Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2046/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. C. kwotę 4 500 zł (cztery tysiące pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...](dalej: "PINB", "organ I instancji") postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 f w związku z art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit d, pkt 3 i pkt 5, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "pr. bud.") w związku z wnioskiem P. C. (dalej: "skarżący", "inwestor") z [...] marca 2018 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku hotelowego stanowiącego część inwestycji polegającej na budowie stanicy koni o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP wraz z zapleczem noclegowym, na działkach ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz po przeprowadzeniu w dniu 20 marca 2018 r. kontroli obowiązkowej ww. inwestycji wymierzył inwestorowi karę za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej budynku hotelowego budynku hotelowego stanowiącego część inwestycji polegającej na budowie stanicy koni o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP wraz z zapleczem noclegowym, na działkach ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] w wysokości 150 000 zł.

Organ I instancji podniósł, iż Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę stanicy koni o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP wraz z zapleczem noclegowym, na działkach ew. nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]

PINB wskazał, że w dniu 1 marca 2018 r. skarżący, wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku hotelowego stanowiącego część inwestycji polegającej na budowie stanicy koni o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP wraz z zapleczem noclegowym, na działkach ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Organ I instancji podniósł, iż z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z 1 marca 2018 r. posiada komplet dokumentów, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 pr. bud. Zgodnie z załączonym oświadczeniem kierownika budowy, w trakcie wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W myśl art. 57 ust. 2 pr. bud., zmiany zinwentaryzowano w postaci rysunków zamiennych, które zostały załączone do przedmiotowego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

PINB wskazał również, że podczas kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej w dniu 20 marca 2018 r., stwierdzono prowadzenie budowy obiektu z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na:

1) niewykonaniu drogi przeciwpożarowej,

2) niewykonaniu wszystkich miejsc postojowych.

3) zwiększeniu kubatury budynku poprzez nadbudowanie piętra nad wejściem do budynku od strony północnej oraz w częściach noclegowych zmieniono kształt dachu, konstrukcję i kąt nachylenia,

4) wykonaniu sieci oświetlenia terenu - nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej legalność jej budowy,

5) zlikwidowaniu rowów odwadniających które przebiegały przez teren przedmiotowej inwestycji czym przekroczono zakres opracowania inwestycji,

6) wykonaniu rowu (odwodnienia) wzdłuż granicy wschodniej,

7) zmianie lokalizacji stacji transformatorowej,

8) wykonaniu portierni przy bramie wjazdowej,

9) podniesieniu terenu przy wejściu od strony południowej,

10) niewykonaniu stacji uzdatniania wody.

Wskazał, że teren budowy oraz tereny przyległe nie zostały uporządkowane i właściwie zagospodarowane, ponieważ podniesiono teren, nie wykonano wszystkich miejsc postojowych a wykonanych nie oznaczono, nie wykonano drogi przeciwpożarowej oraz zasypano rowy. Do realizacji pozostały roboty związane z wykonaniem miejsc postojowych oraz drogi pożarowej. W obecnej chwili przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających dopuszczenie jej do użytkowania. Ponadto analiza przedłożonego projektu budowlanego zamiennego nie wykazuje zgodności ze stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli.

Organ I instancji w związku z tym, że podczas kontroli obowiązkowej stwierdzono dziesięć istotnych odstępstw, kwotę za pojedyncze odstępstwo pomnożył razy dziesięć. W przypadku przedmiotowej inwestycji kara będzie równa 10 x 15 000 = 150 000 zł.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. po rozpatrzeniu zażalenia P. C. postanowieniem z [...]czerwca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w całości i orzekł na podstawie art. 59 f w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) pr. bud. wymierzył skarżącemu - karę w wysokości 30 000,00 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy budynku hotelowego stanowiącego część inwestycji polegającej na budowie stanicy koni o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP wraz z zapleczem noclegowym, na działkach ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W ocenie [...]WINB, organ I instancji słusznie uznał ze względu na stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2018 r. nieprawidłowości dotyczące realizacji omawianego budynku, że zasadnym jest nałożenie na inwestora kary na podstawie art. 59f pr. bud. Podkreślił, iż karę nakłada się za stwierdzone nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli (tak jak to miało miejsce w omawianej sprawie) niezależnie czy mają one charakter istotny czy nieistotny. [...]WINB podniósł, że stanowisko PINB zawarte w uzasadnieniu postanowienia w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 2027/12 "Właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 pr. bud., jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 pr. bud.". Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 pr. bud. Podniósł, że w przypadku nieistotnego odstępstwa od projektu architektoniczno - budowlanego, jeśli nie zostało ono udokumentowane w trybie procedury przewidzianej w art. 57 ust. 2 w związku z art. 36a ust. 6 pr. bud., przewiduje się zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej. Wyjaśnił również, że ustawodawca sanuje nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, o ile na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostały one zgłoszone i udokumentowane zgodnie z procedurą. Tylko wówczas nie ma podstaw, aby za tego rodzaju odstępstwa wymierzać karę pieniężną.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że użyty w treści art. 59f ust. 1 pr. bud. zwrot "wymierza się karę" oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 jest zobligowany do wymierzenia kary z tego tytułu. Jednocześnie podniósł, że późniejsze - po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej - usunięcie przez inwestora stwierdzonych przez organ I instancji nieprawidłowości nie czyni uznania nałożonej kary za nieuzasadnioną, a jedynie umożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

