Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1580/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 ust 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2496/14 w sprawie ze skargi P. M., R. M., A. W., P. W., E. W., Z. W., M. C., E. Ł., M. R., W. W., S. W., P. R., J. P. i D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz P. M., R. M., A. W., P. W., E. W., Z. W., M. C., E. Ł., M. R., W. W., S. W., P. R., J. P. i D. Z. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2496/14 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy orzekł:

1) w pkt 1 o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...], stanowiącego obecnie działkę nr 23/88 z obrębu [...], opisanego w księdze nr [...] na rzecz: W. W. w 120/3600 części; M. C. w 120/3600 części; E. Ł. w 120/3600 części; Z. W. w 120/3600 części; P. W. w 120/3600 części; D. Z. w 60/3600 części; P. M. w 60/3600 części; R. M. w 60/3600 części; E. W. w 45/3600 części; A. W. w 15/3600 części.

2) w pkt 2 ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 w wysokości 853 zł netto – płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku (czynszu symbolicznego nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego);

3) w pkt 3 organ stwierdził, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie przyjętym przez Radę m. st. Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Przedmiotowy teren znajduje się strefie oznaczonej symbolem 1ZP;

4) w pkt 4 wskazano, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt 1, czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zastąpi opłata roczna, którą nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską (§ 8 w/w uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2007r.);

5) w pkt 5 wskazano, że decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. W umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie ustanowiona służebność przejścia i przejazdu zapewniająca działce ewidencyjnej nr 23/88 dostęp do drogi publicznej;

6) w pkt 6 wskazano, że nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej;

7) w pkt 7 wskazano, że użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podano, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie zawarta pod następującymi warunkami do których spełnienia nabywcy zobowiążą się w treści umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste:

- w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste strony złożą oświadczenie o ustanowieniu nieodpłatnie, na czas nieoznaczony, ograniczonego prawa rzeczowego;

- prawa użytkowania na rzecz m. st. Warszawy w związku z budową tunelu metra, które wykonywane będzie poprzez budowę, prawidłową eksploatację, prawo dostępu do wybudowanych urządzeń w celu ich utrzymania, konserwacji, remontów, modernizacji oraz usuwaniu awarii i zagrożeń w korzystaniu, naprawie, przebudowie i rozbudowie tuneli metra. Ponadto użytkownik uprawniony będzie do wyłącznego rozporządzenia wybudowanymi urządzeniami związanymi z infrastrukturą metra a nabywcy zagwarantują, iż użytkownik będzie posiadał prawo własności wszystkich urządzeń związanym z infrastruktura metra;

- strony zobowiążą się do niedokonywania samowolnych zmian w zakresie lokalizacji i posadowienia elementów nadziemnych i podziemnych związanych z infrastrukturą metra, które zlokalizowane zostaną na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste;

- strony nie będą zgłaszać w przyszłości żadnych roszczeń wynikających z oddziaływania linii metra;

- strony zagwarantują użytkownikowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

8) w pkt 8 wskazano, że użytkownicy wieczyści w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste złożą oświadczenie że w przypadku ziszczenia się warunku polegającego na wydaniu przez właściwy organ decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt 1 we własność oraz nastąpienia tego przekształcenia, obciążają nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 23/88 z obrębu [...] prawem użytkowania opisanym w pkt 7;

9) w pkt 9 wskazano, że umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta, jeżeli użytkownicy wieczyści nie przestrzegają warunków określonych w punktach 7 i 8, a także wtedy, gdy korzystają z terenu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie;

10) w pkt 10 wskazano, że niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jej wydania;

11) w pkt 11 wskazano, że prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego;

12) w pkt 12 wskazano, że w stosunku do pozostałej części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr 1450 zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna.

Odwołanie co do części, tj. w zakresie pkt 7 (z wyjątkiem zdania pierwszego), pkt 8 i pkt 9, decyzji z dnia 1 sierpnia 2013 r. wnieśli skarżący. W ich ocenie zawarte w pkt 7 (poza zdaniem pierwszym) warunki są zbyt ogólne i powodują powstanie zbyt daleko idących uprawnień po stronie Miasta Stołecznego Warszawa. Zdaniem skarżących nie do zaakceptowania jest zapis, zgodnie z którym organ zobowiązuje strony do zagwarantowania właścicielowi gruntu prawa dysponowania nim na cele budowlane. Może bowiem dojść do sytuacji, że Miasto zabuduje całą nieruchomość i nie będzie mogła być wykorzystywana przez użytkowników wieczystych. Wskazano, że grunt w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie zieleni urządzonej – park oraz jako uzupełniające przeznaczenie dopuszczalne jest wykorzystanie pod usługi gastronomii. Pozbawienie użytkowników wieczystych możliwości wykorzystania gruntu zgodnie z planem narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem skarżących zapisy pkt 7 decyzji wypaczają instytucję użytkowania wieczystego wobec treści art. 233 K.c. Podniesiono, że wejście w zaskarżonym zakresie decyzji do obrotu prawnego da Miastu nieograniczone prawo użytkowania nieruchomości i dysponowania nią, a użytkownikowi wieczystemu przypadnie jedynie rola płatnika opłaty za użytkowanie wieczyste.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Kolegium wskazało, że w obecnym stanie prawnym, sprawy dekretowe realizowane są w dwóch etapach: administracyjnym i cywilnym. W postępowaniu administracyjnym wydawana jest decyzja o ustanowieniu lub odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Natomiast warunki na jakich właściciel oddaje grunt w użytkowanie wieczyste są ustalane w trybie postępowania cywilnego. Podkreślono, że sam dekret nie zawiera regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego.

