Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 171/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 i 2, art 145
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 215
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J. C. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2021 r. nr 2038/2021 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

J. C. i T. K. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2021 r. (w pkt III) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (po wznowieniu postępowania administracyjnego), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 1, art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej, jako: u.g.n.).

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją Nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r. (dalej także, jako: decyzja odszkodowawcza lub decyzja z 2015 r.) Prezydent m.st. Warszawy orzekł w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. o ustaleniu odszkodowania, w kwocie 1.699.706,67 zł za 25% gruntu nieruchomości w udziale 300000/360000, położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "Osada w [...] nr [...]" o powierzchni 9 806 m2 wchodzącej w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], stanowiącego własność m.st. Warszawy na rzecz R. C., G. C., K. K., J. C., A. N., M. R., M. R., J. C., M. C., T. K., P. K., A. P.

Od ww. decyzji nie zostały wniesione odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna w toku instancji.

Pismem z dnia 24 lipca 2020 r. sprzeciw od tej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej [...], zarzucając Prezydentowi m. st. Warszawy wydanie rozstrzygnięcia w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest z pominięciem strony postępowania w osobie W. N., będącego następcą prawnym J. P. zd. W. - bez jego winy. W oparciu o tak sformułowany zarzut Prokurator Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej [...] wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją i uchylenie jej na zasadzie art. 151 § 2 K.p.a. oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. pełnomocnik W. N. radca prawny K. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy: z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr 423/GK/DW/2015 oraz z dnia 22 października 2015 r. nr 577/GK/DW/2015.

Postanowieniem nr 264/SD/2020 z dnia 6 sierpnia 2020 r., Prezydent m.st. Warszawy wznowił z urzędu postępowanie w oparciu o przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Decyzją Nr 147/SD/2020 z dnia 16 września 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy:

1. uchylił decyzję Nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r.;

2. odmówił R. C., G. C., K. K., J. C., A. N., M. R., M. R., J. C., M. C., T. K., P. K., A. P. przyznania odszkodowania za 25 % gruntu nieruchomości w udziale 300000/360000, położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "Osada w [...] nr [...]" o powierzchni 9 806 m2 wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...];

3. zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, w terminie 14 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ nie uwzględnił zarzutów Prokuratora wskazując, że ani W. N., ani jego poprzedniczka prawna nie występowali do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem wnioskowym o charakterze podzielnym to organ nie mógł orzec o przyznaniu odszkodowania również na rzecz W. N.

Jednakże w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, w realiach ponownie rozpatrywanej sprawy zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ w sprawie zakończonej decyzją z 2015 r. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu jej wydania, nieznane organowi, który ją wydał.

Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że w dniu 4 sierpnia 2020 r., tj. już po wydaniu decyzji odszkodowawczej, wpłynęła do akt sprawy opinia geodezyjna z dnia 3 sierpnia 2020 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego A. K. dotycząca przedmiotowej nieruchomości. W opracowaniu tym na kopii fragmentu Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. wkreślono usytuowanie opiniowanej nieruchomości. Podstawę opinii geodezyjnej stanowiło opracowanie geodezyjne z dnia [...] lipca 2006 r. wykonane przez geodetę uprawnionego S. K. Ze sporządzonej opinii geodezyjnej wynika, że teren dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. jako "Osada w [...] nr [...]" o powierzchni 9 806 m2 wchodzącej w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] z obrębu [...] został w ww. planie oznaczony jako teren w całości przeznaczony pod użyteczność publiczną. Tymczasem, odmiennie, niż wynika to z ww. opinii, w decyzji odszkodowawczej Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. hip. jako "Osada w [...] nr [...]" znajdowała się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania. W konsekwencji Prezydent m. st. Warszawy w decyzji z 2015 r. uznał, iż przedmiotowa nieruchomość spełniła przesłankę warunkującą możliwość wypłaty odszkodowania tj. była w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod mieszkaniowe budownictwo jednorodzinne.

Wobec powyższego, Prezydent m. st. Warszawy uznał, że zaszła przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., która warunkowała uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. ze względu na odmienny od zawartego w decyzji odszkodowawczej wynik weryfikacji przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., dokonanej w ramach postępowania wznowionego. W miejsce uchylonego rozstrzygnięcia organ orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za 25% gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "Osada w [...] nr [...]" o powierzchni 9 806 m2 wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].

