Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 589/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, par. 3, par. 5, art. 28, art. 6, art. 138 par. 2, art. 7, art. 9, art. 11, art. 107, art. 124 par. 2, art. 75 par. 1, art. 70, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 35, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia [...[ października 2015 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"), działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" (dalej również: "Stowarzyszenie"), postanowił odmówić dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. D. w W.

PINB uzasadnił swoje postanowienie w sposób następujący.

Wnioskiem z dnia 2 października 2015 r. Stowarzyszenie "[...]" wystąpiło do PINB o "dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zgodności sposobu użytkowania obiektów budowlanych przy ul. D. z ich przeznaczeniem i decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tych obiektów. Zgodnie z treścią art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny."

Pismem z dnia 12 października 2015 r. PINB wezwał Stowarzyszenie "[...]" do wykazania swego interesu społecznego oraz zgodności celów statutowych z przedmiotem postępowania. W dniu 21 października 2015r. Stowarzyszenie złożyło w PINB pismo wraz ze statutem.

Z treści statutu nie wynikało, w opinii PINB, żeby cele statutowe organizacji były w jakikolwiek sposób związane ze sposobem użytkowania obiektów. Ponadto, stosownie do zapisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dalej: "Pr. bud.", stronami postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Zgodnie z art. 61 Pr. bud. podmiotem utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami i jego przeznaczeniem jest właściciel lub zarządca obiektu. Żaden z przepisów nie wskazuje, aby adresatem przedmiotowych obowiązków jak i związanych z nimi rozstrzygnięć organu mógł być inny podmiot, niż właściciel lub zarządca obiektu. Względem tylko tych podmiotów organ może wydać rozstrzygnięcia, o których mowa w przedmiotowym rozdziale.

Z uwagi na powyższe, PINB uznał, że między celami statutowymi organizacji a przedmiotem sprawy nie ma związku, a wiec Stowarzyszenie "[...]" nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym sposobu użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. D. w W., na prawach strony.

Stowarzyszenie "[...]", pismem datowanym na 9 listopada 2015 r. złożyło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: " [...]WINB") zażalenie na ww. postanowienie PINB, wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciło:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie, to jest nieuwzględnienie w postępowaniu ani z urzędu, ani na wniosek Stowarzyszenia, interesu publicznego, społecznego oraz przyznanie absolutnego prymatu indywidualnemu interesowi faktycznemu właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego;

2. naruszenie art. 9, 11 i 107 k.p.a. (stosowanego do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a.), oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie postanowienia: braki uzasadnienia prawnego i faktycznego, zwłaszcza niewskazanie podstawy prawnej i faktycznej, która uzasadniałyby odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania;

3. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a. przez niedokonanie lub błędne dokonanie ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest dokonanie niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, iż między kwestiami zgodności sposobu użytkowania obiektów a kwestiami środowiskowymi nie zachodzi bezpośredni i oczywisty związek;

4. naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. przez jego nie zastosowanie, to jest niedopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania, mimo iż istnieje interes społeczny zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia oraz przedmiotem postępowania, co Stowarzyszenie wykazało w pismach z dni 2 oraz 21 października 2015 r., a Stowarzyszenie wyraziło chęć reprezentowana tego interesu w postępowaniu;

5. naruszenie art. 59 ust. 7 Pr. bud., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie ma on zastosowania, oraz rozstrzygnięcie na jego podstawie o tym, że Stowarzyszeniu nie służy w tym postępowaniu przymiot strony, choć Stowarzyszenie nie wnosiło w nim o uznanie za stronę na podstawie art. 28 k.p.a., a za uczestnika postępowania na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a.

W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie podniosło, że PINB nie odnosi się w żaden sposób do kwestii istnienia w niniejszym postępowaniu interesu społecznego, tożsamego z interesem publicznym, polegającego na ochronie przyrody. Organ nie kwestionuje obecności tego interesu w postępowaniu oraz faktu wykazania istnienia tego interesu przez Stowarzyszenie, jednak fakt ten nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w postanowieniu. Przeciwnie, organ interesu tego nie uwzględnia, odmawiając Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu na prawach strony. Udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest w interesie społecznym ze względu na ogromne doświadczenie Stowarzyszenia w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska, które na gruncie niniejszego postępowania pozwoliłoby Stowarzyszeniu wnieść wiele cennych wartości merytorycznych. Dzięki temu Stowarzyszenie przyczyniłoby się do lepszego wypełnienia celów postępowania i wydania słusznej decyzji.

W ocenie Stowarzyszenia, postanowienia, na które służy zażalenie, należy uzasadnić zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Uzasadnienie prawne powinno zawierać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, faktyczne zaś w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W zaskarżonym postanowieniu zabrakło obu tych elementów. Nie podano zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia, choć w opinii Stowarzyszenie był to art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane, który w żaden sposób nie dotyczy sytuacji Stowarzyszenia w tym postępowaniu, gdyż określa jedynie jego stronę, nie zaś uczestników. Wbrew stwierdzeniu organu Prawo budowlane nie zawiera przepisu zawężającego krąg uczestników postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu. Organ nie wskazał jednostki redakcyjnej ustawy zawierającej takie ograniczenie. Jeśli chodzi natomiast o uzasadnienie faktyczne, jest ono lakoniczne i sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, iż cele Stowarzyszenia nie obejmują kontroli sposobu użytkowania obiektów. Tak sformułowane uzasadnienie nie spełnia dyspozycji art. 9, 11 i 107 k.p.a., czyniąc praktycznie niemożliwą kontrolę postanowienia, ze względu na brak możliwości stwierdzenia, na czym oparto jego rozstrzygnięcie.

Stowarzyszenie zarzuciło, iż organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż znalazło odzwierciedlenie w odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Organ nie ustalił zwłaszcza ani celów Stowarzyszenia, ani obecnego w postępowaniu interesu społecznego, ani zgodności tych celów z tym interesem oraz z przedmiotem postępowania. Stowarzyszenie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 5 k.p.a., mającą swoją siedzibę w Warszawie i działające na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z celami wyznaczonymi przez Statut Stowarzyszenia, podejmuje ono działania mające na celu m. in.: wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, propagowanie proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska, ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych. Cele te w pełni uzasadniają udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego sposób użytkowania może oddziaływać na środowisko oraz obszary cenne ze względów przyrodniczych. Niezgodne ze stanem faktycznym jest również założenie, iż między kwestiami zgodności sposobu użytkowania obiektów a kwestiami środowiskowymi nie zachodzi bezpośredni i oczywisty związek, zwłaszcza, jeśli w sposobie użytkowania tych obiektów występują nieprawidłowości.

Organ, czyniąc podstawą rozstrzygnięcia art. 31 par. 1 k.p.a., bez uzasadnienia odmawia jego zastosowania w niniejszym postępowaniu, nie dopuszczając do niego Stowarzyszenia, mimo że istnieje w nim interes społeczny zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia oraz przedmiotem postępowania. Stowarzyszenie wykazało zarówno interes społeczny obecny w postępowaniu jak i jego zgodność z własnymi celami w pismach z dni 2 oraz 21 października 2015 r. Jeśli chodzi o kwestię, iż cele Stowarzyszenia nie obejmują kontroli sposobu użytkowania obiektów budowlanych, zarzut ten nie jest słuszny. Art. 31 k.p.a. uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania od zgodności celów statutowych z przedmiotem postępowania, to zgodność ta nie oznacza tożsamości czy literalnej identyczności. Trudno wyobrazić sobie organizację, która przyjmuje za cel działalności abstrakcyjny sposób użytkowania obiektów. W tym przypadku kluczowe znaczenie ma oddziaływanie obiektu na środowisko poprzez sposób jego użytkowania. W niniejszym postępowaniu środowiskowe i przyrodnicze skutki sposobu użytkowania obiektu stanowią o zgodności celów Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania, jakim jest kontrola prawidłowości użytkowania obiektu w aspekcie wpływu na środowisko. Zachodzi więc, w ocenie Stowarzyszenia, oczywisty i bezpośredni związek celów statutowych Stowarzyszenia z następstwami sposobu użytkowania obiektów budowlanych przy ul. D., co – zdaniem skarżącego - zostało wyczerpująco przedstawione w jego pismach. Występuje więc pośredni związek celów statutowych Stowarzyszenia z użytkowaniem tych obiektów. Tak więc zarzut rozbieżności sformułowany w ostatnim akapicie postanowienia nie jest zasadny.

Zdaniem Stowarzyszenia, PINB odmawiając Stowarzyszeniu udziału w niniejszym postępowaniu z powołaniem się - bez wskazania jednostki redakcyjnej - na przepis stosownie do którego stronami postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu, naruszył również tenże przepis (art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane). Nie dotyczy on bowiem sytuacji prawnej Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Stowarzyszenie nie posiada w nim bowiem własnego, indywidualnego interesu prawnego, na podstawie którego wnosiłoby, zgodnie z art. 28 k.p.a. o uznanie w nim za stronę. Stowarzyszenie wnosiło o dopuszczenie do tego postępowania jako uczestnika na prawach strony, z powołaniem się na art. 31 k.p.a. Brak więc podstaw, by uznać, iż skoro Stowarzyszenie nie może być w tym postępowaniu, nie może również uczestniczyć w nim na prawach strony. Tych dwóch rodzajów podmiotów: stron oraz uczestników na prawach strony nie można utożsamiać, jak czyni to PINB. Ponadto, zgodnie z zasadą, iż wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, uznać należy, iż jeśli ustawodawca nie wyłączył wprost w danym rodzaju postępowania stosowania danego przepisu (w tym przypadku art. 31 k.p.a.), przepis ten ma zastosowanie, a postępowanie powinno być prowadzone zgodnie z ogólną regulacją kodeksową. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku postępowań z zakresu sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Gdyby bowiem ustawodawca chciał wyłączyć w takim postępowaniu udział uczestników na prawach strony, uczyniłby to wprost, wyłączając w nim stosowanie art. 31 k.p.a., jak czyni to w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 ustawy prawo budowlane). W przypadku postępowań z zakresu sposobu użytkowania obiektów budowlanych takiego wyłączenia brak, nie jest więc dopuszczalne jego domniemywanie.

Stowarzyszenie zwróciło ponadto uwagę, że PINB postanowieniem [...] dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym dróg rowerowych ([...]). Postępowanie to dotyczy m.in. użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest droga rowerowa.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Pr. bud., po rozpatrzeniu ww. zażalenia Stowarzyszenia "[...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

[...]WINB, uzasadniając swoje postanowienie, podniósł, co następuje.

PINB zasadnie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. D. w W., powołując się na dyspozycję art. 31 k.p.a. § 1 - 5.

Dokonana przez [...]WINV analiza statutu Stowarzyszenia "[...]" potwierdziła, że jego celami są m. in. wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi oraz przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska. PINB w uzasadnieniu swego postanowienia prawidłowo przyjął, że cele statutowe Stowarzyszenia "[...]" nie uzasadniają udziału tej organizacji w postępowaniu dotyczącym sposobu użytkowania budynku przy ul. D. w W. W ocenie [...]WINB nie zachodzi bowiem bezpośredni związek pomiędzy celami statutowymi ww. organizacji, a sposobem użytkowania przedmiotowego budynku.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna, czyli w tym przypadku Stowarzyszenie "[...]", może wystąpić w sprawie dotyczącej innej osoby z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy przewiduje to jej statut i przemawia za tym interes społeczny. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki; postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, przemawia za tym interes społeczny. Do przesądzenia o możliwości dopuszczenia organizacji do postępowania administracyjnego konieczne jest spełnienie trzech przesłanek. Jedna z nich dotyczy praw i obowiązków innej osoby, czyli strony toczącego się postępowania. W myśl powyższego postępowanie administracyjne musi dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania. Oznacza to, że jeżeli Stowarzyszenie "[...]" żąda dopuszczenia go do postępowania na prawach strony, to innymi osobami w rozumieniu komentowanego przepisu będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania.

Stowarzyszenie, w ocenie [...]WINB, nie wskazało tej "innej osoby", której prawa zostałyby naruszone. Nie jest dopuszczalne pozytywne rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej, która nie wskazała konkretnej osoby, w interesie której żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że jedyną stroną postępowania jest W. Wobec tego należy uznać, że brak jest "innej osoby", której prawa zostałyby naruszone. W związku z powyższym, w niniejszym przypadku, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym sposobu użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. D. w W.. Stowarzyszenie nie wskazało konkretnej strony postępowania, której prawa i obowiązki taka organizacja mogłaby reprezentować, jak również jego cele statutowe nie uzasadniają udziału w takim postępowaniu.

W tym stanie rzeczy zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r.

Ww. postanowienie [...]WINB zostało zaskarżone w całości przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą, datowaną na 2 lutego 2016 r.

Jako podstawę skargi Stowarzyszenie wskazało art. 3 § 2 pkt. 2, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.").

Stowarzyszenie wniosło o:

1. uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. D. w W.;

2. uchylenie postanowienia [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] października 2015 r.;

3. orzeczenie merytoryczne o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. D. w W., ewentualnie również

4. o uchylenie postanowienia PINB z dnia 26 października 2015 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. D. w W.;

5. uchylenie postanowienia [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] października 2015 r.;

6. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB z odpowiednimi wytycznymi.

Stowarzyszenie zarzuciło decyzjom obu organów następujące naruszenia prawa:

1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. stosowanego do postępowania w sprawie zażaleń na podstawie art. 144 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, to jest niewyeliminowanie z obiegu prawnego w postępowaniu odwoławczym postanowienia obarczonego wieloma wadami oraz wydanego z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, choć zgodnie z przepisami prawa należało to uczynić, jak i przez wydanie postanowienia całkowicie dowolnego, niemieszczącego się w granicach uznania administracyjnego;

2. art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie, to jest nieuwzględnienie przez organ I instancji w postępowaniu ani z urzędu, ani na wniosek Stowarzyszenia, interesu publicznego, społecznego oraz przyznanie absolutnego prymatu indywidualnemu interesowi faktycznemu właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego; błąd ten nie został skorygowany przez organ odwoławczy, w wyniku czego interes publiczny oraz społeczny nie uzyskały ochrony również w postępowaniu przed organem II instancji;

3. art. 9, 11 i 107 k.p.a. (stosowanego do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a.), oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie postanowienia: braki uzasadnienia prawnego i faktycznego, zwłaszcza niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej i faktycznej, która uzasadniałyby odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania;

4. art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a. przez niedokonanie lub błędne dokonanie ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest dokonanie niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, iż Stowarzyszenie nie spełniło wymogów określonych w art. 31 § 1 k.p.a., to jest że nie zachodzi bezpośredni i oczywisty związek między kwestiami zgodności sposobu użytkowania obiektów a kwestiami środowiskowymi, a co za tym idzie, iż brak interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu; tej wady postanowienia organu I instancji nie dostrzegł i nie skorygował organ odwoławczy;

5. art. 31 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, w tym nałożenie na Stowarzyszenie dodatkowych, nieprzewidzianych w tym przepisie wymagań: wskazania osoby, której prawa zostały naruszone, oraz wskazania osoby, w której interesie żąda dopuszczenia do postępowania; taka interpretacja rozszerzająca obowiązki Stowarzyszenia wynikające z art. 31 § 1 k.p.a. spowodowała niezasadne stwierdzenie, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające dopuszczenie Stowarzyszenia do tego postępowania, oraz niedopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania, mimo iż istnieje w nim interes społeczny zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia oraz przedmiotem postępowania, co Stowarzyszenie wykazało w pismach z dni 2 oraz 21 października 2015 r., oraz iż Stowarzyszenie wyraziło chęć reprezentowana tego interesu w niniejszym postępowaniu.

Uzasadniając skargę, Stowarzyszenie podniosło, że organy administracji publicznej obowiązane są działać w granicach prawa i na jego podstawie. Dlatego w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do uchylenia lub zmiany postanowienia, zwłaszcza obarczonego licznymi naruszeniami prawa, organ odwoławczy obowiązany jest postanowienie to zmienić lub uchylić. W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie, mimo jego licznych wad, które uzasadniały zastąpienie go postanowieniem zgodnym z prawem oraz dopuszczającym Stowarzyszenie do przedmiotowego postępowania. Ponadto, niezgodnie z zasadą legalizmu, organ nie podaje podstawy prawnej, która uzasadnia żądanie od Stowarzyszenia spełnienia przez nie, dla dopuszczenia do postępowania, nadmiernie surowych kryteriów, zwłaszcza wskazania osoby, której prawa zostały naruszone oraz w której interesie Stowarzyszenie występuje o włączenie do postępowania.

Stowarzyszenie, zgodnie z opinia skarżącego, wykazało wszelkie niezbędne przesłanki dopuszczenia do postępowania, to jest interes społeczny występujący w postępowaniu, zgodność przedmiotu postępowania, to jest sposobu użytkowania przedmiotowych budynków oraz tego interesu z celami statutowymi Stowarzyszenia konkretnie i szczegółowo. Żaden z organów nie wskazał zgodnej z przepisami przyczyny przyjęcia, iż tak określone: interes społeczny, cele statutowe oraz ich zgodność z przedmiotem postępowania nie są wystarczające do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Brak tego wyjaśnienia w uzasadnieniu powoduje, iż decyzje obu organów stają się dowolne, gdyż nie sposób wskazać, na jaki eh podstawach faktycznych zostały oparte. Powołując się na cel w postaci ochrony przyrody Stowarzyszenie wskazało w swoim wniosku na interes społeczny, w postaci ochrony wartości przyrodniczych Rezerwatu [...], z którym sąsiadują przedmiotowe obiekty budowlane, przed konsekwencjami niezgodności obecnego, komercyjnego ich użytkowania z zakładanym sposobem użytkowania, związanym z działalnością w zakresie edukacji. Komercyjne wykorzystanie obiektów zlokalizowanych przy ul. D. powoduje znaczny wzrost natężenia ruchu samochodowego w rezerwacie w porównaniu z ruchem generowanym przez obiekty edukacyjne, co negatywnie wpływa na stan przyrody Rezerwatu, a zatem godzi w interes społeczny polegający na jego ochronie. Interesu tego ani organ I, ani II instancji nie dostrzegły ani nie wzięły pod uwagę. Nie została mu również zapewniona ochrona w postępowaniu, w które Stowarzyszenie chciało się włączyć. Tym istotniejsze jest dopuszczenie Stowarzyszenia do tego postępowania, by mogło zgodnie ze swoimi celami statutowymi oraz sposobami ich realizacji pełnić w nim funkcję rzecznika tego interesu społecznego.

PINB, w ocenie skarżącego, nie odniósł się w żaden sposób, rozpatrując wniosek Stowarzyszenia, do kwestii istnienia w niniejszym postępowaniu interesu społecznego, tożsamego z interesem publicznym, polegającego na ochronie przyrody Rezerwatu [...]. Obecność tego interesu nie została przez Organ w żaden sposób zakwestionowana, jednak przez brak jakichkolwiek do niej odwołań, pozostała poza przedmiotem zainteresowania i badania organu I instancji w tej sprawie. Organ nie kwestionował również faktu wykazania istnienia tego interesu przez Stowarzyszenie. Brak dostrzeżenia tego interesu społecznego w postępowaniu, choć organ ma obowiązek uwzględnić go nie tylko na wniosek, ale również z urzędu, spowodował odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania przez organ I instancji. Zauważyć również należy, iż udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu jest w interesie społecznym ze względu na ogromne doświadczenie Stowarzyszenia w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska, które na gruncie niniejszego postępowania pozwoliłoby Stowarzyszeniu wnieść wiele cennych wartości merytorycznych. Dzięki temu Stowarzyszenie przyczyniłoby się do lepszego wypełnienia celów postępowania i wydania słusznej decyzji.

Faktów tych nie wziął również pod uwagę organ odwoławczy, ponownie nie badając, ani z urzędu, ani też na wniosek, faktu istnienia w postępowaniu interesu społecznego zasługującego na uwzględnienie w tym postępowaniu oraz na przyznanie mu w nim ochrony. Brak dostrzeżenia tego interesu również przez organ II instancji wydatnie przyczynił się do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do niniejszego postępowania, a zatem miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla postanowień, na które służy zażalenie, regulacja k.p.a. nakłada na organ obowiązek uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Uzasadnienie prawne powinno przy tym zawierać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, faktyczne zaś w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie oba postanowienia zawierają bardzo ogólnikowe oraz niepełne uzasadnienia. W uzasadnieniach tych nie wskazano ponadto prawidłowo ani podstawy faktycznej, ani prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, co czyni je rozstrzygnięciem dowolnym. Organ I instancji błędnie czyni podstawą rozstrzygnięcia art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane, który w żaden sposób nie dotyczy sytuacji Stowarzyszenia w tym postępowaniu, gdyż określa jedynie jego stronę, nie zaś uczestników. Również uzasadnienia faktycznego niemalże w postanowieniu organu I instancji brak, gdyż jest ono niezwykle lakoniczne i sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, iż cele Stowarzyszenia nie obejmują kontroli sposobu użytkowania obiektów. Tak sformułowane uzasadnienie nie spełnia dyspozycji art. 9, 11 i 107 k.p.a., czyniąc praktycznie niemożliwą kontrolę postanowienia, ze względu na brak możliwości stwierdzenia, na jakich podstawach oparto jego rozstrzygnięcie.

Pomimo niewskazania lub nieprawidłowego wskazania podstaw prawnych oraz faktycznych przyjętych rozstrzygnięć, [...]WINB odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, twierdząc, iż zasadnie odmówiono Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu. Również postanowienie organu odwoławczego nie odnosi się do kwestii istnienia w tym postępowaniu interesu społecznego. Nie odniesiono się ponadto do kwestii zgodności tego interesu z celami statutowymi Stowarzyszenia. W uzasadnieniu brak więc odniesienia do podstawowych kwestii, których zbadanie, ustalenie i uwzględnienie spowodowałoby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu. Fakt więc, iż kwestii tych, poza wieloma innymi, nie uwzględniono w uzasadnieniu postanowień, świadczy nie tylko o tym, iż nie były one poddane badaniu w czasie postępowania, ale również o tym, iż nie jest możliwa właściwa kontrola wydanych postanowień, gdyż nie odniesiono się w nich do jedynych przesłanek, które powinny podlegać ocenie w przypadku rozpatrywania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Bez ich właściwego rozpatrzenia postanowienie staje się całkowicie dowolne, co wpływa znacząco na wynik sprawy, gdyż powoduje, iż mimo istnienia podstaw i spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. nie zostało ono dopuszczone do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu.

Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, ani z urzędu, ani też na wniosek Stowarzyszenia. Fakt ten zasadniczo wpłynął na wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie i znalazł odzwierciedlenie w odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Oba organy nie ustaliły zwłaszcza prawidłowo ani celów statutowych Stowarzyszenia, ani istniejącego w postępowaniu interesu społecznego. Interes społeczny w postaci ochrony przyrody, to jest Rezerwatu [...], przed nadmiernymi oddziaływaniami zewnętrznymi, wynikającymi ze zmiany sposobu użytkowania obiektów przy ul. D., nie został ustalony i uwzględniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Pominięto również milczeniem zgodność celów Stowarzyszenia z interesem społecznym w postaci ochrony przyrody oraz z przedmiotem postępowania.

Stowarzyszenie podkreśliło, że jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 5 k.p.a., mającą swoją siedzibę w W. i działające na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazało na cele statutowe, które w jego ocenie uzasadniają udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego sposób użytkowania może oddziaływać na środowisko oraz obszary cenne ze względów przyrodniczych, choćby ze względu na fakt, iż ich użytkowanie w sposób niezgodny z zakładanym powoduje zwiększenie ruchu samochodowego w Rezerwacie [...], a więc większe oddziaływanie na jego przyrodę, zaś istnieje oczywisty i bezpośredni związek celów statutowych Stowarzyszenia z następstwami sposobu użytkowania obiektów budowlanych przy ul. D., co zostało wyczerpująco przedstawione w pismach Stowarzyszenia do PINB.

PINB w ocenie Stowarzyszenia, czyniąc podstawą rozstrzygnięcia art. 31 § 1 k.p.a. bez uzasadnienia, dokonał błędnej wykładni, wiążąc go z przepisami prawa budowlanego, które nie mają w tej sprawie zastosowania. Fakt ten miał znaczący wpływ na postanowienie wydane w niniejszym postępowaniu oraz odmowę dopuszczenia do niego Stowarzyszenia mimo, iż istnieje w nim interes społeczny zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia oraz przedmiotem postępowania.

[...]WINB nie tylko nie dostrzegł i nie naprawił wskazanych błędów organu I instancji, ale również dokonał naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie. Organ odwoławczy uzależnia bowiem możliwość dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania od przesłanek, które nie wynikają z k.p.a. ani też żadnych innych aktów prawnych. Organ oczekuje więc zwłaszcza wskazania osoby, której prawa zostały naruszone oraz osoby, w interesie której Stowarzyszenie chce się włączyć w postępowanie.

Skarżący zauważa, że aby organizacja społeczna mogła zostać dopuszczona do postępowania jako uczestnik na prawach strony, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, co oznacza, że jeśli postępowanie dotyczy sprawy samego Stowarzyszenia, występuje w nim i ono jako strona na podstawie art. 28 k.p.a. Jeśli natomiast postępowanie dotyczy praw lub obowiązków innych osób, organizacje społeczne mogą działać w nim jako uczestnik na prawach strony na podstawie art. 31 par. 1 k.p.a. W tym przypadku obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie, jest użytkowanie budynków przez ich użytkowników zgodnie z przeznaczeniem tych obiektów określonym w decyzjach administracyjnych, w tym pozwoleniu na użytkowanie. Zatem "inną osobą" bądź "innymi osobami", których dotyczy sprawa, są użytkownicy obiektów i przy ul. D.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia, [...]WINB w piśmie datowanym na 7 marca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W związku z upoważnieniem do reprezentowania Stowarzyszenia przed Sądem w sprawie niniejszej, udzielonym przez to Stowarzyszenie osobie fizycznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, pismem z 20 stycznia 2016 r. wezwał skarżącego do wykazania, że osoba pełnomocnika odpowiada wymogom art. 35 p.p.s.a., pouczając o treści tego artykułu. W odpowiedzi, skarżący w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. wskazał, że przepisy p.p.s.a. nie zawierają regulacji dotyczących "sposobu konstruowania osób prawnych czy też ich organów" i wskazał na art. 35 k.c. oraz art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach. Jeżeli strona działa osobiście, nie musi spełniać kryteriów z art. 35 p.p.s.a. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt. 6 Prawa o stowarzyszeniach, statut określa sposób reprezentacji stowarzyszenia. Skarżąca wyprowadza z powyższego wniosek, że umocowanie zgodnie ze statutem pełnomocnika oznacza, że jego działanie należy traktować, jak "osobiste" działanie Stowarzyszenia, w rozumieniu art. 34 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu jest dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania prawa oraz poprawności jego wykładni przez organ I i II instancji przy wydawaniu zaskarżonego i poprzedzającego do aktu (art. 1 ustawy z 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 i art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje w okolicznościach niniejszej sprawy zasadność rozstrzygnięcia organu I i II instancji oraz argumentację [...]WINB, podniesioną w odpowiedzi na skargę i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak również argumentację PINB, uzasadniającą orzeczenie organu I instancji, wskazując na następujące, istotne dla treści wyroku, kwestie.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna, jaką jest również stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 3 tego artykułu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 § 5 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę na niekwestionowany pogląd doktryny, że "podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu przepisu art. 28 (...). Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, nie będzie on adresatem decyzji załatwiającej sprawę (otrzymuje ją do wiadomości), a jedynie może wykorzystywać takie procesowe uprawnienia, z których korzysta strona postępowania administracyjnego. (...) Trafnie zauważył W. Dawidowicz, że "ponieważ jednak interes organizacji społecznej w "cudzej sprawie" musi mieć z natury rzeczy niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej w postaci dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nie wynika bezpośrednio z mocy ustawy, jak to ma miejsce w stosunku do strony, lecz pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie" (tenże, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 81–82)" – teza 4 kom. do art. 31 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że wskazany art. 31 k.p.a. dopuszcza udział organizacji społecznej wyłącznie w postępowaniu dotyczącym innej osoby. W postępowaniu przed organami I i II instancji, jak słusznie zauważa [...]WINB, skarżący nie wskazał osoby, której postępowanie ma dotyczyć. Ponadto, począwszy od dnia 20 października 2015 r. nie toczyło się już postępowanie w sprawie tej ewentualnie innej niż Stowarzyszenie osoby, do którego skarżący mógłby być dopuszczony zgodnie z art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż decyzją Nr III [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie zgodności użytkowania obiektów budowlanych przy ul. D. w W. z ich przeznaczeniem. Strona postępowania – W. - nie wniosło odwołania od tej decyzji, tak więc decyzja stała się ostateczna. Dopiero w skardze do tut. Sądu skarżący stwierdził, że "inną osobą" bądź "innymi osobami", których dotyczy sprawa, są użytkownicy obiektów przy ul. D.", nie wskazując ww. Seminarium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto prezentowany w nauce prawa pogląd, że udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może prowadzić do naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. "Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować pospolite wścibstwo organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, op. cit.).

Powyższe uzasadnia więc w sposób przekonywujący podnoszone tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie stanowisko, iż obowiązkiem organizacji społecznej, która żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym (lub żąda jego wszczęcia), jako uczestnika, jest wykazanie ponad wszelką wątpliwość dopuszczalności żądania oraz zasadności. "Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesami stron" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32, PWN, 1989 r.). Skoro zaś strona postępowania nie odwołała się od decyzji PINB o umorzeniu postępowania, nie można zasadnie twierdzić, że w jej interesie działałby skarżący. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, że organizacja społeczna, dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie musi działać w interesie strony to trzeba wskazać, że dopuszczony do udziału w sprawie na prawach strony i tak nie jest adresatem decyzji, a więc nie mógłby skutecznie złożyć odwołania.

Żądanie skarżącego dopuszczenia go do udziału w sprawie jest niewątpliwie rodzajem inicjatywy procesowej. Niekwestionowanym poglądem doktryny jest, że "przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego (art. 31 § 1 in fine). Pierwszą przesłanką jest cel statutowy. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić cel statutowy. Cel działania stowarzyszeń, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. z 2015 r. poz. 1393 ze zm.), określa statut. (...) Cel działania w statucie powinien być określony na tyle precyzyjnie, nie ogólnikowo, aby dało to podstawę do wyprowadzenia związku z mającej lub będącej przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy. Celem wymienionym w statucie organizacji społecznej może być obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, obrona interesów grupowych osób w niej zrzeszonych, zapobieganie sytuacjom zagrażającym tym interesom, propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym itp. Każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby będzie legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają cel działania całej organizacji. (...) Na prawny związek celu statutowego, z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy, zwraca się uwagę w tezie 1 wyroku NSA z 8.5.2008 r., I OSK 743/07 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 67), jego brak oznacza, że nie ma przesłanki do stosowania art. 31 § 1 KPA" (tak: komentarz do art. 31 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016).

Cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania tej organizacji, a drugim – występującym z nim łącznie – będzie zgodność tego żądania z interesem społecznym.

NSA w wyroku z 19 lipca 2012 r., sygn.. akt II OSK 663/11 (baza orzeczeń NSA) wyjaśnił, że: "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 KPA, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 KPA byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne jego fragmenty okazały się zbędne (by były pominięte przez dokonującego wykładnię)".

W wyroku z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2041/13 (baza orzeczeń NSA) NSA podkreślił: "(...) rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (...) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. (...)".

W wyroku z 5 listopada 2014 r., sygn.. akt II OSK 985/13 (Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco wyjaśnił też, że "Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie nie wykazało ww. przesłanek, uzasadniających dopuszczenie Stowarzyszenia przez organa obu instancji do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony, zaś ocena cel ów statutowych, dokonana przez organa obu instancji była prawidłowa..

Jak wynika z kierowanego do PINB wniosku Stowarzyszenia z dnia 22 września 2015 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym sposobu użytkowania obiektów budowlanych przy ul. D. w W., skarżący powoływał się na fakt, że "zgodnie z § 11 p. 6 Statutu Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. przez występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz w procesach sądowych związanych z naruszeniem zasad ochrony środowiska i dóbr kultury, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych. Stowarzyszenie od lat aktywnie angażuje się w ochronę Lasu [...], podlegającego ochronie jako rezerwat i obszar Natura 2000. Ewentualne niezgodności użytkowania obiektów budowlanych przy ul. D. mogą rodzić daleko idące, negatywne skutki środowiskowe i społeczne z uwagi na niekontrolowany i nadmierny wzrost ruchu samochodowego, a także pieszego w rezerwacie. Ponadto mogą rodzić skutki podatkowo-skarbowe. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w w/w postępowaniu jest więc uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a w omawianym przypadku szczególnie przemawia za tym interes społeczny".

Dokonując analizy celów Stowarzyszenia, wymienionych w § 10 statutu:

1. propagowanie idei proekologicznych, wegetariańskich, wolnościowych, pacyfistycznych i praw człowieka,

2. wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi,

3. informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego,

4. propagowanie proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii,

5. przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogących pogorszyć stan środowiska,

6. inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska,

7. ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych,

8. ochrona praw konsumentów,

9. pomoc niezmotoryzowanym ofiarom wypadków drogowych,

10. organizacja krajoznawstwa oraz wypoczynku dzieci i młodzieży,

11. pomoc osobom w trudnej sytuacji życiowej, wyrównywanie ich szans, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu oraz aktywizacja zawodowa młodzieży i bezrobotnych

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przy tak szerokim ujęciu celów, Stowarzyszenie powinno było w okolicznościach konkretnej sprawy tak powiązać konkretne, podnoszone okoliczności faktyczne i prawne ze wskazanymi w statucie celami Stowarzyszenia, aby obiektywnie niewątpliwym było, że może w tym postępowaniu uczestniczyć, a nie ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń o konieczności ochrony przyrody i doświadczeniu, posiadanym przez Stowarzyszenie. W piśmie do PINB nazwanym "uzupełnienie wniosku" z dnia 21 października 2015 r. Stowarzyszenie wskazuje na to, że cele ujęte w § 10 pkt. 2 – 7 statutu w zw. z § 11 pkt. 6 statutu są zgodne z przedmiotem postępowania. Podnosi fakt, że obiekty budowlane przy ul. D. generują duży ruch samochodowy, zaś pomieszczenia wykorzystywane są do działalności komercyjnej różnych branż, w miejsce dotychczasowej funkcji edukacyjnej. Stowarzyszenie wskazuje na interes społeczny, któremu służy wniosek Stowarzyszenia, w postaci konieczności ograniczenia negatywnego oddziaływanie intensywnego ruchu samochodowego na otoczenie i środowisko Lasu [...], będącego rezerwatem i obszarem Natura 2000.

Organizacja społeczna powinna jednak skonkretyzować interes społeczny w sprawie objętej swym wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postepowaniu. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes taki musi być skonkretyzowany (por. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 1016/13; Legalis). Jak słusznie zauważył w powołanym wyroku NSA "Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania".

Na organizacji społecznej spoczywa, zgodnie z art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Nie stanowi – w ocenie Sądu – takiego wykazania powołanie się na zapisy większości punktów § 10 statutu Stowarzyszenia (tzn. pkt. 2 – 7) określających cele Stowarzyszenia w sposób ogólny, jak również wskazanie na chęć ograniczenia ruchu pojazdów mechanicznych w pobliżu rezerwatu. Nie jest też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystarczające powołanie się przez skarżącego, że za żądaniem przemawia interes społeczny, a także enigmatyczne i w żaden sposób niewykazane przy żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu twierdzenie o wzmożonym, intensywnym ruchu samochodowym. Powszechnie wiadome jest, że taki ruch może mieć negatywny wpływ na środowisko, tym niemniej ani z wniosku Stowarzyszenia, ani z kolejnych pism w sprawie, w tym i skargi do WSA w Warszawie nie wynika, by skarżący uzasadnił twierdzenie o wzmożonym ruchu, uprawdopodabniając choćby przyczyny takiego stanu rzeczy, wskazując np. orientacyjny choćby moment, od którego ruch się wzmógł i związek przyczynowy z udostępnieniem pomieszczeń w budynku przy ul. D. na działalność gospodarczą. Nie wiadomo także, czemu oczekiwania skarżącego miałyby być rozpatrywane w kontekście postępowania dotyczącego "sposobu użytkowania obiektów budowlanych", skoro chodzi o ruch pojazdów mechanicznych. Nie spełnia wymagań uprawdopodobnienia powołanie się na fakt, że część pomieszczeń jest wykorzystywana na cele "komercyjne". Jest rzeczą oczywistą, że w natężenie ruchu w miastach rośnie, a nie maleje; niezależnie od tego, czy dzieje się to w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu, parku krajobrazowego, czy też w innym miejscu. Nie ma to jednak związku "ze sposobem użytkowania obiektów budowlanych" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w tym w zakresie ujętym w art. 61 Pr. bud.

Nie jest wreszcie rolą organów administracji, ani Sądu, konkretyzowanie ogólnikowo określanego przez skarżącego interesu społecznego.

Z powyższych względów zarzuty skargi w zakresie naruszenia wskazanych w nich art. 6 w zw. z art. 138 §2 k.p.a., art. 7, 9, 11, 107 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., oraz art. 70 i 80 k.p.a. i art. 31 § 1 k.p.a. nie są zasadne. Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, reasumując wcześniejsze rozważania podkreśla, co następuje.

Organa obu instancji dokonały, w ocenie Sądu, rzetelnej i wnikliwej oceny sprawy w zakresie istoty sprawy, przedmiotu żądania skarżącego i samej zasadności prowadzenia postępowania (poprzez wydanie ww. decyzji o umorzeniu postępowania), a ponadto – w sposób im dostępny z uwagi na nieskonkretyzowanie przez skarżącego interesu społecznego i nieprecyzyjne wskazanie celu statutowego tej organizacji (polegające na wymienieniu większości z celów statutowych bez ich przyporządkowania do stanu faktycznego sprawy) – należycie oceniły brak wystąpienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela zarzutu skargi, jakoby organa obu instancji nie podały podstawy rozstrzygnięcia lub też, że uzasadnienie orzeczeń jest w sposób wskazywany w skardze wadliwe. Podstawy prawne wymienione są w sentencji postanowień, zaś uzasadnienia postanowień zostały sporządzone w sposób zgodny z art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto, uzasadnienie faktyczne dotyczące istoty zagadnienia jest prawidłowe, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśniające kwestie związane z przesłankami niezbędnymi dla dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 k.p.a. i powodów, dla których wydane zostało postanowienie odmowne nie budzi zastrzeżeń Sądu ani co do formy, ani co do treści.

Zarzut ad. 1 skargi nie jest zasadny, gdyż wobec prawidłowości postanowienia PINB organ II instancji nie mógł tego postanowienia uchylić, ale prawidłowo utrzymał je w mocy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Drugi z zarzutów skargi również nie zasługuje na uznanie, gdyż organa obu instancji nie kierowały się "prymatem indywidualnego interesu właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego" lecz po prostu – w ramach swobodnej oceny twierdzeń skarżącego uznały, że skarżący ani nie wykazał wymagającego ochrony interesu publicznego, ani nie wykazał przesłanek, uzasadniających dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, które nota bene zostało wkrótce po wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie umorzone, jako bezprzedmiotowe.

Zarzut ad. 4 skargi polega na błędnym rozumieniu treści i zakresu stosowania powoływanych, jako rzekomo naruszone, przepisów art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a. Nie można zarzucać organowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej w sytuacji, gdy skarga dotyczy odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie. Organ bowiem dokonywał przy ocenie żądania Stowarzyszenia badania przede wszystkim istnienia przesłanek z art. 31 k.p.a. i tylko w takim zakresie oceniał twierdzenia skarżącego. Trudno doszukać się w negatywnej ocenie zaistnienia tychże przesłanek naruszenia prawdy obiektywnej, odmowy dopuszczenia dowodu (dowodów), braku zebrania dowodów lub ich wadliwej oceny, czy wreszcie naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Postępowanie dowodowe organ prowadzi bowiem w zakresie objętym przedmiotem sprawy, do której organizacja społeczna chce przystąpić, a w sprawie dopuszczenia jej do udziału w tymże postępowaniu ewentualne postępowanie dowodowe ograniczone jest do ustalenia przesłanek z art. 31 k.p.a. – o ile taka potrzeba zaistnieje, co każdorazowo podlega swobodnej ocenie organu. To po stronie organizacji społecznej, o czym była mowa powyżej, leży konieczność wykazania, że spełnia przesłanki z art. 31 k.p.a.; w tym zakresie organ nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, ale ocenia ew. dowody przedstawione przez żądającego dopuszczenia do udziału w sprawie - co jest dość oczywiste prawnie.

Ze względów już powyżej wskazanych w uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał również zarzut nr 5 skargi za nieuzasadniony.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 18 stycznia 2017 r. odnośnie reprezentowania go przez osobę fizyczną, wskazaną w "upoważnieniu" z dnia 1 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że w zakresie reprezentacji osób prawnych i nieposiadających osobowości prawnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisy kodeksu cywilnego mają zastosowanie pośrednie i tylko w odniesieniu do zasad ogólnych dotyczących osób prawnych. Zakres ten bowiem regulowany jest w sposób pełny i szczegółowy w art. 35 § 1 – 5 p.p.s.a., zaś treść tego przepisu nie budzi wątpliwości prawnych.

Wskazany przepis określa enumeratywnie katalog podmiotów, które mogą zostać ustanowione pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak np. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 307/08, 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2543/11, postanowienie WSA w Gliwicach z 12 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 670/09 i sygn. akt IV SA/GL 651/09 - Legalis). W doktrynie przyjmuje się więc jednoznacznie podział wspomnianych podmiotów na pełnomocników profesjonalnych (adwokaci i radcy prawni); pełnomocników nieprofesjonalnych (inni skarżący lub uczestnicy postępowania, małżonek rodzeństwo, wstępni, zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia); pełnomocników quasi-profesjonalnych (inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne) – zob. J.P. Tarno, Pełnomocnictwo w postępowaniu sądowo administracyjnym, w: A. Dębiński, A. Grześkowiak, K. Wiak, Ius et Lex, Warszawa 2004, s. 400–401).

Osoby niewymienione w art. 35 p.p.s.a. nie mogą występować w charakterze pełnomocnika strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, chociażby udzielono im pełnomocnictwa do działania za mocodawcę na podstawie art. 98 k.c. (tak np. WSA w Gdańsku w postanowieniu z 12 kwietnia 2006 r., II SA/GD 15/06, Legalis).

Sąd nie ma obowiązku informowania osoby zgłaszającej się do postępowania jako pełnomocnik strony, że nie ma ona do tego uprawnień, w sytuacji, gdy osoba ta nie podejmuje w imieniu strony żadnych czynności procesowych. Reakcji procesowej sądu wymaga dopiero podjęcie takiej czynności, a nie samo złożenie pełnomocnictwa (tak NSA w postanowieniu z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II FZ 784/13, Legalis, NSA w wyroku z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 264/13, Legalis). Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie skierował żadnego pisma do osoby, w ww. upoważnieniu wskazanej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a.