Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 197/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1,2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Radom-Zachód w Radomiu na uchwałę Rady Gminy Jedlińsk z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIV/85/2015 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jedlińsk 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt b, c, d, e, f, j, k, l, m, § 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7, § 5 pkt 1, § 26, § 27, § 30 pkt 4 i pkt 5, § 34 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej Uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Jedlińsku (dalej jako "Rada" lub "organ gminy") działając na podstawie art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej jako "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej jako "u.s.g.") podjęła uchwałę nr XVI/85/2015 z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jedlińsk.

Pismem z 31 lipca 2017 r. Prokurator Rejonowy Radom – Zachód w Radomiu (dalej też jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów § 115, § 118, § 135,

§ 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w niżej wymienionych przepisach uchwały uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ww. ustawy upoważniającej, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, dalej jako "ustawa o odpadach"), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako "ustawa o ochronie zwierząt" ), w szczególności:

- w § 2 ust. 1 pkt b powtórzono definicję "właścicieli nieruchomości" zawartą

w art. 2 ust. pkt 4 u.c.p.g

- w § 2 ust. 1 pkt j powtórzono definicję " nieczystości ciekłych" zawartą w art. 2 ust.

1 pkt 1 u.c.p.g

- w § 2 ust. 1 pkt k powtórzono definicję "zbiorników bezodpływowych" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g

-w § 2 ust. 1 pkt c powtórzono niepełną definicję "odpadów komunalnych" zawartą

w art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o odpadach

- w § 2 ust. 1pkt d powtórzono definicję "selektywnego zbierania" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach

- w § 2 ust. 1 pkt e powtórzono definicję "odpadów ulegających biodegradacji" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach

- w § 2 ust. 1 pkt f powtórzono definicję "odpadów zielonych" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach

- w § 2 ust. 1 pkt 1 powtórzono definicję "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt

- w § 2 ust. 1 pkt m powtórzono definicję "zwierząt gospodarskich" zawartą w ustawie

o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich

- w § 4 ust. 2 pkt 7 wprowadzono obowiązek zawarcia umowy na odbiór nieczystości ciekłych oraz osadów z przydomowych oczyszczalni ścieków z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie wójta gminy - co stanowi powtórzenie regulacji

z art. 6 ust. 1 u.c.p.g

- w § 5 wskazano obowiązek utrzymywania nieruchomości położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników dróg) w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogowego, tj. usuwanie zakrzewień i zadrzewień z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g

- w § 4 ust. 2 pkt 6 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniających wymagania określonych w przepisach odrębnych - powtarzając i częściowo modyfikując regulację zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g

- w § 25 pkt 1 wprowadzono nakaz wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g

- w § 26 wprowadzono zasady postępowania ze zwierzętami bezdomnymi

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g

- w § 27 wprowadzono zasady postępowania w przypadku pogryzienia ludzi przez psa lub kota z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g

- w § 30 pkt 4 i 5 wprowadzono zasady postępowania ze zwierzętami padłymi

z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g

- w § 34 uregulowano kwestie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem obowiązków wynikających z regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 4 ust. 2 u.c.p.g oraz powtórzono w sposób zmodyfikowany regulacje zawarte

w art. 5 ust. 6 u.c.p.g

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W związku z tym, za istotne naruszenie prawa należy uznać przytoczenie przez Radę w skarżonym regulaminie definicji: "właścicieli nieruchomości", "odpadów komunalnych", "selektywnego zbierania", "odpadów ulegających biodegradacji", "nieczystości ciekłych", "zbiorników bezodpływowych", zwierząt domowych", zwierząt gospodarskich".

Zdaniem skarżącego jako zapadłe z rażącym naruszeniem prawa należy uznać również unormowania zawarte w § 4 ust. 2 pkt 6 i 7 regulaminu. Ustanowiony dla właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych jest częściowym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.i.p.g. Organ gminy pominął przewidziane w tym przepisie unormowanie wskazujące, że przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Prokurator zauważył, że w § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy na odbiór nieczystości ciekłych oraz osadów z przydomowych oczyszczalni ścieków z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie wójta gminy. Odnosząc się do powyższego unormowania wskazać zaś należy, że obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Zatem regulacja § 4 ust. 2 pkt 7 regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowej.

