Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 617/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art 7, 15, 77 par 1. 107 par 3, 127 par 3, 138 par 1 pkt 3, 156 par 1 pkt 2 i par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 2, 190, 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 17 pkt 2 lit b
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa – W. w P. i Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – W. w P. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) oraz na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury, na podstawie art.138§1 pkt 1 w zw. z art.127§3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...], stanowiącej własność "B." [...] w P., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], natomiast w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], stwierdzającej wydanie wskazanego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1968 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej stwierdził przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], objętej KW Nr [...], stanowiącej własność "B." [...] w P.

Pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. kurator Spółki "B." E. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1968 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], natomiast w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] stwierdził wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w P., zwany dalej "Komendantem", wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., podnosząc, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek kuratora Spółki "B.", który nie był umocowany do reprezentowania Spółki w sprawach o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnych. Ponadto, w uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2003 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Komendanta, albowiem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2003 r.

Komendant wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2003 r.

Wyrokiem z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister rozważył jedynie zdolność skarżącego jako strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, naruszając przy tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art.7 i 77§1 k.p.a. oraz wskazał, że organ – wobec podniesionych zarzutów, które mogłyby mieć istotny wpływ na byt decyzji – winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Budownictwa stwierdził, że wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, albowiem postępowanie prowadzone było na wniosek kuratora, który nie był umocowany do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r.

Komendant wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją, zarzucając jej, że nie została rozpatrzona istota sprawy, w tym w szczególności nie dokonano oceny legalności kwestionowanej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz.37).

Rozpatrzywszy sprawę ponownie decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r.

Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. wnieśli Komendant oraz Miasto P.

Komendant zarzucił decyzji naruszenie art.156§1 pkt 2 oraz art.7, art.8 i art. 77§1 k.p.a. poprzez niezbadanie czy kontrolowana decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. nie naruszyła w sposób rażący przepisu art.17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i przyjęcie, że pojęcie "innego mienia" dotyczy tylko takiego mienia, które zostało objęte przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.). W ocenie skarżącego, naruszenie powyższych przepisów nastąpiło poprzez przyjęcie, że przesłankę określoną w art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wyczerpuje zawarta w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. ocena dotycząca rażącego naruszenia przepisu art. 17 pkt. 2 lit. b wyżej wymienionej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

Komendant zarzucił ponadto decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie art.156 §2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w toku postępowania nieważnościowego, a nabywcy nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W skardze zarzucono także naruszenie art.15 w zw. z art.127§3 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., złożonego przez organ w dniu [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania, ponadto błędnie zinterpretował przesłankę "rażącego naruszenia prawa".

Skarżący - Miasto P. wniósł również o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie następujących przepisów:

- art.156§1 pkt 2 k.p.a. oraz z art.7, art.8 oraz art. 77§1 k.p.a. poprzez niezbadanie – mimo podnoszonych zarzutów – czy kontrolowana decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. nie naruszyła w sposób rażący przepisu art.17 pkt 2 lit.b ustawy z dnia [...] lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przyjmując, że w pojęciu "inne mienie" mieści się tylko takie mienie, które zostało objęte przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. Nr 21, poz.67 ze zm.) oraz przez przyjęcie, że wyczerpuje przesłankę z art.156§1 pkt 2 k.p.a. zawarta w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. ocena w przedmiocie rażącego naruszenia przepisu art.17 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym – oparta wyłącznie na wykładni tego przepisu dokonanej w orzeczeniach sądu administracyjnego w innych sprawach oraz w innym stanie faktycznym;

- art.156§2 in fine k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy: (-) sprzedaż części nieruchomości, w odniesieniu do której nastąpiło stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. miała miejsce w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., (-) nabywcę nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych;

- art.15 k.p.a. w związku z art.127§3 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., złożonego przez ten organ w dniu [...] lutego 2004 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie.

Uczestnik postępowania "B." S.A. w likwidacji w piśmie procesowym z dnia [...] października 2008r. wniósł o oddalenie skarg.

Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1219/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03, wprawdzie uchylił zaskarżoną przez Wojewódzkiego Komendanta Policji w P. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r., jednakże nastąpiło to z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. Jak zauważono we wskazanym wyżej orzeczeniu, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniach obydwu decyzji Komendant nie miał przymiotu strony. Nie można bowiem uznać było, zdaniem Sądu, iż istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby konkretne prawa i obowiązki skarżącego, pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Komenda bowiem władała działką nr [...] bez żadnego tytułu prawnego, a złożony wniosek o ustanowienie trwałego zarządu w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie został merytorycznie rozpoznany, bowiem organ umorzył postępowanie. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż Komendantowi przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r. Zdaniem Sądu I instancji, skoro Wojewódzki Komendant Policji nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., to również nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności samej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., toczącej się w tych samych, w odniesieniu do Komendanta, okolicznościach faktycznych i prawnych.

Sąd podkreślił też, że z uzasadnienia wyroku z dnia 15 września 2004 r. wprost wynikało, jakie przesłanki były podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Sąd stanął bowiem na stanowisku, iż Minister, wbrew art.157§2 k.p.a., rozważył jedynie zdolność Komendanta jako strony do wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art.7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu orzekającego we wskazanym wyroku, organ, wobec podniesionych zarzutów, winien był wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności. Zdaniem Sądu I instancji wyrok z dnia 15 września 2004 r. miał w istocie związać organ obowiązkiem wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., wobec powzięcia z wniosku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. informacji, które mogły świadczyć, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. obarczona jest wadą nieważności.

Sąd podniósł, iż zgodnie z art.153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Procesowo postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. jest następstwem wyroku z dnia 15 września 2004 r., stąd ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ i Sąd w przedmiotowej sprawie. W początkowej fazie nieważnościowego postępowania administracyjnego zasadnie organ nie traktował [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. jako strony tego postępowania i korespondencję w sprawie wysyłał temu podmiotowi jedynie do wiadomości. W tej sytuacji niezrozumiałym jest, w ocenie Sądu, doręczenie Komendantowi pierwszoinstancyjnej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nie do wiadomości, ale tak jak stronie. Okoliczność ta nie ma wpływu, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na ocenę posiadania przez Komendanta przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro nie ma dowodu, iż podmiot ten uzyskał tytuł prawny do działki nr [...]. Interes Skarbu Państwa jako byłego właściciela działki nr [...] nadal reprezentował w tym postępowaniu uprawniony podmiot, tj. Prezydent Miasta P. wykonujący zadania starosty, a Komendant nie wykazał indywidualnego interesu prawnego połączonego z normą prawa materialnego świadczącego o posiadaniu przymiotu strony w tym postępowaniu.

Sąd podkreślił, że niedopuszczalne było rozpatrzenie wniosku Komendanta o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem wniosek ten nie pochodził od strony postępowania. Tym samym naruszony został art. 127 § 1 k.p.a., a ponieważ wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w sprawie organ na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. winien był umorzyć postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył także, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił jedynie [...] Komendant Wojewódzki Policji, co w ocenie Sądu oznacza, że z takim wnioskiem nie wystąpił żaden podmiot posiadający przymiot strony w tym postępowaniu. W tej sytuacji skarga złożona przez Miasto P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Miasta P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., wyrok ten uchylił i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu własnego orzeczenia NSA stwierdził, że należy zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Komendant Wojewódzki Policji w P. nie był stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. NSA podkreślił jednakże, że zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze a decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna. Tym samym otwarta została droga dla pozostałych uczestników postępowania do wystąpienia ze skargą na decyzję ostateczną, wydaną w sprawie. Zgodnie bowiem z art.50§1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego składana jest zgodnie z zasadami określonymi w ustawie p.p.s.a., m.in. w jej art. 52 § 1, który ustanawia wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Pod pojęciem środków zaskarżenia należy rozumieć przewidziane w ustawie zażalenia, odwołania lub wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy wymóg należy uznać za spełniony także wtedy, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez którąkolwiek ze stron, niekoniecznie tę samą, która następnie wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego. Celem jego ustanowienia jest bowiem zapewnienie wykorzystania wszelkich administracyjnych środków służących kontroli decyzji lub postanowienia, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Dla osiągnięcia wskazanego celu nie ma znaczenia, która ze stron wniosła środek zaskarżenia, kluczowy jest natomiast fakt, iż sprawa była rozstrzygana przez organy administracyjne w dwóch instancjach lub podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał więc, że skarga Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd ten, z uwagi na przytoczone powyżej okoliczności, zobligowany był bowiem w istocie do dokonania oceny zawartych w skardze Miasta zarzutów i skontrolowania decyzji organu pod kątem naruszenia prawa wskazanego we wniesionym środku zaskarżenia. Niedokonanie takiej kontroli stanowiło naruszenie art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a., co czyni zarzut skargi kasacyjnej zasadnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury na tej podstawie, że sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargi należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich podniesiono.

Stosownie do art.190 p.p.s.a. zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W swoim wyroku z dnia 2 lutego 2010 r. NSA podzielił stanowisko sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2008 r., że [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. nie miał przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. NSA stwierdził jednocześnie, że stwierdzenie przez Sąd niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komendanta nie zwalniało Sądu z obowiązku merytorycznego rozpatrzenia skargi Miasta P.

W wyniku zapadnięcia wyroku NSA obowiązkiem Sądu I instancji jest zatem ponownie rozpatrzenie sprawy, w tym rozpatrzenie merytorycznych zarzutów skargi Miasta P.

W wykonaniu powyższego Sąd, podobnie jak to uczyniono w wyroku z dnia 29 października 2008 r., stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., albowiem została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez podmiot nieuprawniony.

Sąd podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. Zauważyć zatem należy, że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. związane były, stosownie do art.153 p.p.s.a., ocenami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03. Jak zauważono we wskazanym orzeczeniu nie można było uznać, że istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby konkretne prawa i obowiązki Komendanta, pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Komenda bowiem władała działką nr [...] bez żadnego tytułu prawnego, a złożony wniosek o ustanowienie trwałego zarządu w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie został merytorycznie rozpoznany, bowiem organ umorzył postępowanie. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż Komendantowi przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1968 r. Skoro Komendant nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., to również nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności samej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., toczącej się w tych samych, w odniesieniu do Komendanta, okolicznościach faktycznych i prawnych. Procesowo postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. jest następstwem wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2004 r. W początkowej fazie nieważnościowego postępowania administracyjnego zasadnie organ nie traktował Komendanta jako strony tego postępowania i korespondencję w sprawie wysyłał temu podmiotowi jedynie do wiadomości. Wadliwie jednak decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. doręczona została Komendantowi nie do wiadomości, ale tak jak stronie. Okoliczność ta nie może wpływać na ocenę posiadania przez Komendanta przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro nie ma dowodu na to, że podmiot ten uzyskał tytuł prawny do działki nr [...]. Interes Skarbu Państwa jako byłego właściciela działki nr [...] nadal reprezentował w tym postępowaniu uprawniony podmiot, tj. Prezydent Miasta P. wykonujący zadania starosty, a Komendant nie wykazał indywidualnego interesu prawnego połączonego z normą prawa materialnego świadczącego o posiadaniu przymiotu strony w tym postępowaniu. Niedopuszczalne zatem było rozpatrzenie wniosku Komendanta o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem wniosek ten nie pochodził od strony postępowania. Tym samym naruszony został art.127§1 k.p.a., a ponieważ wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w sprawie organ na podstawie art.138§3 k.p.a. winien był umorzyć postępowanie odwoławcze.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że o ile nie istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tego, że środek odwoławczy, który został wniesiony od decyzji administracyjnej, nie pochodził od uprawnionego podmiotu, to rozpoznanie w tych okolicznościach odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138§1 pkt 1 k.p.a. może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art.156§1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 401/06 LEX nr 351137).

Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art.127§1 i art.138§1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów Miasta P. należy stwierdzić, co następuje.

Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji, że: po pierwsze, nie zbadano w niej decyzji z [...] grudnia 2002 r. pod kątem przyjęcia rażąco wadliwej interpretacji art.17 pkt 2 lit.b ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, po drugie, że wadliwie uznano w niej, że decyzja z [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, po trzecie, że nie rozpatrzono osobnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2002 r., który wniósł Prezydent Miasta P.

Odnośnie pierwszego zarzutu, tj. kwestii interpretacji przepisów ustawy z 1958 r. podkreślenia wymaga, że ocena, czy orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. jest obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, była przedmiotem postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. (postępowanie nadzwyczajne). Strony nie zgadzające się z ocenami prawnymi sformułowanymi w tym rozstrzygnięciu mogły je kwestionować poprzez złożenie do tego samego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dalszej kolejności mogły kwestionować decyzję wydaną w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy (łącznie z decyzją pierwszą) poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. W powyższych trybach strony mogły zatem wykazywać nieprawidłowość ocen sformułowanych w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., w tym w szczególności nieprawidłowość przyjętej w tej decyzji wykładni przepisów prawa. O ile przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Ministra Infrastruktury stanowisko stron zostałoby uwzględnione, zaszłyby warunki do zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Z akt sprawy wynika jednakże, że żadna ze stron postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r., zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., nie złożyła do tego samego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji powyższego legalność tej decyzji nie była również oceniana przez sąd administracyjny. Zaniechania przez strony dokonania wskazanych wyżej czynności procesowych w stosunku do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. nie może zastąpić, czy też zrekompensować wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Nie można bowiem skutecznie wywieść, że sformułowanie przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. oceny prawnej, że art.17 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. dotyczy tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym formułowano w tym zakresie na przestrzeni lat różne poglądy (por. zbieżne z oceną Ministra stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 2222/96, oraz zbieżne z oceną skarżących stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 40/07). Istnienie takiej rozbieżności uniemożliwia przyjęcie, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. doszło do rażącego naruszenia art.17 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., tj. do oczywiście wadliwego zinterpretowania przepisu prawa, którego literalna wykładnia nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Odnośnie podniesionej w skardze kwestii wadliwego zastosowania w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. przepisów o nieodwracalnych skutkach prawnych należy podnieść, że – w odniesieniu do kwestii zbycia nieruchomości po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. - z formalnego punktu widzenia, skoro sprzedaż nastąpiła w dniu [...] listopada 2004 r. , to nastąpiło to przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. z urzędu (zawiadomienie Ministra Infrastruktury o wszczęciu tego postępowania nosi datę [...] czerwca 2005 r.). Odnośnie natomiast podniesionej w skargach kwestii niechronienia nabywcy nieruchomości rękojmią wiary publicznej księgi wieczystej należy przywołać stanowisko sformułowane przez NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/07, publ. LEX nr 498362, stosowanie do którego ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego.

Niezależnie od powyższego należy jednakże uznać, że kwestie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz złożenia przez Miasto P. osobnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie zostały wyjaśnione w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w sposób wyczerpujący, zgodny z art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Powyższe nie ma jednakże istotnego znaczenia z punktu widzenia legalności decyzji z dnia [...] maja 2008 r., w sytuacji, w której organ orzekający w dniu [...] maja 2008 r. nie miał upoważnienia do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Komendanta o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r.

Gdyby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. złożony został przez podmiot uprawniony, tj. gdyby zachodziły warunki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to oceniając legalność decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Sąd winien byłby niewątpliwie rozważyć ewentualność uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2008 r. albo też ewentualność uchylenia łącznie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w kontekście konieczności wyjaśnienia zagadnień nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz pominięcia wniosku Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 r. Możliwości takiej jednakże nie ma. Decyzja z dnia [...] maja 2008 r. zostaje wyeliminowana z obrotu z przyczyn formalnych. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ będzie zobowiązany do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art.138§1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że w obrocie prawnym pozostanie, w następstwie niezłożenia przez żaden uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. rozstrzygająca kwestię ważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Niezłożenie wskazanego wyżej wniosku powoduje, że do oceny legalności i ewentualnego wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nie był upoważniony ani organ orzekający w dniu [...] maja 2008 r., ani sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.