Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1120/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art 107 § 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. w W. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] lipca 2020 r. 2) zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz B. w W. kwotę 52.017 zł (pięćdziesiąt dwa tysiące siedemnaście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. w W. jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej [...] z [...] grudnia 2020r. uchylająca zaskarżoną decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej w całości i orzekająca o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł ([...] złotych) za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.1132 ) ( dalej ustawa AML, ustawa ) oraz za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 34 ust. 3 ustawy , tj. obowiązku dokumentowania zastosowanych środków bezpieczeństwa finansowego. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym :

W dniach od [...] marca do [...] marca 2019 r. kontrolerzy Generalnego Inspektora Informacji Finansowej ( dalej GIIF lub Generalny Inspektor ), przeprowadzili kontrolę dotyczącą realizacji obowiązków z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu przez B., (dalej: Bank lub Strona ). Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Z protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wynika, że kontrolerzy stwierdzili m.in. brak stosowania środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 2 w stosunku do 15 spośród 39 klientów objętych próbą kontrolną oraz niestosowanie środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 4 ustawy w stosunku do 40 spośród 40 klientów objętych próbą kontrolną, jak również naruszenie obowiązku dokumentowania zastosowanych środków, zgodnie z art. 34. ust. 3 ustawy W związku z powyższym postanowieniem [...] lutego 2020 r., nr [...] Generalny Inspektor wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej za niedopełnienie ww. obowiązków.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Generalny Inspektor Informacji Finansowej nałożył na Bank karę administracyjną w formie kary pieniężnej w wysokości [...] zł ([...] złotych), za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy AML oraz za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 34 ust. 3 ustawy AML, tj. obowiązku dokumentowania zastosowanych środków bezpieczeństwa finansowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Bank naruszył obowiązek identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego oraz dokumentowania zastosowanego środka bezpieczeństwa finansowego w odniesieniu do 15 klientów spośród 39 klientów objętych badaniem kontrolnym przez cały okres objęty tym badaniem. Ponadto Generalny Inspektor ustalił, że Bank w odniesieniu do wszystkich 40 klientów objętych badaniem kontrolnym naruszył obowiązek stosowania środka bezpieczeństwa finansowego w zakresie bieżącego monitorowania stosunków gospodarczych, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ I instancji stwierdził, że nieprzekazanie przez Bank dokumentów świadczących o stosowaniu wobec wszystkich 40 klientów bieżącego monitorowania stosunków gospodarczych w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 4 ustawy, w szczególności deklarowanych w procedurach Banku raportów z analizy następczej/bieżącej, wskazuje na niedopełnienie obowiązku dokumentowania zastosowanego środka bezpieczeństwa finansowego, do czego zobowiązuje art 34 ust, 3 ustawy.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, na skutek którego Minister Finansów ,opisaną na wstępie decyzją , uchylił decyzję Generalnego Inspektora i wymierzył karę w mniejszej wysokości tj. [...] zł.

Na wstępie organ wyjaśnił dlaczego decyzję oparł na przepisach ustawy z 1 marca 2018 r., która zaczęła obowiązywać od 13.07.2018 r. , zaś okres objęty kontrolą , a następnie stanowiący podstawę do wymierzenia kary, rozpoczął się pod rządami ustawy poprzedniej.

Następnie organ nie podzielił zarzutu Banku, że sprawa niniejsza dotyczy sprawy w której toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przez inny organ. .

Wskazał, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją GIIF nie jest tożsama ze sprawą prowadzoną przez KNF, w której wydano decyzję z dnia [...] marca 2020 roku, znak: [...]. Obydwa postępowania dotyczą nałożenia kary pieniężnej na Bank za naruszenie przepisów ustawy, lecz zostały wydane w różnym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzja KNF z dnia [...] marca 2020 r. nakłada na Bank karę pieniężną za naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy polegające na niestosowaniu środków bezpieczeństwa finansowego w postaci identyfikacji beneficjentów rzeczywistych oraz podejmowania uzasadnionych czynności w celu weryfikacji tożsamości beneficjentów rzeczywistych, ustalonego w wyniku przeprowadzonej przez KNF kontroli obejmującej okres od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 3 sierpnia 2018 r. W decyzji wskazano, że toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono brak dokumentów potwierdzających weryfikację oświadczenia klienta o beneficjencie rzeczywistym, w odniesieniu do 10 klientów (tj. 5,5 % spośród 180 klientów stanowiących próbę kontrolną). Przedmiotowa nieprawidłowość dotyczyła klientów o numerach modulo: [...]. Bank w odwołaniu wskazał, że "w próbie kontrolnej zbadanej przez GIIF znalazła się dokumentacja objęta już wcześniej kontrolą KNF (klient o numerze modułu [...] )". GIIF w odniesieniu do klienta o numerze modułu [...] stwierdził niedopełnienie obowiązku określonego w art. 34 ust 1 pkt 4 ustawy tj. bieżącego monitorowania stosunków gospodarczych klienta. Z porównania ww. decyzji KNF oraz zaskarżonej decyzji wynika, że GIIF jedynie w odniesieniu do 3 klientów o numerze modulo [...] również stwierdził naruszenie obowiązku identyfikacji i weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego. Tym samym stan faktyczny ustalony w decyzji KNF nie był tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonej decyzji. Ponadto do wszczęcia postępowań w obydwu sprawach były właściwe inne organy, jak również zakresy możliwych do nałożenia kar w obydwu postępowaniach są różne. Tym samym , w ocenie Ministra, postępowanie GIIF nie było postępowaniem administracyjnym wszczętym w tej samej sprawie, co postępowanie KNF.

