Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1127/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 1i 4, ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2018r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lipca 2018 r., Nr [...], Burmistrz [...] ustalił na rzecz A. M. warunki zabudowy działki nr [...], obręb Ł. w m. G. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal handlowy oraz budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki. Organ określił:

1. Rodzaj zabudowy: Zabudowa mieszkaniowo-usługowa - zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal handlowy oraz budowa zbiornika bezodpływowego na ścieki, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntów [...] położonej w miejscowości Ł. gmina W..

2. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu:

Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal handlowy, ma na celu uzyskanie powierzchni usługowej 69,0 m2.

3. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: - Budynek handlowy jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym.

- Geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°.

- Gabaryty budynku - bez zmian - do 11,5 m x 6,0 m i wysokość - do 6,2 m.

- Wysokość do gzymsu lub attyki - do 3,6 m. Szerokość elewacji frontowej do 11,5 m.

- Linia zabudowy - istniejąca.

Łączna powierzchnia zabudowy winna stanowić nie więcej niż 30% powierzchni terenu objętego wnioskiem, natomiast powierzchnia biologicznie czynna - min. 60%. Wskazano, że zmiany należy zaprojektować i wykonać zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422).

W zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - dostępność komunikacyjna z istniejącej drogi publicznej na warunkach dotychczasowych. Zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną - z istniejących sieci wodociągowej i elektroenergetycznej. Odprowadzenie ścieków - do projektowanego zbiornika bezodpływowego na ścieki,

W zakresie ustaleń wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich podniesiono, że planowana inwestycja nie pozbawi osób trzecich dostępu do drogi publicznej, nie utrudni możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności. Planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości takich jak hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także nie będzie zanieczyszczać powietrza wody i gleby.

Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione zostały na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzję wydano na wniosek A. M. z dnia 21.05.2016 r. Działka nr [...], będąca przedmiotem wniosku, położona w obrębie Ł., nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), wszelkie działania inwestycyjne na przedmiotowej działce wymagają ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO w P., Kolegium) dwukrotnie uchylało wcześniejsze decyzje, którymi ustalone zostały warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uchylając, na skutek odwołania F. C., kolejno decyzje Burmistrz [...] z dnia [...].2016 r. (nr [...]) oraz z dnia [...]2017 r. (nr [...]), SKO w P. przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzje SKO w P. z dnia [...].2016 nr [...] oraz z dnia [...].2017 nr [...]).

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzono analizę funkcji i cech zabudowy, zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości 114 m od granic działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (trzykrotna szerokość frontu działki wynoszącego 38,0 m). W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono:

- spełnienie ustawowego warunku - kontynuacji funkcji planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal handlowy, gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa,

- że gabaryty obiektu przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania mieszczą się w średniej gabarytów budynków w obszarze analizowanym,

- sąsiednie działki są zabudowane,

- działka ma dostęp do drogi publicznej i jest w pełni uzbrojona

- działka nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze,

- planowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Po przeanalizowaniu danych zawartych we wniosku oraz po przeprowadzeniu wymaganych analiz wynikających z rozporządzeń wykonawczych, okazało się, że w zakresie ustalonym w decyzji, zamierzenia Inwestora odpowiadają wymogom przepisów prawa.

Wskazano, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w dniu 12.06.2018 r. został przesłany do uzgodnienia z zarządcą drogi - Starostwem Powiatowym w G. . Referatem Inwestycji i Dróg Powiatowych. Zarządca drogi w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wystąpienia nie zajął stanowiska.

