Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1818/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego R. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej także: "Minister" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 (prawidłowo winien być podany przepis art.138 § 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm.), a także w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16, oraz pkt 3 lit. a upoważnienia Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2018 r., po rozpoznaniu odwołania [...] R. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] sierpnia 2018 r. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]o sposobie realizacji świadczenia - uchylił w/w decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] o sposobie realizacji świadczenia w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

Skarżący R. K. pełnił służbę wojskową w okresie od dnia [...] sierpnia 1992 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej w związku z uprawomocnieniem się orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r.

Następnie, Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] (dalej także: "Dyrektor WBE w [...]") w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalił skarżącemu prawo do wojskowej renty inwalidzkiej.

W dniu [...] maja 2009 r. skarżący złożył do Dyrektora WBE w [...] wniosek o wypłatę jednorazowo z góry świadczenia pieniężnego przysługującego za okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Dyrektor WBE w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. odmówił skarżącemu prawa do przedmiotowego świadczenia, bowiem - w jego ocenie - skarżący nie spełnił warunków do nabycia tego świadczenia określonych w cyt. ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W dniu [...] czerwca 2009 r. skarżący wniósł do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] maja 2009 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie prawa do świadczenia pieniężnego i odmówił zainteresowanemu prawa do świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tut. Sąd wyrokiem z dnia 4 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 655/15, oddalił skargę R. K.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora WBE w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r.

W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł do Dyrektora WBE w [...] pismo, w którym wezwał organ do:

1. wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zawieszenia przysługującego świadczenia rentowego w okresie od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. na okres jednorazowej wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,

2. wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 95 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - z góry za cały okres przysługującego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia [...] października 2014 r., tj. od dnia prawomocności wyroku Sądu Apelacyjnego w [...],[...] Wydział [...] z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...], a także

3. Wykonania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 1357/16 - poprzez spełnienie wniosków, o których mowa w punktach 1 i 2 petitum przedmiotowego wniosku.

W wyniku wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16, a także odpowiadając na wezwanie skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r., Dyrektor WBE w [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o sposobie realizacji świadczenia.

W przedmiotowej decyzji Dyrektor WBE w [...] ustalił skarżącemu wysokość świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku, zmniejszając przedmiotowe świadczenie o świadczenie rentowe wypłacone w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. Równocześnie, przedmiotową decyzją Dyrektor WBE w [...] odmówił zawieszenia wypłaty świadczenia rentowego począwszy od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] lipca 2019 r. oraz wypłaty odsetek od wypłaconego świadczenia, począwszy od dnia [...] października 2014 r.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł do Ministra Obrony Narodowej odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

Wnosząc o uchylenie w całości spornej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy skarżący zarzucił Dyrektorowi WBE:

1) naruszenie art. 41 i nast. ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2225 ze zm.) - poprzez błędne ustalenie daty wymagalności wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 96 ust. 2 pkt 2 i nast. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm.) oraz niedopuszczalne prawnie dokonanie potrącenia z kwoty należnego świadczenia w wysokości 32.258,40 złotych - kwoty 17.808,22 złotych stanowiącej należność tytułem wypłaconej w 2006 r. renty inwalidzkiej;

2) naruszenie art. 48a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin - poprzez odmowę wypłaty należnych odwołującemu odsetek za zwłokę w wypłacie świadczenia w wysokości 32.258,40 złotych począwszy od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] lipca 2018 r., tj. dnia wydania zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie art. 49 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w zw. z art. 139 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.) – poprzez nieuzasadnione dokonanie potrącenia z kwoty należnego świadczenia pieniężnego w wysokości 32.258,40 złotych - kwoty 17.808,22 złotych stanowiącej należność tytułem wypłaconej skarżącemu w 2006 r. wojskowej renty inwalidzkiej;

4) naruszenie polegające na odmowie zawieszenia świadczenia rentowego na okres od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] lipca 2019 r., jako konsekwencja błędu, o którym mowa w punkcie 1 zarzutów skargi;

5) naruszenie art. 153 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Minister Obrony Narodowej - działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (prawidłowo winien być podany przepis art.138 § 2 k.p.a.) oraz art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16 - decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] - uchylił w/w decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] o sposobie realizacji świadczenia w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister Obrony Narodowej, powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - stwierdził, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Minister Obrony Narodowej uznał, że w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, nie umotywował, ani nie uzasadnił przesłanek stanowiących podstawę do rozstrzygnięć zawartych w spornej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor WBE w [...] nie dokonał w tym kontekście oceny materiału dowodowego oraz zlekceważył wytyczne przedłożone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16. Minister stwierdził, że tego typu uchybienia nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dwuinstancyjnego rozpatrzenia jej sprawy administracyjnej przez dwa niezależne organy w toku kontroli instancyjnej.

Minister Obrony Narodowej zarzucił, iż Dyrektor WBE w [...] w spornej decyzji nie zastosował się przede wszystkim do wytycznych zawartych we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r. dotyczącym zawieszenia wypłaty świadczenia rentowego na okres jednego roku poprzez orzeczenie w decyzji o odmowie zawieszenia wypłaty tego świadczenia. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, chociażby na tej podstawie istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponadto, Minister uznał, że sporne rozstrzygnięcie dotyczące odmowy zawieszenia prawa do należnego świadczenia rentowego w skarżonej decyzji dyskwalifikuje je z uwagi na kwalifikowaną wadliwość mieszczącą się w kategoriach działania bez podstawy prawnej. Minister wskazał, że w tym zakresie rozstrzygnięcie to nie dotyczy bowiem sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot postępowania, lecz roszczeń należących do drogi postępowania cywilnego, na które nie rozciąga się kognicja sądów administracyjnych. Zatem, jak podniósł organ odwoławczy, po raz kolejny należy wytknąć Dyrektorowi WBE w [...], iż nie dostrzegł, że brak jest podstaw prawnych, aby rozstrzygnięcie dotyczące kwestii zawieszenia prawa do wojskowej renty inwalidzkiej znalazło się w decyzji rozstrzygającej o uprawnieniach do świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Minister zauważył, że kwestie nabywania uprawnień do wojskowych świadczeń emerytalno-rentowych regulowane są w odrębnych przepisach, natomiast przepisy art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin jednoznacznie regulują, że decyzje emerytalne podlegają reżimowi postępowania cywilnego i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Natomiast, jak wskazał Minister, w przypadku świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przysługuje droga administracyjno-sądowa. Zatem, jak uznał Minister Obrony Narodowej, nieuprawnione było umieszczenie w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. rozstrzygnięcia odnośnie odmowy zawieszenia uprawnień do świadczenia rentowego, skoro kwestie te podlegają badaniu w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tym samym, zdaniem Ministra, Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w sposób rażący naruszyło przepisy postepowania zamieszczone w k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie dotyczące odmowy zawieszenia spełnia przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że Dyrektor WBE w [...], działając w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów cyt. wojskowej ustawy emerytalnej, winien wydać decyzję emerytalną zawieszającą uprawnienia zainteresowanego na okres wypłaty spornego świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, od której zainteresowanemu przysługiwałoby odwołanie do właściwego sądu powszechnego.

Minister Obrony Narodowej wskazał ponadto, że z analizy spornej decyzji Dyrektora WBE w [...] wynika, że organ ten ustalił wysokość należnego świadczenia pieniężnego, a następnie dokonał potrącenia z powyższego świadczenia pieniężnego - kwoty wypłaconej wojskowej renty inwalidzkiej za okres od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., powołując w uzasadnieniu decyzji jedynie przepis art. 41 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Zdaniem Ministra, w uzasadnieniu spornej decyzji Dyrektor WBE w [...] nie wyjaśnił i nie uzasadnił swojego postępowania w zakresie powyższego potrącenia, a taki obowiązek sporządzenia szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego nakłada na niego art. 107 § 3 k.p.a., szczególnie w przypadku decyzji negatywnych lub decyzji, które nie spełniają żądań przedłożonych przez wnioskodawców. Ponadto, organ odwoławczy zarzucił, że przy rozstrzyganiu powyższej kwestii Dyrektor WBE w [...] nie uwzględnił wykładni zawartej w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16).

Minister Obrony Narodowej podkreślił, że sporne świadczenie pieniężne wypłacane jest w oparciu o przepisy art. 95 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, natomiast przywołane regulacje art. 41 zostały umieszczone w wojskowej ustawie emerytalnej, zatem co do zasady regulują wyłącznie kwestie wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych. Minister zauważył, że przepis art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin stanowi, że emerytury lub renty inwalidzkiej nie wypłaca się za okres, za który żołnierz otrzymał uposażenie przewidziane w przepisach o uposażeniu żołnierzy, chyba, że emerytura lub renta inwalidzka byłaby korzystniejsza, w tym przypadku organ emerytalny potrąca z należnej emerytury (renty inwalidzkiej) oraz dodatków kwoty wypłacone z tytułu uposażenia lub świadczenia pieniężnego przysługującego po zwolnieniu ze służby. W ocenie organu odwoławczego, przepis ten nie daje podstaw do pomniejszania przyznanego świadczenia pieniężnego o wypłacone świadczenie rentowe, jak to ustalił organ pierwszej instancji w spornej decyzji. Minister wskazał, że powyższe regulacje zawarte w art. 41 ust. 2 cyt. wojskowej ustawy emerytalnej są w istocie analogią przepisu art. 96 ust. 3 wojskowej ustawy pragmatycznej, który stanowi o zobowiązaniu żołnierza do dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej a świadczeniem emerytalnym (rentowym). Organ odwoławczy stwierdził, że celem obydwu przepisów jest bowiem zapobieganie sytuacji wypłaty zarówno świadczenia emerytalnego (rentowego), jak i uposażenia za ten sam okres. Minister uznał, iż w wojskowej ustawie pragmatycznej brak jest regulacji umożliwiających wojskowym organom emerytalnym dokonywania wzajemnych potrąceń (kompensacji) pomiędzy świadczeniem z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i wojskowym świadczeniem rentowym.

W związku z powyższym, Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż w pełni należy podzielić zarzuty strony skarżącej podniesione w odwołaniu, dotyczące spornej decyzji Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w zakresie ustalenia i nieuprawnionego potrącenia ze świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, kwoty uprzednio wypłaconej wojskowej renty inwalidzkiej.

W konsekwencji, Minister wskazał zatem, iż Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien dokonać ponownie rozstrzygnięcia w zakresie wysokości i wypłaty świadczenia pieniężnego w oparciu o wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/160 oraz przepisy art. 96 wojskowej ustawy pragmatycznej regulujące zasady wypłacania tych świadczeń. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, Dyrektor WBE w [...] winien szczegółowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z normą określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego dotyczących zawartej w decyzji Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. odmowy wypłaty odsetek ustawowych, Minister Obrony Narodowej zauważył, iż pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący wezwał Dyrektora WBE do zapłaty odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w wypłacie spornego świadczenia pieniężnego, począwszy od daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Apelacyjnego w [...],[...] Wydział [...] z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...], ustalającego jego uprawnienia do podwyższonej wojskowej renty inwalidzkiej. Minister wskazał, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek skarżącego, Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił zainteresowanemu przyznania prawa do żądanych odsetek, powołując się przy tym na brak rozstrzygnięcia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i brak przesłanek do zastosowania art. 48a wojskowej ustawy emerytalnej, regulującej kwestie odsetek ustawowych.

Mając powyższe na względzie, Minister wytknął Dyrektorowi WBE w [...], że przywołany w uzasadnieniu spornej decyzji art. 48a wojskowej ustawy emerytalnej dotyczy wyłącznie ustalania odsetek ustawowych w przypadku zwłoki w wypłacie świadczeń emerytalno-rentowych. Natomiast, jak zauważył Minister, sporne świadczenie pieniężne jest wypłacane na podstawie wojskowej ustawy pragmatycznej. Organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie odmowy wypłaty odsetek wyłącznie na podstawie stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził tych odsetek we wspomnianym wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. i przywołanie regulacji prawnych, które nie dotyczą spornego świadczenia, świadczy o tym, że organ pierwszej instancji w swoim postępowaniu tę kwestie potraktował bardzo powierzchownie, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a., bowiem przepis ten nakłada obowiązek sporządzenia szczegółowego uzasadnienia wraz ze wskazaniem faktów i dowodów i przywołaniem przepisów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem Ministra, skoro kwestie dotyczące przedmiotowego świadczenia pieniężnego zostały uregulowane w wojskowej ustawie pragmatycznej, to w tych przepisach wojskowy organ emerytalny winien szukać norm prawnych określających kwestie wypłaty odsetek ustawowych, z tytułu zwłoki w wypłacie świadczenia, w tym normy kompetencyjnej do wydania decyzji administracyjnej. Minister uznał, że ingerencja w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach prawa materialnego, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej,

Reasumując, Minister Obrony Narodowej stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor WBE w [...], jako organ pierwszej instancji, winien rozpoznać sprawę zgodnie ze wskazaniami i wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. oraz wytycznymi zawartymi w niniejszej decyzji.

W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2018 r.

Wnosząc o rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 3.600 złotych, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 138 § 2 i nast. k.p.a. - poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], o sposobie realizacji świadczenia w całości i przeslanie do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy tymczasem organ odwoławczy winien był rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pk1 lub pkt 2 k.p.a., ponieważ treść wydanej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy dokonał w szerokim zakresie merytorycznej oceny zarzutów postawionych przez stronę skarżącą.

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. - poprzez niezastosowanie jednego z dostępnych w tym przepisie rozstrzygnięć i w konsekwencji uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] o sposobie realizacji świadczenia w całości i przeslanie do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy tymczasem organ odwoławczy winien był rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., ponieważ treść wydanej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy dokonał w szerokim zakresie merytorycznej oceny zarzutów postawionych przez stronę skarżącą.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca podniosła, iż w dotychczasowym orzecznictwie występuje utrwalony i zgodny pogląd, że zastosowanie przez organ rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. występuje wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny w pływ na jej rozstrzygnięcie. Strona skarżąca zauważyła, iż przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu spraw. Skarżący wskazał ponadto, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Strona skarżąca podniosła, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, powody, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że związek przyczynowy miedzy koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, a jej rozstrzygnięciem, musi być związkiem rzeczywistym, albowiem należy wykazać. że rzeczywiście na skutek naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniono sprawy w koniecznym zakresie i brak ten w istocie wpływa na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, skarżący zauważył, że ów związek wymaga przy tym wskazania. że wpływa istotnie na rozstrzygnięcie sprawy, tzn. że naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego są do tego stopnia poważne, iż niewyjaśnienie sprawy w koniecznym zakresie ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Nie wystarczy zatem, jak wskazał skarżący, ogólne wymienienie dostrzeżonych, czy też domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 408/13, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 785/11). Skarżący podniósł jednocześnie, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postepowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji.

Skarżący podkreślił, podstawowym obowiązkiem sadu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a wiec do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Według skarżącego, gdy podczas kontroli prawidłowości wydanej decyzji organ odwoławczy dokonana merytorycznej oceny sprawy, a tym samym zasadności lub/i braku zasadności podnoszonych w odwołaniu zarzutów, to nie wolno mu wydawać rozstrzygnięcia kasatoryjnego, lecz musi on zakończyć sprawę oceną merytoryczną i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że Minister Obrony Narodowej, działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, de facto dokonał merytorycznej oceny zasadności postawionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, albowiem po pierwsze - uznał, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt. I OSK 1357 (strona 6 zaskarżonej decyzji Ministra), a po drugie - bardzo szeroko i merytorycznie odniósł się do zarzutu skarżącego w zakresie zarzutu dokonania przez organ pierwszej instancji instytucji potrącenia (strona 6 akapit 3 i dalej zaskarżonej decyzji Ministra), wskazując przy tym, że "W ocenie organu, przepis ten nie daje podstaw do pomniejszenia przyznanego świadczenia pieniężnego o wypłacone świadczenie rentowe, jak to ustalił organ I instancji w zaskarżonej decyzji (...), w wojskowej ustawie pragmatycznej brak jest regulacji umożliwiających wojskowym organom emerytalnym dokonywania wzajemnych potrąceń (kompensacji) pomiędzy świadczeniem z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i wojskowym świadczeniem rentowym. W związku z tym, w pełni należy podzielić zarzuty zainteresowanego podniesione w odwołaniu dotyczące zaskarżonej decyzji Dyrektora WBE w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. w zakresie ustalania i nieuprawnionego potrącania ze świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej kwoty uprzednio wypłaconej wojskowej renty inwalidzkiej" (strona 6 i 7 zaskarżonej decyzji Ministra).

