Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 473/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. C. i R. C. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...] znak [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.);

- art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.);

po rozpatrzeniu zażalenia skarżących – M. C. i R. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie nr [...] z dnia 16 września 2015 r., znak: [...], którym - na podstawie art. 61 a k.p.a. - postanowiono odmówić wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez skarżących sprawie dotyczącej podjęcia stosownego postępowania przewidzianego przepisami ustawy prawo budowlane i kodeks postępowania administracyjnego z ustaleniem kręgu stron postępowania, a dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ś. gmina [...] - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 czerwca 2015 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo skarżących, w którym zawiadomili o niezgodnym z przepisami ustawy Prawo budowlane prowadzeniu robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości Ś.

Na przedmiotowej działce zostały przez pracowników PINB przeprowadzone kilkakrotnie czynności kontrolne, z których ostatnie miały miejsce w dniu 17 czerwca 2015 r. Na ich podstawie organ ustalił kto jest inwestorem przedsięwzięcia, czy prowadzone roboty wykonywane są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wreszcie zakres wykonanych robót i ocenił ich zgodność z przepisami prawa. W oparciu o tak dokonane ustalenia PINB w dniu 16 września 2015 r. wydał skarżone postanowienie nr [...], znak: [...], które zostało zaskarżone w przepisanym prawem terminie przez skarżących.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżących w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ś.

Organ podniósł, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 61 a k.p.a. Analizując art. 61 a § 1 k.p.a. WINB wskazał, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, nie mógł znaleźć zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest konsekwencją zaistnienia konkretnych przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, co nie miało miejsca w skarżonym postanowieniu. Organ II instancji zaznacza, że odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. można wyłącznie w sytuacji zaistnienia wymienionych wyżej przesłanek.

WINB zauważył, że dokonanie niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, w tym zgodności wykonywanych robót budowlanych z wydanym pozwoleniem na budowę bądź przepisami ustawy prawo budowlane może być prowadzone w toku postępowania administracyjnego oraz w decyzji merytorycznej, u podstaw do prowadzenia postępowania może być także decyzja umarzająca postępowanie. Zaznaczył, że stosując art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie rozstrzyga kwestii naruszenia prawa budowlanego, dotyczy zagadnień określonych w prawie budowlanym. Zdaniem organ odwoławczego nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż organ I instancji przeprowadził w niniejszej sprawie czynności kontrolne na przedmiotowej działce, ustalił jakie roboty zostały wykonane, a także dokonał oceny ich zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane, dokonując w skarżonym postanowieniu kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz ich oceny z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane.

Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że analiza skarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono obarczone uchybieniami formalnymi, ponieważ organ I instancji pomimo braku wszczęcia postępowania i ustalenia kręgu jego stron, zawarł w swoim rozstrzygnięciu wnioski odnoszące się do meritum wniosku skarżących.

Organ odwoławczy miał jednak na uwadze, że w dniu 29 października 2015 r. na dziennik podawczy tut. Inspektoratu wpłynęło pismo skarżących, którego załącznik stanowi pismo PINB z dnia 13 października 2015 r., znak: [...]. W/w pismem adresaci, między innymi wnioskodawcy, zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina [...] w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem. Ponadto w dniu 17 lutego 2016 r. do organu wpłynęła kopia decyzji PINB nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina [...] w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem.

Organ odwoławczy mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne zaistniałe w toku postępowania zażaleniowego tj. wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina W. w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem, wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i w konsekwencji wydania stosownej decyzji administracyjnej. Należy bowiem zauważyć, że rozstrzygnięcie skarżonego postanowienia, pomimo oparcia się przez PINB na niewłaściwych przesłankach, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, odpowiada prawu. Organ stwierdził, że co do zasady zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem, jest prawidłowe. Nieprawidłowe jest natomiast uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Powinnością organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia mając na uwadze stan faktyczny na dzień wydawania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, zaś uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek i nie powinien być interpretowany rozszerzające.

WINB zauważył, że na dzień wydawania niniejszego rozstrzygnięcia należy stwierdzić wystąpienie przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w postaci powagi rzeczy osądzonej.

Organ zauważył, że wniosek skarżących z dnia 10 czerwca 2015 r. dotyczył niezgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości Ś., natomiast postępowanie zakończone decyzją PINB nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak: [...], było prowadzone w sprawie robót budowlanych na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina [...] w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto wskazał, że stroną postępowania, znak: [...] byli między innymi skarżący.

