Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 109/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5, art. 98 ust. 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 4, par. 4 ust. 2 pkt 1-3,
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 39 ust. 3 pkt 1, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2012 r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Województwo [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 18 września 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz.651, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zatwierdził na wniosek "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł., projekt podziału działki nr [...] położonej w G., przy ul. [...], w obrębie geodezyjnym M., na działki o numerach: [[...]]. Jednocześnie stwierdził, że:

- działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę w kategorii drogi wojewódzkiej;

- działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi powiatowej - ul. [...];

- działki nr: [...], [...], [...] przeznaczone są pod drogi w kategorii dróg gminnych;

- przy zbywaniu nowopowstałych działek, działkom pozbawionym dostępu, należy zapewnić dostęp do drogi publicznej.

Organ wskazał, że projekt podziału sporządzono w oparciu o wstępny projekt, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon ul. [...] i [...] w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. z dnia 30 października 2003 r. nr [...] oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon ul. [...] i [...] w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr [...]. Zgodność projektu z planami potwierdził Prezydent Miasta G. w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. Organ stwierdził, że dzielona nieruchomość jest obciążona hipoteką na rzecz [...] Banku [...] S.A. w W.. Zgodę na wolne od obciążeń odłączenie nowopowstałych działek nr [[...]], przeznaczonych pod drogi publiczne, [...] Bank [...] S.A. w W. wyraził w oświadczeniu z dnia 28 lutego 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Województwo [...] w części dotyczącej przeznaczenia nowopowstałej działki [...] pod drogę kategorii wojewódzkiej.

Strona zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: art. 6, 7, 9, 10 w związku z art. 125 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a.

Odwołujący się stwierdził także, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego: art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n., w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, ze zm.) i art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.).

Województwo [...] wskazało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy, pozbawił Województwo udziału w sprawie, gdyż nie przesłał postanowienia Prezydenta Miasta o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto w ocenie skarżącego przeznaczenie działki nr [...] pod drogę wojewódzką nastąpiło bez zebrania w tym zakresie jakichkolwiek dowodów, wadliwe pod tym względem jest uzasadnienie decyzji.

Jako niezgodne z prawem oceniła strona odwołująca się ustalenie polegające na przyjęciu, że droga oznaczona zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem G 2/2 winna z mocy prawa przejść na własność Województwa [...], podczas gdy rozstrzygnięcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu kwestii tej nie rozstrzygają, ponieważ klasę "G" można przypisać zarówno do dróg wojewódzkich jak również krajowych czy powiatowych. Województwo [...] dodało, że decyzję w sprawie przeznaczenia działki pod drogę wojewódzką mógł podjąć jedynie Sejmik Województwa. Ten sam organ uprawniony jest do ujęcia działki w pasie drogi wojewódzkiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 9 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego uregulowania, w sytuacji braku w dacie podziału aktu prawnego o zaliczeniu danej działki do dróg publicznych. Przepis ten, w ocenie organu należy zatem odczytywać w tym znaczeniu, iż chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Organ wskazał, że zarówno w nauce jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., powinien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy stwierdził, że planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do stanu rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 25 kwietnia 1997r., uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulic [...] i [...] - karta terenu 005-83, oraz zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 30 października 2003 r. - karta terenu 019-83, działka nr [...], znajduje się w obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną, jak wynika z dwóch ostatnich planów, w obszarze oznaczonym symbolem G 2/2 – "dwie jezdnie po dwa pasy ruchu, szerokość pasa ruchu 3,5 m, główna trasa rowerowa". Obecnie obszar działki nr [...] znajduje się w całości w przygotowywanym planie nr 1918 [...] - uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nr [...] z dnia 29 marca 2012 r. W projekcie planu dla tej działki przewidziana jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa, dla karty terenu 051-KD83 przewidziano teren ulicy głównej, odcinek projektowanej ul. tzw. [...].

