Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1256/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2352/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1.oddala skargę kasacyjną; 2.oddala wniosek P. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2352/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W toku postępowania Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu 12 lutego 2014 r. P. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie funkcji istniejącego budynku oraz dobudowie nowego budynku (bez garażu) z wykorzystanie istniejącej infrastruktury technicznej (z wjazdem) - dzienny i całodobowy dom pobytu dla osób starszych na działce nr ew. [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dobudowie nowego budynku (bez garażu), z przeznaczeniem na dzienny i całodobowy dom pobytu dla osób starszych (z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury technicznej, w tym wjazdu), na działce nr ew. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem reguł zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], gdy faktycznie planowana inwestycja na działce nr ew. [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, natomiast ma ona ów dostęp do drogi publicznej wyłącznie poprzez sąsiadującą z nią działkę ew. [...], która to nie została uwzględniona w przedmiotowej decyzji oraz poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania w uzasadnieniu decyzji, że planowana inwestycja w postaci dziennego i całodobowego domu pobytu dla osób starszych zachowuje wszelkie wymogi jakie przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, gdy tymczasem żaden obiekt ze wskazanych w uzasadnieniu decyzji, który znajduje się na obszarze wyznaczonym do analizy, nie jest obiektem całodobowym, a tym samym planowana inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji nie stanowi kontynuacji funkcji.

Odwołująca się zarzuciła także wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nie zastosowanie i nie uwzględnienie przez organ I instancji czym jest dom jednorodzinny a czym jest budynek zamieszkiwania zbiorowego, i wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, która naruszając zasadę "dobrego sąsiedztwa" poprzez umożliwienie połączenia w ostrej granicy budynków o różnej kubaturze i funkcji, faktycznie wprowadza możliwość rozdzielenia funkcji istniejącego budynku w zabudowie bliźniaczej, na część jednorodzinną oraz część będącą de facto budynkiem zamieszkiwania zbiorowego co jest niezgodne z jego przeznaczeniem i w znacznym stopniu narusza jego dotychczasową funkcję. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub na wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) organ administracji wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) i wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

SKO wskazało, że w sprawie, stosownie do wyżej wskazanych przepisów prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego a następnie przeprowadzono analizę tego obszaru, po czym ustalono warunki zabudowy. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO uznało za niezasadny zarzut wskazujący na to, że działka nr ew. [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do takiej drogi. Organ wskazał, że inwestor jest współwłaścicielem działki nr [...], uprawnionym, podobnie jak pozostali współwłaściciele do korzystania z działki nr [...], w tym do przechodu i przejazdu przez tę działkę, a zatem nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej.

Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie braku kontynuacji funkcji i wyjaśnił, że kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że na danym terenie może powstać jedynie inwestycja powielająca istniejącą zabudowę gdyż "pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r . w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie SKO wyjaśniło, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie na etapie postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę a zatem przepisy te nie mogą być podstawą do orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na opisaną na wstępie decyzję SKO w terminie prawem przewidzianym złożyła M. K.

Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania w uzasadnieniu decyzji przez organ drugiej instancji, że planowana inwestycja w postaci dziennego i całodobowego domu pobytu dla osób starszych zachowuje wszelkie wymogi jakie przewiduje art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji, ponieważ żaden obiekt ze wskazanych w uzasadnieniu decyzji, który znajduje się na obszarze wyznaczonym do analizy, nie jest obiektem całodobowym, a jedynie obiektem, który zaspokaja zwykłe (codzienne) potrzeby lokalnej społeczności w ciągu dnia oraz jakie przewiduje art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu oraz wymogów w przedmiotowym zakresie jakie musi spełnić planowana inwestycja;

2. art. 7 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania w uzasadnieniu decyzji przez organ drugiej instancji, że strony poinformowane zostały o wszelkich dowodach zebranych podczas postępowania administracyjnego;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem § 3 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego nie zastosowanie i nie uwzględnienie przez organ drugiej instancji, iż planowana inwestycja z uwagi na zbyt mały obszar działki pozostającej bez naniesień nie spełni wymogów w zakresie proporcji zabudowy do zieleni oraz ilości miejsc parkingowych w ilości zgodnej ze wskaźnikiem parkingowym dla przedmiotowej strefy tj. 25-38 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyżej wskazanym wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę na decyzję SKO.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w działaniu organu administracji nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została przy tym rzeczowo i wyczerpująco uzasadniona.

