Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1243/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. F. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], zezwalającej P. z siedzibą w P., na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych, w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], położonej w W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiony został następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z 14 października 1974 r. P. z siedzibą w P. zwróciło się do Urzędu Dzielnicowego [...] o wydanie zezwolenia na wejście na teren w rejonie ulicy [...],[...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych. We wniosku wskazano, iż przedmiotowa inwestycja realizowana jest w ramach Narodowego Planu Gospodarczego, w związku z uchwałą Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1974 r. oraz w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r., wydanej w trybie tajnym. Jako załącznik do wniosku z 14 października 1974 r. przedłożony został wykaz rolników, przez których nieruchomości przebiegać miała przedmiotowa inwestycja.

Decyzją z [...] października 1974 r. nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] zezwolił P. z siedzibą w P., na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych.

Pismem z 3 września 2010 r. B. F. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. wskazując, iż powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa z powodu: 1) naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), w zw. z art. 23 ustawy, polegającym na niewskazaniu w decyzji nieruchomości objętych jej działaniem; 2) naruszenia ww. art. 35 ust. 1 ww. ustawy polegającym na wydaniu decyzji bez zapoznania się z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] lipca 1974 r. oraz niewskazaniu jej w samej decyzji; 3) naruszenia art. 71 § 1 K.p.a. w brzmieniu nadanym w pierwotnej wersji K.p.a., której to jednostce redakcyjnej obecnie odpowiada art. 77 ust. 1 K.p.a.); 4) naruszenia art. 15 K.p.a., w zw. z art. 17 § 1 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu nadanym w pierwotnej wersji K.p.a., którym to jednostkom redakcyjnym obecnie odpowiadają art. 19 K.p.a. i art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.; 5) naruszenia art. 4 K.p.a. w zw. z art. 5 K.p.a. oraz w zw. z art. 6 K.p.a. w brzmieniu nadanym w pierwotnej wersji, którym to jednostkom redakcyjnym obecnie odpowiadają art. 6, 7 i 8 K.p.a.).

Pismem z 31 stycznia 2011 r. B. F. doprecyzowała wniosek o stwierdzenie nieważności wskazując, że dotyczy on stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1974 r., nr [...], Naczelnika Dzielnicy [...] w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych oznaczonych jako działki nr [...] i [...], obr. [...], położonych w W.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], w części dotyczącej obecnych działek o nr [...] i [...]. Wojewoda [...] uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, iż nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Pismem z 8 lipca 2011 r. B. F. wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], kwestionując ustalenia poczynione przez organ wojewódzki oraz podnosząc, że nie zgromadzono materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że ze względu na brak interesu prawnego B. F. organ wojewódzki bezpodstawnie wszczął i rozpatrzył wniosek w zakresie działki nr [...] oraz zwrócił uwagę na konieczność pozyskania uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1974 r. oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], znak [...], umorzył postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...], obr. [...], położonej w W., a decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...], obr. [...], położonej w W.

Pismem z 9 sierpnia 2013 r. B. F. wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], kwestionując ustalenia poczynione przez organ wojewódzki oraz podnosząc, że naruszył przepisy K.p.a. dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego, w tym nie zgromadził właściwego materiału dowodowego oraz naruszył przepis materialnoprawny, stanowiący podstawę wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2015 r. stwierdził, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Organ zauważył, że z akt sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na wejście w teren w związku z budową rurociągu do przetłaczania produktów naftowych w tym wykazu rolników, stanowiącego załącznik do wniosku P. z siedzibą w P. z 14 października 1974 r., o wydanie zezwolenia na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych, że postępowanie w którym wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...] dotyczyło m.in. nieruchomości K. A., stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...], obręb [...], położoną w W.

Z aktu notarialnego z [...] października 1992 r. Rep. [...] umowy częściowego działu spadku wynika, że działka nr [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiła własność K. i M. A., zaś na mocy powyższej umowy stała się przedmiotem współwłasności B. F., E. A. i I. A. w odpowiednich udziałach. Z kolei z aktu notarialnego z [...] czerwca 1996 r. Rep. [...] umowy zniesienia współwłasności oraz z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność B. F. i E. A. w udziałach wynoszących 1/2 części każda. Kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...] została wydana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dalej Minister powołując się na treść odnośnych przepisów wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 35 musiała być zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową.

