Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 331/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1, art. 81, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, 75 w zw. z art. 77,  art. 78, art. 80,  art. 81, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6, par. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 132 poz 1115
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia (...) r. nr (...) /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej Powiatowy Inspektor), na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. 122/06/851) nie stwierdził u [...] choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej pod poz. 15 pkt 1, 2, 3 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132/02/1115 - dalej rozporządzenie z 2002 r.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że [...] w okresie od 01 stycznia 1978 r. do 31 sierpnia 2007 r. zatrudniona była w szkolnictwie jako nauczyciel nauczania początkowego w latach 1978-2007 (pełen wymiar czasu pracy, w tym, w okresie 1980-1982 r. powyżej 1 i 1/2 etatu) w [...] oraz jako nauczyciel świetlicy w [...] (1/3 etatu w okresie od 1 września 2001 r. do 31 sierpnia 2004 r.). Jednostki orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych (§ 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r.) nie rozpoznały u [...] żadnego ze schorzeń wymienionych w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 2002 r. Obie jednostki orzecznicze tj. Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu [...] (dalej WCMP) oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (dalej IMP) zgodnie stwierdziły, że rozpoznane przez nie schorzenia: przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani z czynnościowymi zaburzeniami głosu typu dysfonii hyperfunkcjonalnej (wg WCMP) i przewlekłe proste zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej (wg IMP) nie są objęte wykazem chorób zawodowych, nie są uznane za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego. Oba orzeczenia lekarskie (odpowiednio- nr [...] i [...]) są ze sobą zbieżne jeśli chodzi o rozpoznanie i wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Z ich treści wynika, że zostały wydane na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, wyników przeprowadzonych specjalistycznych badań lekarskich, dołączonej do skierowania dokumentacji lekarskiej z Poradni Ogólnej w [...],[...] i karty informacyjnej z Kliniki [...]. Dnia [...] stycznia 2009 r. [...] przedstawiła organowi I instancji dodatkowe dowody w sprawie: [...]. Z uwagi na daty wydania ww dokumentów (wcześniejsze niż daty wskazanych wyżej orzeczeń lekarskich) i fakt, że nie spełniają one wymogów określonych w § 5 rozporządzenia z 2002 r., tzn. nie są wydane przez jednostki orzecznicze w tym przepisie wskazane, dokumenty te nie mogą stanowić podstawy wydania niniejszej decyzji (k. 24-25 akt administracyjnych).

Rozpoznając odwołanie Strony, złożone od owej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu (dalej Wojewódzki Inspektor), decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2009 r.) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ II instancji podkreślił, że podstawą rozstrzygnięcia było orzeczenie lekarskie WCMP z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i orzeczenie lekarskie IMP z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], a także wywiad epidemiologiczny. Dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia, w tym wiodąca w kraju placówka naukowo-badawcza w dziedzinie medycyny pracy tj. IMP w Łodzi, wydając owe orzeczenia zapoznały się w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego z oceną narażenia zawodowego, dokumentacją badań profilaktycznych, dokumentacją leczenia laryngologicznego i foniatrycznego, w tym z dokumentacją lekarską [...]. Nie zasługuje na uwzględnienie przedłożony przez Odwołującą wynik badania laryngologicznego przeprowadzonego w [...], który stwierdza obecność guzków strun głosowych, bowiem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Zatem podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie chorób zawodowych są orzeczenia upoważnionych jednostek orzeczniczych, w tym przypadku WCMP (jednostka orzecznicza I stopnia) i IMP (jednostka orzecznicza II stopnia; k. 40v-41 akt administracyjnych).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) Skarżąca wskazała, że w grudniu 2007 r. przed złożeniem dokumentów dotyczących choroby zawodowej przebywała w Klinicznym Szpitalu [...], gdzie po przeprowadzonych badaniach stwierdzono przewlekłe, proste zapalenie krtani, dysfonię hiperfunkcjonalną, niewydolność głośni z powodu porażenia mięśni zwieraczy oraz niedomykalność fonacyjną głośni. Badania przeprowadzili: prof. dr hab. [...] - specjalista laryngologii, foniatrii i audiologii i dr med. specjalista foniatrii i otolaryngologii [...]. Badania te potwierdziła w lutym 2008 r. lek. med.- specjalista laryngologii i foniatrii [...] (k. 2-3 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 5-6v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417 - dalej ussa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

2. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. - P 23/07 (Dz. U. 116/08/740; OTK-A 5/08/82- dalej wyrok TK – P 23/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz. U. 21/98/94 ze zm.- dalej kp) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132/02/1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku jednocześnie orzekł, że przepisy rozporządzenia z 2002 r. tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Z momentem ogłoszenia wyroku TK - P 23/07 nastąpiło uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu.

Stwierdzenie niekonstytucyjności rozporządzenia z 2002 r. wyrokiem TK – P 23/07 winno być uwzględnione w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, lecz nie wskazuje na brak podstaw materialnoprawnych orzekania, przy uwzględnieniu normatywnych regulacji konstytucyjnych, ustawowych, w sferze prawa europejskiego i międzynarodowego.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471- dalej Konstytucja), każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy; sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa. Zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych - w szczególności - w art. 66, można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Źródłami prawa powszechnie obowiązującego Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Polski normodawca obowiązany jest uwzględnić standardy prawa międzynarodowego i wspólnotowego, przy tworzeniu prawa krajowego. Także polskie organy stosujące prawo, obowiązane są uwzględnić regulacje prawa międzynarodowego i wspólnotowego.

Źródłami prawa pracy, prócz polskich ustaw, rozporządzeń i układów zbiorowych, są także międzynarodowe źródła prawa pracy i wspólnotowe źródła prawa pracy. W doktrynie wskazuje się, że międzynarodowymi źródła prawa pracy są umowy międzynarodowe o różnych nazwach (w szczególności konwencje, karty, pakty, układy, traktaty itp.) a także umowy, wiążące dwa lub więcej państw i odnoszące się do indywidualnych lub zbiorowych stosunków pracy. Do międzynarodowych źródeł prawa pracy zalicza się nadto akty prawne, stanowione w ramach Międzynarodowej Organizacji Pracy (dalej MOP) - w szczególności konwencje i zalecenia MOP. Polska należy do grupy 7 państw członkowskich MOP, które ratyfikowały powyżej 80 konwencji- w zakresie prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy- głównie starszych (część opublikowana w zbiorze w opr. M. Seweryńskiego "Konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy ratyfikowane przez Polskę" IWZZ 1983; Ludwik Florek, Michał Seweryński "Międzynarodowe prawo pracy" W-wa 1988 s. 64 i n.; L. Florek "Międzynarodowe źródła prawa pracy" w: [red. L. Florek] "Źródła prawa pracy" Liber 2000 seria monografie WPiA UW s. 61 i n., Andrzej M. Świątkowski "Międzynarodowe prawo pracy" t. I Międzynarodowe publiczne prawo pracy" wol. 1 C.H. Beck 2008 s. 51-61 nb 23-27; s.123- 124 nb 48; Teresa Wyka "Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia pracowników w działalności normotwórczej MOP" PiZS 12/01/2 i n.).

Źródłami europejskiego prawa pracy są Traktaty, rozporządzenia, dyrektywy i zalecenia, Europejska Karta Społeczna z 1961 r. (ratyfikowana przez Polskę 25 czerwca 1997 r.- Dz. U. 8/97/67, w wersji ustalonej Protokołem zmieniającym Europejską Kartę Społeczną, sporządzonym w Turynie 21 października 1991 r.), Konwencja o ochronie praw człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona kolejnymi Protokołami- Dz.U. 61/93/284 ze zm.- w zakresie, w jakim jej postanowienia odnoszą się do pracy; umowy międzynarodowe zawierane między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi a państwami trzecimi.

3. Prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy należy do materii ustawowej. Regulacja ustawowa zagadnienia chorób zawodowych w Polsce w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała charakter blankietowy- ze szkodą dla ochrony praw pracowniczych. W szczególności brak było ustawowej definicji choroby zawodowej. Definicji takiej nie zawierała ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (j.t. Dz.U. 21/98/94 ze zm.) w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, ani też ustawa z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. 199/02/1673 ze zm.) bądź obowiązująca do 31 grudnia 2002 r. ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (j.t. Dz.U. 30/83/144 ze zm.; krytyczna glosa Jarosława Jankowiaka do wyroku SN z 5.4.2005 r.- I UK 218/04- LEX/El 2008 nr 88958). Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2 (chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska), ustawodawca zaliczył wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia (art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - j.t. Dz.U. 122/06/851 ze zm.). Podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się także właściwemu inspektorowi pracy (art. 235 § 1 kp; § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.) - obecnie działającemu na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. 89/07/589).

4. Trybunał Konstytucyjny w cz. III p. 5 uzasadnienia wyroku P 23/07 wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia winien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją".

Mimo określenia przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 kp w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz przepisy rozporządzenia z 2002 r. tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji; Dz. U. 116/08/740 z dnia 02 lipca 2008 r.), przepisy te z chwilą ogłoszenia wyroku TK, utraciły domniemanie konstytucyjności a ostateczna decyzja administracyjna – przy uwzględnieniu charakteru niekonstytucyjności - winna być uchylona na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznaje, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać: zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, oparte na regulacjach rozporządzenia z 2002 r. uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi. Przepis uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Obalenie zatem domniemania zgodności z Konstytucją rozporządzenia z 2002 r. oznacza, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, a także zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały na podstawie przepisów prawnych niezgodnych z Konstytucją. Decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

5. Organy obu instancji zaniechały podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy i nieuprawnione było przyjęcie, że ustalenia poczynione zostały zgodnie ze wskazanymi wyżej normami z art. 7, art. 75 w zw. z art. 77 kpa, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy (odpowiednio- s. 9 uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. - II OSK 179/09 - dalej wyrok NSA – II OSK 179/09). Trybunał Konstytucyjny w punkcie 4 części III uzasadnienia wyroku P 23/07, przywołując bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazał, że rozporządzenie z 2002 r. zawiera regulacje procesowe, które nie modyfikują postępowania przewidzianego przez kpa i obowiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa); stanowią jedynie jego uzupełnienie, uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw. Orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest dowodem w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (ma walor opinii biegłego), musi być szczegółowo uzasadnione i podlega ocenie organu administracji, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia nie wprowadza "toku instancji" przed jednostkami orzeczniczymi, gdyż jednostka orzecznicza II stopnia nie weryfikuje prawidłowości orzeczenia jednostki I stopnia, a jedynie przeprowadza ponowne badanie, wydając kolejną opinię biegłego wskutek złożenia wniosku dowodowego przez stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 78 kpa. Związanie organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 5-6 rozporządzenia z 2002 r. o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia i zasadą swobodnej oceny dowodów, właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeśli przed wydaniem decyzji inspektor sanitarny stwierdzi, że zebrany materiał jest niewystarczający, winien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację i podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Jeśli orzeczenie lekarskie jest niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami, winno być ono uzupełnione przez zakład społecznej służby zdrowia, który je wydał, względnie winna być zasięgnięta dodatkowa opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia, który je wydał, względnie winna być zasięgnięta dodatkowa opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia zajmującej się zagadnieniami będącymi przedmiotem sporu. Zaniechanie przez organ drugiej instancji skonfrontowania w toku postępowania administracyjnego rozbieżnych opinii stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 16.1.2006 r. – I SA/Wa 1221/04).