Organ wskazał, że powyższe przeznaczenie w planie przedmiotowej działki wynika z ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia 26 kwietnia 2012 r. opiniującego pozytywnie zaproponowany podział. Ponadto w dołączonym do akt sprawy piśmie Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 22 września 2009 r. stwierdzono odnośnie przedmiotowej działki, że strefa przeznaczona pod drogę w klasie ulicy głównej - zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, klasy dróg nadawane są jedynie drogom publicznym - w przyszłości droga wybudowana w tej strefie zakwalifikowana może zostać do kategorii dróg wojewódzkich, po dokonaniu wydzieleń pasa drogowego i zrealizowaniu drogi.

Na podstawie tych ustaleń, po przytoczeniu treści art. 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 pkt 3, § 4 ust. 1 § 6 i § 8 oraz § 5 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził że kategoria drogi może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno - użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje, zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną po ewidencyjnym oraz prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. Własność gruntu zajętego pod drogę, z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale prawomocne, przechodzi z mocy prawa. Tak, więc to treść planu wywołuje, skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości, w przedmiotowej sprawie m.in. na województwo. Skoro zatem podstawowym warunkiem wystąpienia skutków rzeczowych w postaci uwłaszczenia gminy powiatu lub województwa jest wydzielenie działki przeznaczonej w planie pod drogę o charakterze publicznym, o określonych parametrach technicznych i użytkowych odpowiadającym klasom dróg, a dopiero po wybudowaniu drogi następuje określenie jej kategorii, to przeznaczenie przedmiotowych działek w w/w planie pod ulicę główną G 2/2, uzasadniało kwestionowane w odwołaniu określenie charakteru nowopowstałej działki jako drogi o kategorii wojewódzkiej. Odnośnie użytego w zaskarżonej decyzji sformułowania "nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej" Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zapisu tego nie należy utożsamiać z pojęciem kategorii drogi, do jakiej zaliczona została nowopowstała działka nr [...], a jedynie z charakterem tej drogi, wynikającym z zapisów planu, o czym mowa jest powyżej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego użyte przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji powyższe sformułowanie kwestionowane przez stronę odwołującą się, nie uzasadnia zmiany jego treści, ani nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, bowiem nie narusza ono powyżej przywołanego art. 98 ust.1 ustawy, ani żadnego innego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającego zastosowanie w sprawie dotyczącej wydania decyzji podziałowej.

W skardze do Sądu Województwo [...] zarzuciło, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem:

- przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 6, 7, 9 i 10 k.p.a., a także w związku z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 125 k.p.a. oraz

- przepisów prawa materialnego, tzn. art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n., w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych; na naruszenie wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego strona wskazała w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 6, 7, 9 i 10 k.p.a. strona skarżąca stwierdziła, że organ błędnie uznał, iż nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wojewódzką, pomimo braku zapisów w tym zakresie odnośnie przedmiotowej działki w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Miasta i w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. Organ oparł swoje stanowisko na opinii Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 22 września 2009 r. o charakterze fakultatywnym, z której to opinii wynika, iż w przyszłości droga wybudowana w tej strefie, w której znajduje się w/w działka nr [...] może zostać zakwalifikowana do kategorii dróg wojewódzkich. Tym samym nie wynika z niej, że w/w działka musi zostać zakwalifikowana do kategorii dróg wojewódzkich, w sytuacji gdy z zapisów planów miejscowych wynika, iż nowo powstała działka nr [...] zajęta będzie pod drogę publiczną - ulicę główną klasy G. Nadto z żadnego przepisu prawa nie wynika uprawnienie zarządu drogi do wiążącego rozstrzygania o charakterze przyszłej drogi, gdyż to treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna tę kwestię rozstrzygać.

Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, strona skarżąca wskazała, że ocena dowodów dokonana przez organ była dowolna, a nie swobodna. Przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Organ, wskazując orzecznictwo sądów, obowiązujące przepisy prawne, zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w/w opinię Zarządu Dróg i Zieleni błędnie stwierdził, że w/w działka przeznaczona jest pod drogę o charakterze wojewódzkim, gdyż w rzeczywistości nie wynika to z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], ani nawet z przywołanej przez organ opinii Zarządu Dróg i Zieleni w G. Skarżący wskazał, że sam organ wskazuje w zaskarżonej decyzji, iż zarówno w nauce jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien wynikać z planu miejscowego, zaś z treści planów wynika, że nowo powstała działka nr [...] zajęta będzie pod drogę publiczną - ulicę główną klasy G. Organ uznał ponadto nieprawidłowo, że "...to treść planu wywołuje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości, w przedmiotowej sprawie m.in. na województwo". Reasumując organ błędnie ustalił stan faktyczny w oparciu o zebrany materiał, wysnuwając z niego nieuzasadnione wnioski.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 125 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że doszło do niego poprzez lakoniczne odniesienie się przez organ do zarzutu Województwa [...] w zakresie niedoręczenia (a tym samym uznania tego stanu jako prawidłowego i nie mającego wpływu na prowadzone postępowanie) Województwu [...] postanowienia Prezydenta Miasta G. o zgodności przedmiotowego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony skarżącej nastąpiło naruszenie gwarancji procesowych strony postępowania poprzez pozbawienie prawa do złożenia zażalenia na to postanowienie. Organ nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom uzasadniającym podniesiony zarzut, w sytuacji gdy orzecznictwo jak i poglądy doktryny stoją na stanowisku, że postanowienie o zgodności projektu podziału z planem miejscowym wydawane jest w ramach postępowania kończącego się decyzją zatwierdzającą podział a nie poza nim. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt I OPK 1/99.

Wskazując na zarzut naruszenia art. art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n., w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie strona skarżąca stwierdziła, że jest on związany z uznaniem przez organ, iż droga oznaczona zgodnie z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego symbolem G 2/2 winna z mocy prawa przejść na własność Województwa [...]. Rozstrzygnięcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu natomiast kwestii tej nie rozstrzygają, ponieważ klasę "G" można przypisać zarówno do dróg wojewódzkich jak również krajowych czy powiatowych. Treść zapisów tych planów nie uprawniała do stwierdzenia, że nowopowstała działka nr [...] wydzielona jest pod drogę wojewódzką.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych strona skarżąca stwierdziła, że organ utrzymał w mocy orzeczenie pierwszej instancji, o przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę w kategorii wojewódzkiej, w sytuacji gdy kompetencja w tym zakresie zastrzeżona została dla Sejmiku Województwa, który wykonuje ją w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Podobnie w kwestii zarzutu naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ uznał, że działka nr [...] znajduje się w liniach przebiegu przyszłej drogi wojewódzkiej w sytuacji gdy kompetencja w tym zakresie zastrzeżona została dla Sejmiku Województwa, który w porozumieniu z Prezydentem Miasta (w miastach na prawach powiatu) taki przebieg ustala uchwałą ale wyłącznie w stosunku do dróg wojewódzkich już istniejących.

Strona skarżąca podkreśliła też, iż wskazanie przez organ w skarżonej decyzji informacji o przygotowywaniu nowego planu dla przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Zarzucając powyższe Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło przy tym, że wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, iż obszar wydzielonej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko, wtedy art. 98 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie, gdy dzielona nieruchomość jest objęta planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż nie brała udziału w postępowaniu opiniującym proponowany podział z ustaleniami obowiązującego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie doszło do naruszenia przepisów procedury, ani przepisów prawa materialnego. Województwo [...] zostało bowiem uznane za stronę postępowania zatwierdzającego podział przedmiotowej nieruchomości, które wszczęte zostało na wniosek "A" Spółki z o.o. i skorzystało z przysługującego środka zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 18 września 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Organ pierwszej instancji w decyzji tej orzekł, że działka gruntu nr [...] położona w G., przy ul. [...], w obrębie M. zostaje podzielona na działki o numerach [[...]]. Podział odbył się na wniosek właściciela "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł.

