Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 715/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 opkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 849/13 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz B. R. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 849/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości .

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie na skutek przeprowadzonej kontroli ustalił, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym w K. przy ul. P. dokonano wymiany skrzydła drzwiowego zamontowanego w otworze drzwiowym pomiędzy mieszkaniem nr [...] klatką schodową z otwieranego do wewnątrz mieszkania na otwierane na zewnątrz mieszkania. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz.690 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tj. zagrożenia życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez zmianę kierunku otwierania skrzydła drzwiowego z otwieranego na zewnątrz mieszkania na otwierane do środka mieszkania, w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami - Prawa budowlanego, wykonanie robót polegających na wymianie skrzydła drzwiowego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż nie doszło do zmiany wielkości otworu drzwiowego. Prace te trzeba rozpatrywać jako zwykłe użytkowanie rzeczy i bieżącą ich konserwację. Przez bieżącą konserwację rozumie się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem. Prawo budowlane dopuszcza montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych. Organ przytoczył treść § 242 ust. 4, § 239 ust. 1, § 237 ust. 10, § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu, obecny stan faktyczny jest prawnie nie do zaakceptowania z uwagi na to, że szerokość przejścia drogi ewakuacyjnej poziomej po otwarciu skrzydła drzwiowego do mieszkania nr 12 wynosi 1,31m, wobec wymaganych min. 1,4m. W związku z tym, zgodnie z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zasadnym było nakazanie doprowadzenia wymienianych drzwi do odpowiedniego stanu technicznego.

J. A. wniósł odwołanie domagając się uchylenia powyższej decyzji. Podniósł, że logicznym jest to, iż nie wykonując robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, nie mógł naruszyć ani złamać tej regulacji. Podkreślił, że nie doszło do kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że drzwi mieszkania w budynku wielorodzinnym prowadzące na klatkę schodową stanowią wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Nadto w ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej stosując jako podstawę § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., bowiem przepis ten odnosi się do dróg ewakuacyjnych poziomych. Tymczasem klatka schodowa nie jest poziomą drogą ewakuacyjną. Do takiego wniosku można dojść analizując § 66 i § 68 pkt 1 rozporządzenia. Dodatkowo stanowisko to potwierdzone zostało w § 246 pkt 1 rozporządzenia. Organ I instancji nie powołał się także na przepisy k.p.a. Z uwagi więc na bezprzedmiotowość postępowania organ odwoławczy postępowanie pierwszoinstancyjne umorzył.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła B. R. wnosząc o jej zmianę poprzez przyjęcie, że wstawienie drzwi wejściowych do mieszkania nr [...], otwierających się na zewnątrz lokalu, zostało wykonane niezgodnie z prawem, a odwołujący dokonał samowoli budowlanej. Otwarcie drzwi lokalu nr [...] zmniejsza drogę ewakuacyjną, nadto uniemożliwia swobodne przejście skarżącej, jako właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...], czym naraża ją na uderzenia. Drzwi bowiem po ich maksymalnym otwarciu dokonują blokady w przejściu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że przepisy prawa budowlanego, a konkretnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi zwęża drogę ewakuacyjną. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił i dokonał oceny, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, bowiem wymiana drzwi nie stanowi przebudowy, gdyż nie został powiększony otwór drzwiowy. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje też kwestia, iż wymiana drzwi w omawianym stanie faktycznym nie podlega zgłoszeniu wykonania określonych prac budowlanych. W zakresie zaś wymogów dotyczących szerokości drogi ewakuacyjnej w sytuacji otwarcia drzwi uczestnika postępowania J. A. na zewnątrz, to zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami – ust. 3 § 236 rozporządzenia. Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Łączną szerokość drzwi w świetle, przepisów stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m - § 239 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei warunki jakim powinna odpowiadać szerokość dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 rozporządzenia. Stanowi on, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób – ust. 2 § 242 rozporządzenia. Zasadniczą zaś regulację normującą sytuację opisaną w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, zawiera ust. 4 § 242 rozporządzenia. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów, prawnym ograniczeniem w montażu drzwi mieszkania prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku (w tym mieszkańców lokalu, w którym drzwi takie zamontowano), jest zmniejszenie szerokości lub przesłonienie drzwi mieszkania poniżej najmniejszej szerokości drzwi w świetle ościeżnicy podanej w § 239 ust. 1 rozporządzenia lub też zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej mierzonej po całkowitym otwarciu drzwi na zewnątrz poniżej wartości podanej w § 242 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu z materiału dowodowego sprawy niniejszej (protokołu oględzin, szkicu sytuacyjnego, zdjęć) wynika, że szerokość przejścia, po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr [...] wynosi 1,65m, co nie narusza 1,4 m; z protokołu oględzin wynika, że odległość od otwierających się drzwi do schodów wynosi 80cm. Trudno zatem sobie wyobrazić, aby otwierające się drzwi w kierunku ściany na zewnątrz mogły uderzyć skarżącą. Zatem montaż przedmiotowych drzwi nie ma żadnego znaczenia dla ograniczenia drogi ewakuacji z lokalu nr [...] – należącego do skarżącej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 178 poz. 1380 ze zm.), zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719), wprowadza zakaz lokalizowania w obiektach elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych.