W dniu 12.06.2018 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy został również przesłany do uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne - Starostwem Powiatowym w G. . - Wydział Gospodarki Nieruchomościami. Organ ten w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wystąpienia nie zajął stanowiska.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniosła F. C., która nie zgadzając się na inwestycję wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca podniosła, że działka nr [...] nie jest wymierzona, nie ma miejsca na parkowanie aut oraz w decyzji nie podano nic o sprzedaży alkoholu w planowanym obiekcie handlowym, czemu sprzeciwia się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło przepisy, na podstawie których ustalane są warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na obszarze nie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany w promieniu 114 m zgodnie z wymogami rozporządzenia, jest to odległość większa od trzykrotnej szerokości elewacji frontowej granic terenu (3 x 38 m) i przeprowadzono na nim analizę urbanistyczną w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Tak wyznaczony obszar obejmuje zespół zabudowy o funkcji mieszkaniowej, zagrodowej, mieszkaniowo-usługowej oraz usługowej, prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zarówno linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej pozostają bez zmian. Organ I instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3m do 8m, zaś wysokość budynków do kalenicy kształtuje się od 3m do 13m, zatem organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr zgodnie z żądaniem inwestora. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami skośnymi jak i płaskimi, tak wiec organ zasadnie określił geometrię dachu, poprzez wskazanie dachu płaskiego o spadku od 25° do 45°.

Wobec powyższego, a także mając na uwadze fakt, iż w niniejszej sprawie parametry zarówno linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości budynku jak i geometrii dachu nie ulegają zmianie. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz [...] prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal handlowy, zlokalizowany na działce nr [...], położonej w miejscowości Ł., gmina W..

Wskazano następnie, że uregulowana w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżącej, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, należy stwierdzić, iż Burmistrz [...] zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Na zakończenie Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy ocenić w kategoriach obiektywnych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszenie jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli łub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Należy wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy jednak rozumieć jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Mimo, że budowa planowanego przedsięwzięcia budowlanego może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że nie dopatrzyło się naruszenia przez organ instancji przepisów prawa materialnego. Reasumując w niniejszej sprawie, procedowanie organu pierwszej instancji było zgodne z obowiązującym prawem organ odwoławczy nie dopatrzył się zatem podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego instancji rozstrzygnięcia.

F. C. wniosła do tut. Sądu skargę na wyżej opisaną decyzję, ponownie podnosząc, że nie zgadza się na planowaną inwestycję. Obiekt objęty decyzją Burmistrza [...] to stodoła i nie nadaje się na sklep. Skarżąca podała numery działek, które sąsiadują z inwestycją – nr [...], [...], [...],[...]. Natomiast wymienione w decyzji pozostałe numery działek są z innej części miejscowości Ł..

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem St. Referendarza sądowego WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2019 r. skarżącej zostało przyznane prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

Uczestnicząc w rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 września 2019 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej - radca prawny M. P., poparł skargę. Pełnomocnik zarzucił organom brak należytego rozpatrzenia sprawy oraz braki w rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesiono.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją SKO w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...], która ustalono warunki zabudowy działki nr [...], obręb Ł., dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal handlowy oraz budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego już istniejącego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a także, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdy:

- pkt 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- pkt 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

- pkt 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- pkt 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

- pkt 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozpatrujące sprawę organy uznały, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne, polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowy, jest możliwe do realizacji, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, co oznacza spełnienie warunku kontynuacji funkcji planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Uznano ponadto, że działka nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a planowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja spełnia wymóg z pkt 1 powołanego artykułu, tj. czy odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa oraz, co nie było, kwestionowane skardze, czy jest zgodna z przepisami odrębnymi – w tym przypadku przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się w takiej kolejności do powyższych kwestii Sąd podziela stanowisko organów administracji, że zasada dobrego sąsiedztwa została w tym przypadku spełniona. Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Celem tej zasady jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1u.p.z.p.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jej sporządzenie ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Z kolei warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK [...], wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK [...], wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK [...], publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie, w jakim przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i dokonano jej oceny. Sporządzono analizę funkcji i cech zabudowy, zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na kopii mapy w skali 1:1000, na której wkreślono obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 114 m od granic działki budowlanej, której dotyczy wniosek (trzykrotna szerokość frontu działki wynoszącego 38,0 m), stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Ograniczono zakres analizy do przeanalizowania kontynuacji funkcji - ze względu na przedmiot wniosku dotyczący zmiany sposobu użytkowania. P. wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, dotyczą bowiem ustalania warunków dotyczących nowej zabudowy. Na podstawie wizji w terenie stwierdzono w obszarze analizowanym występowanie zabudowy usługowej, zabudowy zagrodowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi usytuowanymi w głębi działek. Na działce o numerze ewidencyjnym gruntów [...], położonej przy ul. [...] nr [...] mieści się szkoła (usługi) oraz na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...], mieści się zakład usługowy (wideofilmowanie). Tym samym spełniony jest warunek dla wnioskowanej zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na sklep - w zakresie kontynuacji funkcji.

Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13). W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Ponownie należy podkreślić, że pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Należy przy tym pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Skoro bezspornie ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki na których funkcjonują usługi (a handel należy do usług), to należało je uwzględnić, badając, czy występuje kontynuacja funkcji.

Zatem w tym zakresie w wydanych w sprawie decyzjach prawidłowo przyjęto, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji został spełniony. Powyższe nie przesądza jednakże o tym, że decyzje te mogą ostać się w obrocie prawnym.

Jak wynika z akt postępowania, zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego ma zostać zrealizowana na części działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako rola - RIVa. W ramach postępowania organ I instancji przesłał Staroście Grodziskiemu projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (karta nr 178 akt admin. organu I instancji), z powołaniem art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., celem uzgodnienia czy została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Projekt decyzji o warunkach zabudowy z pismem przewodnim z dnia 12.06.2018 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w G.. w dniu [...]2018 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru tej korespondencji - karta nr [...] akt admin.). Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].2018 r., nr [...], uzgodnił pozytywnie projekt decyzji pod warunkiem jej uzupełnienia o punkt "warunki wynikające z ochrony gruntów rolnych" o treści: "Część działki nr [...] stanowi użytki rolne, które podlegają ochronie gruntów rolnych i możliwe, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku zamiaru prowadzenia inwestycji trzeba będzie uzyskać pozwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej". Wymienione postanowienie zostało załączone do akt administracyjnych – karta nr 181, a z zamieszczonej na nim prezentaty wynika, iż do Urzędu Miejskiego w W. wpłynęło w dniu [...].2018 r., a zatem w terminie dwóch tygodni, jaki Starosta miał na zajęcie stanowiska. Tymczasem w decyzji organu I instancji z dnia 20 lipca 2018 r. nie zamieszczono uzupełnienia, o którym postanowienie Starosty stanowi, a co więcej, podano, że Starosta [...] jako organ uzgodnieniowy w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania wystąpienia nie zajął stanowiska (str. 5 decyzji). Przy takim założeniu organ I instancji stwierdził, że wszystkie warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 zostały spełnione, m.in. poprzez brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło jedynie, że wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione (str. 5 decyzji).

Wyjaśnić zatem należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrujące sprawę organy administracji mają zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 k.p.a., czyli oceny, która winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny, czyli organ winien opierać się na zebranym materiale, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału z uwzględnieniem tego, iż organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki. Wymienione obowiązku ciążą również na organie odwoławczym, bowiem zgodnie z art. 138 k.p.a. rzeczą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organy naruszyły powołane zasady, bowiem nie wyjaśniły okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a dotyczących zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tych okolicznościach należy uznać, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem powyższych przepisów, w tym poprzez brak oceny i rozważeń, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...], a jeżeli tak, to na jakich warunkach.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd uznał te zarzuty za pozbawione podstaw. I tak, nie jest konieczne wyodrębnienie, w drodze podziału geodezyjnego, z działki nr [...] nowej działki, obejmującej budynek którego postępowanie dotyczyło. Kwestia zgody na sprzedaż alkoholu w przyszłym obiekcie handlowym rozpatrywana w innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z kolei zasady komunikacji, a więc i parkowania, zostały pozytywnie uzgodnione z zarządcą drogi - Starostwem Powiatowym w G.. Referatem Inwestycji i Dróg Powiatowych (zarządca drogi w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wystąpienia nie zajął stanowiska, co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) uznaje się za uzgodnienie).

Z przedstawionych powyższej powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2018 r., Nr [...]

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, uwzględniając ocenę prawną postępowania wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winien ponownie rozpoznać przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien, mając na uwadze postanowienie Starosty [...] z dnia [...].2018 r., dokonać oceny, czy w sprawie spełniony jest wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.