Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 559/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 par. 1, art. 77, art. 80, art. 63 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3, par. 9 ust. 2, par. 4 pkt 4, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. i M. B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynków jednorodzinnych, dwumieszkaniowych w zabudowie bliźniaczej z częścią handlowo-usługową na działkach nr [...] i [...] (obręb S.) w P. przy ul. P. [...] i [...] – utrzymało decyzję w mocy.

Pismem z dnia [...] r. złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwumieszkaniowych w zabudowie bliźniaczej – segment lewy i segment prawy - z częścią handlowo-usługową położonych na działkach nr [...] i [...], [...] (obręb S.) w P. przy ul. P. [...] i [...]. Wskazał, że na dzień złożenia wniosku stan zagospodarowania terenu obejmował mieszkalnictwo i handel, jednocześnie jednak stwierdził, iż działki nie były zabudowane. Planowana inwestycja miała objąć zabudowę [...] m2 powierzchni działek (w tym powierzchni usługowo-handlowej około [...] m2), co stanowiło [...] % powierzchni terenu objętego wnioskiem. Dnia [...]r. wnioskodawca zapoznał się z wynikami analizy, a [...] r. zaakceptował wyniki analizy i wycofał z wniosku teren działki nr [...] oraz poprosił o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wynikami analizy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Wskazał w szczególności, iż szerokość elewacji frontowej może wynosić maksymalnie [...] m, a jej wysokość obejmująca trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe i piwnice wyniesioną ponad poziom gruntu – [...] m. Parametry te odpowiadały wynikom analizy urbanistycznej z dnia [...] r.

W wyniku odwołania M. i M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło jednak powyższą decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). Organ stwierdził, że wskaźnik zabudowy ustalono niezgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W myśl tego przepisu wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy powinno odpowiadać średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło także, że cały obszar analizowany jest zabudowany budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, a zabudowa bliźniacza znajduje się tylko wzdłuż ulicy P. Na tej podstawie uznało, że wprowadzenie proponowanej zabudowy powinno być poprzedzone opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał się również na negatywną opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] r. wskazując, iż notatka służbowa z [...] r. jest niewystarczająca dla uzasadnienia tak istotnego naruszenia ładu przestrzennego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy sporządzono dwie analizy urbanistyczne: z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca zaakceptował wyniki drugiej z nich.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz.. 717 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ustalono warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych w zabudowie zwartej na działkach nr [...] i [...] (obręb S.) w P. przy ul. P. [...] i [...]. W decyzji przewidziano w szczególności, iż maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosić może [...] m, a wysokość (do kalenicy) [...] m. Przyjęte parametry zabudowy uzasadniono koniecznością podkreślenia pierzejowego charakteru części ulicy i ukształtowania wnętrza urbanistycznego o cechach placu. Z uwagi na zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanie, iż planowana inwestycja powinna stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta P. powołał fakt, iż wnioskodawca zaakceptował wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej pismem z dnia [...] r. Ponadto wyjaśnił, iż w sprawie nie znalazł zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z uwagi na datę złożenia wniosku przez inwestora (dnia [...] r.). Organ odniósł się również do zarzutów M. i M. B. podnoszonych w trakcie postępowania. Podkreślił, że warunki ustalono zgodnie z analizą funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sporządzoną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż [...] m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację inwestycji. Do decyzji załączono wyniki analizy datowane na dzień [...] r.

W odwołaniu M. i M. B. podnieśli, iż nie zgadzają się z analizą urbanistyczną, na której oparto decyzję. W ich ocenie inwestycja nie odpowiadała parametrom i cechom zabudowy sąsiedniej i była niezgodna z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dotyczyło to wysokości elewacji frontowej ([... ]m), która wynosi średnio [...] m oraz funkcji budynków, bowiem zabudowa sąsiednia miała charakter jednorodzinny wolnostojący, dwukondygnacyjny, bez funkcji handlowych i usługowych. Ponadto koncepcja "rynku" uzasadniająca parametry inwestycji przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy była sprzeczna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozbawiona podstaw merytorycznych. W ocenie skarżących nie przystawała do istniejącego kształtu drogi (ul. P.), była niefunkcjonalna (ze względu na likwidację i sprzedaż przez Spółdzielnię Mieszkaniową N. D. działek, które mogłyby pełnić funkcję przejść do rynku) oraz sprzeczna z oczekiwaniami osób zamieszkujących działki sąsiednie.