Skarżący podniósł, że w § 5 regulaminu wskazano obowiązek utrzymywania nieruchomości położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników dróg) w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogowego tj., usuwanie zakrzewień i zadrzewień z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

Za nieuprawnione Prokurator uznał wprowadzenie w uchwale w § 25 pkt 1 obowiązków na właścicieli zwierząt domowych polegające na wyprowadzaniu psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się

w sposób agresywny również w kagańcu. Wskazał przy tym, że przepisy ustawy upoważniły radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Celem powyższej regulacji jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniłyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikające z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (i w kagańcu) niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Skarżący wskazał, że Rada w § 26 regulaminu ustanowiła zasady postępowania ze zwierzętami bezdomnymi z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Kwestia postępowania ze zwierzętami bezdomnymi powinna zostać uregulowana w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W § 27 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 pkt u.c.p.g Rada wprowadziła zasady postępowania w przypadku pogryzienia ludzi przez psa lub kota. Ponadto w sposób nieprawidłowy uregulowano w zaskarżonej uchwale zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości (§ 34 pkt 2). Zgodnie z art. 5 ust. 6 u.c.p.g nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach określonych w ust. 1-4 tego przepisu sprawuje wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Przepisy kompetencyjne zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g nie zezwalają radzie gminy na przekazanie tych uprawnień uchwałą na inne podmioty w szczególności Policję, Państwową Straż Pożarną, Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska lub Państwową Inspekcję Sanitarną. Uprawnienia kontrolne tych organów wynikają wprost z przepisów odrębnych.

W konkluzji skargi, Prokurator wskazał, że w związku z powyższym zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań z obrotu prawnego. Dodatkowo nadmienił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2016 r. (sygn. LEX-R.4131.4.2016.AW) stwierdzono nieważność § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4, § 6 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, § 15, § 32 i § 33 przedmiotowego regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu podniosła, że jeżeli doszło do naruszenia prawa, to nie ma ono charakteru istotnego. Intencją Rady przy opracowywaniu regulaminu było, aby sprawy utrzymania czystości i porządku uregulować w sposób zgodny z art. 3 i 4 u.c.p.g. Z treści ww. przepisów wynika, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, zaś do organu stanowiącego gminy należy uchwalenie regulaminu. Mając na uwadze powyższe nie można - biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP (zgodnie z którą do gminy należy wykonywanie zadań własnych) - stwierdzić, że uchwała przyjmująca regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie musi zostać ograniczona tylko do niektórych spraw mających wpływ na zachowanie porządku i czystości, bez możliwości uregulowania innych elementów, istotnych z gruntu widzenia konkretnej społeczności lokalnej, a dotyczących utrzymania czystości i porządku w danej gminie. Takie ograniczenie powodowałoby nieczytelność zapisów regulaminu dla mieszkańców gminy.

Odnośnie zarzutu nieuzasadnionego powtórzenia norm ustawowych Rada przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia

7 grudnia 2009 r. II SA/Wr 401/09, w którym ww. sąd stwierdził, że uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych,

o ile jest to konieczne dla utrzymania akt prawa miejscowego w sposób czytelny

i zrozumiały. Taki też charakter zdaniem Rady mają odwołania do przepisów obowiązujących ustaw zawarte w treści skarżonej uchwały. Tożsame stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2015 r., II SA/Ke 647/15, w uzasadnieniu którego wskazano, że co do zasady - powtarzanie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego takiego rodzaju jak regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, stanowi naruszenie prawa, to jednak w pewnych sytuacjach może być usprawiedliwione, a w konsekwencji nie uzasadniać stwierdzenia nieważności takich zapisów. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że adresatami regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie są osoby fizyczne - mieszkańcy gminy, którzy dzięki zebraniu w jednym akcie przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie ich gminy, mają łatwiejszą możliwość, albo wręcz w ogóle jedyną możliwość poznania tych regulacji. Odsyłanie ich do porozrzucanych po różnych aktach prawnych rangi ustawowej cząstkowych regulacji tych zagadnień, do których mieliby w dodatku docierać samodzielnie, prowadziłoby w praktyce do niejasności i nieczytelności prawa.

Odnosząc się do treści zarzutów sformułowanych przez skarżącego Rada wskazała, że § 5 regulaminu ma treść odmienną niż ta którą wskazuje skarżący. Ponadto Rada wskazała, że Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym LEX-R.4131.4.2016.AW z 2 lutego 2016 r. stwierdził nieważność w części przedmiotowej uchwały. Rada uchwałą nr XVIII/14/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r.

w sprawie zmiany uchwały nr XlV/85/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jedlińsk dostosowała regulamin do zaleceń Wojewody. Organ nadzorczy nie wniósł zastrzeżeń do zmienionej uchwały i ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 9 maja 2016 r. pod poz. 4458. Projekt uchwały został wcześniej pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Sejmik Samorządu Województwa Mazowieckiego w dniu 19 grudnia 2016 r. uchwalił Program gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego 2022 (uchwała nie jest jeszcze prawomocna). Niemniej zgodnie z art. 4 ust. 3 u.c.p.g. w przypadku zmiany wojewódzkiego programu gospodarki odpadami rada gminy jest obowiązana do zmiany regulaminu w terminie 6 miesięcy od zmiany programu. Tak więc, Rada w najbliższym czasie przystąpi do zmiany regulaminu wnikliwie analizując sugestie i wskazane uchybienia wynikające ze skargi Prokuratora.

