Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 139/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r. sprawy ze skargi Gminy Baćkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 grudnia 2015r. znak: PNK.I.4130.143.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiany nieruchomości I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Baćkowice kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XIII/76/15 z dnia 11 grudnia 2015 r. Rada Gminy w Baćkowicach, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), dalej u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1771), dalej "u.g.n." wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości stanowiącej własność Gminy Baćkowice, położonej w obrębie G. Gminy Baćkowice, oznaczonej numerami działek: [...] o powierzchni 0,34 ha, 224/4 o powierzchni 0,0530 ha i 224/6 o powierzchni 0,1722 ha ujawnionej w Księdze Wieczystej KW KI1T/00029582/6 prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Opatowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych na nieruchomość stanowiącą własność "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., położoną w Obrębie G. Gminy Baćkowice, oznaczoną numerem działki [...]o powierzchni 0,0612 ha, powstałą w wyniku podziału działki nr [...] ujawnionej w Księdze Wieczystej [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Opatowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu Rada Gminy podała, że zamiana wyżej opisanych nieruchomości jest uzasadniona względami społecznymi i gospodarczymi.

Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 grudnia 2015 r., znak: PNK.I.4130.143.2015, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) stwierdził nieważność uchwały nr XIII/76/15 Rady Gminy w Baćkowicach z 11 grudnia 2015 r. w sprawie zamiany nieruchomości.

W uzasadnieniu organ podał, że wprawdzie art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.g.n. - dają Radzie Gminy podstawę do zezwolenia na dokonywanie zamiany nieruchomości gminnych na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, ale nie może to być działanie pozorne czy też w istocie swej dokonujące obejścia przepisów prawa. Takie zastrzeżenia można mieć biorąc pod uwagę powierzchnię zamienianych nieruchomości. Nieruchomości stanowiące własność gminy Baćkowice posiadają powierzchnię 5652 m2, natomiast powierzchnia nieruchomości stanowiącej własność "[...]" spółka z. o.o. z siedzibą w G. wynosi tylko 612 m2. Tak więc nieruchomości gminne są o ponad 5000 m2 większe. Zatem jest to w istocie sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej co powoduje, iż uchwała jest niezgodna z prawem. Ponadto w treści uchwały brak jest zapisów o wartości zamienianych nieruchomości, a w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości należało zastosować dopłatę.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Baćkowice, domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy co do okoliczności w przedmiocie zastosowania dopłaty w procedurze zamiany nieruchomości, a także w przedmiocie ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości,

2) art. 13 ust. 1 u.g.n. w zw. 15 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach, a co za tym idzie błędne uznanie, iż uchwała ta prowadzi do obejścia przepisów prawa,

3) art. 81 kpa, 10 § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa - poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego prawa i obowiązków, a także poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie oraz w związku z powyższym z możliwością zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem końcowym,

4) art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. - poprzez ich niezastosowanie czego skutkiem jest brak przytoczenia przez organ nadzoru przepisu prawa materialnego z którego wynikać miałaby sprzeczność z prawem uchwały, a tym samym poprzez błędne przyjęcie iż uchwała jest sprzeczna z prawem, a nadto poprzez zaniechanie zamieszczenia pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

5) art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu szczegółowego uzasadnienia prawnego zawierającego odniesienie do wszystkich mogących mieć zastosowanie przepisów; a także poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym.

