Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1990/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5,
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 9, art. 35, art. 40, art. 64 § 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 528/18 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2018r., sygn. akt II SA/Ol 528/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Wójt Gminy Ełk zezwolił A. H. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą H. "[...]" na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej w obrębie miejscowości Regiel dz. o nr [...], [...] i [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej na powierzchni pasa drogowego 74,41m2 na okres od dnia [...] września 2015r. do dnia [...] stycznia 2017r.; odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] sierpnia 2015r. do [...] września 2015r., oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od [...] września 2015r. do [...] października 2015r. w wysokości 63,20 zł, za okres od [...] października 2015r. do [...] grudnia 2015r. w wysokości 2.348,50 zł, za okres od [...] stycznia 2016r. do [...] grudnia 2016r. w wysokości 13.393,80 zł oraz za okres od [...] stycznia 2017r. do [...] stycznia 2017r. w wysokości 1.137,56 zł. W uzasadnieniu podano, że wniosek w tej sprawie został złożony w dniu [...] września 2015r., a opłaty są naliczane za okresy roczne zgodnie ze stawkami ustalonymi uchwałą organu stanowiącego. Przy czym zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 412/17, za okres od złożenia wniosku do dnia 28 października 2015r. opłatę ustalono według stawek określonych w uchwale Nr [...] Rady Gminy Ełk z dnia [...] października 2004r., a za okres od dnia [...] października 2015r. do końca okresu na jaki złożono wniosek – stosownie do uchwały Nr [...] Rady Gminy Ełk z dnia [...] września 2015r., która weszła w życie w dniu [...] października 2015r. Organ podniósł nadto, że we wniosku złożonym w tej sprawie wnioskodawca wskazał, iż wykonawcą jest "P.", lecz wezwany do sprecyzowania, czy wniosek dotyczy również zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, nie ustosunkował się do tego wezwania. W związku z tym organ nie mógł wydać kolejnego zezwolenia na prowadzenie robót w obrębie przedmiotowego pasa drogowego, na które zezwolenie zostało już wydane, a roboty w nim określone zostały wykonane przed złożeniem wniosku w tej sprawie. Powołano się w tym zakresie także na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażone w powołanym wyroku z dnia 13 lipca 2017r. Podano, że w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci teleinformatycznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2062), w tym art. 54 ust. 8, gdyż wniosek dotyczył wyłącznie umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, a nie prowadzenia robót, a ponadto przepisy tej ustawy nie zwalniają żadnych podmiotów z opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Ponadto uprawnienia wynikające z przepisów ustawy obejmują regionalną sieć szerokopasmową, którą stanowi sieć szerokopasmowa lub infrastruktura telekomunikacyjna realizowana w ramach programów operacyjnych przez określone podmioty, do których wnioskodawca nie należy. Co do odmowy wydania zezwolenia za okres poprzedzający złożenie wniosku powołano się na związanie organu wyrokiem WSA w Olsztynie, który podzielił stanowisko organu, że zezwolenie nie może być wydane na okres wcześniejszy niż od dnia złożenia wniosku.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie decyzją z dnia [...] maja 2018r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że szczegółowe wymagania co do wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016r. poz. 1264). Treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza normę prawa materialnego lub prawa procesowego, która ma zastosowanie dla ustalenia zakresu postępowania.

Kolegium wskazało, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym, zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. W tej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wbudowania sieci światłowodowej wpłynął do organu w dniu [...] września 2015r. i obejmował okres [...] sierpnia 2015r. do dnia [...] grudnia 2040r., zmodyfikowany o udzielenie zezwolenia do dnia [...] stycznia 2017r. i wobec tego zasadnie organ wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej od tej daty i odmówił wydania zezwolenia na okres poprzedzający złożenie wniosku. Kolegium wskazało, że prawidłowo ustalono opłaty przy zastosowaniu dwóch stawek wynikających z dwóch różnych uchwał, co wynikało ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 412/17. Kolegium przyznało, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania, ale na podstawie wyjaśnień udzielonych Kolegium przez ten organ stwierdzono, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wskazało, że złożenie [...] wniosków w okresie 30 dni, z których część została złożona na kilka dni przed wejściem w życie nowej uchwały mogło się odbić na organizacji pracy, a tym samym, na czasie załatwienia sprawy i z tego powodu zarzut przewlekłości postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Co do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 5 u.d.p. podało, że nie może mieć zastosowania w tej sprawie pogląd, iż ustalona roczna stawka opłaty za pierwszy rok stanowi także podstawę do wyliczenia opłat na lata kolejne, gdyż w sprawie nie doszło jeszcze do ustalenia w sposób ostateczny wysokości opłaty za pierwszy rok zajmowania pasa drogowego.