Od tej decyzji odwołania wnieśli: W. N., M. R., A. P., Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] del. do Prokuratury Regionalnej, M. R., T. K. i J. C.

Zaskarżoną decyzją Nr 2038/2021 z dnia 9 lipca 2021 r., uzupełnioną postanowieniem Nr 826/2021 z dnia 26 października 2021 r., Wojewoda Mazowiecki:

I. uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 147/SD/2020 z dnia 16 września 2020 r. uzupełnioną postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy nr 338/SD/2020 z dnia 20 października 2020 r.;

II. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r., W związku z upływem od dnia doręczenia decyzji pięciu lat, oraz

III. stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi że W. N., posiadający przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ocenie podlega prawidłowość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 września 2020 r. nr 147/SD/2020 wydanej w przedmiocie uchylenia, w ramach trybu wznowienia postępowania, decyzji odszkodowawczej z 2015 r.

Wojewoda stwierdził, że z uwagi na szczególny charakter przepisu z art. 215 u.g.n. uprawniającego do przyznania odszkodowania, wynika wspólne (dla współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych) prawo do ustalenia przesłanek do odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy uprawnieni, również ci, którzy nie domagają się odszkodowania. A zatem Prezydent m.st. Warszawy kończąc postępowanie wszczęte wnioskiem w trybie art. 215 u.g.n. poprzez wydanie decyzji z 2015 r. naruszył prawo następców prawnych po J. N. zd. P. (wynikające z art. 28 i 61 § 4 K.p.a.) do uczestnictwa w postępowaniu, w którym ustalane są przesłanki warunkujące możliwość przyznania odszkodowania. W ocenie Wojewody, nie można nie zauważać potrzeby uniknięcia rozbieżności w ocenie przyszłych żądań odszkodowawczych osób, które nie wystąpiły z wnioskiem o odszkodowanie.

Wojewoda zauważył, że organ I instancji w pierwotnym postępowaniu dążył do ustalenia następstwa prawnego po J. N. zd. P. Świadczą o tym następujące czynności: pismo z dnia 17 sierpnia 2011 r. skierowane do pełnomocnika wnioskodawców z prośbą o przesłanie postanowienia spadku po J. P. oraz podanie adresów korespondencyjnych spadkobierców; wystąpienie do Wydziału Udostępniania Danych Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. o udostępnienie danych ze zbioru PESEL o J. P.; wystąpienie do Sądu Rejonowego dla W. - [...] z wnioskiem z dnia 22 czerwca 2012 roku o wyznaczenie kuratora w osobie M. C. dla nieznanej z miejsca pobytu J. P. (po powzięciu informacji o jej zgonie, wniosek złożony w sprawie [...] został cofnięty, a postępowanie w tym przedmiocie - umorzone).

Jednakże, w toku postępowania zaniechał dalszych ustaleń następstwa prawnego i orzekł co do udziału w prawie własności przeddekretowej nieruchomości, czym pozbawił stronę prawa do czynnego udziału w ustaleniu przesłanek do odszkodowania w prowadzonym postępowaniu.

W świetle wyżej przedstawionych rozważań bez znaczenia jest fakt, zdaniem Wojewody, że decyzją z 2015 r. W. N. nie został pozbawiony prawa do roszczenia o odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. w zakresie do części udziału w prawie własności dawnej nieruchomości hipotecznej, do której udowodnił swoje prawa. W oparciu o uprawnienia strony wynikające z prawa administracyjnego, Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie zakończone decyzją odszkodowawczą bez udziału W. N., naruszył jego prawa, czym spełniona została przesłanka do wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Odnosząc się natomiast do podstawy wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Wojewoda podniósł, że stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy w tej kwestii nie zasługuje na aprobatę, a informacja wynikająca z opinii geodezyjnej z dnia 3 sierpnia 2020 r. nie stanowi nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z akt postępowania wynika, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, w pierwotnie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy dysponował lokalizacją przedmiotowej nieruchomości względem usytuowania na Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r.

W aktach sprawy odszkodowawczej zakończonej decyzją z 2015 r. znajduje się m.in. (złożone wraz z wnioskiem o odszkodowanie) pismo Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2007r. (znak [...]) obejmujące w formie załączników urzędowo poświadczonych za zgodność z oryginałem pięć stron kolorowych reprodukcji fragmentów Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy obejmujących rejon przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, kwestia usytuowania i przeznaczenia terenu Nieruchomości względem Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. opisana została również w sporządzonych na zlecenie Organu - w ramach postępowania zakończonego decyzją z 2015 r. - operatach szacunkowych określających wartość nieruchomości na cele wydania rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie odszkodowania.

