Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 277/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Opłata targowa
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 19 pkt 1 lit.  a i  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: art. 28 par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lipca 2009r. sprawy ze skargi G. O. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 25 marca 2009r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia stawek opłaty targowej I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz skarżącej kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Oleśnie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 15 i art. 19 pkt. 1 lit a i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U nr 121, poz. 844 ze zm. zwanej dalej uopol) uchwałą nr XXXVII/217/09 z dnia 18 lutego 2009 r. zmieniła uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej na terenie miasta Olesna nr XLVI/374/06 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 września 2006 roku, w ten sposób, że dokonano skreślenia § 2 pkt 3. W ramach powyższego uchylonego zapisu § 2 pkt 3 ustalone było wynagrodzenie za inkaso w wysokości 31 % od sumy zainkasowanych kwot.

Uchwałą nr 8/26/2009 z dnia 25 marca 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (dalej zwane Kolegium), działając w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.) orzekło o nieważności uchwały z dnia 18 lutego 2009 r. z uwagi na stwierdzenie podjęcia jej z naruszeniem art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

Odnosząc prawne podstawy swojego rozstrzygnięcia do przepisów kompetencyjnych działania organu stanowiącego, Kolegium wskazało na wstępie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Zakres umocowania rady gminy został wyznaczony art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowiącym, iż w drodze uchwały określa ona zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym m.in. opłaty targowej. Natomiast na podstawie art. 19 pkt 2 rada gminy może zarządzić także pobór opłaty targowej w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wynagrodzenia za inkaso.

W ocenie Kolegium, użyte w tym, przepisie przez ustawodawcę pojęcia "zarządza", a także "określa" jednoznacznie wskazują, że jedynie w wyłącznej gestii rady gminy, w ramach przysługującej jej kompetencji i wynikającego z niego uznania, pozostaje kwestia decyzji czy pobór opłaty nastąpi w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso.

Dlatego też Kolegium dokonując wykładni powyższego ustawowego zapisu, przy uwzględnieniu obowiązujących dyrektyw interpretacyjnych, stwierdziło, iż zarządzenie poboru opłaty targowej w drodze inkasa, a zatem wykorzystanie przez radę przyznanej przez prawo podatkowe kompetencji obliguje ją do określenia przez inkasentów tej opłaty i wysokości wynagrodzenia. Uwzględniając bowiem wykładnię gramatyczną, zważono, iż użycie przez ustawodawcę spójnika "i" oznacza koniunkcję i nie może być traktowane rozłącznie. Tożsame uwagi należy odnieść do użytego w przywołanym przepisie wyrażenia "oraz".

W dalszych rozważaniach Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że inkasent jest podmiotem stosunków podatkowoprawnych, wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej, a tym samym jest zobowiązany do wykonywania czynności w interesie publicznoprawnym. Obowiązek wykonywania funkcji inkasenta powstaje zawsze i wyłącznie na skutek zaistnienia okoliczności, z którymi przepis prawa łączy powstanie takiego obowiązku tj. z chwilą podjęcia przez radę decyzji o "zarządzeniu poboru w drodze inkasa". Tym samym nałożenie obowiązku poboru podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu oraz sprecyzowanie zakresu tego obowiązku nie może nastąpić w drodze umownej jak wskazała w wyjaśnieniach Skarżąca. Dlatego też w odniesieniu do pobierania opłaty targowej oraz określenia wysokości wynagrodzenia z tego tytułu, wyłączną formą w której następuje uregulowanie tych kwestii jest uchwała rady gminy, która stosownie do art. 40 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, w tym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Natomiast z wyjaśnień złożonych w trakcie postępowania nadzorczego przez Burmistrza, w których rozróżniał on inkasentów, będących jednostkami organizacyjnymi gminy lub pomiotami powołanymi do czynności inkasa w drodze bezprzetargowej od inkasentów, którym określone czynności powierzono w drodze przetargu nieograniczonego, wskazywały, iż podjęcie zakwestionowanej uchwały z dnia 18 lutego 2009 r. zmierzało poprzez uchylenie dotychczasowego uregulowania § 2 pkt 3 uchwały nr XLVI/374/06 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 września 2006 roku, przewidującego wynagrodzenie za inkaso w wysokości 31 % od sumy zainkasowanych kwot, umożliwienie ustalenie wynagrodzenia inkasa w drodze umowy cywilnoprawnej. To zaś w ocenie Kolegium jest niedopuszczalne w ramach obowiązującego obecnie w tych kwestiach stanu prawnego.