W uzasadnieniu autor skargi podał, że Wojewoda Świętokrzyski oceniając uchwałę Rady Gminy Baćkowice z 11 grudnia 2015 r. nr XIII/76/15 w trybie nadzoru wyraził zastrzeżenie co do powierzchni zamienianych nieruchomości w związku z czym wszczął postępowanie nadzorcze zawiadamiając o jego wszczęciu Przewodniczącego Rady Gminy w Baćkowicach pismem z 23 grudnia 2015 r. doręczonym drogą elektroniczną w 23 grudnia 2015r. godz. 16.27 tj. po godzinach urzędowania Urzędu Gminy w Baćkowicach. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego nie został zakreślony termin do złożenia wyjaśnień. Przewodniczący Rady Gminy w Baćkowicach pismem z 29 grudnia 2015 r. wysłanym do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach 31 grudnia 2015 r. szeroko wyjaśnił zasadność zamiany działek. Podkreślił, że zamiana nieruchomości odbywa się w trybie przewidzianym w art. 15 ust. 1 u.g.n., z dopłatą, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Ponadto przytoczono argumenty wskazujące, iż zamiana uzasadniona jest względami społecznymi i gospodarczymi. Wartość wskazanych nieruchomości określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym na kwotę 182 810,00 zł. Natomiast zamieniana nieruchomość stanowiąca własność "[...]" Sp. z o.o. jest nieruchomością zabudowaną budynkiem nowym, wybudowanym w 2015 r., w trakcie realizacji. Według operatu szacunkowego wartość nieruchomości o powierzchni 612 m2 określona została w kwocie 126 510,00 zł. W związku z nierówną wartością zamienianych nieruchomości dopłata na rzecz Gminy Baćkowice jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości i wynosi 56 300 zł. Gmina Baćkowice nabytą w drodze zamiany nieruchomość zagospodaruje jako świetlicę i boisko.

Wnoszący skargę dodał, że 24 grudnia 2015 r. Urząd Gminy w Baćkowicach był nieczynny z uwagi na zarządzony przez Wójta Gminy dzień wolny w zamian za sobotę przypadającą w drugi dzień Bożego Narodzenia. Mając na względzie fakt nie zakreślenia terminu do złożenia wyjaśnień oraz okres świąteczny, złożenie wyjaśnień nastąpiło w terminie niezwłocznym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. art. 7 kpa, 75 § 1 kpa i 77 § 1 kpa autor skargi stwierdził, że organ pominął w ustaleniach najistotniejszą okoliczność faktyczną konieczną do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy mianowicie, wyjaśnienia złożone przez stronę skarżącą, w tym kwestie związane z ustaleniem wartości. Powyższe spowodowało, że organ z niewyjaśnionej przyczyny przyjął, iż skarżący podjął chwałę dla pozoru, choć z analizy materiału dowodowego w żadnym wypadku nie wynika, iż zamiana nieruchomości miała odbywać się bez dopłaty. Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do treści operatów szacunkowych, ani to treści pisma z 29 grudnia 2015 r., w tym do wskazanej przez rzeczoznawcę majątkowego kwoty określonej w operacie szacunkowym na 182.810,00 zł, na jaką wycenił nieruchomość będącą w dyspozycji Gminy jak również do wartości nieruchomości podlegającej zamianie tj. 126,510,00 zł, a przede wszystkim do ustalonej kwoty dopłaty w wysokości 56.300,00 zł, będącej różnicą między wartościami zamienianych nieruchomości. Organ nie wziął pod uwagę faktu iż nieruchomość stanowiąca własność "[...]" Sp. z.o.o. jest nieruchomością zabudowaną budynkiem nowym, wybudowanym w 2015 roku, w trakcie realizacji. Budynek jest w stanie zamkniętym ocieplony styropianem z elewacją zewnętrzna. Nieruchomość jest ogrodzona nowym ogrodzeniem, w stanie bardzo dobrym. Natomiast nieruchomość będąca w dyspozycji Gminy składa się z dwóch działek niezabudowanych oraz działki zabudowanej w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku budynkiem gospodarczym, w stanie technicznym średnim oraz budynkiem gospodarczym wybudowanym w porównywalnym okresie w złym stanie technicznym nadającym się do rozbiórki. Nadto, Gmina Baćkowice nie korzystała z wyżej wskazanej nieruchomości, stąd wymiana na nowy budynek mogący zostać zaadaptowany jako świetlica wiejska, wraz z środkami z dopłaty umożliwiającymi właściwe wykończenie ww. nieruchomości, jest z punktu widzenia Gminy wysoce korzystna. Ponadto zamieniane działki były zabudowane i to budynkami o bardzo różnym stanie technicznym, o czym świadczą operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odnośnie naruszenia art. 13 ust. 1 oraz 15 ust. 1 u.g.n. strona skarżąca zauważyła, że art. 15 ust. 1 tej ustawy jest przepisem bezwzględnie obowiązujący i nie ma jakiejkolwiek możliwości jego modyfikacji w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała rady gminy. Z przepisu tego wynika, że w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Przytoczona norma prawna stanowi podstawę dokonywania przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego zamiany należących do nich nieruchomości na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. Zamiana taka może jednak odbywać się tylko za dopłatą różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Zatem w razie nierównej wartości zamienianych nieruchomości konieczna jest dopłata w wysokości różnicy wartości zamienianych nieruchomości fart. 15 ust. 1 zdanie drugie. Przedmiotowa uchwała w całokształcie reguluję tę problematykę i wyraźnie wskazuje, iż zamiana nieruchomości odbędzie się w trybie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami na podstawie art. 15 ust. 1. Wskazanie w uchwale podstawy prawnej działania, a tym samym trybu zamiany nieruchomości jednoznacznie wskazuje, iż przyjęto zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dopłata zatem jest obligatoryjna, a zastrzeżenie dopłaty winno znaleźć się w umowie, zawartej w formie aktu notarialnego, a nie w treści uchwały.