Utrzymując decyzję w mocy w oparciu o art. 59, art. 60, art. 61 i 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczna sporządzona w dniu [...] r. Zdaniem organu istotne było, że dla działek objętych wnioskiem przyjęto we wcześniej obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego funkcję tzw. ryneczku, o szczególnych walorach urbanistycznych. Powołano plany zagospodarowania przestrzennego z roku [...] i [...]. Wskazano również, że Rada Miasta P. będzie głosowała nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów ul. B. i T., który zakłada utrzymanie funkcji rynku dla analizowanego terenu. W ocenie organu fakty te uzasadniały odstąpienie od parametrów zabudowy wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W skardze M. B. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż spełniony jest wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jaką jest budownictwo jednorodzinne; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 6 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na maksymalnie [...] m. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. B. wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Podniesiono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem skarżącego powyższy wymóg nie został spełniony w zakresie kontynuacji funkcji budownictwa jednorodzinnego. Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie nieprzekraczającej [...] % powierzchni całkowitej budynku. Przyjęcie zwartej zabudowy spowoduje faktyczne obejście tych ograniczeń i położenie zbyt dużego nacisku na funkcję usługową. Skarżący podniósł, że planowaną zabudowę trzeba oceniać w perspektywie otaczających ją budynków. Są to wyłącznie wolnostojące budynki jednorodzinne nadające terenowi unikalny charakter. Organy dostrzegały tę okoliczność, ale zdecydowały się na odejście od dotychczasowego charakteru i parametrów zabudowy. Umotywowano to powstaniem urbanistycznego elementu w postaci ryneczku oraz cechami charakterystycznymi miejsca planowanej zabudowy. Skarżący zaznaczył również, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a jeśli na działkach sąsiednich przebiega ona tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W ocenie M. B. argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji była błędna. Skoro dla terenu objętego decyzją nie ma obowiązującego planu, to niewystarczające było odwoływanie się do uchylonych rozwiązań, bowiem narusza to art. 6. k.p.a. M. B. podał, że [...] metra to najwyższa wysokość sąsiadującego budynku w najbliższej okolicy, zatem średnia wysokość powinna być niższa niż przyjęto. W ocenie skarżącego naruszono również art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Takie rozwiązanie zostało natomiast pominięte w decyzji. Uzasadniając naruszenie art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 poprzez nieprawidłowe wyznaczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej (na [...] m), skarżący podniósł, iż przeprowadzona analiza wskazywała, że maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosić może [...]m. Natomiast w dołączonej do decyzji tabeli zawierającej wnioski analizy parametr ten wyznaczono na maksymalnie [...]m. Taki zapis znalazł się w również w decyzji pierwszej instancji. Szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...]%, a odstępstwo od tej reguły możliwe jest tylko, jeżeli wynika to z analizy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Już na tym etapie dostrzegł uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów (które utraciły moc) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z protokołu z wysłuchania strony z dnia [...] r. wynika, iż po uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Z. L. zobowiązał się dokonać korekty wniosku stosownie do parametrów kolejnej analizy urbanistycznej, jaka miała być sporządzona w sprawie. Na kolejnych stronach akt administracyjnych załączono wyniki analizy z dnia [...]r. podpisane przez M. K. W analizie ustalono w szczególności, iż szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji przy ulicy P. oraz K. powinna wynieść maksymalnie [...]m, natomiast wysokość elewacji (do kalenicy) od ulicy P. – [...] m. Pismem z dnia [...] r., w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), powiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego umożliwiając im zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Pismem sporządzonym [...] r. M. i M. B. złożyli wniosek o uwzględnienie wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., stosownie do których w niniejszej sprawie wysokość budynków powinna wynosić maksymalnie [...] m, a powierzchnia zabudowy nie może przekraczać [...]% powierzchni działki.

