Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1000/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant referendarz sądowy Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków P. Z. i K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].

W zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy przedstawiły następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy [...], oznaczona Nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 , poz. 279). Nieruchomość ta jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lutego 1948 r. stanowiła własność Z. Z., S. Z. (zmarłego w dniu [...] lipca 1939 r.) i A. Z. w częściach równych z mocy aktu z dnia [...] maja 1928 r.

Jak wynika z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 wyżej wymieniona nieruchomość była zabudowana budynkiem [...].

Z dniem wejścia w życie wskazanego wyżej dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Obecnie nieruchomość ta położona w obrębie [...] stanowi część działek ewidencyjnych: nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. [...] oraz działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa.

W dniu 29 lutego 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek A. Z. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu wyżej opisanej nieruchomości. We wniosku tym poinformowano, że wnioskodawca jest jednocześnie opiekunem spadkobierców S. Z.: małoletnich P. Z. i M. Z., na dowód czego załączono zaświadczenie Sadu Grodzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1947 r., a także stwierdzono, że wnioskodawca i spadkobiercy S. Z. są spadkobiercami Z. Z.

Orzeczeniem Administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] odmówiono A. Z. oraz P. i M. Z. przyznania prawa własności czasowej, z uwagi na konieczność przejęcia nieruchomości na cele publiczne i jednocześnie stwierdzono, że w konsekwencji na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki znajdujące się na gruncie powyższej nieruchomości przechodzą na własność Skarbu Państwa.

Od powyższego orzeczenia zostało wniesione odwołanie, co wynika z pisma przekazującego odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 kwietnia 1952 r. W piśmie tym stwierdzono, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod budownictwo publiczne.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy powyższe orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. nie znajdując podstaw do jego zmiany.

Postanowieniem z dnia [...] września 1955 r. Sąd Powiatowy [...] w W. dokonał wpisu przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] września 2001 r., L.dz. [...]).

W dniu 4 czerwca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek K. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...], zarzucając im rażące naruszenie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Do akt sprawy dołączono postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po A. Z. zmarłym w dniu [...] stycznia 1978 r. nabyli: wdowa A. Z., syn K. Z. , córki K. W. i T. C. wszyscy po [...] części, a spadek po A. Z. zmarłej w dniu [...] lutego 1991 r. nabyły: dzieci K. Z., K. W. i T. C. wszyscy po [...] części. Spadek po S. Z. zmarłym w dniu [...] lipca 1939 r. nabyli: wdowa J. Z. oraz dzieci P. Z. i M. H. wszyscy po [...] części, a spadek po J. Z. zmarłej w dniu [...] lipca 1941 r. nabyły dzieci P. Z. i M. H. po [...] części – postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] września 1991 r., sygn. akt [...]. Natomiast spadek po Z. Z. zmarłej [...] października 1946 r. nabyli syn A. Z. w [...] częściach oraz wnuczka M. H. i wnuk P. Z. – obydwoje po [...] części – postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] lutego 2003 r., sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła, z uwagi na konieczność przejęcia nieruchomości na cele publiczne.

Przedmiotowa nieruchomość w czasie wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z informacji uzyskanej z Archiwum Państwowego W. (pismo z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]) wynika, że nieruchomość położona w W. przy [...] znajdowała się w granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonym w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U.R.P Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu, tj. z dniem [...] maja 1949 r. (M.P. [...], poz. [...]).

Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce , zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, a usytuowanie projektowanych budynków, ich zarysy poziome i pionowe, maksymalna powierzchnia zabudowania, urządzenie niezabudowanej części terenu oraz sposób użytkowania podlegają uzgodnieniu z właściwym urzędem planowania przestrzennego do czasu uprawomocnienia się planu, w którym te zagadnienia zostaną rozstrzygnięte, a projekty budynków usytuowanych na terenach ulic przeznaczonych do skasowania podlegają uzgodnieniu z Dyrekcją [...] Zarządu Miejskiego W.

Z opisu budynków znajdujących się na tej nieruchomości z dnia 27 maja 1952 r. wynika, że w tej dacie znajdowały się [...]. W budynkach czynne były instalacje sieci miejskich: [...].

