Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1112/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia 01 września 2016 r.; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...]([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) z dnia 01.09.2016 r. Nr [...] nałożono na A. i K. W. 1) obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30.11.2016 r. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w P. przy ul. [...] na działce nr geod.[...] od strony działki o nr geod. [...]; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie w ustawowym terminie złożyli K. i A. W., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie lub uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a także o przeprowadzenie dowodu z decyzji PINB z dnia 05.05.2016r. nr [...] w zakresie oceny tego samego materiału dowodowego w tej decyzji i w decyzji zaskarżonej. Odwołujący podkreślił, iż nigdy nie był inwestorem przedmiotowej rozbudowy garażu i zarzucił organowi powiatowemu nierówne traktowanie, co narusza zasady określone w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Organowi I instancji zarzucono, iż rozstrzygnięcie swoje oparł jedynie na oświadczeniach drugiej strony postępowania i nigdy nie prosił drugiej strony o wyjaśnienia. W ocenie odwołujących nie ma dokumentów potwierdzających aby rozbudowę rozpoczął P. K., a kontynuował Odwołujący.

Decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) z dnia 07 listopada 2016 r., Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzeczono wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia 24.02.2017 r., a pozostałą część decyzji utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 22.11.2013 r. PINB w P. zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizowania rozbudowy budynku mieszkalnego o 1 pokój i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż. W związku z tym w dniu 09.12.2013 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości. W jej trakcie ustalił, iż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy z dwoma garażami. Prezydent Miasta P. w dniu 26.09.1990 r. wydał dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w P. decyzję [...], udzielającą pozwolenia "na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowa 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż". Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu 06.07.1997 r. zawiadomił, że dnia 06.06.1997 r. M. P. zgłosił do użytkowania rozbudowę mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku.

W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek gospodarczo-garażowy w obu częściach został rozbudowany ponad projekt budowlany tj. wysunięty na podwórko o około 1,40 m. A. P. oświadczył, iż wraz ze złożeniem zgłoszenia do użytkowania M. P. - projektant i kierownik budowy złożył rysunki powykonawcze obejmujące zmiany dokonane w trakcie realizacji robót i opinię techniczną o prawidłowości ich wykonania.

A. W. oświadczyła, iż w 2004 r. zakupiła część budynku gospodarczo- garażowego w stanie opisanym w akcie notarialnym tj. garaż istniał w takim stanie jak obecnie. Na podstawie okazanych aktów notarialnych ustalono, iż aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości w P. przy ul. [...], są K. i A. P. (właściciele lokalu nr [...] i garażu o pow. 18,80 m2) oraz Alicja i K. W. (właściciele lokalu nr [...] i garażu o pow. 18,14 m2).

Wobec konieczności ustalenia legalności budowy drugiego garażu, PINB pismami z dnia 18.04.2014 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego oraz współwłaścicieli nieruchomości o przedstawienie wszelkich dokumentów związanych z rozbudową budynku gospodarczo-garażowego zwracając uwagę, że obiekt został powiększony w obu częściach. Starosta [...] w dniu 25.04.2014 r. przekazał do organu powiatowego kopie: zawiadomienia Urzędu Rejonowego z dnia 06.07.1997 r., iż M. P. zgłosił do użytkowania rozbudowę mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku, zgłoszenia dokonanego przez M. P. w dniu 20.03.1997r., dziennika budowy z 26.09.09 r. - rozbudowa budynku mieszkalnego i gospodarczo – garażowego (jeden garaż) P. ul [...] [...], mapy zasadniczej z 1997 r. z naniesioną inwestycją, opisu technicznego wykonanych robót, pisma Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P. z dnia 17.07.1997r. kierowanego do B. i M. P., a dotyczącego dokumentacji technicznej instalacji gazowej w nieruchomości przy ul [...] [...], pisma Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P. z dnia 02.12.1997r. kierowanego do B. i M. P., a dotyczącego dokumentacji technicznej instalacji gazowej w nieruchomości przy ul [...] [...], pisma Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P. z dnia 18.12.1997r. kierowanego do B. i M. P., a dotyczącego dokumentacji technicznej instalacji gazowej w nieruchomości przy ul. [...].

Równocześnie Starosta [...] poinformował organ powiatowy, iż w dniu wydania zaświadczenia z dnia 06.07.1997 r., organ nie wszczynał postępowania administracyjnego, a przedmiotowe zawiadomienie, na podstawie zgłoszenia inwestora o zakończeniu robót budowlanych z dnia 06.06.1997r. i dziennika budowy, potwierdzało fakt zakończenia większości robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 26.09.1990r., znak: UAN-II- [...]/192/90.

Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w P. pismem z dnia 28.05.2014r. poinformował organ powiatowy, iż nie posiada innych dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia 26.09.1990 r. W dniu 31.05.2004 r. protokolarnie zakład przekazał właścicielom posiadane dokumenty nieruchomości. Starosta [...] pismem z dnia 17.06.2014r. poinformował PINB, iż w zasobach urzędu nie ma żadnych akt dotyczących robót budowlanych prowadzonych przez P. K. czy K. W.. Po analizie zgromadzonych dokumentów PINB stwierdził, iż rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż prowadził P. K. - ówczesny lokator mieszkania nr [...] przy ul. [...], równocześnie z prowadzonymi robotami budowlanymi na tej nieruchomości, niemniej jednak nie ukończył ich w czasie gdy M. P. dokonał zgłoszenia zakończenia budowy w Urzędzie Rejonowym w P..

Organ powiatowy uznał, że druga część budynku gospodarczo-garażowego powstała jako samowola budowlana i w dniu 25.07.2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego o drugi garaż (zlokalizowany od strony działki o nr [...]) w P. przy ul. [...].

Dla dz. nr [...] w P. przy ul. [...], brak jest ustaleń obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a do dnia 05.08.2014r. nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego. W celu doprowadzenia rozbudowanej części obiektu do stanu zgodnego z przepisami, PINB postanowieniem z dnia 25.08.2014r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał A. i K. W. do przedstawienia w określonym terminie wskazanych dokumentów. PINB w dniu 07.01.2015 r., na podstawie 48 ust. 1 pr.bud., wydał decyzję znak: [...], nakazującą A. i K. W. wykonanie rozbiórki frontowej części budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...]) o wymiarach 3,50m x 3,60m - stanowiącej II garaż, zlokalizowany od strony dz. nr [...].

K. W. złożył odwołanie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy PINB znak: [...]

WWINB postanowieniem z dnia 24.02.2015r. znak: [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. W. Na to postanowienie K. W. wniósł skargę do WSA w Poznaniu. WWINB postanowieniem z dnia 24.02.2015r. uchylił w całości swoje postanowienie z dnia 24.02.2015r. WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 10.09.2015 r. sygn. IV SA/Po 230/15, umorzył postępowania sądowoadministracyjne.

Następnie WWINB decyzją z dnia 09.02.2016r. znak: [...], uchylił zakażoną decyzję PINB z dnia 07.01.2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta [...] pismem z dnia 23.02.2016 r. poinformował organ, iż zgodnie z art. 25, art. 28 ust. 4 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23.02.1997r. Prawo budowlane, na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1974r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1974r. Nr 8 poz. 48 ze zm.) w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzyga o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia oraz zatwierdza pod względem urbanistycznym i architektonicznym część graficzną i opisową planu realizacyjnego, co miało miejsce w decyzji Prezydenta P. znak: [...] z dnia 26.09.1990r. W ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej wyrażonej w wyżej wymienionym piśmie, biorąc pod uwagę dołączony do decyzji Prezydenta P. projekt techniczny obejmujący swym opracowaniem między innymi rozbudowę budynku gospodarczego celem wydzielenia dwóch garaży, inwestor otrzymał zgodę na rozbudowę również o część obiektu od strony działki nr [...] (tj. II garaż).

W dzienniku budowy w dniu 20.03.1997r. wpisano: "do pełnego zakończenia robót pozostało: rozbudowa budynku gospodarczego - garaż nr 2". Z pisma Prezydenta P. z dnia 14.03.2016 r. wynika, że Gmina P. powzięła wiedzę o istnieniu przedmiotowego garażu w listopadzie 2000r. podczas sporządzania przez MZGM w P. dokumentacji niezbędnej do przygotowania lokali nr [...] do sprzedaży. Zaznaczono też, że cena lokalu wraz z pomieszczeniem pomocniczym uwzględniała nakłady poniesione przez nabywców na rozbudowę komórki z przeznaczeniem na garaż.

Następnie PINB decyzją z dnia 03.06.2016 r. znak: [...] nałożył na A. W. i K. W., obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30.11.2016 r. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w P. przy ul. [...] na dz. nr [...] od strony działki o nr [...], oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

WWINB decyzją z dnia 28.07.2016 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 17.08.2016r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do ich treści. Następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane, wydał decyzję z 01.09.2016 r.