Oddalając skargę A.H. na tę decyzję - Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 412/17, uchylił zarówno poprzednią decyzję SKO w Olsztynie z dnia [...] marca 2017r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Odwołując się natomiast do dyspozycji art.153 p.p.s.a., wskazał, że zasadniczym kryterium oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tegoż Sądu z dnia 11 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 412/17, organy obu instancji uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku. We wskazanym wyroku przesądzono niedopuszczalność ustalenia spornej opłaty za okres od [...] września 2015r. do [...] października 2015r. na podstawie przepisów uchwały Rady Gminy Ełk z dnia [...] września 2015r., jak i wskazano, że wniosek złożony przez Ł. R. i wydana decyzja dotyczyła zupełnie innego podmiotu, a w związku z tym bezskuteczne jest powoływanie się na te okoliczności w kontekście ustalenia opłat według stawek określonych w uchwale z 2004r., zwrócił uwagę na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016r. co do daty [...] września 2015r., której dotyczyło zarówno to zezwolenie, jak i odmowa tego zezwolenia. Ponadto Sąd zarzucił organom obydwu instancji zaniechanie odniesienia się do zarzutów strony dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania, a także brak odniesienia się do kwestii możliwości zastosowania przepisów o wspieraniu rozwoju usług i sieci teleinformatycznych. Jednakże organy ponowienie rozpoznając sprawę zastosowały się do wytycznych Sądu.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów co do związania wnioskiem skarżącego. Wniosek ten dotyczył wyłącznie wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.d.p., jak i ustalił sporną opłatę z uwzględnieniem stawek przewidzianych w powyższych uchwałach, to jest: za okres od [....] września 2015r. do [...] października 2015r. w oparciu o stawki uchwały z dnia [...] października 2004r. nr [...], zaś za okres od dnia [...] października 2015r. w oparciu o stawki nowej uchwały nr [...] z dnia [...] września 2015r. z uwzględnieniem powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i liczby dni.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że kontrolowane postępowanie zostało poprzedzone postępowaniem z wniosku Ł.R "P.", które zakończyło się wydaniem decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na budowie szerokopasmowej sieci światłowodowej na przedmiotowych działkach. W tej kwestii wypowiedział się już Sąd w powołanym wyroku w sposób jednoznaczny przesądzając, że wniosek Ł.R. dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 9 k.p.a. nie można wywieść obowiązku wezwania przez organ Ł. R. do uzupełnienia braków i złożenia kolejnego wniosku. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten nie nakłada jednak na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika obowiązek udzielania przez organ stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania

Sąd I instancji dodał, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, czy nieporadny, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 35 k.p.a. wyznacza maksymalne terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżący złożył wniosek do organu I instancji z dnia [...] września 2015r., uchwała Rady Gminy Ełk nr [...] z dnia [...] września 2015r. zaczęła obowiązywać od dnia [....] października 2015r. Nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest tożsamy z nakazem załatwienia jej od ręki. Chodzi o to, aby sprawa została załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe, lecz bez uszczerbku dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Różnorakie okoliczności mogą bowiem powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie może skutecznie zarzucać, że zaistniało uchybienie ustawowego terminu do załatwienia sprawy i domagać się uwzględnienia tej okoliczności przy ustalaniu spornej opłaty.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A.H. zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wnosił o nieprzeprowadzania rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ słusznie podtrzymał decyzję o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obciążenie skarżącego znacznie wyższą stawką opłaty z tytułu zajęcia tego pasa, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Ełk z dnia [...] września 2015r., podczas gdy na skutek celowego przewlekania rozpoznania sprawy wydano decyzję w dacie obowiązywania nowej, wyższej stawki opłat,

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji nie działał w zwłoce, pomimo iż orzecznictwo NSA jasno wskazuje, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia również wtedy gdy organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że załatwienie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jej niezałatwienie niezwłocznie jest podyktowane przyczynami organizacyjnymi i brakami kadrowymi za co strona nie może ponosić odpowiedzialności,

3.art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że organ I instancji nie wezwał Ł. R. do uzupełnienia braków wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, podczas gdy nie ma przeszkód, aby jeden wniosek obejmował zarówno żądanie zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, tym bardziej, że Gmina nie określiła wzorów ani procedur dotyczących składanych wniosków, a wniosek ten zawierał błędy, które organ winien wyłapać i na podstawie art. 9 k.p.a. dbać o to, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa i w konsekwencji wezwać ją do uzupełnienia braków stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że postępowanie było prowadzone przez organy obu instancji w sposób, który nie pogłębiał zaufania obywateli do organów Państwa.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy w świetle okoliczności przedstawionych przez skarżącego skarga powinna zostać uznana i w konsekwencji winno się uchylić zaskarżoną decyzję,

2. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchyłenie decyzji w sytuacji, gdy w związku z rażącym naruszeniem prawa przez organy, postępowanie przed organem I instancji było celowo przewlekane, a w konsekwencji na skarżącego została nałożona znacznie wyższa opłata.

