Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2322/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 392/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 392/15 oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] września 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza decyzją z dnia [..] marca 1988 r., znak: [..] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1133 ha położonej w obrębie [..], objętej księgą wieczystą KW nr [..] na działki nr [..] o pow. 0,1102 ha (pod ulicę) i nr [..] o pow. 0,0031 ha (pozostała przy właścicielu) i orzekł, że część nieruchomości wchodząca w skład projektowanego poszerzenia ul. O. z mocy prawa staje się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, które ustalone zostanie odrębną decyzją.

Następnie decyzją z dnia [..] września 1988 r., znak: [..] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza orzekł o ustaleniu odszkodowania m.in. za działkę nr [..] w łącznej kwocie [..] zł, na rzecz: F.G., S.S., W.D., A.D., J.D., M.D., I.D., K.D. i H.D. w wysokościach odpowiednich do przysługujących udziałów.

Pismem z dnia 22 września 2011 r. H.R., spadkobierczyni A.D., wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obydwu w/w decyzji z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] czerwca 2012 r., znak: [..] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia [..] września 1988 r. z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako strony postępowania osoby zmarłej) w części orzekającej o ustaleniu na rzecz A.D. odszkodowania za udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej działką nr [..], przejętą na rzecz Skarbu Państwa na cele przebudowy ul. O.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa kwestionując zapadłe rozstrzygnięcie i wskazując, że niniejsza sprawa powinna być zawieszona na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia [..] marca 1988 r., znak:[..].

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] września 2014 r., znak:[..], [..], NK: [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] czerwca 2012 r. Organ potwierdził prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę w zakresie ustalenia, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia [..] września 1988 r. została skierowana m.in. do osoby zmarłej, a więc była ona obarczona wadą nieważności. Odnosząc się do zarzutu konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia [..] marca 1988 r. dotyczącej podziału działki nr [..] organ stwierdził, że wynik tego postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż naruszenie prawa jest oczywiste i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, która była już w chwili wydania obciążona kwalifikowaną wadą prawną. Ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji podziałowej z dnia [..] marca 1988 r. nie zmieni faktu, że decyzja odszkodowawcza z dnia [..] września 1988 r. była wadliwa od chwili jej wydania.

Organ zaznaczył także, że nie ma uzasadnienia stawiany zarzut ponownego orzekania w sprawie, gdyż postępowanie zakończone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2012 r., znak: [..] w zakresie badania legalności decyzji odszkodowawczej z dnia [..] września 1988 r. w części dotyczącej udziału przypadającego A.D. zostało umorzone z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy do kwestionowania decyzji w tym zakresie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] czerwca 2012 r., ewentualnie o uchylenie obu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieusprawiedliwioną. Sąd podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym badaniu podlegała decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza z dnia [..] września 1988 r., w części dotyczącej A.D., który zmarł w dniu [..] października 1982 r. (odpis skrócony aktu zgonu nr [..] z dnia [..] lutego 2011 r.). Decyzja ta, ustalająca odszkodowanie za działkę [..], została więc skierowana m.in. do osoby zmarłej – A.D. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej powoduje powstanie wady nieważności, a wadliwość ta nie podlega konwalidacji. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał, że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji (z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.) z uwagi na upływ czasu ani z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponieważ rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy następuje wyraźne i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu materialnego lub proceduralnego, a w trakcie postępowania odszkodowawczego współwłaściciel działki nr [..] już nie żył, wydana następnie decyzja z dnia [..] września 1988 r. została skierowana do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną prowadzonego postępowania, ani osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za przejęcie nieruchomości, to Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [..] września 1988 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz A.D. została faktycznie wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd potwierdził, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] marca 1988 r., dotyczącej podziału działki nr [..], ponieważ ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji podziałowej nie zmieni faktu, że decyzja odszkodowawcza z dnia [..] września 1988 r. w rozpoznawanej części była wadliwa od chwili jej wydania, a ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji podziałowej może spowodować wadliwość decyzji odszkodowawczej w pozostałym zakresie, w związku z inną okolicznością.

Podobnie Sąd podzielił stanowisko organu, że nie było żadnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ postępowanie zakończone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2012 r., znak: [..], wszczęte na wniosek Z.Z., w zakresie badania legalności decyzji odszkodowawczej z dnia [..] września 1998 r. w części dotyczącej m.in. udziału przypadającego A.D. w prawie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], zostało umorzone z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawczyni Z.Z. do kwestionowania decyzji w powyższym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz:

1) zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa sprawa nie została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2012 r.;

2) podnosząc, że wyrok "został oparty na art. 156 § 2 k.p.a.", który w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy został na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 uznany za niezgodny z Konstytucją.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP powinien uwzględnić stan niekonstytucyjności istniejący również wówczas, gdy orzeczenie zapadło już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. Decyzja z dnia [..] września 1988 r. o przyznaniu A.D. odszkodowania funkcjonowała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności przez 26 lat, co wobec wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r. czyni wydany w sprawie wyrok wadliwym.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ postępowanie wszczęte na wniosek Z.Z. zakończone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2012 r. o umorzeniu postępowania toczyło się z udziałem innych spadkobierców właścicieli przejętej nieruchomości, w tym także spadkobierców A.D.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono "na podstawie art. 174" p.p.s.a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a oraz "oparcie wyroku na art. 156 § 2 k.p.a."

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zarzucając błędne rozstrzygnięcie w sprawie Sądowi I instancji, przed którym postępowanie regulowane jest przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać naruszone przez Sąd, ograniczając zarzuty skargi kasacyjnej do przepisów k.p.a. – nie przypisując ich ponadto do wskazanych w ustawie podstaw kasacyjnych.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., co świadczy bez wątpienia o niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie.

Wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego, z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przypisał wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty do pierwszej podstawy kasacyjnej, a więc naruszenia prawa materialnego.

W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zarzucając Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jakkolwiek postępowanie zakończone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2012 r. zostało umorzone z uwagi na brak interesu prawnego Z.Z. do kwestionowania decyzji odszkodowawczej z dnia [..] września 1988 r. w części dotyczącej udziału przypadającego A.D., to postępowanie to toczyło się z udziałem spadkobierców A.D. W istocie zarzut ten dotyczył więc niewłaściwego zastosowania przepisu, a nie błędnej jego wykładni.

W odniesieniu do tego zarzutu zauważyć należy, że aby uznać podmiot za stronę postępowania administracyjnego niezbędne jest stwierdzenie takiego jego interesu prawnego, którego dotyczy postępowanie w sprawie. Skoro interesu takiego nie stwierdzono, a postępowanie w związku z tym zostało umorzone - co nie stanowi kwestii spornej w niniejszej sprawie - to nie zachodzą podstawy do uznania, że sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowiący, że "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na decyzję i sprawę, którą załatwia. Jednakże chodzi tu o wydanie w tożsamej sprawie (podmiotowo i przedmiotowo) decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Bezprzedmiotowość skutkująca umorzeniem postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w toku postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Słusznie zatem ocenił Sąd I instancji zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności, skoro sprawa stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [..] września 1998 r. w części dotyczącej m.in. udziału przypadającego A.D. w prawie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], nie została rozstrzygnięta decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2012 r., postępowanie bowiem zostało umorzone. Wydanie decyzji z dnia [..] marca 2012 r. nie stanowiło zatem przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [..] września 1998 r. i wydania przez organ decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wykazanie kwalifikowanej wady decyzji. Oceniając, czy decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), należy pamiętać, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W orzecznictwie wskazuje się, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Nie ulega wątpliwości, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie jest dopuszczalne z punktu widzenia praworządności. Nie jest to także sytuacja możliwa do przyjęcia z punktu widzenia zasady budzenia zaufania obywatela do państwa. Oczywistym także jest, że decyzja taka jest niewykonalna i to w chwili jej wydania.

Należy wyjaśnić, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem trafnie podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108; z dnia 14 stycznia 2001 r., I SA 2462/99, LEX nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; z dnia 8 lutego 2011 r., II OSK 99/10; z dnia 27 października 2011 r., I OSK 1876/10; z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11; z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") oraz w doktrynie (por.: M. Stahl: Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. o sygn. akt: 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108; B. Adamiak: Zagadnienie decyzji nieistniejących, AUWr Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 11–12; E. Śladkowska: Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 238), prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jak trafnie ocenił zatem organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne i podzielił to stanowisko Sąd I instancji, jest to okoliczność stanowiąca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej jednocześnie powołano przepis art. 156 § 2 k.p.a. i jego rozumienie przyjęte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, co zdaniem autora skargi kasacyjnej powinno zostać uwzględnione przy orzekaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wprawdzie wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie oparł rozstrzygnięcia o art. 156 § 2 k.p.a., rozważając jedynie wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie zarzutu naruszenia art. 156 § 2 z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odniósł się także do tego zarzutu.

W powoływanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, Trybunał orzekł, że "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zarówno z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika zakresowy charakter przedmiotowego wyroku, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego. Wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. Nadto kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była również rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z skargami o wznowienie postępowania sądowego, a jako przesłankę wznowieniową wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016 r., I OSK 2632/15 i z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 2631/15 oddalał skargę wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, mając także na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wskazywane w powyższym wyroku, a odnoszące się do konieczności uwzględnienia dwóch wartości: ochrony praworządności i praw nabytych, brak podstaw do uznania, że zachodziły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Orzeczenie Trybunału odnosi się do sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, przy czym konieczne jest indywidualne rozpatrywanie każdej sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny nie pozwala na uwzględnienie wyroku Trybunału i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, która została skierowana do osoby zmarłej. Osoba ta nie nabyła praw, nie mogła także być odbiorcą ekspektatywy ich nabycia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.