Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 309/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K., A.M. oraz A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 333/18) oddalił skargę H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r. ustalił H.K. oraz L.K. opłatę planistyczną w związku ze zbyciem prawa własności nieruchomości i powstaniem ustawowych przesłanek naliczenia tej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tego rozstrzygnięcia, decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] utrzymało je w mocy.

W dniu 25 listopada 2013 r H.K. złożyła podanie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną. Argumentowała, że nieruchomość, w związku z której zbyciem ustalono tę opłatę, stanowiła majątek osobisty jej męża - L.K., który zmarł w styczniu 2011 r. W związku z powyższym, decyzja określająca opłatę planistyczną skierowana została do wnioskodawczyni, jako do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r ustalającej sporną opłatę planistyczną, wydanych zostało szereg decyzji i wyroków sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcia te szczegółowo opisane zostały w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 333/18). W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wydany w sprawie wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1883/16), którym uchylony został wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 638/15) oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r., w części, w jakiej dotyczyła ustalenia opłaty planistycznej od H.K. NSA wskazanym wyrokiem uchylił także decyzję Kolegium z [...] września 2015 r. Uznał za zasadny zarzut dotyczący określenia terminu zapłaty opłaty planistycznej w części dotyczącej również L. K., którego skarżąca jest jednym z następców prawnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO w [...] wydało m.in. decyzję z dnia z [...] lutego 2018 r. (sygn. akt [...]), którą stwierdziło w części nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2007 r. nr [...] - w części ustalającej opłatę od H.K. oraz stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczącego terminu uiszczenia opłaty.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H.K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części zamiast w całości;

2. art. 158 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozostawienie wniosku o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji bez rozstrzygnięcia w zakresie części decyzji ustalającej opłatę planistyczną od L.K.;

3. art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na oparciu decyzji o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym wyroku WSA w Gdańsku z 7 września 2015 r.

SKO w [...] ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] marca 2018 r. orzekło w następujący sposób:

- w pkt 1 uchyliło w całości własną decyzję z [...] lutego 2018 r. stwierdzającą w części nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H.K. oraz L.K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2007r. nr [...], w części ustalającej opłatę od H.K. oraz stwierdzającej nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. dotyczącego terminu uiszczenia opłaty;

- w pkt 2 stwierdziło nieważność opisanych decyzji w części ustalającej opłatę od H.K.;

- w pkt 3 odmówiło stwierdzenia nieważności opisanych decyzji w części ustalającej opłatę od L.K.;

- w pkt 4 stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. dotyczącego terminu uiszczenia opłaty.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO w [...] powołało art. 36 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wg Kolegium Odwoławczego, opłatę planistyczną można ustalić jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, który zbył nieruchomość. Kolegium rozpoznające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podzieliło zawarty w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji pogląd co do zasadności stwierdzenia zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się H.K. Za prawidłowe przyjęto ustalenie, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem decyzji stanowiła majątek osobisty L.K. w dniu zbycia nieruchomości, to tylko do tej osoby można było skierować decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Tym samym właścicielem, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego skierować należało decyzję w przedmiocie opłaty planistycznej, był wyłącznie L.K. Skierowanie zatem decyzji do H.K. oznaczało, że decyzja w części, w jakiej ustala jej zobowiązanie do uiszczenia opłaty, skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], decyzja Wójta w tej części obarczona była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Kolegium orzekło w punkcie 2 własnej decyzji o stwierdzeniu nieważności kontrolowanych decyzji w części, w jakiej odnoszą się do H.K.

SKO wskazało przy tym, że uchybienia organu w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, nieudzielenie wyjaśnień stronom czy też brak ustalenia żądania strony, a także wadliwości uzasadnienia decyzji, nie mogą podlegać ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa. Okoliczności te mogą stanowić przedmiot badania w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego, nie był zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części, zamiast w całości. Wobec faktu, iż w kontrolowanych decyzjach w sposób łatwy oddzielić można zobowiązanie L.K. od zobowiązania H.K., dopuszczalne było orzeczenie o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji.

Nie był także zasadny - zdaniem Kolegium - zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez oparcie decyzji o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym wyroku WSA z dnia 7 września 2015 r. Kolegium było związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 1883/16, który wydany został w niniejszej sprawie oraz wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 638/15, jednakże w zakresie niezakwestionowanym wyrokiem NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że "(...) przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do ustalenia terminu do uiszczenia tzw. renty planistycznej. (...) Ustalenie w ww. decyzji terminu wniesienia opłaty planistycznej nastąpiło również w stosunku do L.K. bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)." Mając powyższe na uwadze Kolegium w punkcie 2 decyzji orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z [..] czerwca 2007 r. w części, w jakiej decyzja ta określała termin uiszczenia opłaty planistycznej. Uznało bowiem Kolegium, że w tej części decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zwróciło SKO w [...] uwagę, że skarga kasacyjna rozpatrywana przez NSA nie zawierała zarzutu kwestionującego ocenę prawną WSA w zakresie, w którym sąd podzielił stanowisko organu, że: "wskazywane przez skarżącą uchybienia przepisom regulującym postępowanie dowodowe nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem skarżącej." NSA nie podważył oceny sformułowanej przez sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało je za prawidłowe i wiążące. Okoliczność uchylenia przez NSA wyroku WSA w [...] nie oznacza, że zakwestionowane zostały wszystkie ustalenia wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji. Reasumując, w ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. nie zawierała wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w całości, a jedynie we wskazanej wyżej części, tj. dotyczącej osoby H.K. i terminu uiszczenia ustalonej opłaty.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uznało za zasadny jedynie co do braku rozstrzygnięcia w zakresie elementu decyzji ustalającej opłatę planistyczną od L.K. Kolegium dostrzegło, że pomimo dokonania oceny całości decyzji Wójta Gminy [...] w sentencji (osnowie) zakwestionowanej decyzji Kolegium nie pojawiło się rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę od L.K. Stąd rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną wyżej decyzję SKO w [...] z dnia [...] marca 2018 r. wniosła H.K. Zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H.K. oraz L.K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w [...] z [...] października 2007 r., nr [...], w zakresie ustalającym opłatę od L.K. przy czym prawidłowa i literalna wykładnia wskazanego przepisu stanowi, iż organ stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie jedynie części takiej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H.K. oraz L.K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w [...] z [...] października 2007 r., nr [...], w zakresie ustalającym opłatę od L.K.;

- art. 127 § 1 k.p.a. poprzez wydanie, działając jako organ odwoławczy, decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę planistyczną od L.K. w sytuacji, gdy organ I instancji pominął rozstrzygnięcie w tym zakresie, czym organ II instancji pozbawił stronę prawa do rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje;

- art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na oparciu decyzji o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 638/15.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę od L.K., zobowiązanie Kolegium do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku wraz z aktami niniejszej sprawy decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H.K. oraz L.K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2007r. nr [...] w zakresie ustalającym opłatę od L.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. oddalił skargę. Powołał art. 153 p.p.s.a., który dotyczy związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Przywołał okoliczności faktyczne sprawy oraz wydane decyzje. Wskazał na zapadły w sprawie wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 638/15) oddający skargę H.K. Wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1883/16). Przypomniał sąd I instancji, że w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do ustalenia terminu do uiszczenia tzw. renty planistycznej. Nie daje do tego podstaw również brzmienie art. 107 § 1 k.p.a., określające obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej. Podkreślał WSA w Gdańsku, że NSA uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć zawartych w decyzjach z [...] czerwca 2007 i [...] października 2007 r. odnoszących się do ustalenia terminu zapłaty opłaty planistycznej. Powyżej wskazana ocena NSA powoduje, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. w zakresie ustalenia opłaty planistycznej wobec H.K. oraz ustalenie terminu zapłaty tej opłaty jako wydane z rażącym naruszeniem prawa podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tym zakresie z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. decyzje z [...] czerwca 2007 i [...] października 2007 r. nie podlegają kontroli. Jedynym punktem tych obu decyzji, który się niejako ostał, jest ustalenie wysokości i obowiązku zapłaty opłaty planistycznej przez L.K., a wobec jego śmierci przez jego następców prawnych, w tym H.K. Podkreślił sąd I instancji, że w istocie zatem skarga dotyczy jedynie punktu 3 zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] marca 2018 r. Poniekąd z punktem 1 decyzji (uchylenie w całości decyzji z 15 lutego 2018 r.) wiąże się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 i 127 k.p.a. Sprowadza się on w istocie do zakwestionowania uprawnienia organu odwoławczego do modyfikacji w toku instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie sądu I instancji nietrafnie wskazywała skarga, że nie jest możliwe orzekanie w toku instancji łącznie na podstawie art. 138 i art. 156 k.p.a. Takie wnioskowanie prowadziłoby w istocie do nieuprawnionego wykluczenia kontroli instancyjnej co do rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 156 k.p.a. Wskazał WSA w Gdańsku, że przywołane w skardze orzeczenia NSA z 1981 i 1982 r. dawno się zdezaktualizowały. Połączenie treści art. 138 i art. 127 k.p.a. dawało organowi odwoławczemu pełne uprawnienie do modyfikacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Sąd I instancji uznał, że także kolejny zarzut dotyczący bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji w części okazał się chybiony. Wynikało to z tego, że żaden przepis k.p.a. nie stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji "w całości", jak wadliwie wskazywano w skardze. Art. 156 k.p.a stanowi że: "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która" (...). Wg WSA w Gdańsku, logiczne jest, że wyeliminowaniu podlega ta część decyzji która jest obarczona jedną w wad wymienionych we wskazanym przepisie. Poza tym wydany w sprawie wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. nie wskazywał na wystąpienie przesłanek do stwierdzenia nieważności wyroku WSA, którym oddalono skargę na częściowe stwierdzenie nieważności decyzji. Wady takie są z urzędu brane pod uwagę przez sąd kasacyjny, zatem wobec treści art. 153 p.p.s.a. uznał sąd I instancji, że częściowe wyeliminowanie decyzji obarczonych wadami z art. 156 k.p.a. jest zgodne z przepisami.