Dalej Minister wyraził pogląd, że określona w art. 150 ust. 5 pkt 2 ustawy możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest uprawnieniem organu z którego może skorzystać orzekając w ramach uznania administracyjnego. Fakultatywne odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej jest uwarunkowane ziszczeniem się przesłanek określonych w art. 150 ust. 5 pkt 2 ustawy. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary za niedopełnienie obowiązku identyfikacji i weryfikacji tożsamości beneficjentów rzeczywistych przez Bank wobec klientów o numerze modulo [...] objętych również decyzją KNF. Z pisma KNF z dnia 11 września 2020 r. wynika, że przedmiotowa decyzja nie jest prawomocna. Niemniej jednak w ocenie Ministra nawet gdyby przedmiotowa decyzja KNF nakładająca na Bank karę pieniężną byłaby prawomocna, to w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zachowanie Banku polegające na niedopełnieniu obowiązków ustawowych w zakresie stosowania środka bezpieczeństwa finansowego polegającego na identyfikacji i weryfikacji tożsamości beneficjentów rzeczywistych odnośnie klientów o numerze modulo [...] nie jest zdarzeniem jednostkowym, nadzwyczajnym, nietypowym dla Banku. Także Bank nie znajduje się w szczególnie niekorzystnej sytuacji finansowej, która uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym wskazane zachowanie nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. Fakultatywny charakter odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 150 ust. 5 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od obowiązku nałożenia przez uprawnione organy kary administracyjnej za niedopełnienie obowiązków wskazanych w art. 147 ustawy. Mając na uwadze powyższe w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary za niedopełnienie obowiązków ustawowych przez Bank wobec klientów o numerze modulo [...].

W ocenie Ministra Główny Inspektor nie naruszył w postępowaniu zasady zaufania ( art. 8 k.p.a. ), gdyż uzyskana w postępowaniu kontrolnym ocena "pozytywna z nieprawidłowościami". nie zwalnia GIIF od obowiązku nałożenia kary administracyjnej w przypadku stwierdzenia naruszeń obowiązków ustawowych.

Naruszenie przedmiotowej zasady nie stanowiło również niezastosowanie przez GIIF art. 151 ust. 4 ustawy zgodnie z którym organy, o których mowa w ust. 1, mogą odstąpić od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kar administracyjnych, w przypadku gdy naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 147 lub art. 148, nie ma charakteru poważnego, a instytucja obowiązana wykonała zalecenia pokontrolne.

Zdaniem Ministra z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że waga naruszenia obowiązków ustawowych była duża. Tym samym organ I instancji z uwagi na uznanie, że naruszenia obowiązków ustawowych było duże nie mógł odstąpić od wszczęcia postępowania, czy też od nałożenia kary administracyjnej. Naruszenie zasady zaufania nie stanowi również wymierzenie kary pieniężnej przewyższającej dziesięciokrotnie sumę kar pieniężnych nałożonych przez GIIF w 2018 r. na instytucje obowiązane. Każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny i konkretny, odnosi się do indywidualnego adresata i dotyczy konkretnego stanu faktycznego. Ustalone w konkretnej sprawie administracyjnej przesłanki wymiaru kary determinują jej wysokość. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji dokonał analizy ustawowych przesłanek wymiaru kary, w tym możliwości finansowych Banku.

Dalej Minister ustosunkował się do zarzutów strony dot. konkretnych ustalonych w czasie kontroli nieprawidłowości i uznał zasadność argumentów strony co do 2 przypadków dot. braku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego w stosunku do klientów o numerze modulo [...]. Ostatecznie uznał, że Bank w odniesieniu do 12 z 39 badanych w toku kontroli przypadków nie dopełnił obowiązku, o którym mowo art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy ALM. Nie uznał argumentów strony dot. prawidłowości zastosowanych środków w stosunku do klientów o nr modulo [...].

Minister uznał też bezzasadność zarzutów strony dot. braku błędów w monitorowaniu bieżącej stosunków gospodarczych klientów. Wskazał, że nie odbywała się ona zgodnie z procedurą przyjętą w Banku. Nadto podkreślił, że kontrola wykazała, że obroty na analizowanych kontach 5 klientów wykazała, że obroty były niezgodne z zadeklarowanymi.

Na koniec Minister odniósł się do wysokości nałożonej kary pieniężnej. Podkreślił, że jej wysokość ma charakter uznaniowy, a ponieważ to pracownicy Banku nie realizowali konkretnych obowiązków wynikających zarówno z przepisów ww. ustaw, jak i z przepisów obowiązujących w Banku procedur wewnętrznych z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, to ta przesłanka wpłynęła na podwyższenie wysokości kary oraz na wybór jej rodzaju. Następnie przeanalizował sytuację finansową Banku i doszedł do przekonania, że analizowane aktualne dane wskazują na pogorszenie sytuacji finansowej Banku oraz wpływ pandemii COVID-19 na działalność Banku. Wskazane okoliczności wpłynęły na obniżenie pierwotnej wysokości kary pieniężnej. W ocenie Ministra Bank nadal posiada możliwości finansowe uzasadniające nałożenie na niego kary administracyjnej w formie kary pieniężnej w wysokości uwzględniającej sytuację finansową Banku.

Minister wyjaśnił, że ze względu na brak strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z naruszeniem przedmiotowa przesłanka wymiaru kary nie wpływa na rodzaj kary administracyjnej i jej wysokość.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza udzielanie przez Bank na żądania organów prowadzących postępowanie szczegółowych wyjaśnień oraz przekazywanie materiału dowodowego. Pozytywna ocena stopnia współpracy z Bankiem wpłynęła na ustalenie rodzaju nakładanej kary administracyjnej oraz obniżenie jej wysokości. Również przesłanka dotycząca uprzednich naruszeń przepisów ustawy z uwagi na ich kwestionowanie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez KNF nie miała wpływu na ustalenie rodzaju kary administracyjnej oraz jej wysokości.

Minister wyjaśnił, że mając na uwadze ustawowe wymagania, co do wysokości wymiaru kary nałożył na Bank karę pieniężną w wysokości [...] zł. Wysokość nałożonej kary pieniężnej istotnie odbiega od maksymalnej kary pieniężnej jaką Minister mógłby wymierzyć w granicach określonych w art. art. 150 ust. 3 pkt 2 ustawy. Naruszenie kluczowych dla realizacji celów ustawy obowiązków uzasadnia nałożenie na Bank kary pieniężnej we wskazanej wysokości. W ocenie Ministra kara pieniężna jest adekwatna względem okoliczności, rozmiaru, skali i skutków stwierdzonych naruszeń. Wymierzona sankcja stanowi dolegliwość dostosowaną do konkretnych okoliczności związanych z popełnionym deliktem administracyjnym i właściwościami Strony, a także pełni funkcję prewencyjną. Zdaniem Ministra kara pieniężna w wysokości [...] zł nawet dla Banku osiągającego znaczne dochody jest sankcją na tyle dolegliwą, że wpłynie na prawidłowe wykonywanie obowiązków instytucji obowiązanej w przyszłości. Nałożona kara pieniężna jest odpowiednio dolegliwa, a tym samym stanowi adekwatną reakcję państwa na naruszenie prawa przez Bank. Mając na uwadze zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających nałożenie kary pieniężnej Minister nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosków Strony zawartych w odwołaniu o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji, względnie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i odstąpienia od wymierzenia kary.

Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść Decyzji, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy toczy się wcześniej wszczęte przez Komisję Nadzoru Finansowego ("KNF") postępowanie administracyjne , w ramach którego KNF nałożył na Bank karę pieniężną na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2020 roku (numer sprawy: [...]), które jest postępowaniem w tym samym przedmiocie co postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, tj. w przedmiocie nałożenia na Bank kary administracyjnej za naruszenie tych samych obowiązków wynikających z ustawy AML i dotyczące tego samego okresu oraz okresu pozostającego w ścisłym związku oraz które dotyczy tego samego podmiotu (Banku), m.in. w związku z bezpodstawnym uznaniem przez organ, że przedmiot postępowania prowadzonego przez KNF jest inny niż przedmiot postępowania zakończonego decyzją, co skutkowało naruszeniem zakazu ne bis in idem, wyrażonym w art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w art. 4 Protokołu nr 7 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art. 2 Konstytucji;

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych przez Bank w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2020 roku od decyzji GIIF z dnia [...] lipca 2020 roku, w szczególności do zarzutu naruszenia przez GIIF przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść decyzji GIIF, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na pominięciu przez GIIF, przy określaniu wagi zarzucanych naruszeń, okoliczności w postaci braku transakcji na rachunkach klientów o numerze Modulo: [...], w odniesieniu do których GIIF stwierdził naruszenie (zarzut nr II.5.iv petitum Odwołania), podczas gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie ustaleń w tym zakresie przez organ prowadziłoby do wniosku, że z uwagi na brak transakcji na rachunkach klientów, w odniesieniu do których GIIF stwierdził naruszenie, waga zarzucanych Bankowi naruszeń jest mniejsza, co powinno skutkować obniżeniem kary nałożonej na Bank; (ii) (iii) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez:

(a) obniżenie wysokości kary nałożonej na Bank przez GIIF wyłącznie w związku ze zmianą okoliczności dotyczących sytuacji finansowej Banku i zaniechanie obniżenia kary w związku z ustaleniem w toku postępowania odwoławczego okoliczności faktycznych istotnych dla wymiaru kary w sposób odmienny od GIIF, w szczególności w związku z brakiem stwierdzenia przez organ naruszenia przepisów ustawy w przypadku części klientów Banku oraz brakiem stwierdzenia przez organ podstaw do stwierdzenia uprzedniego naruszenia przez Bank przepisów ustawy AML, mimo, że rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem słusznych interesów Banku, a także zasady zaufania, powinno skutkować obniżeniem kary również w związku z wyżej wskazaną zmianą ustaleń faktycznych w stosunku do ustaleń będących podstawą wymiaru kary nałożonej przez organ I instancji;