Zdaniem Sądu I Instancji nie ma wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym zakresie Sąd uwzględnił choćby zabudowę istniejącą wzdłuż ul. [...] (na sąsiedniej nieruchomości). Sąd dodał, że nie budzi też wątpliwości, że objęty decyzją teren ma dostęp do drogi publicznej, bowiem nieruchomość inwestora położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej na rogu dwóch ulic tj. ul. [...] a to oznacza, że faktycznie posiada dostęp do drogi publicznej z dwóch stron. Inwestycja została przy tym uzgodniona z zarządcą ul. [...]. Nieruchomość ta, jako że od lat jest zabudowana budynkiem mieszkalnym – posiada wymagane uzbrojenie terenu wystarczające dla opisywanego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy w sposób wystarczający precyzuje warunki, jakie należy spełnić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Rację ma przy tym SKO podnosząc, że wszelkie techniczne zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy bowiem przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Chodzi o kwestie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp.

WSA w Warszawie wskazał, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w dobudowanym do jej domu obiekcie zarówno w dzień i w nocy będą przebywać ludzie nie jest przedmiotem zainteresowania dziedziny z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a przy tym nie może ujść z pola widzenia, że właściciele nieruchomości sąsiednich również przebywają w swoich domach czy mieszkaniach – zarówno w dzień jak i w nocy. Skoro na analizowanym terenie mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną (bliźniaczą) i wielorodzinną, to budynek przeznaczony na dzienny i całodobowy dom pobytu dla osób starszych stanowi kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie funkcji mieszkaniowej.

Zdaniem Sądu trzeba też podkreślić, że jeśli chodzi o dotychczasowy sposób zabudowy objętej wnioskiem nieruchomości, to w stosunku do obszaru analizowanego, zwłaszcza gdy mowa o zabudowie wzdłuż ul. [...]– nieruchomość inwestycyjna wykazuje stosunkowo duży potencjał gdy chodzi o możliwości rozbudowy istniejącego budynku a przy tym, co niezwykle istotne, posiada dostęp do drogi publicznej z dwóch stron. Powyższe ma również wpływ na ocenę możliwości zapewnienia dla tej inwestycji odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, na co zwracała uwagę strona skarżąca. Jednak ta ostatnia kwestia również nie jest przedmiotem analizy w kontrolowanym postępowaniu, bo kwestie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych będą przedmiotem analizy organu administracji przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ponadto, gdy idzie o warunki obsługi w zakresie komunikacji, to jak jednoznacznie wynika z decyzji organu I instancji – zostały one szczegółowo sprecyzowane po stosownym uzgodnieniu z zarządcą ul. [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez SKO art. 10 § 1 K.p.a. – Sąd zważył, że skarżąca nie wyartykułowała w skardze, jaki ewentualnie wpływ na wynik sprawy miało to, że organ odwoławczy nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym – zwłaszcza, że materiału tego nie uzupełniał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. przez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która została wydana z naruszeniem w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem powinna zostać uchylona.

Nadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przez ich niezastosowanie, tj. uznanie za prawidłową decyzji o warunkach zabudowy wydanej w oparciu o ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą [...]. (dalej: "Studium");

art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 2 lit. a i b oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłową decyzji o warunkach zabudowy, w której w sposób niewłaściwy ustalono parametry nowej zabudowy i granice terenu inwestycji, z naruszeniem w/w przepisów u.p.z.p. i bez należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem skarżącej ustalenia organów administracji w zakresie stanu faktycznego i prawnego należy uznać za niekompletne m.in. w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów co do terenu inwestycji czy zastrzeżeń co do parametrów i funkcji usługowej nowej zabudowy, SKO, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez przeprowadzenia wnikliwej oceny zgromadzonego materiału, uznały ustalenia decyzji o warunkach zabudowy za prawidłowe.

Odnośnie zarzuconego naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji de facto doprowadził do utrzymania w obrocie decyzji o warunkach zabudowy, która w zakresie ustaleń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, a także wymaganej ilości miejsc postojowych, zawiera ustalenia wynikające ze Studium Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą [...], który to akt nie stanowi prawa miejscowego i nie może być podstawą do ustalania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że stanowiąca załącznik do decyzji analiza urbanistyczna nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, co jest nie do zaakceptowania, w sytuacji, gdy projektowana inwestycja jest położona na terenie wpisanego do ewidencji zabytków [...].

W ocenie skarżącej ani organy administracji, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwróciły uwagi na wymienione kwestie i zaaprobowały wyznaczenie tego parametru na podstawie Studium co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 54 pkt 2 lit. a i b w związku z art. 64 § 3 ust. 1 u.p.z.p. przez wyznaczenie nieprecyzyjnych i wzajemnie sprzecznych parametrów nowej zabudowy.

Skarżąca podała też, że wyrok został wydany w oparciu o wadliwy dowód tj. wadliwie sporządzoną (niekompletną) analizę urbanistyczną, nie zawierającą także rzetelnych ustaleń w zakresie funkcji obiektów usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym, które to funkcja odbiegają od przeznaczenia planowanej inwestycji.

W opinii strony skarżącej zarówno organy administracji, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny pominęły całkowicie kwestię granic terenu inwestycji, a w szczególności sprawę granic działki nr [...], co do której inwestor posiada samodzielny tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane oraz granic i położenia działki nr [...]. W decyzji teren inwestycji został wskazany zgodnie z punktami wyznaczającymi granicę działki nr [...]. Tymczasem obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać przez działkę nr [...], która otacza teren inwestycji i oddziela ją od drogi publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, kto jest właścicielem tej działki, lecz czy działka ta jest niezbędna dla prawidłowej realizacji inwestycji. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy granice terenu inwestycji należy uznać za nieprawidłowe, zaś sama decyzja staje się wadliwa i niewykonalna, z uwagi na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz wskazaną przez Zarządcę drogi konieczność obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony ul. [...].

W tej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy nie tylko narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.pz.p., ale jej realizacja nie będzie możliwa bez jej zmiany albo wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy obejmującej jako teren inwestycji także działkę nr 172, przez którą musi przebiegać dodatkowy zjazd.

Tym samym zarówno organ ustalający warunki zabudowy, jak też organ II instancji oraz Sąd weryfikujący prawidłowość decyzji administracyjnych dopuściły się naruszenia art. 54 pkt 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto Sąd nie dostrzegając przedstawionych powyżej nieprawidłowości w istocie zaakceptował także ustalanie warunków zabudowy bez stosownej analizy istniejącego zagospodarowania terenu, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Odpowiedź na skargę kasacyjną M. K. wniósł uczestnik P. K. wnosząc o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Podniesienie zarzutu naruszenia art. 9 ust 4 i 5 u.p.z.p. jest zdaniem uczestnika niezrozumiałym z uwagi na wskazanie w decyzji minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie od 25 do 40%. Minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest określony w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym co najmniej 25 % terenu działki ma stanowić powierzchnia biologicznie czynna.

Uczestnik nie zgadził się z również z zarzutem naruszenia art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 2 lit. a i b oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, iż skarżąca zarzuca niezgodność funkcji mieszkaniowej z funkcją mieszkaniową dla osób starszych, podczas gdy dotychczas przedmiotowa nieruchomość spełnia funkcje mieszkaniowe, a więc na jej terenie (tak samo, jak na terenie nieruchomości skarżącej) także całodobowo przebywają ludzie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie i w następstwie tego oddalenie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem w/w przepisów, zauważyć należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie orzekające w sprawie SKO [...] nie dopuściło się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 K.p.a.

Orzekające w sprawie organy zebrały bowiem kompletny materiał dowodowy i uwzględniły w orzekaniu wszelkie istotne okoliczności sprawy, zaś organ II instancji odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu.

Swoje ustalenia organy oparły przede wszystkim na wynikach przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, którą trafnie uznały za kompletną i odpowiadającą wymogom przewidzianym tak w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 poz. 164, Nr 1588 z późn. zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze).

Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako braki analizy urbanistycznej wskazano jedynie brak rzetelnych ustaleń w zakresie funkcji obiektów usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz brak danych co do powierzchni biologicznie czynnej występującej na działkach w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do tak skonstruowanych argumentów zauważyć zaś należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem jakiekolwiek przepisy, tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przede wszystkim rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują sposobu ustalania w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wielkości takiego wskaźnika jak udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki, co oznacza, że pominięcie tego wskaźnika w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa i co za tym idzie nie może być uznane za przesłankę stwierdzenia wadliwości analizy.

Nie stanowi również wadliwości analizy brak pogłębionych ustaleń co do konkretnych rodzajów usług świadczonych w obiektach usługowych w obszarze analizowanym, albowiem okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza zaś konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych.

Wskazywana w uzasadnieniu skargi rzekoma potrzeba przeprowadzenia ustaleń w zakresie rodzajów usług świadczonych w obszarze analizowanym wynika zaś tylko i wyłącznie z błędnego rozumienia przez stronę skarżącą kasacyjnie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących.

Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza jednakże tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dobudowie nowego budynku (bez garażu), z przeznaczeniem tak powstałej całości na dzienny i całodobowy dom pobytu dla osób starszych w żaden sposób nie koliduje z funkcją mieszkaniową jedno i wielorodzinną występująca w obszarze analizowanym, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, gdzie chociażby na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Powyższe oznacza, że spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy i to niezależnie od tego, czy i jakie usługi realizowane są na innych działkach w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przesłanka kontynuacji funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. byłaby spełniona także w sytuacji, gdyby w obszarze analizowanym nie występowała jakakolwiek zabudowa o charakterze usługowym. Nie sposób bowiem wykazać by lokalizacja dziennego i całodobowego domu pobytu dla osób starszych o niewielkich rozmiarach stała w sprzeczności, względnie nie dawała się pogodzić z funkcjami zabudowy mieszkalnej jedno i wielorodzinnej występującej w sąsiedztwie, w sytuacji gdy tego rodzaju dom dziennego i całodobowego pobytu dla osób starszych realizuje w praktyce te same funkcje co zabudowa mieszkaniowa, bowiem służy udostępnieniu tym osobom miejsca przebywania i zamieszkiwania, uzupełnionego jedynie o zapewnienie im stosownej do wieku pomocy i opieki. Nie można przy tym – jak czyni to skarżąca kasacyjnie – utożsamiać na gruncie regulacji dotyczących zagospodarowania przestrzennego prowadzenia tego rodzaju działalności z działalnością usługową w potocznym rozumieniu tego pojęcia i argumentować, że tego rodzaju całodobowe i świadczone 7 dni w tygodniu usługi kolidować będą z funkcją mieszkalną sąsiadujących obiektów.

Orzekające w sprawie organy administracji dokonały również wyczerpujących ustaleń faktycznych związanych z dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej i jej obsługą komunikacyjną oraz określeniem przez inwestora terenu inwestycji, zaś okoliczność, że odmiennie niż strona skarżąca kasacyjnie oceniły dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy w tak ustalonym i co do zasady niespornym stanie faktycznym sprawy nie może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, lecz może być oceniana jedynie pod kątem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, iż również one nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca naruszenia przepisów prawa materialnego dopatruje się przede wszystkim w wadliwym ustaleniu w decyzji wielkości parametru "udziału powierzchni biologicznej czynnej". Wadliwość ta polegać ma na ustaleniu wielkości tego parametru, nie w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną, lecz ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] oraz sprzecznie z ustalonym w tej samej decyzji parametrem "wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu".

Odnosząc się do tak odczytanych zarzutów wskazać należy, iż choć zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589 ze zm.) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie (...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, to jednocześnie ani przepisy tego rozporządzenia, ani inne regulacje (w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), nie precyzują metody ustalania parametru powierzchni biologicznie czynnej. Co za tym idzie pozbawione podstawy prawnej są oczekiwania strony skarżącej kasacyjnie by w analizie architektoniczno-urbanistycznej jej autor ustalał istniejące na działkach w obszarze analizowanym wielkości parametru powierzchni biologicznie czynnej, a następnie dokonywał wyliczeń matematycznych dotyczących tego parametru, albowiem żaden przepis prawa – odmiennie niż w przypadku intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy tez wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – nie ustanawia takowego wymogu. Niejako na marginesie zauważyć należy, iż wprowadzenie takowego wymogu mogłoby de facto uniemożliwić ustalenie warunków zabudowy, albowiem dla ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie autor analizy musiałby uzyskać dostęp do wszystkich nieruchomości w obszarze zabudowanym, by zweryfikować występujące na nich wielkości powierzchni biologicznie czynnych, których to danych nie można pozyskać z ewidencji gruntów i budynków (jak odnośnie wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej), czy też w drodze pomiarów dokonywanych spoza nieruchomości (jak odnośnie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki).

Skoro zaś jakikolwiek przepis prawa nie definiuje w sposób wiążący sposobu określania parametru udziału powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy i nie nakłada wymogu uwzględnienia tego parametru w analizie architektoniczno-urbanistycznej, to uznać należy, iż parametr ten może być ustalony w inny sposób, jeżeli tylko wielkość ta zostanie przez organ uzasadniona (czyli inaczej rzecz ujmując nie będzie miała charakteru rozstrzygnięcia o charakterze dowolnym i arbitralnym), a jednocześnie nie będzie kolidowała z wyznaczonym parametrem wielkości powierzchni zabudowy, z którym wiąże ten parametr zagospodarowania terenu inwestycji rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej wskazać należy, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy stanowi jedynie jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba o treści § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącego, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znamiennym jest, iż prawodawca w przepisie tym - odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia - wyraźnie wskazał, iż odstępstwo od zasady w nim ustalonej wynikać może wyłącznie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż wobec orzekania przez organy w oparciu o kompletną w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, aczkolwiek nie zawierającą ustaleń dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej na działkach w obszarze analizowanym, dopuszczalnym było ustalenie tego parametru w inny sposób, w tym poprzez odwołanie się do intencji planistycznych gminy wyrażonych w studium, w szczególności w sytuacji, gdy tak poczynione ustalenia nie kolidowały w żaden sposób z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i nie miały charakteru dowolnego.

Nie sposób także podzielić stanowiska strona skarżącej kasacyjnie jakoby realizacja inwestycji związanej ze zwiększeniem powierzchni zabudowy oraz zwiększeniem ilości miejsc parkingowych przesądzała o znacznym zmniejszeniu powierzchni biologicznie czynnej na działce i skutkowała wyznaczeniem wzajemnie sprzecznych parametrów nowej zabudowy w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika intensywności zabudowy. Przykładowo wskazać bowiem można na możliwość takiego zaprojektowania obiektu budowlanego by jego powierzchnia zabudowy była w znacznej części powierzchnią biologicznie czynną na przykład poprzez urządzenie tarasów i stropodachów jako stałych trawników i kwietników. Do zweryfikowania spełniania przez inwestycje tych parametrów dojdzie jednakże nie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w realiach niniejszej sprawy ustalenie parametru powierzchni biologicznie czynnej w wymiarze od 25 do 40 % terenu inwestycji nie stanowiło naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego.

W szczególności nie naruszono w ten sposób art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p., albowiem ani organy, ani Sąd I instancji nie zastosowały zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]jako przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a odwołały się do nich jedynie pomocniczo.

Kolejnym naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzucie II. tiret drugie skargi kasacyjnej miało być według skarżącej ustalenie warunków zabudowy jedynie dla działki nr [...], która nie posiada dostępu do drogi publicznej i wadliwe ustalenie terenu inwestycji ograniczonego jedynie do tej działki, w sytuacji, gdy teren ten winien obejmować także działkę nr [...], przez którą odbywać się musi obsługa komunikacyjna inwestycji.

Również w trym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu.

Warunek dostępu do drogi publicznej jest bowiem spełniony wówczas, gdy na działkę można się dostać z drogi publicznej zgodnie z prawem, bez względu na rodzaj tego dostępu (zobacz: wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, LEX nr 2190810; porównaj także wyrok NSA z 24 września 2015 r. II OSK 184/14, LEX nr 1987068). Oznacza to, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy jakim jest zapewnienie zamierzeniu inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej spełniony jest również w przypadku zagwarantowania inwestycji pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Z taką sytuacją faktyczną mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie dostęp do działki nr [...] będącej terenem inwestycji możliwy jest z drogi publicznej wyłącznie przez działkę nr [...], której współwłaścicielem jest inwestor (i jednocześnie właściciel działki nr [...]). Działka nr [...] nie ma przy tym charakteru działki budowlanej, lecz stanowi wąski pas gruntu oddzielający między innymi działkę inwestora od drogi publicznej, co zgodnie z art. 206 K.c. stanowiącym, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli oznacza, że jest on uprawniony do wykorzystywania jej do realizowania dostępu do własnej nieruchomości (działki nr [...]) stanowiącej teren inwestycji.

Na etapie wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie musi przy tym wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie okazał się także trafny zarzut wadliwego określenia w kontrolowanej decyzji terenu inwestycji.

Zauważyć bowiem należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być prowadzone wyłącznie na wniosek, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do korygowania treści wniosku inwestora i może orzekać jedynie odnośnie terenu inwestycji wskazanego przez inwestora. Powyższe wynika wprost z zestawienia treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. znajdujących na podstawie art. 64 ust.1 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zaś inwestor jako teren inwestycji wskazał we wniosku wyłącznie działkę nr [...], to orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do rozszerzenia zakresu przedmiotowego postępowania także na działkę nr [...]. Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było tylko i wyłącznie zagadnienie dopuszczalności zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], zaś o ile inwestor będzie chciał przystąpić do realizacji przedmiotowej inwestycji, to na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę będzie musiał wykazać się posiadaniem odpowiednich decyzji lokalizacyjnych dotyczących realizacji zjazdu od ul. [...] przez działkę nr [...] i prawem do dysponowania na cele budowlane także tą działką.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd oddalił wniosek P. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z ogólna zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a więc w niniejszym postępowaniu inwestor P. K. Przepisem szczególnym odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej jest art. 204 P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów jedynie na rzecz organu (pkt 1), względnie skarżącego (pkt 2). Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie będącego skarżącym.