Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1004/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b)
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 659/19 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 659/19 oddalił skargę B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] Burmistrz Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku B. F. (noszącej wówczas nazwisko F.-K.) z dnia 21 marca 2018r., na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1952 ze zm. – dalej "u.ś.r."), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. R.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogu z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczącego daty powstania niepełnosprawności matki (niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nią wskazanego w tym przepisie wieku), a ponadto zachodzi przesłanka negatywna, tj. zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., gdyż wnioskodawczyni pobiera zasiłek dla opiekuna. Za bezsporne przy tym organ uznał, że K. R. jest osobą niepełnosprawną, nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i wymaga stałej opieki oraz pomocy w czynnościach życia codziennego, a wnioskodawczyni z tego powodu zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. Organ dodał, że decyzja wydana została po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wcześniejszej decyzji odmownej z dnia 3 kwietnia 2018 r. W decyzji tej Kolegium zaleciło organowi I instancji jednoznaczne ustalenie, czy wnioskodawczyni spełnia kryterium rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką oraz wskazało na konieczność rozpatrzenia wniosku z pominięciem kryterium wieku.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez wnioskodawczynię, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium, odmiennie niż organ pierwszej instancji, przyjęło, że fakt, iż niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała w wieku 48 lat, nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwego ustalenia zbiegu praw do świadczeń, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. W ocenie organu, bezspornie B. F.-K. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką K. R. i pobiera ten zasiłek na podstawie decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ uznał, że skoro świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, to warunkiem przyznania tego świadczenia na zasadzie wyboru jest rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna. Rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe dopiero po uchyleniu decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna, a taka sytuacja – zdaniem Kolegium – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Kolegium uznało, że złożone przez B. F.-K. oświadczenie z dnia 21 marca 2018 r. o przyszłej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, w sytuacji, gdy organ I instancji poinformował ją, że posiadanie prawa do zasiłku dla opiekuna stanowi jedyną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie może być traktowane jako wywołujące skutki prawne dokonanie wyboru określonego świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., skutkujące uprawnieniem do eliminacji z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W związku z tym decyzja dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna nie została uchylona. W ocenie organu, za oświadczenie o zrzeczeniu się tego zasiłku nie może być też potraktowany sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a ewentualne uchylenie decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego.

Na powyższą decyzję, B. F. – K. wiosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta B., decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką w kwocie 1583,00 zł miesięcznie od 1 lipca 2019 r. na czas nieokreślony (punkt 1 decyzji). Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. uzupełniono decyzję co do rozstrzygnięcia poprzez dodanie punktu 2 w brzmieniu: "2. odmawiam Pani prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01 marca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. F., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy, powołując się na art. 17, 24 i 27 u.ś.r., stwierdził, że skoro świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, to jest jednoznaczne, a nie tylko dorozumiane, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, natomiast ze względu na treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), zgodnie z którym przeszkodą w uzyskaniu świadczenia jest "ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna", przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinno nastąpić po uchyleniu lub wraz z uchyleniem decyzji ustalającej prawo do konkurencyjnego świadczenia.

Kolegium wskazało, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką i pobierała to świadczenie w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...]2 sierpnia 2014 r. Ta okoliczność wypełniała dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy i skutkowała brakiem możliwości przyznania wymienionej świadczenia pielęgnacyjnego. Podano, że przesłanka uniemożliwiająca przyznanie tego świadczenia odpadała z chwilą uchylenia przez organ I instancji tej decyzji, co nastąpiło decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną na skutek złożenia przez skarżącą oświadczenia z dnia 25 lipca 2019 r. o treści: "Rezygnuję z pobierania zasiłku dla opiekuna, proszę o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna od dnia 1 lipca 2019 r. Proszę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego." Natomiast złożone w dniu 21 marca 2018 r., wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jej oświadczenie nie wywołało – zdaniem SKO – i nie mogło wywołać takich skutków, gdyż dotyczyło jedynie przyszłej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, w sytuacji, gdy organ I instancji poinformował ją, że posiadanie prawa do zasiłku stanowi jedyną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że uchylenie bowiem decyzji o przyznaniu konkurencyjnego świadczenia nie może nastąpić z mocą wsteczną.

