Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1351/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 marca 2021 r. sprawy ze skarg E. R. i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę E. R..


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania E. R. od decyzji Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2020 r. ([...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy S. (dalej też jako "Wójt"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Spółkę A z siedzibą w W. , ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla części działki nr [...] (obręb L. , gmina S.) dla inwestycji bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...]

Obwieszczeniem z [...] kwietnia 2020 r., podanym do publicznej wiadomości, Wójt zawiadomił o wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dniu [...] maja 2020 r. do SKO wpłynęło odwołanie od tej decyzji, złożone przez E. R. i M. J., które wskazały, że działają "w imieniu własnym z poparcia mieszkańców sołectwa L. podpisanych na załączonej liście".

Pismem z [...] czerwca 2020 r. SKO wezwało ww. osoby do pisemnego wskazania normy prawa materialnego, z której wywodzony jest ich interes prawny w tej sprawie.

W odpowiedzi E. R. (zwana też dalej "skarżącą") w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wyjaśniła: "[...] odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z [...].04.2020 r. [...] wniosłam w imieniu własnym oraz działając z poparcia mieszkańców sołectwa L. podpisanych na załączonej liście do w/w odwołania. Jestem właścicielką nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb geodezyjny L. , która położona jest w odległości ok 300 m od planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] W mojej ocenie interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, wynika z art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż planowana inwestycja stwarza możliwość powstania immisji wpływających na moją nieruchomość. Planowana inwestycja wpłynie negatywnie zarówno na mnie jak i mieszkańców z sołectwa L. , spowoduje zbyt duże promieniowanie elektromagnetyczne. W związku z tym, iż jestem radną w tutejszej miejscowości, moje odwołanie od decyzji jest wyrażeniem woli mieszkańców L. ., chcących chronić jakość życia, dla których najważniejszym jest troska o zdrowie swoje, a przede wszystkich o zdrowie swoich najbliższych. Ponadto, wskazuję iż lokalizacja stacji bazowej narusza również słuszny interes obywateli mieszkających po sąsiedzku".

Umarzając postępowanie odwoławcze z odwołania E. R. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") nie zawierają definicji strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem katalog stron ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. W tym kontekście organ II instancji podniósł, że:

- z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielem działki nr ewid. [...] (obręb L. , gmina S.), która, jak podała skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2020 r., jest oddalona o 300 m od planowanej stacji bazowej;

- inwestor załączył do wniosku z [...] sierpnia 2017 r. kwalifikację przedsięwzięcia oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, obszar przeznaczony pod lokalizację stacji bazowej oraz granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Z kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w zakresie odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; dalej jako "rozporządzenie RM z 2010 r.");

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. posługuje się określeniem "oddziaływanie", jednak nie precyzuje, co należy przez to rozumieć. W ocenie SKO posiłkować się zatem należy przepisami i normami zawartymi w innych aktach prawnych.

W świetle powyższego, zdaniem SKO, w tej sprawie zastosowanie znajdą uregulowania zawarte w ustawie z [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 288, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś.") oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu RM z 2010 r. Uregulowania te kładą nacisk na ponadnormatywne oddziaływania kwalifikujące dane przedsięwzięcie do kategorii mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przywołanych aktów prawnych inwestor zakreśla obszar, na który dana inwestycja w zakresie telefonii komórkowej oddziałuje ponad określone poziomy (emituje pola elektromagnetyczne o określonych mocach oraz posiada anteny o określonych mocach). W świetle powyższego zasadny jest wniosek, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego winno opierać się na zasięgu oddziaływania ponadnormatywnego planowanej inwestycji, bowiem jakiekolwiek inne oddziaływanie naruszać może wyłącznie sferę interesu faktycznego, a nie prawnego.

Jak wskazano zaś na załącznikach będących przekrojami wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych w odległości 70 m od środka elektrycznego anteny sektorowej (na każdym z azymutów) oś główna wiązki promieniowania wystąpi na wysokości co najmniej 41,6 m nad miejscami dostępnymi dla ludności. Odległość wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania wyznaczona została na podstawie rozporządzenia. W miarę zbliżania się do anten wysokość ta będzie wzrastać. W obszarze oddziaływania anten i w odległości 70 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej wiązki promieniowania każdej anteny nie znajduje się działka skarżącej nr ewid. [...]. We wniosku inwestora wskazano ponadto, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie źródłem hałasu przenikającego do środowiska i nie będzie źródłem odpadów. Poza tym urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji nie będą powodowały powstawania wibracji uciążliwych dla otoczenia.