Dodatkowo, dokument stanowiący fragment Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r., na którym została zaznaczona granica przedmiotowej nieruchomości, stanowił załącznik do Operatu szacunkowego z dnia 30 stycznia 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego J. N.

Wojewoda zwrócił uwagę, że przez "nową okoliczność istotną dla sprawy" (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, za "nową okoliczność" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Nadto, orzecznictwo konsekwentnie wskazuje także, że opinia wydana przez biegłego (aneks do opinii) lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność jest wadliwie ustalona, a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie komentowanego przepisu. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zatem bez znaczenia z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest wskazywanie przez organ I instancji, że w pierwotnie prowadzonym postępowaniu nie dysponował opracowaniem geodezyjnym, które stanowiłoby w przedstawionym stanie sprawy jedynie dodatkowy dokument o charakterze specjalistycznym wytworzonym na podstawie przetworzenia danych będących w posiadaniu organu.

W decyzji odszkodowawczej z 2015 r. organ określił lokalizację przedmiotowej - dawnej nieruchomości hipotecznej, co potwierdza określenie przez organ jej położenia według działek operatu ewidencyjno-geodezyjnego obowiązujących w dniu wydania decyzji.

W toku prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, organ I instancji wskazywał, iż dokonuje badania przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawców, poinformował, że m.in. z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji niezbędnej do ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ust. 2 u.g.n., nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Również pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpił do Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy o przesłanie kopii odbitki z mapy ewidencyjnej z wkreślonymi granicami hipotecznymi nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. jako "Osada w [...] nr [...]"oraz granicami tych działek ewidencyjnych, w skład których wchodzi powyższa nieruchomość, jak również rozliczenie w/w nieruchomości hipotecznej według aktualnych działek ewidencyjnych.

W aktach administracyjnych postępowania znajduje się również kserokopia szkicu orientacyjnego dla przedmiotowej nieruchomości, wykonanego w skali 1:1000 przez Wydział Pomiarów Biura Odbudowy Stolicy w 1947 r., a także kserokopia "Szkicu nieruchomości hipotecznych: Nr [...], Nr [...], Kolonia w [...] Nr [...]" wykonanego dnia [...].07.2006 r. przez geodetę uprawnionego S. K., będącego załącznikiem do "Sprawozdania z Hip. [...] - Ulica [...]" z dnia [...] lipca 2006 r., a przede wszystkim - reprodukcja Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1931 r., pochodząca z Archiwum Państwowego w Warszawie, obejmująca teren dawnej nieruchomości hipotecznej położnej przy ul. [...] w W.

Powyższe świadczy, że organ w dniu wydania decyzji odszkodowawczej dysponował niezbędną dokumentacją oraz możliwością dokonania prawidłowych ustaleń co do możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, przy czym opinia geodezyjna z dnia 3 sierpnia 2020 r. stanowi jedynie potwierdzenie ustaleń, jakich winien był dokonać i których dokonał organ I instancji w decyzji odszkodowawczej.

Z kolei, kwestia prawidłowości dokonania omówionych ustaleń decyzją z 2015 r. stanowi zagadnienie odrębne i jednocześnie takie, które nie może być konwalidowane w ramach wznowienia postępowania.

Wojewoda wskazał dalej, że w obydwu niezależnych operatach szacunkowych zleconych przez organ zostało opisane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości względem Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. Zarówno w operacie szacunkowym z 30 stycznia 2013 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. jak i w operacie z 8 czerwca 2015 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie I na obszarze objętym zapisami zabudowa luźna grupowa, dopuszczalna wysokość zabudowy 2 kondygnacje, powierzchnia zabudowy 10 %. Z kolei, organ I instancji poczynił odmienne i nieprawidłowe, względem treści fragmentu Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy ustalenia, stwierdzając w decyzji odszkodowawczej z dnia 22.10.2015 r. nr 577/GK/DW/2015, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. hip. jako "Osada w [...] nr [...]" znajdowała się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 50% powierzchni.

