Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 314/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność mpzp w części
odrzucono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi W.U. , B.R. i J.S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 18 września 2013 r. nr 323/XXXVII/2013 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w Gminie M. I. odrzuca skargę J.S. ; II. stwierdza nieważność obszaru 110 MN1 w części załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; III. stwierdza w części graficznej załącznika nr 1 do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieważność obszaru 2KDD w granicach linii rozgraniczającej pas drogowy 2KDD i obejmujący działki nr nr [....] ; IV. zwraca skarżącej J.S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego; V. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżących W.U. , B.R. kwotę 300 zł ( słownie: trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZADSADNIENIE

Rada Miejska w Myślenicach uchwałą Nr 323/XXXVlI/2013 z dnia 18 września 2013 r. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzyszkowice w Gminie Myślenice, w jej granicach administracyjnych.

W.U. , B.R. , J.S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na powyższą uchwałę w dniu 29 stycznia 2014 r. (data stempla z dziennika podawczego organu).

Skarga została poprzedzona wezwaniem skierowanym przez B.R. i W.U. do Rady Miejskiej w Myślenicach do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą w dniu 5 grudnia 2013 r. Skarżąca J.S. nie wniosła wezwania.

Uchwałą z dnia 30 grudnia 2013 r. nr 370/XLI/2013 Rada Miejska w Myślenicach odmówiła uwzględnienia wezwania W.U. i B.R. do usunięcia naruszenia prawa, którą doręczono zainteresowanym w dniu 7 stycznia 2014 r. ( W.U. ) i w dniu 3 stycznia 2014 r. ( B.R. ).

W skardze zarzucono, że uchwała:

1) spowoduje znaczne zmniejszenie powierzchni działek nr [.....] oraz [.....] co pociąga za sobą ograniczenie co do planów ich ewentualnej przyszłej zabudowy;

2) spowoduje utratę wartości działek skarżących o numerach nr nr [.....] jako działek pod zabudowę mieszkaniową ponieważ działki te w przypadku realizacji planu przyjętego uchwałą będą z dwóch stron graniczyły drogami wobec czego będzie tam panował nadmierny ruch;

3) jest wyrazem nadużycia władztwa planistycznego z uwagi na fakt, że w ocenie skarżących nie jest konieczne poprowadzenie drogi poprzez działkę należącą do skarżących, to jest działkę nr [.....] dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszarów 108MN1, 106MN1, 17MU ponieważ istnieje urządzona droga po działce nr [.....] ;

4) w procedurze podjęcia Uchwały, zdaniem skarżących, doszło do naruszeń - skarżące wskazują na brak informacji o uchwaleniu nowego Planu zagospodarowania przestrzennego oraz na niezgodność postanowień Planu ze Studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Myślenicach wniosła o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdzono, że zarzuty te sprowadzają się de facto do próby wykazania przez skarżące, że zakwestionowana uchwała wpływa negatywnie, naruszając tym samym prawo, na sferę uprawnień właścicielskich skarżących w odniesieniu do działek nr nr [.....] , na których ma być zrealizowana droga dojazdowa.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p. ) w związku z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda gmina posiada legitymację, aby w drodze uchwały podjętej przez organ ustawodawczy gminy, jakim jest rada gminy, a w tym przypadku Rada Miejska w Myślenicach, kierując się szeroko rozumianym interesem publicznym wyrażającym się w postaci zagwarantowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gminy, stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wpływać na sposób wykonywania prawa własności podmiotów, których nieruchomości zlokalizowane są na obszarze objętym planem. Organ powołał fragment uzasadnienia z wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. Sygn. II OSK 1978/11,w którym wskazano na fakt, że prawo własności jako wartość chroniona przez przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a także wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Podobnie wypowiedziano się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2009 r. Sygn. II SA/Kr 113/09 (LEX nr 582995).

