Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 285/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 1,  art. 37,  art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z przepisami prawa I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. E.S. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) z tytułu podatku VAT.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w przedmiocie nakazu wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne potwierdzają następujący stan sprawy.

Wnioskiem opatrzonym datą 9 lutego 2015 r. A. M. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej – PINB) z żądaniem przeprowadzenia kontroli budynków wybudowanych przez L. B.na działce nr [...] w miejscowości W. Gmina M. Po przeprowadzeniu kontroli oraz przesłuchaniu stron i świadków w szczególności na okoliczność czasu prowadzenia robót budowlanych dotyczących przedmiotowego obiektu zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu o wymiarach 6,80m x 5, 95m na działce nr [...] w W.

Pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowego obiektu przybrało formę postanowienia z dnia [...] r. nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) i art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) zażądano od L. B.i A.M. jako współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w W. przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. ekspertyzy technicznej obiektu gospodarczego o wymiarach 6,80m x 5,95m. W sentencji postanowienia szczegółowo omówiono elementy jakie powinna zawierać przedmiotowa ekspertyza. Na wniosek zobowiązanego z dnia [...]r. PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zmienił termin przedłożenia ekspertyzy do dnia [...] r..

Przy piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. L. B. przedłożył ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez mgr inż. A.J. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonego opracowania PINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał do uzupełnienia ekspertyzy o wskazane w postanowieniu elementy w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia. Przy piśmie z dnia [...] r. L. B. przedłożył uzupełnienie ekspertyzy. Również uzupełniona ekspertyza nie została zaakceptowana przez organ, gdyż postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zażądano jej uzupełnienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia w zakresie poprawności wykonanej instalacji elektrycznej. Zalecenie organu zostało zrealizowane poprzez przedłożenie w dniu [...]r. oceny technicznej w zakresie poprawności wykonania instalacji elektrycznej.

Pismem z dnia [...] r. A. M. zażądała przeprowadzenia dowodu z oględzin. PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił przeprowadzenia dowodu wskazanego przez stronę z argumentacją, że w ramach posiadanych kompetencji przeprowadzono już dowód z kontroli, a przeprowadzenie żądanego dowodu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wnioskodawca żąda sprawdzenia robót budowlanych, które nie zostały jeszcze nakazane do wykonania decyzją administracyjną.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w Ś. działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazał A. M.i L.B. jako współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w W. wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - garażu na działce nr [...] w W., do stanu zgodnego z przepisami, tj.: wykonać wywiew z garażu o średnicy min. 150mm, wykonać nawiew o powierzchni 220cm, zlikwidować jedno stanowisko postojowe w rzeczonym garażu, wykonać obłożenie z blachy ocynkowanej na tylnej elewacji (na wysokości okien) oraz zdemontować i zutylizować płyty eternitowe. Wskazując na przeprowadzone w sprawie czynności organ podał, że na terenie działki [...] w W. w sąsiedztwie istniejącej zabudowy gospodarczo-mieszkalnej zlokalizowany jest parterowy budynek o wymiarze 6,80m x 5,95m i o wysokości zmiennej od 2,30-3,30m. Dach budynku dwuspadowy, wykonany jako drewniany, dostęp do budynku możliwy był poprzez dwie bramy wjazdowe/wejściowe. Wskazując na stanowiska stron i świadków organ przyjął, że inwestorem, który zrealizował budynek był A. B. ojciec L. B., który wybudował go około 1981-1983 r.. Po wskazaniu na regulacje wynikające z ustawy Prawo budowane z 1974 r. organ I instancji wyjaśnił, że zwrócił się do Urzędu Gminy M. oraz do Starosty Ś. o udzielenie informacji czy z prowadzonych rejestrów wynika, aby obiekt zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wójt Gminy M. poinformował, że w latach 1980-1997 nie prowadził rejestru obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz że nie wydano pozwolenia na budowę na przedmiotowy obiekt, zaś Starosta Ś.podał, że nie odnotowano faktu istnienia rejestru decyzji zwalniających z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie przyjęto zamiaru przystąpienia do budowy przedmiotowego obiektu.

Wobec ustalenia, iż inwestycja została zrealizowana około 1981-1983 r. przez nieżyjącego A.B. w warunkach samowoli budowlanej zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Zainwestowana działka nr [...] w W.jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W. uchwalonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], a teren działki nr [...] w W. oznaczony jest symbolem [...] tj. teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ uzyskał też zaświadczenie Wójta Gminy M. z dnia [...] r., że budowa garażu na działce nr [...] w W. nie narusza obostrzeń zawartych uchwale podjętej w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego.

Po wskazaniu na konieczność zastosowania, ze względu na czas realizacji inwestycji, regulacji wynikającej z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i wiążącej się z tym konieczności stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. PINB przypomniał o nakazie skierowanym do stron postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Zaznaczono przy tym, że z przedłożonej ekspertyzy wynika możliwość doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu poprzez wykonanie wywiew z garażu o średnicy min. 150mm, wykonanie nawiew o powierzchni 220cm, zlikwidowanie jednego stanowiska postojowego, wykonanie obłożenia z blachy ocynkowanej na tylnej elewacji (na wysokości okien) oraz zdemontowanie i zutylizowanie płyt eternitowych.

Końcowo PINB w Ś. odnosząc się do ekspertyzy technicznej wywiódł z niej, że istniejący garaż nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, nie występuje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Uznał nadto, iż nie zachodzą podstawy określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obligujące organ do orzeczenia rozbiórki. Nakaz rozbiórki w trybie art. 37 ust.1 wydawany jest jeżeli obiekt budowlany lub jego część została wybudowana na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, albo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Względem przedmiotowego garażu na działce nr [...] w W., nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 27 października 1974 r., obligujących organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego niezbędne okazało się nakazanie wykonania określonych w ekspertyzie robót, w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Nie godząc się z wydaną decyzją A. M. oprotestowała ją odwołaniem, w którym wniosła o jej zmianę w całości poprzez stwierdzenie jej nieważności i uchylenie decyzji, albo uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Względem decyzji PINB podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez wadliwe przyjęcie stanu faktycznego i błędne przyjęcie i zastosowanie podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na:

- naruszeniu art. 40 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, iż po przedłożeniu pełnomocnictwa na rzecz A.W., A. M. jest uprawniona do doręczania jej pism, co narusza art. 40 § 2 k.p.a.;

- naruszeniu art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, iż wezwanie pełnomocnika A.M. w przedmiocie przesłuchania stron i świadków nie powinno być doręczone przynajmniej na siedem dni przed terminem;

- naruszeniu art. 86 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, iż przesłuchanie stron jest czynnością poprzedzającą zebranie innych dowodów;

- naruszeniu art. 12 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez opieszałość organu w wystąpieniu do Starosty Ś. z zapytaniem o informacje w sprawie;

- rażącym naruszeniu art. 35 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez opieszałość organu w załatwieniu sprawy;

- naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez kilkukrotne wskazanie w zawiadomieniu terminu do zapoznania się z aktami, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co narusza przepisy postępowania dotyczące terminów załatwienia sprawy;

- naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., poprzez wskazanie w zawiadomieniu ścisłego terminu do zapoznania się z aktami, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przypadającego na godziny 13:00 - 15:00, co ogranicza prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zbiorczego (w dwóch odrębnych postępowaniach zakończonych wydaniem dwóch odrębnych decyzji) zawiadomienia do zapoznania się z aktami, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co ogranicza prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i narusza art. 9 w zw. z art. 6 k.p.a.;

- naruszeniu art. 40 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, iż po przedłożeniu pełnomocnictwa na rzecz A. W. zawiadomienie winno być doręczone A. M., a jego treść co do zapoznania się z aktami, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie powinna zawierać wzmianki o prawie do osobistego zapoznania się lub przez pełnomocnika, analogicznie do art. 54 § 1 pkt 4 k.p.a., co ewidentnie narusza art. 8 i art. 9 k.p.a.;

- naruszeniu art. 77 w zw. z art. 128 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, iż to zobowiązany ma obowiązek przedstawiać dowody w sprawie i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego;

- naruszeniu art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a co za tym idzie braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- naruszeniu art. 8 k.p.a., przez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej;

- nierozpoznaniu i nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty i zakresu zgłoszonego żądania;

- wadliwości formalnej i błędnej procedurze wydania skarżonej decyzji,

W uzasadnieniu odwołania rażącego naruszenia prawa upatrywano się we wskazaniu daty wykonania decyzji do dnia [...] r., gdy przeróbki wskazane w decyzji nie wymagają takiego terminu, a decyzja o przeróbkach nie wskazuję podstawy prawnej wyznaczenia takiego terminu. Według odwołującej się rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawce błędnie przeprowadzonego postępowania, wybiórczej analizy dokumentacji i obowiązujących przepisów oraz wadliwej interpretacji zebranego materiału dowodowego lub z pominięciem istotnych dowodów w sprawie, w tym również zarzutów skarżącej, a nawet wbrew stanowisku prezentowanemu przez sam organ I instancji. Organ nie zebrał całego materiału i tym samym nie rozstrzygnięto sprawy co do jej istoty i zakresu zgłoszonego przez stronę żądania. Decyzja została sporządzona z licznymi błędami merytorycznymi oraz wadami formalnymi przy jej wydaniu, a szczególnie doręczeniu, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Określone w decyzji rozstrzygnięcie merytoryczne oraz argumenty i twierdzenia mające je udowodnić nie mają potwierdzenia nie tylko w przepisach prawa i przedstawianych materiałach, w tym stanowisku strony, ale również w treści obligatoryjnego uzasadnienia do skarżonej decyzji. Organ I instancji nie zebrał całości materiału dowodowego, tylko dokonał wybiórczego zebrania materiału dowodowego, nie ocenił go na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest mowy o merytorycznym rozpoznaniu postępowania, co należy do organu. Brak takiej wzmianki rodzi u strony poczucie niepewności i braku zaufania co do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej - art. 8 k.p.a.

Bezczynność organu i naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. uzasadniano tym, że organ nie wskazał dlaczego postępowanie wszczęte 9 lutego 2015 r. zostało uzupełnione informacją Starosty Ś. dopiero w dniu [...] r., zaś w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się z jakiego materiału dowodowego wynika wniosek, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany przed 1995 r.. Zarzucano także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszystkich elementów decyzji oraz niewskazanie na wszystkie fakty, dowody oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec tego autor odwołania podał, że skarżąca nie wie tym samym jaki stan prawny obowiązywał w chwili inwestycji, a jaki został przyjęty przez organ w rozpatrywanej sprawie, co rodzi u niej poczucie niepewności i narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.. Szeroko opisywano składane w toku postępowania pisma dowodząc, że obowiązkiem organu jest wnikliwie rozpatrzenie tych argumentów i żądań, gdyż w przeciwnym razie organ naraża się na zarzut naruszenia m.in. art. 77, art. 80 i art. 75 oraz art. 6 k.p.a.. Odwołująca się wskazywała również na naruszenia w przedmiotowym postępowaniu art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Końcowo podniesiono zarzut nieprawidłowego uzasadnienia decyzji i braku skutecznego doręczenia skarżącej wezwania i zawiadomienia w czym upatrywała się dodatkowej okoliczności przemawiającej za koniecznością zmiany zaskarżonej decyzji w całości i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W toku postępowania odwoławczego DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i wskazaniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w ramach własnych rozważań organ II instancji przeprowadził analizę przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. W kontekście normy prawnej wynikającej z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie ustawy z 1974 r. nastąpiło ze względu na ustalenie czasu wybudowania obiektu potwierdzonego przez strony postępowania i świadka.

Odnośnie nieistnienia okoliczności powodujących konieczność wydania przez organ nakazu rozbiórki DWINB odwołał się do przedłożonej w toku postępowania ekspertyzy technicznej, z której wynika, iż niezbędne jest dokonanie przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego garażu na działce nr [...] w W. do stanu zgodnego z przepisami. Zastrzegł przy tym organ II instancji, że opracowanie to zostało wykonane przez osobę posiadającą, zgodnie z art. 13 ust. 4 oraz art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, która to osoba w świetle art. 12 ust. 6 ustawy jest odpowiedzialna za wykonywanie tej funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy. Zaznaczono też, że organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować uprawnień posiadanych przez autora przedmiotowej oceny technicznej, w związku z tym jej wynik należy uznać za miarodajny i wiarygodny. Oceniono również, że skarżąca nie wskazała jakichkolwiek dowodów, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej ten dokument albo poddawały w wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń. Podkreślono także, że dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozstrzyganiu danej sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odnoszącej się do argumentacji odwołania podano, że postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu w związku z czym organ nie jest związany zakresem wniosku skarżącej. Wyjaśniono, iż ,,w organie nadzoru budowlanego I stopnia zatrudnione są osoby z odpowiednim wykształceniem i wiedzą, dlatego też nie ma podstaw do podważania ustalonych przez nich terminów na wykonanie obowiązków". Zarzut niewskazania oraz niewyjaśnienia przepisów, na których podstawie PINB w Ś. wydał zaskarżoną decyzję DWINB ocenił jako niezasadny z argumentacją, że poprawnie wskazano podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji jak również przytoczono i wyjaśniono jej brzmienie, zaś wszelkie pisma pochodzące od skarżącej zostały włączone w akta sprawy, a tym samym stanowiły materiał dowodowy w sprawie. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ w jego ocenie z zebranego materiału dowodowego wynika, iż strony zostały zawiadomione o zamiarze wydania decyzji administracyjnej, prawidłowo zawiadomienie takie zostało doręczone pełnomocnikowi odwołującej się, która skorzystała z przysługującego jej prawa i zapoznała się z aktami przedmiotowej sprawy (notatka służbowa z dnia [...] r.) zaś w dniu [...] r. złożyła wniosek w rzeczonej sprawie. Zdaniem DWINB zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej, na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru jak również treść odwołania. Z kolei argumentację związaną z długością trwania postępowania i datą wystąpienia do Starosty Ś. uznano za pozostającą bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

W skardze na decyzję DWINB wniesiono o stwierdzenie jej nieważności albo jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Względem rzeczonej decyzji podniesiono szereg zarzutów stanowiących w istocie powtórzenie stanowiska strony skarżącej zaprezentowanego w odwołaniu. Zostały one rozszerzone o zarzut nierozpoznania zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Dodatkowym elementem skargi w porównaniu z treścią odwołania były twierdzenia związane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Uzasadniając stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowym skarżąca podniosła, że organ rażąco naruszył przepisy dotyczące odwołania, w zakresie rozpoznania i rozstrzygnięcia zarzutów zawartych w odwołaniu, gdyż nie odniósł się w uzasadnieniu skarżonej do wielu zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Powtórzono ocenę wadliwości rozstrzygnięcia ze względu na wydanie go na podstawie błędnie przeprowadzonego postępowania, wybiórczej analizy dokumentacji i obowiązujących przepisów oraz wadliwej interpretacji zebranego materiału dowodowego lub z pominięciem istotnych dowodów w sprawie, w tym również zarzutów skarżącej, a nawet wbrew stanowisku prezentowanemu przez sam organ II instancji. Organ II dokonał akceptacji decyzji PINB bez wymaganej merytorycznej analizy zebranego materiału dowodowego. Tym samym nie rozstrzygnął sprawy odwoławczej, co do jej istoty i zakresu zgłoszonego przez stronę zadania. Działanie organu zostało przez skarżącą ocenione jako naruszające art. 128 i art. 15 k.pa..

Skarżąca w ramach uzasadnienia skargi poddała krytyce zmianę wyznaczonego w postanowieniu terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej uznając, że ,,skoro termin z pierwszego postanowienia nie został dochowany to winno nastąpić wydanie decyzji o rozbiórce". Dodatkowo uzupełnienie ekspertyzy o ocenę instalacji elektrycznej nastąpiło przez osobę nie będącą stroną, co stanowi naruszenie prawa, gdyż organ przyjął dokument od świadka, a nie od strony. Ponowiono zarzut długotrwałego prowadzenia postępowania i oceniono jako niezasługujące na uwzględnienie wyjaśnienie organu II instancji dotyczące wykształcenia i wiedzy osób zatrudnionych w organie I instancji, jako wyjaśnienie zarzutu strony dotyczącego wyznaczenia aż tak długiego terminu do wykonania przeróbek i zmian w garażu wskazanych w ekspertyzie.

Według autora skargi naruszono art. 10 i art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym niewyznaczenie terminu przewidzianego we wskazanych przepisach przez organ II instancji. Końcowo wskazując szereg przepisów procedury administracyjnej opisanych we wstępnej części skargi argumentowano nieprawidłowości zaistniałe w toku postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Nadto wniósł on o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając przy tym, że nie zostały one opłacone ani w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i treść zapadłych rozstrzygnięć prowadzą do wniosku, iż organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem skarżonej decyzji, prowadząca w istocie do pojęcia innego rozstrzygnięcia, uzasadniałaby jej eliminację przez sąd administracyjny.

Na wstępie rozważań należy poczynić uwagę o charakterze ogólnym, która w pewnym sensie warunkowana jest treścią skargi, a właściwie jej zarzutami. Otóż jak wynika z gruntowanej analizy zarówno samej skargi, jak też złożonego w toku postępowania odwołania, skarżąca zasadniczo przedstawia swoje racje redagując wyłącznie zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Co prawda w odwołaniu podnosi, że organ nie podał jakie przepisy przyjął jako obowiązujące i nie wie ona jaki stan prawny obowiązywał w chwili realizacji inwestycji, niemniej jednak nie kwestionuje w żaden sposób prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając jednak na względzie fakt, że zarówno strony postępowania jak i słuchany na tę okoliczność świadek jednomyślnie podali, że przedmiotowy obiekt powstał około roku 1981-1983 zauważyć przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego zasadnie podjęły próbę doprowadzenia inwestycji zrealizowanej, (co też nie budzi wątpliwości), w warunkach samowoli budowlanej, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Wynika to z faktu, że ze względu na czas realizacji inwestycji tj. w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. należało rozstrzygać sprawę na podstawie przepisów poprzedniej ustawy. Przepis art. 103 Prawa budowlanego stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust.1). Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Oznacza to, że w odniesieniu do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jej legalność należy oceniać zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, mając na uwadze przede wszystkim art. 37 i art. 40 tej ustawy. Przepis art. 37 stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Natomiast przepis art. 40 przewidywał, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Na podstawie wskazanych przepisów nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego wydawany był tylko wówczas, gdy zachodziły ściśle określone przesłanki, wymienione w przytoczonym art. 37. W razie, gdy przesłanki te nie występowały, organ nie mógł nakazać rozbiórki, lecz powinien rozważać nakazanie wykonania określonych zmian lub przeróbek stosownie do art. 40 w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

W świetle powyższej regulacji organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, powinien ocenić w pierwszej kolejności to, czy dany obiekt został wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i w razie stwierdzenia, że inwestycja nie została dokonana zgodnie z ówczesnymi przepisami, organ może rozważać zastosowanie bądź art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (jej rozbiórkę), bądź art. 40 (nakazanie dokonania w niej zmian i przeróbek). Jeśli organ nie stwierdzi przeszkód do legalizacji inwestycji wskazanych z art. 37, gdyż znajduje się ona w terenie, który zgodnie z przepisami planowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) i jednocześnie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2), organ powinien stosować przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.. Odnosząc się przy tym do przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 podkreślić należy, że chodzi w tym przepisie o ocenę tego, jakie jest przeznaczenie terenu objętego zrealizowaną samowolnie inwestycją w aktualnie obowiązującym planie, a nie w planie obowiązującym w okresie budowy. "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Następnie po ustaleniu przez organ, że nie występują przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., należy rozstrzygać sprawę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w którym jest mowa o legalizacji zrealizowanych niezgodnie z prawem robót budowlanych poprzez nakazanie wykonania określonych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Wyjaśnić przy tym należy, że przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. "wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem", może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 wskazanej ustawy i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Natomiast rozbiórka części budynku nie zawiera się w definicji takich "przeróbek". Zatem przepis ów nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki części budynku.

Poza tym, stosując przepis art. 40 Prawa budowlanego należy odróżnić kwestię oceny legalności wykonanych robót od ich legalizacji. O ile oceny legalności należy dokonywać na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, o tyle legalizując taką inwestycję, należy mieć na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy. Wymagania określone w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. co do zasady powinny odnosić się do przepisów obowiązującego prawa, gdyż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem przyjąć stanowisko, nielegalnie wybudowany obiekt budowlany, lub wykonany z istotnymi odstępstwami ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

W świetle dotychczas powiedzianego zaznaczyć trzeba, że orzekające w sprawie organy w realiach sprawy objętej postępowaniem zastosowały właściwy z punktu widzenia ustawowych przesłanek wynikających z art. 103 Prawa budowlanego tryb i dały stronom możliwość zalegalizowania samowolnej inwestycji wpierw nakładając postanowieniem obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a następnie zaskarżoną decyzją zobowiązując do wykonania określonych przeróbek w wyznaczonym terminie. Znamienne pozostaje to, że skarżąca jako współwłaścicielka zainwestowanej nieruchomości była współadresatką zarówno obowiązków nałożonych postanowieniem jak i decyzją lecz mimo wykonywania tychże przez inną stronę postępowania konsekwentnie domaga się rozbiórki przedmiotowego obiektu podejmując działania zmierzające do unicestwienia procesu legalizacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd w składzie orzekającym nie podzielił ich zasadności. W pierwszym rzędzie nie można przy ocenie legalności decyzji administracyjnej rozważać twierdzeń dotyczących wprost przewlekłości postępowania. Fakt długotrwałego prowadzenia przez organy postępowania może być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie w przypadku wywiedzenia w tym zakresie stosowanej skargi. Skarga taka winna być złożona przez zainteresowaną stronę wówczas, gdy faktycznie organ był w zwłoce, a nie łącznie ze skargą na akt administracyjny, czy też po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją. Zasady sądowej kontroli administracji publicznej określa art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., gdzie w pkt 8 i 9 mowa jest o bezczynności i przewlekłości postępowania. Obecnie rozpoznawana skarga nie jest skargą tego rodzaju, zatem wyartykułowany w tym zakresie zarzut skargi nie wpływa na ocenę poddanej kontroli decyzji.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że upływ wyznaczonego w postanowieniu PINB z dnia [...] r. nr [...] terminu winien skutkować wydaniem nakazu rozbiórki. Otóż z treści art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącego podstawę rzeczonego postanowienia nie wynika, aby organ został pozbawiony możliwości modyfikacji wyznaczonego w postanowieniu terminu, zresztą na wniosek strony i to złożony jeszcze przed upływem wyznaczonego terminu. Legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem strony, a nie jej obowiązkiem. Skoro jednak strona podejmuje próbę legalizacji lecz napotyka obiektywnie rozumiane przeszkody w dochowaniu terminu przedłożenia określonych dokumentów w demokratycznym państwie prawa organ administracyjny działając w ramach zasad procedury administracyjnej nie ma podstaw nieuwzględnienia złożonego w tym zakresie wniosku. Podobnie problem terminu, a właściwe zbyt długiego terminu, wyznaczonego w decyzji na wykonanie robót związanych z doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem podnoszony jest przez skarżącą jako zarzut procesowy. Otóż z przepisów prawa materialnego nie wynika aby ustawodawca w treści art. 40 Prawa budowanego z 1974 r. przewidział jakiś schemat czy zawarł wytyczne względem długości terminu przewidzianego dla realizacji obowiązków. Racjonalny ustawodawca przewidział w tym zakresie uznanie administracyjne opierając się zapewne na założeniu, że to organ prowadzący postępowanie, a więc zaznajomiony z realiami sprawy i znający z praktyki techniczne aspekty wykonania konkretnych czynności w sposób adekwatny i realny dla zobowiązanego wyznaczy ów termin przewidując zapewnienie możliwości jego dochowania. W pewnym stopniu DWINB podjął się próby wyjaśnienia tej materii w uzasadnieniu decyzji lecz dla skarżącej okazało się to niezrozumiałe czego dowodzi argumentacja skargi.

Skarżąca skonstruowała bardzo poważne zarzuty względem kwestionowanej decyzji wskazując wręcz na działanie organu sprowadzające się do naruszenia podstawowych zasad procedury zawartych choćby w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 73 § 1, art. 77, art. 79 § 1 czy art. 107 § 3 k.p.a.. Analiza podniesionych zarzutów na gruncie zebranego materiału dowodowego oraz treści zapadłych rozstrzygnięć, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, nie daje podstaw do uznania ich za trafne czy zasadne. Z przedłożonych akt wynika, że skarżąca inicjowała wiele czynności organu, przeglądała akta administracyjne, wypowiadała się pisemnie i brała udział w czynnościach dowodowych. Trudno więc uznać aby w toku postępowania doznała ujmy wynikająca z art. 10 k.p.a. zasada zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ zawiadamiał skarżącą lub jej pełnomocnika o czynnościach prowadzonych w sprawie i możliwości zapoznawania się z aktami sprawy. Względem wniosku dowodowego wydano z kolei postanowienie. Istotnie w zawiadomieniu o zamiarze wydania decyzji z dnia [...] r. podano godziny i termin zapoznania się z aktami lecz jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] r. skarżącej udostępniono akta w innym wybranym przez nią terminie umożliwiając sporządzenie fotokopii wybranych przez nią dokumentów. Nie będzie miał też znaczenia powoływany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. polegający na tym, że skierowano do niej ,,zbiorcze" zawiadomienie dotyczące kilku spraw. Nieznany jest przecież taki sposób właściwej realizacji obowiązków organu wynikający z art. 10 k.p.a., który uniemożliwiał by stosowanie zasad logiki czy ekonomii i wysłanie zawiadomienia w kilku sprawach jedną przesyłką pocztową. Nie można także tracić z pola widzenia wypracowanej przez doktrynę i sądownictwo administracyjne zasady, że o skutecznym naruszeniu art. 10 k.p.a. może być mowa wówczas, gdy strona wykaże w jakich konkretnie czynnościach organ uniemożliwił jej udział i jaki ma to związek z kształtem wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie poza kilkakrotnym wskazaniem naruszenia art. 10 k.p.a., zresztą w różnych konfiguracjach, skarżąca nie odwołuje się do konkretnych czynności ani też nie wiąże naruszenia omawianego przepisu z merytorycznym rozstrzygnięciem.

Zdaniem skarżącej organ nieprawidłowo orzekł o nakazie wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro ekspertyza techniczna, właściwie jej uzupełnienie w zakresie poprawności wykonania instalacji elektrycznej, nie została złożona przez stronę zobowiązaną lecz przez osobę nie będącą stroną postępowania. Istnie jak wynika z pisma opatrzonego datą [...] r. ocena instalacji elektrycznej została złożona w siedzibie przez osobę inną niż zobowiązana postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]. Z punktu widzenia realizacji skierowanego do stron postępowania nakazu obiektywnie rzecz ujmując obojętne jest kto fizycznie dostarcza żądany dokument. Oczywiście mógł ów dokument być przesłany drogą pocztową, ale też nie ma przeszkód aby został złożony w siedzibie organu. Nie jest też ważne czy strona zobowiązana osobiście złoży dokument czy też posłuży się w tym celu inna osobą przykładowo członkiem rodziny. Logiczne przecież jest, że to stronie postępowania doręczane były postanowienia i to ona posiada wiedzę jakie dokumenty i w jakim terminie należy złożyć. Dodatkowo to przecież strona postępowania zleca osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje zawodowe sporządzenie konkretnego dokumentu. Wynikać z tego będzie, że to strona zobowiązana ponosi ciężar finansowy sporządzonego dokumentu. Trudno więc podążając za tokiem rozumowania skarżącej podważać legalność wydanej decyzji ze względu na fakt, że dany dokument złożyła osoba nie będąca stroną nie dostrzegając jednocześnie okoliczności, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością działała ona na polecenie czy prośbę strony postępowania. Założenie to wynika z ogólnie rozumianych zasad doświadczenia życiowego, jako że nielogiczne jest aby osoba trzecia finansowała i składała w organie dokumenty w sprawie, która jej nie dotyczy.

Lektura zaskarżonej decyzji nie daje również podstaw do podzielenia słuszności zarzutu naruszenia art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.. Organ II instancji ocenił twierdzenia odwołania, zaś w uzasadnieniu decyzji podał podstawy prawne i faktyczne utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Widoczne jest, że DWINB nie rozwodził się w sposób nazbyt szczegółowy nad poprawnością zastosowania przez organ I instancji trybu legalizacyjnego, skoro stan faktyczny sprawy w tym ewidentność popełnienia samowoli budowlanej i ustalenia czasookresu, w którym miała ona miejsce, a więc najistotniejszych okoliczności nie budziły najmniejszych wątpliwości. Zarzuty odwołania skupiające się na procesowym aspekcie sprawy nie były także oparte na konkretnych okolicznościach, gdyż ich autor odwoływał się do ogólnych przepisów procedury administracyjnej, jednak mimo licznych zarzutów nie potwierdził w sposób przekonywujący aby faktycznie miały one miejsce. Stąd też wystarczające okazuje się odniesienie się przez organ do twierdzeń odwołania w uzasadnieniu wydanej przez organ II instancji decyzji.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego dokonały w niniejszej sprawie wszystkich niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, a także dokonały właściwej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Uzasadnienia wydanych decyzji spełniają przy tym wymogi ustawowe, są kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi kierowały się organy.

Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego – wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono jak w punkcie II na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 2, § 4 ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r, poz. 68).