6. Zagadnienia analizowane przez Trybunał Konstytucyjny były przedmiotem orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sądów Administracyjnych i refleksji doktryny od wielu lat. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 65/83/294 ze zm.- dalej rozporządzenie z 1983 r.) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r., jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (wyroki NSA z: 15.3.1994- SA/Wr 147/94- Prok. i Pr.- dodatek- 2/95/53; 19.2.1999- II SA/Wr 1452/97- ONSA 2/00/63; 30.6.1981- II SA 33/81- ONSA 1/81/65, 6.8.1998- II SA/Wr 1980/98 niepubl., akceptowane przez B. Gudowską "Choroby zawodowe" PiZS 4/03/18, 23; wyrok NSA z: 5.11.1998- I SA 1200/98) i jako takie podlega swobodnej ocenie dowodów (art. 80 kpa). Pogląd ów jest w pełni aktualny pod rządem rozporządzenia z 2002 r. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 105/09/869- dalej rozporządzenie z 2009 r.). W wyniku tej oceny decydent procesowy (organ administracji publicznej I i II instancji), może ową opinię uznać, bądź też nie (odpowiednio- Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (odpowiednio- orz. SN z: 3.11.1976- IV CR 481/76- OSNC 5-6/77/102, akceptowane przez E. Wengerka w: "Kpc z komentarzem" W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12; 15.6.1970- I CR 224/70- Biul. SN 11/70/203, postanowienie SN z 7.11.2000- I CKN 1170/98- OSNC 4/01/64, akceptowane przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do kpc" LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19-21).

Pomiędzy decydentem procesowym a biegłym istnieje zasadniczy podział ról- biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi procesowemu wiadomości specjalnych; do biegłego nie należy jednak ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych (orz. SN z: 26. 11.1949- WaC 167/47- DPP 6/50/56; 17.11.1967- I PR 355/67- OSNC 6/68/109, akceptowane przez T. Erecińskiego- op.cit. s. 754 uw. 5, s. 760 uw. 23; E. Wengerek- op.cit. s. 460 uw. 9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo SN). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (odpowiednio- wyrok SN z: 25.4.1997- I CKN 60/ 97 - OSNC 11/97/173; 6.6.1997- II CKN 213/97- OSNC 1/98/5), tym bardziej, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (wyrok SN z: 19.7.1984- II PRN 9/84- OSNC 4/85/53; 4.6.1998- III RN 36/98- OSNP 6/99/192; 11.3.1999- III RN 128/98- OSNP 24/ 99/771; wyrok NSA- OZ w Łodzi, omówiony przez G. Romanowskiego "Wystarczy praca w hałasie"- Rzeczpospolita z 4.11.2002 s. C1). Ustalenie listy chorób zawodowych w rozporządzeniu z 2002 r. miało doniosłe skutki prawne, polegające na domniemaniu zawodowego pochodzenia choroby wymienionej w wykazie; jeśli u pracownika stwierdzono wymienioną w wykazie chorobę i wykonywał on pracę w warunkach narażających na jej powstanie, zbędny był dowód na istnienie wpływu warunków pracy na zachorowanie (B. Gudowska- op. cit. s. 16- 17, 23 i przytoczone przez Autorkę orzecznictwo i piśmiennictwo).

7. W niniejszej sprawie organy obu instancji z naruszeniem art. 80 kpa nie dokonały oceny zebranych w sprawie dowodów i z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa nie zaprezentowały owej oceny w uzasadnieniu decyzji obu instancji; nie ustaliły w oparciu o przedstawione dowody (które in gremio – bezpodstawnie – pominęły), stanu faktycznego w zakresie istotnym z punktu widzenia normy prawa materialnego; z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie dokonały koniecznych ustaleń w zakresie stanu zdrowia pracownika, jak i w zakresie wyników badań pracownianych wykonanych na Oddziale Klinicznym Foniatrii i Audiologii Szpitala Klinicznego [...] (k. 14a akt administracyjnych).

