Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1311/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 i 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez stowarzyszenie [...] jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także jako GDOŚ) z dnia [...] lutego 2015r. (nr [...]), którą organ utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie tj. decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. (znak nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten sam organ w dniu [...] stycznia 2013r. (znak [...]) w sprawie udzielenia odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r, poz. 627 ze zm.), dalej jako ustawa.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

Burmistrz Miasta W. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zezwolenie na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 ustawy na obszarze rezerwatu przyrody Las [...] w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego obejmującej budowę chodnika o szerokości 2m na odcinku od ul. M. do wjazdu na teren Uniwersytetu [...], wymianę kabla oświetleniowego i słupów oświetleniowych wraz z przeniesieniem 9 latarń oraz usunięcie dwóch drzew kolidujących z budową w ramach przebudowy drogi gminnej, w obrębie działek nr ew. [...] obręb [...] i nr ew. [...] obręb [...] w W.

Organ wydał w dniu [...] stycznia 2013r. decyzję (znak [...]) zezwalającą Burmistrzowi Miasta W. na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 ustawy w związku z realizacją inwestycji opisanej powyżej. Decyzja zezwalająca stała się ostateczna.

Z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności wystąpiło stowarzyszenie [...]. Jako podstawy nieważnościowe wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. – akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym żądaniem organ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oraz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. dopuścił stowarzyszenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym .

Wydając decyzję o nie stwierdzeniu nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. organ wskazał, że nie występuje przesłanka powagi rzeczy osądzonej gdyż faktem jest, że zostały wydane dwie decyzje w sprawie zwolnienia od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody Las [...] tj. obecnie oceniania oraz decyzja z dnia [...] maja 2010r. o odmowie zwolnienia od zakazów, jednak obydwie sprawy nie są tożsame. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2010r. była wyłącznie budowa chodnika, natomiast zakres przedmiotowy decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. był szerszy, obejmował bowiem wymianę kabla oświetleniowego i słupów oświetleniowych wraz z przeniesieniem 9 latarń oraz usunięcie dwóch drzew kolidujących z budową. Ponadto obydwie decyzje wydawane były w odmiennym stanie faktycznym dotyczącym kwestii istnienia wariantu alternatywnego realizacji planowanej inwestycji. Mianowicie w postępowaniu pierwszym (zakończonym merytoryczną decyzją z dnia [...] maja 2010r.) istniała podstawa do przyjęcia, że istnieje alternatywne rozwiązanie tj. połączenie ul. D. z [...] i skierowanie tam ruchu wszelkich pojazdów mechanicznych, co umożliwiłoby wyłączenie z ruchu pojazdów ul. D. i przeznaczenie jej wyłącznie dla ruchu pieszego. Jednak inwestor Zarząd Dróg Miejskich zrezygnował z powyższego rozwiązania komunikacyjnego tj. połączenia ul. D. z [...] i postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało umorzone - decyzja z dnia [...] lipca 2011r.). Oznacza to, że przestało istnieć rzeczywiste i racjonalne rozwiązanie alternatywne dla planowanej budowy chodnika wzdłuż ul. D.

W konsekwencji decyzja GDOŚ z dnia [...] stycznia 2013r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W kwestii rażącego naruszenia prawa – organ stwierdził, że zarzuty stowarzyszenia dotyczyły głównie sposobu prowadzenia postępowania, nie zaś samej decyzji. Zdaniem stowarzyszenia organ dopuścił się szeregu uchybień i zaniechań mających wpływ na rozstrzygnięcie. Jednakże uchybienia te mogły być podnoszone na etapie wniesienia odwołania. Ponadto ewentualnie mogłyby zostać zgłoszone w ramach ewentualnego postępowania wznowieniowego.

Wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez stowarzyszenie [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

Organ podtrzymał swoją argumentację, przy czym dodatkowo zwrócił uwagę na następujące kwestie.

Zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy GDOŚ po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku spełnienia generalnej przesłanki tj. przy braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy. Organ zezwalając na odstępstwa od zakazów postępował zgodnie z przepisem powyższym.

Budowa chodnika stanowi inwestycję celu publicznego stosownie do art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014r, poz. 518 ze zm.).

Nie istniał w dacie wydawania decyzji racjonalny wariant alternatywny dla przedmiotowej inwestycji, takowymi zaś nie mogą być propozycje stowarzyszenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ zwrócił uwagę, że kluczową kwestię w przypadku analizy rozwiązań alternatywnych dla budowy chodnika nie stanowi wskazanie innych możliwych sposobów dotarcia do obiektów umiejscowionych przy ul. D., lecz wykazanie istnienia równorzędnego pod względem stopnia zapewnienia bezpieczeństwa wariantu, umożliwiającego piesze dojście do wymienionych obiektów. Z uwagi na powyższe rzeczywiste zapewnienie bezpieczeństwa pieszym możliwe jest poprzez rozdzielenie ruchu pojazdów i ruchu pieszych, co niewątpliwie zapewnia budowa chodnika.

W ocenie organu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. rozważono ewentualne rozwiązania alternatywne realizacji inwestycji zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy.

Również w kwestii zapewnienia kompensacji przyrodniczej to wymóg ten został spełniony. W ramach kompensacji przewidziano szereg wymogów zawartych w decyzji, które GDOŚ ponownie omówił.

Podkreślono dalej, że przedmiotem decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. jest udzielenie zezwolenia wyłącznie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. Powyższe zezwolenie nie zwalnia jednak od konieczności uzyskania dodatkowego zezwolenia wydanego w trybie art. 56 ust. 2 ustawy w przypadku zaistnienia takiej konieczności.

W konsekwencji decyzja GDOŚ z dnia [...] stycznia 2013r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kwestii dotyczącej braku rozważenia w ocenianej decyzji oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 Las [...] PLH [...] to organ przyznał, że doszło do uchybienia, gdyż w uzasadnieniu nie odniesiono się do tego aspektu. Niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie, gdyż realizacja tej inwestycji nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 ze względu na istniejące uwarunkowania i stan zagospodarowania, wymuszającego niejako stały ruch pojazdów oraz pieszych.

Stowarzyszenie podnosiło, że w związku z wydaniem decyzji doszło do naruszenia zakazów zawartych w § 13 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 23 stycznia 1973r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. nr 5, po. 38 ze zm.). Zdaniem GDOŚ obecnie zakazy obowiązujące w rezerwatach przyrody wynikają z samej ustawy o ochronie przyrody, nie zaś z aktu powołującego rezerwat.

Dalej Stowarzyszenie zarzuciło, że GDOŚ zignorował stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Przyrody wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2012r, w którym wskazano, że realizacja inwestycji winna zostać rozpatrzona na etapie planu ochrony, w którym zostanie ona poddana ocenie pod kątem wpływu na rezerwat. Rozważając ten argument GDOŚ stwierdził, że nie był związany opinią RDOŚ. Natomiast powinien w uzasadnieniu odnieść się do całokształtu materiału dowodowego, w tym również do opinii RDOŚ. Jednak powyższe uchybienie nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Organ obecnie twierdzi, że w istocie wszelkie kluczowe zamierzenia w rejonie rezerwatu powinny być ujmowane w planie ochrony rezerwatu. Jednakże w razie braku takiego planu ustawa przewiduje możliwość wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy i brak planu nie może stanowić przeszkody w wydaniu takiej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło stowarzyszenie [...]. Wskazano, że decyzja GDOŚ z dnia [...] stycznia 2013r. (znak [...]) jest obarczona licznymi wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności. Stąd wydane w obecnym postępowaniu nieważnościowym decyzje winny zostać uchylone, a w odniesieniu do decyzji GDOŚ z dnia [...] stycznia 2013r. powinna zostać stwierdzona jej nieważność.

