem to znaczenie, że służy jedynie - o czym zresztą wprost stanowi art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - jako podstawa ujawnienia w księdze wieczystej przejścia danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie przenosi faktycznie własności danej nieruchomości, a jedynie formalnie potwierdza, że fakt ten nastąpił z mocy prawa, a sąd wieczystoksięgowy może to ujawnić w księdze wieczystej. Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, które zgodnie podkreśla, że decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, a tylko potwierdza stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc ma charakter deklaratoryjny. Jej funkcją jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 28 marca 2012 r., V CSK 144/11, stwierdzając, że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, ma charakter wyłącznie dowodu nabycia przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności na podstawie tego przepisu.

W świetle powyższego próba wykazania przez stronę, że Prezydent Miasta [...] nie mógł ustalić opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, ponieważ droga, której to dotyczy znajduje się na działce będącej własnością prywatną, nie ma podstaw faktycznych i prawnych. Bezspornym bowiem jest, że od dnia 1 stycznia 1999 r. droga ta z mocy prawa stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasta [...] - miasta na prawach powiatu nawet jeśli Wojewoda [...] nie wydał dotychczas w tej kwestii stosownej decyzji. Ponadto zajęcie pasa drogowego dotyczy drogi, która spełnia definicyjne cechy drogi publicznej, co łącznie z wcześniej podniesionymi argumentami pozwala uznać prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa poprzez zakwalifikowanie drogi, jako drogi powiatowej, pomimo, że nie istnieje żaden akt prawny, który by o tym stanowił, bezpodstawne naliczenie opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego i nieprzeprowadzenie postępowania w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zaakcentowała, że zgodnie z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, należy w pierwszej kolejności uwzględniać wpisy ujawnione w dziale drugim księgi wieczystej, dotyczące własności i użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2015r. pełnomocnik skarżącej popierając wniesioną skargę uzupełnił i sprecyzował postawione w skardze zarzuty wskazując na naruszenie przepisów:

1.prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 1, art. 2a, art. 6a ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem za drogę publiczną również drogi niezaliczonej na podstawie ustawy do żadnej z kategorii dróg oraz niestanowiącej własności Skarbu Państwa, ani samorządu województwa, powiatu lub gminy;

-art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu że opłatę pobiera się również za zajęcie pasa drogi niezaliczonej na podstawie ustawy do żadnej z kategorii dróg oraz niestanowiącej własności Skarbu Państwa, ani samorządu województwa, powiatu lub gminy;

-art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do nabycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego mimo braku deklaratywnej, ostatecznej decyzji wojewody.

2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż dotknięta jest ona uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie;

-art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy pas drogowy, mimo iż okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie zobowiązującym do dokonania opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego w kwocie 6.239,31 zł uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera ani ostatecznej decyzji Wojewody [...], ani uchwały w przedmiocie zaliczenia przedmiotowej drogi, tj. ul. A w Ł. do kategorii dróg powiatowych. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że w niedługim czasie zostanie wydana ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca deklaratywne przejście własności na podmiot publiczny, to czynność ta sama w sobie nie będzie zaliczała z mocą wsteczną danej drogi do kategorii dróg powiatowych. Do osiągnięcia tego skutku niezbędne jest bowiem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych, która nie ma charakteru deklaratywnego, a w konsekwencji będzie odnosiła swój skutek na przyszłość. W rezultacie wydana w przyszłości uchwała w przedmiocie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg powiatowych nie będzie odnosiła skutku w kluczowym dla niniejszej sprawy okresie, tj. od dnia 1 lutego 2014r. do dnia 21 stycznia 2015r.

W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosku o przejściu własności działki na podmiot publiczny, mimo iż wniosek ten nie znajduje żadnego potwierdzenia skutkowało wydaniem błędnej decyzji. Ponadto zdaniem pełnomocnika nie zasługuje również na aprobatę stanowisko organu, zgodnie z którym kwestia traktowania danej drogi jako publicznej zależy wyłącznie od posiadanych przez nią cech i możliwość powszechnego korzystania z tej drogi. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu, że dla ustalenia, czy dana droga posiada status drogi publicznej kwestia działki, na której się ona znajduje, ma jedynie znaczenie wtórne, o ile można z niej powszechnie korzystać. Zdaniem pełnomocnika nie jest drogą publiczną droga, która wprawdzie jest powszechnie użytkowana, jednakże stanowi przedmiot własności podmiotu innego niż Skarb Państwa, czy samorządu terytorialnego, np. osób fizycznych. Decydujące znaczenie dla publicznego charakteru drogi ma bowiem nie fakt powszechności korzystania z niej, lecz to, kto jest jej właścicielem. Wobec powyższego, ustalenia organu w przedmiocie przejścia własności nieruchomości należy uznać za dowolne, co oznacza, że nie mogły stanowić podstawy wydanej w sprawie decyzji.