Zespół orzekający SKO ustalił, że wyznaczone na kopii mapy załączonej do kwalifikacji przedsięwzięcia, kierunki i zasięgi osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych stacji bazowej telefonii komórkowej wskazują, że tego rodzaju wiązka nie będzie przebiegała nad terenem i w pobliżu granicy z działką skarżącej. Zdaniem organu skarżąca nie może również wywodzić interesu prawnego z własnych, bliżej nieokreślonych przewidywań co do naruszenia "słusznego interesu obywateli mieszkających po sąsiedzku", szkodliwości oddziaływania pola magnetycznego dotyczącego "obiektów sportowych, na których przebywają dzieci np. boisko szkolne położone w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] obręb L., będące własnością Gminy S.", gdyż, po pierwsze, zarzuty te są czysto hipotetyczne, po drugie, dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Pełnienie funkcji radnej nie stanowi o możliwości uzyskania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Skargi na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. R. – działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. Ł..

W uzasadnieniu skargi E. R. – podtrzymawszy argumenty merytoryczne odwołania – dalej wskazała, że według organu II instancji fakt, iż wniosła odwołanie w imieniu własnym oraz jako radna z L. nie jest dostatecznym powodem, aby traktować ją jako stronę. W ocenie skarżącej, jeżeli nawet SKO nie uznało jej uprawnienia do występowania w imieniu mieszkańców L. , to powinno traktować ją jako stronę jako właścicielkę gruntu znajdującego się w pobliżu planowanej stacji bazowej. Zdaniem skarżącej zachodzi ścisły związek między przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej uprawnieniem jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca wskazała, że jej nieruchomość oddalona jest 300 m od planowanej stacji, co stwarza zagrożenie immisji na jej nieruchomość. Według skarżącej oparcie się na karcie inwestycyjnej przedsięwzięcia przy ustalaniu oddziaływania wiązek promieniowania oraz określania miejsc dostępnych dla ludności nie powinno mieć takiego samego przełożenia dla ustalania podmiotów uprawnionych w zakresie korzystania ze statusu strony, ponieważ co innego ustalanie podstaw do przyjęcia, czy inwestycja odpowiada danym przepisom, a czym innym jest ustalenie, czy dana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie w takim, czy innym stopniu, i czy w związku z tym właściwie określono w KIP oddziaływanie stacji. Zdaniem skarżącej, SKO niezasadnie postawiło znak równości pomiędzy odległościami tzw. oddziaływania stacji zawartymi w KIP, a faktycznymi odległościami oddziaływania potencjalnego według osób zainteresowanych. Doprowadziło to do bezpodstawnego wyłączenia jej jako strony postępowania i umorzenia postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. E. R. poinformowała, że w niniejszej sprawie działa jako pełnomocnik M. Ł., której interes prawny wynika z faktu, że jest ona właścicielką nieruchomości sąsiadującej, przez drogę, z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana stacja bazowa. Ponadto wskazała, iż sama, jako mieszkanka L. , także jest zainteresowana występowaniem w przedmiotowej sprawie jako strona oraz że mieszka od planowanej inwestycji ok. 300 m i z tego względu jej interes prawny nie powinien być kwestionowany. A jako radna L. występuje również w imieniu mieszkańców całego sołectwa L. .

Postanowieniem z [...] marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. Ł..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z [...] czerwca 2020 r. nr [...]) o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem E. R. od decyzji Wójta Gminy S. (z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]) ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Należy zaznaczyć, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji rozważał wyłącznie kwestię możliwości uznania skarżącej za stronę ww. postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji również Sąd w niniejszym postępowaniu sądowym był władny rozpoznawać i rozstrzygać jedynie tę kwestię. Dlatego poza zakresem niniejszego postępowania sądowego pozostaje ocena prawidłowości decyzji organu I instancji, w tym podniesione względem niej zarzuty zawarte przez skarżącą w odwołaniu i podtrzymane w skardze.

Oceniwszy zatem kwestię legitymacji skarżącej do udziału w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym w charakterze strony – a w konsekwencji: do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wójta z [...] kwietnia 2020 r. – Sąd doszedł do przekonania, że skarga E. R. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zręby postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; w skrócie "u.p.z.p."). W myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.") oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Zacytowana treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ta inwestycja będzie lokalizowana. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy spełnione są ogólne przesłanki z art. 28 k.p.a.

W myśl tego przepisu: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."

Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], dostępny w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej w skrócie "CBOSA").

Na tle cytowanych przepisów w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki WSA: z [...].01.2017 r., IV SA/Wa [...]; z [...].04.2017 r., II SA/Po [...] – CBOSA – i przywołane w nich dalsze orzeczenia). Źródłem interesu prawnego strony są w takim przypadku przede wszystkim cywilnoprawne przepisy o prawie własności i jego ochronie, a zwłaszcza art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej.

Należy przy tym podkreślić, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego "definiujące" prawo własności (art. 140 i art. 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zastosowanie przepisu art. 144 k.c. – pomijając nawet utrzymującą się wciąż dyskusyjność dopuszczalności jego stosowania przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania administracyjnego (por. w tej kwestii np. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, W. 2016, uw. 24 do art. 28, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo) – nie jest wprost uzależnione od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami, w tym sensie, że immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (zob.: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, K. 1998, s. 23, A. Sylwestrzak [w:] M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, W. 2014, uw. [...] do art. 144 k.c.). Poza tym, wbrew potocznym intuicjom, ochrona przewidziana w tym przepisie nie odnosi się wyłącznie do ponadprzeciętnych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości "już dokonanych" (w znaczeniu: immisji już zachodzących), ale także – jak zauważa się w doktrynie – do sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do naruszenia własności w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz podejmowane są czynności przygotowawcze, które, po ich ukończeniu, mogą umożliwić takie naruszenia (immisje), jak np. rozbudowa zakładu przemysłowego czy wznoszenie urządzeń lub budowli mogących generować uciążliwe oddziaływania (por. A. Wilk, Ochrona własności nieruchomości przed immisjami w prawie polskim, W. 2016, s. 183-184 i 138-139).

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest, aby owe uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych też względów nie można uznać, że na tle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. źródłem interesu prawnego może być jakiekolwiek oddziaływanie projektowanej inwestycji, także niemające charakteru "ponadprzeciętnego". Godzi się zauważyć, że już z treści art. 144 k.c. wynika expressis verbis, iż prawnie relewantne odziaływanie musi przekraczać określoną "miarę" (cyt.: "przeciętną, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych"). Organy administracji z pewnością nie są powołane do ustalania takiej miary w konkretnym przypadku, gdyż spory na tym tle mają charakter cywilny, do których rozstrzygania powołane są sądy powszechne. A organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z [...].05.2006 r., I OSK [...]; z [...].03.2011 r., II FSK [...]; z [...].03.2011 r., II FSK [...]; z [...].03.2011 r., II FSK [...]; z [...].08.2013 r., I FSK [...]; z [...].12.2014 r., II OSK [...]; z [...].04.2017 r., I OSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – dostępne w CBOSA). Z tych względów w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest, co do zasady, odwoływanie się do bardziej zobiektywizowanych "miar" poszczególnych rodzajów "uciążliwości", wynikających zwłaszcza z ustanowionych norm lub standardów.

Pośrednio potwierdza to przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.") – dodany z dniem [...] stycznia 2018 r. – który stanowi (w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2019 r.), że: "Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Oczywiście, cytowany przepis – który za prawnie relewantne dla ustalenia kręgu stron postępowania uznaje tylko oddziaływanie znaczące, tj. takie, które może prowadzić do przekroczenia na danej nieruchomości standardów jakości środowiska lub do ograniczeń w jej aktualnym zagospodarowaniu – nie znajduje wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie. Może stanowić jednak istotną wskazówkę co do sposobu wyznaczania kręgu stron w innych postępowaniach podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego, w zakresie, w jakim krąg ten miałby być ustalany w oparciu o potencjalne, negatywne oddziaływanie ("uciążliwości") inwestycji na środowisko, w tym na otaczające ją nieruchomości. Trudno bowiem uznać, że dla konkretnej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, krąg stron postępowania w sprawie lokalizacyjnej (tu: o wydanie decyzji u.l.i.c.p.) – w zakresie, w jakim miałby być on ustalany (tak, jak według twierdzeń skarżącej, w niniejszej sprawie) w oparciu o przewidywane negatywne, "środowiskowe" oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie (tu zwłaszcza poprzez promieniowanie elektromagnetyczne) – może być znacząco szerszy, niż w zwykle (w odniesieniu do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko) poprzedzającym je postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji, w którym wszak takie oddziaływanie się bada i zmierza do jego redukcji. Już wzgląd na wyniki wykładni systemowej przemawiają przeciwko takiemu wnioskowi.

Należy jeszcze dodać, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z [...].11.2016 r., II OSK [...]; z [...].12.2014 r., II OSK [...]; z [...].04.2014 r., II OSK [...]; z [...].06.2013 r., II OSK [...]; z [...].02.2012 r., II OSK [...]; z [...].01.2012 r., II OSK [...]; z [...].02.2011 r., II OSK [...]; z [...].12.2008 r., II OSK [...]; z [...].01.2008 r., II OSK [...]; z [...].09.2006 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA). Oczywiście, nie zwalnia to całkowicie organu z czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, jednak nakłada na zainteresowaną stronę powinność przedstawiania tak argumentów, jak i dowodów na poparcie twierdzeń o dysponowaniu przez nią interesem prawnym. Trzeba bowiem pamiętać, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. np. wyrok NSA z [...].09.2018 r., II OSK [...], CBOSA). Strona powinna w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.

W świetle powyższych uwag, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy zbadać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Jego granice w kontrolowanej sprawie wyznacza oddziaływanie polegające przede wszystkim na emitowaniu pola elektromagnetycznego (w skrócie "PEM"), ewentualnie też na wytwarzaniu zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję.

W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sposób ustalenia kręgu stron postępowania jawi się jako dość skomplikowany, gdyż wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu dość licznych przepisów odrębnych. Jeśli idzie jednak o najistotniejszą (najbardziej uciążliwą, zwłaszcza w odbiorze społecznym) postać oddziaływania takiej inwestycji na otoczenie – tj. odziaływanie PEM – to w tym zakresie z pewnością kluczowe znaczenie mają przepisy normujące dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na datę sporządzenia w niej karty informacyjnej przedsięwzięcia, były to jeszcze, bardziej rygorystyczne, przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883; zwanego dalej "rozporządzeniem MŚ z 2003 r."). Z przepisów tych wynika, że istotnymi parametrami, mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, są moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo, oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia). Punktem odniesienia są tu – znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie – przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397; w skrócie "rozporządzenie RM z 2010 r."), a także przepisy ww. rozporządzenia MŚ z 2003 r., zastąpione następnie (od [...] stycznia 2020 r.) przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448; w skrócie "rozporządzenie MZ z 2019 r.").

W związku z tym obszar oddziaływania projektowanej inwestycji stacji bazowej powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc, które są lub mogą być zabudowane.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że kryterium, które głównie powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 0,1 W/m2 (obecnie: 10 W/m2, zgodnie z ww. rozporządzeniem MZ z 2019 r.), emitowanego przez nadajniki tejże stacji. Kryterium tym posługuje się ww. rozporządzenie MŚ z 2003 r., co powoduje, że to od ustalenia, czy działka należąca do danej osoby znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, powinna zależeć, co do zasady, ocena statusu tej osoby jako strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 143 k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "rozporządzenie MI z 2002 r.") stanowi, że: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych".

Oznacza to, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (obecnie 10 W/m2), a strefy tych pól wykraczać będą w granice działek sąsiednich (choćby w przestrzeń ponad nimi), to właściciele (użytkownicy wieczyści) tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w prawnie relewantnym obszarze oddziaływania ww. obiektu (por. wyroki NSA: z [...].04.2015 r., II OSK [...]; z [...].09.2015 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego załączył m.in. dokument nazwany "Kwalifikacją przedsięwzięcia" oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, obszar przeznaczony pod lokalizację stacji bazowej oraz – co najistotniejsze z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy – granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. W toku postępowania inwestor przedłożył zaś dodatkowo "Kartę informacyjną przedsięwzięcia" (w skrócie "KIP").

Z ww. Kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia RM z 2010 r. Z kolei w ww. Karcie informacyjnej przedsięwzięcia wyraźnie stwierdzono, że wyznaczone na głównych kierunkach promieniowania anten rozsiewczych obszary, w których gęstość mocy przekracza (ówcześnie graniczną) wartość 0,1 W/m2, rozciągają się w najgorszym przypadku na wysokości 48,1 m nad poziom miejsc dostępnych dla ludności dla sektorów 0o, 120o, 240o. W KIP stwierdzono też, że graficzne zobrazowanie zasięgów przedstawione zostało na załączonych rysunkach.

Analiza załącznika graficznego sporządzonego na kopii mapy zasadniczej pokazuje, iż zasięg występowania PEM o wartości większej niż ówcześnie dopuszczalna wartość 0,1 W/m2 obejmować będzie wyłącznie działki nr ewid. [...] (stanowiącej teren inwestycji) oraz nr ewid.[...] Jak wynika z załączonego do KIP rysunku zatytułowanego "Analiza maksymalnego dopuszczalnego pochylenia wiązek głównych promieniowania anten rozsiewczych" zasięg występowania ponadnormatywnego PEM obejmuje obszar 35,2 m od planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto należy wskazać, iż zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych, ustalonych zgodnie z rozporządzeniem RM z 2010 r., wynosi 70 m od środka elektrycznego anteny sektorowej.

W tym miejscu wypada przypomnieć – na co również trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że norma dopuszczalnych poziomów PEM była dotąd (także w stanie prawnym, według którego sporządzono kwalifikację przedsięwzięcia) stukrotnie "ostrzejsza" niż obecnie. Przepisy obowiązujące od [...] stycznia 2020 r. (rozporządzenia MZ z 2019 r.) dopuszczają bowiem występowanie w środowisku, PEM o gęstości mocy 10 W/m2 (dla częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz), zamiast dotychczasowej wielkości 0,1 [...] Zatem na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji byłby jeszcze mniejszy niż wykazany w załączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia.

Wobec powyższego, mając na uwadze, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem nieruchomości (działki nr ewid. [...]) oddalonej od terenu planowanej inwestycji o ok. 300 m (jak sama zadeklarowała), należy uznać, że stanowisko organu II instancji o braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym tej inwestycji jest w pełni uzasadnione. Analiza materiałów zebranych w aktach sprawy, w tym wyżej omówionych dokumentów, prowadzi bowiem do wniosku, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej w ogóle nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego PEM pochodzącego od projektowanej stacji bazowej, ani innych ponadnormatywnych oddziaływań, których źródłem byłaby ta inwestycja. Co za tym idzie – skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym miejscu, odnosząc się do zawartego w skardze zastrzeżenia, że skarżąca jest również pełnomocnikiem M. Ł., należy zauważyć, że odwołanie w kontrolowanej sprawie złożyła skarżąca w imieniu własnym, co jednoznacznie wynika z treści odwołania, jak i pism procesowych składanych przed organem II instancji. Powyższe znajduje potwierdzenie również w treści skargi, w której skarżąca polemizuje z argumentacją organu II instancji – według którego fakt, że wniosła ona odwołanie w imieniu własnym oraz jako radna z L. nie jest dostatecznym powodem, aby traktować ją jako stronę – nie negując wszakże prawidłowości samego twierdzenia organu, że E. R. wniosła odwołanie w imieniu własnym (oraz jako radna).

W związku z powyższym należy zauważyć, że w ostatnio prowadzonym postępowaniu – w przeciwieństwie do postępowania zakończonego poprzednią decyzją SKO (z [...] lutego 2020 r. nr [...]) – skarżąca nie zastrzegła, że wnosząc odwołanie działa również "w imieniu i na rzecz M. Ł..

Z powyższych względów organ słusznie uznał, że E. R. złożyła odwołanie wyłącznie w imieniu własnym, i z tego punktu widzenia dokonał oceny wniesionego przez nią odwołania.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia Skarżącej, że jako radna z L. występuje również w imieniu mieszkańców tego sołectwa, wskazać należy, że sprawowanie funkcji radnego, samo w sobie, nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie. Osoba, która pełni funkcje radnego, może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, o ile są spełnione przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a. Wobec tego taka osoba będzie brać udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dane postępowanie dotyczy jej własnego interesu prawnego, a nie z uwagi na pełnienie określonej funkcji (tu: radnego) lub istniejący, w jej przekonaniu, interes "zbiorowy".

W tym stanie rzeczy – wobec prawidłowego umorzenia przez SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowania odwoławczego z odwołania E. R., z powodu wniesienia tego odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania lokalizacyjnego, co skutkowało "bezprzedmiotowością" postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę E. R. w całości oddalił.