Minister podniósł, że pismem z 14 października 1974 r. P. wystąpiło o wydanie zezwolenia na wejście w teren i budowę rurociągu W. –E., budowę urządzeń związanych z rurociągiem oraz późniejszą konserwację w czasie eksploatacji, powołując się na uchwałę Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych [...] i decyzję lokalizacyjną Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Nr [...] z [...] lipca 1974 r., a Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] października 1974 r., nr [...] zezwolił P. z siedzibą w P., na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych. Wydanie ww. decyzji z [...] października 1974 r. było konieczne zarówno dla wykonania zadań narodowego Planu Gospodarczego, jak i ze względu na ważny interes społeczny.

Dalej organ wywodził, że z treści pozyskanej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych [...] wynika, iż przy budowie rurociągu zapewnione miało być sukcesywne opracowanie uproszczonej dokumentacji uzgodnionej między inwestorem i generalnym wykonawcą robót w okresie od 1 sierpnia 1974 r. do 31 grudnia 1974 r., natomiast z kopii decyzji Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1974 r., nr [...], dotyczącej lokalizacji rurociągu produktów naftowych z M., pow. [...]. do E., pow. [...], woj. [...] o długości trasy ok. 40 km. wynika, iż początkowo objęta klauzulą tajności "tajne" przedmiotowa decyzja została odtajniona protokołem z [...] maja 2003 r. nr [...]. Z powyższego organ wywodził, że decyzja z [...] października 1974 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] wydana została po decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r., dotyczącej przedmiotowej inwestycji, a więc zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia art. 35 tej ustawy. Zarzuty odwołującego się w zakresie naruszenia art. 35 jako takiego, jak i art. 35 w zw. z art. 23 ww. ustawy, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1974 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] – w ocenie organu - nie znajdują uzasadnienia, podobnie jak zarzuty procesowe

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 23 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Minister wskazał, że postępowanie na podstawie art. 35 tej ustawy było prowadzone w odrębnym trybie, uregulowanym w tym przepisie i nie miały do niego zastosowania przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości w tym zakresie, zaś kwestie odszkodowania reguluje art. 36 ww. ustawy.

Fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania organ wojewódzki nie dysponował pełną dokumentacją nie może być uznany za rażące naruszenie prawa bowiem niemożność odszukania przez organ prowadzący postępowanie określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone wtoku postępowania. Na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], organ pozyskał kopię decyzji Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...], dotyczącą lokalizacji rurociągu produktów naftowych z M., pow. [...] do E., pow. [...], o długości trasy ok. 40 km. Na decyzji tej znajdują się dwie adnotacje o nadaniu klauzuli tajności oraz o zniesieniu klauzuli tajności na podstawie protokołu z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]. Z nadania cechy tajności przedmiotowemu dokumentowi Minister wnioskował, że taka decyzja nie mogła wejść w skład akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na wejście w teren (gdyż jej odtajnienie wykonane zostało dopiero na podstawie protokołu z [...] maja 2003 r. nr [...]), a ponadto - informacje dotyczące lokalizacji przedmiotowego rurociągu do przetłaczania produktów naftowych na poszczególnych nieruchomościach lub ich częściach, obejmujące oznaczenie według ewidencji gruntów, oznaczenie księgi wieczystej, imię i nazwisko właściciela lub posiadacza, nie mogły znaleźć odzwierciedlenia w samej decyzji wydanej w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż odnosiłyby się do danych lokalizacyjnych, które objęte zostały klauzulą tajności w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r.

Ponadto Minister wskazał, że w uchwale Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych [...] przewidziano dla tej inwestycji opracowanie uproszczonej dokumentacji uzgodnionej między inwestorem a generalnym wykonawcą robót w okresie od 1 sierpnia 1974 r. do dnia 31 grudnia 1974 r. Z powyższego – w ocenie Ministra - wynika, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...] została prawidłowo wydana w oparciu o decyzję Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1974 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Z uwagi na powyższe Minister stwierdził, iż ww. decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...] nie została wydana z naruszeniem art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym bardziej z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Uwagi Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...], w zakresie odszkodowania wynikającego z zajęcia nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w niższej sprawie nie stanowią podstawy do uchylenia powyższej decyzji, bowiem kwestia odszkodowania za straty wynikłe z działań objętych zezwoleniem wydanym w trybie ww. art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest zagadnieniem odrębnym i nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

Jednakże odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności z 3 września 2010 r. oraz w odwołaniu z 9 sierpnia 2013 r., dotyczącego odszkodowania związanego z posadowieniem na nieruchomości instalacji liniowej, Minister wskazał, iż odszkodowanie m.in. za trwałe ograniczenie korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przysługuje jedynie w przypadku wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto Minister podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych dla wywłaszczenia nieruchomości. Taka decyzja stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania przewidzianego w art. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...] wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, tj. nie jest ona decyzją wywłaszczeniową sensu stricte, bowiem nie przenosiła tytułu prawnego do nieruchomości. Stosownie do art. 36 ust. 2 tej ustawy właściciel nieruchomości, w stosunku do której wydana została decyzja na podstawie art. 35 ust. 1 tego aktu, może domagać się odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Odszkodowanie to zostało wypłacone.