Zdaniem Kolegium ustalenie wynagrodzenia inkasa w drodze umownej, w kontekście informacji zawartych w wyjaśnieniu Burmistrza odnośnie zawartej umowy z dzierżawcą targowiska, spowoduje również naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. zwanej dalej O.p.). Zważono bowiem, iż w myśl z art. 9 Ordynacji inkasent ma obowiązek pobrania podatku od podatnika oraz wpłacenia go organowi podatkowemu we właściwym terminie. Za czynności te, tj. za pobór podatków i opłat stanowiących dochody gminy, rada gminy może zgodnie z art. 28 § 4 Ordynacji podatkowej ustalić wynagrodzenie. Ponadto jeśli inkasent nie dopełni swoich obowiązków, to organ w oparciu o art. 30 § 2 Ordynacji podatkowej wydaje decyzję o odpowiedzialności podatkowej inkasenta i określa w niej wysokość nie pobranego albo pobranego, ale nie wpłaconego podatku. W Ordynacji podatkowej uregulowano ponadto zakres odpowiedzialności majątkowej inkasenta oraz formy jej zabezpieczenia. Istotnym dla charakteru publicznoprawnego wynagrodzenia inkasenta jest również fakt, że zgodnie z art. 52 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wynagrodzenie inkasentów pobrane nienależnie lub w wysokości wyższej od należnej jest traktowane na równi z zaległością podatkową.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Gmina Olesno wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wskazywała na naruszenie przepisu art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, polegające na jego błędnej wykładni. Z samego bowiem zapisu art. 19 pkt 2 uopol wynika, że rada gminy może, a nie musi, zarządzić pobór opłat lokalnych w formie inkasa. Jest to zatem uprawnienie, a nie obowiązek rady gminy. Podobnie w sytuacji zarządzenia poboru opłat lokalnych w drodze inkasa, ustawodawca jedynie upoważnił radę do określenia wynagrodzenia inkasentów, co nie jest jednakże równoznaczne z ustawowym "obowiązkiem". Skoro zatem zarówno w kwestii zarządzenia poboru opłat w drodze inkasa, jak i ustalenia wynagrodzenia inkasentów, mają one charakter fakultatywny i zależny wyłącznie od woli rady gminy, to nie mogło dojść do wskazywanego przez Kolegium naruszenia prawa.

W tej kwestii skarżąca powołała się także na zbieżne z jej stanowiskiem poglądy komentatorów - L. Etela i innych w Komentarzu. Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. (ABC 2008).

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Skarbowa w Opolu wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała w całości swoją dotychczasową argumentację faktyczną i prawną.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądanie skargi, wskazując jednocześnie, iż zgadza się wprawdzie ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej, że ustalenie wynagrodzenie inkasa nie może nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej ale wymagana jest w tym przedmiocie stosowna uchwała rady gminy, co nie zmienia jego oceny spornej w sprawie kwestii, czy zarządzenie inkasa oraz ustalenie wynagrodzenia za tą czynność musi nastąpić łącznie w ramach jednej uchwały. Dlatego też uchylenie dotychczasowego zapisu uchwały regulującej wysokość wynagrodzenia inkasenta było dopuszczalne i nie może powodować stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)[dalej p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosując kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1267), rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego podlegało w całości wyeliminowaniu z obiegu prawnego (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art.171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 90 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), działalnością nadzorczą zostały objęte także uchwały w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Natomiast w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy.

Zgodnie z art.18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 przypisano kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a w myśl art. 18 ust. 3 w posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa będzie rozpatrywana przed kolegium RIO.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stwierdzające nieważność uchwały z dnia 18 lutego 2009 r. nr XXXVII/217/09 Rady Miejskiej w Oleśnie z powodu naruszenia art. art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Jak zważyło Kolegium zakres umocowania rady gminy został wyznaczony art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowiącym, iż w drodze uchwały określa ona zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym m.in. opłaty targowej. Natomiast na podstawie art. 19 pkt 2 u.o.p.o.l. rada gminy może zarządzić także pobór opłaty targowej w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wynagrodzenia za inkaso. Tym samym w ocenie Kolegium wyeliminowanie w ramach spornej uchwały obligatoryjnego jej elementu, jakim jest ustalenie wynagrodzenia za inkaso, było niedopuszczalne i stanowiło jej kwalifikowaną wadę prawną.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe, gdyż wbrew jego wywodom, brzmienie wskazywanego przez nie zapisu art. 19 pkt 2 u.o.p.o.l. nie przewiduje obligatoryjności ustalenia wynagrodzenia inkasenta w sytuacji gdy zarządzono pobór opłat lokalnych w drodze inkasa. Wskazać w tym miejscu należy także drugą z podstaw, oprócz zapisu art. 19 pkt 2 u.o.p.o.l., do wprowadzenia w drodze uchwały rady gminy wynagrodzenia za inkasa, a mianowicie uregulowanie art. 28 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm. – dalej zwanej O.p.).