W wyniku zobowiązania Sądu organ odwoławczy uzupełnił akta sprawy poprzez nadesłanie wypisu z rejestru gruntów dla działki [...] oraz fragmentu mapy z zaznaczonymi na czerwono granicami pasa drogowego ulicy A. Równocześnie z przedstawionego Sądowi pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 21 kwietnia 2014.r.(powinno być 2015r.) kierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika, że "(...)na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] działka ewid. [...] w obr. S -6 stała się własnością Miasta [...] z dniem [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego/usługowego – kiosku o powierzchni 24,42 m2 w pasie drogi powiatowej w Dzielnicy Śródmieście przy ul. A 18 w okresie od 1 lutego 2014r. do 31 stycznia 2015r., z jednoczesnym zobowiązaniem do dokonania z tego tytułu opłaty w kwocie 6.239,31 zł.

Materialnoprawną podstawę powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm., dalej u.d.p.) Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę tę zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że to skarżąca wystąpiła w dniu 13 stycznia 2014r. do Zarządu Dróg i Transportu w [...] z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego o pow. 24,42 m2 przy ulicy A 18 w okresie od 1 lutego 2014r. do 31 stycznia 2015r. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku uzyskała wnioskowane zezwolenie. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do dokonania opłaty z tego tytułu w wysokości 6.239,31 zł. Skarżąca kwestionuje obowiązek poniesienia opłaty wskazując, że droga – ulica A nie jest własnością miasta, a więc brak jest podstaw do pobierania opłaty.

Sąd nie podziela stanowiska i argumentacji skarżącej. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Organy zebrały materiał dowodowy z którego wynika, że działka [...] przy ul. A 18 jest oznaczona w ewidencji gruntów jako "dr". Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że jako właściciel wpisany jest "Miasto [...]", a władający "Zarząd Dróg i Transportu". Do akt załączono mapę sytuacyjną z zaznaczonymi na czerwono liniami rozgraniczającymi pas drogowy, obejmujący działkę nr [...]. Nie jest kwestionowane, że obiekt skarżącej zlokalizowany jest na działce [...]. Wydruk komputerowy z ewidencji załączony do akt niniejszej sprawy jest dokumentem urzędowym potwierdzającym aktualne dane w nim zawarte. Równocześnie wydruk komputerowy z ewidencji gruntów oraz mapka sytuacyjna sporządzona na podstawie dokumentacji geodezyjnej stanowią urzędowe dokumenty geodezyjne potwierdzające usytuowanie obiektu w pasie drogowym.

W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości, że ulica A w [...] jest drogą powiatową . Informacja taka dostępna jest na stronach internetowych Zarządu Dróg i Transportu w [...], na których publikowane są wykazy ulic zaliczonych do poszczególnych kategorii dróg. Nie jest również kwestionowane że w stosunku do ulicy A to Zarząd Dróg i Transportu w [...] ( a nie osoba prywatna) wykonuje wszystkie obowiązki ciążące na zarządcy drogi zgodnie z art. 20 u.d.p. W okolicznościach przedmiotowej sprawy prawidłowo zastosowano również przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Ulice leżące w ciągu dróg należą do tej samej kategorii co te drogi.

Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;

W tym miejscu należy zwrócić też uwagę na treść pkt 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), zgodnie z którym do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z treści tego przepisu wynikałoby, że teren oznaczony w ewidencji gruntów jako "drogi - dr", pokrywa się z terenem leżącym w pasach drogowych dróg (zobacz też w tym względzie wyroki WSA w Lublinie z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 338/08 i z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 56/12 - LEX nr 498155 i nr 1145278). Jak wynika zaś z zawartego w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów działka nr [...], na której skarżąca usytuowała kiosk stanowi w tej ewidencji użytek o symbolu "dr".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ud.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z powyżej przywołanych regulacji wynika, że opłata za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, na cele o których stanowi art. 40 ust. 3 u.d.p., ustalana jest jednocześnie z udzieleniem zezwolenia na to zajęcie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty stanowi zatem integralną część decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Przesądza o tym przede wszystkim brzmienie art. 40 ust. 11 u.d.p. W przepisie tym ustawodawca wskazał bowiem, że ustalenie opłaty następuje przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie ukształtowanie omawianej problematyki ma wymiar przede wszystkim aksjologiczny. Podstawowym celem przywołanego rozwiązania jest umożliwienie podmiotowi zamierzającemu zająć pas drogowy podjęcia racjonalnej gospodarczo decyzji, opartej na wszelkich istotnych przesłankach, w tym w szczególności z uwzględnieniem całości kosztów związanych z jej realizacją. Nie jest bowiem wykluczone, że konieczność ponoszenia przez niego opłaty, której wysokość w zależności od rozmiarów obiektu zajmującego pas drogowy może być znaczna, spowoduje że określone zamierzenie stanie się nieopłacalne. Konieczność jednoczesnego ustalenia opłaty przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego potwierdza również § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004r. Nr 140 poz. 1481 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Ustalenie rzeczonej opłaty stanowi zatem obligatoryjny element zezwolenia.

Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Uprawniony organ rozpoznawał wniosek skarżącej o zajęcie pasa drogowego i wydając zezwolenie zobowiązany był jednocześnie do ustalenia opłaty z tego tytułu. W doktrynie i judykaturze podnosi się, że nie ma możliwości wydania zezwolenia bez ustalenia opłaty. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalający w drodze uchwały wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego nie ma wręcz uprawnień do wprowadzenia żadnych ulg ani zwolnień z ponoszenia tych opłat.

Podkreślenie wymaga, że skarżąca nigdy nie miała wątpliwości o konieczności posiadania zezwolenia, na jej wniosek wszczęto postępowanie w sprawie wydania tego zezwolenia. Kwestionując zatem własność spornej działki skarżąca wbrew przepisom art. 40 ust. 3 i ust. 11u.d.p., wnioskuje o udzielenie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego bez ponoszenia opłat w tym zakresie, czego, jak wykazano wyżej nie przewidują cytowane regulacje prawne. Wobec powyższego nie ma wątpliwości, że zaskarżona decyzja jest legalna, a argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W tym miejscu godzi się podnieść, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania kwestia legalności przejęcia przedmiotowej drogi powiatowej na rzecz Skarbu Państwa, tylko opłata za zajęcie pasa drogowego. Sama strona wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego co oznacza, że nie kwestionuje faktu, że lokalizacja kiosku znajduje się w pasie drogowym, twierdzi natomiast, że brak jest podstaw prawnych do poboru opłat. Tymczasem, jak wykazano wyżej z przepisów prawa wynika, że ustalenie opłaty jest immanentną częścią zezwolenia.

Odnosząc się zaś do argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 13 kwietnia 2015r. w zakresie zarzutu ustalenia opłaty za zajęcia pasa drogowego drogi niezaliczonej na podstawie ustawy do żadnej z kategorii dróg oraz niestanowiącej własności Skarbu Państwa , ani samorządu województwa, powiatu lub gminy Sąd wyjaśnia, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179, załącznik nr 7 B), droga urządzona na przedmiotowej nieruchomości tj. ulica A, została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną(Dz.U. z 1998r. Nr 133 poz. 872), stała się drogą powiatową z dniem 1.01.1999r. Tym samym gmina [...], miasto na prawach powiatu stało się z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 21 kwietnia 2014r. (powinno być 2015r.) nadesłanego do Sądu w dniu 2 kwietnia 2015r. okoliczność powyższą sankcjonuje wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Sąd podziela jednocześnie reprezentatywne dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowisko WSA w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. w sprawie I SA/Wa 2195/12, powoływanym przez organ w odpowiedzi na skargę, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania.

Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli. Faktem notoryjnym jest, ze opisane wyżej warunki były i są nadal spełniane w odniesieniu do przedmiotowej spornej nieruchomości.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (wypis z ewidencji gruntów, mapa sytuacyjna z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy) oraz zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami prawa, nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] jest zarządcą działki [...] położonej w pasie drogowym drogi powiatowej – ulicy A 18. Poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywał i wykonuje faktyczne czynności w odniesieniu do tej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp. Do jego kompetencji należy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przy czym z przepisów prawa jednoznacznie wynika, że takie zezwolenie może zostać udzielone jedynie za opłatą.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 205 § 2 oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 19 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 4, § 2 ust. 1 i ust. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz 461).

b.a.