Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1885/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 11
journal: Dz.U. 2001 nr 3 poz 21
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.
article: art. 44 i 45
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 307/07 w sprawie ze skargi K. D. na rozporządzenie Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 307/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. D. na rozporządzenie Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Wojewoda P. w dniu [...] maja 2006 r., wydał na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) rozporządzenie Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

K. D. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wezwał Wojewodę P. do usunięcia naruszeń prawa poprzez prawidłowe ustalenie granic [...] Parku Krajobrazowego w przedmiotowym rozporządzeniu. Następnie, w związku z brakiem odpowiedzi organu, wniósł na powyższe rozporządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez nieokreślenie granic obszaru [...] Parku Krajobrazowego; art. 154 ustawy, poprzez brak uchwalenia planu ochrony przyrody w terminie zakreślonym przez cytowaną ustawę. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 64, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego oraz zasad wyrażonych w Konstytucji. Zdaniem skarżącego rozporządzenie narusza przysługujące mu prawo własności, wbrew konstytucyjnej zasadzie całkowitej ochrony tej własności jak i stojących na straży ochrony tej własności przepisów prawa wspólnotowego. Skarżący wskazał również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozporządzenia, to jest art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowego rozporządzenia, oraz art. 8 i art. 127 § 1 kpa.

W motywach skargi podniósł w szczególności, iż [...] stycznia 2005 r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G. - Osada [...] wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, która zmienia sytuację prawną poszczególnych działek położonych w obrębie osady [...]. Rozporządzenie Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń, na którym oparty został uchwalony plan, nie miało mocy obowiązującej w związku z niedostosowaniem go do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i dlatego ewentualne rozszerzenie granic [...] Parku Krajobrazowego w 1994 r. nie obowiązuje. Wojewoda P. wydając zaskarżone rozporządzenie, z uwagi na błędny stan faktyczny zawarty w części graficznej rozporządzenia Nr [...] wskazał, że tereny Osady [...] leżą w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem skarżącego do dnia [...] listopada 1994 r. Osiedle [...] nie leżało w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Według skarżącego, Osada [...], na terenie której skarżący posiada działki, położona jest poza obszarem przedmiotowego [...] Parku Krajobrazowego i nie mogą w stosunku do nich odnosić się wskazane przez organ ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż [...] Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1979 r. Nr [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Zaskarżone rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r., Nr [...], poz. [...] oraz z 1998 r. Nr [...] poz. [...]). Organ powołał się na art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W zakresie granic wyznaczonego obszaru parkowego w rejonie "[...]", jak wskazał Wojewoda, nie wprowadzono żadnych zmian. Wojewoda podniósł, iż rozporządzenie z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] oraz z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] uznawały "[...]" za część [...] Parku Krajobrazowego. Tym samym w ocenie organu bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 16 omawianej ustawy. Wojewoda nie tworzył i nie zmieniał granic przedmiotowego parku. Natomiast wskazanie z listy ustawowej zakazów właściwych dla danego parku jest uprawnieniem własnym wojewody, które musi być konsultowane jedynie z Wojewódzką Radą Ochrony Przyrody, która sporządziła opinię w dniu [...] kwietnia 2006 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ustawy o ochronie przyrody, organ podniósł, iż nie ma on wpływu na byt prawny formy ochrony przyrody - ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł takiego skutku prawnego, tym samym zbędna jest polemika na temat obowiązywania w danym czasie konkretnej wersji planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego.

Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem naruszenia Konstytucji RP i wskazał, iż wprowadzone zakazy i ograniczenia wybrane zostały z listy zamieszczonej w ustawie i na mocy przepisów ustawowych. Tym samym odpowiada to w pełni treści art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązkiem każdego obywatela jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Prawo własności skarżącego nigdy nie było kwestionowane przez organy administracyjne. Natomiast skarżący dąży do zmiany treści nabytego przez siebie prawa własności poprzez odrzucenie podstawowych norm ustawowych ochrony przyrody. Organ administracyjny podniósł także, iż realizacja ustawowego obowiązku jakim było wydanie przedmiotowego rozporządzenia nie jest sprawą administracyjną, zatem wskazane przez skarżącego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w procesie legislacyjnym, wobec braku nakazu ustawodawcy stosowania tych przepisów.