Organ podał, że w niniejszej sprawie skarżąca w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2019 r., a więc także w okresie od 1 marca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. - za który oczekuje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna i zasiłek ten został jej wypłacony. Przyznanie zaś świadczenia pielęgnacyjnego za okres, za który strona miała ustalone prawo do konkurencyjnego świadczenia, pozostawałoby w sprzeczności z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy. Stąd też – w opinii Kolegium – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres nie było w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne. Natomiast w pozostałym zakresie, nie kwestionowanym przez skarżącą, decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa, uwzględnia oświadczenie strony z dnia 25 lipca 2019 r. oraz jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką.

Na w/w decyzję SKO w Zamościu z dnia [...] września 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła B. F.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosił także Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji, należy podzielić stanowisko, że w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest także rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. Sąd podał, że z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika prawo osoby uprawnionej do dokonania wyboru jednego ze świadczeń pozostających w zbiegu. Wybór ten pozostaje w wyłącznej gestii osoby uprawnionej, przy czym osobie takiej może przysługiwać tylko jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie. Sąd wskazał, że wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonać można także składając wniosek o przyznanie jednego ze świadczeń wymienionych w przepisie. W konsekwencji też, już samo złożenie przez uprawnionego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winno być traktowane jako dokonanie wyboru jednego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Sąd stwierdził zatem, że w sytuacji typowej, gdy nie istnieją inne przeszkody do przyznania świadczenia, już samo złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uznać należy dokonanie wyboru świadczenia, obligujące organ do jego przyznania. Z tego rodzaju typową sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W dacie złożenia przez wnioskodawczynię oświadczenia z dnia 21 marca 2018 r., które – zdaniem Sądu – w realiach niniejszej sprawy powinno być potraktowane jako dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżąca miała przyznany i pobierała zasiłek dla opiekuna, co było zdarzeniem wykluczającym jednoczesne (kumulatywne) przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd stwierdził, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie sprowadza się jedynie do niemożności pobierania przez uprawnionego dwóch świadczeń. Zakaz ten sięga dalej, wykluczając sytuację, w której uprawnionemu przysługiwałoby więcej niż jedno – wybrane przez niego – świadczenie, a więc w istocie wyłącza on możność przyznania uprawnionemu dwóch lub większej liczby świadczeń.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Sąd podkreślił, że ani w hipotezie, ani w dyspozycji w/w przepisu nie posłużono się pojęciem "pobierania świadczenia", co uniemożliwia uznanie, że jego celem było jedynie wykluczenie możności jednoczesnego pobierania kilku świadczeń. Przeciwnie w artykule tym jest wprost mowa o "nie przysługiwaniu" świadczenia, co jasno wskazuje, że chodzi tu o skutek dalej idący, dotyczący możności przyznania uprawnionemu samego prawa (uprawnienia), a nie tylko jego następczej realizacji. Sąd stwierdził zatem, że skoro w przepisie tym mowa jest o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje to oznacza to, że nie może być ono przyznane.

W ocenie Sądu, w identyczny sposób należy także zinterpretować treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. I ta bowiem regulacja nie dotyczy jedynie niemożności pobierania świadczeń, lecz tego, że w zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie.

Wobec tego Sąd stwierdził, że z w/w przepisów należy wywieść, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego z art. 10 u.ś.r. lub zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie fakt jego pobierania. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. Sąd podał, że w takiej sytuacji warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozostaje także rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarżąca tego warunku nie dopełniła. Wprawdzie dokonała wyboru świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r., jednakże nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z poprzednio przyznanego i pobieranego przez nią zasiłku dla opiekuna. Uniemożliwiało to przyjęcie, że skarżąca już w dacie 21 marca 2018 r. złożyła wniosek wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami (oświadczeniami). Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawczyni miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.śr., była także rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna.

Sąd stwierdził, że brak oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna sprawiał, że wniosek nie był kompletny, co uniemożliwiało także ustalenie prawa do świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a więc począwszy od marca 2018 r. Brak ten został uzupełniony dopiero w lipcu 2019 r., kiedy wnioskodawczyni złożyła wymagane oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna (k.84 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu, w tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie, którym odmówiono wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. narusza przepisy prawa materialnego, w tym przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.śr.

