Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 364/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020r. sprawy ze skargi J.O.-H. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 83 ust.1- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku garażu na nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy A. [...] we W. oraz nałożył na J. O.-H. - inwestora robót związanych z budową tego obiektu obowiązek - dostarczenia do organu nadzoru budowlanego - w terminie 3 miesięcy, od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (w tym uzgodnionej ekspertyzy technicznej żądanej wezwaniem z 2.10.2019 r.) wraz z zaświadczeniem o przynależności osoby sporządzającej projekt budowlany do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (na wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r.). Na uzasadnienie organ wskazał, że dnia 26 sierpnia 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na terenie nieruchomości przy ul. A. [...] we W., w związku z zawiadomieniem dotyczącym budowy garażu. W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych ustalono, że przy ulicy A. [...] we W. zlokalizowany jest obiekt budowlany przylegający do budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej. Obiekt ma wymiary zewnętrzne 7,53 x 3,66 m, wysokość w okapie do podbitki wynosi 2,13 m. Wewnątrz obiektu wysokość w okapie wynosi 2,40 m, w kalenicy 4,27 m. Odległość ściany budynku od ogrodzenia od strony północnej wynosi ok. 1,40 m, a okap obiektu wraz z orynnowaniem ok. 0,90 m. W ścianie od strony północnej znajdują się 4 pola luksferów - pustaków szklanych. W ścianie od strony wschodniej zlokalizowana jest brama otwierana dwuskrzydłowa, o wymiarach 2,30 x 1,87 m. W ścianie zachodniej istnieje otwór o wymiarach 2,46 x 2,16 m. Dach obiektu jednospadowy w kierunku północnym, z lukarną w połaci - w dniu kontroli brak wstawionego okna. Posadzkę obiektu budowlanego stanowi kostka brukowa, brak - odwodnienia liniowego, punktowego, brak wentylacji. W dniu kontroli roboty nie są zakończone - brak stolarki okiennej (okna w lukarnie), brak bramy garażowej w ścianie zachodniej, brak wyprawy tynkarskiej na ścianie zachodniej. Podczas kontroli nie była obecna właścicielka (pomimo prawidłowego wezwania), ani żaden jej pełnomocnik. Teren nieruchomości został udostępniony przez pracowników prowadzących roboty termoizolacyjne budynku mieszkalnego. Żaden z pracowników nie wyraził zgody na podpisanie protokołu, ani podanie swoich danych osobowych. Z czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną. W świetle powyższego organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażu na nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy A.[...] we W., o czym zawiadomiono strony postępowania pismem z 27.09.2019 r. Tym samym pismem na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. poinformowano strony, że jako dowód w postępowaniu do akt sprawy został włączony protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 26.08.2019 r. dotyczącej tej inwestycji. Po analizie zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodowego organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Pb) wprowadzają ogólną zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy. Od tej ogólnej zasady wprowadzono wyjątki, które zostały unormowane w art. 29 -31 Pb. W art. 29 zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 Pb. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jak ustalono budowa garażu, o powierzchni zabudowy ok. 27,5 m2, przylegającego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego - nie została na podstawie art. 29 Pb zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem inwestor, budując garaż bez pozwolenia, naruszył art. 28 Pb. Budowa obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pb) z naruszeniem powyższego przepisu, podlega rygorom art. 48, 49 Pb, które określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb - organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w ust. 2 tego przepisu, które umożliwiają legalizację samowoli budowlanej. Dotyczy to przypadku, gdy zostanie wykazane, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Analizując powyższe - w ocenie organu wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w trybie art. 48 ust. 1 Pb, na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że obiekt narusza przepisy techniczno- budowlane. W związku z tym, pismem z dnia 2.10.2019 r. wezwano do przedłożenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 ust. 2 warunków technicznych uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazującej spełnienie wymagań dotyczących odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną w sposób inny niż określony w § 12 warunków technicznych w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia wezwania. Pismem z dnia 6.12.2019 r. J. O.-H. poinformowała, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. A.[...] we W. Z pisma wynika że to ona wykonała roboty budowlane w obrębie garażu. W piśmie wskazano także, że stosowne dokumenty zostaną niezwłocznie dostarczone, jednak do dnia dzisiejszego tj. 17.02.2020 r. nie przedłożono żądanych w wezwaniu z 2.10.2019 r. dokumentów. Działka na której powstał obiekt nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem uznano za zasadne wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w sentencji, które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. W dalszym ciągu inwestor ma możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych w formie uzgodnionej przez organ Państwowej Straży Pożarnej ekspertyzy technicznej. Na bazie tej dokumentacji będzie możliwe sporządzenie projektu budowlanego, niezbędnego w procedurze legalizacyjnej. Wyznaczając 3-miesięczny termin na wykonanie obowiązku wzięto pod uwagę brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wyznaczony termin jest w ocenie organu wystarczający na uzyskanie i przedłożenie dokumentów związanych z procedurą legalizacyjną, przy czym legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Postanowienie staje się ostateczne po upływie 7 dni, jeżeli żadna ze stron nie wniesie zażalenia. W przypadku jego zaskarżenia ostateczne jest postanowienie organu II instancji. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem, stosuje się odpowiednio przepis art. 48 ust. 1 Pb, czyli nakaz rozbiórki. Natomiast przedłożenie przez zobowiązanego, w wyznaczonym terminie, łącznie wszystkich dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Przed wydaniem tej decyzji organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompletność wymaganej dokumentacji, a następnie w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pb, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu - zgodnie z art. 49 ust. 2Pb). W razie wystąpienia nieprawidłowości w tym zakresie i ich nieusunięcia we wskazanym terminie lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w 7 dniowym terminie - wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę. W przypadku spełnienia wszystkich określonych wymagań, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez J.O. - H. W piśmie z dnia 28.02.2020 r. skarżąca powołuje się na niezasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie inwestora niniejsze przedsięwzięcie wykonane zostało zgodnie z prawem, za którym przemawia decyzja Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej przy ul. A.[...] we W. oraz decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. zmieniająca decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. w zakresie zmiany lokalizacji zjazdu z ulicy A. na dz. nr [...]. Ponadto wskazuje na zaświadczenie PINB dla miasta W.nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji.

Postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlanego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), po rozpoznaniu zażalenia J.O. – H. na opisane postanowienie D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymuję zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach orzeczenia organu drugiej instancji opisano przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, a następnie wskazano (między innymi), że organ odwoławczy wyjaśnia, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez pojęcie budowy rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W obliczu braku legalnej definicji rozbudowy, odwołać trzeba się do dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych, gdzie za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, inwestor wykonał rozbudowę budynku zlokalizowanego przy ul. A. [...] we W. w warunkach samowoli budowlanej, bowiem nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, doszło do nielegalnego powiększenia powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ok. 27,5 m2 oraz jego kubatury. Zatem aktywność Inwestora wypełnia znamiona samowolnej rozbudowy, a co za tym idzie PINB dla miasta W. zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. ma istotne znaczenie, bowiem determinuje dalsze losy postępowania w aspekcie samowolnej rozbudowy budynku. Z praktycznego punktu widzenia oznacza to, iż przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wymóg taki statuuje art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z tego uregulowania prawnego wynika, że wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga dokonania przez właściwy organ wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Natomiast, jeśli powyższe ustalenia są pozytywne organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i następnie może przejść do procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów takich jak: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W kontekście zgodności komentowanej rozbudowy z przepisami techniczno- budowlanymi na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż inwestor wykonując to zamierzenie inwestycyjne naruszył normy techniczne, które co do zasady, legitymują organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki bez możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Dokładniej rzecz ujmując, wspomniane naruszenie dotyczy § 12 w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który odnosi się do wymaganych odległości budynku od granicy sąsiedniej działki. Zgodnie z tymże unormowaniem, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie dostosował się do tych wartości, wykonując garaż w odległości ok. 1,40 m od granicy z sąsiednią działką. Mimo tejże nieprawidłowości, PINB dla miasta W. słusznie zastosował dyspozycję § 2 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, wymagania o których mowa w rozporządzeniu mogą być spełnione w sposób inny, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Tym samym, PINB dla miasta W., mimo naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, umożliwił inwestorowi legalizację wykonanej rozbudowy. Oprócz tego organ sygnalizuje, że w myśl art. 48 ust. 5 P.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną (do obliczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu).

Niemniej jednak organ odwoławczy wyjaśnia jednocześnie, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej tj. na obecnym etapie nie złoży wymaganych dokumentów. Brak złożenia dokumentów określonych w kontrolowanym postanowieniu skutkować będzie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, DWINB wyjaśnia, iż są one niezasadne. Na powyższe składa się to, że pozwolenie na budowę, na które powołuje się J.O. – H. swoim zakresem nie obejmuje rozbudowy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A.[...] we W. o garaż. Należy zważyć, iż zaakceptowany projekt budowlany dotyczy rozbudowy budynku od strony południowej, nadbudowy istniejącego tarasu i adaptacji go na wiatrołap, rozbudowy dachu dwuspadowego na wielospadowy oraz przedłużenia głównej połaci dachowej z wykonaniem zadaszenia od strony północnej tj. od strony działki nr [...] (s. 18 projektu budowlanego). Następnie w dalszej części projektu budowlanego (s. 21) przewidziano, iż od strony północnej nastąpi przedłużenie głównej połaci dachowej z zachowaniem kąta nachylenia do wysokości 1,5 m tj. miejsca posadowienia podłużnej krokwi opartej na czterech słupach. Tym samym, według projektu budowlanego rozbudowie podlegał dach wraz z połacią dachową, co przekłada się na to, iż niniejszy projekt budowlany milczy w zakresie rozbudowy budynku o garaż. Niniejsze sprowadza się do tego, iż o ile rozbudowa dachu wykonana została leganie, tak zrealizowany przez inwestora garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ nie został uwzględniony w przedmiocie inwestycji, na który otrzymano pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, uzyskanie pozwolenia na rozbudowę dachu nie legitymowało inwestora do rozbudowy budynku o garaż. To samo należy odnieść do zaświadczenia, na które powołuje się skarżąca, bowiem przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania związane było z pierwotnym przedsięwzięciem - nie zaś z tym garażem. Zatem nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane prowadzące do wydzielenia z przestrzeni garażu stanowią samowolę budowlaną i podlegają procedurze z art. 48 Prawa budowlanego.

Skargę na ostateczne postanowienie złożyła zobowiązana. Podniosła, że jej zdaniem organ działając, na donos sąsiadki, oszkalował jej dobre imię i oskarżył o wykonanie samowoli budowlanej, mimo dopełnienia wszystkich obowiązujących procedur, uzyskaniu pozwoleń i odpowiednich wymaganych PB decyzji oraz posiadania zatwierdzonego projektu budowlanego oraz otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] roku wydanej przez Prezydenta W., zmienionej decyzją tego samego organu nr [...] z dnia [...] roku dotyczącej przebudowy wjazdu na posesję, (kserokopia w załączeniu nr 2), które stały się ostatecznie prawomocne w dniu [...] roku zaświadczenie [...]. (kserokopia w załączeniu nr 3). Strona poinformowała, że inwestycję zakończyła, zgodnie z przepisami kompletując wymagane dokumenty, co Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta W.potwierdził zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] r. o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (kserokopia w załączeniu nr 4). Dalej skarżąca pisze, że nie może zgodzić się z szkalowaniem jej dobrego imienia i fałszywymi stwierdzeniami zaskarżonych przez stronę postanowień. Zdaniem strony żadnej samowoli nie wykonała, a organy, które wydały postanowienia, oskarżają ją o zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Skarżąca oświadcza, że żadna z tych zmian nie nastąpiła, kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji została zamierzona inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą kończącą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na którą uzyskała stosowne decyzje o pozwoleniu zachowując procedury obowiązujące, co Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta W.potwierdził zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] r. o zakończeniu budowy. Zdaniem strony PINB chce wymusić na niej powtórne uzyskanie pozwolenia i wykonanie projektu budowlanego, podważając wiarygodność warunków zabudowy jakie otrzymałam od Prezydenta W.decyzją nr [...] w dniu [...] roku (kserokopia w załączeniu nr 1). Strona przytacza stanowisko organu, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy po realizacji inwestycji - dla części istniejącej i projektowanej (wliczając zadaszenie od strony działki sąsiedniej nr [...]) - do 0,24; szerokość elewacji frontowej budynku - dla części istniejącej i projektowanej (wliczając zadaszenie od strony działki sąsiedniej nr [...]) - do 15m. Ponadto nadmienia, że regularnie opłaca podatki po zakończeniu inwestycji rozbudowy mając na względzie poszanowanie dla Prezydenta W., który wydał dla niej warunki zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę oraz pozwolił przybliżyć się do granicy działki, być może dlatego, że to sąsiadka wcześniej ze swoim gankiem przybliżyła się do jej posesji. Wykonywanych przez inwestorkę prac nie można nazwać budową, jest to poprawa estetyki i bieżąca konserwacja budynku, która została zakończona, żaden budynek dodatkowy na działce strony nie powstał, widać to na otofotomapach. Wobec powtarzających się regularnie i nasilających kradzieży, które dotknęły inwestorkę w czasie prowadzenia budowy, zabezpieczyła swój samochód i przysłoniła jego, jak i swoją obecność w domu, drzwiami garażowymi, a od strony sąsiadki ścianą pełną nie związaną z gruntem ustawioną na kostce brukowej. Nadto strona oświadcza, że zleciła ekspertyzę do wykonania rzeczoznawcy, który zlecił wykonanie ponownego pomiaru geodezyjnego, ponieważ nie będzie pracował na starej mapie. Geodeta wykonał szczegółowe pomiary, złożył mapę do zatwierdzenia i czeka na pieczątkę katastru. Wobec panującej pandemii i braku swobodnego dostępu do urzędów wszystkie sprawy się nieznośnie przedłużyły i na dzień dzisiejszy nie jestem w stanie powiedzieć kiedy będę mogła przedstawić żądane dokumenty, ale zrobię to niezwłocznie po otrzymaniu.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zakwestionowanego skargą postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji, sąd kierując się wskazanymi wyżej kryteriami nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który sąd przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowi przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), obowiązujący do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowień w sprawie) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy potwierdza ponad wszelką wątpliwość zrealizowanie na nieruchomości objętej postępowaniem obiektu budowlanego. Względem tego obiektu inwestorka nie uzyskała pozwolenia na budowę, ani też nie dokonała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących przedmiotowego zamierzenia.

Zdecydowanie sporna w sprawie jest okoliczność czy skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem (jak twierdzi) wszystkie roboty budowlane zostały objęte pozwoleniem na budowę. Tutaj trzeba podnieść, że w ocenie organów sporny budynek jest garażem. Klasyfikację obiektu potwierdza protokół oględzin (k. 4 akt organu pierwszej instancji) i dołączone do niego kopie fotografii. Nadto w tym protokole (z dnia [...] r., nr [...]), zawarto szczegółowy opis obiektu z jego obmiarowaniem. Z istotnych ustaleń można jeszcze dodać, że w toku oględzin stwierdzono, że w ścianie od strony wschodniej zlokalizowana jest brama otwierana dwuskrzydłowa, o wymiarach 2,30 x 1,87 m., a w ścianie zachodniej istnieje otwór o wymiarach 2,46 x 2,16 m. Natomiast jak wynika z treści pisma skarżącej (k. 7 akt organu pierwszej instancji), informuje ona organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, że "niniejszy podjazd/garaż pozostał w dalszym ciągu przelotowym". Kwalifikacji przedmiotowego obiektu należy dokonywać z uwzględnieniem jego formy, funkcji oraz gabarytów, co, zdaniem sądu, prowadzi do wniosku o trafności uznania przez organy nadzoru budowlanego obiektu jako obiekt garażowy, dobudowany do budynku mieszkalnego, co wyklucza także uznanie go za garaż wolno stojący. Wbrew zarzutom skargi nie sposób przyjąć, aby uzyskane pozwolenie na budowę [...] obejmowało roboty w zakresie garażu. Przedłożony projekt, tak w wersji pierwotnej (załącznik do decyzji [...]) jak i stanowiący załącznik do decyzji z [...] r. ([...]) nie zawierają odniesień do realizacji garażu, a jedynie projekt pierwotny obejmuje rozbudowę budynku (....) poprzez (między innymi) przedłużenie głównej połaci dachowej z wykonaniem zadaszenia od strony północnej, zaś w pozycji "zestawienie powierzchni" w projekcie nie zawarto garażu. Drugi projekt dotyczy zaś zmiany lokalizacji wjazdu na posesję. Zatem, analizując sporny obiekt z perspektywy przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, w świetle którego wybudowany przez skarżącą obiekt budowlany jest budynkiem garażowym. Reasumując, zdaniem sądu, nie sposób przyjąć, aby którykolwiek z przedstawionych organowi projektów obejmował budowę garażu.

Dalej trzeba przypomnieć, że każdy obiekt nie zwolniony ustawą od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, podlega wszelkim rygorom przewidzianym w Prawie budowlanym, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., IV SA 363/98).

Zaznaczyć należy, że argumentacja zażalenia jak i skargi sprowadza się do kwestionowania stanowiska organów obu instancji bez konkretnego wykazania nieprawidłowości w kwalifikacji prawnej przez nie poczynionej. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości sądu, że w istocie został zrealizowany budynek garażowy, dobudowany do budynku mieszkalnego.

Reasumując stwierdzić trzeba, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane jako dotyczące budowy budynku garażowego, o pow. 27,5 m2, przylegającego do budynku mieszkalnego. Inwestycja nie została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec takiej kwalifikacji obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor był obowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo twierdzeń inwestorki, zdaniem sądu, nie wykazała ona, że garaż powstał legalnie, gdyż, jak wcześniej powiedziano żaden z przedłożonych projektów nie przewidywał wybudowania garażu. Stąd należy przyjąć, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną dotyczącą kontrolowanego obiektu budowlanego. W związku z tym, sąd podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego o konieczności zastosowania trybu postępowania legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Wymaga podkreślenia, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Jednak istotne jest, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.

Sąd nie dostrzegł nadto w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na legalność zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny jest dostateczny i wystarczający dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, a zarzuty skargi okazały się nieskuteczne i nie podważyły prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną o czym orzeczono w sentencji wyroku.