Zgodnie z art. 7 dekretu gmina winna uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Ponieważ przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło nieprawidłowości wydanych decyzji, gdyż uzasadnienie tych decyzji jest zgodne z treścią obowiązującego wówczas planu, który nie dawał możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, z opisanymi wyżej funkcjami tego planu dla przedmiotowej nieruchomości, a zatem skoro badane w trybie nadzoru decyzje nie naruszyły prawa w sposób rażący to - zdaniem organu – brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Pomimo tego, iż badane w trybie nadzoru decyzje nie wskazywały dokładnego oznaczenia planu, na podstawie którego nastąpiła odmowa żądanego prawa własności czasowej, to w świetle powyższych ustaleń uznano, o czym już wyżej była mowa, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skoro obiektywnie istniała prawna przesłanka (plan miejscowy z dnia [...] maja 1949 r. przeznaczający nieruchomość pod użyteczność publiczną) uniemożliwiająca pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z normatywnie określonym celem jej przeznaczenia.

W dniu 14 października 2003 r. wpłynął wniosek P. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, iż "decyzja ówczesnego Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. stanowiła rażące naruszenie prawa, gdyż oparta była na nieprawdziwym stwierdzeniu, że wyżej wymieniona nieruchomość zostanie przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej". Podkreślił przy tym, iż "przedmiotowa nieruchomość nie jest, jak i nie była, od chwili przejęcia jej przez Skarb Państwa, użytkowana, w swojej części zabudowanej, na cele użyteczności publicznej w rozumieniu uzasadnienia dla odebrania jej właścicielom".

Dnia 16 października 2003 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy K. W. uzasadniający oczywistą sprzeczność z prawem decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. tym, iż cyt. "co najmniej 10 lat po odebraniu memu ojcu A. Z. tymczasowo odbudowanego [...] budynku nadal mieściły się tam [...] z tą różnicą, że za ich wynajęcie użytkownicy płacili gminie, a nie naszej rodzinie z [...] dzieci, która straciła cały dorobek kilku pokoleń".

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., po rozpatrzeniu wniosków K. W. i P. Z. utrzymał w mocy w/w decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał przedstawione przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2003 r. Dodatkowo podniósł, iż fakt rzeczywistego zagospodarowania nieruchomości w latach bezpośrednio następujących po wydaniu kwestionowanych decyzji, jak i w chwili obecnej, w konfrontacji z normą sformułowaną w art. 7 ust. 2 dekretu pozostaje bez znaczenia. Stad też nietrafione pozostają argumenty stron zawarte we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji.

W dniu 14 czerwca 2004 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., żądając uchylenia zaskarżonych decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze P. Z. zarzucił naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności naruszenie art. 6, 7, 75, 77, 80 i art. 156 § 1 ust. 2 Kpa oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegające m. in. na niewłaściwej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, a także błędnym uznaniu, że w toku postępowania nie naruszono przepisów art. 7 dekretu i nie istniały podstawy do zastosowania art. 156 § 1 ust. 2 Kpa.

W uzasadnieniu skargi P. Z. wskazał, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] naruszało w sposób rażący art. 7 wyżej wymienionego dekretu oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, a w szczególności art. 44, 49, 68 i 75 rozporządzenia. Rażące naruszenie przepisów prawa polegało w szczególności na:

1. nie ustaleniu przez organ rozstrzygający czy istniał (obowiązywał) w ogóle plan zabudowania dla terenu na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość oraz jakie były postanowienia tego planu odnośnie przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o dokonaniu jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie przez organ administracji.

2. Nie ustaleniu przez organ rozstrzygający w jaki sposób A. Z. ubiegający się o przyznanie wieczystej dzierżawy zamierza korzystać z przedmiotowej nieruchomości i nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej części, mimo wynikającego z art. 7 dekretu obowiązku organu ustalenia w toku postępowania sposobu korzystania z nieruchomości przez uprawniony podmiot. Brak ustaleń w przedmiocie obowiązującego planu oznacza, że organ nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Fakt przeznaczenia gruntu na cele publiczne na podstawie planu zagospodarowania nie musi pozostawać w sprzeczności z oddaniem nieruchomości w wieczystą dzierżawę. Nie oznaczało to wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z prawem. Art. 384 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) do obiektów użyteczności publicznej zalicza bowiem m. in. hotele, hale targowe, strzelnice, kinematografy.

3. Wydaniu decyzji z naruszeniem terminów zawartych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, a w szczególności art. 68 i w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia w okresie obowiązywania innego planu zagospodarowania przestrzennego, aniżeli obowiązujący w chwili złożenia wniosku lub wejścia w życie dekretu. Wniosek A. Z. o przyznanie wieczystej dzierżawy złożony został w dniu 24 lutego 1948 r., natomiast orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. wydane zostało dopiero dnia [...] lutego 1952 r. Tak późne rozpoznanie sprawy wynikało z oczekiwania na przyjęcie przez organy planu zagospodarowania umożliwiającego masowe pozbawianie byłych właścicieli prawa wieczystej dzierżawy. Stojąc na stanowisku, iż decyzja powinna zostać wydana na podstawie planu obowiązującego w dniu jej wydania należałoby przyjąć, iż wszelka nieusprawiedliwiona zwłoka w załatwieniu sprawy stanowi rażące naruszenie przepisów, z uwagi na skutki prawne do których prowadzi. Zasadność tej tezy potwierdza fakt, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego nieruchomości, o której mowa w skardze nie zostały zrealizowane. Nieruchomość ta wykorzystywana była na inne cele, aniżeli określone w przepisach prawa.