W ocenie Kolegium objęta odwołaniem część decyzji, nie zawiera rozstrzygnięcia administracyjnego i nie ma żadnego normatywnego znaczenia. Stwierdzenia zawarte w pkt 3-12 decyzji stanowią – zdaniem organu – element dodatkowy decyzji, z którego nie można wyprowadzać żadnych skutków prawnych obciążających stronę. Treść punktów 3-12 decyzji ma jedynie charakter informacyjny.

Natomiast treść pkt 7-9 zawiera zagadnienia, które powinny być ustalone w drodze negocjacji poprzedzających zawarcie cywilnoprawnej umowy. Dopiero wówczas uzyskają status wiążących dla obu stron. Zdaniem organu treść punktów 7-9 decyzji nie może być traktowana jako jednostronna czynność prawna polegająca na złożeniu przez organ publiczny oświadczenia woli z zakresu prawa administracyjnego – a tylko takie mogłyby stanowić przedmiot kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. Kolegium, wskazując na treść przepisu art. 134 k.p.a., podniosło, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia (niedopuszczalność przedmiotowa). Organ podkreślił, że wobec wniesienia odwołania jedynie w części, w pozostałym zakresie decyzja z dnia 1 sierpnia 2013 r. jest ostateczna.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 maja 2014 r. skargę złożyli: P. M., R. M., A. W., P. W., E. W., Z. W., M. C., E. Ł., M. R., W. W., S. W., P. R., J. P. i D. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek stanowisko skarżących, że organ odwoławczy powinien uchylić decyzję w części i umorzyć postępowanie I instancji w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Istnieje bowiem przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Zdaniem Sądu skarżący trafnie zarzucili, że jeżeli jakaś kwestia jest sprawą cywilną, to niedopuszczalne jest orzekanie o niej w decyzji administracyjnej.

Sąd wskazał, że przedmiotowa decyzja stanowi całość. Wyodrębnione pkt 3-12 nie mogą funkcjonować jako jej samodzielna część, a wobec tego być przedmiotem częściowego jej zaskarżenia. Podkreślono, że punkty 3-12, zostały poprzedzone wyrazami: ,,oraz stwierdzam, że", co ma charakter władczy. W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest także to, w którym fragmencie decyzji są te elementy zawarte. Sąd zaznaczył, że są one wyodrębnione przed uzasadnieniem, a nie np. w pouczeniu, czy w treści uzasadnienia. Sąd podkreślił, że informacji nie zamieszcza się w rozstrzygnięciu (osnowie). W przypadku więc złożenia odwołania – i to nawet wówczas, gdy strona wskazuje konkretne punkty decyzji – to w takim stanie sprawy na skutek złożonego odwołania organ powinien rozpoznać ponownie sprawę w całokształcie. Punkty od 3 do 12 nie mają bowiem samodzielnego bytu prawnego. Zdaniem Sądu można wprawdzie dopatrzeć się informacyjnego charakteru rozstrzygnięć, ale jedynie w pkt 3-6, w pkt 7 zd. 1 oraz w pkt 10 -12. Jednakże punkty 7 (poza zd. 1), pkt 8 i 9 stanowią niedopuszczalne, w decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., zobowiązania i warunki, co wprost wynika z treści rozstrzygnięć zawartych w tych punktach.

Wobec tego Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania, jest chybione. Skoro decyzja organu I instancji nakłada obowiązki, ustanawia warunki, które strony mają spełnić, to nie można uznać, że jest to jedynie informacja.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja dekretowa stanowi podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej, w której strony tej umowy są równorzędnymi podmiotami i same określają wzajemne uprawnienia i obowiązki. Wobec tego pozaprawne warunki dla przyszłych stron kształtowane decyzją narusza ich równorzędność oraz może stanowić poważne utrudnienia dla notariusza do zawarcia umowy o treści odbiegającej od ściśle określonych warunków decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że nie zaistniała sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, podczas gdy stan sprawy wypełnia przesłankę niedopuszczalności odwołania wobec braku przedmiotu zaskarżenia, tj. rozstrzygnięcia administracyjnego wywołującego skutki prawne w zakresie prawa administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a., które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że wniesienie odwołania tylko od części decyzji organu I instancji nie oznacza, że w pozostałej części, decyzja organu I instancji stała się ostateczna;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a., które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. z uwzględnieniem przepisu art. 139 k.p.a. in principio, w sytuacji, gdy w aktach organu I instancji brak jest wypisu z planu miejscowego dla gruntu stanowiącego przedmiot postępowania, a znajdujący się w nich wydruk z planu jest nieczytelny, więc nie można ostatecznie przesądzić, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy zostanie stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ I instancji i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy okaże się mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenia zawarte w kwestionowanych pkt 7, 8 i 9 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 2013 r. zawierają informacje, na jakich warunkach zostanie zawarta w przyszłości umowa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu brak jest podstaw dla uznania, że pkt 7, 8, 9 przedmiotowej decyzji kształtują administracyjny stosunek prawny pomiędzy organem administracji a stroną postępowania, w szczególności nakładają obowiązek na stronę. Wskazano, że rozstrzygnięcie administracyjne podlegające kontroli instancyjnej zawierają jedynie pkt 1 i pkt 2 decyzji organu I instancji, albowiem dotyczą nabycia prawa (obciążenia obowiązkiem), w ramach przepisów materialnego prawa administracyjnego. W tym zakresie pełnomocnik stron nie wniósł odwołania. Również w skardze nie został zakwestionowany zakres postępowania odwoławczego, tj. dotyczący jedynie pkt 7 (z wyjątkiem zdania pierwszego), pkt 8 i pkt 9, decyzji z dnia 1 sierpnia 2013 r. Podniesiono, że stwierdzenia organu I instancji w zakresie pkt 3-12 decyzji nie mogą skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji – skoro nie miały one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania – należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony.

W ocenie Kolegium odwołanie zostało wniesione tylko od części decyzji organu I instancji, co oznacza, że w pozostałej części decyzja ta stała się ostateczna. Organ odwoławczy uprawniony był zatem tylko do ponownego rozpatrzenia decyzji w zaskarżonej odwołaniem części i wydania rozstrzygnięcia tylko co do tej części decyzji. Niemniej wskazano, że w aktach sprawy organu I instancji brak jest wypisu z planu miejscowego dla gruntu stanowiącego przedmiot postępowania, a znajdujący się w aktach wydruk z planu z uwagi na niezwykle mały format jest nieczytelny. Zdaniem organu nie można zatem ostatecznie przesądzić, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jeśli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium okaże się, iż miało miejsce naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący – podzielając argumentację Sądu I instancji – wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono, że w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy nie mając ku temu podstaw prawnych, ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Tym samym naruszył on przepisy dekretu warszawskiego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Niedopuszczalność odwołania, o czym mowa w art.134 k.p.a. zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż - w jego ocenie - objęta odwołaniem część decyzji, nie zawiera rozstrzygnięcia administracyjnego i nie ma żadnego normatywnego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że brak w sprawie przedmiotu odwołania. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że zamieszczenie punktów 7, 8 i 9 w osnowie decyzji i sposób ich sformułowania wskazuje na władczy charakter rozstrzygnięcia. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że punkty te mają jedynie informacyjny charakter i z tego powodu nie mogły być przedmiotem zaskarżenia. Punkty te zamieszczone zostały bowiem w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w jej uzasadnieniu lub w pouczeniu decyzji, a ponadto, co istotne – jak wynika z treści punktów 8 i 9 nałożono na stronę określone w tych punktach obowiązki. Nie zachodziła zatem podstawa stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż przedmiot ten istniał. Nietrafne są zatem zarzuty naruszenia art.134 k.p.a. w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Zgodnie z art.104 §1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozpoznanie wniosku w trybie art.7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ miał zatem orzec w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego bądź odmowy ustanowienia tego prawa. Skoro według odwołującej się strony Prezydent m.st. Warszawy niezasadnie orzekł w pkt 7, 8 i 9 i nałożył na stronę określone obowiązki, to strona miała prawo odwołać się od tej decyzji w tej właśnie części, co też strona uczyniła. Zakres zaskarżenia jest w sposób jednoznaczny wskazany w odwołaniu. To powoduje, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w skardze kasacyjnej, że w pozostałej części decyzja stała się ostateczna. Zadaniem organu odwoławczego jest zatem rozpoznanie odwołania i rozstrzygnięcie, czy nakładając obowiązki określone w pkt 7 ( poza zdaniem 1) oraz w punktach 8 i 9 decyzji organ pierwszej instancji nie wykroczył poza granice " sprawy". Należy mieć na uwadze, co wyżej podkreślono, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku dekretowego – zgodnie z art.7 ust.2 dekretu- obowiązkiem organu jest orzec w przedmiocie ustanowienia bądź odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie jest zaś dopuszczalne orzekanie w przedmiocie czy to ustanowienia nieodpłatnie, na czas nieoznaczony, ograniczonego prawa rzeczowego, czy to prawa użytkowania na rzecz m. st. Warszawy w związku z budową tunelu metra, lub też nakładanie obowiązków związanych z ustanowieniem w przyszłości ograniczonych praw rzeczowych. Takie instytucje i sposób ich ustanawiania przewidziane są w kodeksie cywilnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Trafnie zatem zarzucono Sądowi pierwszej instancji w skardze kasacyjnej błędne uznanie, że wniesienie odwołania tylko od części decyzji organu I instancji nie oznacza, że w pozostałej części, decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

W konsekwencji organ nie miał podstaw do zastosowania art.134 k.p.a., lecz w ramach przyznanych mu kompetencji powinien orzec w przedmiocie odwołania w zaskarżonej części. Dlatego wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.