[...]WINB ocenił, iż PINB nieprawidłowo określił wysokość nałożonej kary. Uchybienie organu I instancji co do wysokości kary zostaje wyeliminowane na etapie niniejszego postępowania zażaleniowego, poprzez prawidłowe określenie jej wysokości.

Wskazał również, że w art. 59a ust. 2 pr. bud. prawodawca określił pięć obszarów kontroli budowy. Zatem pojęcie nieprawidłowości należy odnosić do każdego z pięciu obszarów kontroli wymienionych w art. 59a ust. 2 pr. bud., przy czym stwierdzenie nawet kilku naruszeń w ramach jednego obszaru kontroli wymienionego w art. 59a ust. 2 pr. bud. jest jedną nieprawidłowością w rozumieniu art. 59f ust. 5 pr. bud. Zatem w świetle art. 59a ust. 2 w zw. z art. 59f ust, 5 pr. bud. w odniesieniu do obiektu budowlanego można nałożyć karę, na która składać się może maksymalnie pięć kar - za każdą stwierdzoną nieprawidłowość, wymienioną w art. 59a ust. 2 pkt 1-5 pr. bud. Nawet kilka działań lub zaniechań inwestora, które mieszczą się przedmiotowo tylko w jednym punkcie art. 59a ust. 2 pr. bud., traktowane jest nie jako kilka nieprawidłowości (tak jak uczynił PINB w skarżonym postanowieniu), lecz jako jedną stwierdzoną nieprawidłowość w rozumieniu art. 59f ust. 5 pr. bud.

Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone przez PINB podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2018 r. nieprawidłowości mieszczą się w dwóch kategoriach nieprawidłowości, o których mowa w art. 59f ust. 1 pr. bud. tj. z art, 59a ust. 2 pkt 1 dotyczącej zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (m.in. niewykonanie drogi przeciwpożarowej, niewykonanie wszystkich miejsc postojowych, wykonanie sieci oświetlenia terenu, roboty dotyczące rowów) oraz z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a) pr. bud. dotyczącej zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (zwiększenie kubatury budynku poprzez nadbudowanie piętra nad wejściem budynku od strony północnej oraz w częściach noclegowych zmiana kształtu dachu, konstrukcji, kąta nachylenia dachu, co spowodowało zwiększenie kubatury). [...]WINB wyjaśnił, że organ I instancji błędnie potraktował każde naruszenie dokonane przez inwestora jako jedną nieprawidłowość, o której mowa w art. 59f ust. 1 pr. bud. (czyli łącznie 10), w sytuacji gdy należy uznać, że nieprawidłowości dotyczyły dwóch kategorii.

[...]WINB podkreślił, że istnieją podstawy do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) pr. bud., ponieważ zostały ona stwierdzone podczas przeprowadzania obowiązkowej kontroli, a nie były znane organowi już wcześniej, na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do treści art. 59f ust. 1 na wysokość kary w omawianej sprawie składa się:

- stawka opłaty (s) - 500,00 zł,

- współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) -15,00 (kategoria obiektu XIV),

- współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) -2,00 ("w" dla kubatura budynku > 5 000-10 000 m3),

- ilość nieprawidłowości (n) - 2 (w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego).

Zatem łącznie - 500,00 ("s") x 15,00 ("k") x 2,00 ("w") x 2 = 30 000,00 zł.