Ostatnim zarzutem skargi objęte było rozstrzygnięcie organów administracji stanowiące o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H.K. oraz L.K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w części ustalającej opłatę od L.K. W ocenie WSA w Gdańsku, powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji przedstawił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Akcentował, że organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Podzielił sąd I instancji stanowisko SKO w [...], że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Akcentował zarazem, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym tj. decyzji z [...] czerwca 2007 r. ustalającej L.K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - stanowił art. 37 ust. 1 i 6 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze wskazanymi przepisami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo ustalił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, operat szacunkowy sporządzony w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości oceniła skarżąca jako wadliwy, niekompletny, a zapadłą w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postepowania. Takie same zarzuty zostały zgłoszone wobec decyzji Kolegium z [...] października 2007 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. Sąd I instancji odnosząc się do tych zarzutów dotyczących naruszenia art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., uznał je za chybione. Kontrolując zaskarżoną decyzję WSA w Gdańsku stwierdził, że Kolegium w granicach wyznaczonych przez reguły postępowania nieważnościowego rozpatrzyło wszechstronnie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Kolegium nie mogło gromadzić nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. WSA w Gdańsku podkreślił, że również operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty planistycznej, był już wcześniej przedmiotem oceny organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym, jak i sądów, które nie stwierdziły naruszeń prawa odnoszących się do jego sporządzenia.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. wniosła H.K., A.M. i A.K.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 145 par. 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H.K. oraz L.K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w [...] z [...] października 2007 r. (nr [...]), w zakresie ustalającym opłatę od L.K. w sytuacji, gdy zaszły przesłanki określone w art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. i przedmiotowa decyzja zawiera liczne wady powodujące jej nieważność;

2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 127 par. 3 k.p.a. przez SKO w decyzji z [..].03.2018 r., gdyż jak wskazał sąd I instancji, SKO było w pełni uprawnione do modyfikacji rozstrzygnięcia zapadłego w dniu [...]02.2018 r., podczas gdy SKO nie było legitymowane do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.;

3. art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oparcie decyzji SKO z dnia [...].03.2018 r. o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 638/15,

4. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 80 w związku z art. 107 par. 3 k.p.a. przez SKO w decyzji z [...].03.2018 r., podczas gdy wobec uchylenia w całości przez NSA wyrokiem z 27.06.2017 r. decyzji SKO z [...].09.2015 r. oraz wyroku WSA w Gdańsku z 6.04.2016 r. organ I instancji zobowiązany był do samodzielnego dokonania oceny materiały dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Nietrafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Naruszenia wskazanych przepisów upatrywała skarga kasacyjna w fakcie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w [...] z [...] października 2007 r. - w zakresie ustalającym opłatę planistyczną od L.K. Skarga kasacyjna akcentowała, że w sytuacji, gdy zaszła przesłanka nieważności określona w art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. (tj. gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie) i zarazem przedmiotowa decyzja zawierała liczne wady, to winna zostać stwierdzona nieważność takiej decyzji w całości. Stanowisko to jednak, na gruncie ocenianej sprawy ocenić należało jako nieuprawnione, a przez to nietrafne. Trzeba bowiem podkreślić, że jeżeli decyzja administracyjna została jednocześnie skierowana zarówno do strony, jak i do osoby niebędącej stroną w sprawie (taka właśnie sytuacja miała miejsce w analizowanym przypadku), to istnieje możliwość stwierdzenia nieważności jedynie części takiej decyzji ale pod warunkiem, że nie ma między prawami i obowiązkami tych podmiotów (adresatów rozstrzygnięcia) wzajemnych powiązań. Chodzi tu o sytuację, kiedy pozostałe części decyzji (tj. nieobejmowane stwierdzeniem nieważności) mogą pozostać w obrocie prawnym jako samodzielne rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; WK 2019; uwaga 10 do art. 156 oraz podana tam literatura). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2314/14 ) stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego - samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności a stanowiący rozstrzygnięcie, które może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Unieważnienie części decyzji może nastąpić zatem wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji.

W ocenianej sprawie nie ulegało wątpliwości, że powoływana wyżej decyzja Wójta Gminy [...] ustalająca opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została skierowana zarówno do strony postępowania (L.K.) jak i osoby, która stroną w sprawie nie była (H.K.). Nadto, decyzja ta określała także termin uiszczenia nałożonej opłaty. W zaistniałej sytuacji, uprawnione więc było stwierdzenie nieważności decyzji jedynie co do tych części, które wypełniały przesłanki nieważnościowe tj. odnośnie rozstrzygnięcia dotyczącego H.K. oraz terminu, w którym opłata planistyczna miała zostać uiszczona. W części zaś, w której oceniana decyzja określała obowiązek zapłaty opłaty planistycznej nałożony na zbywającego nieruchomość jej właściciela (L.K.) – brak było podstaw aby zarzucać i stwierdzać nieważność takiego rozstrzygnięcia. W realiach bowiem sprawy, nie istniały przeszkody prawne, aby powyższe rozstrzygnięcie nie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, skoro zasadnie obejmowało ono nałożenie opłaty planistycznej na właściwy podmiot w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293). Wskazana bowiem część rozstrzygnięcia, poprawnie określała konkretny obowiązek nałożony na indywidualnie oznaczoną osobę, co oznacza, że część ta mogła samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym nawet po wyeliminowaniu tego elementu decyzji, który odnosił się do osoby niebędącej stroną w sprawie (H.K.). Analizowany przypadek jest więc jednym z tych, w których częściowe stwierdzenie nieważności decyzji jest jak najbardziej zasadne i w realiach sprawy było prawidłowe. Powyższe nakazywało uznać oceniany zarzut skargi kasacyjnej za nietrafny.

Tak samo ocenić należało także zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazujący na brak uprawnienia SKO w [...] do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazywała na lakoniczność rozważań sądu I instancji zawierających stwierdzenie, że "orzeczenia podane w skardze dawno się zdezaktualizowały". Odnosząc się do tego zarzutu trzeba jednak w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na jego konstrukcję. Wadliwości w zakresie rozważań sądu I instancji odnośnie przyjmowanych motywów rozstrzygnięcia mogłyby zostać zwalczane zarzutem naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. powoływanego w odpowiedniej konfiguracji z innymi przepisami. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna, wskazanego wyżej warunku nie spełniała, co świadczy o nienależytej konstrukcji zgłoszonej podstawy kasacyjnej. Niezależnie od tego zwrócenia uwagi wymaga to, że skarga kasacyjna podnosiła, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji SKO w [...] z [...].03.2018 r. modyfikujące decyzję tego organu z [...].02.2018 r. naruszało prawa stron postępowania do dwukrotnego rozpoznania sprawy oraz że SKO w [...] nie było uprawnione do wskazanego rozstrzygnięcia, gdyż we wcześniejszej decyzji całkowicie pominięto wyrzeczenie odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej od L.K. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu uznać zarzut ten należy za nietrafny. Podkreślić trzeba bowiem, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących uprawnień organu odwoławczego w zakresie możliwości reformatoryjnego orzekania w sprawie (art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest wyłączone w postępowaniu nieważnościowym. Uchylenie zaś zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji możliwe jest jedynie wtedy, gdy objęta odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 par. 2 k.p.a.). Wystąpienia przesłanki określonej tym przepisem, skarga kasacyjna nie zarzucała. Nadto, kwestionowane skargą kasacyjną zapatrywanie sądu I instancji odnośnie rozstrzygnięcia zawartego pkt 3 decyzji SKO w [...] z dnia [...].03.2018 r. – nie kreuje w istocie nowego stanu prawnego sprawy. Dodanie bowiem wyrzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę od L.K. - stanowi jedynie wyraz koniecznej precyzji w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy i kształtowanego tym rozstrzygnięciem stosunku administracyjnoprawnego. Bez dodania tego wyrzeczenia (o odmowie stwierdzenia nieważności we wskazanej części) także należałoby przyjmować, że ukształtowany stan sprawy obejmuje wyłącznie wyeliminowanie z obrotu prawnego tych elementów decyzji ustalającej opłatę planistyczną, które odnosiły się do H.K. oraz do terminu uiszczenia spornej opłaty. Powyższe wynika z okoliczności sprawy, w tym z treści decyzji SKO w [...] z dnia [...].02.2018 r. Ostatnio powołana decyzja wprost stwierdzała nieważność jedynie części decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2007 r. To, iż organ administracji nie zawarł wyrzeczenia, że w pozostałej części odmawia stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wójta i SKO w [...], nie było samoistnie wadliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 20.05.2014 r.; sygn. akt II OSK 3001/12). Doprecyzowanie więc w pkt 3 późniejszej decyzji SKO w [...] z dnia [...].03.2018 r. o braku podstaw do stwierdzenia nieważności w pozostałym, rozważanym zakresie, rozpatrywać można jedynie w aspekcie redakcyjnego ujęcia rozstrzygnięcia decyzji, precyzującego i porządkującego to rozstrzygnięcie, a nie zaś tworzącego nowe jakościowo wyrzeczenie, które mogłoby być oceniane pod kątem naruszenia przepisów zgłoszonych w skardze kasacyjnej.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. także nie był trafny. W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna podnosiła, że wskazane przepisy p.p.s.a. zostały błędnie zastosowane, gdyż decyzja SKO w [...] z dnia [...].03.2018 r. oparta została o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 638/15). Należy jednak zwrócić uwagę, że taki zarzut skargi kasacyjnej mógłby być skierowany przeciwko wyrokowi objętemu tą skargą kasacyjną, a nie względem bezpośrednio obecnie kontrolowanych przez sąd decyzji administracyjnych. Tymczasem sposób konstrukcji analizowanej podstawy wskazuje na skierowanie zarzutu właśnie co do zaskarżonych decyzji, a nie rozstrzygnięcia sądowego. Niezależnie zaś od powyższego wskazać należy, iż orzekający sąd I instancji nie wyraził stanowiska, że jest związany wcześniejszym, uchylonym przez NSA wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r. Analiza przyjętych przez sąd I instancji motywów rozstrzygnięcia wyraźnie wskazuje, że sąd ten przedstawił argumenty z powodu których uznał, że w sprawie nie zostały naruszone ani art. 77 par. 1 ani też art. 80 k.p.a. Akcentował bowiem WSA w Gdańsku, że Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogło gromadzić nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Ocena legalności decyzji objętej wnioskiem skarżącej, dokonana zaś została przez organ wnikliwie i wyczerpująco. Podkreślał sąd I instancji, że istotę postępowania nieważnościowego charakteryzuje ograniczony zakres przeprowadzania nowych dowodów. Nadmienił też, że "również operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty planistycznej, był już wcześniej przedmiotem oceny organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym jak i sądów, które nie stwierdziły naruszeń prawa odnoszących się do jego sporządzenia." Z powyższego nie wynika natomiast, że sąd I instancji uznawał, iż był związany uchylonym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 638/15). Wskazywał jedynie, że także sąd uprzednio orzekający w sprawie nie dostrzegł wad operatu szacunkowego i przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z przedstawionych względów uznać więc należało za niezasadny zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.

Niezasadnie skarga kasacyjna zarzucała także naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 par. 3 k.p.a. przez SKO w decyzji z [...].03.2018 r., podczas gdy wobec uchylenia w całości przez NSA wyrokiem z 27.06.2017 r. decyzji SKO z [...].09.2015 r. oraz wyroku WSA w Gdańsku z 6.04.2016 r. organ I instancji zobowiązany był do samodzielnego dokonania oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W zakresie tego zarzutu wskazać należy, że w pełni trafne i właściwe były konstatacje sądu I instancji oraz poglądy wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku, iż w postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy ostatecznie zakończonej. Jak zasadnie wskazał sąd I instancji, organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Zarzuty odnoszące się więc do kwestii przeprowadzonego w toku sprawy o ustalenie opłaty planistycznej postępowania wyjaśniającego i oceny dowodu (operatu szacunkowego), a także wystąpienia ewentualnych wad tego postępowania administracyjnego (zwyczajnego) nie mogą podlegać aktualnie ocenom. Okoliczności te mogły stanowić przedmiot badania w postępowaniu odwoławczym (toku instancji).

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.