Zgodnie z powyższym uregulowaniem rada gminy może ustalać wynagrodzenie dla płatników lub inkasentów z tytułu poboru podatków stanowiących dochody, odpowiednio, budżetu gminy, powiatu lub województwa. Brzmienie powyższego zapisu nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że skoro rada gminy może (podkreślenie Sądu) ustalać wynagrodzenie inkasentów, to mamy do czynienia z uprawnieniem fakultatywnym, a nie o charakterze obligatoryjnym, jak wywodziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w zaskarżonej uchwale. Stąd też brak aktualnego zapisu w uchwale Rady Gminy w Oleśnie w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej na terenie miasta Olesna nr XLVI/374/06 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 września 2006 roku, w wyniku dokonanej jej zmiany sporną uchwałą nr XXXVII/217/09 z dnia 18 lutego 2009r., w żądnej mierze nie narusza wskazywanego ustawowego uregulowania art. 19 pkt 2 u.o.p.o.l.

Należy także podkreślić, iż także doktryna prawa wskazuje na fakultatywność uprawnienia rady gminy do określenia wynagrodzenia inkasenta. W komentarzu do art. art. 28 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - [w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2007, wyd. II. wskazuje się, iż kompetencja do ustalenia wynagrodzenia została przyznana organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Obecnie jedynie gmina ma własne podatki, które są realizowane przez płatników i inkasentów. Stąd też to rada gminy może, ale nie musi, określić w drodze uchwały wynagrodzenie dla płatników i inkasentów. A zatem wynagrodzenia mogą być przez radę gminy wprowadzane, chociaż obowiązku ich wprowadzania nie ma. Ustawy regulujące poszczególne podatki samorządowe zawierają jedynie przepisy, w których wskazany jest organ uprawniony do określenia wynagrodzenia. Nie mogą być one interpretowane jako zawierające nakaz wprowadzania wynagrodzenia inkasentom. I tak np., zgodnie z art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Z przepisu tego wynika uprawnienie (a nie obowiązek) do podjęcia uchwały w tych sprawach.

Również Dzwonkowski Henryk, Huchla Andrzej, Kosikowski Cezary w Komentarzu do art. 28 ustawy - Ordynacja podatkowa (Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2002, wyd. II.) podkreślają, iż wynagrodzenie płatników i inkasentów pobierających podatki stanowiące dochody jednostek samorządu terytorialnego jest, w świetle art. 28 § 4 o.p., fakultatywne.

Analogiczne stanowisko zajmują też komentatorzy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w tym Dudar Grzegorz, Etel Leonard, Presnarowicz Sławomir- Komentarz do art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, ABC, 2008.). Zaważają oni, iż "wprowadzenie opłat lokalnych w formie inkasa stanowi uprawnienie, a nie obowiązek rady gminy. Jednakże w stosunku do niektórych świadczeń, np. opłaty targowej, nie zarządzenie inkasa oznacza w praktyce utratę wpływów z tego tytułu. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 19 pkt 2 u.p.o.l. jest wystarczającą podstawą do nałożenia na inkasenta obowiązków wynikających z art. 9 o.p. Inkasent jest zobowiązany do pobrania od podatnika podatku (opłaty) i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Na mocy takiej uchwały, pomiędzy gminą i inkasentem nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, który jest skuteczny, bez konieczności wyrażenia zgody przez podmiot wskazany jako inkasent. Powołanie inkasentów powinno nastąpić w uchwale, w której określa się także wysokość wynagrodzenia za inkaso. Nieprawidłowe są uchwały, w których upoważnia się, najczęściej wójta, do powoływania inkasentów i zawierania z nimi umów, a w nich określania wynagrodzenia za inkaso. Wyznaczenie inkasenta i określenie wysokości jego wynagrodzenia należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie może być przekazywane innym organom. W związku z powyższym nie znajdują podstaw prawnych postanowienia uchwał, w których określona jest tylko górna wysokość wynagrodzenia za inkaso, z przyznaniem wójtowi kompetencji do jego ustalenia w konkretnej kwocie. Takie postępowanie jest w istocie upoważnieniem wójta do ustalenia wynagrodzenia inkasentom, ponieważ to on decyduje, komu i jakie wynagrodzenie jest należne. Upoważnienie tego typu jest niezgodne z ustawowymi zasadami ustalania wynagrodzenia za inkaso.