W obszernym uzasadnieniu skargi stowarzyszenie przypomniało, że decyzją z dnia [...] maja 2010r. GDOŚ nie zezwolił uprzednio na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ze względu na istnienie wariantu alternatywnego. Mimo ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Burmistrz [...] wystąpił z kolejnym wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2011r., w którym zwrócił się o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów, określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, rozszerzając zakres pierwszego wniosku o dodatkowe elementy – wymiana kabla oświetleniowego i słupów oświetleniowych, przeniesienie 9 latarń. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. GDOŚ zezwolił na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 ustawy.

Zdaniem skarżącego organ nie zastosował art. 15 ust. 4 ustawy poprzez pominięcie faktu, iż istnienie rozwiązań alternatywnych wyklucza możliwość wydania zezwolenia na odstępstwa. Organ powinien ustalić czy dla inwestycji istnieją jakiekolwiek rozwiązania alternatywne. Ustalenia tego organ dokonał, przyznając istnienie jednego z rozwiązań (połączenie ul. D. z [...]), stwierdził jednak bez podstawy, że nie jest ono dość korzystne z punktu widzenia inwestora, by je zastosować.

Doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, które to naruszenie doprowadziło do wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów. Błędy procesowe w postępowaniu wyjaśniającym zdecydowały o rażącym naruszeniu prawa w decyzji.

Dalej skarga podnosi, że ustawa nie precyzuje jakiego rodzaju rozwiązania alternatywne stanowią podstawę odmowy wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów. Nie można przy tym interpretować tej normy w ten sposób, że rozwiązania te mają spełniać dodatkowe warunki, które zawarto w omawianej decyzji (racjonalność, proporcjonalność kosztów itd.). Zdaniem skarżącego nie każdy interes wnioskodawcy w uzyskaniu zezwolenia zasługuje na uwzględnienie, a tylko taki, który przy minimalnej szkodzie dla przyrody zapewnia możliwość osiągnięcia celu.

W sprawie nie należało w ogóle prowadzić postępowania gdyż na terenie rezerwatu nie jest, poza trasami wyznaczonymi przez RDOŚ, dopuszczony ruch pieszy. Fakt ten wynika z normy art. 15 ust. 15 ustawy.

Zdaniem skarżącego wobec wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010r. o odmowie zwolnienia od zakazów nie było podstaw do prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. Należało zatem umorzyć postępowanie w tej sprawie (powaga rzeczy osądzonej). Ewentualnie możliwe byłoby prowadzenie tego postępowania odnośnie inwestycji towarzyszącej budowie chodnika, która nie była objęta pierwszym rozstrzygnięciem wydanym w 2010r. Jednakże ze względu na funkcjonalne powiązanie i funkcję służebną tych instalacji w stosunku do chodnika, postępowanie i tak należałoby uznać za niedopuszczalne i je umorzyć.

Dalej wskazano, że decyzja GDOŚ została skierowana do podmiotu, któremu nie służy przymiot strony tj. Uniwersytetowi [...]. Uniwersytet ma jedynie interes faktyczny a to oznacza, że decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący podkreśla, że podstawowym błędem decyzji jest nieobecność w jej uzasadnieniu rzetelnej i wyczerpującej analizy wariantów alternatywnych. Dopiero organ przy rozpatrywaniu odwołania podjął próbę merytorycznej dyskusji na temat wariantowania, choć powinien zrobić to we właściwym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji nie ma takich analiz, a tym samym decyzja z dnia [...] stycznia 2013r. opiera się na niepełnych i wadliwych przesłankach.

Zwrócono uwagę, że wydanie decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy możliwe jest po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej. Organ nałożył co prawda na inwestora obowiązek pewnych działań mających, jego zdaniem, pełnić rolę kompensacji, jednak nie zatroszczył się o ich skuteczność oraz trwałość. Tymczasem przewidziana kompensacja okazała się nieskuteczna, po ścieżce dotychczasowej, która miała podlegać rekultywacji nadal chodzą piesi i niszczą posadzone sadzonki. Organ nie przewidział, że samo zaoranie ścieżki i posadzenie małych sadzonek nie wystarczy do skutecznego wyłączenia z ruchu dotychczasowej ścieżki dla pieszych.

Dalej podniesiono, że zgodnie z § 12 pkt 3 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 23 stycznia 1973r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. nr 5, po. 38 ze zm.) rezerwat ten utworzono w celu zachowania wartości społecznych i krajobrazowych "Lasu [...]", będącego cennym składnikiem środowiska naturalnego, zachowanym na obszarze aglomeracji miejskiej W. Chodnik został wykonany z kostki fazowej wbrew propozycji RDOŚ, który wskazywał, aby sporny chodnik wykonany był wyłącznie z materiałów naturalnych.

Na zakończenie skarga podnosi, że postępowanie nieważnościowe prowadził i decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. przygotował pracownik GDOŚ, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i na mocy art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przygotowanej przez siebie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym wypadku skarżące stowarzyszenie domaga się stwierdzenia nieważności także z racji wystąpienia sytuacji wyczerpującej dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. kwestionowana decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Tak opisana istota postępowania administracyjnego wyklucza zatem możliwość dokonywania odmiennych ustaleń faktycznych, od przyjętych w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym i tym samym prowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w kontekście przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2013r. Oznacza to, że nie jest rolą organu nadzorczego dokonywanie ustaleń czy istniały warianty alternatywne w stosunku do wnioskowanej inwestycji i jakiego rodzaju były to warianty, dalej - czy przyjęta kompensacja przyrodnicza została zrealizowana w taki sposób, że spełnia zamierzony w decyzji skutek. A także czy przed wydaniem decyzji nie należało przyjąć dodatkowych wymogów, których niespełnienie w sprawie wykluczyłoby pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie.

Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, iż został on naruszony w stopniu rażącym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn akt 743/10 ; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08).

W niniejszej sprawie przepis prawa materialnego przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia stanowi, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zasięgnięciu opinii RDOŚ, może zezwolić w obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy).

Słusznie organ nadzoru zwrócił uwagę na konieczność oceny podjętego uprzednio rozstrzygnięcia w świetle wymogów ustanowionych w przywołanym wyżej przepisie. Dokonał analizy przesłanek wymaganych do uzyskania odstępstw od zakazów ustanowionych dla rezerwatu przyrody i słusznie stwierdził, że zostały one wyczerpane. Kwestia inwestycji liniowej pozostawała poza sporem. Jeśli chodzi natomiast o rozwiązania alternatywne to w świetle zmienionych okoliczności faktycznych tj. po wydanej w dniu [...] maja 2010r. decyzji, GDOŚ zasadnie uznał, że jedyny wariant alternatywny skomunikowania zabudowań położonych w rejonie ul. D. i leżących w granicach rezerwatu przyrody z drogą publiczną w zakresie ruchu pieszego może nastąpić jak dotychczas jedynie wzdłuż ul. D. Jak wyjaśniono ze względu na bezpieczeństwo pieszych i wzmożonego ruchu zarówno kołowego, jak i pieszego nie jest możliwe wspólne korzystanie przez pojazdy i pieszych z jedynego obecnie szlaku komunikacyjnego łączącego ten teren z drogą publiczną tj. ul. M. Oznaczało to konieczność realizacji nowej inwestycji liniowej do obsługi jedynie pieszych. Wykluczono natomiast na etapie ponownego wniosku możliwość wariantu alternatywnego jakim było skomunikowanie ruchu pojazdów z [...], natomiast skierowanie wyłącznie ruchu pieszego na istniejący pas jezdni łączący zabudowania z ul. M., który obecnie jest wykorzystywany zarówno przez pojazdy jak i pieszych, co zagraża bezpieczeństwu ruchu. W okolicznościach faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa organ ustalił, że nie istniał żaden racjonalny wariant alternatywny. Nie oznacza to, że w sytuacji prowadzenia postępowania zwykłego nie mogło się okazać, że jednakowoż taki wariant istnieje. Tego rodzaju jednak zarzuty należało czynić w toku postępowania zwykłego, kiedy to organ miał obowiązek rozważenia, że jednak mogą istnieć warianty alternatywne. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ustalanie i analizowanie innych możliwości zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, zgłaszanych obecnie, a tym samym zmiana przyjętego stanu faktycznego. Jak słusznie stwierdził organ dopiero ustalenie, że istniały w sprawie racjonalne rozwiązania alternatywne, a pomimo tego zezwolono na realizację inwestycji w kształcie określonym w decyzji, byłoby równoznaczne z oczywistym naruszeniem przez organ wydający zezwolenie art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym organ nie dysponował wiedzą o innych wariantach, a możliwość skomunikowania ul. D. z [...] została wykluczona przez zarządcę drogi oraz w konsekwencji przez GDOŚ. Przedstawiane przez stowarzyszenie warianty winny zostać zgłoszone na etapie postępowania zwykłego. Wówczas GDOŚ miałby obowiązek przeanalizowania możliwości ich realizacji. W tym miejscu należy podnieść, że rozwiązanie alternatywne – wbrew twierdzeniom skargi – musi wykazywać także walor racjonalności, wykonalności oraz uwzględniać nakłady finansowe jego realizacji. Abstrakcyjna koncepcja nie uwzględniająca powyższych wymogów nie może zostać zakwalifikowana jako wariant alternatywny. Pozostaje poza sporem konieczność ochrony przyrody jako dobra ogólnospołecznego. W tym wypadku jednak następuje konfrontacja czynnika podlegającego ochronie prawnej tj. formy ochrony przyrody z innym dobrem publicznym jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej. Nie można przy ważeniu tych dóbr abstrahować od czynnika obiektywnego jakim jest racjonalność, proporcjonalność kosztów, możliwość realizacji inwestycji w niedługim czasie. W konsekwencji w ocenie Sądu jedynie wariant racjonalny pod względem technicznym, ekonomicznym i szybkości realizacji spełnia wymóg ustawowy "wariantu alternatywnego".

W dacie wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa organ wykluczył jedyny dostępny i racjonalny wariant rozwiązania problemu bezpieczeństwa ruchu, co oznacza, że w świetle wówczas poczynionych ustaleń faktycznych jedyną możliwością było przyjęcie koncepcji budowy chodnika wzdłuż ul. D., co wymagało uzyskania odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. W zaskarżonej decyzji organ niejako dodatkowo przeanalizował wskazywane przez stowarzyszenie warianty jako owe alternatywne, jednak doszedł do tego samego wniosku co uprzednio. W tym zakresie Sąd stwierdza, że nie było to wymagane. W konsekwencji bowiem na etap postępowania nadzorczego przeniesiono te ustalenia, które mogły znaleźć się jedynie w postępowaniu zwykłym. W tym bowiem postępowaniu organ miał obowiązek w świetle stosowanej normy prawa materialnego przeanalizować istnienie bądź brak rozwiązań alternatywnych. W postępowaniu nadzorczym natomiast wystarczające było skoncentrowanie się na ocenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne było założenie braku owego wariantu alternatywnego.

Przepis art. 15 ust. 4 pkt 4 ustawy wymagał, aby organ wydając zezwolenie zagwarantował kompensację przyrodniczą. Jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. - taka kompensacja została przewidziana (str. 2 decyzji). W świetle zarzutów stowarzyszenia problemem jest nie tyle sama kompensacja, co skuteczność jej wykonania (złożone fotografie mające obrazować stan uszkodzeń szaty roślinnej posadzonej w ramach kompensacji). Sąd nie kwestionuje i nie przesądza czy kompensacja ta spełniła wyznaczone zadanie przywrócenia równowagi zasobów przyrodniczych zakłóconych wskutek budowy ciągu pieszego. Nie ma bowiem w tym zakresie wymaganej wiedzy specjalistycznej. Również organ administracji w postępowaniu nadzorczym nie posiada uprawnień, aby badać zakres wykonania obowiązków wynikających z decyzji. Do tego służy droga postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu nadzorczym organ także nie może wkraczać w konkretne postanowienia decyzji przewidującej czynności kompensacyjne. Orzecznictwo wypracowało jednoznaczne stanowisko, że rażące naruszenie prawa to ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa. W kontekście zarzutu skargi rażące naruszenie prawa miałoby miejsce, gdyby kontrolowana decyzja z [...] stycznia 2013r. w ogóle nie zawierała rozstrzygnięcia o czynnościach mających na celu przywrócenie zakłóconego stanu przyrody, ewentualnie czynności te byłyby przewidziane, ale w sposób oczywisty i jednoznaczny nie mogłyby zrealizować wyznaczonego celu. W niniejszej sprawie zapisy decyzji wskazują na jednoznaczną wolę zrównoważenia zakłóconej przyrody. Jednym z celów ochrony przyrody jest zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony (art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy). Jako narzędzie przywrócenia przyrody do właściwego stanu należy traktować kompensację przyrodniczą. Została ona przewidziana w rozpoznawanej sprawie, a organ nadzoru nie jest uprawniony, aby ingerować w konkretne zapisy i czynności mające realizować tę kompensację. Zarzuty tego rodzaju skutecznie mogłyby zostać podniesione na etapie postępowania zwykłego.

Wobec powyższego organ nadzoru dokonał trafnej oceny, że przesłanki wymagane przepisem art. 15 ust. 4 pkt 2) ustawy zostały zastosowane przez organ zezwalający na odstępstwa w sposób nie poddający się kwalifikacji rażącego naruszenia prawa.

Jako zgodną z przepisami należało ocenić konkluzję GDOŚ, że przy wydaniu spornej decyzji nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Spełnia on rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej (art. 16 k.p.a.) i ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.

W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, by obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 747; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09). Organ nadzoru zatem słusznie uznał, że z uwagi na odmienny stan faktyczny tych spraw, inny zakres każdorazowo formułowanych przez inwestora żądań w postępowaniach wszczynanych obydwoma wnioskami, jak przede wszystkim odmienny stan prawny, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. GDOŚ szczegółowo opisał zakres obydwu spraw, jak również wyjaśnił, że zmienił się stan faktyczny sprawy w stopniu wpływającym na treść rozstrzygnięcia. Mianowicie wydając decyzję w dniu [...] maja 2010r. dysponował informacjami o możliwym i realnym wariancie alternatywnym przedsięwzięcia tj. możliwości skomunikowania ul. D. z [...] w zakresie ruchu pojazdów, a tym samym wyłączenia tego ruchu z jezdni łączącej istniejące kompleksy przy ul. D. z ul. M. Sytuacja ta uległa zmianie bowiem Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w 2011r. wycofał się z inwestycji drogowej obejmującej połączenie ul. D. z [...] wraz z zapewnieniem miejsc postojowych przy [...]. Tym samym dotychczasowa koncepcja odbarczenia jezdni łączącej ul. D. z [...] od ruchu pojazdów została zaniechana. Zmiana stanu faktycznego w tym zakresie skutkuje wyłączeniem tożsamości obydwu spraw, a tym samym nie wystąpiła przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów procesowych dokładnie wskazanych w skardze Sąd uznaje, że nie miały one miejsca. Jednocześnie w ocenie Sądu skarga posługuje się nieprecyzyjnym wskazaniem przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. Sąd przyjął w konsekwencji, że stowarzyszenie twierdzi, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a., gdyż wskazana w skardze jednostka redakcyjna nie istnieje. Odnośnie naruszenia przez decyzję wydaną przez GDOŚ w dniu [...] stycznia 2013r. przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77 i 80 k.p.a. należy stwierdzić, że w niezwykle sporadycznych sytuacjach naruszenie wskazanych przepisów procesowych może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Jak wskazuje się w Komentarzu do k.p.a. Lex 2015 Małgorzata Jaśkowska - odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Wskazano także wyrok NSA z 7 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13, gdzie sformułowano pogląd, że przedmiotem »rażącego naruszenia prawa« będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

Musiałoby zatem w niniejszej sprawie dojść do oczywistej i ewidentnej wadliwości postępowania dowodowego, aby z tego powodu wyeliminować akt administracyjny z obrotu prawnego. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Faktem jest natomiast, co przyznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie orzeczenia z [...] stycznia 2013r. nie zawiera omówienia wszystkich istotnych elementów rozstrzygnięcia. Niemniej owo zaniechanie nie miało i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, co wywiódł obecnie GDOŚ i Sąd w pełni akceptuje tę argumentację.

Jako wymagający ustosunkowania argument dotyczy istnienia ruchu pieszego. Skarga wywodzi, że ruch pieszych może odbywać się na szlakach wyznaczonych jedynie przez RDOŚ (art. 15 ust. 1 pkt 15 ustawy). Sąd zwraca uwagę, że zarzut ten jest bezpodstawny. Otóż przepis ten należy wykładać w ten sposób, że w rezerwacie istnieje generalny zakaz m.in. ruchu pieszego, za wyjątkiem szlaków wyznaczonych przez RDOŚ. Zatem organ ten jest kompetentny do wyznaczania szlaków. Jednoczenie zakaz określony w pkt 15 może być uchylony przez GDOŚ właśnie w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy. Oznacza to, że jeżeli GDOŚ wyrazi zgodę na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 15, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wymagana zgoda RDOŚ. Ruch pieszych zatem zostanie dopuszczony w ramach odstępstw dla konkretnej inwestycji.

Sąd zupełnie nie podziela argumentu skarżącego, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. Uniwersytetu [...] (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uniwersytet był jedynie stroną tego postępowania administracyjnego, nie nabywał jako osoba prawna żadnych praw z tytułu tego rozstrzygnięcia, jak również nie został obciążony żadnymi obowiązkami. Decyzja zatem nie została skierowana do tego podmiotu, co czyni zarzut bezprzedmiotowym.

Jako błędny Sąd uznaje zarzut naruszenia § 13 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 23 stycznia 1973r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. nr 5, po. 38 ze zm.). Trafnie wskazuje organ, że w obecnym stanie prawnym jakiekolwiek nakazy lub zakazy obowiązujące w rezerwacie przyrody mogą wynikać z ustawy, ewentualnie z rozporządzenia. Z zasady praworządności, która jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 7 Konstytucji i powtórzoną w art. 6 k.p.a. wynika, że działanie "na podstawie przepisów prawa" oznacza działanie w ramach zakreślonych przez wymienione w art. 87 Konstytucji źródła powszechnie obowiązującego prawa, a mianowicie: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz akty prawa miejscowego (te ostatnie tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W kategorii przepisów prawa nie mieszczą się zarządzenia.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011r. (sygn. akt. II GSK 831/10) przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010r. (sygn. akt I OPS 13/09) jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W niniejszym wypadku jedynie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt II GSP 4/12 (dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyrażono pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w 127 § 3 k.p.a. Przy czym mowa w przywołanych przepisach jest o tych pracownikach, którzy wydają dany akt, to jest podpisują go w ramach delegacji uzyskanej od piastuna funkcji - w tym wypadku organu centralnego, czyli generalnego dyrektora organu centralnego. Jedynie bowiem taka osoba otrzymuje uprawnienie jako pracownik do wypowiadania się ze skutkami dla samego organu.

Sąd przeanalizował akta sprawy i stwierdził, że decyzję z [...] stycznia 2013r., ocenianą w postępowaniu nadzorczym wydała H. K. działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Z kolei pierwszą decyzję w postępowaniu nieważnościowym z dnia [...] czerwca 2014r. wydał P. O. działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2015r. została z kolei wydana przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska M. K.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.