Sąd stwierdził ponadto, że nie dopuszczono się w sprawie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przeciwnie, wydane w sprawie rozstrzygnięcie stanowi wynik ocen prawnych i wskazań wyrażonych przez orzekający uprzednio w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, którym organy obu instancji były związane. Sąd I instancji zauważył ponadto, że w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 87/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwracał także uwagę na to, że organy powinny poinformować skarżącą, że powinna złożyć odrębny wniosek o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna. Jednak – w ocenie Sądu – okoliczność taka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ponieważ niezależnie od tego z czyjej winy doszło do zwłoki w złożeniu przez wnioskodawczynię oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, faktem pozostaje to, że skarżąca oświadczenie takie złożyła dopiero w lipcu 2019 r. Dopiero zatem wówczas spełnione zostały warunki umożliwiające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce uprzednio jej przyznanego zasiłku dla opiekunów. Zdaniem Sądu powyższe zaniechanie może zatem rodzić ewentualnie odpowiedzialność odszkodowawczą organu. Okoliczność ta nie zmienia natomiast w żaden sposób zasadniczej kwestii, że skarżąca wraz z wnioskiem z dnia 21 marca 2018 r. nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna. Odwołanie się zatem do nakazów wynikających z art. 9 k.p.a. nie może uzasadniać odmiennej merytorycznej oceny prawidłowości decyzji wydanej w sprawie.

Od w/w wyroku skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2019 r. oraz uchylenie w części, tj. pkt 2. poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez głównego specjalistę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez;

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność przyznania i pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.,

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. w wyniku wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegającej na przyjęciu, że w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w sytuacji strony nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna z uwagi na istnienie przeszkody wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wynikające z wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. i nieuwzględnienia oświadczenia strony z dnia 21 marca 2018 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy przy wykładni wskazanych przepisów u.ś.r., w świetle ustaleń faktycznych zasadne było uwzględnienie skargi i przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.,

- art. 153, art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, które ostatecznie skutkowało odmową przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., a tym samym naruszeniem zasady legalizmu określonej w art. 6 K.p.a., który powtarza zasadę praworządności za art. 7 Konstytucji RP.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty.

Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, iż sam fakt uzyskania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny wniosku z dnia 21 marca 2018 r. w tym znaczeniu, że nie może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Zdaniem Rzecznika, organy administracji nie podjęły działań na rzecz urzeczywistnienia prawa strony do wyboru korzystniejszego świadczenia. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje bowiem, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego świadczenia przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji oraz Sąd I Instancji wadliwie uznały, że pomimo złożenia przez skarżącą wniosku w marcu 2018 r. to zasadne i dopuszczalne jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od lipca 2019 r.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w zapadłym w niniejszej sprawie orzeczeniu z dnia 28 marca 2019 r. Sąd wskazał, iż to właśnie rolą organów jest umożliwienie skarżącej ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego świadczenia, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Rzecznika organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd I instancji nie zastosowały się do w/w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2019 r. nie uwzględniły bowiem wskazówek co do dalszego postępowania.

Według Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. przy zastosowaniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. i zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że strona opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożyła wniosek, tj. od marca 2018 r., a posiadanie uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna obliguje stronę do dokonania wyboru jednego ze świadczeń, czego już skutecznie w marcu 2018 r. dokonała.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 sierpnia 2021 r., poinformowano strony postępowania o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi na powyższe, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W tym stanie rzeczy sprawa, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 17 sierpnia 2021 r., została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Następnie zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2021 r., wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 25 listopada 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota sporu dotyczy zaś daty, od której skarżącej należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Czy prawidłowym było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2019 r., jak uczyniły to orzekające w sprawie organy administracji, czy też przyznanie tego świadczenia powinno nastąpić od daty złożenia wniosku, co nastąpiło 21 marca 2018 r.

Istotne dla sprawy znaczenie miała okoliczność ustalenia prawa skarżącej do zasiłku dla opiekuna, co nastąpiło decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji skarżąca należała do tych osób, których dotknęły skutki ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 grudnia 2012 r. ( Dz.U. poz. 1548), a konkretnie art. 11 ust.1 i 3 wskazanej ustawy na mocy którego doszło do wygaszenia decyzji uprawniających do świadczeń pielęgnacyjnych. Niekonstytucyjność art.11 ust.1 i 3 wskazanej ustawy stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13. W wyroku tym Trybunał zwrócił uwagę na liczne nowelizacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, powodujące stan wykluczający możliwość przyjęcia, że osoby korzystające z przewidzianych w niej świadczeń mogły mieć zaufanie do stanowionego w ten sposób prawa. Konsekwencją wyroku Trybunału było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz.U. poz. 567). Ustawa ta umożliwiła osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji, wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w terminie dość krótkim, bo czterech miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. Następnie w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, publ. OTK-A 2014/9/104, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym wyrokiem osoby, które uzyskały najpierw prawo zasiłku dla opiekuna mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wnioskiem z 21 marca 2018 r. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczyła, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna.

Rozpoznając niniejszą sprawę i dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie sposób pominąć wskazanych powyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego i argumentów wyrażonych w ich uzasadnieniu, również w kontekście ich wpływu na system stanowionego prawa i wykładnię prawa.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność przyznania i pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Skutkiem zaś błędnej wykładni wskazanego przepisu było, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Rzecznika, niezastosowanie art.27 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z pierwszym ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z drugim przepisem, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Należy wskazać, że próba literalnego wykładania art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do sprzeczności z art. 27 ust.5 wskazanej ustawy, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Art.27 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidujący prawo wyboru świadczenia osobie uprawnionej został wprowadzony ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2016 r. ( Dz.U. poz. 1217). Przepis ten był już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18; 12 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1175/18; 18 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1676/18; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; dnia 28 października 2021 r., sygn. I OSK 729/21 oraz wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z dnia 22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie.

Skarżąca w oświadczeniu z dnia 21 marca 2018 r. deklarowała rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, którym zarówno organy rozpatrujące sprawę, jak i Sąd I instancji były związane – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W w/w wyroku Sąd uznał, że wola skarżącej, co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne), które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający w oświadczeniu z dnia 21 marca 2018 r. Natomiast sformułowanie, że "zrezygnuje" z zasiłku dla opiekuna nie oznacza, że nie dokonała jeszcze wyboru, które spośród przysługujących jej świadczeń woli pobierać. W ocenie Sądu, jeżeli organ miał co do treści tego oświadczenia wątpliwości, powinien wezwać skarżącą, co sprecyzowania oświadczenia. Natomiast odrębną kwestią – w ocenie Sądu – jest "urzeczywistnienie" dokonanego wyboru. Sąd podał, że to właśnie rolą organów jest umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne (m.in. zasiłku dla opiekuna). Obowiązek ten wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także z wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skoro orzekające organy administracyjne, jak i Sąd I instancji uznali, że oświadczenie skarżącej z dnia 21 marca 2018 r. nie stanowi o wyborze korzystniejszego dla niej świadczenia i nie uwzględniły treści art. 27 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych to prowadzi do wniosku, że nie zastosowały się do zapadłego w sprawie wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19 i tym samym doszło do naruszenia art.153 p.p.s.a.

Wobec powyższych rozważań i wydanego w sprawie wyroku z dnia 28 marca 2019 r., którym zarówno organy, jak i Sąd byli związani, nie można zaakceptować poglądu, że oświadczenie skarżącej z dnia 21 marca 2018 r. nie może wywołać skutku rezygnacji z pobierania zasiłku dla opiekuna. Rację ma skarżący kasacyjnie Rzecznik Praw Obywatelskich, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

Wymaganie, aby skarżąca zrzekła się zasiłku dla opiekuna, oczekiwała na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po tym uchyleniu wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia jej środków utrzymania. Co więcej, zainteresowana nie miałaby pewności co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia strony o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art.32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Nadmienić należy, że co do zasady decyzje podejmowane w trybie art.32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być bowiem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji.

Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. w zw. art. 27 ust. 5 u.ś.r. są w pełni zasadne. Skutkuje to tym, że należy uznać, iż skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.

Pozostałe kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już zasiłku dla opiekuna i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń.

Należy też w tym miejscu wskazać na okoliczność, iż w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 i 9 K.p.a.). Organy administracyjne powinny zaś działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1c K.p.a.). Natomiast w niniejszej sprawie organy działały w oderwaniu od podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 9 K.p.a. Organ administracji ma bowiem obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien stronie udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania. W niniejszej sprawie organy administracji wymogom tym nie sprostały, czego nie dostrzegł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a na co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej.

Uznać zatem należy, że trafne są także zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art.145§ 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, jak również o uchyleniu zaskarżonej decyzji.