Dalej komentatorzy zauważają, że niezmiernie istotnym instrumentem zapewniającym skuteczność inkasa jest wynagrodzenie inkasenta. Rada gminy, chcąc zapewnić uzyskanie zakładanych wpływów z opłat, powinna ustalić wynagrodzenie na takim poziomie, aby inkasent był materialnie zainteresowany poborem tych opłat. Gdy takiego zainteresowania nie będzie, wówczas inkasent nie będzie wywiązywał się ze swoich obowiązków. Organy gminy w takiej sytuacji nie mają żadnych instrumentów prawnych do przymuszenia inkasentów do wykonywania ciążących na nich obowiązków. Inkasent odpowiada jedynie za podatki i opłaty pobrane i nie przekazane na rzecz budżetu, nie odpowiada zaś za niepobranie podatków i opłat - art. 30 § 2 o.p. Nie wykonywanie przez inkasentów ciążących obowiązków nie jest także karalne na podstawie k.k.s. W przypadku nie wywiązania się inkasenta z nałożonych na niego, w drodze uchwały, obowiązków, rada gminy może jedynie odwołać go i powołać inną osobę. W praktyce realizację przez inkasentów ich obowiązków zabezpiecza się poprzez zawieranie stosownych umów cywilnoprawnych, w których przewidziane są sankcje i kary z tego tytułu. Treść takich umów nie może być przenoszona do postanowień stosownych uchwał, albowiem nie dopuszcza tego u.p.o.l. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 października 2001 r., rada nie posiada uprawnienia do nałożenia na wyznaczonych inkasentów dodatkowego obowiązku składania oświadczeń o odpowiedzialności materialnej oraz zastrzeżenia dla organu podatkowego możliwości żądania poręczenia finansowego i zastrzeżenia rygoru "zmiany inkasenta" w przypadku niespełnienia tych warunków. Wynagrodzenie za inkaso jest zatem ważnym elementem składowym uchwał rad gmin. Podkreślić jednakże należy, że rada gminy nie musi, zarządzając inkaso i wyznaczając inkasentów, określić wynagrodzenia za inkaso. (podkreślenie Sądu) Artykuł 19 pkt 2 u.p.o.l. stwierdza, że rada gminy może zarządzić inkaso, określić inkasentów i wynagrodzenie za inkaso. Z kolei art. 28 § 4 o.p. stanowi, że rada gminy może ustalać wynagrodzenie dla płatników i inkasentów z tytułu poboru podatków stanowiących dochód budżetu gminy. Ustalenie zatem wynagrodzenia inkasentom zależne jest od woli rady gminy. W praktyce rady gmin nie ustalają wynagrodzenia inkasentom, jeżeli wyznaczyły do pełnienia tej funkcji pracowników urzędu gminy."

Skoro zatem gmina może, ale nie musi wprowadzać wynagrodzenia inkasentów, to była także uprawniona do zmiany swojej wcześniejszej uchwały określającej jego wysokość i odstąpienie od dalszego wynagradzania za pobór opłaty targowej w drodze nadal obowiązującego inkasa. Tym samym wykazany w uchwale Rady Gminy w Oleśnie w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej na terenie miasta Olesna nr XLVI/374/06 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 września 2006 roku, inkasent utracił prawo do dotychczasowego wynagrodzenia.

Podkreślić w tym miejscu należy okoliczność, iż dokonując oceny legalności takiego stanowiska rady gminy, organy nadzoru jak i Sąd nie są uprawnione do badania zasadności ekonomicznej takiej decyzji rady gminy. Niewątpliwie bowiem, na co wskazywali już cyt. wyżej komentatorzy, takie obecne niekorzystne ukształtowanie sytuacji finansowej dotychczasowego inkasenta może mieć wpływ na spadek poboru opłaty targowej i zmniejszenie wpływów z tego tytułu do budżetu gminy. Jest to jednakże samodzielna i niezależna decyzja rady gminy, a ewentualna odpowiedzialność za zmniejszenie wpływów budżetowych może być jedynie rozliczona przez ogół wyborców, w ramach przysługującego im prawa wyborczego.

Również błędne było stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, odnośnie wpływu na ważność samej uchwały, kwestii niezgodnego z prawem ustalenia wynagrodzenia inkasa w drodze umowy cywilnoprawnej. Sama bowiem sporna uchwała nie zawierała takiego zapisu, a zatem nie sankcjonowała możliwości takiego sposobu uregulowania wynagrodzenia. Jeżeli natomiast w praktyce funkcjonuje taki sposób wynagradzania inkasenta, to jest to już kwestia oceny ważności samych umów cywilnoprawnych regulujących to zagadnienie, a nie uchwały rady gminy, jako aktu prawa miejscowego.

Nie wchodząc też w ustawowe kompetencje samej Regionalnej Izby Obrachunkowej, można jedynie zasygnalizować potrzebę rozważenia przez nią, czy w sytuacji wydatkowania środków pochodzących w budżecie gminy, niezgodnie z obecnie obowiązującym prawem, możliwe jest podjęcie w tym przedmiocie ewentualnych działań prawnych, zapobiegających naruszeniom prawa.

Drogą tą nie może być jednakże stwierdzenie nieważności przepisów prawa miejscowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielając zarzuty skargi, z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego i potrzebę wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium z obrotu prawnego, orzekł jak w sentencji wyroku,

Orzeczenie o niewykonalności wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 200 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).