4. Wydaniu decyzji w imieniu Prezydium Rady Narodowej W. jednoosobowo przez Kierownika Wydziału, mimo wynikającego z art. 12 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej obowiązku kolegialnego działania Prezydium jako organu wykonawczego Rady Narodowej.

Poczynione powyżej zarzuty nie znalazły odzwierciedlenia w decyzji organu odwoławczego decyzji, tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...]. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, które dawałoby podstawę do ustalenia, czy plan zabudowy istniał w chwili wydania decyzji, jakie były jego postanowienia, w jaki sposób A. Z. zamierzał korzystać z przedmiotowej nieruchomości i czy ten sposób korzystania można pogodzić z postanowieniami planu. Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stanowiło to rażące naruszenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem, w szczególności art. 44, 49, 75 i 92.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., organy nie uwzględniły w ogóle wskazanych wyżej naruszeń prawa oraz nie dokonały prawidłowej i pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przekraczając jednocześnie granice swobodnej oceny dowodów. Nie uwzględniły uchybień Prezydium Rady Narodowej w W. i Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, polegających na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, uproszczonej ocenie niepełnego materiału dowodowego, mimo, iż naruszenia te uzasadniają usunięcie decyzji administracyjnej z obiegu prawnego.

Odnosząc się do stwierdzenia Ministra Infrastruktury, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiącego, iż "odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nastąpiła, z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem pomimo to, iż badane w trybie nadzoru decyzje nie precyzowały oznaczenia planu zabudowania, na podstawie którego nastąpiła odmowa prawa własności czasowej, w światłe ustaleń poczynionych przez organ, nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa, skoro obiektywnie istniała prawna przesłanka (plan miejscowy z dnia [...] maja 1949 r.), uniemożliwiająca pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z normatywnie określonym celem jej przeznaczenia" wskazano, że stanowisko to pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a po drugie nie uwzględnia ono faktu, iż naruszenie prawa nie odnosiło się tylko do braku formalnego wskazania w decyzji planu zagospodarowania jako podstawy prawnej, ale polegało na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i nie dokonaniu w ogóle kluczowych w sprawie ustaleń prawnych i faktycznych, które miały fundamentalne znaczenie dla dokonania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu. Spowodowało to utrzymanie w mocy decyzji wydanej wbrew oczywistemu nakazowi ustanowionemu w tym przepisie, co stanowiło rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, a stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym (nadzorczym), w toku którego organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz weryfikuje tę decyzję jako organ kasacyjny na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, LEX nr 47874 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 645/99, LEX nr 53459). W przypadku wszczęcia tego postępowania na wniosek organ nie jest związany granicami żądania zgłoszonego przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Przy czym oceny legalności decyzji administracyjnej organ może dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1995 r., sygn. akt I SA 1241/94, ONSA 1996/2/94).

W postępowaniu tym organ obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy (art. 11 Kpa), a także dokonywać czynności procesowych w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Realizacja przez organ obowiązków wskazanych w wyżej wymienionych przepisach winna znaleźć odbicie w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ zgodnie z art. 107 § 1 i 3 Kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne –wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej reguł postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarówno organ centralny jak i organ naczelny nie dokonały kontroli decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] w pełnym zakresie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Z akt sprawy wynika, iż organy te zawęziły swoje rozstrzygnięcie tylko do oceny kontrolowanych decyzji pod kątem rażącego naruszenia prawa.

Z akt sprawy wynika również, że Minister Infrastruktury oraz Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawili swoje stanowisko w sprawie poprzez odniesienie się wyłącznie do przepisów prawa materialnego (art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Wskazane wyżej organy nadzorcze nie dokonały kontroli rozstrzygnięć odmawiających przyznania prawa własności czasowej z punktu widzenia ich zgodności z przepisami, obowiązującego w okresie ich wydania, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), w szczególności przepisami nakładającymi na organy obu instancji obowiązki procesowe, wynikające z przepisów o wezwaniach i doręczeniach, postępowaniu wyjaśniającym, dowodach, załatwianiu spraw, decyzjach i odwołaniach. Należało również rozważyć możliwość kontroli wspomnianych wyżej aktów z punktu widzenia wydania ich przez organy uprawnione bądź osoby upoważnione do ich podpisania w imieniu organu.

Brak powyższych ustaleń świadczy o naruszeniu przez organy nadzoru przepisu art. 156 § 1 Kpa.

Przechodząc natomiast do oceny stanowiska Ministra Infrastruktury oraz Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestii niewydania przez Ministra Gospodarki Komunalnej i Prezydium Rady Narodowej w W. rozstrzygnięć z rażącym naruszeniem prawa należało uznać, iż stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w treści powołanego wyżej art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Analiza przepisów art. 7 dekretu wskazuje bowiem, iż jedynymi przesłankami przyznania prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości są:

- posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przewidzianym przez prawo terminie,

- korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania.

Spełnienie tych warunków obligowało organ do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, LEX nr 81770). Decyzja podjęta w tym przedmiocie miała zatem charakter tzw. "decyzji związanej".

Z powyższego wynika, iż organ rozpoznający wniosek dekretowy winien poczynić ustalenia co do tego, czy w dacie wydania rozstrzygnięcia obowiązywał szczegółowy plan zabudowy, jakie według tego planu przeznaczenie miała objęta wnioskiem nieruchomość i czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z określonym w treści planu przeznaczeniem gruntu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, LEX nr 47874; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1082/99, LEX nr 48691; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1952/01, Legalis i wyrok NSA z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2062/01, Legalis).

Zawarte w zaskarżonych decyzjach twierdzenie organów nadzoru, iż nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa brak w kontrolowanych decyzjach ustaleń co do planu zabudowy w sytuacji, gdy plan taki w rzeczywistości był uchwalony (plan z dnia [...] maja 1949 r.) i przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, uniemożliwiając i tak pogodzenie przez dotychczasowego właściciela korzystania z gruntu z określonym w planie przeznaczeniem, nie znajduje oparcia w treści art. 7 dekretu. Zaniechanie przez organy poczynienia takich ustaleń świadczyło o niedokonaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, przez co naruszało przepisy art. 44, art. 49 i 50 oraz art. 75 ust. 2 i art. 92 ówczesnego rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem.

Przedstawione wyżej stanowisko organów nadzoru narusza więc art. 7 ust. 2 dekretu.

Należy mieć również na uwadze, iż przeznaczenie w planie zabudowy nieruchomości na cele użyteczności publicznej samo przez się nie oznaczało, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było niezgodne ( nie da się pogodzić ) z planem. Należało wówczas ustalić jakie było przeznaczenie tej nieruchomości przed wejściem w życie dekretu oraz w chwili wydania orzeczenia, a także w jaki sposób nieruchomość tę dotychczasowy właściciel zamierza wykorzystać w przyszłości.

Zgodnie z art. 320 i art. 384, obowiązującymi w dacie rozpoznawania wniosku, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) do obiektów użyteczności publicznej zaliczono bowiem m. in. świątynie, teatry, hotele, hale targowe, strzelnice, kinematografy, cyrki, szkoły, szpitale, budynki przeznaczone na zebrania publiczne oraz przeznaczone do użytku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 434/97, LEX nr 45862).

Z przepisów powyższych wynika zatem, iż nawet przeznaczenie nieruchomości przez dawnych właścicieli na działalność [...] (np. [...]) realizowałoby cel publiczny, dlatego też wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie kwestii przeznaczenia nieruchomości położonej na rogu ul. [...] (dawna księga hipoteczna Nr [...]), stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...], będzie miało kluczowe znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy o przyznanie prawa własności czasowej w kontekście wystąpienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2 dekretu.

Trzeba też zauważyć, iż po odjęciu przedmiotowej nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom była ona nadal wykorzystywana na cel nie mający charakteru użyteczności publicznej (działalność [...]).

Reasumując należy stwierdzić, że zarówno Minister Infrastruktury, jak i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przy rozpatrywaniu wniosku K. W. z dnia 31 maja 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych obu instancji oraz wniosków z dnia 11 października 2003 r. i z dnia 13 października 2003 r. P. Z. i K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszyli przepisy o postępowaniu administracyjnym (art. 156 § 1 Kpa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepełną ocenę zgodności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z przepisami procesowymi i ustrojowymi, w kontekście przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa oraz przepis prawa materialnego (art. 7 ust. 2 dekretu), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż brak w ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy i dotychczasowego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru winien dokonać oceny decyzji dekretowych obu instancji również przez pryzmat wystąpienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w § 2 art. 156 Kpa w związku z art. 158 § 2 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.