Mimo zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzono je nadal. W szczególności do akt załączono kolejną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu datowaną na dzień [...] r. W analizie nie podano, kto jest jej autorem ani nie została ona podpisana (a jedynie parafowana przez niezidentyfikowaną osobę). Według wytycznych zawartych w opracowaniu szerokość elewacji frontowej wzdłuż ulicy P. powinna wynieść maksymalnie [...] m, natomiast maksymalna wysokość elewacji (do kalenicy) – [...] m. Wnioskodawca Z. L. złożył oświadczenie o akceptacji wyników analizy z dnia [...] r., jednakże Prezydent Miasta P. decyzję dnia [...] r., wydał nie poprzedzając rozstrzygnięcia ponownym zawiadomieniem pozostałych stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego uzupełnionego o kolejną analizę urbanistyczną (z dnia [...] r.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy uchybiły zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawarte w treści tego przepisu sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem w wyniku złożonych oświadczeń zajdzie konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, powinien powiadomić o tym strony i ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do ostatecznie zebranego (kompletnego) materiału sprawy. Prezydent Miasta P. w piśmie z dnia [...] r. informował strony, że postępowanie dowodowe zostało zakończone. Występując, więc z pismem sporządzonym [...] r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. skarżący pozostawał zatem w przekonaniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny. Tymczasem parametry inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie odpowiadały analizie urbanistycznej z dnia [...] r., po sporządzeniu, której zawiadomiono strony w trybie art. 10 k.p.a.. Dotyczy to w szczególności maksymalnej szerokości elewacji frontowej, którą ustalono na [...] m, zamiast planowanej w analizie – [...] m. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika (wskazanie na treść pisma z dnia [...] r. oraz przyjęte parametry inwestycji), że organ oparł rozstrzygnięcie na analizie sporządzonej dnia [...] r. Powołało ją również (wprost) Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do jej treści.

Uniemożliwienie stronom zapoznania się z analizą urbanistyczną, jaką uczyniono podstawą decyzji, stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że opracowanie dotyczące wymagań nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu determinuje treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości jej powierzchni, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji. Z powołaniem na analizę urbanistyczną organ może nawet odstąpić od ścisłych wymagań dotyczących tych parametrów określonych w rozporządzeniu (§ 4 pkt 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie taka sytuacja miała miejsce. Wyniki analizy urbanistycznej zostały jednak przyjęte przez organy bezkrytycznie, a ze względu na charakter postępowania (ustalenie warunków zabudowy, zagospodarowania terenu) ich wszechstronna ocena wymagała w szczególności skonfrontowania z wniesionymi (do niej) uwagami stron postępowania, a co najmniej poparcia stwierdzeniem, że żadna ze stron - mimo takiej możliwości - nie wniosła uwag do wyników analizy. Uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z analizą z dnia [...] r. stanowiło także asumpt do podniesienia w skardze zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia. Nie mogły bowiem być zrozumiałe dla skarżącego przyczyny odstąpienia od przyjętej wcześniej maksymalnej wysokości elewacji frontowej i ustalenie jej na poziomie [...] m.

Opierając decyzję na analizie urbanistycznej z dnia [...] r. organy naruszyły również zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), a przyjęcie danej okoliczności za udowodnioną może nastąpić tylko na podstawie całokształtu tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zarówno Prezydent Miasta P. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegły, że analiza jaką powołały, nie zawierała wskazania autora ani nie została podpisana. Mogła być zatem traktowana jedynie jako projekt, który nie mógł przesądzać o wymaganiach dla nowej zabudowy w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co więcej, nie wyjaśniono dlaczego przyjęte wymagania odbiegały od analizy sporządzonej dnia [...]r. Wątpliwości budził także sposób oznaczenia załączników decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią jej załącznik. Tymczasem do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. załączono wyniki analizy oznaczone datą [...] r. Nie były one zbieżne z wytycznymi znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej (na której oparto wydane decyzje), a ponadto nie zawierały części graficznej.

Zdaniem Sądu postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy dla budynków jednorodzinnych w zabudowie zwartej na działkach nr [...] i [...] (obręb S.) w P. przy ul. P. [...] i [...] powinno być poprzedzone ponownie sporządzoną, rzetelną analizą urbanistyczną, a strony należy zawiadomić o możliwości zapoznania się z jej pełną treścią oraz o uprawnieniu do wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło również z uchybieniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 64 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który znajduje zastosowanie do wniosków o ustalenie warunków zabudowy na podstawie odesłania z art. 64 ust. 1 ustawy, wymieniono obligatoryjne elementy składające się na charakterystykę inwestycji. Są to między innymi: określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W świetle powyższych przepisów nie można uznać za prawidłowe dokonanie zmiany wniosku przez oświadczenie o akceptacji wyników analizy. Inwestor powinien dokonać jego korekty przez naniesienie nowych parametrów na charakterystykę inwestycji (por. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c u.p.z.p.).

Jakkolwiek naruszenia przepisów postępowania stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji obu instancji, Sąd postanowił skorzystać z upoważnienia z art. 141 § 4 p.p.s.a. i zawrzeć wskazania odnoszące się również do materialno-prawnych aspektów dalszego postępowania. Powołanie się przez organy na postanowienia uchylonych planów zagospodarowania przestrzennego (z lat ...), a także na przewidywane tendencje nowego planu, nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym odstąpienie od kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie oznacza to jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadkach, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną. Powinna ona wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego. W przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. P., wprowadzenie zabudowy bliźniaczej mieszkaniowo-usługowej w kształcie "rynku" może być zatem dopuszczone, jeżeli w toku postępowaniu wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Może być to na przykład potrzeba skoncentrowania funkcji usługowej w jednym miejscu (co może przyczynić się do rozwoju odpowiedniej infrastruktury, jak choćby parkingi). Organy powinny rozważyć również wnikliwie wnioski i uwagi mieszkańców działek sąsiednich jak i stanowiska przedłożone przez jednostki opiniujące. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w toku postępowania nie rozważono okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących sprzedaży działek mających stanowić funkcję przejść do "rynku".

Wątpliwości Sądu wzbudziła decyzja organu I instancji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Wprawdzie postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...]r. nazwane pozytywnym, faktycznie takim nie jest. Zastrzeżono w nim bowiem, że obsługa komunikacyjna działek objętych wnioskiem powinna odbywać się od ul. K. B. na zasadzie służebności przejazdu poprzez działkę nr [...]za zgodą właściciela – takiej zgody nie uzyskano.

Organy nie odniosły się także do stanowiska Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o niezgodności inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic B. i T. w P. (pismo z dnia [...] r., oraz pismo z [...] r. którego w aktach brakuje).

Stanowisko organu jest zdecydowanie negatywne.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że Sąd nie miał możliwości rozważenia pozostałych zarzutów skargi. Dotyczyły one wymagań nowej zabudowy, których prawidłowość jest pochodną rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Ta jednak wymaga weryfikacji z przyczyn formalnych, stąd też Sąd nie badał prawidłowości przyjętych w niej, a w konsekwencji także i w decyzji o warunkach zabudowy, parametrów inwestycji. W szczególności nie jest możliwe sprawdzenie rzetelności dokonanych obliczeń i ustaleń dotyczących funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z uwagi na nie wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r.. jest w istocie analizą wykluczającą wydanie decyzji objętej wnioskiem. Celowość zmiany wniosku zaznaczono odręcznie na ostatniej stronie analizy. Wprawdzie pismem z dnia [...] r.. wnioskodawcy oświadczyli, że "akceptują ją"- (analizę) to jednak oświadczenie to nie jest jasne wobec negatywnej treści analizy. Późniejszą datę to jest [...]r. posiada opracowanie zatytułowane "wyniki analizy" ale jest to tekst pozbawiony uzasadnienia i za analizę w rozumieniu powołanych przepisów uznany być nie może.

Z wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348), a o wykonalności zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska