Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2900/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw z art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 263/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 263/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr SKO.Oś/4170/172/2014 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr OŚ.6220.1.2014.MS, po rozpatrzeniu wniosku S.Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S.Ł. [...]" (inwestor) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa hali produkcyjno-magazy[...] z zapleczem socjalnym wraz z budową wewnętrznej instalacji oraz budową zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe" zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 71 ust. 2, pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej – Uioś) w zw. z art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.). W motywach tej decyzji wyłuszczono, że S.Ł. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W toku postępowania wpłynęły: opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Oświęcimiu (z dnia 28 lutego 2014 r.), opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Krakowie (z dnia 4 marca 2014 r.). Wójt Gminy [...], po analizie wniosku, biorąc pod uwagę stanowisko RDOŚ w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. wpłynął wniosek M.P., według której zarówno obecne, jak i planowane przedsięwzięcie ma negatywny wpływ na środowisko naturalne oraz na życie mieszkańców terenów sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji.

Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm., rozp. RM z 2010). Przedmiotowa inwestycja będzie zlokalizowana na działce nr [...] o powierzchni 0,1793 ha, położonej w [...] przy ul. [...]. Przedstawiono planowany sposób wykorzystania terenu działki inwestora oraz terenów sąsiednich. Wskazano, że przedsięwzięcie będzie polegać na produkcji kotłów centralnego ogrzewania opalanych paliwem stałym oraz przedstawiono zarys procesu produkcji. Inwestor w tym celu będzie wykorzystywał zakupione arkusze blachy, które będą dostarczane na teren zakładu własnym transportem i składowane w pomieszczeniu magazynowym. Z magazynu blacha przy pomocy wózka widłowego będzie transportowana na gilotynę tnącą arkusze do odpowiednich rozmiarów. Następnie z gilotyny elementy te zostaną przetransportowane na prasę krawędziową i odpowiednio uformowane. Uformowane elementy przemieszczone zostaną na stanowiska spawalnicze, gdzie nastąpi odpowiednie ich łączenie. Końcowym etapem procesu produkcyjnego będzie malowanie wytworzonego kotła na stanowisku lakierniczym oraz montaż obudowy zewnętrznej i elementów automatyki. Gotowy kocioł zostanie przetransportowany do odpowiedniego pomieszczenia magazynowego w celu przygotowania do transportu. Na terenie inwestycji znajdować się będzie plac manewrowo-parkingowy z wyznaczonymi miejscami postojowymi dla klientów i pracowników na 7 samochodów osobowych. W zakładzie będzie zatrudnionych 14 pracowników. Droga dojazdowa do działki nr [...] utwardzona jest tłuczniem dolomitowym. Biorąc pod uwagę częstotliwość poruszania się pojazdów w związku z funkcjonowaniem instalacji, emisję hałasu z wentylatorów, czas pracy maszyn oraz funkcjonowaniu działalności wyłącznie w porze dziennej, nie przewiduje się pogorszenia klimatu akustycznego wokół miejsca lokalizacji działalności. W trakcie prowadzenia prac na terenie inwestycji będą powstawały odpady głównie z grupy 15 (odpady opakowaniowe), 16 (zużyty sprzęt) i 17 (odpady z budowy i remontów) oraz odpady z zaplecza komunalnego (grupa 20). Wszystkie odpady gromadzone będą selektywnie w wyznaczonych miejscach, a następnie po zgromadzeniu odpowiedniej ilości będą odbierane przez uprawnione podmioty. Z uwagi na lokalizację i charakter przedsięwzięcia nie przewiduje się transgranicznego oddziaływania na środowisko.

PPIS w Oświęcimiu pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. wydał opinię, że planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu, przedstawiając jego zakres.

Jak dalej w wyroku sądu pierwszej instancji wskazano, RDOŚ w Krakowie pismem z dnia 4 marca 2014 r. wydał opinię stwierdzającą, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę rodzaj planowanej działalności, a także skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia, zarówno na etapie realizacji jak i późniejszej eksploatacji, nie przewiduje się możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na istniejące walory przyrodnicze i krajobrazowe. Dodatkowo stwierdzono, że z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, oddziaływania będą miały zakres lokalny, ograniczający się do terenu działki zajętej pod inwestycję oraz w jej bezpośrednim otoczeniu. Ponadto z uwagi na zakres planowanej inwestycji nie wystąpi możliwość kumulowania się oddziaływań, a wykorzystanie zasobów naturalnych, ryzyko emisji, występowania innych uciążliwości, czy wystąpienia poważnej awarii przemysłowej będzie niewielkie.

