Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1757/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 80 ust 2, 81 ust 3, 66 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art 38j, 38e, 38d us 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art 7,8,77,80 ust 2, 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1757/13

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].05.2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej także GDOŚ) uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (zwanego dalej także RDOŚ) z dnia [...].09.2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Kopalni Węgla Kamiennego M. w J. przy ul. [...] oraz wydobywanie kopaliny węgla kamiennego ze złoża J. w J." i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji kasatoryjnej, wskazał na szereg uchybień zawartych w zaskarżonej decyzji, które nie mogły zostać, w jego ocenie, usunięte przez organ II instancji w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia art. 15 K.p.a. RDOŚ nie wyjaśnił bowiem właściwie, w ocenie organu odwoławczego zasadniczych okoliczności faktycznych sprawy.

Zastrzeżenia organu odwoławczego koncentrowały się przede wszystkim wokół:

- braku ustalenia, czy obowiązujące regulacje zawarte w planach zagospodarowania terenu dla obszaru zarówno części naziemnej zakładu, jak i podziemnej wydobywczej, przewidują możliwość prowadzenia zamierzonej przez "K." Sp. z o.o. działalności. RDOŚ nie przeprowadził bowiem właściwej analizy w zakresie spełnienia przesłanek art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - zwanej dalej ustawą OOŚ (analiza zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- braków przedłożonego przez skarżącą raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na nieuwzględnienie wszystkich wymaganych przez ustawę OOŚ elementów w tym w szczególności:

- oddziaływania na tzw. jednolite części wód podziemnych, a przez to brak możliwości wykazania osiągnięcia celów środowiskowych (art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ), przewidzianych w Planie Gospodarowania Wodami na obszarze Dorzecza W., w kontekście wymagań wynikających z tzw. rozporządzenia Referencyjnego oraz rozporządzenia Wskaźnikowego. W efekcie nieprzeprowadzenie analizy czy projektowana eksploatacja nie będzie negatywnie oddziaływała na żadną z wyznaczonych w Planie Gospodarowania Wodami na obszarze Dorzecza W. jednolitą część wód podziemnych (określaną dalej JCWPd), w tym na JCWPd, kod [...];

- wskazania nieracjonalnych wariantów alternatywnych przeprowadzenia tej inwestycji; - zasadności przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej (opisu elementów przyrodniczych na terenie planowanego obszaru górniczego-wydobywczego) wobec braku wykazania jakie formy przyrody chronionej występują na tym obszarze.

Nadto, w ocenie GDOŚ, stanowisko co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny powinno znajdować się w osnowie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w jej uzasadnieniu, jak to uczynił RDOŚ.

We wniesionej skardze oraz stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę piśmie procesowym "K." Sp. z o.o. zarzuciła wskazanemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy OOŚ, tj.:

a) przepisu art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ poprzez przyjęcie, że wymagana przez ten przepis analiza i ocena, czy Przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych dla tzw. jednolitej części wód powierzchniowych Potok K., określonych w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.:

i) powinna być przeprowadzona w odniesieniu do wskaźników a także zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych rozporządzeń,

ii) wymaga uzyskania pewności, że "realizacja planowanej kopalni, której funkcjonowanie przewidziano na czas ok. 30 lat, nie doprowadzi do pogorszenia i tak obecnie złego stanu wód potoku (...)", podczas gdy taki wniosek nie wynika z przepisu art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ.

b) przepisu art. 80 ust. 2 ustawy OOŚ, poprzez przyjęcie, że ocena zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

(i) w przypadku przedsięwzięcia spółki, które zakłada: (1) korzystanie z terenu na powierzchni ziemi (budowa zakładu górniczego) i (2) korzystanie z przestrzeni pod powierzchnią ziemi (dostęp do kopaliny), w odniesieniu do prawa korzystania z przestrzeni pod powierzchnią ziemi wymaga ustalenia, że takie korzystanie jest zgodne z przeznaczeniem terenu na powierzchni ziemi; podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z przepisami ustawy OOŚ i regulacjami z zakresu zagospodarowania przestrzennego

(ii) dotyczy także ustalenia zgodności z zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy taki wniosek nie wynika z przepisu art. 81 ust. 2 ustawy OOŚ, przepisu art. 66 ust.1 pkt 5 lit. a ustawy OOŚ poprzez uznanie, że wariant, który jest ekonomicznie mniej korzystny dla inwestora nie może stanowić racjonalnego wariantu alternatywnego podczas gdy taki wniosek nie wynika z ustawy OOŚ,

c) przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ poprzez uznanie, że określony tym przepisem wymóg przedstawienia opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oznacza obowiązek przeprowadzenia w obrębie obszaru górniczego inwentaryzacji przyrodniczej niezbędnej do oszacowania skutków oddziaływań na środowisko przyrodnicze, podczas gdy taki wniosek nie wynika z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ.

2. naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik

postępowania, tj.:

a) przepisu art. 7, 8 oraz 77§1 K.p.a. poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienia wątpliwości powstałych w wyniku analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz prowadzeniem postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej,

b) przepisu art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób wybiórczy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wyprowadzenia z treści raportu o oddziaływaniu na środowisko wniosków z niego niewynikających,

c) przepisu art. 66 ust.1 pkt 5 (a) ustawy OOŚ w zw. z art. 7 i art. 77§1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że przedstawiony przez skarżącego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymagań określonych w ustawie OOŚ tj. nie przedstawia racjonalnego wariantu alternatywnego podczas gdy z prawidłowej analizy tego raportu wynika wniosek przeciwny,

d) przepisu art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wątpliwości GDOŚ powstałych w wyniku analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy,

e) przepisu art. 138 §1 ust.2 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy OOŚ poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wydania decyzji reformatoryjnej w zakresie stanowiska co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcie na środowisko, podczas gdy z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji GDOŚ jednoznacznie wynika, że organ I instancji rozpatrzył konieczność wykonania ponownej oceny oddziaływania, a tym samym istniała możliwość sanacji powstałego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że w związku z zamiarem realizacji inwestycji pn. budowa Kopalni Węgla Kamiennego M. w J. przy ul [...] oraz wydobywanie kopaliny węgla kamiennego ze złoża J. w J. Spółka wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji Przedsięwzięcia, zważywszy że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana do uzyskania pozwolenia na budowę oraz koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża. Podkreśliła, że ustawa OOŚ bardzo szczegółowo określa jakie elementy i aspekty przedsięwzięcia bada w toku postępowania organ właściwy w sprawie, jakie dokumenty i informacje należy przedłożyć i jakie elementy powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Spółka przedłożyła pełną dokumentację jaka jest wymagana zgodnie z ustawą OOŚ. Dodatkowo, w odpowiedzi na wezwanie organu, spółka przedłożyła wyjaśnienie do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W toku postępowania uzyskano opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa, które miało możliwość złożenia uwag i wniosków do sprawy. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił również o stanowisko Prezydenta Miasta J. w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...].09.2012 r., RDOŚ wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się zarzutów organu odwoławczego skarżąca wskazała co następuje.

I) Zgodnie z art. 81 ust. 3u OOŚ, co do zasady, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że dane przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, to wówczas organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. W opinii GDOŚ taka ocena powinna być przeprowadzona przez spółkę w odniesieniu do wskaźników a także zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (zwane dalej rozporządzeniem Wskaźnikowym) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych wód powierzchniowych (zwane dalej rozporządzeniem Referencyjnym). Zdaniem skarżącej natomiast, z przepisów ustawy OOŚ i ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że analiza z art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ jest przeprowadzana w oparciu o zapisy konkretnego planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, a nie przepisy wskazanych przez GDOŚ rozporządzeń.

Przepis ten nie wymaga uzyskania pewności że realizacja planowanej kopalni, której funkcjonowanie przewidziano na czas ok. 30 lat nie doprowadzi do pogorszenia i tak obecnie złego stanu wód potoku. Przedmiotem regulacji art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ jest analiza i ocena, czy przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie konkretnych, wyznaczonych w planie gospodarowania wodami celów środowiskowych, a nie analiza i ocena, której celem jest uzyskanie pewności, że realizacja przedsięwzięcia nie doprowadzi do pogorszenia stanu wód. Interpretacja GDOŚ wykracza daleko poza regulację wynikającą z art. 81 ust. 3 ustawy i tym samym jest nieuprawnioną w tym stanie prawnym sprawy.

Polska, jako kraj członkowski Unii Europejskiej została zobowiązana do implementowania do systemu prawa krajowego regulacji w zakresie polityki wodnej Unii Europejskiej, tj. w szczególności przepisów dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (zwanej dalej Ramową Dyrektywą Wodną). Głównym celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest osiągniecie dobrego stanu wszystkich części wód.