Uchybieniem organów obu instancji było nie uwzględnienie przy ocenie dowodów – wbrew obowiązkowi oceny wszystkich zebranych dowodów – dowodów z dokumentów lekarskich, przedkładanych przez Skarżącą, przy błędnym stanowisku organów obu instancji, że "dla organu państwowej inspekcji sanitarnej dokumentacja laryngologiczna i foniatryczna pochodząca z jednostek nieuprawnionych, tzn. niewymienionych w § 5 rozporządzenia, nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie choroby zawodowej" (k. 25v i 40 akt administracyjnych). Przeciwnie – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, [...] opinie biegłych (art. 75 § 1 kpa). Dokumentacja lekarska jest bowiem dowodem z dokumentu prywatnego (art. 245 kpc w zw. z art. 75 § 1 kpa; Z. Janowicz "Kpa. Komentarz" W.Pr. PWN 1999 uw. 1d do art. 75; uw. 5 do art. 76), sporządzonego przez dysponującego wiedzą fachową lekarza i którego wartość dowodowa jest znaczna (K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 110-111; T. Nowak "Dowód z dokumentu w polskim procesie karnym" s. 71 i n.; akceptowane przez T. Erecińskiego w: "Kpc. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 713 uw. 17). Owa dokumentacja medyczna (w oryginale bądź uwierzytelnionych odpisach), winna była znaleźć się w aktach administracyjnych.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. katedry, poradnie i kliniki chorób zawodowych akademii medycznych są jednostkami orzeczniczymi I stopnia. Obowiązkiem organów administracji publicznej było zatem wyjaśnienie na podstawie informacji Rektora [...], czy ów Oddział Kliniczny [...] był w dniu [...] grudnia 2007 r. katedrą, poradnią bądź kliniką chorób zawodowych Akademii Medycznej (bądź jej następcy prawnego - Uniwersytetu Medycznego) w [...]. Zatem zastosowanie przez Powiatowego jaki i Wojewódzkiego Inspektora także kryterium formalnego ("dla organu państwowej inspekcji sanitarnej dokumentacja laryngologiczna i foniatryczna pochodząca z jednostek nieuprawnionych, tzn. nie wymienionych w § 5 rozporządzenia [z 2002 r.], nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie choroby zawodowej" (k. 25v i 40 akt administracyjnych) było – w tym tylko zakresie - co najmniej przedwczesne. W prawie polskim nie obowiązuje legalna teoria dowodów, która nakazywałaby odrzucać dowody tylko dlatego, że nie pochodzą od podmiotów, które ustawodawca nakazuje oceniać według innych kryteriów, niźli pozostałe.

8. Choć jednostki orzecznicze "nie są związane opiniami wydawanymi przez inne nieuprawnione w tej dziedzinie placówki służby zdrowia" (k. 25v i 40 akt administracyjnych), to żadna norma – ustawowa bądź zawarta w rozporządzeniu z 2002 r. – nie pozwala, by jednostki orzecznicze w swych orzeczeniach lekarskich przedłożoną dokumentację lekarską pomijały bądź nie odnosiły się doń merytorycznie. W § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. normodawca wprost wskazywał, że lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie lekarskie [...] na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji lekarskiej pracownika. Zatem jednostki orzecznicze obu stopni mają obowiązek starannie i konkretnie odnieść się do takich dokumentów lekarskich, bowiem tylko wówczas można prześledzić tok rozumowania lekarzy wydających orzeczenie lekarskie i ocenić, czy jest ono weryfikowalne i trafne. W niniejszej sprawie tylko wówczas można odpowiedzieć na pytania istotne dla rozstrzygnięcie sprawy, czy rozpoznanie " [...] brak pełnego zwarcia w 2/3 tylnych głośni, [...] niedomykalność fonacyjna głośni w obrębie fałdów głosowych" (ustalone podczas badania w Szpitalu Klinicznym dnia [...] grudnia 2007 r.) mogło ustąpić w dniach [...] kwietnia 2008 r. bądź [...] grudnia 2008 r. (k. 7, 9, 19 akt administracyjnych) i dlaczego takie objawy nie stanowią niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałd głosowych z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałej dysfonii w rozumieniu punktu 15 ppktu 3 załącznika do rozporządzenia z 2002 r.