Skarżący kasacyjnie podnosił, że materialne i procesowe uchybienia WSA przy wyrokowaniu wskazane w petitum skargi kasacyjnej miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy w postaci oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla nadto, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone powyżej wymogi. Wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego. Nadto zarzuty kasacyjne winny być stawiane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli zarzuty procesowy nie mogą być stawiane na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 4305/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak podnieść należy, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 40 u.d.p., art. 35 k.p.a. i art. 8 k.p.a. dzielą się na jednostki redakcyjne – ustępy (art. 40 u.d.p.) i paragrafy (art. 8 i art. 35 k.p.a.). W petitum skargi kasacyjnej określono zakres naruszonych przepisów bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, których dotyczy naruszenie. Niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, których konkretnie przepisów dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej jedynie w zakresie naruszenia art. 8 k.p.a. wskazuje na treść § 1 tego artykułu (choć w brzmieniu, które od dawna nie obowiązuje), zaś w pozostałym zakresie nie uzupełnia tak sformułowanych zarzutów, co uniemożliwia ich ocenę.

W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt II FSK 861/10 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze bowiem niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie komplementarny charakter pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na obu podstawach kasacyjnych - w zestawieniu z jej uzasadnieniem - nie wyklucza możliwości ich rozpoznania, zasadne i celowe jest jednak odniesienie się do nich łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że dla oceny pozostałych do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oceniana tym wyrokiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie poprzedzone były opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lipca 2017r., którym uchylono decyzje organów obu instancji. Wyrok ten nie był przedmiotem zaskarżenia i jest prawomocny.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007r., sygn. akt II FSK 209/07; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt I FSK 857/06, OSP 2008, nr 11, poz. 119). W obecnym stanie prawnym wynika to zarówno z treści samego art. 153 p.p.s.a., jak i z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepisy te nie wyłączają ze swojego zakresu sądu II instancji. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy przewidują środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i od woli stron postępowania zależy, czy środki te zostaną uruchomione. Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok Sądu dotyczący tej samej sprawy. Jeśli więc strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu I instancji, to powinna za pomocą właściwych środków odwoławczych kwestionować orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące dla organu i sądów. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 505/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsame stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 1962/17, wskazując, że "(z)asada związania oceną prawą wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną" (publ. LEX nr 2476040).

Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. i art.170 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji operował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w tej samej sprawie administracyjnej za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, o ile rzecz jasna nie ustał walor prawnego związania tymi wytycznymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wydając zaskarżony wyrok, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 11 lipca 2017r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. i art.170 p.p.s.a. Słusznie Sąd I instancji wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organów, jak i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym w sprawie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z dnia 11 lipca 2017r. stwierdził, że niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego spornej opłaty za okres od [....] września 2015r. do [...] października 2015r. na podstawie przepisów uchwały Rady Gminy Ełk nr [...] z dnia [...] września 2015r., gdyż w tym czasie obowiązywała Uchwała Rady Gminy Ełk nr [...] z dnia [...] października 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił też, że z całą pewnością wniosek skarżącego z dnia [...] września 2015r. nie był uzupełnieniem wniosku złożonego przez Ł. R., ponieważ ten drugi wniosek dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a ponadto termin zajęcia pasa drogowego wskazano od dnia [...] sierpnia 2015r. do [...] stycznia 2017r.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo ustaliły sporną opłatę, to jest: za okres od [...] września 2015r. do [...] października 2015r. w oparciu o stawki uchwały z dnia [...] października 2004r. nr [...], zaś za okres od dnia 29 października 2015r. w oparciu o stawki nowej uchwały nr [...] z dnia [...] września 2015r. z uwzględnieniem powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i liczby dni. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że z art. 9 k.p.a., nie można wywieść obowiązku organu wezwania Łukasza Rogińskiego do uzupełnienia braków i złożenia kolejnego wniosku.

Stanowisko to jest zgodne z przytoczonym wyżej stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lipca 2017r. O ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, miarodajny do załatwienia sprawy jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Organ zobowiązany jest zatem do uwzględniania zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniałych pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą wydania decyzji. Wobec braku przepisu szczególnego, organy nie mogły ustalić opłaty za cały wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego według stawki obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

W sytuacji związania prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2017r., w którym jednoznacznie przesądzono, iż wniosek Ł. R. dotyczył tylko wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie można skutecznie zarzucić, że organ naruszył art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 1 k.p.a., nie wzywając strony innego postępowania do "uzupełnienia braków wniosku", które de facto miałoby polegać na złożeniu nowego wniosku w innym przedmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności. Takich obowiązków nie można wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Jak słusznie podnosił Sąd I instancji, o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ nie może jednak zastąpić strony i samodzielnie określić przedmiotu żądania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2217/16, wskazał, że "obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach" (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela to stanowisko.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że procedowanie organów administracji i jego ocena dokonana przez Sąd I instancji nie naruszała przepisów wskazanych w skutecznie postawionych zarzutach skargi kasacyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.