Uzupełniając skargę, pełnomocnik procesowy skarżącego w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2007 r. przedstawił polemikę z twierdzeniami Wojewody, że powołanymi wyżej rozporządzeniami z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] oraz z dnia [...] września 1998 r. nie została dokonana zmiana obszaru chronionego, tj. granic przedmiotowego parku, oraz że od daty jego utworzenia (uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1979 r. Nr [...]) pozostaje on w niezmienionych granicach. Zdaniem skarżącego potwierdza to, iż "Osada [...]" położona jest poza obszarem Parku i nie mogą w stosunku do niej odnosić się wskazane w ustawie ograniczenia, które obejmują teren omawianego parku. Skarżący nie zgodził się ponadto z Wojewodą, iż zaskarżone rozporządzenie stanowi kontynuację powołanych powyżej aktów prawa miejscowego. Wskazał na pominięcie przez organ art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 r., Nr 3, poz. 21), z treści którego wynika, że rozporządzenia z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] oraz z dnia [...] września 1998 r., jako akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody, utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. W ocenie skarżącego, zaskarżone rozporządzenie, o ile opierało się na nieobowiązujących przepisach, co wynika z treści odpowiedzi na skargę, obarczone jest istotną wadą prawną skutkującą koniecznością wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał również, iż wydając zaskarżone rozporządzenie, organ powinien zastosować tryb przewidziany w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dotyczy to zwłaszcza przeprowadzenia konsultacji projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uznał , że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Wyjaśniono, że zaskarżone w tej sprawie rozporządzenie Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, ze zm.). Stosownie do treści art. 44 tej ostatniej ustawy, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Sąd przede wszystkim uznał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia swego interesu prawnego zaskarżonym aktem. Zgodnie z utrwalonymi zarówno na tle art. 28 kpa jak i na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poglądami doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak wyjaśniono interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Istotą zagadnienia jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowany aktem stosowania prawa materialnego. Zaś interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Natomiast jak podkreślono interes prawny (lub uprawnienie), znajdujący swoje oparcie w normie prawa materialnego, stosownie do treści przytoczonego przepisu musi zostać naruszony, tym samym nie jest wystarczające potencjalne zagrożenie naruszenia. W tym kontekście Sąd stwierdził, że skarżący nie wskazuje i nie uzasadnia naruszenia swego interesu prawnego przepisem zaskarżonego rozporządzenia. Nie powołuje się w szczególności ani w skardze ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, chociażby na negatywną decyzję administracyjną, wydaną w jego indywidualnej sprawie, opartą na przepisach zaskarżonego rozporządzenia. Jak wynika z treści skargi i wezwania do usunięcia naruszenia, strona powołuje się na wydane pod rządami uprzednio obowiązującego rozporządzenia Nr [...] prawomocne (negatywne) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na zaświadczenie zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzające, iż nieruchomość skarżącego nie leży w granicach [...]PK. W ocenie Sądu przytoczone okoliczności nie są wystarczające dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, a brak tego interesu, stanowiący materialnoprawną przesłankę zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia, stanowi o bezzasadności skargi.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu wszystkie zarzuty skargi nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że bezspornie [...] Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1979 r. Nr [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Ponadto zaskarżone rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń jak też rozporządzeniem z dnia [...] września 1998 r. Nr [...] zmieniającym rozporządzenie Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 1994 r., Nr [...], poz. [...] oraz z 1998 r. Nr [...] poz. [...]).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. Zgodnie z treścią art. 161 tej ustawy, z tym dniem uchylona została ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zważyć należy, iż z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy z 2004 r. park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast art. 153 tej ustawy przewiduje, iż "formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy".