Uchwała nie musiała nadto powielać treści art. 15 u.g.n., wystarczy, że powoływała się na ten przepis. Nadto zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, powtórzenie treści przepisu w uchwale, a w tym samym wyraźne wskazanie iż zamiana nieruchomości odbywa się z dopłatą w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości - stanowiłoby naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 81 kpa, 10 § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa wnoszący skargę uznał, że Wojewoda nie umożliwił stronie pełnej realizacji brania czynnego udziału w postępowaniu, co objawiało się brakiem reakcji na fakty wskazane w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Dodał, że Wojewoda zaniechał poinformowania skarżącej o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym finalnie materiałem dowodowym. Uniemożliwiło to skarżącej powzięcie informacji, czy organ przeprowadził jeszcze jakiekolwiek inne dowody ponad zgromadzony dotychczas materiał dowodowy (tj. wizja lokalna, oględziny). Podkreślił, że gdyby skarżący powziął wiadomość, iż organ zamierza poprzestać na materiale dowodowym dotychczas zebranym, bez podejmowania dalszej inicjatywy dowodowej, złożyłby wówczas stosowne wnioski dowodowe zmierzające do rzetelnego i pełnego wyjaśnienia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. Przede wszystkim do ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości i ustalenia kwoty dopłaty.

W kwestii naruszenia art. 91 ust. 1 i ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.(w skardze mylnie wskazano u.g.n.), autor skargi podniósł, że uzasadnienie organu nadzoru nie zawiera podstawy prawnej oraz faktycznej. Organ nie wyjaśnił swojego stanowiska i nie wskazał, które przepisy zostały naruszone uchwałą oraz nie wskazał przesłanki sprzeczności uchwały z prawem. Skarżący dodał, że uzasadnienie faktyczne jest lakoniczne, organ nie podjął nawet próby wskazania faktów i dowodów, których uznał za udowodnione oraz wskazania faktów i dowodów, którym odmówił mocy dowodowej. Ponadto organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony (postanowienie WSA w Krakowie III SA/Kr 814/08, uchwała NSA I OPS 3/12), a w przypadku przyjęcia skargi do rozpatrzenia o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że radca prawny M. S. – G., podpisując wniesioną skargę, zaopatrzyła ją w pełnomocnictwo adwokata K. Z. do występowania przed organami administracji samorządowej jak i centralnej, w tym zastępowania przed sądami wszelkich instancji (bez podania daty) w sytuacji, gdy adwokat udzielający tej substytucji legitymuje się pełnomocnictwem Urzędu Gminy Baćkowice i Gminy Baćkowice do:

1. złożenia odwołania od decyzji ZNS Nr [...],

2. złożenia odwołania ZNS Nr [...],

3. reprezentowania we wszystkich postępowaniach sądowych w wyniku odwołania od ww. decyzji.