[...]INB odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, uzupełnionym pismem z 18 kwietnia 2018 r. wskazał, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Jakkolwiek inwestor we wniosku z 28 lutego 2018 r. zwrócił się o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku hotelowego, wskazując jednocześnie, że do całkowitego wykończenia inwestycji pozostały roboty budowlane polegające na budowie stajni do dnia 1 sierpnia 2023 r. Podkreślił, że organ nadzoru budowlanego badając możliwość dopuszczenia do użytkowania określonego budynku nie może ograniczać przedmiotu oceny wyłącznie do tego budynku, lecz także musi wziąć pod uwagę towarzyszącą temu obiektowi i powiązaną z nim użytkowo i funkcjonalnie infrastrukturę techniczną instalacje i zagospodarowanie terenu, bowiem stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji ww. infrastruktury, instalacji, zagospodarowania terenu (m.in. co do miejsc postojowych, drogi przeciwpożarowej), które mają służyć temu obiektowi powoduje, że nie jest możliwe użytkowanie budynku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz przeznaczeniem. Infrastruktura, instalacje oraz przyległe do obiektu zagospodarowanie terenu składają się na ten obiekt i stanowią wraz z tym obiektem jedną integralną całość w postaci w tym przypadku budynku hotelowego. Organ odwoławczy wskazał, że PINB nie mógł ocenić możliwości dopuszczenia do użytkowania ww. budynku bez zbadania, czy została wykonana droga przeciwpożarowa, wszystkie miejsca postojowe oraz dokonania oceny prawidłowości i legalności wykonania robót związanych z odprowadzaniem wód opadowych, czy też podniesieniem terenu przy wejściu do budynku od strony południowej.

Wskazał również, że wysokość kary nie ma charakteru uznaniowego i wynika z przepisów obowiązującego prawa, tj. art. 59f pr. bud. Użyty w treści art. 59f ust. 1 pr. bud. zwrot "wymierza się karę" oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 jest zobligowany do wymierzenia kary z tego tytułu. Jednocześnie podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego kara finansowa nie dotyczy tylko sytuacji samowolnego przystąpienia do użytkowania inwestycji, lecz odnosi się do szeregu stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu nieprawidłowości, których katalog jest wskazany w art. 59a ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 pr. bud. Natomiast art. 59g ust. 5 wprost stanowi, że "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar." Budynek hotelu został zakwalifikowany przez organ I instancji do prawidłowej, XIV kategorii, do której według załącznika do ustawy pr. bud. zalicza się: "budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2018 r. nr [...] wniósł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 124 § 2 z w z art. 11 i art. 8 k.p.a., poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, zaskarżone postanowienie pomimo obszernego uzasadnienia powiela wielokrotnie te same stwierdzenia i w istocie w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego organ uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki do uznania, że w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co skutkowało naruszeniem zasad określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. tj. zasady zaufania obywatela do władzy publicznej oraz zasady przekonywania;

- art. 124 § 2 z w z art. 11 i art. 8 k.p.a., poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia i niewyjaśnienie jakie wymagania nakładał na inwestora zatwierdzony projekt budowlany i jakie odstępstwa stwierdzono w toku kontroli, ze szczegółowym wskazaniem parametrów zmian w stosunku do projektu, co skutkowało naruszeniem zasad określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., tj. zasady zaufania obywatela do władzy publicznej oraz zasady przekonywania;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 pr. bud. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało wydaniem przez organ postanowienia w sprawie wymierzenia inwestorowi kary na podstawie art. 59f w zw. z art 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit a pr. bud.;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59f, art 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit a pr. bud. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie istnieją podstawy do nałożenia kary w związku z niezgodnością obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym w sytuacji gdy brak jest materiału dowodowego potwierdzającego te ustalenia faktyczne;

- art. 59f, art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i 2 pr. bud. w zw. z art. 68 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie protokołu kontroli z naruszeniem prawa, tj. braku opisu w protokole rzekomych niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, w związku z czym wadliwie sporządzony protokół nie mógł stanowić dowodu w sprawie;

- art. 57 ust. 6 i art. 59 ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania co do całej nieruchomości, zamiast w zakresie objętym wnioskiem skarżącego, który dotyczył tylko wydania pozwolenia na użytkowanie budynku hotelowego, w związku z czym niezasadne są dokonane przez organ administracyjny ustalenia zakresie nieprawidłowości dotyczących: budynku stacji transformatorowej, budynku hydroforni i uzdatniania wody oraz sieci oświetlenia terenu jako odrębnych obiektów niezwiązanych z kompleksem hotelowym;

- art. 19 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. pr. bud. poprzez orzeczenie przez organy nadzoru budowlanego z rażącym naruszeniem prawa w sprawie do rozpoznania której nie były właściwe tj. w sprawie "rzekomego zlikwidowania rowu i wykopania rowu", podczas gdy kwestie te regulowane są ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017, poz. 1566), która także reguluje właściwość organów administracyjnych w sprawach objętych jej zakresem;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, iż inwestycja nie spełnia wymagań art. 59a ust. 2 pr. bud. co stanowiło podstawę do nałożenia kary, w sytuacji gdy:

- organ nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie sieci oświetlenia terenu (rodzaju sieci i ewentualnie lokalizacji urządzeń);

- przebieg dróg przeciwpożarowych został dostosowany do aktualnych przepisów przeciwpożarowych, co zostało uzgodnione i zaakceptowane przez Komendę PSP w [...];