W związku z powyższym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zaistniała w niniejszej sprawie tożsamość podmiotów i przedmiotu obu spraw administracyjnych, zaś stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci powagi rzeczy osądzonej.

Z uwagi na tę okoliczność WINB wskazał, że nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Stanowiłoby to bowiem istotne naruszenie procedury administracyjnej. Konsekwencją wydania nowej decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, byłaby nieważność późniejszej decyzji z powodu powagi rzeczy osądzonej, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną decyzji i prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zgodnie z art. 156 § l pkt 3 k.p.a.

Podniósł, iż okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., pomimo błędnego uzasadnienia jest w ustalonym stanie sprawy zasadne, ponieważ organ I instancji nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi w części odpowiedź na uwagi wskazane w zażaleniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego, należy wskazał, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § l k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a.), tj.:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ administracji publicznej drugiej instancji zaskarżonego Postanowienia organu administracji publicznej pierwszej instancji pomimo, iż istniały podstawy do jego uchylenia;

art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i

art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uniemożliwienie

skarżącym przez organ administracji publicznej drugiej instancji wypowiedzenie się co do - mającej wynikać z uzyskanej przez organ administracji publicznej drugiej instancji w dniu 17 lutego 2016 r. kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak [...], na mocy której umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina [...], w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem - okoliczności rzekomego występowania w okolicznościach sprawy stanu powagi rzeczy osądzonej;

a w konsekwencji art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. statuującego zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. statuującego

zasadę informowania;

* art. 7 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § l i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej drugiej instancji ustaleń faktycznych w sposób skutkujący naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz reguł postępowania dowodowego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem dokonywanych przez organ administracji publicznej drugiej instancji z obejściem przepisów o dowodzie z dokumentów wobec czynienia przez organ administracji publicznej drugiej instancji ustaleń faktycznych w oparciu o kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak [...], a nie jej odpis, a także skutkujących przyjęciem przez organ administracji publicznej drugiej instancji wadliwej sekwencji czynności związanych z postępowaniami administracyjnymi, którego podjęcia

domagali się skarżący, oraz tego, które następnie wszczął organ administracji publicznej pierwszej instancji;

art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ administracji publicznej drugiej instancji, iż w okolicznościach sprawy występuje stan powagi rzeczy osądzonej w sytuacji, gdy stan powagi rzeczy osądzonej wywołuje jedynie decyzja ostateczna, która ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami, zaś w dacie wydawania przez organ administracji publicznej drugiej instancji zaskarżanego Postanowienia decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak [...], nie korzystała z przymiotu decyzji ostatecznej, a w związku z treścią Postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 września 2015 r., znak [...], nie doszło do wszczęcia wnioskowanego przez skarżących postępowania przewidzianego przepisami ustawy prawo budowlane i k.p.a. z ustaleniem kręgu stron postępowania, a dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ś. gmina [...], w związku z czym w okolicznościach sprawy nie tylko nie może być mowy o tożsamości podmiotowej obydwu spraw, ale przede wszystkim nie może być mowy o zaistnieniu sprawy zainicjowanej pismem skarżących z dnia 10 sierpnia 2015 r. lub pismem skarżących z dnia 31 sierpnia 2015 r.;

art. 61 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe pominięcie przez organ administracji publicznej okoliczności, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej w kontekście przytoczonej przez organ administracji publicznej drugiej instancji w treści uzasadnienia zaskarżanego Postanowienia argumentacji, iż nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną;

art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ administracji publicznej drugiej instancji na mocy zaskarżanego Postanowienia wadliwego określenia przedmiotu sprawy administracyjnej skutkującego wadliwym przyjęciem, iż w okolicznościach sprawy zaistniała sprawa administracyjna zainicjowana pismem skarżących z dnia 10 sierpnia 2015 r. lub pismem skarżących z dnia 31 sierpnia 2015 r., uzasadniająca przyjęcie stanu powagi rzeczy osądzonej;

Skarżący wnieśli o:

I. uchylenie w całości w stosunku do każdego ze skarżących zaskarżanego Postanowienia oraz poprzedzającego je Postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 września 2015 r., znak [...];

Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych przez skarżących dokumentów na okoliczność ustalenia, że decyzja PINB nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r. została zaskarżona przez skarżących z zachowaniem terminu ustawowego, zatem nie jest decyzją ostateczną.