Tak umocowany substytut w sposób nieuprawniony podpisał skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, co do którego adwokat nie przedstawił odpowiedniego pełnomocnictwa od Wójta Gminy Baćkowice.

Dalej autor odpowiedzi na skargę podał, że zarzuty naruszenia art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 75 §1 kpa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego są bezzasadne. W objętej postępowaniem nadzorczym uchwale w sposób rażący złamano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 13, a w szczególności - art. 15 ust 1. Wprawdzie w podstawie prawnej powołano się na art. 15 ust 1 u.g.n., ale już z treści uchwały, ani też z jej uzasadnienia nie wynikało, z jaką mamy do czynienia dopłatą. W sposób oczywisty organ nadzoru był uprawniony spostrzec i zareagować na pozorność działań w zamianie nieruchomości, o tak znacznej różnicy powierzchni, a co za tym idzie - wartości. Ustalając stan faktyczny w sprawie, organ nadzoru po wszczęciu postępowania nadzorczego i analizie odpowiedzi i wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady Gminy, nie mógł w sposób rozszerzający przyjąć tych wyjaśnień, które winny być zawarte w treści samej uchwały. Budziły też wątpliwości organu nadzoru stwierdzenia Przewodniczącego Rady: "Jakkolwiek różnica w powierzchni zamieniających nieruchomości jest znaczna, to różnica wartości zamienianych nieruchomości nie aż tak znaczna, a związana z tym dopłata całkowita niweluje rozbieżności". W treści uchwały nie ma mowy o dopłacie, a samo dodatkowe wyjaśnienie Przewodniczącego nie może stanowić jej uzupełnienia, nie było bowiem tworzone przez Radę, a tylko ta mogła uchwalić wysokość dopłaty lub wskazać na taką konieczność w uchwale.

Z tego powodu mimo, iż znane były organowi nadzoru argumenty płynące z pisma Przewodniczącego, nie mogły one sanować wadliwie wydanej i w zasadzie nieuzasadnionej uchwały. Organ nadzoru prawidłowo przeprowadził wyczerpujące postępowanie, celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, mających znaczenie prawotwórcze. Uchwała Nr XIII/76/15 podlegała kontroli pod względem zgodności z prawem. W związku z tą uchwałą w piśmie z 23 grudnia 2015 r. zawiadomiono Przewodniczącego Rady Gminy w Baćkowicach o wszczęciu postępowania nadzorczego, prosząc o wyjaśnienie, dlaczego nieruchomość gminna o powierzchni 5000 m2 podlega zamianie, gdy powierzchnia zamienianej działki wynosi tylko 612 m2. Gdyby w uchwale, której organ nadzoru stwierdził nieważność, choć w minimalnym stopniu uzasadniono zgodę na zamianę nieruchomości stanowiącej własność gminy Baćkowice, a Przewodniczący Rady w piśmie z 29 grudnia 2015 r. wyjaśnił, że uchwała posiadała załącznik i załącznik ten był przesłany wraz z uzasadnieniem, gdzie wskazano względy społeczne i gospodarcze takiej zamiany, organ nadzoru podjąłby inne działania. Z uzasadnienia uchwały nie wynikało jednak, aby taki załącznik stanowił jej integralną część, samo uzasadnienie było zaś lakoniczne, a wskazane względy społeczne i gospodarcze w treści uchwały nie zostały przedstawione szczegółowo. Sama treść uchwały budziła jednak poważne wątpliwości prawne od początku i to, że mimo wyjaśnień stwierdzono jej nieważność, wskazuje na ewidentne złamanie prawa polegające na tym, że dokonano sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, sprzecznie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, podając przepisy dotyczące m.in. dopłat, o których w uchwale nie wspomina się. Uiszczenie dopłaty jest obowiązkowe i nie może być zmienione wolą organu stanowiącego gminy. W razie nierównej wartości zamienianych nieruchomości konieczna jest bowiem dopłata w wysokości różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Regulacja ta ma celu ochronę nieruchomości państwowych oraz nieruchomości samorządu terytorialnego przed nieekwiwalentnymi transakcjami.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że nie ma podstawy zarzut naruszenia art. 91 ust 1 i ust 3 u.g.n., bowiem takich przepisów nie ma w systemie prawnym, a art. 91 u.g.n. jest przepisem blankietowym.

Zdaniem Wojewody nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut, że pozbawiono skarżącego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym, albowiem organ nadzoru prowadził postępowanie z urzędu, a jego wszczęcie nie rodzi skutków wobec indywidualnej osoby, toteż nie było podstaw do stosowania wprost art. 107 §1 i 3 kpa. W postępowaniu nadzorczym odpowiednie stosowanie kpa odnosi się do ogólnych zasad, reguł postępowania, a te nie zostały naruszone w niniejszej sprawie. W rozstrzygnięciu wskazano na różnicę powierzchni nieruchomości, na pozorność działania i obejście prawa, a mianowicie art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.g.n. Samo wskazanie ich w podstawie prawnej uchwały nie świadczy, iż jej treść oddaje sens tych przepisów, co miało w przedmiotowej sprawie miejsce.

Organ także zauważył, że w świetle wniesionej skargi dziwi zarzut skarżącego o braku przytoczenia prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym, którego faktycznie Rada Gminy nie zastosowała mimo, iż zostało ono wskazane na wstępie uchwały. Ponadto stwierdzenie nieważności uchwały nie zamyka drogi do dalszych prawidłowych działań takich, jakie opisano w piśmie Przewodniczącego, ale które nie wynikały z treści uchwały, a która była badana przez skarżony organ.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej przyznał, że na skutek jego błędu żądane przez Sąd pełnomocnictwo zostało wysłane do Wojewody zamiast do Sądu.

Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że wyjaśnienia organu Gminy wpłynęły do organu nadzoru 29 grudnia 2015 r. i Wojewoda nimi dysponował, ale się do nich nie odniósł, ponieważ powinny się one znaleźć w uzasadnieniu. Jednocześnie oświadczył, że gdyby wyjaśnienia zawarte w piśmie z 29 grudnia 2015r. znalazły się w uzasadnieniu uchwały, wówczas Wojewoda nie stwierdziłby jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnieść się do stanowiska organu nadzoru, że skarga powinna podlegać odrzuceniu. Pierwotnie stanowisko to wynikało z faktu, że do skargi wniesionej za pośrednictwem tego organu faktycznie nie dołączono dokumentów, z których wynikałoby upoważnienie dla K. Z. do występowania w imieniu Gminy Baćkowice. Do skargi bowiem, oprócz pełnomocnictwa substytucyjnego dla radcy prawnego M. S. – G. udzielonego przez adw. K. Z. dołączono jedynie pełnomocnictwo udzielone przez Wójta Gminy temu adwokatowi ale do konkretnych działań, nie obejmujących sporządzenia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze. Jednakże w takiej sytuacji Sad wzywa do uzupełnienia braku poprzez nadesłanie stosownych dokumentów i takie też zaradzenie zposytało0 w sprawie wydane i doręczone adwokatowi K. Z. w dniu 22 lutego 2016 r. W zakreślonym terminie, za pośrednictwem poczty (w dniu 26 lutego 2016 r.) adw. K. Z. wysłał żądane dokumenty ( zaświadczenie o wyborze M. P. na Wójta Gminy Baćkowice oraz pełnomocnictwo udzielone przez M. P. adw. K. Z. do reprezentowania Gminy przed wojewódzkimi sadami administracyjnymi a także kolejne pełnomocnictwo substytucyjne dla r.pr. M. S.-G. do działania w tej konkretnej sprawie), ale za pośrednictwem Wojewody, który dokumenty te przekazał sądowi dopiero w dniu 2 marca 2016 r., a wiec już po terminie. Niewątpliwie więc braki w pełnomocnictwie zostały usunięte z uchybieniem 7 – dniowego terminu. W związku z tym wskazać należy, ze orzecznictwo nie jest jednolite w takiej sytuacji. Skład orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji gdy pełnomocnik nie dołączy do skargi w zakreślonym terminie dokumentu pełnomocnictwa, należy wezwać samą stronę do podpisania skargi i dopiero gdy skarga nie zostanie podpisana należy ją odrzucić (por. komentarz do art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego W-ctwo C.H.Beck, wydanie 3 str. 361 i powołane tam orzeczenia NSA: II GSK 2166/14, II FSK 2070/13).

W niniejszej sprawie, zanim doszło do wydania zarządzenia o wezwaniu reprezentującego Gminę Baćkowice Wójta do podpisania skargi, wpłynęły dokumenty pełnomocnictwa udzielonego przez tego Wójta. Dlatego też za uzasadnione Sąd uznał rozpoznanie merytorycznie skargi, zwłaszcza, że wszystkie pozostałe wymogi formalne zostały zachowane (skarga została wniesiona w terminie i została poprzedzona uchwałą z 22 stycznia 2016 r. o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 22/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 15, Wspólnota 1993, nr 41, str. 18, Monitor Prawniczy 1993, nr 2, str. 55). Tym samym, rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1060/00).

W niniejszej sprawie Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały zezwalającej na zamianę nieruchomości uznając, że jest ona pozorna i ma na celu sprzedaż nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej. Do takiego wniosku Wojewoda doszedł tylko na tej podstawie, że pomiędzy zamienianymi nieruchomościami istnieje znaczna różnica w powierzchni. Nadto Wojewoda wskazał, że w treści uchwały brak jest zapisów o wartości zamienianych nieruchomości, a w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości należało zastosować dopłatę.

W związku z tym zauważyć należy, że faktycznie samo uzasadnienie uchwały Rady Gminy Baćkowice, wyrażającej zgodę na zamianę nieruchomości jest dosyć lakoniczne. Tym niemniej w ocenie Sądu uchwała ta nie dawała podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zauważyć bowiem należy, że z brzmienia art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.g.n. nie wynika wymóg aby zamieniane nieruchomości miały taką samą lub zbliżona powierzchnię. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości.

W świetle tych przepisów tylko wówczas zachodziłaby podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały wyrażającej zgodę na zamianę, gdyby w uchwale tej wprost wskazano, że do zamiany ma dojść bez dopłaty. Również taka podstawa zachodziłaby w sytuacji, gdyby obowiązujące przepisy pozwalały na zamianę tylko nieruchomości o identycznej lub zbliżonej powierzchni. Takich jednak przepisów brak, a uchwała odwołuje się do przepisu art. 15 ust. 1 u.g.n., z którego wprost wynika, że w przypadku nierównej wartości stosuje się dopłaty. Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że niewskazanie w uchwale, że do zamiany ma dojść za dopłatą nie świadczy o tym, że gmina zezwoliła na zamianę bez dopłaty. Na tej podstawie w ocenie Sądu nie można także uznać, że uchwała została podjęta dla pozoru.

O ile organ nadzoru miał jakieś wątpliwości co do zgodności z prawem tej uchwały, powinien był, zobowiązując Przewodniczącego Rady Gminy w Baćkowicach do złożenia wyjaśnień, zakreślić mu termin do złożenia tych wyjaśnień i poczekać z wydaniem rozstrzygnięcia do upływu tego terminu. Tymczasem jak wynika to z akt sprawy, zobowiązanie do złożenia wyjaśnień z 23 grudnia 2015 r., na piśmie dotarło do Gminy 28 grudnia 2015 r. W formie maila doszło co prawda wcześniej, bo 23 grudnia 2015 r., ale już po godzinach urzędowania (o godz. 16:27), a dzień 24 grudnia był ustanowiony w Urzędzie Gminy Baćkowice dniem wolnym od pracy. Tak więc najwcześniej skarżąca o wszczęciu postępowania nadzorczego i o wezwaniu do złożenia wyjaśnień mogła się dowiedzieć po Świętach, tj. 28 grudnia 2015 r. Już następnego dnia, stosownie do wezwania, Przewodniczący Rady Gminy Baćkowice sporządził pismo zawierające wyjaśnienia, w którym wskazał między innymi, że z uwagi na nowy budynek wzniesiony na działce stanowiącej własność Spółki [...], różnica w wartości zamienianych nieruchomości wynosi 56 300 zł (182.810 zł – wartość nieruchomość należącej do Gminy, 126.510 zł – wartość nieruchomości stanowiącej własność Spółki [...] – powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach operaty szacunkowe sporządzone w październiku 2015 r.). W piśmie tym wyjaśnił także, skąd wynika tak znaczna wartość należącej do Spółki działki; wskazał również na interes obu stron przyszłej umowy zamiany w dokonaniu tej zamiany (nabywana przez Gminę nieruchomość będzie wykorzystywana na świetlicę wiejską oraz boisko do piłki siatkowej, z kolei dzięki nieruchomości należącej dotychczas do Gminy Spółka rozwinie swoją działalność w dziedzinie hodowli koni krwi angielskiej, co także przyczyni się do promocji miejscowości G. i Gminy Baćkowice, również na arenie międzynarodowej). Uzyskana dopłata w związku z zamianą w wysokości 56.300 zł zostanie przeznaczona na wykończenie budynku wewnątrz.

Treść powyższych wyjaśnień w ocenie Sądu rozwiewa jakiekolwiek wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Baćkowice. Taką konkluzję zdaje się potwierdzać sam organ, skoro jego pełnomocnik na rozprawie przed sądem oświadczył, że gdyby te wyjaśnienia znalazły się w uzasadnieniu uchwały, wówczas Wojewoda nie wydałby rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że pismo Przewodniczącego Rady Gminy Baćkowice do organu nadzorczego dotarło 31 grudnia 2015 r. (zarówno w formie pisemnej jak i mailowej). Tymczasem rozstrzygnięcie zostało podjęte 29 grudnia 2015 r., co by świadczyło o tym, że Wojewoda wydał je bez oczekiwania na te wyjaśnienia. Z drugiej strony z odpowiedzi na skargę jak i z oświadczenia pełnomocnika Wojewody złożonego na rozprawie przed sądem wynika, iż organ nadzorczy już w dacie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego dysponował tymi wyjaśnieniami. Tym bardziej więc za nieprawidłowe uznać należy wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ nadzorczy w ogóle nie ustosunkował się do tych wyjaśnień i podtrzymał swoją ocenę, że uchwała jest pozorna i zmierza do obejścia prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 27 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 447/06 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem oznaczonego przepisu prawa materialnego. A więc wojewoda powinien przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis prawa naruszony uchwałą organu stanowiącego. Oznacza to, że naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Tym samym organ nadzorczy dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zobowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie omawiany obowiązek nie został dopełniony. Słusznie w związku z tym skarżąca zarzuca naruszenie art. 91 ust. 3 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 107 § 1 i § 3, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 i 81 kpa 2 zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że sama uchwała Rady Gminy w Baćkowicach zezwalająca na zamianę nieruchomości, mimo lakonicznego uzasadnienia nie dawała podstaw do stwierdzenia jej nieważności, skoro została podjęta zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.g.n., złożone zaś na wezwanie organu wyjaśnienia Przewodniczącego tej Rady, do których Wojewoda w żaden sposób się nie odniósł wskazują na okoliczności potwierdzające, że uchwała ta nie naruszała prawa. Dlatego też stwierdzić należy, że zaskarżony akt narusza także art. 91 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na odstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 oraz 205 § 2 tej samej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).