Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 127/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 i nast.
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. D. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. i A. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 4 grudnia 2014 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno – usługowego świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi" oraz postanowienie Starosty z dnia 20 października 2014 r. odmawiające wyłączenia A. G. i M. M. – P. od prowadzenia postępowania.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 26 sierpnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek A. i P. D. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno–usługowego świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi" na działce nr [...] obręb W., gmina S. Do wniosku został dołączony projekt budowlany w którym projektowany budynek określony został jako budynek mieszkalno-usługowy przeznaczony do świadczenia usług opieki nad osobami starszymi realizowanych w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obiekt został zaprojektowany jako dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony w konstrukcji tradycyjnej murowanej. Na parterze o powierzchni 447,90 m2 oprócz pomieszczeń mieszkalnych (8 pokoi i 4 łazienek oraz WC gości) przewidziano część usługową o łącznej powierzchni 71,9 m2, w skład której wchodzi: gabinet zabiegowy, gabinet lekarski, WC personelu, pomieszczenie socjalne, komunikacja, magazyn dobowy, zmywak, kuchnia. Na poddaszu o powierzchni 429,65 m2 zaprojektowano 10 pokoi mieszkalnych, 10 łazienek, salę terapii zajęciowej, bibliotekę, magazyn sprzętu, salę ćwiczeń, pralnię, kuchnię, WC i pomieszczenie techniczne. W projekcie zagospodarowania terenu przewidziano 5 miejsc postojowych i jak wynika z opisu technicznego tego projektu - 3 z nich przewidziano na projektowaną usługę oraz 2 miejsca postojowe dla funkcji mieszkaniowej. Stwierdzono, że taka ilość przewidzianych miejsc postojowych jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, który ustala min. 3 miejsca postojowe na 100 m2 projektowanej usługi oraz min. 1 miejsce postojowe na projektowany budynek mieszkalny (karta 4 i 23 projektu budowlanego).

Starosta, postanowieniem z dnia 17 września 2013 r., wezwał inwestorów do uzupełnienia braków złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji o: prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dokumentację zgodną z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (spis treści, trwałe zszycie dokumentacji projektowej); projekt zagospodarowania terenu (brak podpisów branżystów); decyzję na wycinkę drzew; informację dotyczącą drzewostanu przy montażu instalacji projektowanego źródła ciepła; informację o podstawie prawnej świadczenia usług opieki nad osobami starszymi, informację o programie funkcjonalno-użytkowym; opłatę skarbową; wymagane uzgodnienia; wrysowanie w projekcie zagospodarowania terenu strefy obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią; wskazanie ilości miejsc postojowych zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie, decyzją z dnia 8 października 2013 r., Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Organ uznał bowiem, że inwestorzy nie uzupełnili dokumentacji zgodnie z postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. Starosta stanął na stanowisku, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie całodobowej opieki w formie udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo-wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów. Projektowany budynek nastawiony jest więc na prowadzenie usług. Domy takie prowadzone są natomiast na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub statutowej. Z kolei, według inwestorów, projektowany budynek miał funkcjonować w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593). Z opisu technicznego projektu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że zaplanowano wydzielenie części związanej z obsługą części mieszkalnej, w której skład wchodzą pomieszczenia: gabinet lekarski, gabinet zabiegowy, wc personelu, pomieszczenia socjalne, komunikacja, magazyn dobowy, zmywak oraz kuchnia.

Od tej decyzji A. i P. D. wnieśli odwołanie, w którym zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia Starosty.

Wojewoda, decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., uchylił decyzję Starosty z dnia 8 października 2013 r. i wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta powinien dokonać analizy przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych w kwestii dotyczącej definiowania budynku mieszkalnego, a uzasadniając ponowną decyzję powinien w szczegółowy sposób przedstawić swoje stanowisko odnośnie planowanej inwestycji, zwłaszcza w przypadku uznania, że planowany obiekt nie może zostać uznany za mieszkalny.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, Starosta, postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r., nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o prawidłowo wyliczoną opłatę skarbową i wskazanie ilości miejsc postojowych zgodnie z zapisami planu miejscowego a następnie, 22 kwietnia 2014 r., wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podtrzymując stanowisko, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie usług. Nadto postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. organ odmówił wyłączenia pracowników Wydziału Architektury M. M. i A. G.

Od tej decyzji inwestorzy również złożyli odwołanie twierdząc, że organ pierwszej instancji naruszył szereg przepisów poprzez niewyjaśnienie inwestorom podstawy prawnej swojej decyzji.

Decyzją z 12 czerwca 2014 r. Wojewoda: 1. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 22 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 2. uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia 27 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 3. uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia 3 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że Starosta nie dokonał analizy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych co do definicji budynku mieszkalnego. Uznał natomiast, odmiennie od inwestorów, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie całodobowej opieki w formie udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo – wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów – nie uzasadniając tego stanowiska w sposób szczegółowy. Wojewoda stwierdził również, że Starosta nie mógł postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. wezwać skutecznie inwestorów do uiszczenia "prawidłowo wyliczonej opłaty skarbowej". Brak opłaty skarbowej jest brakiem formalnym, a nie merytorycznym i w przypadku złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty zastosowanie znajduje art. 261 Kodeksu postepowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do postanowienia Starosty z dnia 3 marca 2014 r. Wojewoda wskazał, że nie było podstaw do wyłączenia Inspektora Wydziału Architektoniczno – Budowlanego A. G. od prowadzenia przedmiotowej sprawy, gdyż ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzedniej decyzji, następnie uchylonej, nie wypełnia normy art. 24 kpa. Z kolei, zdaniem Wojewody, istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego M. M. – P., gdyż postanowienie to zostało przez nią podpisane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 486/14 oddalił skargę P. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2014 r. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 446/15, oddalił skargę kasacyjną A. i P. D. od orzeczenia WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta, decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, podnosząc, że przedłożone przez inwestorów dokumenty nie spełniają warunków ustalonych przez przepisy prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wyjaśnił, że w dniu 11 lipca 2014 r. wezwał inwestorów, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do uzupełnienia dokumentacji o opłatę skarbową. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. skarżący poinformowali organ o dokonanej opłacie skarbowej w wysokości 71,90 zł. Następnie, pismem z dnia 17 lipca 2014 r., organ poinformował inwestorów o błędnie naliczonej stawce opłaty skarbowej oraz o terminie uzupełnienia braków. Inwestorzy w dniu 23 lipca 2014 r. złożyli pismo z wyjaśnieniami do pisma Starosty z dnia 17 lipca 2014 r. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji o uzupełnienie wniesionej opłaty skarbowej oraz prawidłowe wskazanie ilości miejsc postojowych zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w terminie do dnia 18 sierpnia 2014 r. W piśmie z dnia 31 lipca 2014 r. inwestorzy wskazali, że wniesiona opłata i zaprojektowana ilość miejsc parkingowych jest poprawna. W rezultacie, pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r., organ poinformował skarżących o podtrzymaniu swojego stanowiska, co do obowiązku uzupełnienia dokumentacji. Pomimo upływu terminu określonego do dnia 18 sierpnia 2014 r. inwestorzy nie nadesłali pozostałych wyjaśnień w tej sprawie.

W wyniku wniesionego przez inwestorów odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 15 października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 20 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz uchylił postanowienie Starosty z dnia 28 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Wojewody nie było podstaw do wydawania postanowienia z dnia 28 lipca 2014 r. Starosta w prowadzonym postępowaniu wezwał już inwestorów do wniesienia prawidłowej opłaty skarbowej pouczając jednocześnie, że jej nieuiszczenie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W związku z tym nieuzupełnienie braków formalnych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinno skutkować brakiem dalszego rozpatrzenia sprawy. Poza tym postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego powinno dotyczyć jedynie merytorycznych braków w dokumentacji. Brak opłaty skarbowej jest zaś brakiem formalnym.

Wojewoda wskazał ponadto, że decyzję organu I instancji podpisał Naczelnik Wydziału Architektoniczno – Budowlanego – M. M. – P., której dotyczył wniosek inwestorów o wyłączenie od udziału w postępowaniu. W aktach sprawy brak jest zaś postanowienia podpisanego przez bezpośredniego przełożonego Naczelnika, które by takiego wyłączenia odmawiało.

Wojewoda wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zwrócić uwagę na uzupełnienie braków formalnych i dopiero w przypadku ich uzupełnienia rozpoznać sprawę merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 780/14, oddalił skargę A. i P. D. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta postanowieniem z dnia 20 października 2014 r. odmówił wyłączenia A. G. i M. M. – P. od prowadzenia postępowania.

Następnie, postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r., organ nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o wskazanie na projekcie zagospodarowania terenu ilości miejsc postojowych zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. wyjaśnili, że wskazana w projekcie zagospodarowania ilość miejsc parkingowych jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócili się jednocześnie o prawidłowo wskazanie zdaniem organu ilości miejsc parkingowych. Starosta, pismem z dnia 21 listopada 2014 r. wyjaśnił, że w jego ocenie cały zaprojektowany budynek o łącznej powierzchni 956,39 m2 wykorzystywany będzie do prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym zaprojektowana ilość miejsc parkingowych jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. Starosta poinformował wnioskodawców, że opłata skarbowa w niniejszej sprawie powinna być uiszczona w kwocie 539 zł.

Starosta, decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r., wydaną m. in. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno - usługowego świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi" na działce nr [...] obręb W., gm. S.

Od powyższej decyzji A. D. i P. D. wnieśli odwołanie w którym podnieśli, że Starosta błędnie zakwalifikował planowaną przez nich inwestycję, przez co naliczył nieprawidłową opłatę skarbową, a także niesłusznie żąda dostosowania ilości miejsc parkingowych do wymogów planu. Skarżący zaskarżyli ponadto postanowienie Starosty z dnia 20 października 2014r. twierdząc, że istnieją przesłanki do wyłączenia wskazanych pracowników Starostwa.

Wojewoda decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 4 grudnia 2014 r. oraz postanowienie Starosty z dnia 20 października 2014 r.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W. uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2011 roku minimalne wskaźniki zaspokojenia potrzeb parkingowych ustalono:

- dla zabudowy mieszkaniowej - 1 miejsce postojowe na jeden budynek mieszkalny lub jedno mieszkanie,

- dla funkcji usługowych - nie mniej niż 3 miejsca na 100m2 powierzchni całkowitej przeznaczonej dla usług.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że cały zaprojektowany budynek wykorzystywany będzie przez właściciela do prowadzenia działalności gospodarczej, mimo że z analizy sporządzonej przez projektanta w projekcie budowlanym złożonym w Starostwie wynika, że powierzchnia użytkowa usług w planowanym budynku wynosi 71,90m2. W ocenie organów projektowana powierzchnia użytkowo - usługowa wynosi 956,39 m2, a w związku z tym projektowana ilość miejsc postojowych jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Wojewody organ I instancji zasadnie uznał, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie usług. Ich zakres bowiem obejmuje świadczenie całodobowej opieki w formie: udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo-wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidualnych potrzeb klientów. Projektowany budynek nastawiony jest na prowadzenie usługi zbiorowego zamieszkania. Domy te są prowadzone na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub statutowej a nie, jak wskazuje strona, na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

Wojewoda zwrócił uwagę, że część budynku, w której będą przebywać pensjonariusze, uznawana przez skarżących za mieszkalną, będzie również wykorzystywana przez właściciela obiektu do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu domu opieki społecznej. Okoliczność zamieszkiwania pensjonariuszy nie umożliwia traktowania części budynku jako obiektu mieszkalnego spełniającego wymogi zawarte w przywołanej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Wskazując na przepisy powyższego rozporządzenia, ustawy o pomocy społecznej a także na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) organy architektoniczno-budowlane doszły do przekonania, że projektowaną inwestycję należy zakwalifikować do kategorii budynków świadczących usługi zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, określonych w dziale 12 (budynki niemieszkalne), grupie 126, klasie 1264 PKOB.

Uznając zatem, że projektowany budynek nie jest w części wskazanej przez skarżących budynkiem mieszkalnym skarżący zostali wezwani do uiszczenia prawidłowej opłaty skarbowej oraz do dostosowania ilości miejsc parkingowych wymaganych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Końcowo, ustosunkowując się do kwestii odmowy wyłączenia z udziału w przedmiotowym postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektoniczno - Budowlanego – M. M. – P. oraz inspektora tego Wydziału – A. G. Wojewoda, wskazując na treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wyjaśnił, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzednio decyzji organu pierwszej instancji, następnie uchylonej, nie stanowi przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. Podstawa taka nie wynika w szczególności z unormowania wskazanego powyżej przepisu, regulującego kwestie wyłączenia rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. i P. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Wojewody w pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów o właściwości, tj. art. 12 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1282). Następnie wskazali na szereg uchybień w odniesieniu do przepisów postępowania, które w ich ocenie miały wpływ na wynik tego postępowania. W szczególności wskazali na naruszenie:

art. 15 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego i dokonanie jedynie weryfikacji decyzji organu I instancji;

art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. z uwagi na błędną wykładnię tego przepisu;

art. 107 § 3 K.p.a. nie odniesienie się przez Wojewodę do wszystkich zarzutów oraz niedokonanie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia;

art. 7 i 80 K.p.a. polegające na nieuprawnionej, arbitralnej konwersji wniosku strony;

art. 138 § 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty pomimo, że uchybienia postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i wynikające stąd wady decyzji przemawiają, zdaniem skarżących, za koniecznością wyeliminowania decyzji Starosty z obrotu prawnego;

art. 7 i 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art 24 § 3 K. p. a. poprzez rozpatrzenie zażalenia w przedmiocie wyłączenia pracownika w oparciu o niewłaściwe przepisy postępowania, niezgodnie z żądaniem strony, a w konsekwencji nieprawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie zażalenia.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została wydana ponadto z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego:

art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na uznanie, że organ administracji publicznej może dokonywać oceny funkcji budynku wbrew dowodom zebranym w sprawie, tj. dokumentacji projektowej, oświadczeniom i wnioskowi strony oraz wbrew posiadanym kompetencjom;

art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 12 ustawy o opłacie skarbowej poprzez uznanie, że organ administracji budowlanej może uzależniać wydanie decyzji pozwolenia na budowę od uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości ustalonej przez ten organ.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego świadczącego usługę opieki nad osobami starszymi oraz postanowienie Starosty odmawiające wyłączenia A. G. i M. M. – P. od prowadzenia postępowania.

Skarżący, będący jednocześnie inwestorami, do wniosku o pozwolenie na budowę załączyli projekt budowlany, w którym planowany obiekt został oznaczony jako budynek mieszkaniowo – usługowy. Z przedstawionego projektu wynika, że planowana inwestycja obejmuje budowę dwukondygnacyjnego budynku, który ma częściowo pełnić funkcję budynku zamieszkania zbiorowego (domu opieki społecznej funkcjonującego, jak wskazał inwestor, w reżimie ustawy o pomocy społecznej), a częściowo funkcję usługową związaną z opieką lekarską i pielęgniarską (na parterze znajdować się będą: gabinet lekarski, gabinet zabiegowy, WC personelu, pomieszczenie socjalne, komunikacja, zmywak, kuchnia, magazyn dobowy). Powierzchnia projektowanego budynku ma wynieść 959,39 m2. W projekcie wyznaczono 5 miejsc postojowych, z czego 3 przewidziano na projektowaną usługę oraz 2 miejsca postojowe dla funkcji mieszkaniowej.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjęły odmienne od skarżących stanowisko uznając, że cała projektowana inwestycja będzie funkcjonowała w sposób zapewniający świadczenie usług – świadczenie całodobowej opieki w formie udzielenia stałego zamieszkania, wyżywienia, zapewnienia środków higieny osobistej, pościeli, odzieży i obuwia oraz kompleksowej pomocy opiekuńczo wspomagającej, lekarskiej dostosowanej do indywidulanych potrzeb klientów.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że zaprojektowany obiekt jest w całości budynkiem usługowym, mimo że jedną ze świadczonych w nim usług będzie usługa bytowa polegająca na zamieszkiwaniu w nim pensjonariuszy. W projektowanym budynku ma być prowadzona działalność gospodarcza określona w art. 67 i nast. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2015 r., poz. 163). Działalność ta, jak wynika z tego przepisu, polega na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zgodnie z art. 68 ustawy o pomocy społecznej opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług opiekuńczych (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a-e) oraz bytowych zapewniających miejsce pobytu, wyżywienie, utrzymanie czystości (art. 68 ust. 1 pkt 2 lit. a-c wskazanej ustawy). Usługi wymienione wskazane w ust. 1 i 2 wskazanego przepisu są ze sobą ściśle związane i nie można ich rozdzielić.

Z kolei zgodnie z normatywną definicją zamieszczoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) "mieszkanie" to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa (§ 3 pkt 9). W rozporządzeniu tym mowa o "budynku zamieszkania zbiorowego", którym jest także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów czy dom zakonny. Budynek taki wedle dalszych definicji zawartych w tym rozporządzeniu kwalifikowany jest do "budynków gospodarczych" (§ 3 pkt 8). Rozporządzenie to definiuje również "pomieszczenie mieszkalne" jako pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego.

Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) do budynków mieszkalnych zalicza się między innymi grupę 113, to jest budynki zbiorowego zamieszkania. Klasa 1130 w tej grupie obejmuje m. in. budynki zbiorowego zamieszkania, w tym domy mieszkalne dla ludzi starszych, studentów, dzieci i innych grup społecznych, np. domy opieki społecznej (...). Klasą tą nie zostały jednak objęte szpitale, kliniki i budynki instytucji z opieką medyczną (lekarską lub pielęgniarską), które zostały zakwalifikowane do klasy 1264.

Do budynków niemieszkalnych wyszczególnionych w dziale 12, grupie 126, klasie 1264 PKOB dotyczącej budynków szpitali i zakładów opieki medycznej zostały zakwalifikowane m. in.: budynki instytucji ochrony zdrowia świadczące usługi zakwaterowania, z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, niepełnosprawnych itp.

Podstawowym warunkiem kwalifikacji domu opieki społecznej do budynków mieszkalnych lub niemieszkalnych według wskazanego rozporządzenia jest zatem okoliczność, czy w danym domu jest prowadzona usługa opieki medycznej. W projektowanej inwestycji usługa taka, jak wynika z projektu, będzie prowadzona. Dodatkowo należy wskazać, że przewidziana w tym rozporządzeniu klasyfikacja nie może być decydująca dla kategorii budynku projektowanego przez skarżących. Do projektowanej inwestycji zastosowanie mają przede wszystkim przepisy Prawa budowlanego oraz przywołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również analiza załącznika do ustawy Prawo budowlane wskazuje, że kwalifikacja według rozporządzenia w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów nie może mieć znaczenia rozstrzygającego. W załączniku tym, określającym kategorie obiektów budowlanych dla potrzeb m. in. uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynki zbiorowego zamieszkania zdefiniowane w przepisach techniczno – budowlanych przynależą do różnych kategorii (por. Kategoria IX i XI), jednak zarówno budynki służby zdrowia (przynależne według rozporządzenia w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych do niemieszkalnych), jak i domy pomocy i opieki społecznej i to niezależnie od realizowanej opieki medycznej) należą do jednej Kategorii XI. Zgodnie natomiast z przepisami techniczno – budowlanymi projektowany budynek jako "budynek zamieszkania zbiorowego" przynależy nie do "budynków mieszkalnych", a do "budynków gospodarczych". Budynek ten ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług przewidzianych dla "placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku", a określonych w art. 68 ustawy o pomocy społecznej.

W związku z powyższym prawidłowo organ przyjął, że projektowany budynek jest w całości budynkiem usługowym. W konsekwencji organ prawidłowo żądał i wielokrotnie wskazywał skarżącym na konieczność przeprojektowania inwestycji i dostosowania ilości miejsc parkingowych przewidzianych w projekcie zagospodarowania terenu do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu za bezzasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 12 ustawy o opłacie skarbowej. Podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie stanowiła niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie, jak twierdzą skarżący, nieuiszczenie opłaty skarbowej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela także zarzutu naruszenia przez Wojewodę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). W niniejszej sprawie okoliczność taka jednak nie zachodzi. Złożony przez skarżących wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę był przedmiotem długotrwałego postępowania administracyjnego, skarżącym zapewniono czynny udział w postępowaniu oraz umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Spór toczący się w sprawie został poddany zarówno kontroli administracyjnej, w wyniku której Wojewoda wydał trzy decyzje kasacyjne (z dnia: 23 grudnia 2013 r., 12 czerwca 2014 r. i z 15 października 2014 r.) a także zaskarżoną decyzję, jak również kontroli sądu administracyjnego I i II instancji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 486/14, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 780/14).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazać należy, że kwestia ta była m. in. przedmiotem rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15 przesądził, że przepis ten nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na mocy wskazanego powyżej przepisu, jest związany oceną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r.

Bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. Nawet gdyby przyjąć, jak chce tego strona skarżąca, że Wojewoda nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, to uznać należy, że nie miały one wpływu na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku skarżących organy nie dokonały zarzucanej "konwersji wniosku strony", a jedynie dokonały oceny zgodności złożonego projektu budowlanego, do czego były uprawnione na podstawie art. 35 Prawa budowlanego.

W myśl art. art. 34 ust. 3 pkt 2 wskazanej ustawy projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający m.in. funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe. Stosownie zaś do przepisu art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

We wskazanym przepisie określono granice działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zgodnie z przyjętą konstrukcją organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerencji w merytoryczną część projektu, a jedynie sprawdza jego prawidłowość pod względem zgodności z przepisami prawa, i to w zakresie ściśle przez ustawę określonym, a jego ocenie podlega tylko zgodność przyjętych rozwiązań z prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 345/11).

Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli planu zagospodarowania dla tego terenu nie ma, a także spełnienie wymagań ochrony środowiska. Brak zgodności lub niespełnienie wymogów ochrony środowiska przesądza o braku możliwości wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego).

W takiej sytuacji, zgodnie z art. 35 ust. 3 wskazanej ustawy, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie Starosta postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o wskazanie na planie zagospodarowania terenu ilości miejsc postojowych zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. P. D. w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. stwierdził, że zaplanowana ilość miejsc parkingowych jest prawidłowa. W tej sytuacji organ I instancji był zobligowany do zakończenia prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dodatkowo należy zauważyć, że uznanie przez organy usługowego charakteru zaprojektowanego budynku umożliwia skarżącym realizację w przyszłości planowanej inwestycji, oczywiście pod warunkiem dostosowania projektu do wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie natomiast, tak jak oczekują skarżący, że budynek ma charakter częściowo mieszkalny mogłoby skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego z innych względów i wykluczać całkowicie możliwość realizacji inwestycji. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W. wynika bowiem, że na terenie oznaczonym symbolem A.09.MU (na terenie obejmującym nieruchomość skarżących) przewidzianym pod funkcję zabudowy mieszkaniowo usługowej "zabudowę mieszkaniową dopuszcza się w formie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej" ( § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...]). Zastrzec jednak należy, że powyższa uwaga nie ma jakiegokolwiek charakteru przesądzającego, czy wiążącego organy architektoniczno – budowlane w przyszłych postępowaniach administracyjnych. Prawidłowa wykładnia postanowień planu nie powinna bowiem ograniczać się wyłącznie do analizy jednego z jego zapisów.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.