Na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej

w Radomiu popierając skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

W związku z powyższym, za istotne naruszenie prawa uznać należy następujące przepisy Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały:

- § 2 ust. 1 pkt b w którym powtórzono definicję właścicieli nieruchomości zawartą w art. 2 ust. pkt 4 u.c.p.g

- § 2 ust. 1 pkt c w którym powtórzono i to w niepełny sposób definicję "odpadów komunalnych" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach

- § 2 ust. 1pkt d w którym powtórzono definicję "selektywnego zbierania" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach

- § 2 ust. 1 pkt e w którym powtórzono definicję "odpadów ulegających biodegradacji" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach

- § 2 ust. 1 pkt f powtórzono definicję "odpadów zielonych" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach

- § 2 ust. 1 pkt j w którym powtórzono definicję " nieczystości ciekłych" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g

- § 2 ust. 1 pkt k w którym powtórzono definicję "zbiorników bezodpływowych" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g

- § 2 ust. 1 pkt l w którym powtórzono definicję "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt

- § 2 ust. 1 pkt m w którym powtórzono definicję "zwierząt gospodarskich" zawartą w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 133, poz. 921 ze zm.)

- § 4 ust. 2 pkt 6 w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniających wymagania określonych w przepisach odrębnych - powtarzając i częściowo modyfikując regulację zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g

- § 4 ust. 2 pkt 7 w którym wprowadzono obowiązek zawarcia umowy na odbiór nieczystości ciekłych oraz osadów z przydomowych oczyszczalni ścieków z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie wójta gminy - co stanowi powtórzenie regulacji z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

W ocenie Sądu, pomimo przytoczenia przez Prokuratora w skardze innej treści § 5 od tej którą rzeczywiście zawiera ww. przepis Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 5 pkt 1. Rada wprowadziła w § 5 regulaminu zapis o następującej treści:

"Mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi mogą być wykonywane wyłącznie na terenie własnej nieruchomości oraz przy spełnieniu wymogów określonych w pkt 1 i 2:

1) naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdów;

2) mycie i naprawy pojazdów mogą odbywać się pod następującymi warunkami:

a) nie powodują uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich;

b) nie spowodują zanieczyszczenia środowiska naturalnego, a powstające ścieki nie będą bezpośrednio odprowadzane do wód i gleby oraz kanalizacji deszczowej".

Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia radę do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym rada posiadała upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. Rada nie była jednak upoważniona do ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do terenu własnej nieruchomości. Rada nie była też upoważniona do wprowadzenia ograniczenia co do zakresu dokonywanych napraw poza warsztatami naprawczymi. W związku z powyższym Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za w pełni zasadne uznał zarzuty skarżącego dotyczące § 26, § 27, § 30 pkt 4 i 5, § 34 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Słusznie wskazał skarżący, że Rada w § 26 regulaminu ustanowiła zasady postępowania ze zwierzętami bezdomnymi z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Kwestia postępowania ze zwierzętami bezdomnymi powinna bowiem zostać uregulowana w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W § 27 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 pkt u.c.p.g Rada wprowadziła zasady postępowania w przypadku pogryzienia ludzi przez psa lub kota. Również w nieprawidłowy sposób uregulowano w § 34 pkt 2 zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 6 u.c.p.g nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach określonych w ust. 1-4 tego przepisu sprawuje wójt burmistrz lub prezydent miasta. Przepisy kompetencyjne zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g nie zezwalają radzie gminy na przekazanie tych uprawnień uchwałą na inne podmioty w szczególności Policję, Państwową Straż Pożarną, Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska lub Państwową Inspekcję Sanitarną. Uprawnienia kontrolne tych organów wynikają bowiem wprost z przepisów odrębnych.

Sąd natomiast nie podzielił stanowiska skarżącego co do kwestii uregulowanych w § 25 pkt 1 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Obowiązek zawarty w ww. przepisie, tj. wyprowadzanie psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu również w kagańcu nie został bowiem uregulowany w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, w którym stwierdzono, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może doprowadzić do działań niehumanitarnych. Zwrócić jednak należy uwagę, że w kwestionowanym przepisie wprowadzono zróżnicowanie rygorów w odniesieniu do ras psów uznanych za agresywne lub psów w inny zagrażających otoczeniu oraz w stosunku do pozostałych psów. Przy czym, w ocenie Sądu w tym zakresie Rada nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak zaś wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 (dostępny w Internecie) nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. W tym zakresie skarga nie zawiera więc uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.

W związku z wnioskiem skarżącego złożonym na rozprawie przed Sądem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały całości, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Pomimo bowiem, że Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. LEX-R.4131.4.2016.AW stwierdził nieważność § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4, § 6 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, § 15, § 32 i § 33 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, nadal pozostaje w obrocie prawnym znaczna część przedmiotowego regulaminu, którego treść - w ocenie Sądu jest zgodna z prawem. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w części określonej w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.