Organ II instancji, rozpatrując odwołanie w pierwszej kolejności podkreślił, iż PINB oprócz obecnego postępowania dotyczącego inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] w P. znak: [...], w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego o drugi garaż (zlokalizowany od strony działki o nr [...]) w P. przy ul. [...], prowadził jeszcze postępowanie znak: [...], w sprawie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. [...], wykonanych na podstawie decyzji znak: [...] wydanej dnia 26.09.1990r. przez Prezydenta Miasta P..

Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez WWINB decyzji ostatecznej, o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z dnia 05.05.2016r., znak: [...], nr [...], i umarzającej w całości postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB w P. w sprawie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo- garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul, [...] wykonanych na podstawie decyzji znak: [...] wydanej dnia 26.09.1990r. przez Prezydenta Miasta P. i zlokalizowanych na posesji stanowiącej współwłasność K. i A. P. i A. i K. W.. WWINB podkreślił, iż dokumenty zebrane przez organ powiatowy w tej sprawie spowodowały, że w dniu 25.07.2014 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia rozbudowy obiektu od strony działki nr [...] do zgodności z prawem. Zatem żądanie odwołującego przeprowadzenia dowodu z decyzji 05.05.2016 r., znak: [...] i akt w tamtej sprawie w niniejszym postępowaniu jest co najmniej niezrozumiałe. Ponadto postępowanie znak: [...] jest postępowanie odrębnym, a w rozstrzygnięciu tamtej sprawy wyjaśniono przyczyny umorzenia tamtego postępowania. Żądanie w niniejszym postępowaniu wyjaśnienia przyczyn wydania rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu jest nieuzasadnione.

W ocenie WWINB przedmiotem niniejszego postępowania jest postępowanie w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego o drugi garaż (zlokalizowany od strony działki o nr [...]) w P. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) - "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Wszczęcie postępowania przez PINB nastąpiło w dniu 25.07.2014r. zatem zastosowanie mają przepisy sprzed nowelizacji.

Organ II instancji wskazał, że w dniu 06.06.1997r. M. P. (jako kierownik budowy i wykonawca) zgłosił do Urzędu Rejonowego użytkowanie rozbudowanego mieszkania znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku. Do zgłoszenia dołączył między innymi aktualną mapę zasadniczą z 1997r. (na której zaznaczono, iż drugi garaż jest "w bud") oraz opis techniczny wykonanych robót, wynika z nich jaka część obiektu została wykonana a jaka jest nadal w budowie (rozbudowa drugiego garażu).

Urząd Rejonowy w dniu 06.07.1997r. przyjął ww. zawiadomienie stwierdzając równocześnie, iż rozbudowa rozstała zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...], w pełnym zakresie. Wg Starosty [...], organ nie wszczynał postępowania administracyjnego, a przedmiotowe zawiadomienie, na podstawie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i dziennika budowy, potwierdzało fakt zakończenia większości robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 26.09.1990r., znak: [...]

W ocenie WWINB najważniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest fakt, iż rozbudowa garażu (nr 2) nigdy nie została formalnie zakończona. Z tego powodu organ powiatowy w dniu 25.07.2014r. wszczął postępowanie administracyjne.

Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ wykonania robót w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz do nałożenia przez ten organ w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uznaje się odstępstwo:

1) w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi (art. 36a ust. 5 Prawo budowlanego).

Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku wykonania przedmiotowego garażu doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Garaż został rozbudowany o 1,4m w głąb działki własnej, co wpłynęło na charakterystyczne parametry obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W stosunku do obiektów już wykonanych, ma zastosowanie równocześnie art. 51 ust. 7, tj. organ nadzoru budowlanego nie wstrzymuje robót budowlanych na podstawie art. 50 pr.bud. gdy roboty te zostały zakończone.

W niniejszej sprawie PINB w trakcie kontroli z dnia 09.12.2013 r. ustalił, iż budowa garażu nr 2 została zakończona. Ponadto organ powiatowy ocenił, iż przedmiotowa rozbudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Natomiast zgodnie z pismem Starosty [...] z dnia 23.02.2016r. biorąc pod uwagę dołączony do decyzji Prezydenta P. z dnia 26.09.1990 r. projekt techniczny obejmujący swym opracowaniem między innymi rozbudowę budynku gospodarczego celem wydzielenia dwóch garaży, inwestor otrzymał zgodę na rozbudowę również o część obiektu od strony działki nr [...] (tj. garażu nr 2).

W ocenie WWINB organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał zgodnie z prawem. Ponadto odnosząc się do zarzutu odwołujących wyjaśniono, iż w niniejszej sprawie najważniejsze jest to, że przedmiotowy obiekt powstał legalnie w okresie 1997 r. do 2000 r., niemniej jednak z istotnymi odstępstwami. Nabywając go (w obecnym stanie - bez formalnego zakończenia budowy i legalizacji odstępstw) skarżący weszli w prawa i obowiązki inwestora, czyli to na nich ciąży obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej, iż nie była informowana o treści pism (dokumentów) wpływających do organu powiatowego i nie otrzymywała postanowień i decyzji należy organ wskazał, iż strona postępowania ma prawo zapoznać się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania jak również po jego zakończeniu. PINB w niniejszej sprawie zawiadomił strony o takiej możliwości przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący mimo wiedzy o prowadzonym postępowaniu i otrzymaniu ww. zawiadomienia z prawa tego nie skorzystali.

Skargę na decyzję WWINB wywiódł K. W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny tego samego stanu faktycznego odmiennie w stosunku do różnych stron postępowania; art. 77 i 80 k.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie za dowód informacji przekazanych przez B. P. i A. P..

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PINB w P., a następnie WWINB w P. naruszyli art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. PINB nie uzasadnił w jaki sposób dokonanie tej dodatkowej rozbudowy obiektu o 1,40 m spowodowało zmianę zagospodarowania przestrzennego, a zmiany tej nie spowodowało szereg poważnych odstępstw dokonanych przy budowie wiatrołapu, budynku mieszkalnego i garażu nr 1, też powiększonego o 1,40 m. Skarżący nie rozumie też, dlaczego rozbudowa jego garażu stanowi " istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu" podczas gdy takie samo odstępstwo w budowie garażu B. P. już takim nie jest.

W ocenie Skarżącego organ naruszył także zasady postępowania i zasady uznawania uzyskanych informacji za dowód. W całym postępowaniu w zakresie terminu wykonanych robót, osób prowadzących budowę rozstrzygnięcie zostało oparte na oświadczeniach B. P. i A. P.. B. P. składając "oświadczenie" nie była stroną postępowania, a w dniu wydania decyzji A. P. nie był już stroną postępowania. Pomimo tego żadna z tych osób nie została przesłuchana w sprawie jako świadek, co dopiero pozwoliłoby, zgodnie z art. 75 uznać ich " oświadczeń" za dowody w sprawie. Ocena " oświadczeń" powinna też uwzględniać sprzeczność interesu stron tego postępowania i roli M. P. w procesie inwestycyjnym. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie dowodowe przeprowadzono w oparciu o dowody dostarczone przez A. P., które zostały uznane przez organy i stanowiły podstawę do orzekania w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, dokumenty, na których oparł się organ dostarczone były przez A. i K. P., byłych właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...], w tym wiele w kserokopiach, których " zgodność z oryginałem" oni potwierdzali. Uzasadnienie, że decyzję wydano także o dowody pochodzące od Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P., Starosty [...] i Prezydenta Miasta P. są nieprawdziwe. Ustalono wobec tego stan faktyczny na "oświadczeniach" MZGM w P. i Prezydenta M. P.. Właściwie można uznać, że ustalenie tego stanu nastąpiło na podstawie dokumentów dostarczonych, a więc przechowywanych przez B. P. w domu, dostarczonych w sposób dowolny i według ich uznania. Twierdzenie wobec tego, że Skarżący nie wyegzekwował "dokumentów" od Inwestora jest prawdziwe ale było niewykonalne, ponieważ nie posiadał on żadnych dokumentów. Skarżący oświadczył, że nigdy i w żadnym zakresie, finansowym i faktycznym nie brał udziału w budowie przedmiotowego garażu. Garaż ten był realizowany, przez M. P., działającego w imieniu inwestora- Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej. Nieprawdziwe, niezgodne z dowodami jest potwierdzenie "inwestowania" przez K. W. poprzez uwzględnienie w cenie sprzedaży nieruchomości "rzekomo" poniesionych na ten garaż nakładów. Nigdy w cenie sprzedaży takie nakłady nie były uwzględnione. W cenie sprzedaży zostały uwzględnione te nakłady, które zostały poniesione na modernizację mieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto niektóre z poczynionych ustaleń należy uznać za dowolne.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 290.). W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. W decyzji tej nakłada się na inwestora obowiązek: sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury). W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Organ administracji, który nie dokonuje całościowego rozpoznania sprawy, ograniczając się jedynie do oceny oświadczeń części świadków, pomijając oświadczenia innych, kluczowych osób w przedmiotowej sprawie, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na przypuszczeniach czy stawianych hipotezach. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji "ustalenia dokonane przez organ w sprawie nie umożliwiły dokładnego ustalenia terminu budowy garażu nr 2. Biorąc jednak pod uwagę, że wiedza pani B. P. i P. A. P. wynika z faktu ich obecności na posesji z tytułu zamieszkiwania przy ul. [...] i posiadania obok garażu, a przedstawione informację wskazują na zbliżoną datę powstania obiektu, organ przychyla się do stanowiska, że budowa garażu nr 2 była prowadzona w latach 1997-1998".

Takie bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska jednej tylko strony postepowania i oparcie na nim swojego rozstrzygnięcia mając na uwadze charakter i skomplikowanie sprawy, należy uznać za niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W niniejszej sprawie organ pomimo wątpliwie ustalonego stanu faktycznego w sprawie wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie zeznań B. i A. P., całkowicie pomijając oświadczenia drugiej strony postępowania K. i A. W.. Skoro za przyjęciem jako dowód oświadczeń B. P. przemawiał w ocenie organu fakt ciągłego zamieszkiwania Jej na terenie posesji przy ul. [...], to należało również jako dowód przyjąć zeznania A. W., która zamieszkiwała w tym domu od urodzenia tj. od roku 1959 r. Organ nie może pomijać milczeniem niektórych dowodów czy też twierdzeń lub wyjaśnień strony. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji (postanowień) w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ nie może też odmawiać przeprowadzenia dowodu powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków. Stanowi to rażące naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa.

Powyższe godzi również w prawo strony do udziału w postępowaniu. Nie może też tego usprawiedliwiać zasada szybkości postępowania, której nie mogą ulegać pozostałe zasady. Chodzi w niej bowiem o sprawne prowadzenie postępowania z zachowaniem jego standardów. Obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie organy nadal nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Przede wszystkim pominęły oświadczenia Skarżącego i jego małżonki. Organ zdaje się nie zauważać, iż strony postepowania pozostają ze sobą w konflikcie, co ma kolosalne znaczenie dla sprawy i choćby z tego powodu należało gromadząc materiał dowodowy wziąć pod uwagę oświadczenia każdej ze stron postepowania.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Sądowi z urzędu znane są wyroki wydane przez tutejszy Sąd w sprawach dotyczących robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (IV SA/Po 844/16, IV SA/Po 179/16, IV SA/Po 230/15, IV SA/Po 5/15). W uzasadnieniu tych rozstrzygnięć Sąd podkreślał brak konsekwencji organów co do określenia zakresu przeprowadzonego postępowania i tym samym granic rozstrzygnięć zawartych w decyzjach obu instancji. Sąd nakazał przede wszystkim precyzyjne określenie zakresu prac budowlanych będących przedmiotem prowadzonego postępowania, a następnie przedstawienie w decyzji stanowiska odnośnie prawidłowości bądź nieprawidłowości wykonanych robót, opartego na analizie wszystkich elementów materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu.

Natomiast w wyroku z dnia 14.12.2016 r. sygn. akt IV SA/Po 844/16 wskazano, że w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a co więcej – odnotowano poważne odstępstwa (np. poszerzenie garażu o 1,4 m), to jednocześnie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Sąd zaznaczył przy tym, że organy obu instancji, choć poczyniły w sprawie szczegółowe ustalenia faktyczne, to jednak zaniechały w stosownej procedurze weryfikacji zgodności z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi wykonanych robót. Ne wyjaśniły też wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uzupełni materiał dowodowy poprzez dołączenie do akt oświadczeń K. i A. W. i odniesie się do wszystkich podnoszonych w nich kwestii. Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów. W przypadku, gdy organ będzie dysponować dwoma oświadczeniami wzajemnie wykluczającymi się, to powinien ocenić te środki dowodowe stosownie do art. 7, 77 i 80 k.p.a. i stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. podać dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niezbędnym warunkiem wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia jest należyte ustalenie stanu faktycznego danej sprawy. W tym celu organ administracyjny powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.). Przypisane organom administracyjnym władztwo w rozstrzyganiu o prawach lub obowiązkach strony postępowania wymaga, aby w procesie dowodzenia w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne.

Mając na uwadze wyżej wymienione uchybienia Sąd był zobligowany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonych decyzji, jako naruszających przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.