W świetle Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie określają pojedyncze dorzecza wód leżące na terytorium ich kraju oraz przydzielają je do określonych obszarów dorzeczy. Każde Państwo Członkowskie zapewnia opracowanie, dla każdego obszaru dorzecza, planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Jednocześnie każde Państwo Członkowskie przygotowuje program środków, dla wszystkich obszarów dorzeczy, dla osiągnięcia celów środowiskowych określonych w art. 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Załącznik II do Ramowej Dyrektywy Wodnej określa w szczególności (a) metodologię, zgodnie z którą Państwa Członkowskie są zobowiązane określić położenie i granice części wód powierzchniowych oraz wykonać wstępną charakterystykę wszystkich tych części wód, oraz (b) warunki referencyjne specyficzne dla danego typu części wód powierzchniowych, które są ustalane zgodnie z Załącznikiem V. Załącznik V do Ramowej Dyrektywy Wodnej zawiera normatywne definicje klasyfikacji stanu ekologicznego (stan bardzo dobry, dobry, umiarkowany, zły) i charakterystykę takich elementów jakości stanu ekologicznego dla każdej kategorii wód.

Ramowa Dyrektywa Wodna, jak podkreśliła skarżąca, została implementowana do naszego porządku prawnego w zasadzie dwuetapowo, tj. (a) w drodze ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087), i (b) w odpowiedzi na zarzuty Komisji Europejskiej o nieprawidłowej implementacji Ramowej Dyrektywy Wodnej - przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159).

Zgodnie z art. 38b ust. 1 ustawy Prawo wodne, cele środowiskowe określa się w szczególności dla: (1) jednolitych części wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione, (2) sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych, oraz (3) jednolitych części wód podziemnych. Zgodnie z zawartą w art. 38d ust. 1 ustawy Prawo Wodne ogólną regułą celem środowiskowym dla jednolitych części wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione jest ochrona, poprawa oraz przywracanie stanu jednolitych części wód powierzchniowych, tak aby osiągnąć dobry stan wód. I dalej, zgodnie z art. 38b ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), cele środowiskowe zawiera się w konkretnym planie gospodarowania wodami na obszarze określonego dorzecza i weryfikuje co 6 lat. Osiągnięciu celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami służy realizacja działań zawartych w programie wodno-środowiskowym kraju. Plany gospodarowania wodami na obszarze dorzeczy są zatwierdzane przez Radę Ministrów. Program wodno-ściekowy kraju jest opracowywany przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej oraz ministrem właściwym do spraw środowiska.

Zgodnie z art. 114 ustawy Prawo Wodne, każdy plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza zawiera w szczególności dwa elementy:

1) Ogólny opis cech charakterystycznych obszaru dorzecza, obejmujący w szczególności wykaz jednolitych części wód powierzchniowych, wraz z podaniem ich typów i ustalonych warunków referencyjnych. W obecnym stanie prawnym, klasyfikacja stanu ekologicznego (stan bardzo dobry, dobry, umiarkowany, zły) i warunki referencyjne specyficzne dla danego typu części wód powierzchniowych są określane na podstawie wskazanego przez GDOŚ Rozporządzenia Referencyjnego.

2) Ustalenie konkretnych celów środowiskowych dla jednolitych części wód.

Ponadto, w świetle Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu opracowywania planów gospodarowania wodami na obszarze dorzeczy, aby przygotować konkretny plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, organ właściwy w sprawie musi dokonać oceny stanu wód powierzchniowych. Taka ocena dokonywana jest zgodnie z wskazanym przez GDOŚ Rozporządzeniem Wskaźnikowym, które implementuje do naszego systemu regulacje Załącznika II i Załącznika V Ramowej Dyrektywy Wodnej. Tym samym, w analizowanym zakresie, zarówno Rozporządzenie Referencyjne jak i Rozporządzenie Wskaźnikowe to podstawa do przygotowania dokumentów planistycznych służących ochronie wód, a nie podstawa prawna, dla dokonania analizy uwarunkowań z art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ.

Planowane przez spółkę przedsięwzięcie zakłada odprowadzanie oczyszczonych wód złożowych i wód opadowych (roztopowych) do odbiornika Potok K.. W raporcie spółka wskazała, że odprowadzane wody będą spełniały kryteria wymagane przez przepisy prawa dla odprowadzania ścieków do wód, tj. warunki określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych do środowiska. Spółka zastosowała w tym przypadku właściwy akt prawny ponieważ to ta konkretna regulacja wiąże Spółkę jako podmiot planujący odprowadzanie wód złożowych i opadowych (roztopowych) do środowiska.

Natomiast, w związku z tym, że Potok K. jest zakwalifikowany, zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r. Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (M.P. 49, poz. 549), (zwany dalej także Planem Gospodarowania Wodami) jako jednolita część wód powierzchniowych JCWP "K.", w toku postępowania, zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ, dokonano także pełnej oceny czy zrzut wód (zwłaszcza biorąc pod uwagę stopień ich zasolenia) do Potoku może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych jakie są zawarte w Planie Gospodarowania Wodami przy czym zgodnie z przepisami prawa, ocena w tym zakresie została przeprowadzona w oparciu o mające zastosowanie w tym przypadku zapisy Planu Gospodarowania Wodami. Jak wskazano, w obowiązującym stanie prawym nie ma podstaw prawnych aby taka analiza była przeprowadzana przez Spółkę i organ w oparciu o przepisy rozporządzenia Wskaźnikowego i rozporządzenia Referencyjnego.

Na marginesie należy podkreślić, że z analizy Planu Gospodarowania Wodami wynika, iż wyznaczając cel środowiskowy dla tego dorzecza, wykorzystano jedynie wartości graniczne i podstawowe wskaźniki biologiczne i fizyko-chemiczne wody. Wskaźniki stanu hydrologicznego i morfologicznego, do których odwołuje się GDOŚ w zasadzie nie zostały uwzględnione w Planie Gospodarowania Wodami dla wskazania wartości odpowiadających pojęciu celu środowiskowego.

Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w obszarze zasięgu prognozowanych wpływów projektowanej eksploatacji realizowanego Przedsięwzięcia nie znajdują się żadne jednolite części wód podziemnych, jak zidentyfikowane w Planie Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza W.. Konsekwentnie zarzuty GDOŚ dotyczące nieuwzględnienia w ocenie oddziaływania na środowisko analizy uwarunkowań art. 80 ust. 3 ustawy OOŚ w odniesieniu do wód podziemnych są wobec tego, zdaniem spółki, zupełnie bezprzedmiotowe i świadczą o istotnych uchybieniach organu w zakresie analizy materiału dowodowego w sprawie.

II).

Zgodnie z art. 80 ust. 2 Ustawy OOŚ, organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o ten przepis GDOŚ uznał, że ocena zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku przedsięwzięcia spółki, które zakłada: (i) korzystanie z terenu na powierzchni ziemi (budowa zakładu górniczego) i (ii) korzystanie z przestrzeni pod powierzchnią ziemi (dostęp do kopaliny), w odniesieniu do prawa korzystania z przestrzeni pod powierzchnią ziemi wymaga ustalenia zgodności takiej "lokalizacji" z przeznaczeniem terenu na powierzchni ziemi. Taka wykładnia jest sprzeczna z przepisami ustawy OOŚ i regulacjami z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustawa jasno i precyzyjnie dookreśla granice tzw. władztwa planistycznego gminy, jako ograniczone w zasadzie do regulowania kwestii przeznaczenia, zagospodarowania i zabudowy terenu, ale już nie przestrzeni znajdującej się pod powierzchnią ziemi. Zgodnie z ustawą 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się również tzw. obszary górnicze. Należy podkreślić przy tym, że granice obszaru są wyznaczane w koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Miejscowe plany jedynie uwzględniają wyznaczenie obszaru przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej jaką jest koncesja.

Konsekwentnie, jak wywodzi skarga, jeżeli ustawa OOŚ, nakazuje organowi dokonanie weryfikacji "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", to taka weryfikacja nie może być przeprowadzona w oderwaniu od specyfiki danego przedsięwzięcia i zakresu przedmiotowego takiej regulacji jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, taka weryfikacja musi być ograniczona tylko i wyłącznie do kwestii, o jakiej mowa w art. 80 ust. 2 ustawy OOŚ.

Planowane przedsięwzięcie będzie realizowane w ramach tzw. obszaru górniczego. Zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze, obszar górniczy to przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Termin "obszar górniczy odnosi się więc do:

- prawa korzystania z terenu na powierzchni ziemi (lokalizacja zakładu górniczego) oraz

- prawa korzystania z przestrzeni pod powierzchnią ziemi (wykorzystanie przestrzeni, w

której znajdują się pokłady kopaliny).

Ocena "zgodności lokalizacji" zakładu oceniania jest w świetle przeznaczenia terenu określonego zapisami miejscowego planu. Natomiast ocena "zgodności lokalizacji" w zakresie prawa korzystania z przestrzeni pod powierzchnią ziemi (bez wykorzystania terenu), nie może być dokonywana poprzez weryfikację zapisów planu dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (przestrzeni znajdującej się na powierzchni ziemi), ponieważ nie są to tożsame zakresy przedmiotowe. W takim przypadku można mówić jedynie o ewentualnym wpływie prac prowadzonych w przestrzeni pod powierzchnią ziemi na dany teren, ale to nie jest już element oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia w ramach art. 80 ust. 2 ustawy OOŚ.

Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Planowany zakład górniczy znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy J. i jest oznaczony jako teren P (tereny przemysłu) oraz KZ (drogi zbiorcze). Jednocześnie należy podkreślić, że także usytuowanie planowanego obszaru górniczego jest zgodne z zapisami miejscowych planów. Jak wykazano w toku postępowania, w obecnie obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jest wpisany obszar górniczy J. zlikwidowanej Kopalni Węgla Kamiennego "J." S.A., przy czym granice udokumentowanego złoża "J.", które zamierza eksploatować Spółka pokrywają się z częścią obecnie nieeksploatowanego już złoża "J.", a planowany przez Spółkę obszar górniczy pokrywa się z uwzględnionym w miejscowych planach obszarem górniczym J..

Wprowadzenie zatem obszaru górniczego do zapisów miejscowego planu oznacza, że tak długo jak miejscowy plan nie zostanie w tym zakresie zmieniony, to w ramach przestrzeni obszaru górniczego może być wykonywana działalność górniczą (działalność wydobywcza) (uregulowany miejscowym planem dozwolony sposób zagospodarowania przestrzeni). Skoro zatem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza działalność górniczą, to jak wywodzi skarga, tym samym nie ma podstaw do uznania, że prowadzenie takiej działalności będzie niezgodne z zapisami miejscowego planu.

Stanowisko Spółki nie jest, jak wywodzi skarga, sprzeczne z cyt. przez GDOŚ wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 829/11). Wyrok ten zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, w tym w szczególności zapisy miejscowego planu, w tamtej sprawie, nie przewidywały w ogóle takiego przeznaczenia terenu jak planowana inwestycja, a samo przedsięwzięcie polegało na wydobyciu kopalin zupełnie inną metodą, tj. metodą otworową, a nie metodą podziemną jak wskazał w swojej Decyzji GDOŚ. Wskazane dwa elementy istotnie przesądziły o orzeczeniu NSA.

Kompetencja organów właściwych w sprawie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ograniczona do badania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia, a więc kwestii przeznaczenia danego terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ale już nie szczegółowych warunków jego zagospodarowania i zabudowy.

W świetle akt sprawy, jak wywiodła skarga, nie jest uprawnione stanowisko GDOŚ, zgodnie z którym RDOŚ "przerzucił ciężar dokonania ustaleń" w zakresie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia na inny organ. Mając na uwadze charakter i specyfikę przedsięwzięcia, RDOŚ wystąpił o dodatkowe stanowisko organu właściwego w sprawie kwestii zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji RDOŚ, swoje wnioski oparł nie tylko na opinii Prezydenta Miasta J., ale "biorąc pod uwagę wyjaśnienia Prezydenta Miasta J., ustalenia mpzp oraz potwierdzony stan faktyczny" str. 19 decyzji RDOŚ). Takie postępowanie RDOŚ potwierdza tylko to, że RDOŚ dokonał wszechstronnej analizy i dokładnie rozpatrzył przesłankę art. 80 ust. 2 ustawy OOŚ przy wykorzystaniu możliwych zasadnych środków dowodowych.

III). Zgodnie z art. 66 ust.1 pkt 5 (a) ustawy OOŚ, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ustawa OOŚ nie wprowadza definicji "racjonalnego wariantu alternatywnego", na co wskazała skarga, niemniej jednak celem takiego uregulowania jest wskazanie przez inwestora takiego rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przedsięwzięcia przez niego wybranego. Jednocześnie, w literaturze przedmiotu podkreśla się, że "wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego (sytuacja taka mogłaby wystąpić przy wariantach przedsięwzięcia zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie) " (por. Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. K. Gruszecki, wyd. 2 str. 182). Z uwagi na charakter i specyfikę przedsięwzięcia, które jest nierozerwalnie związane z lokalizacją złoża kopaliny, spółka miała ograniczoną możliwość przedstawienia racjonalnych wariantów alternatywnych. Mając jednak na uwadze, że wariantowość nie może mieć pozornego charakteru (co zresztą podkreślił GDOŚ w swojej decyzji) spółka przedstawiła dwa warianty alternatywne, które różnią się od wariantu zaproponowanego przez Spółkę co do (i) miejsca usytuowania zakładu górniczego oraz (ii) alternatywnego sposobu wydobycia węgla. Po analizie raportu, oba warianty alternatywne zostały uznane przez GDOŚ za niemożliwe do wykonania, a tym samym nieracjonalne. W ocenie Spółki, taki wniosek nie znajduje uzasadnienia w świetle przedstawionego materiału dowodowego.

W raporcie przedstawiono zastrzeżenia spółki związane z podjęciem takich alternatyw przedsięwzięcia, przy czym takie zastrzeżenia nie oznaczają, że są to rozwiązania niemożliwe do zrealizowania. W raporcie (rozdział 11) wskazano w szczególności, że realizacja wariantu przewidującego możliwość wykorzystania dawnych szybów W. I, W. II będzie wiązała się z większymi (w stosunku do wariantu zaproponowanego przez spółkę) nakładami finansowymi w związku z ewentualną koniecznością budowy dodatkowej infrastruktury. Natomiast oceniając zaproponowany wariant alternatywnej technologii wydobycia węgla wskazano, że taki wariant, co do zasady, nie może być stosowany na powierzchni, na której znajduje się zabudowa mieszkalna. Zwrócono przy tym uwagę na gęstą urbanizację obszaru J., co jednak nie jest równoznaczne z tym, że przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań techniczno-projektowych takie rozwiązanie nie mogłoby być w ramach przedsięwzięcia zrealizowane.

Realizacja zatem zaproponowanych przez Spółkę obu wariantów alternatywnych, pomimo że związana z ewentualną koniecznością poniesienia większych nakładów finansowych, wbrew twierdzeniom GDOŚ, jest możliwa do przeprowadzenia w praktyce. Z punktu widzenia Spółki stanowią one także - jakkolwiek nie preferowane - to jednak warianty racjonalne. Jak wskazano, ustawa OOŚ nie zawiera definicji "racjonalnego wariantu alternatywnego". Ustawa OOŚ nie zawiera również żadnego ograniczenia, z którego wynikałoby, że wariantem racjonalnym nie jest wariant, który z punktu widzenia inwestora oznacza konieczność poniesienia wyższych nakładów finansowych. Element ekonomiczny jest jednym, ale nie jedynym czynnikiem, który jest analizowany w toku planowania biznesowego, a który może, ale nie musi przesądzić o wyborze określonego wariantu. Nie można wykluczyć przypadku, że inwestor podejmie decyzję o realizacji wariantu droższego, ale spełniającego inne kryteria istotne z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia.

Jednocześnie w skardze podkreślono, że w przypadku takich przedsięwzięć jak przedsięwzięcie planowane przez spółkę, aspekt najlepszego wyniku ekonomicznego przedsięwzięcia, jakkolwiek bardzo istotny, nie jest elementem decydującym o wyborze określonych rozwiązań techniczno-organizacyjnych (wariantu przedsięwzięcia). Wybór sposobu prowadzenia wydobycia kopaliny jest uzależniony od konieczności spełnienia przez inwestora wymagań w zakresie gospodarki złożem, ochrony środowiska i bezpieczeństwa powszechnego (wymogi wynikające z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Te aspekty są analizowane w szczególności ramach przygotowywania i zatwierdzania Projektu Zagospodarowania Złoża (PZZ), czy później na etapie przygotowywania i zatwierdzania planu ruchu zakładu górniczego. Inwestor załączył do akt sprawy zatwierdzony przez Okręgowy Urząd Górniczy Projekt Zagospodarowania Złoża, podstawę przy wyborze preferowanego wariantu Przedsięwzięcia. GDOŚ, w swojej ocenie nie uwzględnił tego istotnego elementu sprawy.

Z reguły przedstawiane przez inwestorów warianty przedsięwzięć różnią się finansowo; dyskwalifikacja takich wariantów przez organ, pomimo ich akceptacji przez inwestora - wykracza daleko poza zakres kompetencji organu i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

IV). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Ustawy OOŚ, jednym z elementów raportu jest opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Odnosząc się do tego wymogu Ustawy OOS, Spółka przedstawiła w Raporcie: (a) opis warunków kraj obrazowo-przyrodniczych terenu kopalni i terenów z kopalnią sąsiadujących z uwzględnieniem obszarów chronionych zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody (por. Rozdział 3.3 raportu) oraz (b) opis uwarunkowań przyrodniczych terenu zakładu (por. Dodatek do raportu). Ponadto, w Wyjaśnieniach do raportu zostały przedstawione informacje dotyczące stopnia i rodzaju powiązań elementów przyrody ożywionej i nieożywionej z uwzględnieniem obszaru lokalizacji inwestycji jako potencjalnego korytarza ekologicznego, jakim może być dolina potoku K., oraz opis oddziaływania planowanej inwestycji na zlokalizowane w sąsiedztwie obszary objęte ochroną prawną. Spółka nie przeprowadziła natomiast szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej w obrębie obszaru górniczego, bo taki obowiązek nie wynika z przepisów Ustawy OOŚ. Stanowisko GDOŚ w tym zakresie wykracza istotnie poza wymóg przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ. W świetle przepisów ustawy OOŚ i zasad K.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego w sprawie, w przypadku ewentualnych zastrzeżeń do przedstawionych przez spółkę w raporcie informacji i danych, GDOŚ powinien wskazać konkretne braki w opisie elementów przyrodniczych, a nie nakazywać przeprowadzenie inwentaryzacji przyrodniczej. Warto podkreślić, że uzupełnienie ewentualnych braków w opisie elementów przyrodniczych może być dokonane w oparciu o dostępne materiały źródłowe, bez konieczności przeprowadzania przez Spółkę inwentaryzacji przyrodniczej terenu. Wynikający z Decyzji GDOŚ nakaz przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej jest sprzeczny z Ustawą OOS i wykracza poza zakres kompetencji GDOŚ w sprawie,

V). W opinii Spółki, oprócz merytorycznej strony rozstrzygnięcia GDOŚ, zastrzeżenia budzi także strona formalna prowadzonego postępowania.

(a) Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz 8 K.p.a.

W trakcie postępowania odwoławczego GDOŚ, w ocenie skarżącej, naruszył podstawowe zasady rządzące postępowaniem dowodowym, tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę swobodnej oceny dowodów oraz zasadę prowadzenia postępowania z pogłębieniem zaufania obywateli do organów. Z analizy art. 7 oraz 77 K.p.a. jednoznacznie wynika, że postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że prowadzący postępowanie organ obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przy założeniu że taki obowiązek nie jest "przerzuceniem" w całości na organ obowiązku koncentracji materiału dowodowego. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że: "Z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę" (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1502/24). Z analizy zaskarżonej decyzji GDOS wynika, że w trakcie analizy raportu organ powziął wątpliwości do wielu kwestii w nim przedstawionych, jednak w trakcie trwającego postępowania odwoławczego ani razu nie wystąpił do spółki o stosowne wyjaśnienie. Jak wynika z analizy Decyzji GDOŚ, wyjaśnienie niektórych z kwestii, wykazałoby bezprzedmiotowość zastrzeżeń GDOŚ. Część wątpliwości GDOŚ wynika także, jak się wydaje po analizie decyzji GDOŚ, z braku wiedzy i zrozumienia charakteru i specyfiki przedsięwzięcia oraz okoliczności jego planowanej realizacji. I tak w szczególności:

i) GDOŚ wskazał, że: niczym niepoparta pozostaje także informacja zawarta w raporcie (s. 40, 130), w której jego autor stwierdza: "(...) ekspolatacja planowana przez KWK Mariola nie obejmuje zasięgiem niekorzystnych wpływów eksploatacji terenu potoku K.. Nie ma więc mowy o powstaniu rozlewisk, przeciw spadków czy zagrożenia podtopieniem". W tym miejscu należy podkreślić, że sam fakt prowadzenia działalności górniczej, jak również wystąpienia w jej wyniku osiadania terenu oraz deformacji powierzchni z dala od terenu potoku K. nie gwarantuje, iż wywołana odwodnieniem górotworu zmiana kierunku krążenia wód podziemnych oraz obniżenie zwierciadła wód podziemnych, a co się z tym wiąże powstający lej depresji, nie obejmą negatywnym zasięgiem oddziaływania wód potoku K. W dokumentacji sprawy brak jest przy tym danych (m. in. o wielkości spodziewanego leja depresji), na podstawie których można byłoby wykluczyć negatywny wpływ wywołanych zmian w układzie hydrogeologicznym na wody potoku K." (strona 9 decyzji GDOŚ) i dalej "W tym miejscu wskazać należy, ze kolejnym wskaźnikiem oceny elementów hydromorfologicznych, jakie należy brać pod uwagę przy badaniu stanu ekologicznego JCWP, jest jej połączenie z częściami wód podziemnych, co jak wyżej wspomniano, nie zostało przeanalizowane w rozpatrywanej sprawie" (strona 10 decyzji GDOŚ). W odniesieniu do tych zastrzeżeń strona skarżąca podniosła, że poziom wód karbońskich został ukształtowany podczas wcześniejszej (płytszej) eksploatacji, prowadzonej przez KWK J., o której jest informacja w raporcie. Wytworzył się wówczas lej depresyjny. Górotwór został już zdrenowany, dlatego też planowana działalność nie naruszy poziomu wód karbońskich. W obecnej chwili, w rejonie tym nie tworzą się zatem podziemne zbiorniki wód, bowiem górotwór został zdrenowany wcześniejszą eksploatacją, a woda pompowana jest przez Centralny Zakład Odwadniania Kopalń (CZOK). Na większości obszaru planowanego przedsięwzięcia pokłady mają nadkład czwartorzędowy, który spoczywa bezpośrednio na warstwach karbonu. Czwartorzęd są to generalnie piaski, które nie zawierają warstw wodonośnych; tym samym woda infiltruje w głąb górotworu. Wodę tą zbiera się obecnie poprzez pozostałą część kopalni J.(dawne szyby W. 1 i W. 2), która należy do CZOK, i jest pompowana do rzeki P.. Parametry tej wody zostały podane w raporcie. Jeśli w wyniku prowadzonej eksploatacji wytworzy się niecka (w niekorzystnym układzie podścielona będzie warstwą nieprzepuszczalną gliny lub iłów) to spowoduje ona wytworzenie się w tym miejscu lokalnie terenu podtopionego wodami opadowymi a nie wodami podziemnymi z górotworu. Wody opadowe zebrane w takiej niecce nie mają kontaktu z wodami k., tzn. wody k. nie mogą nigdy podnieść się i zalać powstałej niecki;

ii) GDOŚ wskazał, że w toku postępowania "nie dokonano kwalifikacji wód podziemnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanej kopalni, do JCWPd wyznaczonych w powyższym dokumencie [tj. w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.], a co się z tym wiąże nie ustalono stanu narażonych JCWPd" (str. 10 decyzji). Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w zasięgu prognozowanych wpływów projektowanej eksploatacji realizowanego przedsięwzięcia nie wyznaczono żadnych jednolitych części wód podziemnych. Kwestia kwalifikacji wód podziemnych do określonych JCWPd jest dokonywana w ramach przygotowywania dokumentacji planistycznej z zakresu gospodarowania wodami, w tym w szczególności jednolite części wód podziemnych są wyznaczane w ramach planów gospodarowania wodami, a nie przez podmioty realizujące określone przedsięwzięcia;

iii) GDOŚ wskazał, że przedstawione w raporcie racjonalne warianty alternatywne "z góry wiadomo, że są niemożliwe do realizacji w danych warunkach" (str. 23). Jak wskazano, takie stanowisko nie ma oparcia w przedstawionej dokumentacji i stanie faktycznym sprawy;

iv) GDOŚ przyjął że "autorzy analizy nie przedstawili żadnych argumentów, na podstawie których można było uznać, iż proponowane przez nich siedlisko zastępcze (...) będzie odpowiednie dla wszystkich planowanych do przeniesienia chronionych roślin" (str. 19 decyzji). W tym przypadku organ odnosi się w zasadzie do działań, jakie będą podejmowane przed rozpoczęciem przedsięwzięcia i są poza jego zakresem i przedmiotem. W raporcie wskazano, że spółka obejmie w posiadanie uporządkowany i zniwelowany teren. Ponadto, szczegółowe kwestie dotyczące niszczenia siedlisk są przedmiotem innych postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto, niejednokrotnie w swojej decyzji GDOŚ podważa dane (informacje) przedstawione przez spółkę, nie wskazując w zasadzie jakie informacje - w opinii GDOŚ - byłyby wyczerpujące w danej sprawie (por. np. (i) "w raporcie przedstawiono jedynie lakoniczne informacje o istniejącym na nim drzewostanie" (str. 20 decyzji GDOŚ), (ii) "wątpliwości organu odwoławczego budzi wiarygodność informacji zawartej w raporcie (s.66), (...)" (str. 22 decyzji GDOŚ), czy też (iii) "wątpliwości organu budzi stopień mineralizacji oczyszczonych wód kopalnianych jakie będą odprowadzane do potoku K." (str. 7 decyzji GDOŚ).

Jak podkreśla się w orzecznictwie: "Rolą organów administracji publicznej nie jest bowiem poszukiwanie przyczyn umożliwiających negatywne rozpoznanie podania strony, ale prowadzenie postępowania i dokonywania interpretacji zgłaszanych przez strony postulatów i żądań w sposób, który będzie umożliwiał w pełni realizację ich uprawnień ustanowionych w normach prawa materialnego i zgodny będzie z rzeczywistą intencją strony. (...)Tylko tak ukierunkowane działania organów mogą prowadzić do pełnej realizacji gwarancji procesowych stron i stanowią wyraz respektowania przez organy uregulowanych w Kodeksie zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) czy zasady pogłębiania zaufania od organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.)." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 1800/11). GDOŚ) ograniczył się do jednostronnej interpretacji raportu, bez jakiejkolwiek próby rozwiania swoich zastrzeżeń. Doprowadziło to do wydania decyzji GDOŚ z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego) oraz z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów.

b) Zarzut naruszenia art. 80 K.p.a.

Opisany, jednostronny sposób prowadzenia postępowania, przejawiający się w braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w konsekwencji doprowadził w ocenie spółki, do wydania decyzji GDOŚ z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Jak podkreśla się w orzecznictwie organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące ewentualnie znaleźć potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści" (wyrok WSA z 9 listopada 2010 r. sygn. I SA/Wa 611/10). Mając wątpliwości, GDOŚ zaniechał przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do wyprowadzenia z treści raportu wniosków niezgodnych ze stanem faktycznym.

c). Zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77§1 K.p.a. poprzez jego

niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Jednym z instrumentów przysługujących organowi odwoławczemu mającym na celu urzeczywistnienie możliwości ponownego rozpoznanie sprawy przez organ II instancji jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza się gdy postępowania dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymaga uzupełnienia, tzn. nie zostały ustalone wszystkie istotne, mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 513). W orzecznictwie podkreśla się, jak podkreśliła spółka, że: "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. tylko wówczas, gdy przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Wr 537/11). Z analizy decyzji GDOŚ wynika, że w przedmiotowej sprawie GDOŚ nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego dla wyjaśnienia swoich zastrzeżeń co do treści raportu i stanu faktycznego sprawy, jak zarzuciła skarżąca, a tym samym nie podjął nawet próby merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji również w tej kwestii GDOŚ naruszył przepisy postępowania.

(d) Zarzut naruszenia ort 138 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy OOŚ

Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 4 ustawy OOŚ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ wydający decyzję określa m.in. stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tzw. ponownej oceny) oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie GDOŚ, stanowisko co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny powinno znajdować się w osnowie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w jej uzasadnieniu jak to zrobił RDOŚ, czym w opinii GDOŚ naruszył przepisy ustawy OOŚ oraz K.p.a. Nie wchodząc w polemikę co do zasadności takiego stanowiska GDOŚ, w ocenie Spółki ewentualne uchybienie RDOŚ w tym zakresie nie powinno skutkować uchyleniem decyzji RDOŚ. Z analizy decyzji RDOŚ wynika jednoznacznie, że w trakcie postępowania, RDOŚ dokonał analizy konieczności przeprowadzenia ponownej oceny na etapie pozwolenia na budowę, a tym samym przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie - w konsekwencji RDOŚ uznał, że nie ma konieczności przeprowadzenia ponownej oceny na etapie pozwolenia na budowę, przy czym swój wniosek zamieścił w uzasadnieniu do decyzji RDOŚ. Zdaniem Spółki, mając na uwadze charakter ewentualnego uchybienia RDOŚ, skoro takie uchybienie zostało zauważone przez GDOŚ, organ ten powinien wyeliminować tę wadę poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej w tym zakresie, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, jakkolwiek nie wszystkie argumenty organu odwoławczego należało uznać za trafne.

Zarzut błędnej wykładni art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ skarżąca podniosła w związku ze stanowiskiem GDOŚ, iż wymagana przez ten przepis ocena, czy planowane przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami, winna zostać przeprowadzona w odniesieniu do wskaźników jakości wód zawartych w rozporządzeniu wskaźnikowym oraz w oparciu o rozporządzenie referencyjne. Zdaniem skarżącej, omawiany przepis jednoznacznie wskazuje, że ocena ta przeprowadzana jest w oparciu o zapisy konkretnego planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, a nie przepisy obu wskazanych rozporządzeń, stanowiących wg. niej podstawę do przygotowania dokumentów planistycznych służących ochronie wód.

Zarzut ten jest bezzasadny, jak trafnie wskazał organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Cele środowiskowe w zależności od rodzaju i statusu danej jednolitej części wód zostały określone w prawodawstwie krajowym w ustawie Prawo wodne, gdzie w art. 38d ust. 1 dla jednolitych części wód powierzchniowych (dalej zwanych JCWP) niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione, cele te określono jako ochronę, poprawę oraz przywracanie ich stanu tak, aby osiągnąć dobry stan tych wód, zaś dla sztucznych i silnie zmienionych JCWP w myśl art. 38d ust. 2 cyt. ustawy — jako ochronę tych wód, poprawę ich potencjału i stanu, tak aby osiągnąć dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny.

W stosunku zaś do jednolitych części wód podziemnych (JCWPd), za cele środowiskowe, zgodnie z art. 38e ust. 1 ustawy Prawo wodne, przyjęto: zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń, zapobieganie pogorszeniu oraz poprawę ich stanu, ochronę i podejmowanie działań naprawczych, a także zapewnienie równowagi między poborem, a zasileniem tych wód, tak aby osiągnąć ich dobry stan. Narzędziami planistycznymi, mającymi za zadanie usprawnienie procesu osiągania celów środowiskowych są uchwalone plany gospodarowania wodami (dalej zwane PGWD) w obszarach dorzeczy 10 rzek. W dokumentach tych został zawarty wykaz wydzielonych w danym dorzeczu JCWP i JCWPd wraz z określeniem ich typu, statusu, oceną stanu oraz przypisanymi im, zgodnie z dyspozycjami ustawy Prawo wodne, celami środowiskowymi. Przy ich tworzeniu jak zaznaczył organ odwoławczy, w tym mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie uchwale Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r. Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W. (M.P. Nr 49, poz. 549), cele środowiskowe dla JCWP zostały oparte głównie na wartościach granicznych poszczególnych wskaźników fizyko-chemicznych, biologicznych i hydromorfologicznych, określających stan ekologiczny wód powierzchniowych oraz wskaźników chemicznych świadczących o stanie chemicznym wody, odpowiadających warunkom osiągnięcia przez te wody co najmniej dobrego stanu (dla części wód uznanych za naturalne) oraz dobrego lub powyżej dobrego potencjału (dla części wód uznanych za silnie zmienione, bądź sztuczne). Wartości tych wskaźników obecnie określa rozporządzenie wskaźnikowe, zaś definicje dotyczące klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału chemicznego i stanu chemicznego - rozporządzenie referencyjne.

Zasadnie zatem przyjął organ odwoławczy, że prawidłowa ocena wymagana w świetle art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ winna polegać na ocenie wpływu zidentyfikowanych oddziaływań przedsięwzięcia na poszczególne wskaźniki jakości wód w zależności od ustanowionego dla danej JCWP celu środowiskowego. Niezbędnym do dokonania tej oceny jest porównanie, przy pomocy tych wskaźników jakości wód, aktualnego stanu JCWP oraz przewidywanego stanu JCWP w przypadku realizacji przedsięwzięcia. Efektem takiej analizy będzie odpowiedź na pytanie czy przedsięwzięcie wpłynie na stan/potencjał ekologiczny oraz stan chemiczny, a przez to na cele środowiskowe wyznaczone dla danej JCWP.

W Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W., co trafnie dostrzegł organ odwoławczy zawarto informację, że wskaźniki stanu hydrologicznego oraz morfologicznego wód, składające się na hydromorfologiczne elementy jakości wód stosowane przy klasyfikacji stanu ekologicznego JCWP, zostały wyznaczone w sposób ogólny (bez wartości liczbowych) jedynie dla I klasy jakości wód, przez co nie są one uwzględniane dla wskazania wartości odpowiadających pojęciu celu środowiskowego. Fakt ten nie może jednak skutkować brakiem konieczności dokonania, przy analizie możliwości osiągnięcia przez daną JCWP wyznaczonych celów środowiskowych wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia, oceny wskaźników charakteryzujących stan hydrologiczny i morfologiczny. Wynika to z załącznika nr 7 pkt XVI rozporządzenia wskaźnikowego. JCWP niewyznaczonej na podstawie przeglądu warunków hydromorfologicznych jako sztucznej lub silnie zmienionej, a więc naturalnej JCWP, nadaje się w zakresie tych elementów klasę I jakości wód. Zgodnie z zapisami Planu gospodarowania wodami na obszary dorzecza W., potok K., będący odbiornikiem ścieków z projektowanej kopalni (wód dołowych oraz wód opadowych i roztopowych), zakwalifikowany został, jako naturalna JCWP, charakteryzująca się złym stanem wód, dla której celem środowiskowym jest osiągnięcie co najmniej dobrego stanu wód (tj. dobrego stanu ekologicznego oraz dobrego stanu chemicznego). Z uwagi na fakt, iż jak wspomniano rozporządzenie wskaźnikowe wyznacza tylko I klasę dla wskaźników jakości wód składających się na elementy hydromorfologicze, w procedurze klasyfikacji stanu wód przyjmuje się, że wody osiągają dobry stan ekologiczny, jeśli zarówno biologiczne elementy jakości wód jak i fizykochemiczne osiągną stan przynajmniej dobry. Zwrócenia uwagi jednak wymaga, że o ile w powyższym przypadku elementy hydromorfologiczne nie są uwzględniane jako odrębnie oceniany element stanu ekologicznego wód, to stanowią one część składową oceny elementów biologicznych. Jak wynika to bowiem z załącznika nr 3 pkt B ppkt. V.2, VI.2, VII.2 rozporządzenia referencyjnego, aby stan danej JCWP mógł zostać sklasyfikowany jako dobry, elementy hydromorfologiczne, tj.: reżim hydrologiczny, ciągłość oraz warunki morfologiczne muszą umożliwić spełnienie przez jej elementy biologiczne wymagań określonych dla stanu dobrego JCWP.

Wobec tego chociaż ocena stanu ekologicznego pod kątem możliwości osiągnięcia przez JCWP dobrego stanu nie opiera się wprost o wskaźniki elementów hydromorfologicznych, to jednak aby móc ocenić jedną z jego składowych, tj. stan elementów biologicznych, niezbędnym staje się przeprowadzenie analizy, czy i jak oddziaływanie przedsięwzięcia polegające na zmianie warunków hydrologicznych i morfologicznych wpłynie na możliwość osiągnięcia dobrego stanu przez elementy biologiczne. W tym celu niezbędne staje się przeanalizowanie wskaźników elementów hydromorfologicznych, których zmiana - wskutek oddziaływania planowego przedsięwzięcia - może wpłynąć niekorzystnie na wartości wskaźników biologicznych, a tym samym spowodować nieosiągnięcie dobrego stanu elementów biologicznych, przez to również i potencjału ekologicznego. To zaś z kolei uniemożliwi określenie stanu JCWP jako dobry.

Z tego względu nie był trafny zarzut skargi, że GDOŚ bezzasadnie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji konieczność dokonania oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na elementy hydromorfologiczne JCWP "K.". Trafnie zauważył organ odwoławczy, że oceny takiej nie stanowią nieuwiarygodnione i lakoniczne informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o pozytywnym wpływie wzrostu prędkości przepływu wód we wskazanym potoku, inicjującym ich procesy samooczyszczania, wskutek zrzutu do niego ścieków z projektowanej kopalni.

W skardze zarzucono także przekroczenie przez GDOŚ granic regulacji wynikającej z art. 81 ust. 3 ustany OOŚ poprzez przyjęcie, iż nakazuje ona "uzyskanie pewności, że realizacja planowanej kopalni, której funkcjonowanie przewidziano na czas ok. 30 lat, nie doprowadzi do pogorszenia i tak obecnie złego stanu wód potoku". W opinii skarżącej, przedmiotem regulacji tego przepisu jest analiza i ocena możliwości nieosiągnięcia konkretnych celów środowiskowych wyznaczonych w PGWD, a nie analiza i ocena dążąca do uzyskania pewności, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie się wiązała z pogorszeniem stanu wód. Trafnie zauważył GDOŚ, że zacytowany fragment, został wyrwany z kontekstu uzasadnienia skarżonej decyzji, a przez to wypaczono jego sens. Komentując bowiem konsekwencje wynikające z objęcia JCWP K. derogacją czasową, dopuszczającą osiągnięcie przez nią celów środowiskowych w terminie późniejszym (do roku 2021 lub później do 2027) niż ustawowo przewidziany, organ stwierdził (s. 5/6 skarżonej decyzji): "Mając na uwadze powyższą derogację, istotnego znaczenia nabiera uzyskanie pewności, że realizacja planowanej kopalni, której funkcjonowanie przewidziano na czas ok. 30 lat, nie doprowadzi do pogorszenia i tak obecnie złego stanu wód potoku, a tym samym nie zagrozi osiągnięciu w powyższym terminie ww. celów środowiskowych. Niezbędnym w tym aspekcie jest ustalenie oddziaływań planowanego przedsięwzięcia wraz z odniesieniem ich do poszczególnych elementów oraz norm jakości charakteryzujących wytyczony cel środowiskowy". Ocena możliwości osiągnięcia celu środowiskowego przez daną JCWT możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do analizy jej stanu wód wskutek realizacji przedsięwzięcia. A zatem bez uzyskania pewności, że stan wód JCWP K. nie ulegnie pogorszeniu w związku z długoletnią działalnością kopalni, nie jest możliwe twierdzenie, że nastąpi osiągniecie przez nią celu środowiskowego, którym jest dobry stan wód.

W skardze też podniesiono, że GDOŚ dopuścił się istotnych uchybień w zakresie analizy materiału dowodowego w związku z prezentowanym stanowiskiem o braku przeprowadzenia oceny wymaganej przez art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ w odniesieniu do JCWPd, występujących w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej, "w obszarze zasięgu prognozowanych wpływów projektowanej eksploatacji przedsięwzięcia nie znajdują się żadne jednolite części wód podziemnych". Omawiany zarzut został podniesiony również w kontekście naruszenia przez GDOŚ przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 8 oraz 77 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady swobodnej oceny dowodów). Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska, które z uwagi na fakt, że stoi w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem GDOŚ - organu wyspecjalizowanego w sprawach dotyczących ochrony środowiska, winno zostać szczegółowo uzasadnione.

Zgodnie z zamieszczoną w załączniku nr 3 obowiązującego w sprawie PGWD mapą nr 4, cały obszar dorzecza W. został podzielony na jednolite części wód podziemnych. Jak wynika z ww. mapy planowane przedsięwzięcie oraz obszar jego oddziaływania znajdują się w obrębie przynajmniej jednej jednolitej części wód podziemnych - JCWPd 146 o kodzie [...] (dodatkowe informacje dotyczące lokalizacji ww. JCWPd organ powziął ze stron internetowych Państwowej Służby Hydrologicznej. Nie ma także podstaw do przyjęcia a priori twierdzeń strony skarżącej zawartych w późniejszym piśmie procesowym z [...].10.2013 r., niepopartych żadnymi dowodami, iż wydobycie prowadzone na dużych głębokościach 500-700 m z pewnością nie będzie miało wpływu na stan wód słodkich, usytuowanych na głębokości 200 (350) m. Okoliczności te wymagają precyzyjnego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zweryfikować należy zatem przydatność w rozpatrywanej sprawie tezy skarżącej, że poziom wód karbońskich został ukształtowany podczas wcześniejszej (płytszej) eksploatacji, prowadzonej przez KWK J., o której jest informacja w raporcie. Wytworzył się wówczas lej depresyjny. Górotwór został już zdrenowany, dlatego też planowana działalność nie naruszy poziomu wód k..

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w efekcie zarówno autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i organ I instancji z góry – w sposób nieuprawniony - założyli, bez zbadania lokalizacji przedsięwzięcia i jego obszaru oddziaływania względem wyznaczonych we wskazanym PGWD jednolitych części wód podziemnych, ich nieistnienie (pismo procesowe skarżącej z 25.10.2013 r. zasugerowało brak na nie wpływu zamierzonej działalności). Wadliwie nie przeprowadzono analizy możliwości osiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych dla ww. JCWPd, a przez to naruszono art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy.

Rolą inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wskazanie, która z wyznaczonych w PGWD - JCWPd, znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia oraz ustalenie, w oparciu o informacje zawarte w omawianym dokumencie planistycznym, wyznaczonego dla niej celu środowiskowego, a także przeprowadzenie analizy możliwości jego osiągnięcia wskutek realizacji planowanej inwestycji.

Zdaniem skarżącej, dokonanie ustaleń wymaganych w świetle art. 80 ust. 2 ustany 005 w odniesieniu do "prawa korzystania z przestrzeni pod powierzchnią ziemi (bez wykorzystania terenu)", nie może być przeprowadzane w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu - przestrzeni znajdującej się na powierzchni ziemi.

Odnosząc się do przytoczonej tezy wskazać należy, że w myśl art. 80 ust. 2 ustawy OOŚ, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012 oraz dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin.

Niewątpliwie przedsięwzięcie, które zamierza realizować K. Sp. z o.o. nie zostało przez ustawodawcę wyłączone z obowiązku stwierdzenia jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem koncesja, którą inwestor będzie musiał uzyskać dotyczy wydobywania kopalin. Z zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że intencją ustawodawcy było poddanie omawianej regulacji całej działalności związanej z eksploatacją kopalin.

Zatem przyjęcie tezy skarżącej, iż w stosunku do analizowanego przedsięwzięcia zasadnym jest wyłącznie badanie zgodności lokalizacji realizowanego na powierzchni terenu zakładu górniczego względem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziłoby do rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy OOŚ. Celem omawianego kryterium oceny zamierzeń inwestora jest zbadanie, czy działalność prowadzona w ramach przedsięwzięcia, poprzez jego lokalizację w danym miejscu, nie naruszy przepisów prawa miejscowego, w szczególności, gdy wpływa ona wprost na zagadnienia objęte ich regulacją (np. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych), tak jak w przedmiotowej sprawie. Nie może budzić wątpliwości, co zauważył NSA m. in. w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 829/11, że wydobywanie kopalin bez spowodowania ujemnych oddziaływań na środowisko, a także nieruchomości gruntowe, nie jest możliwe.

Wobec tego konieczne było zbadanie zgodności lokalizacji omawianego przedsięwzięcia z przeznaczeniem terenu, pod którym inwestor będzie uprawniony do prowadzenia eksploatacji, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w odniesieniu do pozostałych zapisów planu, które na danym terenie obowiązują.

Nie jest przy tym uprawniona argumentacja organu, iż wyklucza to powołanie się na nadal obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w dalszym ciągu przewidujące na tym obszarze działalność górniczą prowadzaną w obrębie obszaru górniczego J., zlikwidowanej Kopalni Węgla Kamiennego "J." S.A., wyznaczonego na podstawie koncesji ważnej do [...].08.22 r., która obecnie nie występuje już w obrocie prawnym. Plany miejscowe nie kwestionują faktu istnienia tej koncesji. Dopuszczały prowadzenie na przedmiotowym obszarze działalności wydobywczej, a zatem wygaśnięcie wskazanej koncesji (decyzją Ministra Środowiska z dnia [...].10.2009 r. wygaszono koncesję, w dniu [...] listopada 2009 r. wykreślono obszar górniczy [...] dla wydobywania węgla za złoża "J.") nie stanowi przeszkody w powołaniu się na tę okoliczność, w kontekście spełnienia przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to m. in. z faktu, że skarżąca dopóki nie uzyska koncesji na swą działalność, nie będzie mogła żądać umieszczenia jej w planie miejscowym. Jednocześnie, przy ocenie owej zgodności, konieczne stanie się ustalenie, czy planowany obszar górniczy istotnie, w całości zlokalizowany jest w granicach obszaru górniczego [...], zlikwidowanej Kopalni Węgla Kamiennego "J." S.A. Przytoczone rozważania Sądu odnoszą się do części podziemnej przedsięwzięcia. Uchybienie organu odwoławczego w tym zakresie pozostaje bez wpływu na trafność zaskarżonej decyzji.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast spełnienie wymogu zgodności co do części naziemnej przedsięwzięcia (zakładu). Skarżąca zamierza uruchomić zakład wydobywczy, co nie mieści się w potocznym rozumieniu pojęcia przemysłu (P). Zatem obowiązkiem organu I instancji, ponownie rozpatrującego tę sprawę będzie ustalenie, czy wskazany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego J. w przyjętych definicjach pozwala pod pojęciem przemysłu rozumieć także usytuowanie zakładu wydobywczego, które to ustalenia przesądzą o zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu dla części naziemnej (zakładu).

Zdaniem skarżącej, GDOŚ bezzasadnie uznał, że przedstawione w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko warianty realizacji przedsięwzięcia, których wymóg zawarcia w tym dokumencie wynika z art. 66 ust. 1 pkt 5 a ustawy OOŚ, są nieracjonalne. W opinii skarżącej organ odwoławczy, rozstrzygając o tej kwestii, za decydujący uznał czynnik ekonomiczny przedstawionych wariantów, pomimo ich akceptacji przez inwestora.

Z uwagi na charakter i specyfikę przedsięwzięcia, które jest nierozerwalnie związane z lokalizacją złoża kopaliny należy się zgodzić, że spółka miała ograniczoną możliwość przedstawienia racjonalnych wariantów alternatywnych. Jednakże w pierwszej kolejności należy zauważyć, że to nie GDOŚ zdyskwalifikował zaproponowane w raporcie warianty realizacji planowanej inwestycji (dot. lokalizacji zakładu górniczego oraz technologii wydobycia węgla), lecz zostało to uczynione już właśnie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie skoncentrowano się wyłącznie na wskazaniu powodów uniemożliwiających ich realizację. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, iż tym samym żadnego z przedstawionych wariantów nie można uznać za racjonalną alternatywę planowanego przedsięwzięcia, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a ustawy OOŚ. Swoje stanowisko GDOŚ uzasadnił, odnosząc się do konkretnych zapisów zawartych we wskazanym raporcie, wśród których czynnik ekonomiczny stanowił jeden z wielu argumentów, jakie autor raportu wskazał jako przesądzające o odstąpieniu od realizacji przedsięwzięcia w danym wariancie. Nie znajduje więc potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy twierdzenie skarżącej, jakoby o stanowisku organu odwoławczego przesądziły przesłanki ekonomiczne związane z realizacją wskazanych wariantów, które są traktowane przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jako kwestie drugorzędne. Stwierdzając, że inwestor nie byłby w stanie zrealizować budowy zakładu górniczego w przedstawionej alternatywnej lokalizacji, GDOŚ, poza odwołaniem się do stwierdzeń autora raportu, o konieczności poniesienia kosztów nieadekwatnych do rozwoju zakładu, przywołał również argumenty wskazujące na - konieczność całkowitego przebudowania infrastruktury kolejowej i drogowej dla potrzeb zakładu górniczego znajdującego się w centrum miasta oraz na brak zgody władz miasta na taką lokalizacje zakładu górniczego. Natomiast w odniesieniu do przedstawionej alternatywnej technologii wydobycia węgla (zgazowanie), GDOŚ przywołał za autorem raportu, poza wysokimi kosztami jej stosowania, fakt bardzo dużych szkód w środowisku podziemnym wywołanych przez tę technologię, a co najważniejsze - brak możliwości jej stosowania w miejscach, gdzie na powierzchni znajduje się zabudowa mieszkalna.

Za mijające się z prawdą należy przy tym uznać twierdzenie skarżącej jakoby w raporcie jedynie "co do zasady" wskazano gęste zaludnienie powierzchni obszaru górniczego jako czynnik dyskwalifikujący stosowanie proponowanej technologii. Omawiając to rozwiązanie technologiczne w raporcie (s.126) stwierdzono bowiem: "metoda taka może zostać zastosowana tylko tam gdzie na powierzchni nie ma zabudowy mieszkalnej". Wobec tego twierdzenie przez skarżącą na etapie skargi do Sądu, iż nie jest wykluczone przy użyciu odpowiednich rozwiązań techniczno-projektowych zastosowanie wymienionej technologii, pomimo gęstej urbanizacji obszaru J., stawia wiarygodność informacji zawartych w raporcie pod znakiem zapytania.

Wobec tego bezpodstawnym staje się zarzut naruszenia przez GDOŚ art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. w związku z zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji wnioskiem o braku przedstawienia w raporcie innych możliwych do realizacji wariantów przedsięwzięcia.

Jednym z wymogów dotyczących zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest, w myśl art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ, przedstawienie opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji. A zatem niezależnie od charakteru przedsięwzięcia powyższy wymóg należy odnieść zarówno do terenu jego realizacji, jak również do całego obszaru jego oddziaływania, w przypadku gdy wykracza ono poza dany teren. W przedmiotowej sprawie, na co wskazał GDOŚ w skarżonej decyzji, obowiązek przedstawienia opisu elementów przyrodniczych został odniesiony (z licznymi uchybieniami) wyłącznie do terenu, na którym zaplanowano budowę zakładu górniczego, zupełnie zaś pominięto cały obszar górniczy, w obrębie którego planowane jest eksploatacja złoża J.. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż poza faktem, że obszar górniczy jest miejscem realizacji przedsięwzięcia (konsekwencją czego, z uwagi na występujące na nim tereny zamknięte, RDOŚ w K. był właściwym organem do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), stanowi on główny obszar jego oddziaływania. W obszarze górniczym, co wynika m.in. z raportu, wystąpią bezpośrednie skutki planowanej eksploatacji, tj. osiadanie i odkształcenie terenu (w tym największe na terenach leśnych), a także, co jest niezwykle istotne, zmiany w układzie hydrogeologicznym (zmiana poziomu zwierciadła wody względem powierzchni terenu). Może to spowodować znaczne i nieodwracalne zmiany w funkcjonujących obecnie na tym terenie siedliskach przyrodniczych wraz z zasiedlającymi je zespołami flory i fauny. W sporządzonym w sprawie raporcie oraz jego uzupełnieniu praktycznie w ogóle nie zawarto informacji dotyczących środowiska przyrodniczego występującego w obszarze górniczym, przez co niemożliwa stała się ocena wpływu planowanej działalności górniczej na poszczególne elementy przyrodnicze, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy. Zatem bez szczegółowych danych o występujących na tych terenach siedliskach przyrodniczych oraz gatunkach flory i fauny, niemożliwe jest ustalenie skutków przyrodniczych, które wywoła planowane przedsięwzięcie, jak również wskazanie właściwych środków minimalizujących lub kompensacyjnych.

Skarżąca zarzuciła GDOŚ wykroczenie poza granice wymogu zawartego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ poprzez wskazanie w skarżonej decyzji, iż już sama wiedza o występujących w obszarze górniczym oddziaływaniach, w szczególności na terenach leśnych, winna stanowić przesłankę do przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej i oszacowania skutków tych oddziaływań. O ile rzeczywiście przywołany przepis nie nakłada wprost obowiązku dokonywania inwentaryzacji przyrodniczej, to bezwzględnym warunkiem jest, aby przedstawiony w raporcie opis elementów przyrodniczych zawierał aktualne oraz szczegółowe dane. Powoływanie się wyłącznie na dane wynikające z literatury przedmiotu może być uznane za czyniące zadość wskazanym przepisom jedynie wówczas, gdy informacje tam zamieszczone są pełne i obrazują obecny, a nie przeszły stan środowiska w danym miejscu. Niewątpliwie inwentaryzacja przyrodnicza wspomniana została z tego względu, że stanowi najlepsze źródło danych o elementach przyrodniczych występujących w czasie teraźniejszym na danym obszarze, a jej szczegółowość jest dostosowana do skali i rodzaju oddziaływań konkretnego przedsięwzięcia.

Formułując kwestionowaną przez skarżącą tezę, GDOŚ kierował się (jak wynika z odpowiedzi na skargę) domniemaniem, że gdyby inwestor posiadał aktualne dane przyrodnicze dotyczące obszaru górniczego J., to zawarłby je w przedłożonej dokumentacji.

Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał braków konkretnych grup organizmów fauny i flory, bowiem materiał dowodowy praktycznie nie odnosi się do żadnych elementów przyrodniczych występujących na obszarze górniczym. Wymogu tego w odniesieniu do przedmiotowego obszaru o powierzchni 12 km2 nie spełniają także szczątkowe informacje o typach siedliskowych oraz składzie gatunkowym lasów znajdujących się jedynie w sąsiedztwie zakładu górniczego.

To uprawniało GDOŚ do stwierdzenia, że do oceny skutków realizacji planowanego przedsięwzięcia, w szczególności wskutek wywołanych eksploatacją węgla zmian warunków hydrologicznych, niezbędne jest przedstawienie pełnego wykazu siedlisk przyrodniczych oraz gatunków zwierząt i roślin zasiedlających zarówno miejsce realizacji, jak i obszar oddziaływania przedsięwzięcia. Ze względu na przewidywane skutki, w szczególności związane ze zmianą powierzchni ziemi oraz poziomu wód, oddziaływanie przedsięwzięcia dotyczyć będzie ww. elementów środowiska.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przez GDOŚ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. w związku z uwagami, jakie organ odwoławczy poczynił w odniesieniu do zaproponowanego w raporcie oraz zaakceptowanego przez RDOŚ w K. siedliska zastępczego dla usuwanych z terenu zakładu górniczego chronionych gatunków roślin. Zdaniem skarżącego, GDOŚ odniósł się do działań nie objętych zakresem i przedmiotem planowanego przedsięwzięcia, bowiem K. Sp. z o. o. obejmie w posiadanie uporządkowany i zniwelowany teren.

Skarżąca pominęła istotny fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na realizację przedsięwzięcia, co oznacza, iż obejmuje nie tylko etap jego funkcjonowania, ale również etap budowy. Zatem wszelkie działania podejmowane w ramach przygotowania terenu do zrealizowania zaplanowanej inwestycji muszą zostać poddane ocenie w ramach postępowania w sprawie wydania tej decyzji, niezależnie od tego, jaki podmiot (obecny właściciel terenu czy inwestor) będzie odpowiedzialny za ich przeprowadzenie. Wyłączenie zaś z zakresu przedsięwzięcia tych działań, do których w przedmiotowej sprawie należy m. in. usuwanie zieleni pod budowę przyszłego zakładu górniczego, prowadziłoby do niedopuszczalnego w świetle przepisów ustawy OOŚ podzielenia przedsięwzięcia, skutkującego pozostawieniem jego części bez jakiejkolwiek oceny. W raporcie prawidłowo wskazano na oddziaływanie związane z realizacją zakładu górniczego polegające m. in. na usuwaniu z jego terenów chronionych gatunków roślin, w odniesieniu do którego organ I instancji zasadnie wskazał potrzebę przeprowadzenia zabiegów minimalizujących, polegających na przeniesieniu wyszczególnionych gatunków roślin do siedliska zastępczego. Ponadto błędnym jest pogląd skarżącej, jakoby "kwestie dotyczące niszczenia siedlisk były przedmiotem innych postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody". Podkreślenia zatem wymaga, iż obowiązek uzyskania zgody na zniszczenie siedlisk chronionych gatunków roślin lub zwierząt, w żadnym wypadku nie zwalnia z wymogu oceny takiego oddziaływania oraz określenia stosownych działań minimalizujących lub kompensacyjnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rolą oceny oddziaływania na środowisko jest określenie wpływu inwestycji na całość środowiska i wszystkie jego elementy oraz takie sformułowanie warunków realizacji inwestycji, aby maksymalnie zminimalizować negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zarówno w okresie budowy, jak i eksploatacji. Bez związku pozostaje tutaj fakt, iż warunki określone przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach mogą prowadzić do konieczności uzyskania przez inwestora innych decyzji czy pozwoleń. Jeżeli warunek dotyczy zastosowania zabiegów minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na przyrodę, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek szczegółowego sformułowania zaleceń związanych z określeniem czasu, miejsca oraz technik wykonania czynności. Musi on bowiem zapewnić, że nałożony przez niego warunek dotyczących zabiegów minimalizujących zostanie wykonany skutecznie, odpowiednimi metodami oraz w określonym czasie. Dlatego organ środowiskowy podczas procedury oceny oddziaływania na środowisko zobowiązany był odnieść się i zbadać, czy miejsce, do którego planuje się przesiedlić wskazane gatunki, charakteryzuje się takimi parametrami środowiskowymi, które zapewnią przeżycie, właściwe funkcjonowanie i rozwój przenoszonych gatunków w docelowym miejscu. Wobec wskazanych licznych i poważnych uchybień RDOŚ w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, nieuprawniony pozostaje zarzut skargi, że skoro organ odwoławczy powziął wątpliwości do wielu kwestii przedstawionych w raporcie oraz w decyzji I instancji, to powinien w trakcie trwającego postępowania odwoławczego wystąpić do spółki o stosowne wyjaśnienia. Prowadziłoby to do wykazania bezprzedmiotowości zastrzeżeń GDOŚ i pozwoliło na wydanie decyzji reformatoryjnej. Taka argumentacja nie jest uprawniona, bowiem niemal wszystkie zarzuty GDOŚ są uprawnione.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przez GDOŚ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji reformatoryjnej naprawiającej błąd RDOŚ w K. polegający na braku zawarcia w osnowie swojej decyzji stanowiska w przedmiocie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowiskowo. Podstawą uchylenia decyzji RDOŚ w K. było naruszenie przede wszystkim art. 81 ust. 3, brak prawidłowych ustaleń w spełnieniu wymogów z art. 80 ust. 2 ustawy OOŚ oraz przyjęcie za podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska niespełniającego wymogów określonych przez ustawę OOŚ. Wskazane naruszenia przepisów prawa, bez względu na fakt niedopełnienia obowiązku wynikającego art. 81 ust. 1 pkt 4 ustawy OOŚ, skutkowały koniecznością uchylenia w całości decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co istotnie wykluczyło możliwość wydania decyzji reformatoryjnej. Wskazując na brak w osnowie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganego stanowiska, GDOŚ wyjaśnił organowi I instancji konsekwencje prawne wynikające z popełnionego uchybienia oraz zwrócił uwagę na konieczność sformułowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prawidłowej sentencji decyzji. Naruszenie art. 80 oraz 136 K.p.a. zostało podniesione w związku z zaniechaniem przez GDOŚ przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Podstawą prawną do wydania skarżonej decyzji był art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zawiera istotne braki lub uchybienia normom prawa materialnego a także procesowego, organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Artykuł 136 K.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Podstawowymi kryteriami uprawniającymi w ogóle do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowanych jest spełnienie obowiązków wynikających m.in. z art. 80. ust. 2 oraz 81. ust. 3 ustawy OOŚ. W analizowanej sprawie, dokonując weryfikacji wymaganej przez pierwszy z tych przepisów pominięto, na co wskazuje uzasadnienie decyzji organu I instancji, analizę najistotniejszych zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bez której nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (lokalizacja zakładu kopalni na terenie oznaczonym w planie symbolem P - przemysł). Ponadto w odniesieniu do wymogu określonego przez drugi z tych przepisów, praktycznie w ogóle nie została zbadana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na co wskazał GDOŚ w skarżonej decyzji, kwestia możliwości nieosiągnięcia celów środowiskowych przez narażone, wskutek realizacji zaplanowanego przedsięwzięcia, jednolite części wód.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów, mający jednocześnie decydujący wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy, stanowczo wykracza poza ramy prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zastosowanie w takiej sytuacji art. 136 K.p.a. prowadziłoby do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z urzędu nie stwierdził istnienia innych istotnych wad tej decyzji, które musiałyby prowadzić do jej uchylenia.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.