Powyższe wskazuje, że kwestia położenia i przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości względem Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z dnia 1931 r. była przez Prezydenta m.st. Warszawy badana, a ustalenia w tym przedmiocie wywiedzione zostały przez organ I instancji (choć nieprawidłowo), co było bezsprzecznie możliwe do wykonania bez uwzględnienia opinii biegłych rzeczoznawców majątkowych lub geodetów.

Nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli przy dołożeniu należytej staranności w ocenie miarodajnego materiału dowodowego, będącego w dyspozycji tego organu, wynikała ona z jego treści.

Dalej Wojewoda zwrócił uwagę, że organ I instancji w zakończonym ostateczną decyzją administracyjną postępowaniu zlecił w dniu 23 lipca 2020 r. wykonanie opracowania geodezyjnego nieruchomości polegające na: 1. Sporządzeniu mapy sytuacyjnej z określeniem powierzchni w działkach ewidencyjnych, ze wskazaniem ich stanu prawnego w 2 działkach; 2. Wykreśleniu i rozliczeniu w strefach zabudowy planu z 1931 r. - 1 plan, podając za podstawę prawną art. 215 u.g.n.

Z protokołu dostarczenia opracowań geodezyjnych przez [...] A. K., realizowanych na podstawie umowy z dnia 16 lipca 2020 r. wynika, że opinia geodezyjna z dnia 3 sierpnia 2020 r. dotycząca nieruchomości "Kolonia w [...] nr [...]" położonej przy ul. [...], będąca podstawą wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., została zlecona przez Prezydenta m.st. Warszawy umową - zleceniem z dnia 24 lipca 2020 r.

Ponadto, do akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, w dniu [...] lipca 2020 r. został dołączony dokument będący kserokopią pisma z Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, w której to udzielono odpowiedzi na pytanie dotyczące przeznaczenia nieruchomości pod dawnym adresem ul. [...], ozn. hip. [...], w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. Na wykorzystanie niniejszego pisma w postępowaniu wznowieniowym wskazuje treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której to Prezydent powołuje się na pozyskaną informację z Biura Architektury i Planowania Przestrzennego dotyczącą przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy z 1931 r., iż według tego planu przedmiotowe nieruchomości położone są w większości na terenie obwiedzionym czerwoną kreską.

Kolejno, pismem z dnia 21 lipca 2020 r. dotyczącym sprawy o znaku : [...], Naczelnik Wydziału Spraw Dekretowych w Biurze Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy zwrócił się do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy z prośbą o odnaleziony, wskazany w piśmie Biura Organizacji Urzędu z dnia 2 lipca 2020 r., dokument dotyczący przeznaczenia placu przy [...] pod budowę "osiedla [...] im. S." z 1947 r. oraz projekty elewacji budynków nr [...], [...], [...] na osiedlu M. z 1973 r.

Powyższe wskazuje, zdaniem Wojewody, że organ podejmował czynności weryfikujące prawidłowość ostatecznej decyzji administracyjnej podczas, gdy nie toczyło się jeszcze postępowanie wznowieniowe, tym samym wykazał potrzebę dążenia do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, wydanie której było wynikiem wadliwej oceny zgromadzonego w postępowaniu podstawowym materiału dowodowego, czym naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej z art. 16 K.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., lecz także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik reprezentujący wszystkie strony postępowania odebrał decyzję odszkodowawczą w dniu jej wydania, zatem od tej daty należy liczyć bieg terminu zawartego w art. 146 § 1 K.p.a. A zatem należy stwierdzić, że w dniu 22 października 2020 r. upłynęło 5 lat od dnia doręczenia decyzji z 2015 r., przez co zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może nastąpić.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 września 2020 r., nr 147/SD/2020, została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 16 § 1, art. 145 § 1 ust. 4 i 5 K.p.a.

Wojewoda Mazowiecki zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy postępowania wznowieniowego. Wobec przepisu art. 151 § 2 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki stwierdził wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r. z naruszeniem art. 10, 28 i 61 § 4 K.p.a. oraz odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r., w związku z upływem 5 lat od doręczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r., czym została spełniona przesłanka wynikająca z przepisu art. 146 § 1 K.p.a.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się: T. K. i J. C. i wywiedli jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie pkt III rozstrzygnięcia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części (odpowiednio sprawy o sygn. akt I SA/Wa 171/22 i I SA/Wa 172/22).