Skarżący w pierwszej kolejności kwestionują prawidłowość przyjętego przez organ administracji publicznej drugiej instancji stanowiska, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała tożsamość podmiotów i przedmiotu "obu spraw administracyjnych", zaś stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie, w związku z czym rzekomo zasadnym ma być przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci powagi rzeczy osądzonej, a także iż nie jest możliwym wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie "uprzednio" rozstrzygniętej decyzją administracyjną, co miałoby stanowić istotne naruszenie procedury administracyjnej. W dalszej kolejności skarżący kwestionują sposób poczynienia przez organ administracji publicznej drugiej instancji skądinąd wadliwych ustaleń faktycznych w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze skarżący podnieśli, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej.

Skarżący zarzucili, iż umyka uwadze organu administracji publicznej drugiej instancji przede wszystkim okoliczność, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r. znak [...], która ma w ocenie organu administracji publicznej drugiej instancji uzasadniać zaistnienie w okolicznościach niniejszej sprawy stanu powagi rzeczy osądzonej, nie korzystała z przymiotu ostateczności w dacie wydawania przez organ administracji publicznej drugiej instancji zaskarżanego Postanowienia i nie posiada go zresztą do dzisiaj na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od niej. Skarżący w tym miejscu powołują się na okoliczności wynikające z dokumentów, uzupełniającego przeprowadzenia dowodu z których domagają się przed Sądem, iż przedmiotowa decyzja została doręczona każdemu ze skarżących w dniu 24 lutego 2016 r., zaś skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu 9 marca 2016 r.

Podnieśli, iż pomija organ administracji publicznej drugiej instancji sekwencję czynności zmierzających do wszczęcia przez skarżących postępowania administracyjnego we wnioskowanej przez skarżących sprawie dotyczącej podjęcia stosownego postępowania przewidzianego przepisami ustawy prawo budowlane i k.p.a. z ustaleniem kręgu stron postępowania, a dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ś. gmina [...], a także związanych z podjętym następnie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniem w sprawie wszczętej na wniosek skarżących dotyczącej prowadzenia robót na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina [...], w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem.

Skarżący wskazali, iż pismem z dnia 5 czerwca 2015 r., skierowanym do organu administracji publicznej pierwszej instancji listową przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, która została skutecznie doręczona organowi administracji publicznej pierwszej instancji w dniu 10 czerwca 2015 r., jako współwłaściciele na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej niezabudowanych nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz właściciele na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w miejscowości Ś., gmina [...], skarżący zawiadomili organ administracji publicznej pierwszej instancji o prowadzeniu przez nieznanego skarżącym inwestora robót budowlanych na sąsiadującej z działkami, których prawo własności przysługuje skarżącym, działce ewidencyjnej nr [...] w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący podali, iż w istniejącym stanie faktycznym prowadzone roboty budowlane w zakresie terenów zewnętrznych w odniesieniu do robót ziemnych na działce ewidencyjnej nr [...] nie spełniają powołanych przez skarżących przepisów prawa m.in. z uwagi na podniesienie rzędnych terenów zewnętrznych od strony południowej, co spowodowało zmianę ukształtowania pierwotnego terenu (istniejącego w momencie rozpoczęcia robót budowlanych) poprzez wykonanie nasypów materiałem dostarczonym spoza terenu budowy skutkującego odprowadzaniem wód opadowych z działki ewidencyjnej nr [...] na działki sąsiednie, w tym te nieruchomości, których prawo własności przysługuje skarżącym. Skarżący wskazali, iż powyższe nieprawidłowości mają zasadnicze znaczenie dla zabudowanych i stanowiących własność skarżących nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...] z uwagi na ich lokalizację w zlewni Osiedla D. Skarżący wystąpili z żądaniem przywrócenia terenu do stanu poprzedniego lub wykonania robót w sposób gwarantujący brak odprowadzania wód opadowych na tereny sąsiadujące z działką ewidencyjną nr [...], w tym przede wszystkim na działki ewidencyjne nr [...] i [...], jak również [...] i [...]. Skarżący wskazali równocześnie, iż w wyniku prowadzonych na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] robót budowlanych częściowemu zniszczeniu i permanentnemu zabrudzeniu ulega droga wewnętrzna zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Skarżący podnieśli także, iż jakiekolwiek interwencje kierowane do osób przebywających na terenie prowadzonych robót budowlanych nie doprowadziły do jej utrzymywania w należytym stanie przez prowadzących roboty, zaś poczucie całkowitej bezkarności towarzyszące prowadzonym przedmiotowe roboty budowlane przejawia się również notorycznym zastawianiem wjazdu do nieruchomości stanowiącej własność skarżących, a zabudowanej budynkiem mieszkalnym, co w prostej konsekwencji ogranicza wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności.

Dalej skarżący pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., skierowanym do organu administracji publicznej pierwszej instancji listową przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, która została skutecznie doręczona organowi administracji publicznej pierwszej instancji w dniu 20 sierpnia 2015 r., w nawiązaniu do ustaleń, o których powzięli wiedzę z treści korespondencji organu administracji publicznej pierwszej instancji, podjętych w wyniku przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu w dniu 2 lipca 2015 r. kontroli z zawiadomienia skarżących, powiadomili organ administracji publicznej pierwszej instancji, że inwestor nie dotrzymał zakreślonego przez organ administracji publicznej pierwszej instancji miesięcznego terminu celem zakończenia robót w zakresie docelowego ukształtowania terenu od strony południowej działki/inwestycji zgodnie z załączoną przez skarżących dokumentacją fotograficzną z dnia 4 i 9 sierpnia 2015 r. wnosząc w związku z tym o podjecie postępowania przewidzianego przepisami ustawy prawo budowlane i k.p.a. z ustaleniem kręgu stron postępowania - zgodnie ze stanowiskiem organu administracji publicznej pierwszej instancji zawartym w treści zawiadomienia z dnia 15 czerwca 2015 r. i odwołując się do terminów, którymi posłużył się organ administracji publicznej pierwszej instancji.

W następstwie powyższego organ administracji publicznej pierwszej instancji pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. wezwał W. T. do przedłożenia w siedzibie organu administracji publicznej pierwszej instancji w terminie do 7 dni licząc od dnia otrzymania wezwania oświadczenia kierownika budowy potwierdzającego wykonanie robót w zakresie zagospodarowania terenu od strony południowej, tj. tarasu i docelowego ukształtowania terenu, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową.

W nawiązaniu do przedmiotowego wezwania pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r., skarżący przedstawili dokumentację fotograficzną obrazującą stan terenu budowy na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] na dzień 28 i 30 sierpnia 2015 r. wskazując, iż analiza istniejącego stanu terenu w konfrontacji z informacjami uzyskanymi z korespondencji Inspektoratu z dnia 14 lipca 2015 r., niezależnie od treści podniesionych przez skarżących w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. okoliczności, bezsprzecznie potwierdza fakt braku wykonania robót ziemnych w sposób zgodny z projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...]. W następstwie powyższego stanu rzeczy skarżący wskazali, iż brak przedłożenia przez inwestora w zakreślonym przez organ administracji publicznej pierwszej instancji terminie pisemnego oświadczenia potwierdzonego przez kierownika budowy w zakresie wykonania docelowego ukształtowania terenu jest oczywiście zrozumiałe, a oświadczenie złożone przez W. T. za pośrednictwem Dziennika Podawczego organu administracji publicznej pierwszej instancji w dniu 4 sierpnia 2015 r. nie znajduje oparcia w stanie faktycznego zagospodarowania terenu. Mając to na uwadze skarżący ponownie zgłosili żądanie podjęcia stosownego postępowania przewidzianego przepisami ustawy prawo budowlane i k.p.a. z ustaleniem kręgu stron postępowania - zgodnie ze stanowiskiem organu administracji publicznej pierwszej instancji zawartym w treści zawiadomienia z dnia 15 czerwca 2015 r. i odwołując się do terminów, którymi posłużył się organ administracji publicznej pierwszej instancji. Nadto na marginesie skarżący wskazali, iż stan drogi dojazdowej stwierdzony w piśmie skarżących z dnia 5 czerwca 2015 r. nie uległ poprawie.

W dniu 6 października 2015 r. wpłynęło do organu administracji publicznej pierwszej instancji pismo skarżących z dnia 2 października 2015 r., w którym ponownie poinformowali oni organ administracji publicznej pierwszej instancji, że roboty budowlane na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości Ś. prowadzone są w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem, ze wskazaniem, że składane dotychczas oświadczenia inwestora potwierdzone przez kierownika budowy w zakresie doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z zatwierdzoną dokumentacją odbiegają od stanu zgodnego z prawdą, zawierające wniosek o podjęcie skutecznych działań zmierzających do doprowadzenia stanu budowy do zgodności z ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, a tym samym wyeliminowania stanu niedopuszczalnego przez obowiązujące prawo.

Tym samym rozważania organu administracji publicznej drugiej instancji, jakoby nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną, co miałoby stanowić istotne naruszenie procedury administracyjnej, nie mogą się ostać, albowiem datą wszczęcia pierwszego z postępowań byłby dzień 20 sierpnia 2015 r. lub 1 września 2015 r., natomiast drugiego, które zakończone zostało wydaniem decyzji nie korzystającej z przymiotu ostateczności, jest dzień 6 października 2015 r.

Kolejno trudno jest mówić w okolicznościach sprawy o tożsamości obu spraw administracyjnych w sytuacji, gdy w związku z odmową wszczęcia przez organ administracji publicznej pierwszej instancji stosownego postępowania mającego zostać zainicjowanym na skutek pisma skarżących z dnia 10 sierpnia 2015 r. lub pisma skarżących z dnia 31 sierpnia 2015 r. sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. nie zaistniała.

Skarżący zauważają także, że trudno jest również mówić o tożsamości przedmiotowej "obu spraw" mając na uwadze treść kierowanych przez skarżących do organu administracji publicznej pism, a to pisma z dnia 10 sierpnia 2015 r., 31 sierpnia 2015 r. i 2 października 2015 r.

Abstrahując od wadliwości przedmiotowego stanowiska organu administracji publicznej drugiej instancji, skarżący kwestionują również sposób poczynienia przez organ administracji publicznej drugiej instancji ustaleń faktycznych w powyższym przedmiocie. W tym kontekście razi okoliczność odwoływania się przez organ administracji publicznej drugiej instancji w treści uzasadnienia zaskarżanego Postanowienia do faktu oparcia swojego rozstrzygnięcia na kopii otrzymanej przez organ administracji publicznej drugiej instancji w dniu 17 lutego 2016 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak [...]. Skarżący zarzucają, że taki sposób procedowania narusza reguły postępowania dowodowego obowiązujące w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazali, że kopia nie może być dokumentem w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i art. 76a § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej drugiej instancji tym samym był zobligowany, w przypadku potrzeby czynienia w tym zakresie ustaleń faktycznych, do zwrócenia się do organu administracji publicznej pierwszej instancji z żądaniem przedstawienia poświadczonego przez organ administracji publicznej pierwszej instancji odpisu przedmiotowej decyzji, czego, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżanego Postanowienia, wadliwie zaniechał.

W ocenie skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia zasady czynnego udziału skarżących jako strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), podczas gdy nie zachodziły wyjątki wskazane w art. 10 § 2 k.p.a., uprawniające organ do odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji publicznej drugiej instancji na skutek wadliwego zaniechania uniemożliwił skarżącym wypowiedzenie się co do mającej wynikać z uzyskanej przez organ administracji publicznej drugiej instancji w dniu 17 lutego 2016r. kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak [...], na mocy której umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina [...], w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem - okoliczności rzekomego występowania w okolicznościach sprawy stanu powagi rzeczy osądzonej. Powyższe stanowi także naruszenie art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., co - o czym była już mowa powyżej - nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Powyższe skutkowało także procedowaniem przez organ administracji publicznej drugiej instancji z obrazą zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady informowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i art. 61a § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.):

"Art. 61. § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu."

"Art. 61a. § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."

Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organy dokonały prawidłowego zastosowania art. 61a k.p.a. Na tle przytoczonej regulacji zauważa się, że jej zastosowanie może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; LEX nr 1665665). Co równie istotne, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; LEX nr 1497293).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ odwoławczy, miał na uwadze i słusznie podkreślił, że analiza postanowienia PINB z dnia 16 września 2015 r. musi prowadzić do wniosku, że zostało ono wydane z uchybieniem art. 61a § 1 k.p.a. albowiem wydano je po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a motywując brak uznania przymiotu strony dla skarżących organ jednocześnie zawarł wnioski odnoszące się nie tylko do kwestii zgodności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] z wydanym pozwoleniem na budowę, ale również ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, a zatem odniósł się do meritum wniosku skarżących. To niewątpliwie stanowi naruszenie powołanego przepisu, który ma charakter czysto proceduralny. Organ wydając bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

Należy w tym miejscu podnieść, że z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Słusznie zatem organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, że istnieje inna przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie przedmiotowego postępowania, a wynikająca już z okoliczności jakie powstały po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 16 września 2015 r. Otóż na skutek kolejnego pisma skarżących wszczęte zostało postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działce numer [...], w miejscowości Ś. gmina [...], w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem i ono toczyło się z udziałem skarżących. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się wydaniem przez PINB w dniu 3 lutego 2016 r. decyzji nr [...], którą umorzono postępowanie w tej sprawie. Poza sporem jest także, że decyzja z dnia 3 lutego 2016 r. nie ma przymiotu ostateczności. W odpowiedzi na skargę organ nie kwestionuje bowiem faktu skutecznego złożenia przez skarżących odwołania od przedmiotowej decyzji, przyznając wprost tę okoliczność. Z tego też względu Sąd pominął zgłoszone w skardze wnioski dowodowe na okoliczność zaskarżenia przedmiotowej decyzji.

W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości okoliczność, że pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą w której doszło do wydania decyzji nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Wszak obydwa postępowania dotyczyły legalności i zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w miejscowości Ś., gm. [...], a w szczególności ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Okoliczności podnoszone i akcentowane w skardze na uzasadnienie stanowiska przeciwnego skarżących, a odnoszące się do zgłaszanych nieprawidłowości związanych "z nasypaniem materiału dostarczonego spoza budowy skutkującego odprowadzeniem wód opadowych z działki ewidencyjnej nr [...] na działki sąsiednie, w tym na nieruchomości, których prawo własności przysługuje skarżącym" nie są trafne. Wręcz przeciwnie w sposób jednoznaczny wskazują one na konieczność badania zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zagospodarowania terenu. Należy zatem dokonując oceny wzajemnej relacji postępowania, którego wszczęcia domagają się skarżący w związku z ich pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. oraz postępowania w którym wydano decyzję z dnia 3 lutego 2015 r. zauważyć, że postępowania te inicjowane były z wniosków skarżących i dotyczyły tego samego przedmiotu tj. robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] w miejscowości Ś. gmina [...] w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. O przedmiocie postępowania decyduje treść żądania, która w obu pismach zmierzała do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była kontrola zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Rację mają natomiast skarżący podnosząc w skardze błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej albowiem jak powyżej stwierdzono, decyzja z dnia 3 lutego 2016 r. PINB nie jest decyzją ostateczną. Nie mniej okoliczność ta musi pozostać to bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. Otóż w kontrolowanej sprawie przesłankę wynikająca z art. 61a § 1 kpa tj. przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania stanowi fakt, że w toku jest już takie samo postępowanie administracyjne (pomiędzy tymi samymi podmiotami i którego przedmiotem jest to samo żądanie), w którym wydana została decyzja. Jest to oczywista przeszkoda do wszczęcia postępowania, gdyż nie mogą być jednocześnie w toku dwa takie same postępowania.

Wypada nadto w kontekście dalszych zarzutów skargi przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia w sprawie do sygn.. II OSK 2271/12, w którym zwrócił uwagę na istotę zawartej w tym przepisie regulacji. Mianowicie celem jej wprowadzenia w drodze nowelizacji było: "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej". W intencji projektodawcy rozwiązanie takie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania)" (por. Druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 s. 4 uzasadnienia). Nie każde zatem żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje automatycznie skutek wszczęcia postępowania, o którym zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a należy na piśmie powiadomić wszystkie strony postępowania.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, że zarzut naruszenia art.10 § 1 kpa, że poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Nie wystarczy powołanie się tylko na uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do uzyskanej przez organ odwoławczy w dniu 17 lutego 2016 r. kopii decyzji PINB nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r. Przy czym należy podkreślić, że z treści skargi wynika wprost, że skarżący nie kwestionują faktu wydania tej decyzji, a więc istnienia jej w obrocie prawnym. To natomiast jaki odnosi ona skutek dla niniejszego postępowania jest aktualnie przedmiotem oceny Sądu. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że pomimo błędnego uzasadnienia, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, w czym nie uchybił przepisowi art. 61a § 1 k.p.a. i co przesądza o tym, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.