Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 237/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku N. Sp. z o.o. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

I OW 237/17

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem m.st. Warszawy, poprzez wskazanie organu właściwego do "dokonania uzgodnienia i udzielenia Wnioskodawcy zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości dz. ew. [...], obręb [...] z drogi pasa drogowego ulicy zlokalizowanej równolegle do [...] (dz. ew. [...],[...]) na odcinku od ul. P. do ul. P. oraz lokalizację budynku w stosunku do przedmiotowej drogi".

W motywach wniosku Spółka wskazała, że podaniem z dnia [...] października 2010 r. Państwo M. i M. Ł. (ówcześni właściciele nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]), zwrócili się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. (dalej "GDDKiA") o możliwość korzystania z drogi technicznej równoległej do trasy [...] na odcinku od ul. P. do ul. P.. W odpowiedzi na przedmiotowe podanie, pismem z dnia [...] października 2010 r., GDDKiA wyraziła zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi serwisowej, równoległej do przebudowywanej do parametrów drogi ekspresowej [...] na teren działki nr ew. [...] położonej przy skrzyżowaniu w/w drogi z ul. P. w W.. Jednocześnie poinformowano, iż projekt budowlany zjazdu podlega uzgodnieniu w Wydziale Uzgodnień oddziału GDDKiA. W uzupełnieniu powyższego pisma, kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2010 r., GDDKiA ponownie wyraziła zgodę na korzystanie z drogi serwisowej równoległej do przebudowywanej do parametrów drogi ekspresowej [...] na odcinku od skrzyżowania ww. drogi z ul. P. do skrzyżowania z ul. P. w W.. Podkreślono, że dla przedmiotowej inwestycji dokonane zostało już przez GDDKiA uzgodnienie, a zatem dalsze działania Wnioskodawcy skierowane były de facto w stronę jego potwierdzenia, a nie uzyskiwania nowych zgód oraz uzgodnień, tj. ustalania nowego stanu faktycznego czy prawnego.

Podaniem z dnia [...] marca 2016 r. Wnioskodawca — spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecny właściciel nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]) wystąpił do GDDKiA o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi dojazdowej drogi ekspresowej [...] na teren działki nr ew. [...], położonej w tn.st. Warszawa. W odpowiedzi na przedmiotowe podanie, pismem z dnia [...] maja 2016 roku, GDDKiA pozytywnie zaopiniowała lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi dojazdowej, zlokalizowanej w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...], na teren działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w m.st. Warszawie. Równocześnie jednak wskazano, iż opinia ta pozostanie ważna wyłącznie w przypadku uzyskania stosownych uzgodnień od właściwego zarządcy przedmiotowego odcinka w/w drogi dojazdowej, którym w opinii GDDKiA jest Prezydenta m.st. Warszawy. Mając na uwadze powyższe, Wnioskodawca — wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 roku zwrócił się w sprawie do Urzędu Dzielnicy B. m.st. Warszawy, celem dokonania wspomnianego uzgodnienia wraz z uzgodnieniem lokalizacji budynku w stosunku do drogi. W odpowiedzi na ww. pismo, dnia [...] sierpnia 2016 roku Zastępca Burmistrza Dzielnicy B. oświadczył, że przedstawiona przez Spółkę na załączniku graficznym lokalizacja zjazdu, zakładająca włączenie ruchu generowanego przez projektowany budynek wielorodzinny, zlokalizowany na dz. nr [...] z obrębu [...] na działkę nr ew. [...] z obrębu [...] nie znajduje się w pasie drogowym kategorii dróg gminnych i wobec powyższego organ nie posiada upoważnienia do wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Co więcej, również w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, skierowanego do pracowni projektowej świadczącej usługi na rzecz Wnioskodawcy, wyraźnie zostało wskazane, iż organ ten nie jest uprawniony do wydawania opinii w stosunku do ww. drogi. Wobec powyższych odpowiedzi, Wnioskodawca w dniu [...] września 2016 roku ponowił swoje podanie, w którym zawnioskował o dokonanie uzgodnienia lokalizacji budynku oraz lokalizacji zjazdu dla inwestycji projektowanej w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy nr: [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą na dz. nr ew. [...] oraz budowie zjazdów na dz. nr ew. [...] z obrębu [...], zlokalizowanej w rejonie ul. P.. Żaden z powyższych organów nie uznawał się bowiem organem właściwym do podjęcia wiążących decyzji.

Wnioskodawca wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie opisanego powyżej sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 roku Sąd odrzucił wniosek wskazując, iż spór kompetencyjny wymaga wskazania materialnoprawnej podstawy załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, a ponadto sprawa rozpoznawana przez pozostające w sporze organy powinna być wcześniej skutecznie pomiędzy nimi przekazana w trybie art. 65 § 1 k. p.a.

W dniu [...] lipca 2017 roku Zastępca Burmistrza Dzielnicy B. m. st. Warszawy wydał zawiadomienie (nr: [...]) zgodnie z którym, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał zgodnie z właściwością, do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wniosek [...] sp. z o.o. o uzgodnienie lokalizacji budynku oraz wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi dojazdowej drogi ekspresowej [...] na teren działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Zgodnie z uzasadnieniem zawiadomienia, droga dojazdowa nie jest zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej, a tym samym Prezydent nie jest zarządcą tej drogi.

Spółka wskazała, iż zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U . z 2017 r. poz. 2222) dalej "u.d.p.", budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do dróg, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia drogi na lokalizacją zjazdu lub jego przebudowy. Z treści art. 4 pkt 8 u.d.p. wynika, iż zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednio miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone przepisy wyraźnie wskazują, iż zezwolenie na lokalizację zjazdu wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, przez zarządcę danej drogi. W zaistniałym stanie faktycznym, w którym Wnioskodawca realizując inwestycję w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku zobowiązany jest do wykonania zjazdu drogi do tej inwestycji, kluczowe jest więc prawidłowe określenie zarządcy drogi, co powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 19 u.d.p. Przepis ten wydaje się jednak niewystarczający dla pozostających w sporze organów. Zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, Prezydent m.st. Warszawy, pozostaje zarządcą drogi w szczególności w odniesieniu do: a) dróg gminnych; b) wszystkich dróg publicznych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, w granicach miast na prawach powiatu. Równocześnie jednak droga, do której dokonany ma zostać przedmiotowy zjazd, leży na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa, który to został oddany w trwały zarząd GDDKiA. Droga ta, co równie oczywiste, zlokalizowana jest w granicach miasta stołecznego Warszawy, jednakże zgodnie z najlepszą wiedzą Wnioskodawcy nie została ona dotychczas objęta żadną uchwałą w przedmiocie zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych. Drogą publiczną, zgodnie z definicją ustawową, jest natomiast droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie i przepisach szczególnych. Droga, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, charakteryzuje się powszechną dostępnością dla ogółu ludzi, a zatem może z niej korzystać każdy podmiot. Co więcej droga ta nie jest również ograniczona dla użytkowników posiadających zezwolenie indywidualne lub grupowe, na całej swej długości oznakowana jest znakami ruchu drogowego, równocześnie zaś na połączeniach tej drogi z ul. P. brak jest jakiegokolwiek oznakowania znakami nr D-52 i D-53 ("Strefa ruchu"), jak również znakami nr D-46 i D-47 ("Droga wewnętrzna"). Spółka podkreśliła, że fakt pozostawania przedmiotowej drogi w trwałym zarządzie GDDKiA nie przesądza (jak również nie wyklucza) o automatycznym przypisaniu GDDKiA przymiotu zarządcy drogi, co potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2011 roku, sygn., akt I OW 51/11, zgodnie z którym "sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę, w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu".

W ocenie Spółki materialnoprawną podstawą do załatwienia sprawy administracyjnej, na której płaszczyźnie powstał spór kompetencyjny, jest w szczególności przepis art. 29 u.d.p. (ponadto również art. 43 ust. 2 u.d.p.) regulujący zagadnienie udzielania zezwoleń zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten stanowi więc podstawę składanych przez Wnioskodawcę wniosków o udzielenie zezwolenia — zarówno do Prezydenta m.st. Warszawy (Burmistrza Dzielnicy B.), jak i GDDKiA — i w oparciu o przedmiotową regulację zezwolenie to powinno zostać udzielone. Wskazano, że w stosunku do analogicznego stanu faktycznego dotyczącego ww. drogi, Prezydent m.st Warszawy (Burmistrz Dzielnicy B. m.st. Warszawy) w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję zezwalającą na przebudowę zjazdu do nieruchomości dz. nr ew. [...], obręb [...] w pasie drogowym zlokalizowanym równolegle do [...] (dz. ew. [...] i [...]).

Spółka podkreśliła, iż bezpośrednio powiązana z powyższym sporem jest również kwestia lokalizacji (usytuowania) budynku - realizowanego w ramach prowadzonej inwestycji - od drogi. W obu składanych przez nią wnioskach, wnoszono bowiem również o dokonanie uzgodnień w przedmiotowej kwestii. Kwestia ta, tak jak i lokalizacja zjazdu drogi, nie została przez organy wyjaśniona, a zatem także w tym zakresie organy pozostają w sporze kompetencyjnym. Materialnoprawną podstawę takiego uzgodnienia stanowi art. 43 ust. 2 u.d.p.

Zdaniem Spółki w sprawie bezsporne jest, iż mamy do czynienia z trwającym prawie rok negatywnym sporem kompetencyjnym, zaistniałym pomiędzy GDDKiA a Prezydentem m.st. Warszawy (Burmistrzem Dzielnicy B.), który to uniemożliwia Wnioskodawcy realizację inwestycji, opartej na prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy impas kompetencyjny, nierozstrzygnięty i niezrozumiały dla Wnioskodawcy, bardzo wyraźnie uwidacznia prowadzona przez Wnioskodawcę korespondencja z ww. organami. Wnioskodawca, zgodnie z opisem stanu faktycznego, posiada bowiem pozytywne uzgodnienie na dokonanie przedmiotowego zjazdu z drogi dokonane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad ([...].10.2010 r.), a także pozytywną opinię GDDKiA z [...].05.2016 r., w tym samym przedmiocie, obarczoną już jednak zastrzeżeniem konieczności uzyskania pozytywnych uzgodnień przez (teoretycznie) właściwego zarządcę drogi, tj. Prezydenta m.st. Warszawy (Burmistrza Dzielnicy B. m.st. Warszawy). Jednocześnie zaś, Wnioskodawca otrzymał również negatywne stanowisko Burmistrza Dzielnicy B., który nie uznał się zarządcą przedmiotowej drogi (pismo z dnia [...].08.2016 r.), a zatem podmiotem uprawnionym do wydania decyzji zezwalającej na wykonanie zjazdu, o której mowa wart. 29 ust. 1 u.d.p.

Spór ten odnosi się do wszczętego przez Wnioskodawcę postępowania zarówno przed GDDKiA, jak i Prezydentem m.st. Warszawy (Burmistrzem Dzielnicy B. m.st. Warszawy) o dokonanie (potwierdzenie) właściwych uzgodnień oraz wydanie ww. zezwolenia, które to postępowania zawisły przed ww. organami i do dnia dzisiejszego pozostają bez rozstrzygnięcia. Zaistniały spór dotyczy organu jednostki samorządu terytorialnego (Prezydent m.st. Warszawy -Burmistrz Dzielnicy B. m.st. Warszawy) oraz organu administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad).

Spółka wskazała, że jest legitymowana do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na podstawie art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a. Spółka w dniu [...] grudnia 2009 roku uzyskała (przeniesioną z poprzednich właścicieli nieruchomości) decyzję o warunkach zabudowy, dla realizacji planowanej inwestycji. Jest również właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. To na Spółce, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo budowlane, ciąży obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla realizowanej inwestycji.

W odpowiedzi na wniosek GDDKiA poinformował, że zarządcą przedmiotowego odcinka drogi (oznakowanej w terenie jako ul. P.) jest Prezydent m. st. Warszawa. Przedmiotowa droga została wybudowana - w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległych terenów mieszkalnych i inwestycyjnych, umożliwiając rozwój Warszawy w ciągu istniejącej jezdni dodatkowej ulicy P. i zgodnie z art. 10. ust. 4 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. - Dz.U. 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.) z mocy ustawy została zaliczona do kategorii drogi, w której ciągu leży.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. na terenie Warszawy zarządcą wszystkich dróg publicznych (poza autostradami i drogami ekspresowymi) jest Prezydent m. st. Warszawy, natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na terenie m. st. Warszawa jest zarządcą wyłącznie dróg ekspresowych - art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 u.d.p. Skoro GDDKiA na terenie m. st. Warszawa jest zarządcą tylko dróg krajowych - ekspresowych, to nie może zarządzać drogami innych klas i kategorii. W związku z tym, że droga dojazdowa nr [...], z której ma być wykonany zjazd, nie jest drogą ekspresową, GDDKiA nie może być jej zarządcą, nie może rozstrzygać jako zarządca drogi (być organem) na podstawie art. 29 ust. 1 oraz art. 40 u.d.p. Ponadto powyższy aspekt, dotyczący kwestii zarządzania przedmiotową drogą miejską, został rozstrzygnięty przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy poprzez wydanie z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy nr decyzji Nr: [...] z dnia [...].06.2015 r. zezwalającej na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz decyzji Nr: [...] z dnia [...].09.2015 r. zezwalającej na przebudową zjazdu z omawianej drogi dojazdowej.

Odnosząc się do poruszonej przez [...] Sp. z o. o. kwestii uzgodnień wydawanych przez Oddział GDDKiA w 2010r. dla państwa M. i M. Ł., wyjaśniono, że była to wyłącznie forma opiniodawcza wynikająca z faktu trwania budowy ww. drogi ekspresowej, co umożliwiało realizację zamierzeń inwestycyjnych i tym samym brak było konieczności ingerencji w wybudowane elementy infrastruktury drogowej przed oddaniem jej do użytkowania.

W celu nieblokowania rozwoju inwestycji GDDKiA jako zarządca terenu zaopiniował pozytywnie lokalizację zjazdu z przedmiotowej drogi na teren działki [...], pismem z dnia [...].05.2016 r., jednocześnie informując że niniejsza opinia jest ważna wyłącznie w przypadku uzyskania uzgodnień od zarządcy przedmiotowej drogi tj. Prezydenta M. st. Warszawy.

Odnosząc się do tytułu prawnego gruntu zajętego pod drogę (ulicę) GDDKiA poinformował, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11. oraz w orzeczeniu sygn. akt I OW 18/16).

Ponadto GDDKiA Oddział w Warszawie w celu uporządkowania zarządzania drogami lokalnymi wybudowanymi/przebudowanymi w ramach ww. inwestycji wystąpił w dniu [...].04.2016 r. do Burmistrza Dzielnicy B. o wszczęcie postępowania podziałowego dla wydzielenia nieruchomości pod drogami miejskimi. Wyjaśniono, że po uzyskaniu prawomocnych decyzji podziałowych zostaną złożone wnioski o wygaszenie trwałego zarządu dla nieruchomości zbędnych dla GDDKiA, tj. położonych poza pasem drogowym drogi ekspresowej [...], oddzielonym dodatkowo terenem kolejowym.

Prezydent m. st. Warszawy odpowiadając na wniosek wskazał, że w sposób wadliwy formułuje on żądanie, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie może być "dokonanie uzgodnienia i udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu" (wskazywałoby to bowiem treść przyszłego ewentualnego rozstrzygnięcia), lecz wyłącznie wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której granice wyznacza treść art. 29 ust. 1 oraz 43 ust. 2 u.d.p. Tym samym w ocenie Prezydenta ewentualne rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o ile może być mowa o zaistnieniu sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie) nie może zmierzać do wskazania treści rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie do wyznaczenia organu upoważnionego do rozpoznania sprawy administracyjnej, której skutkiem może być zgoda lub odmowa zgody (o których mowa w przywołanych wyżej przepisach) przez zarządcę drogi publicznej.

Ponadto organ wskazał, że wniosek w sposób wadliwy formułuje żądanie, bowiem użyto w nim wyrażenia "zjazdu (...) z drogi pasa drogowego ulicy (...)", które to pojęcia choć ściśle ze sobą związane, nie są tożsame na co wskazuje ich wyraźne rozróżnienie w art. 4 pkt 1 - 3 u.d.p. W przypadku ustalenia lokalizacji zjazdu, można mówić co najwyżej o ustaleniu lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (na co wskazuje art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p.), przy czym w przypadku ciągu komunikacyjnego (oznaczonego w pkt. II niniejszej odpowiedzi) nie może być mowy o ustaleniu lokalizacji zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach (z uwagi na to, że nie stanowi on drogi publicznej).

Zdaniem organu przekazany wniosek nie zawiera kluczowego dokumentu w postaci mapy określającej drogę (załącznik nr 10 do wniosku), wobec czego odniesienie się do kwestii granic drogi publicznej jest co najmniej utrudnione. W niniejszej odpowiedzi przyjęto jednak założenie, że wnioskodawca przez drogę publiczną rozumie "ciąg komunikacyjny", którego początek stanowi droga wewnętrzna prostopadła do ul. P., przechodząca dalej w ulicę (nie stanowiąca jednak drogi publicznej) równoległa do [...] (będącą drogą ekspresową), która przechodzi z kolei w ulicę leżącą w pasie drogowym ul. P., która łączy się z ul. P. (dalej zwany łącznie "ciągiem komunikacyjnym").

W ocenie Prezydenta, wnioskodawca błędnie przyjmuje (wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu), iż opisany wyżej ciąg komunikacyjny stanowi w całości drogę publiczną. Z treści art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Definicje zjazdu przywołuje art. 4 pkt 7 u.d.p., zgodnie z którym zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zezwolenie na budowę zjazdu - stanowiącego miejsce połączenia nieruchomości położonej przy drodze z drogą publiczną - wydaje w formie decyzji administracyjnej zarządca drogi. Przez zarządcę drogi położonej na obszarze m.st. Warszawy należy rozumieć zgodnie z art. 19 ust. 1 - 2 i 5 Prezydenta (przy czym zakres jego działania dotyczy dróg publicznych wszystkich kategorii z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych) lub Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dla dróg publicznych będących autostradami i drogami ekspresowymi). Dla uznania, że Prezydent może udzielić zezwolenia w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w przypadku ciągu komunikacyjnego mamy do czynienia z drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Przez względy techniczne należy rozumieć przede wszystkim warunki opisane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. póz. 124) (dalej zwanym "rozporządzeniem"), natomiast względy prawne to zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii na podstawie art. 5 ust. 2 (tj. w drodze rozporządzenia ministra) albo art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 lub 7 ust. 2 (tj. uchwały odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że planowane połączenie nieruchomości dotyczy drogi nie zaliczonej (w przewidzianym przepisami trybie) do kategorii dróg publicznych.

Art. 10 ust. 5 u.d.p. ustanawia szczególne zasady dotyczące rozstrzygania o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Zgodnie z tym przepisem odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Analogiczne zasady przewidziano w przypadku dróg kategorii wojewódzkiej i powiatowej, które z chwilą ich oddania do użytkowania stają się z mocy prawa drogami niższej kategorii niż droga zastępowana (art. 10 ust. 5e i 5f). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i ustalonego na tej podstawie stanu faktycznego nie wynika jednak, aby ciąg komunikacyjny z którego ma być wykonany zjazd zastępował istniejącą wcześniej drogę publiczną, a tym samym, że ww. przepisy znajdą zastosowanie.

Przepisy u.d.p. przywołują również w art. 10 ust. 4 (podobnie jak w art. 10 ust. 5, ust. 5e-5f) drugą podstawę automatycznego zaliczenia wybudowanej drogi jako drogi publicznej, bez konieczności podejmowania w tym zakresie odrębnych uchwał przez uprawnione organy. Zgodnie z tym przepisem nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Organ zauważył, iż z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że część ciągu komunikacyjnego (na odcinku równoległym względem - będącej drogą ekspresową - [...]) łączy się z jednej strony z drogą wewnętrzną (o złożonym stanie własności) prowadzącą bezpośrednio do ul. P., z drugiej zaś z drogą leżącą w pasie drogowym ulicy P. - również połączoną z ulicą P.. Jednocześnie przedmiotowa droga jest równoległa względem [...] (będąca drogą ekspresową). Biorąc pod uwagę, że część ciągu komunikacyjnego na odcinku równoległym względem [...] w żadnym zakresie nie leży w ciągu istniejącej drogi publicznej, nie sposób uznać, aby przesłanki o których mowa w art. 10 ust. 5, ust. 5e-5f u.d.p., o zaliczeniu tego odcinka do kategorii dróg publicznych, były spełnione. Jednocześnie, co ustalono w toku prowadzonych przez organ czynności, ciąg komunikacyjny na odcinku równoległym do [...] (a więc tym z którego ma być wykonany zjazd) oprócz względów prawnych, nie spełnia również względów technicznych opisanych szczegółowo w rozporządzeniu - a więc brak jest na tym odcinku chodnika i oświetlenia (notatka zawarta na k. 46 akt sprawy). Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, a w szczególności: 1) brak podjęcia przez uprawnione organy aktów prawnych zaliczających ciąg komunikacyjny do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, 2) brak możliwości zastosowania przesłanek o których mowa 10 ust. 5 i art. 10 ust. 4 u.d.p. w odniesieniu do ciągu komunikacyjnego, 3) fakt, że część ciągu komunikacyjnego na odcinku prostopadłym do ul. P. jest objęty własnością kilku podmiotów oraz stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p., nie sposób uznać, że ciąg komunikacyjny stanowi drogę publiczna w rozumieniu ustawy o drogach dla której zarządcą jest Prezydent (ciąg ten stanowi więc co najwyżej drogę dojazdową o "kategorii" drogi wewnętrznej, do której nie znajdują zastosowania przepisy o zarządcy drogi publicznej).

Ponadto organ wskazał, iż przekazanie (k. 142 - 143 akt sprawy) pismem z dnia [...] lipca 2017 r. do GDDKiA zawiadomienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. stanowiło realizację zawartej w art. 7 i 7b k.p.a. zasady realizacji słusznego interesu strony, gdyż wyłącznie GDDKiA był uprawniony do oceny niniejszej sprawy oraz ewentualnego udzielenia zgody na lokalizację budynku i zjazdu w trybie u.d.p. (teren stanowiący część ciągu komunikacyjnego w którym miał być zlokalizowany zjazd na nieruchomość Wnioskodawcy, pozostawał bowiem w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad).

Odnosząc się do kwestii podniesionych przez Wnioskodawcę, organ wskazał, że wbrew zawartej we wniosku (str. 2) tezie, że "dla przedmiotowej inwestycji dokonane zostało już przez GDDKiA uzgodnienie, a zatem dalsze działania wnioskodawcy skierowane byty de facto w stronę jego potwierdzenia, a nie uzyskiwania nowych zgód oraz uzgodnień, tj. ustalania nowego stanu faktycznego czy prawnego", korespondencja z 2010 r. między Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, a ówczesnymi właścicielami nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] nie stanowiła wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w rozumieniu art. 29 u.d.p. Jednocześnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nabycie własności gruntu, nie przenosi praw wynikających z decyzji wydawanych w trybie ww. przepisu, lecz wymaga podjęcia w tym zakresie odrębnej decyzji administracyjnej w której wyrażana jest zgoda (lub odmowa zgody) na lokalizację zjazdu (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2011 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt VII SA/Wa 1224/11). Tym samym nawet gdyby przyjąć, że uzgodnienie takie stanowiło wyrażenie zgody w rozumieniu art. 29 u.d.p., w odniesieniu do Wnioskodawcy konieczne byłoby wydanie odrębnej decyzji.

Organ wskazał także, że zawarta na k. 11 - 19 akt sprawy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] o warunkach zabudowy w żadnym zakresie nie stanowi o uzyskiwaniu zgody na lokalizację zjazdu, lecz w pkt. 2.5 określa wyłącznie warunki obsługi w zakresie komunikacji.

Prezydent m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W piśmiennictwie podkreśla się, że "przez pojęcie sporu należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75).

Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. stanowi, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5,5a i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu;4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zatem czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na zjazd, jest kategoria, do której droga została zaliczona.

Jak to już wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. ( postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem Prezydent m. st. Warszawy wskazuje, że przedmiotowa droga jest prawdopodobnie odcinkiem drogi krajowej, a w każdym razie nie jest drogą dla której zarządcą jest Prezydent m. st. Warszawy, a zatem jej zarządcą może być GDDKiA. Z kolei Dyrektor GDDKiA twierdzi, że droga ta z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej stała się drogą dla której zarządcą jest Prezydent m. st. Warszawy i tym samym nie należy ona do kategorii drogi krajowej. Jednakże zauważyć trzeba, iż na potwierdzenie którejkolwiek z powyższych okoliczności brak jest jednoznacznych dowodów w przekazanych Sądowi aktach. Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór miedzy organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa.

W sprawie nie można też wykluczyć, że przedmiotowy spór nie jest sporem kompetencyjnym w rozumieniu powołanych przepisów. Zgodnie z u.d.p, drogi wewnętrzne nie mieszczą się wśród kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy). Według art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten odnosi się wyłącznie do dróg, które posiadają status dróg publicznych. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolony inwestor może złożyć odwołanie a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem tej drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie ma podstaw do wydania aktu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wynika stąd, że to zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej wyraża zgodę na zlokalizowanie zjazdu. Jego uprawnieniem jest też uzgodnienie projektu tego zjazdu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 i art. 151 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.