9. Tylko wówczas organy Inspekcji Sanitarnej związane są ustaleniami uprawnionych jednostek medycznych w zakresie diagnozowania chorób zawodowych, gdy orzeczenia lekarskie są spójne, zupełne i odnoszą się w sposób logiczny i weryfikowalny do zebranych w sprawie dokumentów medycznych pracownika, a w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego Powiatowy Inspektor, a następnie Wojewódzki Inspektor, w wyniku należytej oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów trafnie uznają, że owo orzeczenie lekarskie mogą podzielić (art. 80 w zw. z art. 84 § 1 kpa). W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że to decydent procesowy winien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów składających się na trafność wniosków końcowych opinii (odpowiednio- na tle art. 278 kpc- wyrok SN z 3.11.1976 r. – IV CR 481/76- OSNC 5-6/77/102, akceptowany przez E. Wnegerka w: "Kpc z komentarzem" W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, który to pogląd pozostaje w pełni użyteczny na tle art. 80 i art. 84 kpa). Z uzasadnienia orzeczenia WCMP z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że " analiza dostarczonej dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na nadmierny wysiłek głosowy oraz wyniki przeprowadzonych badań lekarskich nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu" nie wskazuje, jakie konkretnie dokumenty lekarskie zostały poddane analizie, ani jakie względy zadecydowały o dokonaniu odmiennych ustaleń, niż w szczególności zawarte w karcie informacyjnej z dnia [...] grudnia 2007 r. Szpitala Klinicznego (z decyzji administracyjnej organu I instancji wynika, że karta ta złożona została do akt dopiero dnia 09 stycznia 2009 r.; k. 19, 25v akt administracyjnych). W szczególności z uzasadnienia orzeczenia WCMP nie wynika, czy rozpoznanie "[...] brak pełnego zwarcia w 2/3 tylnych głośni [...], niedomykalność fonacyjna głośni w obrębie fałdów głosowych" odpowiada rozpoznaniu "przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani z czynnościowymi zaburzeniami głosu typu dysfonii hyperfunkcjonalnej (k. 7, 19 akt administracyjnych). Z uzasadnienia orzeczenia IMP nie wynika, czy rozpoznanie "[...] brak pełnego zwarcia w 2/3 tylnych głośni [...], niedomykalność fonacyjna głośni w obrębie fałdów głosowych" odpowiada rozpoznaniu "przewlekłe proste zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej", ani czy rozpoznanie "przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani z czynnościowymi zaburzeniami głosu typu dysfonii hyperfunkcjonalnej" jest tożsame z rozpoznaniem "przewlekłe proste zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej" (k. 7, 9, 19 akt administracyjnych). Organ I instancji, mimo sprzeczności obu orzeczeń z innymi dowodami (w szczególności z kartą informacyjną Szpitala Klinicznego z dnia [...] grudnia 2007 r.) nie wystąpił do IMP o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego w tym zakresie ani nie wystąpił do innej jednostki orzeczniczej II stopnia (np. IMP w Sosnowcu) o wydanie nowego orzeczenia lekarskiego, w którym w nowej opinii (art. 84 § 1 kpa) z udziałem lekarza specjalisty foniatry doszłoby do starannego i rzetelnego odniesienia się do owych rozpoznań. Orzeczenie takie winno spełniać cechy opinii biegłego ( art. 84 § 1 kpa) - nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące i dostępne dla stron i organów prowadzących postępowanie. Organy obu instancji nie poddały owych orzeczeń ocenie z punktu widzenia sposobu motywowania każdego z nich, zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej; nie poddały żadnej analizie przywołanych badań; nie ważyły, w jakim stopniu przyjęcie przez Autorów orzeczeń lekarskich sprzecznych z innymi dowodami założeń co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaciążyło na konkluzji owych orzeczeń. Zgodnie bowiem z regułami wnioskowania dedukcyjnego, tylko wówczas możemy oczekiwać niezawodnego rezultatu wnioskowania w postaci prawdziwego wniosku, gdy prawdziwe były przesłanki wniosku (Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 155-156). Takie uzasadnienie wykluczało uznanie orzeczenia IMP i WCMP. Uchybienie temu obowiązkowi stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (odpowiednio - wyrok WSA w Warszawie z 16.1.2006 r. – I SA/Wa 1241/04; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r., jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, o których mowa w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z 1983 r., obowiązane były przesyłać państwowemu terenowemu inspektorowi sanitarnemu orzeczenie lekarskie wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją. Rozporządzenie z 2002 r. nie zawiera wprost takiego przepisu, lecz nie ulega wątpliwości, że skoro właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, to taką samą normę należy wyprowadzić z art. 80 i art. 81 kpa w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Żaden z lekarzy, opracowujących orzeczenia lekarskie, nie zwrócił się o uzupełnienie źródłowej dokumentacji medycznej Zainteresowanej w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.; ani WCMP, ani IMP nie przesłał Powiatowemu Inspektorowi wraz z orzeczeniami lekarskimi dokumentacji przeprowadzonych przez siebie badań. Organy administracji państwowej nie uzupełniły w tej materii zebranego w sprawie materiału dowodowego w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Uchybienia te są tym bardzie istotne, że w postępowaniu przed Sądem powszechnym strona może odnosić się do owych dokumentów źródłowych, zadawać w oparciu o nie pytania biegłym; w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest owych możliwości pozbawiona (art. 106 § 3 i 5 ppsa), zatem to na organach administracji publicznej spoczywa ciężar zapewnienia stronie w tej materii aktywnego udziału w postępowaniu ( art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 81 kpa).

10. Mając na uwadze wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, mimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej do dnia 02 lipca 2009 r. (zatem poza okres, w którym orzekały organy obu instancji). W ocenie Sądu odsyłanie strony na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego - w szczególności wynikającą z nowelizacji Kodeksu pracy, dokonanej ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 99/09/825) i wejścia w życie rozporządzenia z 2009 r. W szczególności w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. normodawca wskazał, że z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Powiatowy Inspektor winien zobowiązać Skarżącą do złożenia w konkretnym terminie oryginałów lub potwierdzonych "za zgodność" odpisów Jej dokumentacji medycznej, a nadto zażądać od placówek medycznych i jednostek orzeczniczych obu stopni dokumentacji źródłowej badań Skarżącej. Dysponując tą dokumentacją Powiatowy Inspektor rozważy potrzebę zwrócenia się do IMP w Łodzi o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego bądź do IMP w Sosnowcu o wydanie nowego orzeczenia lekarskiego, w którym - po ewentualnym ponownym badaniu [...] - odniesie się on do konkretnych dokumentów lekarskich; szczegółowo i zrozumiale dla Strony i organów procesowych wyjaśni istotę rozpoznania.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że wystąpienie przez Skarżącą na drogę administracyjną nie wyklucza możliwości dochodzenia przez Nią odszkodowania na podstawie prawa cywilnego przed Sądem Powszechnym (odpowiednio- wyrok SN - I PK 256/07- omówiony przez M. Rzemka w Rzeczpospolitej z 29.8.2008 r.- C4).

W związku z powyższym Sąd, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP, art. 4 ussa i art. 190 ppsa, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia z 2002 i uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Przepisu art. 152 ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.

/-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz - Frymus

KB/