Podział odbył się na podstawie art. 93 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. nr 1092, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Na gruncie tego przepisu trzeba wskazać, że zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowych zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu, więc wójt, burmistrz lub prezydent miasta, badając zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, dokonują wykładni planu miejscowego (który jednocześnie jest przepisem prawa miejscowego).

Dokonując podziału działki nr [...] organy orzekły, że on jest zgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon ul. [...] i [...] w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. z dnia 30 października 2003 r. nr [...] oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon ul. [...] i [...] w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr [...].

Jednocześnie Prezydent Miasta G. stwierdził, że nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę kategorii wojewódzkiej. Jako podstawę tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 98 ust 1 u.g.n oraz ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji, odnosząc się szerzej do tej kwestii stwierdził natomiast, że przeznaczenie w decyzji o podziale działki nr [...] na drogę o kategorii wojewódzkiej wynika wprost z zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren na którym działka ta się znajduje przeznaczono w planach na ulicę główną – drogę o symbolu G 2/2.

Ustalenie takie nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zarzuty skargi w tym zakresie zasługują na uwzględnienie.

Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Wa 360/08, LEX nr 491981).

Skutki prawne, o których jest mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa.

Wydzielenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry funkcjonalno-techniczne art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, [w] E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013).

Podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. można dokonać, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy m.in. przeznaczenia terenu. Tym samym art. 98 ust. 1 u.g.n., jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność województwa wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną wojewódzką. Treść art. 98 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia natomiast wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 459/10, dostępny na stronei internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Znaczenie użytego w art. 98 ust. 1 u.g.n. wyrażenia "droga publiczna" określa ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 wskazanej ustawy). Stosowanie do art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, droga wojewódzka stanowi własność województwa właściwego ze względu na miejsce jej położenia.

Art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi te, ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) W § 4 ust. 1 pkt 4 wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, ze zm.) wprowadzona została m.in. klasa drogi oznaczona symbolem "G", co oznacza drogę główną. Z § 4 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia wynika, że droga oznaczona symbolem G może być drogą wojewódzką, krajową albo powiatową. Oznaczenie takiej klasy drogi nie przesądza zatem kategorii takiej drogi ,jako drogi wojewódzkiej.

W planach miejscowych teren działki [...] oznaczono jako przeznaczony pod drogę publiczną G (2/2 – dwie jezdnie po dwa pasy ruchu, szerokość pasa ruchu 3.5 m, główna trasa rowerowa). Z takiego zapisu uchwał planistycznych nie wynika, że teren ten został przeznaczony pod drogę kategorii wojewódzkiej. Drogę tej klasy można bowiem zakwalifikować także jako drogę innych kategorii - krajową albo powiatową.

Bez znaczenia pozostaje, że decyzja w sprawie podziału nieruchomości jest zgodna z postanowieniem Prezydenta Miasta G. z 26 kwietnia 2012 r. opiniującym projekt podziału. Postanowienie to wydano na postawie art. 93 ust. 4 u.g.n., w przedmiocie zgodności projektu podziału z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a organ opiniujący stwierdził jedynie, że działka nr [...] zgodnie z tymi planami stanowi ulicę główną, oznaczoną literą G.

Ustalenie przeznaczenia działki nr [...] pod drogę wojewódzką nie mogło być dokonane na podstawie opinii Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni. Jakkolwiek, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, a Zarząd ten jest jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi Miasta, niemniej ani Prezydent Miasta ani podległa mu jednostka organizacyjna nie posiadają uprawnień do ustalenia kategorii nieistniejącej drogi i nadania jej charakteru drogi wojewódzkiej. Treść tej opinii nie mogła zatem stanowić podstawy dokonania ustaleń odnośnie charakteru planowanej drogi, które winny być poczynione na podstawie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji lokalizacyjnej. Na marginesie zaznaczyć należy, że opinia ta wskazywała jedynie na możliwość realizacji planowanej drogi jako wojewódzkiej nie zawierając w tym zakresie jednoznacznych ustaleń co do charakteru przyszłej drogi.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje poprzez uchwałę sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Do dróg wojewódzkich zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zalicza się drogi inne niż określone jako drogi krajowe, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym nie zaliczone do dróg krajowych. Ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Przebieg dróg wojewódzkich związany być powinien z planem zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalanym przez sejmik województwa (art. 39 ust. 3 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wskazać należy, że treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy nie można natomiast wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 ustawy nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050).

Uznać zatem należy, że orzekając o przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę wojewódzką organy obu instancji dokonały ustaleń nie znajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W ocenie Sądu, treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n., polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty – gminę, powiat, województwo bądź Skarb Państwa, w zależności od kategorii planowanej drogi. Wskazanie w planie zamiast kategorii dróg ich klasy nie jest właściwe, klasyfikacja dróg dokonywana jest bowiem na podstawie kryterium funkcjonalno-technicznego, a nie wyłącznie funkcji drogi w sieci drogowej i nie pokrywa się z tym drugim podziałem. Art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. W § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazano klasy dróg – A, S, GP, G, Z, L i D. Z § 4 ust. 2 wynika, że drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg:

1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G,

2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP,

3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L,

4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z.

Tylko drogi klasy A, S i D przypisane są do dróg jednej kategorii. W takim przypadku możliwa jest interpretacja zapisów planu przez określenie kategorii drogi na podstawie jej klasy. W przypadku wszystkich pozostałych klas nie jest to możliwe w oparciu o samą treść planu, bowiem drogi klasy GP, G, Z i L mogą być drogami różnych kategorii.

Z dostępnych wyrysu i wypisów z planów zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że projektowana droga ma mieć charakter drogi wojewódzkiej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono możliwość, by w przypadku wątpliwości w zakresie treści aktu prawa miejscowego organy dokonały jego interpretacji po przeprowadzeniu analizy materiałów planistycznych, które mogą dostarczyć materiału niezbędnego do oceny treści planu w zakresie charakteru planowanej drogi i interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. (wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 374/13 dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) W przypadku, gdy analiza ta nie da podstaw do ustalenia kategorii planowanej drogi, jako drogi wojewódzkiej, brak będzie podstaw do dokonania przez organ takiego ustalenia w decyzji podziałowej.

Podnoszony przez skarżącego braku doręczenia postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie opinii o zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy podzieleniu stanowiska, że postanowienie takie pozostaje w granicach sprawy, prezentowanego w cytowanej w skardze uchwale, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że uchylenie tego postanowienia jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Postanowienie to nie przesądzało charakteru działki drogowej nr [...] jako drogi wojewódzkiej, a z jego treści nie wynika, by naruszało ono postanowienia planistyczne i skutkowało wydaniem przez organ wadliwej decyzji podziałowej. Oceny, iż działka drogowa nr [...] ma charakter drogi wojewódzkiej nie dokonano bowiem w zaskarżonej decyzji w oparciu o treść tego postanowienia ani też treść planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. jest zgodnie z art. 93 ust. 5 u.g.n. zaskarżalne zażaleniem. Powyższe oznacza, że postanowienie z 26 kwietnia 2012 r., wobec upływu terminu do złożenia zażalenia, jest ostateczne, a strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu mogłaby żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na podstawie art. 126 k.p.a. do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. Podobnie jak w przypadku wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji, i w przypadku postanowień obowiązuje jednak art. 146 § 2, nie uchyla się postanowienia jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Brak doręczenia tego postanowienia nie uzasadnia zatem jego uchylenia w ramach art. 135 p.p.s.a.

Reasumując, Sąd stwierdził, że skarżący słusznie kwestionuje wydaną decyzję podziałową, w celu uniknięcia skutków rzeczowych polegających na przejściu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na jego rzecz.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustalenie, że działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę wojewódzką nie zostało bowiem oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, a naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 9 grudnia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z 18 września 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W związku z treścią art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zwrot skarżącemu kosztów postępowania, tj. uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł.