Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 480/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 7a,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1,3,4,12 art. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez pozwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 432 zł (czterysta trzydzieści dwa złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) oraz m.in. art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 4, 12 oraz 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: ustawa lub udp) oraz § 2 ust 1 pkt 3 i ust 3 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego nr 72 z dnia 4 sierpnia 2004 r.) – po rozpatrzeniu odwołania A S.A. (dalej: strona, Spółka) od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogi gminnej, tzn. ulicy T. w K. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w wysokości [...] zł (słownie: [...] złote [...]) podczas wykonywania przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego do zespołu [...] budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i [...] — utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji — przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach wskazał, że przytoczoną na wstępie decyzją z [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji, tj. Wójt Gminy K., wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajmowanie – bez zezwolenia Zarządcy drogi – od dnia 4 września do dnia 4 października 2018 r. pobocza (5,02m2) i jezdni (4,00m2) ulicy T. w czasie prac związanych z zabudową kanału sanitarnego (kanalizacji) przez 31 dni oraz od dnia 4 września do dnia 4 października 2018 r. (1,0m2) i jezdni (4,00m2) ulicy T. w czasie prac związanych z zabudową "kanału sanitarnego" (wodociągu) przez 4 dni,

Wskazał, że w terminowo wniesionym odwołaniu strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 40 ust 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie niewłaściwej ilości dni zajmowania pasa drogowego. Ponadto – na co zwrócił uwagę – wskazała, iż złożyła wniosek o zajęcie pasa w dniu 3 sierpnia 2018 r. , a zatem po upływie 30 dni przyjęła wydanie zezwolenia z tzw. "milczącej zgody". Przyjęcie metody prac innej niż (wcześniej uzgodniona) metoda przewiertu zostało uzasadniona ukształtowaniem terenu. Uzasadniając krótsze wskazanie ilości dni zajęcia pasa drogi gminnej podniosła, iż roboty trwały łącznie 5 dni do czasu zasypania wykopu klińcem, a nie dni 31 jak przyjął organ pierwszej instancji. Akcentując, że droga była od 6 września 2018 r. "całkowicie przejezdna" natomiast protokół kontroli z dnia 4 października 2018 r. jedynie potwierdza wyasfaltowanie drogi.

Następnie przypomniał, że na rozprawie administracyjnej w dniu 7 stycznia 2019 r. strona ponownie podkreślała złożenie wniosku o zezwolenie wcześniej i nie udzielenie go przez Wójta Gminy K. w terminie, oraz to iż same roboty przy wykopie i jego zasypanie nie trwały długo. Przy czym podniósł, że "wskazywano, ale wewnętrznie niekonsekwentnie zmieniając stanowisko od 1 do 5 dni", a także wylanie asfaltu z kolei nastąpiło w dniu 2 października 2018 r., a 4 października nastąpiło jedynie jego protokolarne przyjęcie. Zaznaczy, że z kolei organ I instancji wskazał, tak w piśmie przewodnim jak i w trakcie rozprawy administracyjnej, iż wpływ wniosku spółki nastąpił 3 września 2018 r., a nie miesiąc wcześniej. Zanegował także, iż – znane zresztą wcześniej – spadki terenu uniemożliwiały wykonanie przyłączy metodą przewiertu, na co zresztą winna strona (ewentualnie) otrzymać odrębnie zgodę. Silnie, jak zaznaczył, zaakcentowano, iż ulica T. była przekopana dwa razy (w różnych miejscach).

W dalszych motywach podniósł, że art. 122a i n. Kpa, stanowiące o milczącym załatwianiu sprawy nie miały w tej sprawie zastosowania nawet gdyby prawdziwe były argumenty Spółki o wniesieniu wniosku już w dniu 3 sierpnia 2018 r., albowiem art. 122a § 1 Kpa stanowi, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, żaden przepis szczególny, w szczególności z ustawy o drogach publicznych, nie przewiduje wydawania zgody na zajęcie pasa drogowego w drodze milczącego załatwienia wniosku. Co więcej, jak stwierdził, strona ewidentnie mija się z prawdą podnosząc, złożenie wniosku 3 sierpnia 2018 r. Świadczą o tym nie tylko wskazania organu I instancji: o pomyłce, w skanowaniu i wpisaniu wniosku we właściwy rejestr w dniu 3 września 2018 r., ale nawet sama wewnętrzna treść wniosku. Zawiera on bowiem datę sporządzenia, (i ukompletowania): 3 września 2019 r. Co więcej, jak podał, do wniosku dołączono (przewidziane przepisami szczegółowymi i na druku ujęte w pkt 1–6) dokumenty inne. Wśród nich znajduje się plan organizacji ruchu i dokument (pismo) akceptującego Wójta Gminy K. w dniu 24 sierpnia 2018 r. W żaden więc sposób nie było możliwe złożenie i to kompletnego w rozumieniu przepisów odrębnych, wniosku w dniu 3 sierpnia 2018 r.

Tym samym Kolegium podniosło, iż odrzuciło te wskazania związane z rzekomą możliwością milczącego załatwienia sprawy i zarazem podało, że "przekłamania tego typu mogą wręcz być sankcjonowane ściśle karnie", a także, że siłą rzeczy wpływają też na ogólną wiarygodność strony. W jego ocenie na dezaprobatę zasługuje też jakiekolwiek samowolne: bez zezwolenia i czekania na nie, wejście z robotami instalacyjnymi na teren drogi publicznej, nagła zmiana metody robót na znacznie bardziej inwazyjną (wykop zamiast przewiertu). Zauważyło, iż powoduje to zawsze bowiem, że dowiaduje się zarządca drogi publicznej (tu: gminnej tj. Wójt Gminy K.) o robotach post factum, nie może więc ani wskazać ich warunków szczegółowych, ani zinwentaryzować stanu drogi przed robotami, ani kontrolować na bieżąco ich przebiegu. W tej sprawie wiadomość o prowadzonych pracach i wykopie w poprzek jezdni została uzyskana po interwencji mieszkańca ulicy T. już po nagłym przekopaniu drogi ze zniszczeniem całości nawierzchni jezdni.

Argumentując organ drugoinstancyjny, w dalszych motywach, stwierdził także, że "zupełnie oczywiste jest, iż gdyby, ewentualnie Wójt Gminy K. zgodził się na zmianę metody na wykop i to poprzeczny, pod całą nawierzchnią jezdni i to w miarę nowego asfaltu (rok-dwa, z rozprawy) to narzucałby wśród warunków pełne odtworzenie tej nawierzchni, może chcąc bieżąco kontrolować układanie utwardzonej podbudowy, wskazując konieczne przerwy technologiczne pomiędzy warstwami nawierzchni, wykończenie pobocza, warunki gwarancji itp.". Jednocześnie wyjaśnił, że obecnie stan nawierzchni przed robotami znany jest Kolegium jedynie ze zdjęć w aktach wykonanych już po zasypaniu wykopu i niekwestionowanych przez Stronę wskazań na rozprawie o stosunkowo "nowej jezdni". Najprostsza, jak podał, jest oczywiście weryfikacja zdjęć w aktach. Widoczna jest na nich różnica pomiędzy stanem jezdni i pobocza w bezpośredniej bliskości wykopu, nieco dalej od niego. W pobliżu wykopu widoczne są spękania nawierzchni zostało też zniszczone pobocze ze strony nie "korytowanej", z kolei na stronie drugiej na jednym z fragmentów odwodnienia widoczne jest uszkodzenie (pęknięcie poprzeczne). Najpierw więc zauważył uszkodzenia ponad 50% nawierzchni jezdni, wskazując, że często stosowane jest jako niezbędne, położenie co najmniej wierzchniej warstwy asfalt "na całości". Odstąpienie od tego wymaga przeprowadzenia prac we właściwej kolejności i starannie (zasypanie, kilka etapów utwardzania, położenie jedno – lub dwuwarstwowej łaty, połączenie jej ze starą warstwą tzw. szwem z nieco innej masy bitumicznej). Te wymogi techniczne winny być na bieżąco sprawdzane i objęte jeszcze gwarancję usuwania wad ukrytych. W świetle takich ogólnych wymogów – jego zdaniem – jest ewidentne, iż strona uniemożliwiła bieżącą kontrolę przebiegu prac co między innymi uwiarygadnia wskazania zarządcy drogi (organu I instancji) o konieczności przesunięcia "odbioru" na dzień 4 października 2018 r. tzn. do czasu uporządkowania pobocza oraz połączenia łaty asfaltowej z nawierzchnią poprzednią. W wypadku badanym ustawowe pojęcie "przywrócenia stanu poprzedniej użyteczności", jak uznał, rozumieć trzeba jako stanu nawierzchni i pobocza w przybliżeniu tak dobrego jak wcześniej a nie samą przejezdność jezdni.

Tym samym Kolegium stwierdziło, że "odrzuca argumentację Spółki iż już po jednym lub kilku dniach była droga przywrócona do poprzedniej użyteczności, a nawet ten, iż już 2 października 2018 r. asfalt został odtworzony, a więc ten dzień zakończył samowolne zajęcie pasa drogowego". Dodało nadto, iż zakończenie zajmowania pasa drogowego zakończyło się jednakowo dla obu samowolnych wykopów poprzecznych tego 4 października 2018 r. ( dowód : protokół odbioru pasa z tego dnia w aktach nadesłanych). Natomiast początek zajęcia jezdni, jak kontynuowało ten wywód, "w obu wypadkach był odmienny czasowo, chociaż też wystąpiła powtórna samowola w rozpoczęciu prac obu, ale drugi wykop został wykopany i zasypany "błyskawicznie": rozpoczęcie prac: 1.10.2019 roku – asfaltowanie (łącznie z poprzednim miejscem) 2 tego miesiąca , poprawki i kontrola 4.10.2018 roku".

Zdaniem organu odwoławczego poprawnie organ I instancji przyjął odmienne czasy obu zajęć pasa drogowego ulicy T. i w wyliczeniach (w aktach) je wyodrębnił. Ponieważ bezsporna jest powierzchnia zajęcia przyjęta do obliczeń i ją zaaprobował, zauważając jedynie, iż może być weryfikowana w każdym czasie, ale pośrednio jako powierzchnie nałożonych łat asfaltu. W istocie, jak zaznaczył, została ona policzona nieco na korzyść Strony, bowiem jezdnia wyłączona z ruchu nie tylko w miejscu wykopu, ale (na zasadzie doświadczenia życiowego) poprzez zajęcie przejściowe, krótkotrwałe jednak zajęcie "odkładaną" z wykopu ziemią, czego jednak organ I instancji nie mógł uchwycić bowiem pierwszej kontroli pasa drogowego ulicy dokonał już po zasypaniu wykopu.

Na zakończenie skonstatował, że przyjmuje za organem I instancji powierzchnię zajętej jezdni jako powierzchnię wykopu, a także obliczenia organu I instancji, które w jego opinii oparte o właściwe wprost zapisane w prawie miejscowym i wykonane poprawnie rachunkowo.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie tak prawa materialnego jak i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 i 15 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie niewłaściwej ilości dni zajmowania pasa drogowego,

2) art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegające w szczególności na pominięciu przez organ I i II instancji okoliczności, iż skarżący zajmował pas drogi przez 5 dni, a nie przez 31 dni, tj. aż do czasu wyasfaltowania przekopu co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji nieuprawnionych ustaleń faktycznych i wydania na tej podstawie decyzji o nałożeniu kary.

Formułując powyższe zarzuty i podniesione na ich uzasadnienie argumenty autor skargi wniósł o:

1) uchylenie decyzji;