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z. art. 1035 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ W. N., posiadający rzekomo przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu - a zatem przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. muszą brać udział wszyscy spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości [...], mimo nieobjęcia ich wnioskiem o odszkodowanie.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili bezzasadne utożsamienie J. P. (dane według aktu urodzenia) z B. N. (dane według aktu zgonu), co oznacza naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. prawo o aktach stanu cywilnego oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniach obu skarg przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pkt III decyzji organu II instancji, w którym stwierdzono, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że W. N. posiadający przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Niniejsze postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych.

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145b, albo

2. uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw z art. 145 b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 K.p.a. organ administracji publicznej, ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.).

Z powyższego przepisu wynika, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego możliwie są następujące rozstrzygnięcia:

Po pierwsze, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi w istocie stwierdzenie jej prawidłowości.

Po drugie, w postępowaniu może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

I po trzecie, organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie jest możliwe, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 K.p.a. Organ, działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania.

Z kolei w myśl art. 146 § 1 K.p.a., który statuuje ww. przesłanki negatywne, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nadto, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).

W doktrynie prezentowane było stanowisko, że organ winien odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, mimo, iż zachodzą przyczyny określone w art. 145 § 1 K.p.a., jeśli z okoliczności sprawy wynika, że w razie uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja (zob. Z. Janowicz, Komentarz postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 1995 r. str. 359). Zdaniem Sądu stanowisko takie sprzeczne jest jednak z brzmieniem art. 151 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, podziela stanowisko prezentowane aktualnie w orzecznictwie, że jeśli po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji) to nie uchyla decyzji ostatecznej, a gdy w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, a zapadłaby decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a., tzn. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 2 października 2018 r., II SA/Gd 359/18, oraz wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., II OSK 1391/19). Innymi słowy - w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W tej sprawie Wojewoda Mazowiecki ustalił, iż wystąpiła przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem W. N., posiadający przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Pogląd ten Sąd w pełni podziela.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że "zgodnie z art. 215 u.g.n., uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów u.g.n. są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za: a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że art. 215 u.g.n. zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 u.g.n., kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowania w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 763/15).

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko skarżących, że świadczenie pieniężne - odszkodowanie ma charakter podzielny, jednak cecha ta nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Czym innym bowiem jest branie udziału w postępowaniu, a czym innym złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu. Jeżeli uprawniony wniosku takiego nie złoży, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Tym niemniej musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Odmienne stanowisko prowadziłoby to naruszenia art. 110 K.p.a. albowiem w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, bez znaczenia jest, że W. N. wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie złożył. Jako spadkobierca po dawnym właścicielu jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 215 u.g.n.

Organ prawidłowo zatem ustalił, że w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony. Tym niemniej zauważyć należy, że nie ma to wpływu na treść decyzji gdyż uchybienie to nie rzutuje na merytoryczną treść decyzji skoro osoba, która nie brała udziału w postępowaniu nie złożyła wniosku o odszkodowanie. Zapadłaby więc decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku – jak już wyżej wyjaśniano - organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a., tzn. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w pkt III odpowiada zatem prawu.

Dostrzec jednak trzeba, że Wojewoda Mazowiecki zastosował dwa wykluczające się rozwiązania: rozstrzygnął sprawę poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 577/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015 r. (pkt II decyzji) i jednocześnie stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (zaskarżony pkt III decyzji). W świetle art. 151 K.p.a. i przedstawionych wyżej wywodów, taka konstrukcja nie jest dopuszczalna, co wynika z art. 151 § 2 K.p.a. Mimo jednak ewidentnej wadliwości sentencji zaskarżonej decyzji wobec uostatecznienia się zaskarżonej decyzji w pkt II (jak i w pkt I), Sąd w ramach przysługujących mu kompetencji nie mógł "naprawić" wadliwego rozstrzygnięcia gdyż naruszyłby zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Sąd wyszedłby, w sposób nieuprawniony, poza granice skargi. Ponadto, wykazana wadliwość nie jest tego rodzaju, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego utożsamiania J. P. z B. N., wskazać trzeba, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że chodzi o tę samą osobę. Z aktu urodzenia wynika, że J. P. była córką S. P. i M. M., urodzoną [...] listopada 1924 r. Z danych uzyskanych od Ministra wynika, że B. N. nosiła panieńskie nazwisko P., była córką M. M. i S. PESEL [...] (ten sam miesiąc i dzień urodzenia). W. N., zgodnie z aktem urodzenia, jest synem J. P. i J. S. z d. N.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.