Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 250/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9a. ust. 15, 2, 3, 7, 10, art. 9c ust. 3 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 26 lipca 2019 r. nr XI/71/2019 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 5, § 3 ust. 9, 10 i 14, § 4 ust. 4 i 9 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 26 lipca 2019 r. Rada Miejska w Szydłowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz.1390 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr XI/71/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z treścią § 1 uchwały, w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie Miasta i Gminy Szydłów uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania określone w załączniku do niniejszej uchwały.

W Rozdziale I "Przepisy ogólne" w § 1 ust. 1 załącznika do ww. uchwały (dalej "załącznik do uchwały", "Regulamin") postanowiono: "Podstawą prawną działania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie, zwanego dalej "Zespołem" są w szczególności: 1) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (jednolity tekst Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, z 2019 r. poz. 730), 2) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późniejszymi zmianami), 3) ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 z późniejszymi zmianami), 4) uchwała Nr IV/ 28/ 2018 Rady Gminy Szydłów z dnia 29 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie na terenie Miasta i Gminy Szydłów na lata 2018 - 2021, 5) zapisy niniejszego Regulaminu".

W Rozdziale II "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu" w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, że skład Zespołu określa art. 9a ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu, zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Szydłów, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Stosownie zaś do § 2 ust. 5 Regulaminu, każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, o których mowa w art. 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. W § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b załącznika do uchwały postanowiono z kolei, że Członek Zespołu może zostać odwołany na pisemny wniosek przewodniczącego Zespołu w przypadkach: naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole (lit. a), nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności i powtarzających się wielokrotnie (lit. b).

W Rozdziale III "Szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu" w § 3 ust. 9 załącznika do uchwały wskazano, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zgodnie z § 3 ust. 10 Regulaminu, członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Z kolei stosownie do § 3 ust. 14 Regulaminu, Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie.

W Rozdziale IV "Organizacja pracy grup roboczych" w § 4 ust. 4 załącznika postanowiono, że do zadań grupy roboczej należy w szczególności: opracowywanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach występowania przemocy w rodzinie (pkt 1), monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych występowaniem przemocy (pkt 2), dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań (pkt 3). Stosownie zaś do § 4 ust. 9 załącznika do uchwały, wszystkich członków grupy roboczej obowiązuje zasada poufności danych i informacji uzyskanych w trakcie pracy w grupie roboczej. Członek grupy roboczej przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, składa oświadczenie o treści zgodnej z art. 9c ust. 3 wymienionej ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w Rozdziale I § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały jako podstaw prawnych działania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie: ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podczas gdy faktyczną podstawą prawną do działania Zespołu jest art. 9a ust 15 u.p.p.r.;

2) art. 9a ust. 3 - 5 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w Rozdziale II § 2 ust. 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu, podczas gdy przepisy ww. ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto odesłanie w tym zakresie do treści zapisu ustawowego;

3) art. 9a ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w Rozdziale II § 2 ust. 3 załącznika do uchwały treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa, że porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.;

4) art. 9c ust. 3 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w Rozdziale II § 2 ust. 5 załącznika do uchwały treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

5) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w Rozdziale II § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających możliwość odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole oraz nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu w tym nieusprawiedliwionych nieobecności i powtarzających się wielokrotnie, w sytuacji gdy Rada nie została do tego upoważniona ustawowo;

6) art. 9a ust. 7 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w Rozdziale III § 3 ust. 9 załącznika do uhwały, wskazującego częstotliwość posiedzeń Zespołu, treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

7) art. 9a ust. 13 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w Rozdziale III § 3 ust. 10 załącznika do uchwały, wskazującego, że "Członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

8) art. 9a ust. 10 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w Rozdziale III § 3 ust. 14 załącznika do uchwały dotyczącego możliwości powoływania przez zespół grup roboczych, treści art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

9) art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w Rozdziale IV § 4 ust. 4 załącznika do uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy ustawy nie upoważniają Rady do określania zadań tych podmiotów, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto powtórzenie w tym zakresie treści art. 9b ust. 3 u.p.p.r.;

10) art. 9c ust. 2 - 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w Rozdziale IV § 4 ust. 9 załącznika do uchwały treści art. 9c ust. 2 oraz art. 9c ust 3 u.p.p.r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie, a w uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szydłowie wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z uwagi na fakt, że opisane w skardze naruszenia nie należą do kategorii istotnych naruszeń prawa, które w konsekwencji mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, oprócz ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, również innych ustaw, które wiążą się z materią, która jest regulowana uchwałą, co nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W ustawie o pomocy społecznej wymienione są cele pomocy społecznej, tj. m.in. pomoc w sytuacji przemocy w rodzinie, a w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi.

W ocenie organu, również zarzut dotyczący określenia katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu jest niezasadny, bowiem w uchwale Rada Miejska odesłała jedynie do zapisów ustawy w tym zakresie, co nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, a podyktowane było względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Cel uchwały (jej materia) zostały na wstępie określone poprzez wskazanie, że regulamin określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego oświadczenia o zachowaniu poufności składanego przez członków zespołu organ wskazał, że w uchwale znalazło się jedynie odniesienie do ustawy, a nie modyfikacja przepisu, co nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności. Podobne uwagi organ odniósł do zarzutów dotyczących częstotliwości posiedzeń zespołu, wykonywania zadań przez członków zespołu i grup roboczych w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, czy możliwości powoływania przez zespół grup roboczych. Dodał, że przy określeniu zadań grup roboczych użyto sformułowania "w szczególności", co oznacza katalog otwarty i nie stanowi modyfikacji zapisów ustawowych, a powtórzenie art. 9b ust. 3 u.p.p.r. podyktowane było względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego.

Rada Miejska podkreśliła nadto, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Szydłowie z 26 lipca 2019 r. nr XI/71/2019, została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Uchwała objęta skargą stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie, w uwzględnionej przez Sąd części, uchwała narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie omówionych poniżej przepisów.

Jednym z przepisów uchwały, co do którego Sąd uznał skargę za zasadną jest § 2 ust. 5 Regulaminu. Przepis ten, w ocenie Sądu, istotnie narusza prawo. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.". Porównanie treści normatywnej przywołanego przepisu ustawy z analizowanym zapisem załącznika do uchwały wskazuje, że lokalny prawodawca zmierzał do uregulowania obowiązku zachowania poufności informacji przez każdego członka zespołu interdyscyplinarnego. Niemniej organ gminy w Regulaminie dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawy. Ta modyfikacja niesie ze sobą wprowadzenie do uchwały innego zakresu obowiązku, niż wynika to z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Otóż zgodnie z ustawą członek zespołu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności informacji i danych przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy. Zatem zgodnie z ustawą członek zespołu składa oświadczenie przed przystąpieniem do wykonywania jakiejkolwiek czynności z katalogu jego zadań określonych w art. 9a ust. 2 i 3 ustawy. Z kolei Regulamin nie odwołuje się w swojej treści do zadań członka zespołu jako tych czynności, które musi poprzedzić złożenie oświadczenia, a dodatkowo wskazuje, że oświadczenie to każdy członek zespołu składa przed udziałem w pierwszym posiedzeniu. Oczywistym jest, że pierwsze posiedzenie zespołu interdyscyplinarnego nie musi być pierwszą czynności z katalogu zadań członka zespołu interdyscyplinarnego określonych w ustawie.

Kolejny przepis Regulaminu, którego legalność została podważona przez Sąd to § 3 ust. 9. Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Treść § 3 ust. 9 Regulaminu jest analogiczna i stanowi, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 4190/21, dost. lex nr 3344794) jest to powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej. Takie powtórzenie stanowi dodatkowo naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Z tych powodów Sąd uznał kontrolowany zapis Regulaminu jako istotnie naruszający prawo.

Odnośnie § 3 ust. 10 załącznika do uchwały jest to powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 24 listopada 2021 r., takie powtórzenie narusza także § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. NSA wyjaśnił, że skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący § 3 ust. 14 Regulaminu. Przepis ten stanowi powtórzenie z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 9a 10 u.p.p.r. Ta modyfikacja prowadzi do ograniczenia sytuacji faktycznych, w których może dojść do utworzenia przez zespół interdyscyplinarny grupy roboczej. Otóż ustawa wskazuje, że grupę roboczą można utworzyć w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Natomiast Regulamin wskazuje na możliwość powołania grupy roboczej w sytuacji występowania, nie zaś wystąpienia przemocy w rodzinie. Ustawa umożliwia utworzenie grupy roboczej nawet w sytuacji jednorazowego wystąpienia aktu przemocy w konkretnej rodzinie. Natomiast treść analizowanego przepisu załącznika do uchwały poprzez użycie słowa "występowanie" wskazuje, że dopiero w sytuacji wystąpienia aktu przemocy więcej niż raz możliwe będzie powołanie grupy roboczej. Poza tym w ustawie – inaczej niż w Regulaminie – nie chodzi o indywidualne problemy, a o indywidualne przypadki rodzin, z powodu których można utworzyć grupę roboczą. Stąd jako istotnie naruszający prawo ocenił Sąd również powyższy przepis prawa miejscowego.

Trafny okazał się także kolejny zarzut skargi dotyczący § 4 ust. 4 Regulaminu. Doszło bowiem do podjęcia przez organ gminy niedozwolonej z punktu widzenia zakresu delegacji ustawowej, bo przekraczającej ten zakres, regulacji dotyczącej zadań grupy roboczej, dodatkowo z modyfikacją treści przepisu art. 9b ust. 3 u.p.p.r. Upoważnienie ustawowe dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie zawiera uprawnienia dla rady gminy do określenia zadań grupy roboczej. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4091/21, czy wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 4122//21, niepubl.), że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693). Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie także w zakresie zarzutu dotyczącego §4 ust. 9 Regulaminu. Szczegółowa analiza treści zaskarżonego przepisu załącznika do uchwały sugeruje bowiem, że członek grupy roboczej ma przestrzegać zasady poufności danych i informacji, ale tylko tych uzyskanych w trakcie pracy w grupie roboczej, nie zaś w trakcie pracy w zespołu interdyscyplinarnym. Tymczasem członek grupy roboczej zazwyczaj jest równocześnie członkiem zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto analizowany zapis uchwały wskazuje na obowiązek zachowania poufności informacji i danych uzyskanych w trakcie pracy w grupie roboczej, zaś ustawa stanowi, że obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych (art. 9c ust. 2 zd. 2 u.p.p.r.). Zatem włączenie do treści Regulaminu przepisu o treści zmodyfikowanej względem przepisu ustawowego nie tylko nastąpiło z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej, ale doprowadziło do powstania wątpliwości co do sytuacji prawnej adresata tej normy. Należy w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 62/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe okoliczności stanowiły przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 5, § 3 ust. 9, 10 i 14 oraz § 4 ust. 4 i 9 załącznika do uchwały na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

W punkcie II wyroku Sąd oddalił skargę Prokuratora w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się niezasadna w zakresie § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przede wszystkim art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, o czym stanowi wprost treść uchwały, ale również § 1 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Wskazanie zatem przez organ gminy dodatkowo na akty prawne, które w pewnych okolicznościach mogą mieć zastosowanie przy wykonywaniu uchwały nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W analizowanym zapisie załącznika do uchwały lokalny prawodawca posługuje się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że przy realizacji postanowień Regulaminu zastosowanie mogą znaleźć wszelkie inne – poza wymienionymi - przepisy prawa niezbędne dla zachowania legalności podejmowanych działań. To też powoduje, że zapisy § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu nie naruszają hierarchii źródeł prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP).

Chybiony okazał się także kolejny zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 2 Regulaminu. Przepis ten odsyła do właściwych na datę podjęcia uchwały przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie odnośnie składu zespołu interdyscyplinarnego. Nie stanowi on powtórzenia przepisu ustawy, ani jego modyfikacji. Przepis Regulaminu nie określa składu zespołu interdyscyplinarnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi odnośnie § 2 ust. 3 załącznika do uchwały. Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis konkretyzuje organ, który będzie zawierał w imieniu Gminy Szydłów porozumienia tj. wskazuje na Burmistrza Miasta i Gminy Szydłów. W świetle ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie porozumienia z podmiotami, których przedstawiciele powoływani są do zespołu interdyscyplinarnego zawiera wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. W żadnym razie przepis ten nie jest powtórzeniem przepisu ustawowego (art. 9a ust. 8 u.p.p.r.), który stanowił (na datę podjęcia uchwały), że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

Sąd nie podzielił zarzutu i argumentacji skargi w zakresie § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b Regulaminu. Nie może być wątpliwości, że delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W skarżonym przepisie załącznika do uchwały wskazano, w jakim trybie odwołany może zostać członek zespołu. Może to bowiem nastąpić na wniosek przewodniczącego Zespołu, gdy stwierdzi on, że członek Zespołu narusza zasady poufności danych i informacji uzyskane w ramach działania w Zespole (lit. a), bądź nie uczestniczy w posiedzeniach Zespołu. Ustawa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje jedynie ogólnie, że uchwała ma określać tryb i sposób odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Stąd organ stanowiący gminy, realizując upoważnienie ustawowe w tym zakresie, decyduje samodzielnie o tym, w jakim trybie i w jaki sposób odwoływany będzie członek zespołu interdyscyplinarnego. W każdym konkretnym przypadku należy więc analizować, czy nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Sąd w tej sprawie nie stwierdził istotnego naruszenia prawa, choć w orzecznictwie sądów administracyjnych panują różne poglądy na to, w jaki sposób organy gminy powinny wykonać delegację ustawową w analizowanym zakresie. Zawsze jednak skarżoną regulację prawną należy oceniać w kontekście tego, czy stanowi ona uchybienie oczywiście sprzeciwiające się przepisom prawa materialnego i prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Z takim uchybieniem w tym przypadku nie mamy do czynienia.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak w wyroku.

-----------------------

II SA/Ke 250/22

3