- organy nie uczyniły żadnych ustaleń w zakresie liczby miejsc parkingowych, stwierdzając jedynie, że jest ich , "za mało";

- organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w zakresie rzekomego "podniesienie terenu" nie uwzględnił także okoliczności, że w dokumentacji geotechnicznej zaakceptowanej przez Starostwo Powiatowe w [...] przewidziano konieczność podniesienia terenu;

- bezpodstawne przyjęcie, że działka ew. nr [...] stanowi rów, podczas gdy w aktach sprawy brak wypisu z ewidencji gruntów spełniającej wymogi określone w § 52 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 t.j.) potwierdzających klasyfikację użytku gruntowego;

- bezpodstawne przyjęcie, że działka ew. nr [...] stanowi rów, który został zlikwidowany podczas gdy sam fakt wrysowania działki na mapie nie oznacza, że na terenie nieruchomości na dzień sporządzenia projektu, czy też przystąpienia do realizacji inwestycji był rów;

- bezpodstawne przyjęcie, iż zwiększono kubaturę budynku, w sytuacji gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, a z dokumentacji architektonicznej wprost wynika, iż kubatura nie uległa zwiększeniu;

- bezpodstawne przyjęcie, że zmieniono kształt dachu, konstrukcję i kąt nachylenia dachu, w sytuacji gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie i brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających ten zarzut;

- bezpodstawne przyjęcie, że na terenie nieruchomości została wykonana portiernia nieprzewidziana w projekcie budowlanym, w sytuacji gdy brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego obiektu w protokole kontroli, w szczególności nie wskazano gdzie ulokowano ww. obiekt, nie wskazano jego parametrów technicznych i opisu, który pozwoliłby na zakwalifikowanie obiektu.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylające w całości postanowienie PINB w [...] i wymierzające inwestorowi na podstawie art. 59f w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) - karę w wysokości 30 000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy budynku hotelowego stanowiącego część inwestycji polegającej na budowie stanicy koni o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP wraz z zapleczem noclegowym, na działkach ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Zgodnie z treścią art. Art. 59a ust. 1 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

W myśl art. 59a ust. 2 pkt 1-5, kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Zgodnie z art. 59f ust. 1 Pr. bud., w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Jest więc oczywistym, że warunkiem wymierzenia kary pieniężnej, musi być uprzednie stwierdzenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości wyżej wspomnianych nieprawidłowości.

Z uwagi na skutki w postaci sankcji finansowej, ustalenia organu muszą nie tylko znaleźć odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Ponadto z uwagi na wymóg wynikający z treści art. art. 124 § 2 k.p.a. tego rodzaju rozstrzygnięcie, zawierać musi wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżone postanowienie, nie spełnia w ocenie Sądu powyższych wymogów. Przede wszystkim z uwagi na brzmienie art. 59a ust. 1 i 2 Pr. bud., winno ono wskazywać precyzyjnie stwierdzone nieprawidłowości poprzez odniesienie do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wtedy tylko bowiem, można stwierdzić, ze istniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, sprowadza się tymczasem do przytoczenia treści przepisów i dokonania ich wykładni oraz wskazania zastrzeżeń organu powiatowego do przedmiotowej inwestycji bez jakiegokolwiek wskazania, dlaczego stanowią one w ocenie organu istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Z postanowienia tego, nie wynika więc, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia kary. W zaskarżonym postanowieniu nie opisano w żaden sposób jakie wymagania nakładał na inwestora zatwierdzony projekt budowlany i jakie odstępstwa stwierdzono.

Warunkiem poprawnego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, było wyczerpujące opisanie tych wymagań i skonfrontowanie ich z ustalonym stanem faktycznym. Uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak też organu powiatowego nie pozwalają natomiast na ich weryfikację, co powoduje konieczność ich uchylenia.

Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd nie tylko zapoznał się z bardzo szczegółowym uzasadnieniem skargi dotyczącym wszystkich elementów inwestycji, które wzbudziły zastrzeżenia organu nadzoru budowlanego, ale także z dołączoną do skargi opinią z lipca 2018 r. sporządzoną przez dr inż. bud. J.S. D.

Przechodząc do przesłanek wymierzenia kary pieniężnej stwierdzić należy, że organ nie wskazał w postanowieniu, dlaczego w jego ocenie w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co narusza zasady określone w art. art. 8 i art. 11 k.p.a.

