Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 936/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skarg J. M., A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na mocy art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) ustalił na wniosek J. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb G., położonej przy ul. R. w P.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [...] czerwca 2006 r. został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Wykonano wobec tego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. Z poczynionych ustaleń wynika, iż działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w części frontowej 2-kondygnacyjnym, a w części tylnej 1-kondygnacyjnym w zabudowie wolnostojącej wraz z zabudową garażowo-gospodarczą, zlokalizowaną w tylnej części działki przy granicy z działką na ul. G. Na zabudowę w otoczeniu działki nr [...] składają się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej z obiektami towarzyszącymi – zabudową gospodarczą, garażową i usługową. Budynki mieszkalne zlokalizowane są w obowiązującej linii zabudowy, w odległości 5,0 m od frontowej granicy działki. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 38%. Wysokość budynków do 2 kondygnacji nadziemnych, maksymalnie w kalenicy 9,0 m. Dachy są płaskie i skośne. Teren posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. R., a istniejące uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej jest pełne i wystarczające do obsługi zagospodarowania terenu. Organ wskazał następnie, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem kilkakrotnej kontroli instancyjnej ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Prezydent Miasta P. wskazał ponadto, iż dla działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie jest on też obecnie sporządzany. Zmiana zagospodarowania terenu wymaga zatem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Wnioskowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części frontowej 2-kondygancyjnego, w części tylnej 1-kondygnacyjnegio. Część tylna została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], wydanego na rzecz A. i J. P. Działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako klasoużytek gruntowy "B". Nie wymaga więc uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Nieruchomość ta stanowi zarazem współwłasność wnioskodawców, będących jednocześnie inwestorami. Organ dodał, iż w dniu [...] stycznia 2008 r. wpłynęło uzupełnienie wniosku zawierającego mapę zasadniczą w skali 1:500 z oznaczeniem obszaru analizowanego według § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Na dostarczoną mapę zostały naniesione wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, przy czym mapa ta stanowi załącznik nr [...] do tej decyzji. W dniu [...] stycznia 2008 r. wnioskodawca dostarczył również załącznik graficzny, na którym widoczne są elewacje budynku według przyszłej rozbudowy. Opis inwestycji zawarty jest we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r., zgodnie z którymi planowane przedsięwzięcie ujęto jako dobudowę piętra do istniejącego budynku mieszkalnego, kształt dachu został natomiast określony jako spadzisty. Po wykonaniu analizy w dniu [...] sierpnia 2006 r. i wniesieniu uwag do protokołu wysłuchania strony z dnia [...] września 2006 r. oraz w piśmie z dnia [...] października 2006 r., w dniu [...] października 2006 r. ponownie przeprowadzono analizę urbanistyczną. W jej wyniku uwzględniona została złożona propozycja i kształt dachu oznaczono jako "stromy". W wynikach analizy z dnia [...] lipca 2007 r. skorygowano z kolei zapis o kształcie dachu, określając go jako "skośny". Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2006 r. i w dniu [...] października 2006 r. analiza urbanistyczna wykazała, że planowane przedsięwzięcie nie tworzy negatywnych skutków przestrzennych i jest zgodne z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powiadomił nadto strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonał niezbędnych uzgodnień. Nie zgodził się on tylko z uwagą Zarządu Dróg Miejskich, zawartą w postanowieniu z dnia [...] września 2006 r., znak [...], oraz postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], co do konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli na planowaną inwestycję. Zagadnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy bowiem postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. uczestnicy A. i J. P. odwołali się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy narusza ich prawa, wynikające z prawa własności części nieruchomości położonej w P. przy ul. R., których źródłem jest art. 140, art. 142, art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93). A. i J. P. wyjaśnili ponadto, iż na podstawie decyzji nr [...] uzyskali oni pozwolenie na rozbudowę budynku istniejącego na ich posesji, w tym na dobudowanie od strony południowo-wschodniej nowej części parterowej. Budowa ta była realizowana na części gruntu będącej w ich wyłącznym użytkowaniu, a sposób korzystania z nieruchomości został ustalony aktem notarialnym i trwa w niezmienione postaci od 1972 r. Potwierdziła to również sama skarżąca we wniosku o zniesienie współwłasności, złożonym do Sądu Rejonowego w Poznaniu, pod sygn. akt III Ns 1532/01/5. Budowa co do istoty, w zakresie powstania aktualnego rysunku budynku, została zakończona w kwietniu 2002 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r., później uzupełnionym w dniu [...] stycznia 2008 r., J. M. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy. Przewidywany teren inwestycji pokrywa się jednak z obszarem własności odwołujących się. Skarżąca zamierza bowiem realizować przedsięwzięcie polegające na nadbudowie piętra nad częścią budynku należącego do nich. J. M. nie posiada jednak ich zgody na wykonywanie jakiejkolwiek inwestycji na posesji przy ul. R., a zwłaszcza we wnioskowanym przez nią kształcie. Nie byli oni także powiadomieni przez J. M. o planowanym przedsięwzięciu. Tymczasem wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy strona nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wydaje się w ocenie odwołujących się bezzasadne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji wpływ miały postępowania z udziałem J. M. oraz A. i J. P. przed sądem powszechnym. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 43/08, Sądem Rejonowy Poznań – Stare Miasto zniósł bowiem współwłasność zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. R. w P. Sąd postanowił o przyznaniu na wyłączoną własność lokalu nr [...] w tym budynku A. i J. P., a własność lokalu nr [...] – J. M. oraz jej córce A. M.. W postanowieniu tym rozstrzygnięto ponadto kwestię pozostałych udziałów w nieruchomości wspólnej. Z kolei w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 2092/08, Sąd Rejonowy Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu zezwolił J. M. oraz A. M. na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu – na rozbudowę piętra budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. W postanowieniu tym wskazano zarazem, iż skarżące posiadają prawo nadbudowy na jednokondygnacyjnej – parterowej części budynku, z dachem stromym o konstrukcji drewnianej – według projektu sporządzonego przez mgr inż. A. T. i inż. P. P. Organ II instancji zauważył ponadto, że już w trakcie postępowania odwoławczego J. P. zawiadomił, iż od kwietnia 2011 r. współwłaścicielką lokalu nr [...] na ul. R. jest jego siostra J. L. Nie przedłożył on jednak do akt żadnego dowodu na potwierdzenie tej okoliczności. Wprawdzie J. L. nie wyraziła chęci udziału w niniejszym postępowaniu, lecz niemniej jest to okoliczność istotna. Wpływa ona na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Gdyby bowiem organ odwoławczy rozpatrzył sprawę pomijając prawa J. L. do udziału w sprawie, to zaistniałaby wada z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien zatem ustalić pełen krąg stron postępowania, wzywają J. P. do przedłożenia informacji o J. L., w tym wypisu z aktu notarialnego. J. L. powinna być ponadto wezwana do zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, wezwać należy też J. M. do określenia czy jest ona wyłączoną wnioskodawczynią planowanej nadbudowy czy też taki przymiot posiada również jej córka A. M.. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, organ I instancji powinien wykazać ponadto, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgromadzony bowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2008 r. materiał dowodowy nie czyni zadość ustawowym wymogom. W szczególności zbadać należy rodzaj dachu, jaki miałby być zastosowany w budynku objętym wnioskiem. Skarżąca planuje dach skośny, gdy w obszarze analizowanym występują tylko dachy płaskie. Co więcej, skarżąca przewiduje dach skośny na całym budynku podczas, gdy uzyskała zgodę sądową na nadbudowę jednokondygnacyjnej parterowej części budynku. Ponadto, analiza urbanistyczna została przeprowadzona w 2007 r., a od tego momentu wykonywano tylko wyniki analizy. Tymczasem analiza z 2007 r. nie zawierała konkretnych ustaleń, które prowadziłyby do jednoznacznego wniosku, iż w obszarze objętym analizą znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej inwestycji. Dotyczy to w szczególności rodzaju dachu, a także procentu zagospodarowania nieruchomości. Z analizy z 2007 r. wynika bowiem, iż można zabudować działkę objętą wnioskiem w 25%, przy czym organ I instancji bez szerszego wyjaśnienia tej kwestii dopuszcza 28% zabudowy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. J. M. zarzuciła przy tym powyższej decyzji naruszenie (1) art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wskazanie, że na obszarze analizowanym znajduje się tylko zabudowa posiadająca dachy płaskie, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że co najmniej budynek jednorodzinny przy ul. R. posiada dach skośny, (2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zmiana stanu faktycznego (zbycie udziału na rzecz J. L.) nastąpiła już w toku postępowania przed organem II instancji, a długotrwałe postępowanie przed tym organem powoduje szkodę po stronie skarżącej w postaci braku możliwości rozpoczęcia planowanej inwestycji, (3) art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie nie ma jeszcze decyzji ostatecznej, a J. L. mogła być wezwana do udziału w sprawie przez Kolegium bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji; nawet gdyby odmówiła wzięcia udziału, to do wznowienia postępowania potrzebne jest wykazanie przez nią braku winy, co nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż nabyła ona udział 2/100 w prawie własności od swojego brata J. P., osoby świetnie zorientowanej w sprawie, (4) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa oraz w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji mimo, iż J. L. nabrała przymiotu strony w toku postępowania już przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, na jego końcowym etapie w kwietniu 2011 r., co w żaden sposób nie wpływa na wadliwość decyzji organu I instancji, (5) art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania od ponad 5 lat, uniemożliwiając zrealizowanie zamierzonej inwestycji; pomimo wielokrotnego wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta P., organ odwoławczy ograniczał się włącznie do uchylenia tych aktów, nie orzekając merytorycznie, (6) art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niedostateczny i niezrozumiały, z którego nie wynika na podstawie jakiego materiału dowodowego organ II instancji ustalił, że w analizowanym obszarze występują tylko dachy płaskie, a nie skośne, a nadto wbrew ustaleniom organu I instancji Kolegium pominęło analizy zabudowy sąsiedniej, w tym przeprowadzoną wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 936/11.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż ubiega się o uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji od ponadto 10 lat, a przedmiotowe postępowanie trwa już od 2006 r. W toku postępowania wydawane przez organ I instancji decyzje były kilkakrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołań A. i J. P. Działka nr [...] zabudowana jest obecnie budynkiem wolnostojącym, dwurodzinnym. Parter został rozbudowany przez A. i J. P. na podstawie zgody udzielonej im przez J. M. oraz innych ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości. A. i J. P. też wyrazili zgodę na rozbudowę piętra przez J. M. Jednakże po zakończeniu prac w zakresie swojego parteru A. i J. P. wycofali swoją zgodę. W tej sytuacji skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę, co też Sąd ten uczynił. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. określono warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, lecz A. i J. P. złożyli od niej odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony rozpoznało sprawę po upływie 3 lat i zakończyło ją wydaniem decyzji kasatoryjnej. Z tego juz względu organ ten powinien był rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Kolegium pominęło całkowicie fakt, iż także organ II instancji winien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadami szybkości postępowania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, praworządności oraz prawdy obiektywnej. Organ odwoławczy powinien zatem skorzystać z przysługujących mu kompetencji i wezwać do udziału w sprawie J. L. Księga wieczysta przedmiotowej nieruchomości jest bowiem jawna, a na jej podstawie można ustalić dane strony. Wezwanie do udziału wskazanej osoby nie wymaga też przeprowadzania postępowania dowodowego ani w całości, ani w części, ponieważ J. L. nabyła przymiot strony dopiero w kwietniu 2011 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie sposób także uznać, że podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji mogła być kwestia ustalenia, kto jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie. W toku całego postępowania nie ma bowiem najmniejszych wątpliwości, iż wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest wyłącznie J. M., a A. M. jako współwłaścicielka lokalu nr [...] jest zainteresowana przeprowadzeniem rozbudowy zgodnie z wnioskiem matki w możliwie najszybszym terminie. Treść rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu nie ma w tej mierze znaczenia na obecnym etapie postępowania, gdyż kwestia zastępczej zgody na rozbudowę budynku będzie badana na etapie uzyskiwania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania o wydanie warunków zabudowy nie jest bowiem konieczne posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wątpliwości budzi poza tym zarzut organu II instancji co do powierzchni zabudowy. Z samego wniosku wynika bowiem, iż inwestycji nie zmienia powierzchni zabudowy. Dlatego pomimo niewskazania przez organ I instancji dlaczego dopuścił wskaźnik 28% powierzchni zabudowy, decyzja ta odpowiada prawu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uczestniczka A. M. wniosła analogiczną skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 937/11.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie obu opisanych wyżej skarg, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Postanowieniem z dnia 26 października 2011 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po 936/11 i II SA/Po 937/11, prowadząc je dalej pod sygn. akt II SA/Po 936/11.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. uczestnicy A. i J. P. wnieśli o oddalenie skargi, gdyż w ich ocenie decyzja z dnia [...] maja 2008 r. nie odzwierciedla obecnego stanu właścicielskiego nieruchomości. Z uwagi ponadto na znaczny upływ czasu rozstrzygnięcie to uległo dezaktualizacji. Uczestnicy postępowania dodali przy tym, iż znaczny okres czasu rozpatrywania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynikał z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu. Nabycie z kolei udziału przez J. L. wiązało się z koniecznością uzyskania kredytu bankowego na spłatę części udziałów wobec skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, choć część z podniesionych w niej zarzutów okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 powołanej ustawy, ustalenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji wymaga jednak w świetle art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy by (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, (2) teren miał dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego, (5) przepisy odrębne zostały zachowane.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza charakter omawianej inwestycji, należy uznać, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 powołanej ustawy zostały spełnione. Okoliczność ta nie budziła kontrowersji w toku postępowania. Wątpliwości wzbudzało natomiast zachowanie wymogu kontynuacji cech oraz funkcji istniejącej zabudowy.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sad uznał, że stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławczego było co do zasady słuszne i zasługiwało na aprobatę. Z materiału zebranego w aktach wynika bowiem, iż dla niniejszej inwestycji wykonana została w dniu [...] sierpnia 2006 r. analiza urbanistyczna (k. 59-60 akt organu I instancji), uzupełniona następnie w dniu [...] października 2006 r. (k. 109 akt organu I instancji). Natomiast po tej dacie Prezydent Miasta P. nie zlecał już opracowania nowych analiz, lecz ograniczył się tylko do sporządzania nowych wyników analizy, tj. dokumentu z dnia [...] lipca 2007 r., załączonego do decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. (k. 190-197 akt organu I instancji), i dokumentu z dnia [...] kwietnia 2008 r., załączonego z kolei do decyzji z dnia [...] maja 2008 r. (k. 314-318 akt organu I instancji).

Nie ulega wobec tego wątpliwości, iż pomiędzy sporządzeniem samej analizy, nawet jeśli przyjąć korzystniejszy dla organu dzień [...] października 2006 r., a chwilą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. upłynął znaczny okres czasu (ok. 1,5 roku). Wprawdzie prawodawca nie przewiduje terminu ważności ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej, lecz niemniej nie można też założyć, iż ustalenia te pozostają w mocy całkowicie w oderwaniu od czasu wydania rozstrzygnięcia. Z istoty bowiem decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż określa ona warunki kontynuacji zabudowy już istniejącej, a zatem aktualnej. Jeżeli natomiast analiza urbanistyczna odzwierciedla odleglejszy w czasie stan zabudowy, to nie można też uznać, że może być ona podstawą do określenia parametrów planowanego obiektu. Trzeba przy tym podkreślić, iż nie jest wystarczające w tym zakresie aktualizowanie jedynie samych wyników analizy, jeśli mimo istotnego upływu czasu nie wykonano nowych badań urbanistycznych obszaru analizowanego. Trafnie zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę na potrzebę sporządzenia nowej analizy cech oraz funkcji zabudowy, która to dopiero będzie mogła stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wątpliwości w rozpatrywanej sprawie wzbudziło także oznaczenie geometrii dachu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. J. M. określiła dach jako "spadzisty" (k. 6 akt organu I instancji). Na rysunku dołączonym do wniosku ukazano planowaną nadbudowaną część jako równą co do wysokości z istniejącą częścią dwukondygnacyjną. Część nadbudowana miała być przekryta dachem spadzistym, gdy jednocześnie istniejąca część dwukondygnacyjna przekryta jest dachem płaskim (k. 4 oraz k. 15-16 akt administracyjnych). Analiza urbanistyczna z dnia [...] sierpnia 2006 r. wykazała, iż na badanym obszarze występują dachy płaskie i strome, a w wymaganiach dla nowej zabudowy określono dach objęty inwestycją jako płaski. Z kolei w piśmie z dnia [...] października 2006 r. J. M. wskazała, iż planuje wykonanie dachu spadzistego zarówno nad częścią już istniejącą, jak i nad częścią nadbudowywaną (k. 100 akt administracyjnych). W analizie urbanistycznej z dnia [...] października 2006 r. ustalono zaś, że dach na całym budynku (części istniejącej i dobudowanej) powinien być stromy, w układzie szczytowym, a kąt nachylenia połaci powinien wynosić 30-45° (k. 109 akt organu I instancji). W wynikach analizy z dnia [...] kwietnia 2008 r. – które dołączone zostały do decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. – ograniczono się natomiast do ogólnego wskazania na dach skośny dla całego budynku (części istniejącej i nadbudowanej), nie powtórzono zaś szczegółowych wymogów co do geometrii dachu z wymienionej wyżej analizy (k. 324 akt administracyjnych). Jednocześnie należy zauważyć, iż na rysunku dołączonym do pisma wnioskodawczyni z dnia [...] stycznia 2008 r. inwestycja przedstawiona jest odmiennie niż we wcześniejszych propozycjach – nadbudowana część ma być niższa od istniejącej części dwukondygnacyjnej, część nadbudowana jest przekryta dachem spadzistym, zaś nad częścią dwukondygnacyjną pozostaje dach płaski (k. 232-233 akt administracyjnych). Tak samo inwestycja została przedstawiona w projekcie budowlanym dołączonym do postanowienia Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. I Ns 2091/08 (k. 409 akt administracyjnych). Prezydent Miasta P. natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. określił wymogi co do geometrii dachu na dach skośny dla całego budynku, zarówno dla części istniejącej jak i planowanej nadbudowy. Na marginesie trzeba też odnotować, iż przeprowadzone badania urbanistyczne z 2006 r. wskazują jednak, iż dominującym typem dachu na obszarze analizowanym jest dach płaski. Dodatkowo, powyższe uchybienia obciąża jeszcze fakt dezaktualizacji ustaleń analizy urbanistycznej.

W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organ I instancji nie zebrał i nie rozważył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Tymczasem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) wynika, że Prezydent Miasta P. zobowiązany był stać na straży praworządności, podejmując wszelkie dopuszczalne działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Doprecyzowaniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 powołanej ustawy, który nakazuje zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go jako całość. Ponadto art. 80 cytowanej ustawy wskazuje, iż uznanie, czy dana okoliczność została rzeczywiście udowodniona, jest możliwe dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie zatem w ocenie Sądu zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. Nie oznacza to jednak, iż całość argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego okazała się trafna. Opisane niżej wady nie miały jednak charakteru na tyle ważnego, by konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r.

Przede wszystkim podzielić należy stanowisko zawarte w skardze, iż kwestia statusu J. L. jako strony kontrolowanego postępowania nie mogła w rzeczywistości stanowić samodzielnej podstawy uchylenia decyzji organu I instancji. Trzeba bowiem zauważyć, iż wymieniona osoba nabyła udział w nieruchomości od A. i J. P. dopiero w kwietniu 2011 r., a zatem już po upływie istotnego okresu czasu od wydania decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta P. nie mógł więc rozważać statusu J. L. jako strony toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze po powzięciu wiedzy o nabyciu wspomnianego udziału od A. i J. P. uznało, że J. L. może mieć jednak przymiot strony, to brakujące w tej mierze dokumenty mogło uzyskać we własnym zakresie. Tym bardziej, że jak słusznie wywodzą skarżące, księgi wieczyste mają charakter jawny.

Poza tym trzeba zauważyć, że kwestia prawa własności do nieruchomości nie ma prawnego znaczenia z perspektywy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta nie rodzi bowiem praw do terenu ani nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Taki akt administracyjny może być nawet wydany osobie, która nie ma żadnego prawa do działki gruntowej. Kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi natomiast warunek konieczny wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie nie toczyło się tymczasem w przedmiotowej sprawie.

Nie jest także słusznie stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zbadania przez Prezydenta Miasta P., kto jest faktycznym wnioskodawcą w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r., rozpoczynający postępowanie w sprawie, został złożony i podpisany tylko przez J. M. Okoliczność ta nie budziła także kontrowersji w toku postępowania zarówno ze strony A. i J. P., jak i A. M. Nie ma zatem potrzeby weryfikacji tej kwestii przez organ I instancji.

Wreszcie, trafnie skarżące zwróciły także uwagę, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego decyzja z dnia [...] maja 2008 r. nigdzie nie wyznacza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na 28%. Podobnie zarówno analiza urbanistyczna z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak i jej uzupełnienie z dnia [...] października 2006 r., podają, iż współczynnik wykorzystania terenu powinien pozostać bez zmian. Specyfika samej inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego obiektu (wykonanie piętra, dodatkowej kondygnacji) sprawia zresztą, iż trudno jest w tym wypadku mówić o zmianie w dotychczasowej wartości wspomnianej wielkości. Dlatego w tej mierze argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego okazała się też nieprawidłowa. Niemniej, jak już wcześniej wskazano, zastrzeżenia te nie miały istotnego charakteru, a uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wydaje się potrzebne z powodu konieczności sporządzenia aktualnej analizy cech oraz funkcji istniejącej zabudowy, a w konsekwencji usunięcia również wątpliwości związanych z geometrią dachu.

Wobec tego Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała więc oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).