Sąd zaznaczył, że organ I instancji zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Regulacja ta ma bowiem zastosowanie do legalnie zakończonej inwestycji (w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że wymiana drzwi nie podlega nawet zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych prac budowlanych), która podlega kontroli organu nadzoru budowlanego już po jej zakończeniu. Zgodnie z tą regulacją w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten odnosi się do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Natomiast art. 61 Prawa budowlanego (powołany przez organ I instancji) wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego: są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Powyższe przepisy Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Generalnie więc nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 pkt 1Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "...właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1 - 3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie Sądu w związku z tym, że przedmiotowe drzwi otwierają się w kierunku ściany nie stwarzają niebezpieczeństwa dla ludzi i nie naruszają zasad z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ponadto drzwi sąsiedniego lokalu otwierają się do wewnątrz, a tym samym nie ma możliwości, aby doszło do zblokowania się przy jednoczesnym otwarciu obu drzwi i sytuacji, iż w sposób trwały droga ewakuacyjna jest ograniczona. Nie ma więc mowy też o tym, że wymiana drzwi uniemożliwi ewakuację.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, lecz błędnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jeżeli bowiem organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienie w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana w tym przepisie i przyjąć należy, że mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art.140) czyli art.105 k.p.a. Przepis ten może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji, lecz równocześnie brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej B. R., reprezentowana przez radcę prawnego S. S., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne nie przyjęcie i niezastosowanie norm prawa materialnego, tj.: § 68 ust. 1 i § 242 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie znajdują one zastosowania jako podstawy do orzeczenia nakazu zmiany kierunku otwierania skrzydła drzwiowego z otwieranego na zewnątrz mieszkania na otwierane do środka mieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. P. nr [...] w K.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły roboty wymagające zgłoszenia - ponieważ nie miało miejsca powiększenie otworów drzwi w ramach wykonanych prac dotyczących wymiany drzwi i że jest to okoliczność bezsporna - w sytuacji, gdy skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze do WSA zarzuty zmiany wielkości otworu drzwiowego przez jego powiększenie, zwiększone wymiary drzwi w lokalu nr [...]. Co zdaniem skarżącej wymagało zgłoszenia jako przebudowa lub na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie, naruszając art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. stanowiła nieistotne uchybienie nie dające podstaw do uchylenia decyzji i tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przez jego niezastosowanie, to jest nieuchylenie decyzji WWINB w Poznaniu umarzającej postępowanie, przy ustaleniu Sądu, że nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniająca jego umorzenie z art. 105 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego § 68 ust. 1 i § 242 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie że nie znajdują one zastosowania jako podstawy do orzeczenia nakazu określonego w decyzji organu I instancji. Sąd analizując treść § 242, pominął § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który wskazuje minimalną szerokość spocznika 1,5 m w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Zdaniem skarżącej klatka schodowa jest zarazem drogą ewakuacyjną, a więc należy łącznie rozpatrywać te przepisy. Skoro stawiane są wymagania minimalne co do spocznika , to jakiekolwiek zmniejszenie powierzchni (przez montaż drzwi otwieranych na zewnątrz) w tym przypadku jest niedozwolone. Oceniając, czy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Sąd winien łącznie zastosować § 68 ust. 1 i § 242 w/w rozporządzenia, czego nie uczynił. Sąd błędnie przyjął szerokość spocznika po otwarciu drzwi oraz odległości między schodami a drzwiami. Nie odniósł się do podanej szerokości spocznika po otwarciu drzwi przyjętej przez PINB w K.