Organ wskazał na bardzo wyraźnie podkreślenie w orzecznictwie uprawnień gminy, jako organu odpowiedzialnego za politykę przestrzenną na terenie gminy, a tym samym dopuszczalność wpływu, w drodze uchwał planistycznych, na uprawnienia właścicieli nieruchomości objętych regulacją postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, również w innych, licznych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w orzeczeniach WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 603/10 (LEX nr 1085866); WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 794/11 (LEX nr 1109962); WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 675/10 (LEX nr 752129). Ze wspomnianego bogatego orzecznictwa sądowego wyraźnie wynika, że nawet w przypadku zaistnienia naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi to dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

Powyższe wywody wraz z przytoczeniem stosownego orzecznictwa stanowią w ocenie Rady Miejskiej w Myślenicach odpowiedź na argumentację skargi na uchwałę, która dotyczy utraty wartości działek należących do skarżących i nadmiernego ruchu w okolicy tychże działek z uwagi na planowany przebieg dróg publicznych.

Na marginesie wskazano w odniesieniu do tej części skargi, gdzie podniesiono utratę walorów mieszkalnych działek przez które poprowadzone zostaną drogi, że przedmiotowe działki przymiot mieszkalnych posiadają właśnie w związku z uchwaleniem skarżonej uchwały. Przed podjęciem zaskarżonej obecnie uchwały działki skarżących leżały w terenach rolnych.

W ocenie Rady Miejskiej w Myślenicach, określając przebieg drogi publicznej, w części przebiegającej po działkach skarżących, jak w załączniku nr 1 do Uchwały - strony 55 i 56, nie dopuszczono się naruszenia zasad planowania przestrzennego określonego w u.p.z.p., w stopniu przekraczającym uprawnienia gminy, w zakresie wspomnianego powyżej władztwa planistycznego.

W odniesieniu natomiast do zarzutu, iż tereny obszarów 108MN1, 106MN1, 17MU mogą mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez urządzoną drogę przebiegającą po działce nr [.....] nie zaś po działce skarżących, czyli działce nr [.....] , stwierdzono, że Gmina w granicach władztwa przyznanego jej przepisami prawa podejmuje decyzję po rozważeniu najkorzystniejszych z punktu widzenia mieszkańców wariantów rozwiązań.

Jeśli chodzi o tę część argumentacji podkreślono, że w pierwotnym projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu podczas I wyłożenia w dniach od 24 stycznia 2013 r. do 13 lutego 2013 r. dla wskazanych obszarów przewidziano komunikację poprzez drogę opisaną jako 2KDD, która łączyła się z drogą oznaczoną jako 3KDD stanowiącą połączenie między drogą na obszarze J. a drogą 1KDL. Po działce nr [.....] przebiegała w projekcie droga opisana jako 5KDW stanowiąca łącznik między drogą 2KDD, a drogą lokalną na obszarze J.

Jednakże w toku procedury planistycznej - w tym - w wyniku zgłoszonych przez właścicieli gruntów wielu uwag do wyłożonego projektu planu zrezygnowano z poprowadzenia drogi 2KDD w pierwotnym zakresie, to jest poprzez cały obszar 108MN1 aż do łącznika między drogą lokalną na obszarze Jawornika, a drogą 1 KDL oznaczonego jako 3KDD. Kierowano się w tym wypadku z jednej strony przesłankami ochrony słusznych interesów mieszkańców, a z drugiej koniecznością zapewnienia obszarom przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługi prawidłowego dostępu do systemu dróg publicznych. W wyniku powyższego droga 5KDW po działce nr [.....] zyskała oznaczenie jako 2KDD stanowiąc kontynuację drogi o tym samym oznaczeniu i łączącej się z drogą 6KDW. Powyższe miało miejsce z uwagi na konieczność skomunikowania drogi oznaczonej jako 1KDL z drogą na obszarze J.

Dodatkowo wskazano, że po pierwszym wyłożeniu dokumentacji do publicznego wglądu - kiedy działka [.....] określona była jako 5KDW Skarżące nie składały żadnych uwag. Jak zatem wynika z powyższego wzięto pod uwagę różne rozwiązania, stanowiska właścicieli nieruchomości położonych w obszarach planu i ostatecznie podjęto uchwałę stanowiącą w ocenie Rady Gminy Myślenice najlepsze rozwiązanie. Nie można zatem mówić o nadużyciu władztwa planistycznego Gminy. Nie jest też prawdą, iż projekt drogi na działkach skarżących nie pojawił się w pierwszym projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu od 24 stycznia 2013 r. do dnia 13 lutego 2013 r.

Nadto odnosząc się do argumentów Skarżących o niezgodności planu przyjętego uchwałą ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice podkreślono, że w ocenie Rady Miejskiej w Myślenicach, taka niezgodność nie zachodzi w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżących, iż zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak się przyjęło w doktrynie i orzecznictwie: "Szczególny problem związany z wykładnią obowiązujących przepisów u.p.z.p. w zakresie związków treści studium z treścią planów miejscowych wynika ze sformułowanego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiążącego charakteru ustaleń studium w stosunku do planów miejscowych, a w konsekwencji: określenia w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. obowiązku badania stopnia zgodności przewidywanych w planie rozwiązań z ustaleniami studium, nakazania w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójtowi sporządzania projektu planu zgodnie z zapisami studium oraz określonego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wykładnia literalna wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że związanie ustaleniami studium treści planu miejscowego polega na zgodności przepisów planu z przepisami studium, przy czym określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg niesprzeczności powoduje, że plan miejscowy może precyzować ustalenia studium w stosunku do objętego nim obszaru. Nie wszystkie bowiem ustalenia studium muszą być dosłownie przeniesione i przełożone w postanowieniach planu miejscowego w sposób prosty i jednoznaczny, znajdując w całości swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednak w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. Tak więc o ile przepisy planu miejscowego zawierać będę regulacje znajdujące podstawę w granicach władztwa planistycznego gminy, które nie znajdują podstawy w studium, należy je uznać za nienaruszające studium, o ile nie powodują uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (tak: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz Izdebski H., Zachariasz I. LEX 2013).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślono, że teren, w którym położone są działki skarżących w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice oznaczony jest jako M3. Zgodnie z postanowieniami wspomnianego studium tereny te są przeznaczone dla funkcji mieszkaniowej, zaś w doprecyzowaniu powyższego wskazano, z podstawowym kierunkiem działań w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej jest utrzymanie, porządkowanie kontynuacja, uzupełnianie i rozwój zabudowy mieszkaniowej w różnych formach wraz z pełną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, obejmującą dojazdy, zespołu garażowe i parkingi.

W ocenie Rady Gminy Myślenice powyższe nie pozwala na przyjęcie, że przyjęto w zaskarżonej uchwale postanowienia sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice.

Nadto podkreślono, że załączona do odpowiedzi dokumentacja formalno -prawna, obrazująca przebieg procedury planistycznej, poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, stanowi dowód na to, że w odniesieniu do przedmiotowego planu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, naruszenia trybu jego sporządzenia a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w rozumieniu treści art. 28 u.p.z.p. skutkującym nieważnością uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W tej sprawie Sąd objął swoim rozstrzygnięciem skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach Nr 323/XXVII/2013 z dnia 18 września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych, zwanej dalej "planem miejscowym".

Przechodząc do rozstrzygania tej sprawy należy jeszcze podnieść, że ze względu na art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga J. S. podlega odrzuceniu, ponieważ skarżąca ta nie poprzedziła swojej skargi wezwaniem wniesionym w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierowanym do Rady Miejskiej w Myślenicach. Wezwanie z daty 3 grudnia 2013 r. zawierało podpis jedynie B.R. i W.U. a nie J.S.

Rozpoznając skargę wniesiona przez pozostałe skarżące B.R. i W.U. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał tak zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego jak i właściwości organów oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że nie nastąpiło naruszenie właściwości organów. Rada Miejska w Myślenicach, jako właściwy organ planistyczny, uchwaliła zaskarżony plan miejscowy. Również Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice – jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej w Myślenicach podejmował przypisane temu organowi działania w procedurze planistycznej.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miejska w Myślenicach uchwałą z dnia 16 lutego 2011 r. Nr 34/V/2011 przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Myślenicka z 10 marca 2011 r.) oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, do dnia 18 kwietnia 2011 r. (czyli w terminie nie krótszym niż 21 dni od dnia ogłoszenia).

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zawiadomił pismem z dnia 17 marca 2011 r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Należy stwierdzić, że w sposób całkowicie prawidłowy ustalono krąg organów administracyjnych objętych wymogiem zawiadomienia. Przedłożone przez te organy wnioski zostały rozpatrzone. Zostało złożonych 217 wniosków przez mieszkańców, które także zostały rozpatrzone. Wnioski (nr 203 i 204) co do zmiany przeznaczenia działek na cele budowlane złożyły W.U. i B.R. i wnioski te zostały uwzględnione.

Uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym zakres prognozy oddziaływania na środowisko sporządzanego planu miejscowego. Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona w 2012 r. Kolejna prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona w styczniu 2013 r. i jeszcze jedna w czerwcu 2013 r. Został sporządzony przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice projekt miejscowego planu. Została sporządzona w grudniu 2011 r. prognoza skutków finansowych.

Stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o zaopiniowanie projektu planu miejscowego do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która to Komisja wyraziła swoją pozytywną opinię w dniu 13 marca 2012 r.

Pismami z dnia 23 lutego 2012 r., 24 lutego 2012 r., 27 lutego 2012 r. i 5 kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o zaopiniowanie projektu planu miejscowego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wójtów sąsiednich gmin, geologa wojewódzkiego, starosty Powiatu Myślenickiego, Komendy Wojewódzkiej i Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Spełnione tym zostały warunki wynikające z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. organy zaopiniowały pozytywnie projekt planu (z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska dokonywano dwukrotnego opiniowania).

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Wojewody Małopolskiego, Zarządu Województwa Małopolskiego i Zarządu Powiatu Myślenickiego. Organy te uzgodniły projekt planu miejscowego.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - uzgodnienie z dnia 27 lutego 2012 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do: 1) Komendanta Wojewódzkiego Policji – uzgodniono postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r; 2) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – uzgodniono postanowieniem z dnia 31 maja 2012 r.; 3) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – uzgodnienie z dnia 24 lutego 2012 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do zarządców dróg (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Powiatowy Zarząd Dróg w Myślenicach oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich Krakowie) - uzgodnienia z dnia 5 kwietnia 2012 r. i dnia 23 lutego 2012 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Karpackiego Oddziału Straży Granicznej – tylko Karpacki Oddział Straży Granicznej pozytywnie uzgodnił projekt planu miejscowego, pozostałe organy mnie zajęły żadnego stanowiska, stąd stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p. przyjęto uzgodnienie projektu planu z tymi organami.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret szóste u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego – organ ten pismem z dnia 28 lutego 2012 r. uzgodnił projektu planu miejscowego.

Następne, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy w Myślenicach wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie przed ww. ministrem zakończyło się decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nie rolne dla obszaru o powierzchni 35,16 ha oraz o odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolne dla obszaru o powierzchni 18,6161 ha, w tym dla całego obszaru 14MN1 (akta planistyczne "dokumentacja formalno-prawna", zakładka nr 12).

Następnie przez okres od 24 stycznia 2013 r. do dnia 13 lutego 2013 r. miało miejsce wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wraz z publiczną dyskusją. W zakreślonym terminie do wniesienia uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego, zostało wniesionych 170 uwag, z których część została uwzględniona (rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy w Myślenicach z dnia 19 marca 2013 r. i 22 kwietnia 2013 r.).

Po częściowym uwzględnieniu uwag, projekt planu miejscowego został ponownie przekazany, stosownie do art. 17 pkt 13 w związku z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. do uzgodnienia z:

a) Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad – uzgodnienie z daty 23 maja 2013 r.

b) Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – uzgodnienie z 24 maja 2013 r.

Uzyskano pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (opinia z daty 20 czerwca 2013 r.).

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice powtórnie wyłożył do publicznego wglądu projekt planu miejscowego w okresie od 4 lipca 2013 r. do dnia 24 lipca 2013 r. wraz z przeprowadzoną dyskusją publiczną w dniu 10 lipca 2013 r. Dokonano aktualizacji prognozy oddziaływania na środowisko.

Po publicznym wyłożeniu wniesionych zostało 12 uwag, które zostały (wszystkie) nieuwzględnione przez Burmistrza Miasta i Gminy w Myślenicach.

Dnia 18 września 2013 r. Rada Miejska w Myślenicach uchwaliła zaskarżony plan miejscowy, którego załącznikami są: załącznik graficzny (nr 1), sposób rozpatrzenia uwag wnoszonych do projektu planu miejscowego (nr 2) i sposób realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy (nr 3).

Tym samym opisana powyżej procedura pozwala na stwierdzenie, że miało miejsce naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego i to istotne naruszenie.

Nie ulega wątpliwości, że zwrócono się do ministra właściwego ds. rolnictwa o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister ten w drodze decyzji udzielił zgodę na zmianę przeznaczenia co do części wnioskowanych obszarów, ale co do pozostałej części takiej zgody odmówił. Zgodnie z pkt 2 treści decyzji Ministra z dnia 18 grudnia 2012 r. nie wszystkie obszary zgłaszane przez organy Miasta i Gminy Myślenice celem ich "odrolnienia", taką aprobatę uzyskało.

Porównując treść wniosku rolnego z rozstrzygnięciem decyzji ministra z daty 18 grudnia 2012 r. można stwierdzić, że wnioskiem był objęty między innymi obszar nr 14 MN1, a co do całego obszaru 14 MN1 odmówiono zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolne. Tymczasem porównując obszar 14 MN1 z obszarem 110 MN1 należy uznać, że obszar 110 MN1 stanowi część obszaru 14 MN1, na którego zmianę przeznaczenia na cele budownictwa mieszkalnego nie wyraził właściwy minister. Organy planistyczne dowolnie więc uznały, że działki nr [.....] i [.....] wchodzące w skład jednostki 110 MN1 mogą mieć przeznaczenie inne niż rolne bez uzyskania zgody właściwego ministra. W tym zakresie jest to oczywiste naruszenie procedury planistycznej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby część obszaru objętego wnioskiem skierowanych do właściwego ministra o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia – w razie nie wyrażenia takiej godny - mogło być zmienione jego przeznaczenie na cele nierolne. To zaś uzasadnia unieważnienie załącznika graficznego do zaskarżonego planu miejscowego w obszarze 110 MN1.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z taką treścią przepisu, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zasady te nie zostały w tej sprawie naruszone. W ocenie Sądu naruszenie zasad miało miejsce w zakresie sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do przebiegu drogi 2 KDD po działce nr [.....] oraz częściowo (w liniach rozgraniczających pas drogowy) po działkach nr nr [.....] .

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych po czterech wyłożeniach projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz odniesienie się do sposobu realizacji inwestycji infrastruktury technicznej należących do zadań gminy.

Zaskarżony plan miejscowy zawiera także stwierdzenie o nie naruszaniu ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice, ustalonego uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 maja 2010 r. Nr 407/LVIII/2010.

Sąd dokonując porównania ustaleń ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice z treścią planu miejscowego potwierdza, że ustalenia studium są respektowane w planie miejscowym.

Przechodząc do uzasadnienia naruszenia zasad sporządzania w tej sprawie planu miejscowego, Sąd doszedł do wniosku, że to naruszenie dotyczy zasadnego zarzutu skarżących W.U. i B.R. co do przekroczenia władztwa planistycznego i wytyczenia przebiegu drogi 2 KDD poprzez działki nr [.....] i fragmentarycznie poprzez działki nr nr [.....] w sposób objęty rysunkiem planu miejscowego.

Każda nieruchomość objęta planem miejscowym podlega określeniu co do sposobu i zasad jej wykorzystywania i nie mają właściciele takich działek możliwości skutecznego żądania określenia zagospodarowania ich działek zgodnie z ich wolą. To zasady kształtowania zagospodarowania przestrzennego wyznaczają sposoby korzystania z nieruchomości.

Plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności skarżących i w związku z odmienną wolą zagospodarowania części ich działek niż wynika to z planu miejscowego, narusza ich interes prawny. Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesadzić o nieważności części lub całości zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżących nie jest równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Istotą planowania przestrzennego jest przeznaczanie nieruchomości na różne cele. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, a to oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu.

Jak wynika z okoliczności tej sprawy następujące okoliczności mogłyby uzasadniać określenie takiego przedniego tej drogi: a) w pierwotnej wersji planu miejscowego po ww. działkach była wytyczona droga KDW; b) działka nr [.....] była przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego terenem nie przeznaczonym pod budownictwo. Dodatkowo Rada Miejska w Myślenicach podniosła, że miało miejsce wyważanie interesów zarówno skarżących, jak i właścicieli działek położonych w obszarze 108 MN1 co skutkowało uznaniem, że jednak określony w zaskarżonym planie przebieg drogi 2 KDD jest optymalny i w możliwie najlepszym zakresie pozwala na wytycznie trasy komunikacyjnej.

Z kolei skarżące podnoszą, że dowolnie wytyczono przebieg drogi 2KDD i nic nie uzasadniało takiego właśnie określenia przebiegu tej drogi. Skarżące zamierzały przeznaczyć działkę nr [.....] na inne cele niż droga, a tak usytuowana droga nie tylko, że obejmuje w całości działkę nr [.....] , ale i ogranicza możliwość zabudowy działek sąsiednich, w tym działek nr nr [.....] .

W ocenie Sądu w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, w której rzeczywiście wielu właścicieli działek objętych obszarem 108 MN1 wniosło uwagi co do wyznaczenia na ich obszarze projektowanych dróg, należało dokonać rozważenia przebiegu projektowanych dróg w ten sposób, aby w optymalnym zakresie wyważyć interesy właścicieli.

Analizując uzasadnienie uwag wnoszonych przez właścicieli działek w obszarze 108 MN1, należy wskazać, że podnosili oni następujące argumenty: L.L. , i inni......– uwaga dotycząca proponowanego przebiegu drogi 3 KDD po działkach nr nr nr [.....] , ponieważ będzie ona stanowiła problem przy podziale spadku (uwaga nr 39 po pierwszym publicznym wyłożeniu projektu planu miejscowego). W uwadze nr 40 L.L. jako właścicielka działek nr nr [.....] podniosła, że nie wyraża zgody na proponowany przebieg drogi 2 KDD i 3 KDD, ponieważ drogi są zbyteczne, a wszystkie działki na tym obszarze mają uregulowany dojazd do drogi publicznej po istniejących drogach stanowiących służebności gruntowe, a istniejące i projektowane drogi będą otaczały działki wnoszącej uwagę z trzech stron. A.U. i R.U. , właściciele działki nr [.....] wnosząc uwagę nr 41 podnieśli, że ich działka ma już zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez utwardzone drogi stanowiące służebności gruntowe, a w tym utwardzona jest droga na działce nr [.....] . Uzasadnieniem ich zarzutu było podniesienie, że nie wyrażają zgody na proponowany przebieg dróg, które będą przecinały ich działki i powodowały tym znaczny spadek ich wartości. Podobnej treści uwagi wnieśli A.U. i S.U. (uwaga nr 42 i nr 93) jako właściciele działki nr [.....] dodatkowo podnosząc, że projektowany przebieg drogi po ich działce będzie trudny do zrealizowania, skoro ich działka ma już wykonane ogrodzenie wraz z bramą wjazdową; a także I.W. (właścicielka działki nr [.....] , uwaga nr 62) także podnosząc, że na tym terenie są już drogi dojazdowe utwardzone. J.G. wniósł uwagę nr 105, domagając się likwidacji projektowanej na jego działce nr [.....] drogi 4 KDW, której przebieg uniemożliwi budowę drugiego budynku na tej działce, a wszystkie działki mają zagwarantowany dostęp do dróg publicznych. Wszystkie te uwagi zostały zaakceptowane.

Dla porządku należy wskazać, że skarżące wniosły po drugim publicznym wyłożeniu uwagę w której sprzeciwiły się proponowanej drodze na działach nr nr [.....] , uwaga ta jednak nie została zaakceptowana. W nieuwzględnionej uwadze G.G. wskazano, że projektowanie drogi powinno odbywać się po już istniejących drogach (uwaga dotyczy drogi 6 KDW).

Sąd powołał treść uwag wnoszonych w zakresie przebiegu dróg w obszarze 108 MN1, ponieważ Rada Miejska w Wadowicach uznała, że to właśnie stanowiska właścicieli nieruchomości położonych w tym obszarze były zasadne i należało je uwzględnić kosztem skarżących.

W ocenie Sądu stanowisko w tym zakresie organów planistycznych jest nieuzasadnione. Nie wskazało bowiem organy na takie argumenty, które uzasadniałyby – co istotne w tej sprawie – zmianę istniejącego na tym terenie układu komunikacyjnego. Jak bowiem wynika to z samych uwag, i co strony dodatkowo przyznały na rozprawie – w obszarze 108 MN1 istnieje sieć komunikacyjna dróg wewnętrznych, stanowiących najczęściej służebności gruntowe, które służą do komunikacji z drogami publicznymi. Część tych dróg wewnętrznych jest nawet utwardzona (wyasfaltowana) – dotyczy w szczególności drogi zlokalizowanej na działce nr [.....] . Ponadto z dołączonego do skargi zdjęcia satelitarnego wynika, że na tym obszarze istnieje już sieć dróg wewnętrznych. Tak istniejąca sieć dróg wewnętrznych ma swoje połączenie poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [.....] z drogą publiczną (działka nr....). Tym samym w ocenie Sądu należało przede wszystkim w pierwszej kolejności projektować sieć dróg na tym obszarze przy uwzględnieniu istniejącego stanu faktycznego zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że każda droga projektowana na danych działkach stanowi ograniczenie prawa własności. Z drugiej strony każda działka przeznaczona na cele mieszkaniowe, powinna mieć możliwość dojazdu do drogi publicznej. Projektowanie więc w takiej sytuacji nowych dróg na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa winno odbywać się także z poszanowaniem prawa własności. W ocenie Sądu w takiej sytuacji, gdy dany teren stanowi teren zabudowy mieszkaniowej przede wszystkim organy planistyczne winny projektować drogi po istniejącym już faktycznym układzie komunikacyjnym. Skoro sami właściciele danych działek w drodze umów rzeczowych dotyczących ograniczenia korzystania z prawa własności ustanowili służebności gruntowe na rzecz drogowego wykorzystywania danych działek lub ich części, to stanowiło to pewien wypracowany już przez właścicieli konsensus przebiegu komunikacji. Co więcej, część tych dróg wewnętrznych została w sposób trwały przeznaczona pod drogi (np. działka nr [.....] poprzez jej wyasfaltowanie). Tym samym w ocenie Sądu w pierwszej kolejności należało projektować przebieg dróg po już istniejącym układzie komunikacyjnym w obszarze 108 MN1, co najwyżej modyfikując klasę kategorii danej drogi (np. z KDD na KDW). Bardzo trafnie podniosła to jedna z osób wnoszących uwagę ( G.G. ) wskazując, że skoro już istnieje droga wewnętrzna, to niech przebieg drogi będzie poprowadzony po tej drodze.

Należy także odnotować, że organy planistyczne początkowo tak właśnie projektowały przebieg dróg na tym obszarze (108 MN1) i po zaprojektowaniu takiego przebiegu właściciele tych działek wyrazili sprzeciw w drodze uwag co do przebiegu tych dróg. Obowiązkiem organów planistycznych było dokonanie oceny tych uwag pod kątem ich zasadności, a przy tym organy winny uwzględnić i to, że uznając te uwagi za trafne należy zaprojektować przebieg dróg w innej konfiguracji i wówczas nastąpi ograniczenie prawa własności innych właścicieli. Trzeba więc było wyważyć interesy jednych właścicieli przeciwko innym. W tej sprawie takiego wyważenia interesów nie było. Nie jest bowiem żadnym "wyważaniem" zasadności uwag stwierdzenie, że właściciele określonych działek sprzeciwili się projektowanemu przebiegowi dróg, podnosząc w istocie jeden argument – ograniczenie ich prawa własności i utrudnienie realizacji w przyszłości zabudowy. Taki argument postawiły również skarżące i nie został on uwzględniony. Nie stanowi takiego wyważania argument Rady Miejskiej, że także w projektowanej początkowo wersji planu miejscowego na działkach skarżących była wytyczona droga KDW, a działka nr [.....] przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego była terenem nie przeznaczonym pod budownictwo. Inny jest zakres ingerencji w prawo własności w przypadku projektowania drogi wewnętrznej (która może zostać własnością prywatną) i drogi publicznej stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Należy stwierdzić, że jeżeli już organy planistyczne w tej sprawie odstąpiły od projektowania przebiegu dróg zgodnie z faktycznym wykorzystaniem już istniejących dróg wewnętrznych, to należało zaproponować taki przebieg dróg, aby obywał się on jak najmniejszym kosztem właścicieli działek. Należało w szczególności rozważyć, czy w przypadku istnienia kilku działek potencjalnie "nadających się" na wyznaczenie na ich terenie drogi, w jakim przypadku ta ingerencja w prawa właściciela będzie proporcjonalnie najmniejsza. Należało np. uwzględnić powierzchnię działek na tym terenie. W przypadku bowiem działki o powierzchni kilkudziesięciu arów lub powyżej 1 hektara, zajęcie kilku arów na drogę jest niewątpliwie ingerencją w prawo własności, ale jest ono nieporównywalnie mniejsze niż zajęcie pod taką drogę całej działki budowlanej o powierzchni kilku arów.

Rekapitulując, objętym zaskarżonym planem miejscowym sposób zagospodarowania działki nr [.....] i części działek nr nr [.....] narusza istotę przysługującego skarżącym prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W tej sprawie pozbawienie właścicieli znacznej części atrybutów korzystania i rozporządzania rzeczą – oznacza ingerencji w istotę jego prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Sąd unieważnił częściowo plan miejscowy, w pkt II w zakresie, w jakim pominięto w części graficznej obszar, na którego zmianę przeznaczenia na cele nierolne nie wyraził zgody właściwy minister oraz w pkt III uwzględniając skargę skarżących i unieważniając w części rysunkowej fragment planu miejscowego obejmującego drogę 2 KDD przebiegająca w granicach działek nr nr [.....] .

Pozostała część zaskarżonej uchwały może samodzielnie obowiązywać w obrocie prawnym.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócono skarżącej J.S. uiszczony wpis.