Przechodząc do zarzutów pod adresem inwestycji wskazać należy, że na K. 8 akt administracyjnych, znajduje się protokół kontroli z dnia 21 marca 2018 r. Lektura tego dokumentu w pełni zdaniem Sądu potwierdza zarzuty skarżącego. Z uwagi na to, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w 59a, która obejmuje sprawdzenie szeregu istotnych elementów wymienionych w art. 59a ust. 2 pkt 1- 5, konieczne jest precyzyjne wskazanie wszystkich kontrolowanych elementów, zaś odzwierciedleniem tej kontroli jest protokół, stanowiący stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a., dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tymczasem protokół z kontroli nie zawiera żadnego odniesienia do zatwierdzonego projektu budowlanego i dokumentacji złożonej przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Protokół nie zawiera precyzyjnego opisu zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Protokół ten zamiast wskazywać na konkretne niezgodności wyżej wskazanych elementów z projektem, ogranicza się do zdawkowego stwierdzenia jednym słowem "niezgodne" w odniesieniu do każdego z kwestionowanych elementów.

Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że tak sporządzony protokół nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, gdyż nie zawiera żadnych ustaleń i nie określa co stwierdzono w toku kontroli. Zasadnie skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 139/09 (CBOSA), wprost odnoszący się do realiów rozpatrywanej sprawy, bowiem dotyczący podobnie lakonicznie sporządzonego protokołu obowiązkowej kontroli.

Zasadnie także przytoczono w skardze wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 324/07 (CBOSA), w którym NSA wyraził pogląd, że odstąpienie od projektu budowlanego niepowodujące negatywnych skutków jest dopuszczalne (art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Tym samym nie każda niezgodność wybudowanego obiektu budowlanego jest nieprawidłowością, z którą należy bezwzględnie wiązać negatywne skutki dla inwestora. Dlatego też nie można karać na podstawie art. 59f ust. 1 w związku 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W wyroku tym Sąd stwierdził także, że wykładnia celowościowa i systemowa przepisów art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 oraz art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, prowadzi do wniosku, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają w trybie wskazanego art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć karę pieniężną. Przepis obligujący do stosowania kary pieniężnej, o charakterze represyjnym musi niewątpliwie uwzględniać rodzaj i zakres nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przeciwnym wypadku każda nieprawidłowość w zakresie przepisem tym określona niezależnie od jej rodzaju i zakresu, podlegałaby dyspozycji art. 59f ust. 1 omawianej ustawy i stanowiłaby podstawę do nałożenia grzywny, a to prowadziłoby do zachwiania zasady proporcjonalności kary do popełnionego czynu ".

W wyroku z dnia 3 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/09 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał "organ nadzoru budowlanego nie może poddawać, czy zmieniać kryteriów przeprowadzonej kontroli, tak aby mogły doprowadzić do wymierzenia kary. Aby mogło dojść do ukarania karą z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, to przede wszystkim musi być jednoznacznie stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli, przeprowadzanej w ramach uregulowań z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, że kontrola ta obejmująca sprawdzenie w zakresie wskazanym w ustępie 2 tegoż przepisu, doprowadziła do wykazania konkretnego naruszenia wymienionego w tym ustępie. Obowiązkiem organu jest wskazanie, które z kryteriów wymienione w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego nie zostało spełnione. Nie może to być uczynione w sposób ogólnikowy i niejednoznaczny".

Podsumowując, zarówno w protokole kontroli, jak też zaskarżonym postanowieniu, nie ma żadnego porównania stanu faktycznego z projektem budowlanym, a zatem nie można zweryfikować twierdzeń organu o niezgodności inwestycji z projektem.

Należy także zgodzić się ze skarżącym, że został przekroczony zakres postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek z urzędu. Postępowanie w sprawie udzielenia zgody na użytkowanie jest postępowaniem wszczynanym na wniosek (art. 59a ust. 1 Pr. bud.). Z powyższego wynika, że wniosek inwestora wyznacza zakres postępowania, a organ administracyjny nie może prowadzić postępowania z urzędu.

Projekt budowlany z października 2008 został sporządzony dla inwestycji "Budowa stanicy koni o łącznej obsadzie poniżej 40 DJP wraz z zapleczem noclegowym".

Jednak wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczył " stanicy koni z zapleczem noclegowym, budynek zaplecza noclegowego z częścią gastronomiczną". To wyraźne wyodrębnienie wskazuje, że wniosek nie dotyczył całości inwestycji. Skarżący we wniosku z 28 lutego 2018 r. wskazał, że do całkowitego zakończenia inwestycji, pozostała jeszcze budowa stajni. Samo brzmienie sentencji decyzji organów obu instancji, również wskazuje, że wniosek dotyczył części inwestycji, zatem organy miały świadomość jego zakresu ograniczonego do budynku hotelowego. Wynika to również z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, w którym [...]WINB wyraźnie wskazuje, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku hotelowego, wskazując, ze do całkowitego wykończenia inwestycji, pozostała budowa stajni. Błędnie określony przez organy zakres przeprowadzanej kontroli, skutkował także dokonaniem nieprawidłowych ustaleń na przykład w zakresie ilości miejsc postojowych.

Odnosząc się do zastrzeżeń organu dotyczących wykonania sieci oświetlenia terenu i nieprzedstawienia dokumentacji potwierdzającej legalność jej budowy, podnieść należy, że w protokole kontroli nie wskazano zarówno lokalizacji urządzeń oświetleniowych, jak też ich rodzaju. Jest to więc kolejny element nie podlegający weryfikacji. Z uzasadnienia postanowienia, nie wynika na czym polega brak legalności tego oświetlenia. Skarżący powołał się na opinię dr inż. J. D., rzeczoznawcy budowlanego, posiadającego uprawnienia budowlane [...]. W opinii tej, w zakresie dotyczącym nieprawidłowości dotyczących wykonania sieci oświetlenia terenu wskazano, że oględziny wykazały wykonanie kilku umieszczonych na słupach punktów oświetleniowych, nie mają jednak one charakteru sieci. Skarżący wskazał, powołując się na opinię, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 poz. 5 j.t.), sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Zaznaczył, że ze względu na usytuowanie tej instalacji na terenie własnym inwestora, nie było dla niej wymagane uzgodnienie projektowanego usytuowania tzw. UD (wg obecnego nazewnictwa jest to narada koordynacyjna), która to instalacja zgodnie z aktualnym wymogiem art. 28b prawa geodezyjnego i kartograficznego, takiej narady również nie wymaga.

W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 28b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017r., poz. 2101 j.t.) sytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu na obszarach miast oraz pasach drogowych na terenie istniejącej lub projektowanej zwartej zabudowy obszarów wiejskich koordynuje się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do przyłączy i sieci uzbrojenia terenu sytuowanych wyłącznie w granicach działki budowlanej. Art. 29 ust. 1 Pr. bud. zaś stwierdza, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, a w art. 30 Pr. bud. nie wymieniono takiej instalacji wśród elementów wymagających zgłoszenia. Organ ponownie rozpoznając sprawę, odniesie się do argumentacji skarżącego, dokona kwalifikacji zainstalowanego oświetlenia, wskaże czy zostało no wykonane w sposób nielegalny, a jeżeli tak jakie przepisy naruszono i na czym polega nielegalność tego elementu inwestycji. Wyjaśni też ustosunkowując się do argumentacji skarżącego, czy usytuowanie tego oświetlenia wymagało pozwolenia lub zgłoszenia.

Kolejną kwestią podnoszoną przez organ nadzoru budowlanego, jest zmiana lokalizacji stacji transformatorowej. Skarżący podniósł, że pierwotnie, stacja ta zgodnie z projektem budowlanym, miała być usytuowana w północno - wschodnim narożniku działki inwestora, tak bowiem wynikało z zawartej pomiędzy inwestorem a [...] sp. z o.o. umowy o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej z [...].05.2008 r. Obecnie jest ona usytuowana poza ogrodzeniem posesji, przy jej północno - wschodnim narożniku. Skarżący wskazał, że [...] S.A. uzyskała decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2011 r. o pozwoleniu na budowę napowietrznej linii średniego i niskiego napięcia oraz przyłącza kablowego do działki nr [...]. z przewidzianym ustawieniem słupa na działce nr [...]. Linie te i stacja transformatorowa, zostały wykonane zgodnie z decyzją nr [...]. Stwierdzić więc należy, że zmiany lokalizacji stacji transformatorowej, dokonała [...] uzyskując stosowne decyzje administracyjne, zaś inwestor nie miał żadnego wpływu na ostateczną lokalizację stacji transformatorowej.

Odnośnie do zarzutu niewykonania przez skarżącego drogi przeciwpożarowej, wskazać należy, że z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...]listopada 2017 r., jednoznacznie wynika, że chociaż droga przewidziana w projekcie, nie została wykonana, to zrealizowane zmienione zagospodarowanie terenu wokół budynku hotelowego, spełnia wymogi stawiane dla drogi pożarowej przewidzianej w projekcie budowlanym, zaś charakter nieprawidłowości pozwala na rozpoczęcie użytkowania obiektu. Stanowisko organu odwoławczego jest więc niezasadne i sprzeczne ze stanowiskiem straży pożarnej, do której jako służby wyspecjalizowanej w tym zakresie, należy ocena bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ponadto, jak wynika z przeprowadzonych oględzin, mimo niewykonania utwardzonej drogi, w pełni możliwy jest przejazd bojowego wozu straży pożarnej po terenie nieruchomości po zachodniej i południowej stronie budynku hotelowego, a chodnik prowadzący od strony parkingu do wejścia usytuowanego w szczycie wschodniego skrzydła budynku hotelowego, zapewnia możliwość skutecznej ewakuacji. Zostało to uwidocznione na fot. 4 i 5 dołączonej opinii.