Skarżąca zarzuciła, iż Sąd błędnie podał, że po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr [...], szerokość przejścia wynosi 1,65 m, natomiast odległość od otwieranych drzwi do schodów wynosi 80 cm. Podając te dane Sąd stwierdził, że oparł się na protokóle oględzin, szkicu i zdjęciach. Sąd jednak nie wskazał, w oparciu o jaki konkretnie materiał dowodowy - z jakich kart akt pochodzą szkice, zdjęcia oraz oględziny - ustalił powyższe. Ponadto skarżąca podniosła, że nie została powiadomiona w trakcie trwającego postępowania, że zostaną przeprowadzone oględziny, a więc była pozbawiona możliwości udziału w tych oględzinach, a tym samym nie mogła zająć stanowiska. Został naruszony zatem art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., bowiem nie umożliwiono skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (zdjęć, szkiców i oględzin). O powyższych dowodach skarżąca dowiedziała się dopiero po otrzymaniu uzasadnienia sądu.

Skarżąca podniosła, że WINB w Poznaniu nie dokonywał odmiennych ustaleń fatycznych od tych, które poczynił PINB w Koninie, a dokonał wyłącznie odmiennej oceny prawnej. Trudno więc ustalić skąd WSA przyjął, że szerokość spocznika po otwarciu drzwi wynosi 1,65 m skoro z decyzji PINB w Koninie wynika, że 1,31m. Sąd nie odniósł się do tego ustalenia i nie wskazał, aby ustalenie organu I instancji w tym zakresie było błędne.

Skarżąca podniosła również, że drzwi stanowiące przedmiot postępowania otwierają się na ścianę, gdzie zamontowany jest włącznik światła, a więc osoba chcąc włączyć światło, może zostać uderzona przez otwieranie drzwi. W lokalu nr [...] zamontowano drzwi o większych rozmiarach niż poprzednie; otwór drzwiowy jest szerszy o 20 cm i wyższy o 15 cm w stosunku do stanu istniejącego przed wymianą drzwi. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego i w skardze do WSA podnosiła zarzut zmiany wielkości otworu drzwiowego. W takiej sytuacji wykonywanie robót budowlanych podlegało zgłoszeniu jako przebudowa lub na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z uwagi na braki dotyczące ustaleń faktycznych i pominięcie twierdzeń skarżącej, skarżąca załączyła do skargi kasacyjnej zdjęcia spocznika i drzwi wraz z ich wymiarami oraz ekspertyzę i rysunki, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów w trybie art. 106 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie, naruszając art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § k.p.a., stanowiła nieistotne uchybienie nie dające podstaw do uchylenia decyzji i tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przez jego niezastosowanie, to jest nieuchylenie decyzji WWINB w Poznaniu przy ustaleniu Sądu, że nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniająca jego umorzenie z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej jest to uchybienie, które winno skutkować uchyleniem wyroku, gdyż miało to wpływ na wynik sprawy, a wynika to z faktu, że WWINB za podstawę rozstrzygnięcia uznał okoliczność, że w ogóle nie ma zastosowania § 242 rozporządzenia, bo nie są to poziome drogi ewakuacyjne, ani żaden inny przepis prawa materialnego nie ma w tej sprawie zastosowania. W związku z czym nie prowadził w ogóle postępowania merytorycznego odnoszącego się do weryfikacji decyzji PINB i ustaleń postępowania pierwszoinstancyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a to z poniższych względów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, lecz błędnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe - powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, albowiem u podstaw oddalenia skargi legły ustalenia faktyczne nie znajdujące odzwierciedlenia w aktach administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że wymiana drzwi w stanie faktycznym tej sprawy nie podlega zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych prac budowlanych. Tymczasem skarżąca konsekwentnie podnosiła w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji, jak też w skardze do Sądu, że wymianie drzwi towarzyszyło powiększenie otworu drzwiowego i podawała różnicę w wymiarach dotyczących szerokości i wysokości tego otworu. A zatem, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, okoliczność braku zmiany wielkości otworu drzwiowego nie jest w tej sprawie bezsporna. Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Od ustalenia zakresu wykonanych prac budowlanych uzależniona jest bowiem ocena, czy wymagane było dokonanie przez właściciela lokalu nr [...] zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Bez należytego ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych nie jest możliwa prawidłowa subsumcja stanu faktycznego do odpowiednich norm prawa materialnego. Zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy winien dać odpowiedź na pytanie, czy roboty budowlane wymagały, czy też nie wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych ( art. 30 i art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a więc winien pozwalać na jednoznaczne określenie zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych.

Rozważając powyższe kwestie Sąd pierwszej instancji winien ocenić również, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zapewniło należyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy ( art. 77 § 1 k.p.a.) i czy organ zachował reguły postępowania dowodowego ( m.in. art. 81 k.p.a.), w tym czy uczynił zadość art. 10 § 1 k.p.a. A to także i z tego względu, że w sprawie przeprowadzone były oględziny i Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy skarżąca była powiadomiona o terminach oględzin, a więc czy organy przeprowadziły postępowanie stosownie do zasad wynikających z art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a.). Nadto Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy w trakcie tych oględzin dokonano stosownych ustaleń, w tym czy dokonano pomiaru otworu drzwiowego przedmiotowych drzwi i sprawdzono, czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr [...] odpowiadają wymiarom innych otworów drzwiowych do innych lokali w tym budynku, a więc, czy organy podjęły czynności pozwalające ustalić, czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr [...] uległy zmianie czy też pozostały niezmienione.

Rację ma też skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie stanu faktycznego, dotyczącego szerokości przejścia po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych lokalu nr [...], przyjął dane sprzeczne ze stanem faktycznym ustalonym przez organ nadzoru budowlanego. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z materiału dowodowego sprawy (protokołu oględzin, szkicu sytuacyjnego, zdjęć) wynika, że szerokość przejścia, po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr [...] wynosi 1,65m, co nie narusza 1,4 m; z protokołu oględzin wynika, że odległość od otwierających się drzwi do schodów wynosi 80cm. Natomiast organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skrzydło drzwiowe zamontowane do ościeżnicy w mieszkaniu nr [...] po całkowitym otwarciu spowoduje zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej do 1,31 m. Organ II instancji nie zajmował się powyższymi kwestiami, gdyż uznał, że § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie może znaleźć zastosowania, bo w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z poziomą drogą ewakuacyjną. Przepisy powyższego rozporządzenia dopuszczają możliwość montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń związanych z pożarem droga ewakuacyjna/(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2000 roku, syg. akt II SA/Gd 980/98). Dotyczy to m. in. sytuacji, gdy sposób umieszczania i otwierania drzwi zwęża drogę ewakuacyjną.

Zgodnie bowiem z § 242 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób (ust. 2). Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi (ust. 4).

W tym stanie prawnym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że szerokość przejścia, po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr [...] wynosi 1,65m, co nie narusza 1,4 m, jest sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenie, czy montaż drzwi w lokalu nr [...] nie powoduje zmniejszenia rozmiarów drogi ewakuacyjnej, poza wielkość wymaganą przepisem § 242 powyższego rozporządzenia jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy się również zastanowić, czy sytuacja ta nie narusza przepisu art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej( Dz.U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) w zakresie zapewnienia możliwości ewakuacji w sytuacji zagrożenia i § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719), który wprowadza zakaz lokalizowania w obiektach elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. Pamiętać przy tym należy, iż przepis § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ma znaczenie dla prawnej oceny zachowania właściwiej szerokości drogi ewakuacyjnej nie tylko z mieszkania skarżącej, ale i z innych mieszkań. Skoro skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu, nie mogą zmniejszać szerokości tej drogi, to nie mogą także, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać szerokości drogi ewakuacyjnej, na którą wychodzi się innymi drzwiami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego. Od właściwego ustalenia okoliczności faktycznych w danej sprawie uzależniona jest ocena, które przepisy obowiązującego prawa znajdują zastosowanie w tej sprawie i czy stan faktyczny wypełnia dyspozycję przepisu prawa materialnego, który w sprawie winien znaleźć zastosowanie.

Zwrócić należy uwagę na to, że zarówno przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), na który wskazywał organ I instancji, jak i przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica w hipotezie tych przepisów polega m. in. na tym, iż art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane odwołują się do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 tej ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek robót budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.