Uregulowanie to miało na celu zachowanie wymienionych form ochrony przyrody, które występowały również pod rządami ustawy z 1991 r. Powyższe rozwiązanie zawarto w celu uniknięcia powoływania ich do życia na nowych zasadach .

Według art. 157 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy".

Z kolei jak podkreślono na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) dotychczasowe przepisy wykonawcze (sprzed tej nowelizacji), zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Wskazano jednakże, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Zarówno w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., jak i w art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody chodzi zatem wyłącznie o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 1991 r. Zdaniem Sądu nie dotyczą one aktów tworzących parki krajobrazowe, co wynika z treści art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., a także art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na mocy których parki te stały się najpierw parkami w rozumieniu znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a następnie formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Jednocześnie przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. (sygn. akt IV SA 1731/0, Baza orzeczeń Lex nr, 160633), w którym wyrażono pogląd, iż "trudno przyjąć, że z założenia racjonalny prawodawca w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, skoro w art. 3 potwierdził, że są one parkami narodowymi w brzmieniu wprowadzonym tą ustawą. Akty normatywne tworzące parki narodowe w postaci rozporządzeń Rady Ministrów niezmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody są obowiązującymi aktami prawnymi".

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko odnieść należy również do parków krajobrazowych, skoro stosownie do treści przytoczonego wyżej art. 7 noweli z dnia 7 grudnia 2000 r. do ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych stają się parkami w rozumieniu ustawy.

Dlatego też, w ocenie Sądu, skoro w przedmiotowej sprawie istniał stan prawny, zgodnie z którym ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego [...] Park Krajobrazowy, obejmował zgodnie z rozporządzeniem Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., zmienionym rozporządzeniem Wojewody G. nr [...] z dnia [...] września 1998 r., "[...]" jako część [...] Parku Krajobrazowego, to zaskarżone rozporządzenie z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie narusza prawa. Nie tworzy ono [...] Parku Krajobrazowego, ponieważ park ten został utworzony w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące, a jego granice i obszar na którym się znajduje pozostały niezmienione. Takie stwierdzenie Wojewody zawarte również w uzasadnieniu projektu zaskarżonego rozporządzenia odpowiada stanowi faktycznemu, co wynika chociażby z porównania treści § 1 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, który stanowi, że [...] Park Krajobrazowy "obejmuje obszar [...] ha" oraz punktu 2 załącznika nr [...] do rozporządzenia nr [...], który w pierwszym zdaniu brzmi: "Powierzchnia parku wynosi [...] km". Również opis granic [...] Parku Krajobrazowego zawarty w rozporządzeniu Nr [...] jest tożsamy z opisem granic zawartym w rozporządzeniu Nr [...], zmienionym rozporządzeniem Nr [...]. Zwrócono także uwagę na zapis odnoszący się do kompleksu południowego [...]PK (obejmującego sporny teren), który w zał. [...] rozporządzenia Nr [...] brzmi następująco: "granica wschodnia od w/w oddziału leśnego (oddz. [...] Nadleśnictwo G. Obręb O. 2005 r.) biegnie brzegiem lasów państwowych, z wyłączeniem oddz. [...] lasów komunalnych miasta S. (wg stanu na 1 stycznia 2001 r.), osiąga ul. [...], którą kieruje się na wschód i biegnie po granicy lasów komunalnych S., z wyłączeniem terenów cmentarzy i wyłączeniem oddz. [...] lasów komunalnych S. (wg stanu na 1 stycznia 2001 r.) dociera do granicy z lasami państwowymi." Odpowiedni zapis w rozporządzeniu Nr [...] stanowi z kolei: "granica wschodnia od w/w oddziału (oddz. [...] Nadleśnictwa G., obręb O.) biegnie brzegiem lasów państwowych i osiąga ul. [...], która kieruje się na wschód i po zwartym kompleksie lasów komunalnych S. z wyłączeniem cmentarza i wyłączeniem oddz. [...] dociera do granicy z lasem państwowym. Biegnie po granicy lasów państwowych z wyłączeniem oddz. [...] lasów komunalnych S. i oddziału [...] lasów komunalnych G....". Ten ostatni przytoczony zapis jest tożsamy z opisem przebiegu granic spornego rejonu znajdującym się w rozporządzeniu Nr [...]. Także części graficzne porównywanych map stanowiących załączniki do wymienionych rozporządzeń przewidują, iż [...] stanowi część [...] Parku Krajobrazowego. Jak wynika z powyższego, jeżeli [...] historyczne pozostawała w tak opisanych granicach [...] Parku Krajobrazowego, to stan faktyczny pozostaje niezmieniony.

W konsekwencji powyższych rozważań za nietrafny uznano zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody według, którego utworzenie, powiększenie, likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego następuje w formie rozporządzenia wojewody, będącego przepisem prawa miejscowego, który powinien precyzyjnie określać jego nazwę, obszar, granicę i otulinę, jeżeli została ustanowiona. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla zaskarżonego rozporządzenia Nr [...], jednakże w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy wykładać go należy poprzez treść art. 153 wymienionej wyżej ustawy, a to z tej przyczyny, że [...] Park Krajobrazowy utworzony już został uchwałą Nr [...] byłej WRN w G. i stał się, stosownie do treści § 2 ust. 4 rozporządzenia Nr [...], w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie Nr [...], "parkiem krajobrazowym w rozumieniu ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody". Tak utworzony (przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.) [...] Park Krajobrazowy stał się zatem zgodnie z art. 153 tej ustawy "formą ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy".

Zdaniem Sądu wskazany w skardze jako zarzut brak planu ochrony przyrody nie ma znaczenia prawnego ani dla utworzenia ani istnienia [...] Parku Krajobrazowego w rozumieniu cytowanego wyżej art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. W myśl art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stają się planami ochrony w rozumieniu niniejszej ustawy.

Sąd uznał także, iż brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji przyjmują, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia ani zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) ani zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bowiem zaskarżone rozporządzenie ma swe umocowanie w źródłach prawa, jakim są wymienione wyżej ustawy. Z kolei ochrona prawa własności statuowana w art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 31 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń w drodze ustawy (ust. 3 art. 64). W niniejszej sprawie ograniczenia i zakazy obowiązujące na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu, znajdują źródło w zamkniętym katalogu zakazów uregulowanych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wprawdzie organ założycielski decyduje w rozporządzeniu, które z nich będą obowiązywały na chronionym obszarze, ale wprowadzając określona grupę zakazów nie może dokonywać jej modyfikacji. Wprowadzone zaskarżonym rozporządzeniem zakazy i ograniczenia wybrane zostały z listy zamieszczonej w omawianej ustawie i na mocy przepisów ustawowych. Działanie Wojewody jak uznał Sąd odpowiada zatem wymogom zarówno ustawy o ochronie przyrody jak i art. 7 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustaw o ochronie przyrody obowiązkiem każdego obywatela jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Cytowany przepis jest powiązany z art. 74 Konstytucji RP, z którego wynika między innymi, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Również zagwarantowane w Konstytucji prawa i wolności obywatelskie (art. 31), w tym także prawo własności, doznają ograniczenia tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Znaczenie ochrony środowiska, w pojęciu którego mieści się również ochrona przyrody, jest istotne z uwagi nie tylko na walory ale i potrzebę zapewnienia społeczeństwu odpowiednich, a więc zdrowych warunków życia i wypoczynku. Zagrożenie środowiska naturalnego, a więc i zdrowia społeczeństwa osiągnęło wysoki stopień, w związku z czym potrzeba działania w tym zakresie wymaga określenia przez państwo właściwej polityki i konsekwentnej jej realizacji .

Również nie podzielił Sąd zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyjaśniając, że przepisy postępowania administracyjnego mają zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej natomiast przedmiotowe rozporządzenie jest, aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie zakresu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego rozporządzenia przez Wojewodę określają przepisy ustawy o ochronie przyrody, a te nie odwołują się do obowiązku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem organ administracji nie miał obowiązku stosowania kpa przy podjęciu zaskarżonego rozporządzenia, zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania jest bezpodstawny.

Jako nietrafny oceniono również zarzutu skarżącego, iż wydając zaskarżone rozporządzenie Wojewoda powinien zastosować tryb przewidziany w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przeprowadzenie konsultacji projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy. Tryb uzgodnienia z właściwą radą gminy, w drodze wydania uchwały przez ten organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w granicach administracyjnych, w których zlokalizowany jest park krajobrazowy, jest obowiązkowy w sytuacjach określonych dyspozycją art. 16 ust. 3 i 4. Właściwa miejscowo rada gminy uczestniczy zatem w procedurze likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego oraz uzgadnia projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda nie tworzył parku krajobrazowego, nie likwidował go ani też nie zmieniał jego granic, stąd nie było obowiązku procedury uzgodnienia projektu rozporządzenia w sposób, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. Natomiast projekt aktu prawnego wojewody podjętego w zakresie ochrony przyrody podlega zaopiniowaniu przez wojewódzką radą ochrony przyrody, stosownie do treści art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z akt sprawy, opinia taka sporządzona została przez Wojewódzką Radę Ochrony Przyrody w G. w dniu [...] kwietnia 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. D. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 113 § 1 i 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

a) brak dostatecznego wyjaśnienia zarzutów wskazanych przez skarżącego,

b) brak zbadania zaskarżonego aktu pod kątem wszechstronnego rozważenia wszystkich jego przepisów, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a tym samym niedokonanie weryfikacji zaskarżonego rozporządzenia pod kątem jego zgodności z prawem,

c) uznanie, iż skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżonym aktem,

2. na podstawie art. 174 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego a to art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż nie dotyczy on aktów tworzących parki krajobrazowe,

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej zauważono, iż Sąd pierwszej instancji w sposób całkowicie arbitralny i niewłaściwy uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżonym aktem. Dlatego też zdaniem skarżącego choć elementem skargi jest konieczność określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego to z formalnego punktu widzenia, dla zachowania tej przesłanki wystarczającym jest ogólne określenie, bez konieczności nawet powoływania przepisów, na czym polega naruszenie prawa lub też na czym polega naruszenie interesu prawnego. Sąd zobowiązany jest bowiem do kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem (art 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), zaś przy orzekaniu sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym wystarczającym jest samo postawienie zarzutu naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie ma konieczności - dla zachowani wymogów formalnych - ich uzasadniania.

Skarżący podkreślił, że kwesta naruszenia interesu prawnego skarżącego została wskazana również ustnie w toku rozprawy w dniu 9 sierpnia 2007 r. przez pełnomocnika procesowego skarżącego. Niemniej skarżący zarówno w wezwaniu Wojewody P. do usunięcia naruszenia prawa jaki i później w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w pismach procesowych wielokrotnie wskazywał na swój interes prawny, który został zaskarżonym rozporządzeniem naruszony. Ów interes prawny wynika wprost z faktu objęcia zakresem terytorialnym [...] Parku Krajobrazowego nieruchomości stanowiących własność skarżącego i wynikających z tego tytułu ograniczeń jakich doznaje jego prawo własności. Ograniczenia te wynikają wprost z zaskarżonego rozporządzenia, jak również ze stanowiących jego konsekwencje postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znamiennym jest, iż skarżący nabył przedmiotowe działki w okresie gdy nie leżały one w [...] Parku Krajobrazowym i ich użytkowanie w żaden sposób nie było w związku z tym ograniczone. Zaskarżone rozporządzenie według Wojewody P., a jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku również i sądu pierwszej instancji, uznawane jest za kontynuatora rozporządzenia z 1994 r. i uchwały z 1979 r. Tym samym w ocenie skarżącego obecnie to zaskarżone rozporządzenie narusza interes prawny skarżącego.

Rozwiązanie przyjęte w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w powiązaniu z zasadą niezwiązania tego sądu granicami skargi, oznacza ograniczenie roli sformułowanych przez skarżącego w skardze zarzutów do subiektywnego uzasadnienia żądania obalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Tak więc zdaniem skarżącego sąd administracyjny pierwszej instancji może i powinien - zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 ustawy procesowej wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty skarżącego w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania, określonych w art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Konstrukcja taka wyznacza szeroki zakres kognicji sądu administracyjnego .

Zdaniem skarżącego Sąd ograniczył się jedynie do polemiki z zarzutami skarżącego w zakresie przestrzegania przez Wojewodę trybu wymaganego przez art. 16 ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody albowiem park utworzony został uchwałą nr [...] byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. i na podstawie przepisów kolejnych ustaw o ochronie przyrody był cały czas "formą ochrony przyrody w rozumieniu ówcześnie obowiązującej ustawy". W ocenie skarżącego wobec powyższego skoro [...] Park Krajobrazowy był parkiem krajobrazowym również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., to Sąd winien był zbadać podstawę faktyczną uzasadniająca wydanie zaskarżonego rozporządzenia.

Abstrahując od powyższego, w ocenie skarżącego, Sąd błędnie przyjął, iż Wojewoda nie był zobowiązany do zastosowania przy wydawaniu zaskarżonego rozporządzenia trybu z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Podniesiono, iż Wojewoda w treści tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje podstawę prawną jego wydania - art. 16 ust 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten reguluje zakres merytorycznych decyzji odnoszących się do parku krajobrazowego, które wymagają formy rozporządzenia, a są to: utworzenie parku, jego powiększenie, zmniejszenie oraz likwidacja. Każde z tych rozporządzeń wymaga uprzednich uzgodnień z właściwą miejscowi radą gminy. Tym samym mając na uwadze podstawę prawną wydania zaskarżonego rozrządzenia, bez względu na to czy dotyczyło ono utworzenia, pomniejszenia, powiększenia lub likwidacji parku, winno być poprzedzone uzgodnieniami z radą gminy (stosownie do treści art. 16 ust. 3 zd. 2 lub 16 ust. 4).

W ocenie skarżącego sąd pierwszej instancji całkowicie pominął sygnalizowane przez skarżącego w pismach procesowych rozbieżności pomiędzy oświadczeniami Wojewody P., iż "Osada [...]" przez cały czas istnienia Parku pozostawała w jego granicach, które począwszy od pierwszej uchwały o utworzeniu Parku (uchwała nr [...] byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1979 r.) nie były zmieniane a załączonym do akt sprawy pismem Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] czerwca 2005 r. w którym stwierdza, iż "Osada [...]" przed wydaniem rozporządzenia Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nie leżała w granicach w/w Parku.

Skoro więc nie dokonywano zmiany zakresu terytorialnego Parku niewyjaśnionym jest w jaki sposób nieruchomości skarżącego położone na terenie "Osady [...]" znalazły się w granicach Parku. Znamiennym jest zdaniem skarżącego, iż zgodnie z treścią uchwały nr [...] teren Parku stanowiły jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa.

W kontekście powyższego jak konkludował skarżący należało również rozpatrywać zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2, 7 i 64). Sąd rozpoznając sprawę winien był w sposób wyczerpujący i możliwie najszerszy zbadać związek pomiędzy "zaanektowaniem" terenów Osady [...] w obszar [...] Parku Krajobrazowego z naruszeniem podstawowych praw skarżącego - prawa własności. Nadto należało ustalić czy działanie to nie nosiło znamion naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności.

Zakwestionowano także twierdzenie Sądu pierwszej instancji jakoby art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie odnosił się do rozporządzeń dotyczących utworzenia parków krajobrazowych. Zgodnie z przywołanym przepisem, przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zachowywały swoją moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie w jakim nie były z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (tj. do 3 sierpnia 2001 r.). Rozporządzenia z dnia [...] listopada 1994 r. i [...] września 1998 r. są aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Uwzględniając zatem brzmienie cytowanego powyżej przepisu należy stwierdzić iż utraciły one swa moc obowiązująca z dniem 3 sierpnia 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego .

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano na naruszenia art. 113 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżonym rozporządzeniem, jak też nie zbadano zaskarżonego aktu pod kątem wszechstronnego rozważenia wszystkich jego przepisów, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego, jak też brak dostatecznego wyjaśnienia zarzutów skarżącego .

Przepis art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do zamknięcia rozprawy stanowiąc, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Tak więc po wysłuchaniu wszystkich obecnych i uprawnionych do zabrania głosu (w przypadku ich obecności) przewodniczący składu orzekającego zamyka rozprawę w drodze zarządzenia, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Kończy to fazę postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym. Jak przyjmuje się w judykaturze zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy .

Natomiast przepis art. 134 § 1 ustawy procesowej stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Jednakże przepisy te nie zostały naruszone w rozpoznawanej sprawie w szczególności gdy uwzględni się, iż przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie było rozporządzenie Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

To zaś obligowało Sąd pierwszej instancji właśnie w trybie art. 134 § 1 ustawy procesowej do zbadania czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi na ten akt prawa miejscowego został naruszony .

Jak słusznie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z dyspozycji art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 80 , poz. 872 ze zm. ) stanowiącego, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Przede wszystkim jednak wyjaśnić należy, że skarga złożona na podstawie w/w przepisu nie ma charakteru tzw. actio popularis, gdyż do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszenia prawa ani też wyłączna sprzeczność kwestionowanego aktu prawa miejscowego z prawem. Niezbędne jest w takiej sytuacji wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia aby skutecznie taką skargę wnieść .

Dlatego też skargę może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym rozporządzeniem Wojewody P. Do wniesienia tego środka potrzebna jest zatem szczególna legitymacja. Naruszony interes prawny jak i uprawnienie powinny wynikać obiektywnie z prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystarczy tu wyłącznie twierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie może wystąpić w przyszłości. Trzeba ten związek wykazać na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też wnosząc skargę w tym zakresie należy wprost wykazać, udowodnić, że zapisy kwestionowanego aktu prawa miejscowego godzą w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę powodując, że sfera prawna zainteresowanego będzie przez ten akt zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana. Sfera chroniona przez instytucje skargi w tym zakresie jest wyznaczana przez obiektywne pojęcie interesu prawnego lub uprawnienia i przez fakt jego naruszenia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to zawsze ingerencja w sferę prawną indywidualną danego podmiotu w sferę jego interesów lub uprawnień. Stąd też mówiąc o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia jako podstawie skargi w tym zakresie trzeba wskazać na konkretne uregulowanie prawa materialnego na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie wskazał takiej normy prawa, a wbrew zarzutom skargi Sąd nie jest uprawniony mimo, że nie jest związany zarzutami skargi samodzielnie poszukiwać takiej normy prawa materialnego, która zostałaby naruszona zaskarżonym aktem prawa miejscowego.

Przepisy art. 44 i 45 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowią lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy zawartej w art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepisami tymi nie były przepisy ustawy zasadniczej, albowiem w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 7 (zasada praworządności) i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Trafnie podkreślono, że ochrona prawa własności statuowana w art. 64 Konstytucji, na którą powołuje się skarżący w związku z art. 31 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń w drodze ustawy .

Przede wszystkim zauważyć należy, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji przewidziana została w art. 64 ust. 3 statuującym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza ona prawa własności

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ograniczenie prawa własności zostało w tej sprawie wprowadzone przepisem rangi ustawowej i to ze względu na wymóg ochrony środowiska. Normą tą pozostaje w rozpoznawanej sprawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wynika z niego, że utworzenie parku krajobrazowego jak i jego powiększenie następuje w drodze rozporządzenia wojewody.

Zaś park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony, ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania , popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju .

Wprowadzenie ograniczenia prawa własności na terenie [...] Parku Krajobrazowego polegające na wprowadzeniu określonych ograniczeń o jakich mowa w art. 17 ustawy o ochronie przyrody tym samym nastąpiło dla zapewnienia ochrony środowiska. To ograniczenie prawa własności ma zatem rangę ustawową. Natomiast nie można upatrywać w przepisach rozporządzenia Wojewody ograniczenia prawa własności. Przepisy te regulują kwestie szczegółowe, jednak samo ograniczenie prawa własności było możliwe na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody . Poza tym w art. 16 ust. 5 tej ustawy wskazano, że grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach paku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu .

Żaden z przepisów wskazanych w skardze tj. art. 16 ust. 3, art. 154 ustawy o ochronie przyrody jak i w piśmie procesowym zarzut naruszenia art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3 z 2001 r. poz. 21) nie pozbawił skarżącego prawa własności. Również twierdzenia przedstawione na rozprawie, wskazujące na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego z parkiem krajobrazowym i ograniczenia wynikające z ustalonej w przedmiotowym rozporządzeniu strefy ochronnej w żaden sposób nie wpływają na zmianę wyżej wyrażonego stanowiska .

Dlatego też skoro nie został wskazany przepis prawa, który naruszałby interes prawny skarżącego bądź jego uprawnienie to zasadnie przyjęto w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia. Skoro grunty objęte granicami parku krajobrazowego pozostawia się właścicielowi gospodarczemu wykorzystaniu , którego dokładne przeznaczenie określi plan zagospodarowania przestrzennego .

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3 z 2001 r. poz. 21) poprzez jego błędną wykładnię wyjaśnić należy, że z dyspozycji tej normy wynika, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy (ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - przypomnienie Sądu), zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. - przypomnienie Sądu) w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie .

Niewątpliwie według wskazanej wyżej normy, przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114 , poz. 492 ze zm.), zachowały swoją moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym właśnie nowelą ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 grudnia 2000 r., jednak nie dłużej niż do dnia 3 sierpnia 2001 r. (skoro ustawa zmieniająca weszła w życie 2 lutego 2001 r.).

Wykładnia tego przepisu intertemporalnego jednakże nie jest możliwa bez odniesienia się do pozostałych przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w tym art. 7 tej ustawy, który statuował zasadę, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu tej ustawy zmieniającej .

Tym samym przy uwzględnieniu tej regulacji ustawy zmieniającej niespornym jest, że utworzone również na podstawie dotychczasowych przepisów parki krajobrazowe z mocy prawa stały się parkami krajobrazowymi w rozumieniu ustawy zmieniającej czyli pozostały w mocy utworzone w formie rozporządzeń wojewodów te formy ochrony przyrody. Tym samym utrata mocy przepisów wykonawczych, o której mowa w art. 11 ustawy zmieniającej dla bytu (istnienia) parku krajobrazowego nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Dlatego też przepis art. 7 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tej normie prawnej w tym zaś w odniesieniu to parku krajobrazowego, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2000 r. Tym samym stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 11 cytowanej ustawy nie dotyczy aktów tworzących parki krajobrazowe w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać za wadliwe.

Dodatkowo podnieść należy, iż uwagi dotyczące wskazanego przepisu intertemporalnego odnosiły się do poprzednio obowiązujących aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych ustawy z dnia 16 października 1991 r., natomiast przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie nie były poprzednio obowiązujące akty prawa miejscowego lecz rozporządzenie Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wydane już w oparciu o upoważnienie ustawowe zamieszczone w aktualnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody, do którego wskazany wyżej przepis art. 11 ustawy zmieniającej nie miał zastosowania .

Przedstawione zaś wyżej rozważania prowadzą do konkluzji, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego skoro nie wykazano bezpośrednich negatywnych skutków dla skarżącego związanych z wydaniem rozporządzenia z dnia [...] maja 2006 r. zaś ewentualny stan zagrożenia naruszenia prawa w przyszłości co już wyżej podniesiono nie uzasadnia przyjęcia naruszenia tego interesu lub uprawienia w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie .

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji .