Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 278/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 3, art. 8 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 llit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) uchyla decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2017 r. nr [...] w części dotyczącej E. M.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy orzekł I. ustalić odpłatność za pobyt M. B. w DPS w L. w następujących wysokościach:

1) Pani M. B. – 70 % swojego dochodu tj. kwotę 397, 03 zł za lipiec 2017 r. oraz w wysokości 683,77 zł miesięcznie od sierpnia 2017 r.

2) B. B. (mąż) – w kwocie 100 zł miesięcznie od 1 września 2017 r.

3) M. B. (syn) – kwotę 1275, 88 zł za lipiec 2017 r. oraz w wysokości 2197, 35 zł miesięcznie od sierpnia 2017 r.

4) B. P. (córka) – w związku z nieprzekroczeniem 300 % kryterium dochodowego na postawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności

5) K. B. (syn) – w związku z nieprzekroczeniem 300 % kryterium dochodowego na postawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności

6) D. B. (syn) – trwa postępowanie administracyjne celem ustalenia sytuacji finansowej. W przypadku niemożności jej ustalenia dalsze postępowanie będzie się odbywało na drodze sądowej

7) E. M. (córka) - trwa postępowanie administracyjne celem ustalenia sytuacji finansowej. W przypadku niemożności jej ustalenia dalsze postępowanie będzie się odbywało na drodze sądowej

8) Gmina [...] – różnicę między kosztem utrzymania w DPS w P. a opłatami wnoszonymi przez osoby wymienione w pkt 1-3.

Ponadto organ orzekł w ust. II zobowiązać B. B. i M. B. do wnoszenia opisanej w ust. 1 kwoty na rachunek GOPS w P. do 10 dnia każdego miesiąca z góry, a opłatę za lipiec i sierpień 2017 r. M. B. obowiązany jest wnieść łącznie z opłatą za wrzesień 2017 r. do dnia 10 września 2017 r. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (ust. III).

Następnie decyzją z dnia 30 października 2017 r. nr [...] Wójt Gminy orzekł o zmianie od dnia 1 października 2017 r. ww. własnej decyzji 17 sierpnia 2018 r. w zakresie punktu I ppkt 3 i 7 nadając im treść:

3)M. B. (syn) – w związku z nieprzekroczeniem 300 % kryterium dochodowego na postawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności

7) E. M. (córka) - w wysokości 1092,30 zł.

Organ orzekł, że w pozostałej treści decyzja z dnia 17 sierpnia 2017 r. pozostaje bez zmian. Jednocześnie jednak dodał punkt II w którym zobowiązał E. M. do wnoszenia opisanej w pkt I kwoty na rachunek GOPS w P. do 10 dnia każdego miesiąca z góry, przy czym wskazał, że opłatę za październik 2017 r. E. M. obowiązana jest wnieść łącznie opłata za listopada 2017 r. do dnia 30 listopada 2017 r.

Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 14, 17 ust. 1 pkt 16, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 pkt 1, 2 i 3, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017, poz. 1769 ze zm.)

W uzasadnieniu wskazano, że już po wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt M. B. w DPS, tj. w dniu 16 października z M. B. został ponownie przeprowadzony wywiad środowiskowy z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny. W jego wyniku ustalono, że M. B. od 27 września 2017 r. nie pracuje, a jego żona A. B. w dniu 17 września 2017 r. zakończyła pobierać zasiłek macierzyński. Małżonkowie są obecnie bezrobotni i ich rodzina nie posiada obecnie żadnego dochodu. Stąd tez zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej M. B. nie jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Jednocześnie w dniu wydania podlegającej zmianie decyzji wciąż trwało postępowanie administracyjne, mające na celu ustalenie sytuacji finansowej E. M. W dniu 22 września 2017 r. do GOPS w P. wpłynęło oświadczenie E. M. w, którym poinformowała organ, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwójką dzieci, a źródłem dochodu rodziny jest wynagrodzenie za pracę w wysokości 964,56 euro. W dniu 13 października E. M. uzupełniła informację o posiadanych przez rodzinę dochodach i oświadczyła, że pobiera również zasiłki rodzinne na dzieci w wysokości 384 euro. Na podstawie art. 8 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej organ ustalił, że dochód rodziny w przeliczeniu wynosi 5 718,60 zł, co daje dochód na osobę w wysokości 1906,10 zł, wobec czego odpłatność może być ponoszona do wysokości 1092 zł miesięcznie.

E. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że stan faktyczny sprawy nie został rzetelnie ustalony przez organ, w szczególności w zakresie jej możliwości finansowych. Odwołująca się podkreśliła, że samotnie wychowuje dwoje dzieci. w realiach obowiązujących w Polsce dochody jej rodziny mogą być uznane za wysokie, jednak jest to dochód który odwołująca się uzyskuje w Niemczech, gdzie nie jest wysoki i wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. W odwołaniu wyszczególnione zostały ponoszone przez rodzinę wydatki. Zakwestionowano ponadto doliczenie do dochodu zasiłków, które E. M. otrzymuje na dzieci, które to kwoty stanowią odpowiednik polskiego "500+". E. M. podkreśliła ponadto, że nikt nie konsultował z nią umieszczenia matki w DPS, szczególnie że zapewniona jej wcześniej opieka w godzinach od 8 do 16 w Fundacji Przystań i w domu rodzinnym gdzie, M. B. mieszkała ze swoją córką B. była odpowiednia i mogła być dobrze zorganizowana. Odwołująca się podkreśliła, że mogłaby ponosić koszty utrzymania matki w DPS, gdyby były one rozdzielone na pozostałe rodzeństwo. Nie do przyjęcia jest zaś dla niej sytuacja, że rodzeństwo pozbyło się matki z domu bez konsultacji z siostrą i jednocześnie to tylko ją obarcza się odpłatnością za pobyt M. B. w DPS. W ocenie odwołującej się siostra B. P. ma możliwość zorganizowania opieki nad matką w domu rodzinnym, szczególnie przy pomocy brata M. B., który wraz z żoną mieszka po sąsiedzku (na działce otrzymanej od rodziców) i żadne z nich nie pracuje.

Decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E. M., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 października 2017 r. nr [...] o zmianie decyzji. ustalającej odpłatność za pobyt M. B. w DPS w L., w ten sposób, że M. B. został zwolniony całkowicie z ponoszenia tej odpłatności, zaś E. M. zobowiązana do jej ponoszenia w miesięcznej wysokości 1092, 30 zł

Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium wyjaśniło, że pobyt w DPS jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretna osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opląty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 cyt. ustawy. W sytuacji gdy osoba umieszczona w DPS nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na osobach wymienionych w art. 61 ust. 1 w ustalonej w tym przepisie kolejności. Z obowiązku tego zwolnieni są jednak Ci krewni ,których dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że M. B. została umieszczona w DPS w dniu 14 lipca 2017 r., a miesięczny koszt utrzymania w DPS wynosi 3210 zł. Różnica pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania w DPS a opłata mieszkańca domu wynosi w przedmiotowej sprawie 2485, 82 zł. W świetle decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 30 października 2017 r. do ponoszenia opłaty mającej pokryć ww. różnicę zobowiązani są nie tylko E. M. (1092, 30 zł ) ale także mąż B. B. (100 zł) oraz Gmina [...] (różnica pomiędzy 2485, 82 zł – 1192,30 zł = 1293,52 zł). Pozostałe osoby zasadnie zostały zwolnione z opłaty z M. B. został bowiem przeprowadzony wywiad środowiskowy i na jego podstawie ustalono, że dochód brata odwołującej się nie przekracza kwoty 300 % kryterium dochodowego. Takie same ustalenia poczyniono tez wobec B. P. i K. B., nie nakładając na te osoby obowiązku ponoszenia opłat, natomiast wobec D. B. wskazano, że trwa postępowanie wyjaśniające. Reasumując kwota odpłatności E. M. jest w ocenie Kolegium zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i ustalona została z zachowaniem wszystkich zasad i reguł w nich zawartych, a zarzuty powołane w odwołaniu nie mają wpływu na wynik sprawy. W celu ustalenia sytuacji majątkowej strony organ nie naruszył przepisów K.p.a. ani ustawy o pomocy społecznej, a chodów rodziny i w konsekwencji wysokość opłaty za pobyt M. B. w DPS wyliczono prawidłowo.

Organ wskazał końcowo, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w DPS wynika wprost z przepisów prawa, natomiast argumenty podniesione w odwołaniu mogą stanowić podstawę do rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoba zobowiązana do opłaty może w związku ze szczególnymi okolicznościami (np. samotne wychowywanie dziecka) wystąpić o zwolnienie jej z tej opłaty.

E. M. zaskarżyła opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podtrzymując argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu.

W ocenie skarżącej w sprawie naruszono przepisy dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie jej sytuacji finansowej i majątkowej. Wywiad powinien być bowiem zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. 2012, poz. 712 ze zm.) przeprowadzony w miejscu zamieszkania. Skarżąca podkreśliła, że przepisy nie rozgraniczają osób ze względu na miejsce zamieszkania i w tak przypadku skarżącej choć mieszka i pracuje w Niemczech, jest ona poddawana kryteriom wynikającym z polskiej ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca podtrzymała także, iż świadczenie "Kindergeld" nie jest dochodem, na takich samych zasadach jak w Polsce nie traktuje się jako dochodu świadczeń "500+". Ponadto w ocenie skarżącej wydana decyzja narusza zasadę niedziałania prawa wstecz ponieważ pomimo, ze została wydana w dniu 30 października 2017 r. z treści decyzji wynika, że odpłatność obowiązuje od dnia 1 października 2017 r. ponadto przytoczony jako podstaw decyzji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotyczy osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej, a skarżąca jest osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności.

W ocenie skarżącej w sprawie powinny być również wzięte pod uwagę okoliczności umieszczenia matki w DPS, które świadczą o pozbyciu się M. B. - matki 5 dzieci, z jej własnego domu w majestacie prawa. M. B. w 1995 r. miała wylew ze skutkami niedowładu prawej strony oraz utratą mowy. Miała zapewnioną opiekę przez Dom Seniora Fundacji przystań w P. Na przełomie 2016/2017 r. K. B. wystąpił do GOPS w P. o rozszerzenie opieki nad matką, która polegałaby na szerszym zakresie higieny i utrzymywaniem porządku w miejscu zamieszkania matki przez pracowników Domu Seniora. Powodem zgłoszenia się o pomoc był brak akceptacji finansowej rodzeństwa skarżącej B. P. (mieszkającej z M. B.) oraz M. B. (mieszkającego po sąsiedzku), którzy także twierdzili że matka ma prawidłowo zapewnioną opiekę. Koszy opieki wysokości 400 zł byłyby poniesione z dochodów matki, którymi dysponował M. B.. Skarżąca złożyła B. P. także propozycję pomocy w przypadku problemów finansowych. Pracownicy GOPS w P. zaproponowali bratu skarżącej spotkanie dzieci M. B. w celu wspólnego rozwiązania kwestii opieki nad matką. Niestety do spotkania nie doszło. Skarżąca w maju 2017 r. dowiedziała się od B. P. o problemach psychicznych matki. W czerwcu 2017 r. M. B. została skierowana do szpitala psychiatrycznego, a stamtąd w lipcu 2017 r. trafiła do DPS w L. Na wniosek skarżącej wójt gminy P. poinformował skarżącą, że wydanie decyzji o umieszczeniu M. B. w DPS było poprzedzone wywiadem środowiskowym i że M. B. wyraziła zgodę na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności w ocenie skarżącej matka z uwagi na stan nie była świadoma podjętej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ustanowiony z urzędu dla skarżącej pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2018 r. wskazał, że w całości podtrzymuje skargę precyzując, że zaskarża decyzję Kolegium w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 30 października 2017 r. nr [...] w części dotyczącej E. M. tj. pkt I.7 i w pkt II.

W ocenie strony w sprawie doszło do naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez pominiecie, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 tej ustawy nie wlicza się zasiłku celowego a także świadczenia wychowawczego 500+. Otrzymywany przez skarżąca Kindergeld jest zaś zasiłkiem celowym o cechach świadczenia wychowawczego w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie powinien być wliczony do dochodu rodziny E. M. Na wypadek niepodzielania ww. zarzutu przez Sąd pełnomocnik wniósł o uwzględnienie, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 2 pkt 2 b pomocy społecznej poprzez błędne ustalenie opłaty za pobyt w DPS ponoszonej przez zstępnego osoby pozostającej pod opieką. W tym zakresie powołując się na wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn.. akt I OSK 2820/16 pełnomocnik wskazał, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w DPS ponoszonej przez zstępnego powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, to jest poprzez podzielnie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jakkolwiek zatem pomimo, że skarżąca kwestionuje, że zasiłek Kindergeld powinien być wliczany do dochodu, to nawet gdyby przyjąć wartości przyjęte w toku postępowania ustalenie wysokości opłaty powinno wyglądać następująco 5718,60 zł (dochód rodziny): 3 osoby = 1906, 20 – 1542 (300 % kryterium dochodowego)= 364, 20 zł.

Niezależnie od powyższych zarzutów pełnomocnik sprecyzował, że akcentowane przez skarżącą nieprzeprowadzenie w sprawie w stosunku do niej wywiadu środowiskowego narusza zaś art. 107 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 2 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Prawidłowe przeprowadzenie wywiadu pozwoliłoby bowiem na zrelatywizowanie uzyskiwanego w Niemczech dochodu do kosztów utrzymania tam obowiązujących, co w konsekwencji doprowadziłoby do wniosku, że łączny dochód rodziny jaki ta otrzymuje w Niemczech i tam pożytkuje, nie odpowiada wartościom obowiązującym w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2018r., poz. 1302, dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Sprawując tego rodzaju kontrolę Sąd sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy przy tym zaznaczyć, że w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w całości podtrzymuje skargę precyzując, że zaskarża decyzję Kolegium w całości. Wniesiono przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 30 października 2017 r. nr [...] w części dotyczącej E. M. Wobec powyższego Sąd uznał, że strona zaskarżyła decyzję organu I instancji we wskazanej wyżej części.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a dotyczących zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz trybu jej dochodzenia.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania.

Dalej art. 61 ust. 1 stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Natomiast na mocy art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5.

W przedmiotowej sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji stały się ustalenie faktyczne, że we wrześniu 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa M. B. tj. brata skarżącej, jak również ustalono sytuację dochodową skarżącej w ww. miesiącu. Oboje ww. są osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Okoliczności te bezpośrednio wpłynęły na zmianę decyzji Wójta Gminy z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] w ten sposób, że od 1 października 2017 r.: M. B. nie był zobowiązany do ponoszenia odpłatności, zaś skarżąca została zobowiązana do ponoszenia opłaty w wysokości 1 092, 30 zł miesięcznie.

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzenia skarżącej o braku podstaw do zmiany decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy należy zauważyć, że właściwy organ orzeka decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy, obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. W przypadku skarżącej organ wymienił ją w pkt I.7. decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r. stwierdzając, że trwa postępowanie celem ustalenia jej sytuacji finansowej. Zakończenie tego wpadkowego postępowania dawało zatem podstawy do zmiany na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ww. decyzji w stosunku do skarżącej. Należy przy tym odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącej, że wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy decyzja nie może nakładać obowiązku ponoszenia opłat wstecz. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17.

W niniejszej sprawie spór dotyczy również wliczenia do dochodu skarżącej otrzymywanego przez nią na dwójkę dzieci świadczenia tzw. Kindergeld. Zdaniem skarżącej jest ono zasiłkiem celowym o cechach świadczenia wychowawczego w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie powinien być wliczony do dochodu rodziny skarżącej.

W ocenie Sądu stanowisko organów dotyczące składników dochodu rodziny skarżacej jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało ono poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności sprawy i oceny rzeczywistego charakteru świadczenia Kindergeld, jak również treści i zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącą, gdzie ww. kwestia była podnoszona.

Po pierwsze, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 ustawy. Wśród tego rodzaju przychodów ustawodawca wymienił świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm.). Zauważyć należy natomiast, że do dochodu wliczane są zasiłki rodzinne, nie wymieniono ich bowiem w powołanym wyżej przepisie.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że organy ustalając dochód rodziny skarżącej obowiązane były w pierwszej kolejności rozważyć czy Kindergeld jest świadczeniem tego samego rodzaju co świadczenie wychowawcze, czy też jest odpowiednikiem zasiłku rodzinnego. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca oświadczyła, że pobiera zasiłki rodzinne. Nie odpowiada to jednak treści złożonego przez nią w piśmie z dnia 9 października 2017 r. oświadczenia, gdzie podała, że otrzymuje na dzieci Kindergeld. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do tej kwestii pomimo tego, że skarżąca w odwołaniu kwestionowała doliczenie ww. świadczenia do dochodu, twierdząc, że jest to odpowiednik świadczenia wychowawczego.

Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie uzasadnia stwierdzenie przez Sąd uchybienia przez oba organy obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W przypadku organu odwoławczego prowadziło to również do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ, w tym odniesienia się do podnoszonej w odwołaniu kwestii charakteru świadczenia Kindergeld.

Sąd podziela również stanowisko skarżącej, że organy w sposób nieprawidłowy dokonały obliczenia wysokości opłaty jaką winna uiszczać skarżąca za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16). Oba organy przedstawiły w uzasadnieniu decyzji sposób wyliczenia opłaty i jest on, w świetle prezentowanego wyżej stanowiska, wadliwy.

W końcu Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 107 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 2 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego - skarżąca zarzuca, że nie został z nią przeprowadzony wywiad środowiskowy.

Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeprowadzono z pominięciem wywiadu środowiskowego, gdyż uniemożliwiał to fakt zamieszkiwania przez stronę za granicą. Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u strony zamieszkałej za granicą można ustalić jej sytuację majątkową i rodzinną za pomocą dokumentów czy informacji udzielanych przez powołane do tego instytucje, a przede wszystkim przez stronę. Z treści art. 107 ust. 5b ustawy wynika bowiem, że sytuację osobistą, rodzinną i majątkową osoby lub rodziny ustala się m.in. na podstawie zaświadczenia albo oświadczenia o wysokości uzyskiwanych przez stronę dochodów. W niniejszej sprawie sytuacja materialna skarżącej została zaś ustalona w oparciu o treść złożonych przez skarżąca oświadczeń i dołączonych do nich dokumentów. Nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie stanowi tym samym naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo Sąd zauważa, że twierdzenie, iż przeprowadzenie wywiadu pozwoliłoby na zrelatywizowanie uzyskiwanego w Niemczech dochodu do kosztów utrzymania tam obowiązujących, co w konsekwencji doprowadziłoby do wniosku, że łączny dochód rodziny jaki ta otrzymuje w Niemczech i tam pożytkuje, nie odpowiada wartościom obowiązującym w Polsce, nie znajduje uzasadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że ustalenie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest w istocie wynikiem dokonanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy wyliczenia, zaś kwestie podnoszone przez skarżącą nie mają w takiej sytuacji znaczenia w sprawie. Mogą być one natomiast podnoszenie w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 64 ustawy, który stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

Rozpatrując ponownie sprawę właściwy organ winien mieć na uwadze powyższe stanowisko wskazujące na charakter naruszeń przepisów ustawy o pomocy społecznej i przepisów postępowania. Wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie organ musi uzupełnić materiał dowodowy w przedstawionych wyżej kierunkach oraz dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w sprawie ustaleń.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w części dotyczącej E. M., gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.