Odnośnie do niewykonania przez inwestora wszystkich miejsc postojowych, należy zgodzić się ze skarżącym, że organy obu instancji pominęły okoliczność, iż postępowanie dotyczyło tylko budynku hotelowego a nie całej inwestycji w związku z czym oczywiste jest, że nie wszystkie miejsca postojowe mogły zostać zapewnione na tym etapie postępowania. Nie było podstaw, aby wymagać od inwestora wykonania pełnej ilości stanowisk postojowych, potrzebnych do obsługi wszystkich obiektów wchodzących w skład inwestycji. Zaskarżone postanowienie, nie zawiera jakichkolwiek ustaleń co do ilości faktycznie wykonanych miejsc postojowych. Sąd w pełni zgadza się ze skarżącym, że aby ustalić, że miejsc parkingowych jest za mało, należałoby je policzyć i porównać z liczbą określoną w projekcie. Ponadto skarżący słusznie wskazał, że obowiązujące przepisy techniczno - budowlane, zarówno w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i obecnie nie precyzują sposobu, w jaki miejsca parkingowe mają zostać oznakowane.

Odnośnie do zarzucanej nieprawidłowości dotyczącej "podniesienia terenu" przy wejściu od strony południowej, wskazać należy, że organ ponownie nie dokonał żadnych nadających się do weryfikacji ustaleń w tym zakresie. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że teren został podwyższony i o ile. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2018 roku także nie wynika, że takie podniesienie poziomu terenu rzeczywiście nastąpiło. Również w załączonej opinii, nie stwierdzono by rzekome podniesienie ternu faktycznie miało miejsce. Organ powinien więc odnieść się do tej argumentacji.

Nieprawidłowość polegająca na zlikwidowaniu rowów odwadniających, które przebiegały przez teren przedmiotowej inwestycji, jest kolejną, do której organ nie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu. Inwestycja będąca przedmiotem kontroli organów, została zlokalizowana na działkach o numerach [...], zaś rów melioracyjny to działka nr [...]. Organ przyjął, że na terenie inwestycji istniał rów melioracyjny – wcinający się w teren nieruchomości należącej do skarżącego i kończący na środku tej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów potwierdzających, kto jest właścicielem działki nr ew. [...] i okoliczności, iż działka ta stanowi rów. Jak słusznie wskazał skarżący, decydujące znaczenie w tym zakresie zgodnie ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z poz. 2101 t.j.), mają dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego stanowiąc dowód tego co zostało w nich stwierdzone. W aktach sprawy brak jest natomiast wypisu z ewidencji gruntów. W myśl § 68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 t.j.) grunty rolne dzielą się m.in. na określone w pkt 1 lit g grunty pod rowami oznaczone symbolem W. Słusznie zatem wskazał skarżący, że aby uznać, iż działka jest rowem, trzeba przede wszystkim zbadać jej klasyfikację w ewidencji gruntów i budynków. Organy zaniechały takich ustaleń i nie wiadomo na jakiej podstawie, przyjęły, że działka stanowi rów. Zgodnie z oświadczeniem inwestora na terenie nieruchomości już na dzień przystąpienia do realizacji inwestycji nie było rowu, organ natomiast w żaden sposób nie udowodnił by rów ten faktycznie istniał i został przez inwestora zasypany.

Organ powinien ustalić, kto jest właścicielem działki [...], oraz w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, dokonać ustaleń, czy faktycznie na terenie tej działki znajdował się rów. Ponadto organ w przypadku ustalenia, że był to rów melioracyjny powinien także rozważyć czy jest właściwy do prowadzenia postępowania w odniesieniu do tego rodzaju urządzeń wodnych, do których odnosi się ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2017, poz. 1566).

Odnosząc się do kwestii wykonania rowu (odwodnienia) wzdłuż granicy wschodniej działki, organ nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił, że jest to rów wykonany przez skarżącego, nie zaś wcześniej istniejące ukształtowanie terenu. Jak wynika z przedłożonej opinii, rów ten nie wykracza poza granice działki i nie odprowadza ewentualnie przejmowanych wód opadowych z terenu sąsiedniej, niezagospodarowanej działki na teren innych działek sąsiednich. Stanowi jedynie zabezpieczenie poprowadzonej wzdłuż wschodniej granicy działki utwardzonej drogi wewnętrznej przed możliwym jej zalewaniem w przypadku wystąpienia tzw. deszczy nawalnych. W trakcie oględzin nie stwierdzono występowania zastoisk wody, nie stanowi on więc odwodnienia działki inwestora. Organ powinien zatem po pierwsze wykazać, że rów ten wykonany został przez skarżącego, a jeśli tak rozważyć, czy jego wykonanie nie powinno być traktowane jako prace typu ogrodniczego, niewymagające pozwolenia ani zgłoszenia.