(b) brak wyjaśnienia konsekwencji, jakie dla treści rozstrzygnięcia miało ustalenie przez organ w toku postępowania odwoławczego okoliczności faktycznych istotnych dla wymiaru kary w sposób odmienny od GIIF, a także braku wskazania, czy i jakie znaczenie dla oceny wagi naruszenia miało stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym braku naruszenia przepisów ustawy w przypadku części klientów Banku, podczas gdy na Ministrze jako organie odwoławczym ciążył nie tylko obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ale również obowiązek szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu i wskazania na ich konsekwencje dla Banku jako strony postępowania, w szczególności wskazania, w jaki sposób wpłynęły one na wysokość | kary nałożonej przez organ;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że Bank nie dokonał identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego w odniesieniu do klienta o numerze Modulo [...] i że złożony wraz z odwołaniem wydruk z KRS określa stan na dzień 20 sierpnia 2020 roku, podczas gdy przedmiotowy wydruk stanowi odpis pełny z rejestru KRS dla klienta, a zatem potwierdza stan również na dzień dokonania identyfikacji, a przy tym informacje zawarte w rejestrze KRS są publicznie dostępne i Bank przedłożył wraz z odwołaniem dodatkowe dokumenty wskazujące na dokonanie weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego, co potwierdza prawidłowe zastosowanie przez Bank środków bezpieczeństwa finansowego wobec ww. klienta w chwili zawarcia relacji z klientem i brak jest podstaw do stwierdzenia, że Bank dokonał weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego dopiero w sierpniu 2020 roku;

- art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez:

(a) bezpodstawną odmowę mocy dowodowej kserokopii dokumentacji dotyczącej klienta o numerze Modulo [...];

(b) brak wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do wiarygodności kserokopii dokumentacji dotyczącej klienta o numerze Modulo [...] przez organ, przy jednoczesnym zaniechaniu rozstrzygnięcia tych wątpliwości na korzyść Banku, a także brak poinformowania Banku o ewentualnych wątpliwościach co do wiarygodności kserokopii dokumentacji i przyczynach tych wątpliwości po poinformowaniu organu przez Bank o nieodnalezieniu oryginału dokumentu oraz powołaniu się przez Bank na możliwość prowadzenia dowodu z kserokopii;

(c) bezpodstawne przeprowadzonej przez GIIF a przedłożonymi dokumentami dotyczącymi weryfikacji beneficjenta rzeczywistego, w sytuacji, gdy w protokole stwierdzono jedynie brak określonych dokumentów w materiałach przekazanych w toku kontroli, a przy tym moc dowodowa protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego nie obejmuje stwierdzenia nieistnienia tego rodzaju dokumentów; uznanie sprzeczności pomiędzy protokołem kontroli i w rezultacie uznanie, że Bank nie dokonał weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego klienta o numerze Modulo [...], podczas gdy przedłożone kserokopie dokumentów stanowią dowód dokonania weryfikacji i nie są w żaden sposób sprzeczne z protokołem kontroli ani żadnym innym dowodem znajdującym się w aktach postępowania, a określony w art. 34 ust. 3 Ustawy AML obowiązek udokumentowania weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego nie wymaga przechowywania oryginału dokumentów rejestrowych klienta;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że Bank nie stosował mechanizmu bieżącego monitorowania stosunków gospodarczych i nie dokumentował właściwie wykonania przedmiotowego obowiązku wobec 39 spośród 40 klientów objętych kontrolą, mimo braku ustalenia w przypadku wszystkich klientów okoliczności uzasadniających zastosowanie przedmiotowego środka w sposób podlegający zindywidualizowanemu udokumentowaniu, podczas gdy ani ustawa AML, ani wewnętrzne procedury stosowane przez Bank nie przewidują żadnych formalnych wymogów w zakresie monitorowania stosunków gospodarczych oraz jego częstotliwości, a sam fakt braku adnotacji dotyczących bieżącego monitorowania w dokumentacji dotyczącej określonego klienta nie świadczy o braku bieżącego monitorowania i może wynikać z obiektywnych przyczyn, zważywszy, że fakt bieżącego monitorowania stosunków gospodarczych potwierdza analizowanie i przekazywanie GIIF informacji o transakcjach ponadprogowych oraz przekazywanie do GIIF zawiadomień o okolicznościach bądź transakcjach wskazujących na podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 165a k.k. lub też z art. 299 k.k.;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców, polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez organ, że liczba stwierdzonych naruszeń w stosunku do całkowitej liczby analizowanych przypadków stanowi okoliczność faktyczną sprawy, która wskazuje na powtarzalność naruszeń, przy jednoczesnym pominięciu przez organ przy ustalaniu wagi oraz zakresu zarzucanych Bankowi naruszeń całkowitej liczby klientów Banku i skali jego działalności, a w konsekwencji na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń w zakresie wagi zarzucanych Bankowi naruszeń oraz ich zakresu, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 150 ust. 4 pkt 1 ustawy AML;

- art. 189c k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu przy określaniu przepisów stanowiących podstawę dla decyzji, mimo że naruszenia prawa, za które została nałożona kara miały miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu ("Poprzednia Ustawa AML"), co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 150 ust 1 pkt 5, art. 150 ust. 3 pkt 2, art. 150 ust. 4 oraz art. 147 pkt 4 lit. a i pkt 5 Ustawy AML w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 34 ust. 3 Ustawy AML do zachowania skarżącego w zakresie, w którym zastosowanie powinny znaleźć przepisy Poprzedniej Ustawy AML, w szczególności przepis art. 34c Poprzedniej Ustawy AML;

- art. 7 in fine, art. 8 § 1 i 2, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 12 Prawa przedsiębiorców i art. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że nałożenie na Bank nieproporcjonalnie wysokiej i nieuzasadnionej kary pieniężnej, przewyższającej ponad piętnastokrotnie sumę kar pieniężnych nałożonych przez GIIF w 2018 roku na instytucje obowiązane, i zaniechanie odstąpienia od nałożenia kary bądź poprzestania na karze publikacji informacji, w sytuacji, gdy Bank otrzymał od GIIF w wystąpieniu pokontrolnym ocenę pozytywną oraz zważywszy na to, że Bank prawidłowo realizował zalecenia pokontrolne, nie narusza zasady zaufania oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego w ocenie organu odwoławczego należy nałożyć na Bank karę wyższą niż wynika to z dotychczasowej praktyki w tym zakresie, co skutkowało nałożeniem na Bank kary sprzecznej z zasadą równości (niedyskryminacji);

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 150 ust. 4 pkt 6 ustawy AML, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że realizacja zaleceń pokontrolnych przez instytucję obowiązaną nie powinna być uwzględniana przez organ odwoławczy przy wymiarze kary, podczas gdy okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organ odwoławczy jako okoliczność łagodząca przy wymiarze kary, tym bardziej, że może stanowić przesłankę do odstąpienia przez organ od nałożenia kary administracyjnej na zasadzie art. 150 ust. 5 pkt 11 ustawy AML;

- art. 150 ust. 4 pkt 7 ustawy AML poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak uprzedniego naruszenia przepisów ustawy AML przez Bank nie ma znaczenia dla rodzaju i wysokości kary nałożonej na Bank, podczas gdy okoliczność ta powinna wpłynąć na zmniejszenie wysokości kary lub wybór kary łagodniejszej, szczególnie biorąc pod uwagę to, że organ I instancji przyjął fakt uprzedniego naruszenia przepisów ustawy AML jako czynnik zwiększający wymiar nałożonej na Bank kary;

- art. 151 ust. 1 w zw. z art. 150 ust. 5 pkt 2 ustawy AML w zw. z art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 2 Konstytucji, poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że 151 ust. 1 ustawy AML pozwala nałożyć na instytucję obowiązaną karę pieniężną za to samo zachowanie jednocześnie przez wszystkie wymienione w tym przepisie organy administracji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy te sprzeciwiają się możliwości jednoczesnego nałożenia kar administracyjnych na instytucję obowiązaną za to samo zachowanie i na podstawie tych samych przepisów przez wszystkie organy administracji publicznej wymienione w art. 151 ust. 1 ustawy AML;

- art. 150 ust. 1 pkt 5, art. 150 ust. 3 pkt 2, art. 150 ust. 4 oraz art. 147 pkt 4 lit. a i pkt 5 ustawy AML w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 34 ust. 3 ustawy AML poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na Bank nieproporcjonalnie wysokiej i nieuzasadnionej kary pieniężnej, której wysokość nie uwzględnia wszystkich okoliczności dotyczących wymiaru kary wskazanych w art. 150 ust. 4 pkt 1 i 7 ustawy AML ustalonych przez organ w sposób odmienny od GIIF:

(a)w zakresie przesłanki wagi naruszenia - okoliczności, że w przypadku klientów o numerze Modulo [...] Organ stwierdził brak naruszenia przepisów ustawy AML;

(b) w zakresie przesłanki uprzedniego naruszenia ustawy - okoliczności, że organ stwierdził brak uprzedniego naruszenia przez Bank przepisów ustawy AML, która to okoliczność została przyjęta jako czynnik zwiększający wymiar kary nałożonej na Bank przez organ I instancji; w sytuacji, gdy okoliczności te powinny były skutkować obniżeniem kary pieniężnej nałożonej na Bank;

- art. 150 ust. 1 pkt 5, art. 150 ust. 3 pkt 2, art. 150 ust. 4 oraz art. 147 pkt 4 lit. a i pkt 5 ustawy AML w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 34 ust. 3 ustawy AML poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do rzekomego naruszenia przez skarżącego przepisów prawa, które miało miejsce w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy AML

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i o postępowaniu w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

1.W pierwszym rzędzie należy jednak wskazać, że Sąd podziela pogląd organu na temat mającej zastosowanie ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Należy przypomnieć, że okres objęty kontrolą, której wyniki stanowiły podstawę do wymierzenia kary pieniężnej , rozpoczął się pod rządami ustawy z dnia 16 listopada 2000r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2017 r. poz. 1049 oraz z 2018 r. poz. 650), która obowiązywała do 12 lipca 2018 r. , zaś w dniu 13 lipca 2018 r. weszła w życie ustawa z 1 marca 2021 r. Ustawa ta w art. 189 normowała sytuację postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wszczętego i niezakończonego przed jej dniem wejścia w życie - stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że przepisy nowej ustawy są względniejsze dla instytucji obowiązanej. Należy przyznać rację organowi, że stwierdzone w wyniku kontroli GIIF zaniechanie przez Bank stosowania środków bezpieczeństwa finansowego wobec klientów, z którymi zawarł umowy jeszcze przed wejściem w życie ustawy miało charakter ciągły i trwający po wejściu w życie ustawy. Takie stanowisko jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych . Organ trafnie powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 ( publ. CBOSA ), w której stwierdzono , że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

NSA wskazał, że "(...) z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia /"stosunki w toku"/, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355/."

Stwierdzone w wyniku kontroli zaniechanie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w odniesieniu do części klientów Banku wskazanych w zaskarżonej decyzji nastąpiło pod rządami, poprzednio obowiązującej ustawy i trwało jeszcze po wejściu w życie ustawy z uwagi na fakt utrzymywania przez Bank stosunków gospodarcze z tymi klientami. Tym samym zastosowanie ustawy do oceny stwierdzonych w wyniku kontroli GIIF naruszeń obowiązków w zakresie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w niniejszej sprawie jest zgodne z dyrektywami retrospektywności stosowania prawa.

2. Za trafny należy uznać zarzut naruszenia zasady ne bis in idem.

Zasadą tą szeroko zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2015 r. sygn. P32/12. Trybunał przypomniał, że : Konstytucja nie zawiera postanowień statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego - Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). W europejskiej kulturze prawnej zakaz ne bis in idem jest instytucją prawa i postępowania karnego; ma zastosowanie w sprawach karnych (por. uzasadnienie wyroku TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03; OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103: "Zasada ne bis in idem należy do fundamentalnych zasad prawa karnego, toteż jest elementem zasady państwa prawnego. Wszelkie odstępstwa od tej zasady, w szczególności zaś stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego zastosowania środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn, stanowiłoby naruszenie regulacji konstytucyjnych").

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się trafnie, że "rozumienie pojęcia «odpowiedzialność karna» na poziomie konstytucyjnym jest niezależne od treści przypisywanych mu w ustawodawstwie zwykłym. Definiując to pojęcie na płaszczyźnie konstytucyjnej, nie można zatem odwoływać się wprost do elementów wyróżniających ten rodzaj odpowiedzialności na płaszczyźnie ustawowej. Taki zabieg umożliwiałby bowiem omijanie gwarancji konstytucyjnych odnoszących się do odpowiedzialności represyjnej poprzez formalne kwalifikowanie jej w ustawie jako inny niż karna rodzaj odpowiedzialności" (orzeczenie o sygn. U 7/93 oraz wyroki z: 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97 i 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). W związku z tym "zasada ne bis in idem, zawierająca zakaz podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn, ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do wymierzania kar za przestępstwo, lecz także przy stosowaniu innych środków represyjnych, w tym sankcji karno-administracyjnych" (por. wyroki TK : sygn. P 29/09, sygn. P 43/06, z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63) (...).

Nie ulega więc wątpliwości, że również wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej powinno być zgodne z zasadą ne bis in idem.

Organ w sprawie niniejszej powołuje się na treść art. 150 ust. 5 pkt 2 Ustawy zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na instytucję obowiązaną została uprzednio nałożona kara administracyjna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub instytucja obowiązana została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona kara administracyjna, organy, o których mowa w art. 151 ust. 1, mogą, w drodze decyzji, odstąpić od nałożenia kary administracyjnej.

Należy jednak wskazać, że organ w sposób nieprawidłowy interpretuje powyższy przepis. Należy przypomnieć, że obecnie obowiązująca ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu została uchwalona w celu dostosowania polskich przepisów do wymogów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE ( vide uzasadnienie projektu druk sejmowy nr 2233 dostępny na stronie Druk nr 2233 (sejm.gov.pl) ) . Należy zauważyć, że dyrektywa wprost w motywie 18 Preambuły wprowadza zakaz ne bis in idem : Z uwagi na znaczenie walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu państwa członkowskie powinny ustanowić w prawie krajowym skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary i środki administracyjne w przypadku naruszenia przepisów krajowych transponujących niniejszą dyrektywę. Państwa członkowskie dysponują obecnie zakresem różnorodnych kar i środków administracyjnych w przypadku naruszenia kluczowych przepisów zapobiegawczych. Przedmiotowa różnorodność może mieć negatywny wpływ na działania podejmowane w celu walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu i istnieje ryzyko, że reakcja Unii będzie fragmentaryczna. W związku z tym niniejsza dyrektywa powinna przewidywać zakres kar i środków administracyjnych stosowanych przez państwa członkowskie przynajmniej w przypadku poważnych, powtarzających się lub systematycznych naruszeń wymogów związanych ze środkami należytej staranności wobec klienta, przechowywaniem dokumentacji, zgłaszaniem podejrzanych transakcji oraz kontrolami wewnętrznymi podmiotów zobowiązanych. Przedmiotowy zakres kar i środków powinien być wystarczająco szeroki, aby umożliwić państwom członkowskim i właściwym organom uwzględnianie różnic między podmiotami zobowiązanymi, w szczególności między instytucjami kredytowymi i finansowymi a innymi podmiotami zobowiązanymi, pod względem ich wielkości, cech charakterystycznych i rodzaju działalności. Transponując niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie powinny zapewnić, by nakładanie kar i środków administracyjnych zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz sankcji karnych zgodnie z prawem krajowym nie stanowiło naruszenia zasady ne bis in idem.

Należy wskazać, że w dyrektywie w przepisach odnoszących się do kar (rozdział VI sekcja 4 art. 58 do 62 ) brak jest odpowiednika zacytowanego wyżej art. 150 ust. 5 Ustawy AML. Art. 150 ust. 5 pkt 2 Ustawy jest odpowiednikiem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazują prof. Andrzej Wróbel w

Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2021 przepis ten "(...) statuuje zakaz ne bis in idem w jego wersji umiarkowanej, ponieważ wprost nie zakazuje nakładania na stronę administracyjnej kary pieniężnej za to samo zachowanie, lecz jedynie nakazuje odstąpienie od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, gdy spełnione są przesłanki wymienione w § 1 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym – zob. wyroki TK: z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6; z 18.11.2010 r., P 29/09, OTK-A 2010/9, poz. 104; z 12.04.2011 r., P 90/08, OTK-A 2011/3, poz. 21".

Należy wskazać, że kwestie te zostały przez organ pominięte w rozważaniach i przedstawionych w uzasadnieniu motywach wymierzenia kary. Organ myli też pojęcie sprawy administracyjnej z zasadą ne bis in idem, stawiając między nimi znak równości, podczas gdy są to pojęcia całkowicie różne. Z całą pewnością nie jest potrzebna tożsamość organu, nie jest też wymagane, aby odpowiedzialność była skonstruowana na podstawie tych samych przepisów prawa, a nawet nie tego samego aktu prawnego.

Należy też zauważyć, że tożsamości przedmiotu sprawy nie można utożsamiać tylko z tym samym kontrolowanym okresem czy też tożsamością klientów. Jak wynika z treści decyzji badanych było 40 klientów Banku i byli oni potraktowani jako reprezentatywna próba , na podstawie której można wysnuć wnioski co do wszystkich klientów. Świadczy o tym chociażby , że organy ustalają jaki procent klientów w stosunku do badanej liczby stanowią ci, u których wystąpiły nieprawidłowości. Sam organ używa do liczby skontrolowanych klientów określenia "próba kontrolna".

We wspomnianym już wyroku P 32/12 Trybunał Konstytucyjny, powołując się na doktrynę wskazał, pieniężne kary administracyjne różnią się - mimo podobieństwa co do ich dolegliwości finansowej - od grzywien, czyli kar pieniężnych za przestępstwa i wykroczenia, charakterem celu, któremu mają służyć. Kara grzywny za przestępstwo i za wykroczenie ma na celu przede wszystkim represję - odwet za zawiniony czyn, zabroniony pod groźbą kary, oraz prewencję szczególną i ogólną. Natomiast karom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim cel prewencyjny, a także restytucyjny, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, która jednak nie może dominować nad pozostałymi funkcjami, gdyż celem pierwszoplanowym kar administracyjnych jest funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, następnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna. Treścią konstytucyjnego zakazu ne bis in idem jest zakaz ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą. Z reguły ma on zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie dotyczące tego samego czynu. Jak już o tym byłą mowa , w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje szerokie rozumienie zasady ne bis in idem obejmującej nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (zob. wyroki: sygn. SK 52/04., sygn. P 29/09, sygn. P 90/08).

W uzasadnieniu projektu ustawy z 1 marca 2018 r. akcentowany był odstraszający i represyjny charakter kar m.in. wynikający z wymogów art. 58 ust. 1 wdrażanej Dyrektywy – kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Powyższe oznacza, że odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej przewidziane w art. 150 ust. 5 ustawy ALM nie może być interpretowane jako stosowane na zasadzie typowego uznania administracyjnego, na co mogłoby wskazywać użyte słowo "może" i podkreślenie, że ma to nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wymierzenie kary musi być poprzedzone szczegółową analizą czy nie prowadzi to do naruszenia zasady ne bis in idem w rozumieniu wynikającym m.in. z wyżej powołanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

3. Wysokość kary

Ustawa ALM przewiduje w stosunku do banków uprawnienia do przeprowadzania kontroli i wymierzania kar dla Generalnego Inspektora Informacji Finansowej i Komisji Nadzoru Finansowego. Przy czym Generalny Inspektor ma w zakresie przestrzegania ustawy pozycję szczególną : sprawuje kontrolę wykonywania przez instytucje obowiązane obowiązków w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu ( art. 130 ust. 1 ) oraz koordynuje kontrole sprawowane przez podmioty, o których mowa w art. 130 ust. 2 ( art. 132 ust. 1 ). Z powyższych przepisów, w ocenie Sądu, wynika wniosek, że w zamiarze ustawodawcy kontrola przestrzegania ustawy ALM jest systemem, nadzorowanym, koordynowanym przez Głównego Inspektora. W treści decyzji zupełnie kwestia jest pominięta. Organy wydają decyzję bez szczegółowego przeanalizowania wyników kontroli KNF, wniosków pokontrolnych, zaleceń, ich wdrażania przez [...] . W aktach znajduje się informacja pokontrolna Przewodniczącego KNF z [...] listopada 2018 r. Z informacji tej wynika, oprócz opisu stwierdzonych uchybień, że w dniu [...] października 2018 r. KNF wydała zalecenia pokontrolne mające na celu wyeliminowanie stwierdzonych uchybień. Ustalenie jakie są to zalecenia i ustalenie czy zostały lub są realizowane w świetle zapisów ustawy ALM powinny stać się przedmiotem szczególnego zainteresowania kontroli przeprowadzanej przez GIIF. Nie wskazuje jednak na to treść decyzji.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego KNF przeprowadził kontrolę w dniach od [...] lipca 2018r. do [...] sierpnia 2018 r. , kontrolą objęto okres od dnia 1 lipca 2016 r. do 3 sierpnia 2018 r. , kontrola obejmowała przestrzeganie przez Bank obowiązków w zakresie beneficjenta rzeczywistego oraz skrytek sejfowych. Analizie poddano próbę 181 klientów Banku. Przedmiotem kontroli nie było więc bieżące monitorowanie stosunków gospodarczych z klientami, które było przedmiotem analizy GIIF.

KNF udzielił Bankowi upomnienia , a nadto wymierzył karę pieniężną w wysokości 1,2 mln złotych.

Kontrola GIIF zakończyła się oceną pozytywną z uchybieniami, a zalecenia pokontrolne sprowadziły się do przeprowadzenia dodatkowych szkoleń dla personelu oraz podjęcia działań zmierzających do zagwarantowania dokumentowania wszelkich czynności w związku z realizacją obowiązków ustawowych.

Należy zdecydowanie podkreślić, że kontrola przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu została pomyślana jako system. Główny Inspektor w swej działalności , w tym kontrolnej i orzekającej o wymierzeniu kar administracyjnych, powinien mieć to na uwadze i uwzględniać zarówno przy planowaniu kontroli ( co oczywiście wykracza poza kognicję sądu administracyjnego), jak też przy ewentualnym decydowaniu o karach.

Minister podkreśla, że określając wysokość kary pieniężnej działa w granicach uznania administracyjnego. Z uznaniem mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasady celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cechy stanu faktycznego (zob. ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7, 8, 11, 15 i 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości co do prawa.

W badanej sprawie granice uznania określa art. 150 ust. 4 ustawy, który precyzuje co należy uwzględnić przy wymierzaniu kary . I tak , w ocenie Sądu, organ nieprawidłowo rozważył okoliczności wynikające z art. 150 ust. 4 pkt 1 , w szczególności gdy weźmie się pod uwagę, że inny organ uprawniony za dłuższy okres i "gorszy" wynik kontroli wymierzył karę znacznie niższą. Stanowi to naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 6 i art. 8 k.p.a.

Należy też wskazać, że jedynie 7 stwierdzonych uchybień co do ustalenia beneficjenta rzeczywistego miało miejsce po zakończeniu kontroli przez KNF. Organ wyjaśnił, że ponieważ postępowanie w przedmiocie kary nałożonej przez KNF nie było jeszcze prawomocnie zakończone ( strona od decyzji pierwszoinstancyjnej z [...].03.2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) nie wzięto pod uwagę jako okoliczności obciążającej uprzednich naruszeń przepisów ustawy przez instytucję obowiązaną – art. 150 ust. 4 pkt 7).

Skoro więc nie było praktycznie żadnych okoliczności obciążających , zaś strona współpracowała w czasie kontroli, nie wykazano też, aby stwierdzone naruszenia prowadziły do strat u osób trzecich to należy stwierdzić, że wymierzona kara w sposób niezrozumiały odbiega od kary wymierzonej przez KNF.

Za zasadny należy też uznać zarzut strony, że zmniejszenie w II instancji zakresu zarzucanych uchybień nie przełożyło się na wysokość kary. Z uzasadnienia wynika, że została ona zmniejszona tylko z powodu pogorszenia wyników finansowych Banku.

4. Zarzuty dot. ustaleń faktycznych

Za w większości niezasadne Sąd uznaje zarzuty dot. stwierdzonych uchybień. W ocenie Sądu są one w sposób prawidłowy dowiedzione i uzasadnione. Stwierdzone uchybienia są oczywiste, także biorąc pod uwagę obowiązujące w Banku procedury. Przyznać jednak trzeba rację stronie, że uznanie, że Bank w ogóle nie monitoruje stosunków gospodarczych swoich klientów jest błędne. Jest swoistą "nadinterpretacją" ustalonych uchybień, nie biorącą pod uwagę, że [...] powiadamiał stosowne instytucje o stwierdzonych kilku nieprawidłowościach , czemu organ nie zaprzecza. Natomiast sam obowiązek dokumentowania wynika wprost z art.34 ust. 3 ustawy ALM i temu obowiązkowi uchybiono.

Za obarczony zbytnim formalizmem należy uznać zarzut dot. klienta o nr modulo [...] ( str. 11 decyzji ) dot. braku wydruku z KRS na datę transakcji. Informacje wynikające z KRS są bowiem powszechnie dostępne i możliwe do sprawdzenia w każdym momencie.

5. Podsumowanie

Biorąc wskazane wyżej okoliczności pod uwagę zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. W kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. w szczególności art. 150 ust. 3-5 poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności wpływających na ustalenie , że zachodzi konieczność nałożenia kary administracyjnej oraz jej wysokości. Doszło też do naruszenia przepisów procedury poprzez pominięcie wyników kontroli poprzedniej wbrew zasadzie, że ustawa ALM ustanawia jeden system kontroli i usuwania nieprawidłowości, a uprawnione organy mają obowiązek współpracy. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a, Samo uzasadnienie zawiera braki dot. motywów przemawiających za nałożeniem kary pieniężnej w wysokości znacznie odbiegającej od poprzednich ukarań i niezrozumiałej biorąc pod uwagę ostatecznie pozytywny wynik kontroli. Mimo pozornej obszerności motywów, brak jest konkretnych argumentów powiązanych ze stanem faktycznym. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Organy powinny potraktować zakaz ne bis in idem jako zasadę, a nie wyjątek od obowiązku ukarania za tak samo kwalifikowane przewinienia w tym samym czasie. Wynika to w sposób jasny z dyrektywy 2015/849. Przy czym sama dyrektywa wskazuje, że nie jest istotne na gruncie jakiego prawa następuje ukaranie.

Następnie organy poczynią ustalenia co do ustaleń kontroli KNF i rozstrzygną ponownie biorąc pod uwagę , że kary chociaż wymierzane przez różne organy, muszą pozostawać w stosunku do siebie w proporcji, gdyż organy działają w ramach jednego systemu ochrony . Wymaga tego zasada działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 k.p.a.) oraz zaufania do organów Państwa ( art. 8 k.p.a. ).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a uchylił zaskarżona decyzję oraz decyzję I instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.