Skarżący stwierdził, że w zakresie, o którym mowa powyżej, organ ponownie dokonał szerokiej oceny merytorycznej zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 48a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (strona 7 decyzji), wskazując na błędy w interpretacji przepisów, gdy tymczasem - jak podkreślił skarżący - różnica w interpretacji przepisów nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1398/16 – skarżący stwierdził, że nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący zauważył, że podobne rozważania merytoryczne organ odwoławczy czynił na tle prawa strony skarżącej do wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie należnego świadczenia rocznego. Na marginesie, skarżący wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. nie daje możliwości udzielania wręcz swoistego rodzaju instruktażu dla organu pierwszej instancji w zakresie tego, w jaki sposób ma rozpoznać sprawę przy ponownym jej rozpoznaniu, a treść zaskarżonej decyzji takie "instrukcje" zawiera w zakresie drogi poszukiwania przepisów w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zakresie prawa do odsetek.

Zdaniem skarżącego, należy podkreślić, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjne, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skarżący stwierdził, że postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I i II instancji i rozpoznania samego odwołania. Skarżący zauważył ponadto, że nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestia sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Obrony Narodowej wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem rozpoznania przez organ pierwszej instancji tej kwestii. Tymczasem, jak zauważył Minister, w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, ani nie uzasadnił przesłanek stanowiących podstawę do rozstrzygnięć zawartych w spornej decyzji. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zlekceważył wytyczne przedłożone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1357/16, dotyczące zawieszenia wypłaty świadczenia rentowego.

Minister Obrony Narodowej stwierdził ponadto, że postępowanie uzupełniające prowadzone w trybie art. 136 k.p.a. nie może dotyczyć spraw mających charakter podstawowy i rozstrzygający w sprawie. W tej sytuacji, Minister zauważył, że dodatkowe postępowanie uzupełniające, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., nie może oznaczać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Według Ministra, przepis art. 136 k.p.a. normuje zakres postępowania wyjaśniającego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, jednoznacznie określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych i prawnych.

Minister Obrony Narodowej uznał, że strony postępowania administracyjnego winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym i prawnym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Według Ministra, organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli przy rozpoznawaniu sprawy w drugiej instancji okazuje się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną, niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, to w takich przypadkach prawidłowym działaniem organu odwoławczego winno być uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, celem przeprowadzenia postępowania zgodnie z właściwymi przepisami.

Zdaniem Ministra, należy wskazać, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - organ odwoławczy miał obowiązek udzielić organowi pierwszej instancji wskazówek co do dalszego postępowania. Według Ministra, zauważyć należy bowiem, iż strona skarżąca nie dostrzegła, że przepis art. 138 § 2a k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek, iż w przypadku dokonania w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa, nie tylko wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz również określenie wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów, w przypadkach błędnej wykładni przepisów prawa, co miało miejsce w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, Minister uznał, że skoro organ pierwszej instancji naruszył uregulowanie zawarte w art. 41 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowaniu w sprawie, organ miał prawo zastosować art. 138 § 2 k.pa., podobnie jak zresztą miał prawo zauważyć w swojej decyzji, iż nieprawidłowo dokonano potrącenia z przyznanego stronie na podstawie art. 95 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej świadczenia pieniężnego – kwoty wypłaconej wojskowej renty inwalidzkiej za wskazany w decyzji okres.

Minister Obrony Narodowej zauważył, że przywołany wyżej przepis art. 138 § 2a k.p.a. miał ograniczyć sytuacje, w których organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które - zdaniem organu odwoławczego - mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Minister wskazał, że celem wprowadzenia tego przepisu do przepisów kodeksowych jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Według Ministra, regulacja ta miała przeciwdziałać sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo, iż z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Zdaniem Ministra, wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej miało za zadanie pozwolić uniknąć ich powielenia przez organ pierwszej instancji (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw - pkt 5, Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa, art. 138 5 2a k.p.a.; Sejm RP VIII kadencji, nr druku 1183).

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy uznał, że - wbrew zarzutom skargi - zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., zamiast regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia art. 136 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a. W konsekwencji, Minister uznał, że zarzuty podniesione w sprzeciwie należy uznać za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Należy wyraźnie zauważyć, że chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowany pod tym kątem sprzeciw R. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2018 r., nr [...], narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Minister Obrony Narodowej, rozpoznając odwołanie strony skarżącej od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] wydanej w przedmiocie sposobu realizacji świadczenia - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem uchylając sporną decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - w sposób niewłaściwy zastosował instytucję decyzji kasacyjnej (kasatoryjnej).

Tym samym, Sąd uznał, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2018 r., bez jednoznacznego uzasadnienia rzeczywistej konieczności zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji Ministra Obrony Narodowej wydanej na podstawie 138 § 2 k.p.a., na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Pamiętać jednakże należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny.

Z tego też powodu, oceny wyrażone w decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w omawianym aspekcie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2219/15, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, czy też z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy jednocześnie, iż organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, który z kolei nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, choć - co trzeba bardzo wyraźnie zauważyć - przepis art. 138 § 2a k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek, z którego wynika, iż w przypadku dokonania w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ drugiej instancji zobowiązany jest nie tylko wskazać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz również winien określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Mając na uwadze powyższe regulacje ustawowe, stwierdzić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast, odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy.

Tym samym, z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien - co do zasady - ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jednak nie uczynił.

W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż Minister Obrony Narodowej, działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, nie tylko nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z uwagi na naruszenie przez Dyrektora WBE w [...] przepisów postępowania zachodzi konieczność wyjaśnienia konkretnych kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale również de facto dokonał merytorycznej oceny zasadności postawionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, albowiem bardzo szeroko i merytorycznie odniósł się do zarzutu skarżącego w zakresie dokonania przez organ pierwszej instancji instytucji potrącenia.

Warto zauważyć, iż Minister wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że przepis art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin "(...) nie daje podstaw do pomniejszenia przyznanego świadczenia pieniężnego o wypłacone świadczenie rentowe(...)", a także, iż "(...) w wojskowej ustawie pragmatycznej brak jest regulacji umożliwiających wojskowym organom emerytalnym dokonywania wzajemnych potrąceń (kompensacji) pomiędzy świadczeniem z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i wojskowym świadczeniem rentowym". W związku z tym, organ odwoławczy w pełni podzielił zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu od decyzji Dyrektora WBE w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w zakresie ustalania i nieuprawnionego potrącania ze świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej kwoty uprzednio wypłaconej wojskowej renty inwalidzkiej.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że w zakresie, o którym mowa powyżej, organ odwoławczy dokonał szerokiej oceny merytorycznej zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 48a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, wskazując na błędy w interpretacji przepisów, gdy tymczasem - jak słusznie podkreślił skarżący - sama różnica w interpretacji przepisów nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem nie można wydać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy jedyną kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1398/16).

Zdaniem Sądu, strona skarżąca słusznie zauważyła jednocześnie, że podobne rozważania stricte merytoryczne Minister Obrony Narodowej czynił na tle prawa skarżącego do wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie należnego świadczenia rocznego.

Nie bez znaczenia winno być również to, że - jak zasadnie wskazał skarżący - art. 138 § 2 k.p.a. nie daje możliwości udzielania organowi pierwszej instancji swoistego wręcz instruktażu w zakresie tego, w jaki sposób ma on rozstrzygnąć sprawę przy ponownym jej rozpoznaniu, gdy tymczasem treść zaskarżonej decyzji Ministra takie "instrukcje" zawiera, jeśli chodzi o kwestię poszukiwania prawa do odsetek w treści przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zakres zaleconego przez Ministra Obrony Narodowej postępowania narusza art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, analizując zakres zleconego postępowania, zarzucić należy Ministrowi, iż w żaden sposób nie wyjaśnił w treści decyzji kasacyjnej, co stało na przeszkodzie do zastosowania przez samego Ministra trybu powołanego w art. 136 k.p.a.

Stwierdzić trzeba, iż w spornej decyzji brak jest jakiegokolwiek precyzyjnego odniesienia się przez Ministra do dowodów już zgromadzonych w sprawie, tj. zarówno tych zgromadzonych przez Dyrektora WBE w [...], jak również dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, w kontekście przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Innymi słowy, Minister Obrony Narodowej nie wypowiedział się, dlaczego znajdujące się w sprawie dowody są niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem wydaje się, iż dowody te mogą stanowić podstawę dokonania określonych ustaleń. Przyjmując nawet, za gospodarzem postępowania wyjaśniającego, tj. Ministrem Obrony Narodowej, że dowody znajdujące się w aktach były niewystarczające, to i tak nic nie stało na przeszkodzie, aby to sam organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Ministra jest w takich sytuacjach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie uchylać się od jego przeprowadzenia poprzez wydanie decyzji kasacyjnej.

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał sprzeciw za zasadny, gdyż nie istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji.

W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie, mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest uzasadnione zakresem sprawy wymaganym do wyjaśnienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Orzekając o kosztach postępowania sądowego, Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, opierając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).