W skardze wniesionej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, zarzucono naruszenie:

1) art. 9 K.p.a., w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez brak udziału strony w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji, gdy E. A. jest przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w konsekwencji niezebrania oraz nierozpatrzenie w sposób i wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 15 K.p.a. w zw. z 17 § 1 pkt 1 K.p.a. w pierwotnej wersji K.p.a. (odpowiadają obecnie jednostce redakcyjnej art. 19 K.p.a. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.) poprzez błędne określenie właściwości organu, tj. Naczelnika Dzielnicy [...] do wydania decyzji;

4) art. 4 K.p.a. w zw. z art. 5 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w pierwotnej wersji K.p.a. (odpowiadające obecnie jednostce redakcyjnej art. 6, 7 i 8 K.p.a.), poprzez niezbadanie całokształtu sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w zw. z art. 23 powyższej ustawy poprzez niewskazanie w decyzji nieruchomości objętej jej działaniem;

2) art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez wydanie decyzji bez zapoznania się z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1974 r. nr [...] oraz niewskazaniu jej w samej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym skarżąca podniosła, że jednym z podstawowych obowiązków proceduralnych organu administracji jest ustalenie wyczerpującego kręgu stron tego postępowania (art. 28 K.p.a.) i zapewnienie wszystkim tym podmiotom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Skarżąca podkreśliła, że w zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79, art. 81 K.p.a.). Konieczność podjęcia przez organ starań w celu ustalenia spadkobierców zmarłej strony dodatkowo potwierdza obowiązek zawieszenia postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron jedynie wyjątkowo: jeżeli wezwanie spadkobierców i zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Dopiero w razie stwierdzenia niemożności wezwania spadkobierców, organ jest władny postępowanie zawiesić - o ile oczywiście wcześniej ustali, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. (a więc sprawa nie dotyczy spadków nieobjętych), a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej, która odwołała się do poglądów orzecznictwa, w przedmiotowej sprawie organ I instancji mógł jedynie zawiesić postępowanie, o ile nie było możliwe wezwanie do udziału jako stron w sprawie pozostałych spadkobierców.

W ocenie skarżącej organ II instancji naruszył dyspozycję art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. nie badając całokształtu sprawy. W skardze szeroko przytoczono orzecznictwo dotyczące naruszenia przepisów procesowych, akcentując w szczególności wadliwość decyzji wypływającą z błędnego ustalenia stanu sprawy.

Ponadto w skardze podniesiono, że ustalając właściwość miejscową organu administracji publicznej, należy określić charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej, a zatem należy rozważyć czy Naczelnik Dzielnicy [...] był właściwy do wydania decyzji w tej sprawie.

Odnosząc się do obowiązkowych elementów decyzji administracyjnych w skardze zauważono, że organ pierwotnie wydając decyzję nie wskazał w decyzji nieruchomości objętej jej działaniem oraz wydał decyzję bez zapoznania się z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. oraz nie określił jej w samej decyzji. Takie działanie organu skarżąca zakwalifikowała jako naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo skarżąca stwierdziła, że niewskazanie w sprawie podstawy materialnoprawnej jest istotnym uchybieniem procesowym, niepozwalającym na weryfikacją rozstrzygnięcia, i jako takie ma wpływ na wynik sprawy. Wyrażenie wiążącej oceny prawnej ma bowiem stanowić wynik kontroli stanowiska organu administracji publicznej. W wyniku niezrealizowania tego obowiązku organ narusza art. 7, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako P.p.s.a. Decyzja, niezawierająca wszystkich elementów z art. 107 § 1 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że wydanie decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi jedynie tytuł prawny do wykonywania jej uprawnień, a nie jest podstawą do nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...] zezwalająca P. z siedzibą w P., na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych, została wydana na podstawie art. 35 powoływanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 35 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...]: organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą, za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 35 ust. 1); osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 2); jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3). Decyzja wydana w trybie ww. art. 35 tej ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową.

Przywołane uregulowanie wskazuje, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., dla której podstawę stanowi art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stanowi decyzji samodzielnie rozstrzygającej o budowie rurociągu, jego lokalizacji czy też wywłaszczeniu, jest aktem pochodnym, powiązanym z innymi aktami, których założenia realizuje, co więcej musi być z nimi zgodna, jako rozstrzygnięcie wobec nich następcze i wykonawcze. Brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. z powodów przedstawionych w skardze wynika z tego, że decyzja ta realizowała jedynie uprzednie rozstrzygnięcia, które założyły i zaplanowały budowę rurociągu, przesądzając wydanie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. Decyzja ta nie była bowiem ani pierwszym aktem dotyczącym tych kwestii ani aktem jedynym. Przeciwnie – stanowiła konsekwencję uprzednio wydanych rozstrzygnięć i aktów, a jej treść w postaci zezwolenia P. z siedzibą w P., na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych, wskazuje na to, że można jej przypisać charakter wykonawczy w stosunku do tych aktów.

Należy bowiem wskazać, że pismem z 14 października 1974 r. P. wystąpiło o wydanie zezwolenia na wejście w teren i budowę rurociągu [...], budowę urządzeń związanych z rurociągiem oraz późniejszą konserwację w czasie eksploatacji, powołując się na uchwałę Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych z [...] do [...] i decyzję lokalizacyjną Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Nr [...] z [...] lipca 1974 r., wydaną w trybie tajnym. Źródeł wydania objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji należy zatem upatrywać w uchwale Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych z [...] do [...] i decyzji lokalizacyjnej Dyrektora Zespołu (Komisji) Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Nr [...] z [...] lipca 1974 r. Z treści uchwały Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych z [...] do [...] wynika, iż upoważnia się Ministra Przemysłu Chemicznego do wprowadzenia do planu inwestycyjnego na 1974 r. budowy rurociągu dla transportu produktów naftowych (§ 1), Minister Przemysłu Chemicznego przedłoży Komisji Planowania przy Radzie Ministrów wniosek o ustalenie lokalizacji zadania inwestycyjnego, w terminie umożliwiającym podjęcie decyzji lokalizacyjnej do 30 czerwca 1974 r. (§ 5), przy budowie rurociągu zapewnione miało być sukcesywne opracowanie uproszczonej dokumentacji uzgodnionej między inwestorem i generalnym wykonawcą robót w okresie od 1 sierpnia 1974 r. do dnia 31 grudnia 1974 r. (§ 3). Uchwała determinowała zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej. Decyzją Komisji Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 12 lipca 1974 r. ustalono lokalizację inwestycji, dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Wskazano w niej, że na podstawie § 12 uchwały Rady Ministrów nr 109, wydanej w sprawie budowy lokalizacji inwestycji Komisja, ustala lokalizację rurociągu produktów naftowych z [...], pow. [...] do [...], pow. [...], woj. [...]. Z kolei ten akt zdeterminował rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] października 1974 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...]. Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została po dacie wydania decyzji w sprawie lokalizacji nr [...], a więc zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie przewiduje innego przebiegu trasy niż decyzja Komisji Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 12 lipca 1974 r., która wskazuje jedynie ogólną lokalizację i długość rurociągu, precyzując, że przejście przez [...] nastąpi w km. [...], a Ministerstwo Przemysłu Chemicznego uzgodni szczegółowy przebieg trasy rurociągu z Urzędem Miasta W. i Urzędem Wojewódzkim w W.

Brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie realizuje wskazań wynikających z wymienionych aktów, np. poprzez inny przedmiot budowy, odmiennie przyjętą trasę przebiegu, czy też brak elementów, pozwalających na wykonanie przesądzonej już wcześniejszymi aktami budowy rurociągu (np. poprzez brak zgody na wejście na teren nieruchomości w celu jego realizacji). Wbrew twierdzeniom skarżącej, powołanym w trakcie rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r., objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja umożliwia realizację przywołanych aktów. Stanowisko, że decyzja lokalizacyjna nie wymienia Żoliborza jest zarzutem wobec innej decyzji, niż objęta postępowaniem nieważnościowym, zatem nie może rzutować na rozstrzygnięcie wynikające z oceny przedmiotowego aktu administracyjnego.

Z kolei brak załącznika graficznego czy dokładnego przebiegu trasu również nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, skoro Ministerstwo Przemysłu Chemicznego miało uzgodnić szczegółowy przebieg trasy rurociągu z Urzędem Miasta W. i Urzędem Wojewódzkim w W.

W konsekwencji słusznie organ uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skarżąca nie powołała przesłanek świadczących o naruszeniu właściwości przez organ, zawierając w skardze jedynie ogólne twierdzenia dotyczące właściwości organu.

Niezasadne są również podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych. Z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], zezwalającej P. na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu, należy uznać, że organ właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające (w tym pozyskał dokumentację świadczącą o prawidłowości ocenianej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w postaci uprzednio wydanych aktów). W sprawie nie naruszono zarzucanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania, organ nie naruszył art. 8 K.p.a., działał zgodnie z zasadą praworządności, a zarzut lakoniczności decyzji nie został zestawiony z żadnym przepisem materialnoprawnym, który przesądzałby o wadach decyzji w tym zakresie.

Ponadto nie zasługuje na aprobatę zarzut braku udziału stron w postępowaniu. Pismem z 6 sierpnia 2014 r. [...], strony postępowania zostały powiadomione w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym.

Z akt sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na wejście w teren w związku z budową rurociągu do przetłaczania produktów naftowych w tym wykazu rolników, stanowiącego załącznik do wniosku P. z 14 października 1974 r., o wydanie zezwolenia na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych wynika, że postępowanie w którym wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...] dotyczyło m.in. nieruchomości K. A., stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...], obręb [...], położoną w W. Z aktu notarialnego z [...] października 1992 r. Rep. [...] umowy częściowego działu spadku wynika, że działka nr [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiła własność K. i M. A., zaś na mocy powyższej umowy stała się przedmiotem współwłasności B. F., E. A. i I. A. w odpowiednich udziałach. Z aktu notarialnego z [...] czerwca 1996 r. Rep. [...]umowy zniesienia współwłasności oraz z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność B. F. i E. A. w udziałach wynoszących 1/2 części każda.

Zarzut pominięcia strony postępowania – E. A. jest niezasadny, bowiem została wskazana jako strona decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., a decyzja została jej doręczona 4 marca 2015 r. - co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru.

W ocenie Sądu Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r., nr [...], działając zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania oraz organ właściwy do wydania decyzji o wyrażeniu zgody na wejście na teren w rejonie ulicy [...], [...] i [...], celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych.

Błędne jest stanowisko skarżącej, że organ wydał decyzję bez zapoznania się z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. oraz nie określił jej w samej decyzji, co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak bowiem słusznie zauważył organ fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania organ wojewódzki nie dysponował pełną dokumentacją nie może być uznany za rażące naruszenie prawa bowiem niemożność odszukania przez organ prowadzący postępowanie określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], organ pozyskał kopię decyzji Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...], dotyczącą lokalizacji rurociągu produktów naftowych z M., pow. [...] do E., pow. [...], o długości trasy ok. 40 km. Na decyzji tej znajdują się dwie adnotacje o nadaniu klauzuli tajności oraz o zniesieniu klauzuli tajności na podstawie protokołu z dnia 12 maja 2003 r. nr [...]. Z nadania cechy tajności przedmiotowemu dokumentowi Minister zasadnie wnioskował, że taka decyzja nie mogła wejść w skład akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na wejście w teren (gdyż jej odtajnienie wykonane zostało dopiero na podstawie protokołu z 12 maja 2003 r. nr [...]).

Na aprobatę zasługuje również pogląd Ministra w przedmiocie braku podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 23 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Postępowanie na podstawie art. 35 tej ustawy było prowadzone w odrębnym trybie, uregulowanym w tym przepisie i nie miały do niego zastosowania przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, zaś kwestie odszkodowania reguluje art. 36 ww. ustawy, na podstawie którego wydane zostały odrębne decyzje odszkodowawcze (karty 79-119 tomu 3/5 akt administracyjnych sprawy). Dodatkowo należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, LexPolonica nr 396973, w którym Sąd ten wskazał, że "Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić".

Również brak przywołania podstawy prawnej nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, powodującym potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej tym błędem, o ile – tak jak w rozpatrywanej sprawie – objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja obiektywnie odpowiada przepisom prawa. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy powinna być zastosowana inna podstawa prawna, bądź doszło do całkowicie sprzecznej z normą prawną jej subsumcji czy interpretacji. W niniejszej sprawie taka sytuacja również miejsca nie miała.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.