2) zasądzenie od Organu administracji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W motywach skargi zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że z dniem 4 września 2018 r. rozpoczął prace budowlane polegające na wykopie pod przyłącza. Podniósł, że nie jest prawdą, że Spółka zajmowała pas drogowy w celu prowadzenia robót przez okres 31 dni. Powtórzył, że metoda wykonania prac polegająca na przekopaniu drogi była jedyną możliwą, ponieważ spadki wynikające z ukształtowania terenu nie pozwalały wykonać przyłączy metodą przewiertu. Roboty związane z wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego zakończono zasypaniem wykopu i tymczasowo wysypaniem w wykopie klińca w dniu 6 września 2018 r. Droga była od tego dnia, czyli 6 września 2018 r. całkowicie przejezdna, a wykop zasypany klińcem Z uwagi na procedury związane z odbiorami przyłącza kanalizacyjnego podwykonawca spółki nie zdążył wykonać prac przyłączeniowych sieci wodociągowej dlatego też wznowił je w późniejszym terminie. Prace te zostały wykonane w dwa dni w okresie od 1 do 2 października 2018 r. Łączna długość prowadzonych prac trwała, co zaznaczył, 5 dni roboczych. Ruch pojazdów w czasie drugiego przekopu odbywał się wahadłowo po zasypanym klińcem wykopie zgodnie z opracowanym projektem reorganizacji ruchu. Wyasfaltowanie drogi zostało wykonane w dniu 2 października 2018 r.

Zauważył nadto, że protokół odbioru drogi z dnia 4 października 2018 r. nie wskazuje, że do tego dnia prowadzone były roboty w pasie drogowym przez Spółkę, a jedynie potwierdza, że wykop został wyasfaltowany. Stwierdził tym samym, że Spółka nie może ponosić odpowiedzialności pieniężnej za prowadzenie prac w pasie drogowym bez zezwolenia za 31 dni, lecz tylko za okres gdy faktycznie zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia tj. 5 dni. Zaakcentował, że zajęcie pasa drogi nastąpiło w dniach 4 – 6 września 2018 r. i w dniach od 1 – 2 października 2018 r. Zaznaczył także, że organ II instancji nie kwestionuje, że doszło do zasypania wykopu klińcem i przywrócenia całkowitej przejezdności drogi. Uważa jednak, że nie doszło do przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności w terminie przed 4 października 2018 r. Tymczasem karę pieniężną zarządca drogi orzeka za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, bez wymaganego zezwolenia.

Zdaniem Spółki ustawodawca w ustawie od rogach publicznych rozróżnia pojęcia: "przywrócenia pasa drogi do poprzedniego stanu użyteczności" i "przywróceniu do stanu poprzedniego". Zakres tych wyrażeń nie jest tożsamy, skoro nie został powtórzony, lecz w innym kształcie przywołany w art. 36 i art. 40 tej ustawy. W ocenie skarżącego organy wadliwie dokonały ustaleń faktycznych i niezasadnie przyjęły zajęcie pasa drogowego przez Spółkę przez 31 dni.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ustawa lub Ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Zasadniczy w sprawie spór sprowadza się do oceny czy organ właściwie (prawidłowo) określił ilość dni stanowiących o wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, jako 31 (dni) – jak wywodzi organ czy też nie – jak twierdzi strona.

Tym samym spór w sprawie zaistniał nie na tle wysokości stawki dziennej za zajęcie pasa drogowego przyjętej przez organ czy powierzchni zajętej w ten sposób, ani zatem w ogóle jej zasadności ale w związku z ilością dni stanowiących podstawę do jej naliczenia. Źródłem tego sporu jest zatem ilość dni za które powinna być nałożona i wymierzona administracyjna kara pieniężna, i związany z tym sposób procedowania organu i dowodzenia twierdzeń stanowiących o istotnych elementach mających wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Przedmiotem skargi jest bowiem decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wymierzającą Spółce administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust 13 w związku z ust. 4, art. 40d ustawy o drogach publicznych.

Mając zatem na uwadze zakreślony w sprawie zauważenia wymaga, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam – art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 3 i 4 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że wykonywanie prac w określonych powyżej warunkach wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Konsekwencją powyższej regulacji jest (m.in.) art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężną w wysokości 10–krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z powyższych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej. Treść przepisu 40 ust. 12 udp nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Nadto zgodnie z art. 40 ust. 8 udp, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Uwzględniając zatem powinność działania organu i represyjny niejako charakter ujawnionych nieprawidłowości przez podmiot zajmujący pas drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia, w sytuacjach unormowanych ustawą o drogach publicznych, uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. W kontrolowanej sprawie ustaleń takich nie dokonano w sposób czytelny, jasny, przejrzysty i znajdujący potwierdzenia w obiektywnie poddających się ocenie dokumentach. Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi i braków dowodowych, o czym szerzej poniżej, stwierdzić należy, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy tak I jak i II instancji przedwcześnie, albowiem bez prawidłowego dowodzenia.

Otóż w aktach administracyjnych znajduje się – w kolejności ułożenia akt: decyzja Wójta Gminy K. z [...] r. zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi gminnej o określonym numerze, tj. ul. T. w miejscowości K. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami na wymienionych w niej działkach. W decyzji tej określono, że zarządca drogi wyraża jednocześnie zgodę na dysponowanie, w zakresie pasa drogowego, działkami nr [...] i [...] na cele budowlane związane z wykonaniem sieci wod.-kan. Dołączono do niej mapowy pieczętowany załącznik jako jej integralną część. Zaświadczenie z 20 sierpnia 2018 r., że zgłoszenie budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami [...] budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. T. w K., na działkach [...] i [...] – z 7 sierpnia 2018 r. zostało w dniu wydania zaświadczenia przyjęte bez sprzeciwu. Wskazano w nim także Spółkę jako inwestora (k. 3 akt administracyjnych). Następnie – co istotne dla sprawy – przedłożono z datą 24 sierpnia 2018 r. zaopiniowany pozytywnie przedłożony projekt organizacji ruchu na czas budowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami do [...] budynków mieszkalnych usytuowanych na parcelach [...] i [...] przy ul. T. w K. Nadto pismem z 13 czerwca 2018 r. kierowanym do Gminy K. przez projektanta "K" Doradztwo, Projektowanie, Wykonawstwo A. S., [...] Spólka zwrócono się o uzgodnienie trasy przyłącza kanalizacji sanitarnej sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. T. w K., na parcelach [...] i [...] w pasie drogowym na działkach [...] i [...].

Wskazanie to jest o tyle istotne albowiem, co najmniej w dacie 19 czerwca 2018 r., tj. w dacie wpływu do organu pierwszej instancji ww. pisma z 13 czerwca 2018 r. organ ten miał pełną wiedzę o zamierzeniach związanych z pracami związanymi z pasem drogowym na działkach [...] i [...]. Zatem niezrozumiałe jest stwierdzenie organu odwoławczego "powoduje to zawsze bowiem, że dowiaduje się zarządca drogi publicznej (tu: gminnej tj. Wójt Gminy K.) o robotach post factum, nie może więc ani wskazać ich warunków szczegółowych, ani zinwentaryzować stanu drogi przed robotami, ani kontrolować na bieżąco ich przebiegu. W tej sprawie wiadomość o prowadzonych pracach i wykopie w poprzek jezdni została uzyskana ( w aktach) po interwencji mieszkańca ulicy T. już po nagłym przekopaniu drogi ze zniszczeniem całości nawierzchni jezdni" (strona druga decyzji odwoławczej ostatni akapit). Fragment ten o ile jest mało czytelny to także dowodzi także, że organ miał wiedzę o planowanej inwestycji i związanych z nią robotach a zatem przy wykonywaniu rzetelnie obowiązków zarządcy nie mógł się ostać argument, że "(...)W świetle takich ogólnych wymogów jest ewidentne iż uniemożliwiła Spółka bieżącej kontroli przebiegu prac co między innymi uwiarygadnia wskazania zarządcy drogi (organu I instancji) o konieczności przesunięcia "odbioru" na dzień 4 października 2018 roku tzn. do czasu uporządkowania pobocza oraz połączenia łaty asfaltowej z nawierzchnią poprzednią". Wysuwając taką ocenę organ powinien ją uzasadnić w sposób logiczny w odwołaniu się do akt sprawy i zgromadzonych w niej dowodów, czego w sprawie całkowicie zabrakło. Lektura tak decyzji zarówno I jak i II instancji, ale także akt sprawy nie pozwala w sposób jednoznaczny i kategoryczny określić ani sposobu, ani metody jaką zastosowano do wykazania 31 dni zajęcia pasa. Wskazano tymczasem, zwłaszcza w decyzji I instancji w pełni zaakceptowanej przez organ odwoławczy, odstępstwa prowadzonych robót od określonych prawnie, jak chociażby, że przyłącze wykonane zostało zgodnie z trasą zaznaczoną na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do Decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] r., jednakże niezgodnie z jej warunkami. Przyłącze wody powinno być wykonane metoda bezwykopową przy ewentualnym minimalnym uszkodzeniu nawierzchni asfaltowej na włączeniu wodociągu.

Jednakże nie wynika z nich ilość 31 dni zarzucona stronie jako ilość bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Podniesiono li tylko, że:

po pierwsze – w dniu 3 września 2018 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek Spółki o zajęcie pasa drogowego ul. T. w celu wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do zespołu [...] budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i [...],

po drugie – w dniu 4 września 2018 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło telefonicznie zawiadomienie mieszkańca Gminy K. o rozkopaniu ul. T. w rejonie skrzyżowania z ul. W., czyli zanim rozpoczęto procedowanie w sprawie. Tego samego dnia pracownicy Urzędu Gminy dokonali wizji w terenie i stwierdzili, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] – ul. T. (w części działek drogowych nr [...] i [...], będących własnością Gminy K.), polegające na przekopaniu ul. T. w celu ułożenia kanału sanitarnego. Ponadto w czasie wizji stwierdzono, że roboty wykonane zostały w wykopie otwartym, czyli niezgodnie z wydaną Decyzją Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej, że przejście poprzeczne przez drogę należy wykonać metodą bezwykopową. Zatem nastąpiło naruszenie pkt 2 w/w Decyzji Wójta Gminy K.; a także, iż

po trzecie – w dniu 1 października 2018 r. ul. T. została dodatkowo przekopana w celu zabudowy przyłącza wodociągowego do zespołu [...] budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i [...]. Przyłącze wykonane zostało zgodnie z trasą zaznaczoną na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do Decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., jednakże niezgodnie z jej warunkami. Przyłącze wody powinno być wykonane metoda bezwykopową przy ewentualnym minimalnym uszkodzeniu nawierzchni asfaltowej na włączeniu wodociągu, oraz

po czwarte – w dniu 4 października 2018 r. nastąpił protokolarny odbiór pasa drogowego przedmiotowej drogi publicznej. Przedstawiciele zarządcy drogi stwierdzili, że nawierzchnia asfaltowa ul. T. została odtworzona na szerokości przekopu. Pobocze zostało uporządkowane.

W aktach sprawy brak jest udokumentowania w jakikolwiek poddający się weryfikacji sposób okres od 5 września do 30 września 2018 r., jako ziszczający warunki nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego.

Sąd wskazuje, że skupienie wywodów na podnoszonych przez Spółkę argumentach czasu złożenia wniosku są prawnie obojętne przy czym organ do czasu orzekania przez Sąd nie sprostował, jak wywodził, oczywistej omyłki pisarskiej. Niemniej jednak nie te okoliczności legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ale braki dowodowe uniemożliwiające odtworzenie czasu zajętego pasa drogowego zwłaszcza wobec kategorycznych w tym zakresie twierdzeń spółki i braku dowodów w tym zakresie. Brak udokumentowania stanu drogi od 5 września do 31 września 2018 r., nie pozwala na uznanie, że organ prawidłowo udokumentował sankcjonowany okres 31 dni. I o ile organ tak I jak i II instancji kategorycznie stwierdza, że "zakończenie zajmowania pasa drogowego zakończyło się jednakowo dla obu samowolnych wykopów poprzecznych tego 4 października 2018 r.", wskazując jako dowód protokół odbioru pasa z tego dnia w aktach nadesłanych, to już pomija realny czas zajęcia pasa, który to jest kwestionowany i zasadniczo nie wykazany ilościowo na żadnym etapie, ale i żadnym dowodem. Nie był natomiast kwestionowany czas zakończenia robót. Uznanie, że "początek zajęcia jezdni w obu wypadkach był odmienny czasowo, chociaż też wystąpiła powtórna samowola w rozpoczęciu prac obu, ale drugi wykop został wykopany i zasypany "błyskawicznie": rozpoczęcie prac: 1 października 2019 r. – asfaltowanie (łącznie z poprzednim miejscem) 2 tego miesiąca, poprawki i kontrola 4.10.2018 r." jest mało czytelne, nieprzejrzyste i nie wskazujące konkretnego czasu przyjmowanego za początek ale i koniec stanu niezgodnego z prawem.

Brak w tym zakresie ustaleń czyni przedwczesność orzekania, co do wymiaru kary. Dowód taki można uzyskać przesłuchując pracowników Spółki, czy ustalając to z karty czasu ich pracy, okolicznych mieszkańców, czy też uzyskując zdjęcia ortofotomapy z okresu poddanego badaniu.

Nadto nie można nie zwrócić uwagi, że jeżeli organ zauważa, że "przekłamania tego typu mogą wręcz być sankcjonowane ściśle karnie", to mając na uwadze m.in. zasadę legalizmu i praworządności powinien to wyjaśnić i rozwinąć zauważone, jak podał, prawnokarne aspekty zachowania strony, tym bardziej, że mocą art. 304 § 2 Kpa instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. Zawiadomienie o przestępstwie, co do którego prowadzenie śledztwa przez prokuratora jest obowiązkowe, lub własne dane świadczące o popełnieniu takiego przestępstwa Policja przekazuje wraz z zebranymi materiałami niezwłocznie prokuratorowi. Wskazania przy tym wymaga, że NSA w postanowieniu z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OZ 214/08 orzekł, że ewentualne niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 304 Kpa – czyli konieczności powiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa – nie może stanowić okoliczności o jakiej mowa w art. 19 Ppsa. Niedopełnienie tego obowiązku może być jedynie przedmiotem badania właściwych organów, czyli Policji lub prokuratury. Poza zakresem oceny pozostaje zatem podnoszony argument jednakże z uwagi na sposób sformułowania nie może zostać niezauważony. Zwłaszcza, że strona na prawo poznać motywy merytoryczne organu, a ten z kolei na obowiązek je przedstawić.

Tym samym wskazania wymaga, iż w pierwszej kolejności Sąd, jak wskazano powyżej, dokonał oceny zasadności zarzutów procesowych, które zmierzały do wykazania braków dowodowych potwierdzających okres czy też czas zajęcia bez wymaganego prawem zezwolenia pasa drogowego. Zarzuty procesowe, odnoszą swoją skuteczność w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub części, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich administracyjnego stosunku materialnoprawnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia zaskarżonego orzeczenia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy. Zatem jeżeli organ nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a obowiązek taki wynika z art. 77 § 1 Kpa i nie wykaże – wbrew dyspozycji art. 7 Kpa niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, to sąd administracyjny jest zobowiązany wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Musi jednak przy tym uzasadnić, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Tym samym uchylenie decyzji ze względu na naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa z uwagi na brak wykazania tych istotnych dla sprawy faktów, stało się konieczne. Organ drugiej instancji nie dokonał właściwej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, a zebrane nie poddał własnej analizie i ocenie, co stanowi naruszenie wynikających z art. 77 § 1 i 80 Kpa obowiązków wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Naruszenie w tym zakresie przez organ I instancji i zaaprobowane przez Kolegium art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem stwierdzić, czy nierozważenie dowodu dotyczącego istotnej dla sprawy okoliczności, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, dopóki nie dokona się oceny tego dowodu. Stosownie do przepisów art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa podstawą prawidłowej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena całokształtu zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. Organ administracji nie może oprzeć rozstrzygnięcia na wybranych przez siebie dowodach, zwłaszcza gdy nie pozwalają one na odtworzenie objętego zakresem postępowania stanu rzeczywistego.

Wskazane przepisy oraz art. 8 Kpa nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się opisywanego powyżej naruszenia. Mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem środków sankcjonujących wobec strony. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Wilbrandt–Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., Sygn. akt III SA/Po 161/18.

Wskazać należy ponadto, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady – rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że z art. 107 § 3 Kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu, motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 8/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 311/13,). Niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 Kpa i brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Organy będą więc zobowiązane – w aspekcie art. 107 § 3 Kpa – do wskazania faktów, które organy uznają za udowodnione, ich opisania, a następnie zakwalifikowania tychże faktów do określonych ww. przepisów prawnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię prezentowanych przepisów. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.