Organ nie podzielił stanowiska PPIS w Oświęcimiu oraz uznał za nieuzasadnione zarzuty i uwagi zawarte w piśmie strony postępowania M.P. z dnia 17 kwietnia 2014 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.P., odwołali się od niej także I.M. i A.M. oraz K.L..

M.P. podnosiła pogorszenie stanu środowiska naturalnego wobec planowanego przedsięwzięcia, wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, wzrost zagrożenia dla użytkowników drogi wiodącej do terenu planowanej hali produkcyjnej przy jej niewielkiej szerokości, niebezpieczeństwo zalewania sąsiednich nieruchomościami wodami opadowymi z planowanej hali.

K.L. w swym odwołaniu podnosił uciążliwości z dotychczasowej działalności firmy inwestora, podczas gdy teren sąsiadujący ma charakter użytków rolniczych. I.M. i A.M. zarzucili wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, wskazując iż ich zabudowania znajdują się naprzeciwko terenu planowanej hali produkcyjnej.

SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wpierw zrekapitulowano podstawy normatywne wydawania decyzji w sprawach związanych z rozstrzygnięciem o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie zaliczenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie wymienione zostało bowiem w § 3 ust. 1 pkt 15 rozp. RM z 2010, tj. instalacje do produkcji kotłów, zbiorników, kadzi lub innych pojemników z blach. Podzielono także ustalenia organu I instancji w zakresie stwierdzania braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji wydawanej bez oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oprócz wymagań wynikających z przepisów K.p.a. (uzasadnienia prawnego i faktycznego), należy zawrzeć informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 Uioś, uwzględnionych przy wydawaniu postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 2 Uioś) i takie ustalenia zawiera decyzja organu I instancji. Wójt – w ocenie Kolegium – prawidłowo odniósł się do kryteriów wymienionych powyżej, które zostały poddane analizie przy wydawaniu postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z punktu widzenia konkretnego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego słusznym jest niepodzielenie przez organ I instancji stanowiska PPIS w Oświęcimiu co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i oparcia rozstrzygnięcia na dokonanych przez siebie ustaleniach i opinii RDOŚ w Krakowie. Decyzja organu I instancji odpowiada wymogom art. 63 ust. 1 Uioś.

Nadto Kolegium stwierdziło zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XVIII/111/2012 Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2012 r., poz. 4937 ze zm.). Działka nr [...] znajduje się w 80% w jednostce strukturalnej PU7 - tereny produkcyjne i usługowe, zaś w 20% w jednostce strukturalnej R,RM31 - tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Jak wynika z dokumentów inwestycja będzie zrealizowana na terenie oznaczonym jako PU7.

Na podstawie akt sprawy, w tym m. in. szczegółowych ustaleń RDOŚ w Krakowie, organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie wywołuje uciążliwości dla otoczenia tego rodzaju, że powodowałoby to przekraczanie standardów jakości ustalonych dla środowiska określonych w przepisach i konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Kolegium przeprowadzone postępowanie wykazało dopuszczalność w ramach prawnej ochrony stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] przeanalizowano i oceniono uwarunkowania, o których mowa w art. 63 Uioś, do czego organ I instancji był zobligowany.

M.P. wniosła od powyższej decyzji skargę do WSA w Krakowie, zarzucając zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji:

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- wydanie bez należytego rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, w szczególności nie wyjaśniono rozbieżności pomiędzy opinią PPIS, a opinią RDOŚ,

- o toczącym się postępowaniu nie zawiadomiono wszystkich zainteresowanych w sprawie.

Przy tak postawionych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że Kolegium w całości podzieliło stanowisko Wójta mimo, iż dotknięte ono było istotnymi brakami oraz uchybieniami. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazała, że mimo, że w decyzji SKO w Krakowie mowa jest o tym, iż Wójt dokonał należytej oceny istnienia lub nieistnienia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która została rzekomo podjęta "na podstawie należytego rozpoznania", to jednak brak w aktach sprawy informacji, na czym to rozpoznanie miałoby polegać.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, biorąc pod uwagę brak nowych zarzutów, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Kolegium wskazało, że zarzuty skargi znane były organowi II instancji na etapie postępowania odwoławczego i w sposób szczegółowy się do nich odniesiono. W szczególności wyjaśniono przyczynę, dla której podzielono opinię RDOŚ w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. (orzekającą o braku obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), a nie uwzględniono opinii PPIS w Oświęcimiu z dnia 28 lutego 2014 r. (stwierdzającej obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko).

Opisanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględniono uchylając decyzje organów obu instancji.

W motywach wyroku WSA w Krakowie – podzielając prawidłowość zakwalifikowania przedsięwzięcia inwestora jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – stwierdził, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jest brak rzetelnego odniesienia się w uzasadnieniach decyzji, co do przyczyn odstąpienia od stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zdaniem tegoż sądu organy ograniczyły się do zrelacjonowania faktu pozyskania jednej (RDOŚ) i drugiej opinii (PPIS) organów współdziałających oraz ich treści, co powoduje, że decyzje nie poddają się kontroli sądowej w tym zakresie. Brak dokładnego uzasadnienia, z jakich powodów nie uwzględniono opinii PPIS w Oświęcimiu, w której stwierdzono potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowi istotne uchybienie wydanej w sprawie decyzji i jest naruszeniem przepisu art. 63 Uioś.

W ocenie sądu wojewódzkiego trafnie podniosła skarżąca, że organy nie wyjaśniły rozbieżności pomiędzy całkowicie przeciwstawnymi obiema opiniami: opinii RDOŚ w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. (orzekającej o braku obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) i opinii PPIS w Oświęcimiu z dnia 28 lutego 2014 r. (stwierdzającej obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). W decyzji organu I instancji brak jest szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących. Organ I instancji nie wyjaśnił dogłębnie, dlaczego swe rozstrzygnięcie oparł na opinii RDOŚ, a nie dał wiary opinii PPIS. Organ odwoławczy kwestie te pominął, czym naruszył art. 138 K.p.a.

Przywołując prawodawstwo europejskie dotyczące ochrony środowiska, sąd wojewódzki eksponował nakaz uwzględniania skutków dla środowiska w możliwie najwcześniejszej fazie planowania technicznego przedsięwzięcia. Podkreślono, że uwzględnienie skargi nie przesądza o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko, ale organy winny usunąć stwierdzone uchybienia. Błędnie organ odwoławczy ocenił, że w decyzji organu I instancji zawarto wystarczające ustalenia odnośnie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 Uioś. Wobec odmiennych opinii należało wystąpić do organów współdziałających o wzajemne ustosunkowanie się do skrajnych wniosków, nie można wykluczyć, że poznanie wzajemnej argumentacji może skłonić do zbieżności stanowisk tych organów. Zalecono uzupełnienie postępowania we wskazywanym kierunku oraz prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia, wyjaśniając wszelkie wątpliwości stron w sprawie. Wyjaśnić należy także kwestię kręgu stron postępowania w aspekcie chociażby ustalenia, czy działka I. M. i A. M. znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

WSA w Krakowie jednocześnie wskazał, że ocena bieżącej działalności inwestora nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, poza uwagą pozostać musi także kwestia jakości drogi dojazdowej do terenu planowanej inwestycji czy wymogi odnośnie rozwiązań technicznych planowanych budynków.

Skargą kasacyjną S.Ł., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył w całości wyrok II SA/Kr 263/15.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzuca:

w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 Uioś poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ wydający decyzję w sprawie jest zobowiązany do dążenia do uzyskania jednolitego stanowiska podmiotów

wydających swoje opinie odnośnie planowanego przedsięwzięcia, nie ma zaś

kompetencji do dokonania własnej analizy i oceny planowanego przedsięwzięcia

w kontekście uzyskanych odmiennych stanowisk organów opiniujących i

obowiązujących przepisów w tym zakresie;

w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny

wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie ma charakter istotny i w konsekwencji prowadzi do uchylenia decyzji obu instancji, w sytuacji gdy z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że naruszenie to, "o ocenie sądu, polega na lakonicznym sposobie, wskazania czynników, które przesądziły zdaniem organów obu instancji o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko", stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 63 Uioś, WSA nie wskazał przy tym dlaczego w jego ocenie naruszenie to ma charakter istotny, tym bardziej, że w uzasadnieniu do wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie wyklucza tego, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy zostanie wydana taka sama decyzja, zaś przeprowadzenie ponownego postępowania ma w efekcie doprowadzić do "poprawny uzasadnienia decyzji", a nie do jej zmiany merytorycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty S.Ł. wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreśla, że w uzasadnieniu decyzji Wójta nie pominięto opinii wydanej przez PPIS w Oświęcimiu, lecz wskazano, że na skutek dogłębnej analizy wniosku, organ gminy nie podziela stanowiska tego organu. Wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego, wskazano dlaczego opinia wydana przez ten organ nie zasługuje na uwzględnienie. Również organ organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując m. in. na "mechaniczne" wskazanie zakresu wymagającego dokonania oceny oddziaływania na środowisko.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, w którym uznano, że organ odwoławczy pominął kwestie dotyczące braku wyjaśnienia rozbieżności przez organ I instancji pomiędzy opiniami RDOŚ oraz PPIS, co spowodowało naruszenie art. 138 K.p.a. Zdaniem strony opinie te nie były wiążące dla organu I instancji. Organ ten nie był również zobligowany do wyjaśniania ewentualnych niezgodności w opiniach, a może się przychylić do stanowiska jednego z organów opiniujących. Eksponowano także koszty przedsięwzięcia dla inwestora (przedsiębiorcy), jego działanie w zaufaniu do organów. W motywach skargi przywoływano tezy wybranych orzeczeń sądowych, które miały wzmacniać argumentację w niej prezentowaną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). W dalszej kolejności strona skarżąca winna przekonać sąd kasacyjny, że podniesione przez sąd wojewódzki uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Innymi słowy zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie poprzez ich uchylenie w części lub w całości, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesionych w skardze kasacyjnej. Tak jednak w przedmiotowej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie jest.

B. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez WSA w Krakowie było dojście do wniosku, że wobec odmiennych opinii organów współdziałających w sprawie odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nawet przy braku związania Wójta Gminy tymi opiniami, obowiązkiem powyższego organu było przeprowadzenie rzetelnej analizy tych opinii i danie temu wyrazu w prawidłowym uzasadnieniu podjętej decyzji. Stanowisko zajęte w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku – w ocenie Sądu – generalnie zasługuje na aprobatę.

Obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej jest jej faktyczne i prawne uzasadnienie. Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość oraz prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Z przepisów K.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne powinno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem powinno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 55).

Skoro w przedmiotowej sprawie organy współdziałające – PPIS w Oświęcimiu oraz RDOŚ w Krakowie podjęły skrajnie odmienne w swych konkluzjach opinie odnośnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia – to słusznie WSA w Krakowie stwierdził, że w takim stanie faktycznym i prawnym, wymaga to przeprowadzenia rzetelnej analizy i wyjaśnienia przychylenia się przez organ gminy do stanowiska korzystnego dla inwestora, szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących. Nie jest wystarczające z punktu widzenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. stwierdzenie, że nie podziela on opinii PPIS w Oświęcimiu (s. 5 decyzji organu I instancji), ani nawet to, że organ gminy uczynił to na skutek "dogłębnej analizy wniosku". Taki kierunek rozumienia obowiązków organu podejmującego decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wzmaga świadomość braku zaskarżenia postanowienia nie stwierdzającego potrzebę przeprowadzenia postępowania ocenowego. Trafnie ponadto w motywach swego wyroku sąd wojewódzki eksponował fakt implementacji do polskiego porządku prawnego poprzez uchwalenie Uioś przepisów dyrektyw unijnych odnośnie ochrony środowiska i nakazu uwzględniania w związku z powyższym, zagrożeń dla tego środowiska w możliwie najwcześniejszym etapie procesu planowania technicznego i podejmowania decyzji.

C. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 63 Uioś nie poddaje się kontroli. Przepis art. 63 Uioś ma rozbudowaną treść, składa się z kilku ustępów, W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Przyznać trzeba, że WSA w Krakowie sam w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził – w konsekwencji dostrzeżenia braku dokładnego uzasadnienia decyzji – naruszenia cyt. art. 63 Uioś (s. 20 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 263/15), niemniej jednak obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – pamiętając o związaniu Sądu jej podstawami – jest takie sformułowanie zarzutów kasacyjnych, które winny być jednoznaczne i nie mogą zmuszać Naczelnego Sądu Administracyjnego do domyślania się intencji strony. W skardze kasacyjnej nie postawiono natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa odnośnie uzasadnienia kwestionowanego wyroku.

D. Nie mogły odnieść skutku te elementy argumentacyjne skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w których podawano w wątpliwość uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji, skoro nie wskazano rażących i istotnych naruszeń prawa, a ponadto dopuszczono – w wyniku ponownego postępowania – możliwość podjęcia przez organ gminy tożsamej decyzji z uprzednio wyeliminowanej z obrotu. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wynika, że podstawą do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny w tym przypadku jest dojście do wniosku, iż zaistniało w sprawie inne naruszenie przepisów postępowania, "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Cyt. przepis zatem nie wymaga, aby chodziło o naruszenie prawa w stopniu "rażącym", przeciwnie – tego typu naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z konstrukcji podstawy uwzględnienia skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ("mogło mieć") wynika, że przed wyjaśnieniem uprzednio istniejących wątpliwości nigdy nie można mieć a priori pewności, że uchybienia, które dostrzegł sąd, istotnie miały wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach nie mogą odnieść skutku także i te wywody skargi kasacyjnej, w których negatywnie ocenia się przypuszczenia sądu wojewódzkiego, iż nie jest wykluczone w przyszłości wydanie przez organ gminy decyzji tożsamej z uchyloną.

Sąd ponadto ma świadomość, że inwestor – przedsiębiorca ponosi koszty odsunięcia w czasie wydania decyzji otwierającej możliwość podjęcia inwestycji, niemniej jednak argument ten, sprowadzający się do aspektu braku zysku w oznaczonym czasie – przy uwzględnieniu kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej oraz przedmiotu postępowania (oceny wpływu realizacji inwestycji na stan środowiska naturalnego) – nie może prowadzić do zaaprobowania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

E. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 Uioś poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ wydający decyzję w sprawie jest zobowiązany do dążenia do uzyskania jednolitego stanowiska podmiotów wydających swoje opinie odnośnie planowanego przedsięwzięcia, nie ma zaś kompetencji do dokonania własnej analizy i oceny planowanego przedsięwzięcia

w kontekście uzyskanych odmiennych stanowisk organów opiniujących i

obowiązujących przepisów w tym zakresie. Przywołane przepisy określają wymogi uzasadnienia decyzji w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. WSA w Krakowie – wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej – nie prezentował poglądu, który mu przypisano w skardze kasacyjnej, a wedle którego organ podejmujący decyzję środowiskową winien dążyć do uzyskania jednolitego stanowiska organów opiniujących, a ponadto wykluczać miał prawo organu decyzyjnego do dokonania własnej analizy i oceny planowanego przedsięwzięcia. Przeciwnie – sąd a quo wyraźnie wskazał na obowiązek ustosunkowania się i szczegółowego uzasadnienia przyczyn nie uwzględnienia opinii stwierdzającej potrzebę przeprowadzenia postępowania ocenowego i wyjaśnienia wyboru stanowiska prezentowanego w opinii RDOŚ w Krakowie odnośnie braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Sugestia tego sądu wystąpienia do organów opiniujących odnośnie zapoznania ich wzajemnie z zajętymi stanowiskami w żaden sposób nie oznacza – jak to w skardze kasacyjnej sformułowano – nakazu uzyskania przez organ decyzyjny jednolitego stanowiska organów współdziałających. WSA w Krakowie nie wykluczył tylko możliwości zweryfikowania stanowiska jednego z tych organów i ostatecznie zajęcia przez nie zbieżnego stanowiska (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd wojewódzki wszak równie wyraźnie stwierdził, iż nie wyklucza, że po usunięciu dostrzeżonych uchybień organów, może zapaść takie samo rozstrzygnięcie w postaci braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.