Odnosząc się do stwierdzonej przez organy nieprawidłowości w zakresie zwiększenia kubatury budynku, zmiany kształtu dachu, konstrukcji i kąta nachylenia dachu, wskazać należy, że ustalenia organów w tym zakresie są dowolne. Jest to także związane z wcześniej omówionymi lakonicznymi zapisami w protokole kontroli. Aby stwierdzić tego rodzaju nieprawidłowości, organ powinien dokonać precyzyjnego porównania powyższych elementów z projektem budowlanym, czego organ nie uczynił.

Organ powinien ponownie przeprowadzić oględziny obiektu, dokonać jego pomiarów przy użyciu przyrządów geodezyjnych, a następnie określić wysokość kalenic dachów nad poszczególnymi częściami budynku, kąty pochylenia ich połaci, a następnie porównać z projektem i uzasadnić swoje stanowisko, jeżeli stwierdzone zostaną odstępstwa od projektu. Aktualnie bowiem ustalenia organów są w tym zakresie dowolne. Dokładność tego rodzaju ustaleń, związana jest także z brzmieniem art. 36 a ust. 5a Pr. bud., aby w przypadku stwierdzonych niezgodności z projektem ocenić, czy mają one charakter istotnych odstąpień od projektu. Nie został także zdaniem Sądu potwierdzony fakt nadbudowania piętra nad wejściem do budynku. W tym zakresie także uzasadnienie postanowienia, nie zawiera jakiegokolwiek wykazania niezgodności z projektem budowlanym.

Organy obu instancji, stwierdziły wykonanie nieprzewidzianej w projekcie portierni przy bramie wjazdowej. W rzeczywistości jest to przestawna budka typu kontenerowego, ustawiona na kilku bloczkach betonowych, co uwidocznione zostało na fotografiach w przedłożonej przez skarżącego opinii. W odniesieniu do tego obiektu, brak jest ze strony organu odwoławczego jakichkolwiek rozważań i oceny poza wskazaniem tego obiektu wśród nieprawidłowości stwierdzonych przez organ powiatowy. W protokole kontroli brak jest opisu obiektu, jego wyglądu, parametrów, miejsca i sposobu posadowienia, które pozwoliłyby na dokonanie jego kwalifikacji. W tym zakresie organ powinien dokonać powyższych ustaleń oraz kwalifikacji obiektu, czy jest to budynek, tymczasowy obiekt budowlany, czy też obiekt małej architektury i ustalić w zależności od tego, czy wymaga on stosownego pozwolenia lub zgłoszenia.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organy braku stacji uzdatniania wody, wskazać należy, że organ pominął w tym zakresie treść opinii PPIS w [...] z dnia [...] maja 2017 r. załączonej przez skarżącego do odwołania. Jak wynika z opinii, budynek taki został w rzeczywistości wzniesiony, ma on prostą drewnianą konstrukcję, a na jego drzwiach wejściowych jest zamontowana stosowna tabliczka informacyjna. Według wspomnianej opinii Inspektora Sanitarnego, zawierającej także wyniki badań próbek wody, stacja uzdatniania wody, okazała się zbyteczna, ponieważ jakość wody z lokalnej studni głębinowej spełnia wymogi sanitarne. Skarżący wskazał, że w związku z treścią opinii, odstąpił od realizacji stacji uzdatniania wody, jako niepotrzebnej inwestycji. Organ w tym zakresie powinien dokonać oceny czy tego rodzaju rezygnacja nie mieści się w kategoriach określonego w art. 36a, nieistotnego odstępstwa od projektu.

Podsumowując, organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a., a także stosownie do treści art. 77 k.p.a. nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego. Ponadto zaskarżone, jak też poprzedzające je postanowienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na sankcyjny charakter postanowienia o nałożeniu kary, powinno ono, podobnie jak decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie, precyzyjnie wskazywać stwierdzone nieprawidłowości poprzez odniesienie do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy o postępowaniu administracyjnym, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią uwagi poczynione wyżej, przeprowadzą szczegółowe postępowanie dowodowe, odniosą się do wskazanego zakresu postępowania, przeprowadzą dokładne oględziny inwestycji połączone z opisem ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości oraz w przypadku ich stwierdzenia dokładnie uzasadnią swoje stanowisko szczegółowym porównaniem do zatwierdzonego projektu, dokonają kwalifikacji ewentualnych odstępstw, a także odniosą się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu oraz w załączonej opinii. Dpoiero po przeprowadzeniu tych czynności, rozważą zasadność kary pieniężnej nakładanej na inwestora na podstawie art. 59f Pr. bud.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.