Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 789/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 roku sprawy ze skarg K. T., M. S. i Gminy Miasto - Ł. Zarząd Lokali Miejskich na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy Miejskiej Ł. oraz K. T. i M. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którą nakazano Gminie Miejskiej Ł., M. S. i M. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych i orzekł w sprawie.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nakazał Gminie Miejskiej Ł., M. S. i M. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości w Ł. przy ul. A, polegających na:

1. wykonaniu robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia do bezpiecznej eksploatacji lokali mieszkalnych, usytuowanych na parterze budynku – Etap I obejmujący:

1) rozebranie pozostałości biegów drewnianych i podestu międzypiętrowego schodów uszkodzonych w wyniku pożaru oraz demontaż istniejących ścianek i wyposażenia wc pod schodami;

2) demontaż osmolonych drzwi wejściowych z klatki schodowej i korytarza do lokali mieszkalnych w poziomie parteru oraz drzwi wejściowych do klatki schodowej;

3) skucie wszystkich tynków wewnętrznych ścian klatki schodowej i korytarza w poziomie parteru oraz demontaż starej instalacji elektrycznej podtynkowej w obrębie klatki i korytarza;

4) rozkucie, oczyszczenie i zapełnienie zaprawą cementową pęknięć na styku ścian poprzecznych i podłużnych klatki schodowej w poziomie parteru, wykonanie nowych tyków wewnętrznych ścian klatki schodowej;

5) odtworzenie instalacji elektrycznej w poziomie parteru;

6) odtworzenie pomieszczenia wc ogólnego w poziomie parteru;

7) osadzenie nowych drzwi wejściowych stalowych ocieplonych do budynku i drzwi drewnianych do lokali w poziomie parteru;

8) w miejscu pustki po rozebranym fragmencie schodów klatki schodowej wykonanie sufitu podwieszonego z płyt gipsowo – kartonowych na ruszcie stalowym z izolacją z wełny mineralnej grubości 10 cm na wysokości podciągu w ścianie wewnętrznej budynku;

9) wykonanie malowania klatki schodowej w poziomie parteru,

2. wykonaniu robót budowlanych naprawczych mających na celu zabezpieczenie i wzmocnienie głównych elementów konstrukcyjnych (ścian zewnętrznych nośnych i dachu budynku) – Etap II obejmujący:

1) skucie z elewacji luźnych płatów tynku;

2) rozkucie, oczyszczenie, zazbrojenie rys i pęknięć murów oraz wypełnienie ich zaprawą;

3) wykonanie spięcia ścian ściągami S1 i S3;

4) wzmocnienie spękanych nadproży poddasza poprzez osadzenie nad otworami okiennymi od zewnątrz belek stalowych;

5) naprawę i uzupełnienie tynków zewnętrznych elewacji południowej, północnej i zachodniej budynku;

6) rozbiórkę spękanych kominów oraz istniejących ogniomurów powyżej dachu oraz zerwanie istniejącego pokrycia z papy wraz z obróbkami blacharskimi;

7) odtworzenie kominów i ogniomurów powyżej dachu z cegły pełnej na zaprawie cementowo – wapiennej. Wykonanie ogniomurów do wysokości 30 cm powyżej połaci dachowej. Wymurowanie kominów do wysokości minimum 60 cm powyżej kalenicy dachu;

8) wyrównanie podłoża z desek i wykonanie nowego pokrycia dachu z 2 warstw papy termozgrzewalnej;

9) wykonanie obróbek blacharskich kominów, wywiewek (wraz z ich wymianą), ogniomurów, obrzeży dachu z blachy stalowej ocynkowanej grubości minimum 0,55 mm. Osadzenie nowych rynien i rur spustowych. Wykonanie daszków stalowych nad przewodami wentylacyjnymi kominów, zabezpieczających przed zalewaniem wodami opadowymi,

3. wykonaniu robót budowlanych mających na celu przywrócenie do bezpiecznej eksploatacji pozostałych kondygnacji budynku – Etap III obejmujący:

1) rozbiórkę pozostałości biegów drewnianych i podestów międzypiętrowych schodów, uszkodzonych w wyniku pożaru powyżej parteru budynku;

2) demontaż osmolonych drzwi wejściowych z klatki schodowej i korytarza do lokali mieszkalnych w poziomie I i II piętra oraz strychu budynku;

3) demontaż zniszczonych pożarem i akcją ratunkową okien zewnętrznych na całej wysokości klatki schodowej;

4) skucie tynków wewnętrznych ścian klatki schodowej i korytarzy w poziomie I i II piętra oraz strychu budynku;

5) skucie, oczyszczenie i wypełnienie zaprawą pęknięć na styku ścian poprzecznych i podłużnych klatki schodowej;

6) odtworzenie instalacji elektrycznej;

7) osadzenie konstrukcji biegów i nowych podestów i spoczników;

8) osadzenie nowych okien na klatce schodowej i korytarzach;

9) wykonanie malowania klatki schodowej i korytarzy,

zgodnie z przedłożoną "Ekspertyzą techniczną (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącą stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł., działka nr 47, obręb [...]", w terminie do 31 maja 2016 roku - Etap I; w terminie do 15 grudnia 2017 roku - Etap II i w terminie do 31 grudnia 2018 roku - Etap III.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290).

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Gmina Miejska Ł. w imieniu której działała Administracja Zasobów Komunalnych Ł.– G. podnosząc, iż zakres nałożonych decyzją prac budowlanych przekracza zakres prac koniecznych do uznania, że sporny obiekt jest w należytym stanie technicznym. Nadto zakreślone terminy są nierealne do spełnienia.

Odwołanie wniosła również M. K., która nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem podkreśliła, iż koszty związane z realizacją orzeczonych prac budowlanych, będą niewspółmierne do wartości nieruchomości.

W toku postępowania międzyinstancyjnego, M. K. oraz M. S. zbyły przysługujące im udziały w spornej nieruchomości na rzecz K. T. oraz M. S.. W związku z tym, pismem z dnia 19 lipca 2016 roku organ wezwał obecnych współwłaścicieli nieruchomości do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy podtrzymują odwołanie wniesione przez M. K.

Pismami z dnia 4 sierpnia 2016 roku K. T. oraz M. T. oświadczyli, iż podtrzymują w całości odwołanie akcentując, iż organ nie odniósł się do złożonego przez M. K. pisma z dnia 26 stycznia 2016 roku, w którym podniosła ona, iż nie przyłącza się do wniosku Gminy Miejskiej Ł., związanego z rozłożeniem prac remontowo – budowlanych na poszczególne etapy, ze względu na brak konsultacji z pozostałymi współwłaścicielami.

Przywołaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołań, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nakazał Gminie Miejskiej Ł., K. T. oraz M. S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości w Ł. przy ul. A, polegających na:

1. wykonaniu robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia do bezpiecznej eksploatacji lokali mieszkalnych, usytuowanych na parterze budynku - Etap I obejmujący:

1) rozebranie pozostałości biegów drewnianych i podestu międzypiętrowego schodów uszkodzonych w wyniku pożaru oraz demontaż istniejących ścianek i wyposażenia wc pod schodami;

2) demontaż osmolonych drzwi wejściowych z klatki schodowej i korytarza do lokali mieszkalnych w poziomie parteru oraz drzwi wejściowych do klatki schodowej;

3) skucie wszystkich tynków wewnętrznych ścian klatki schodowej i korytarza w poziomie parteru oraz demontaż starej instalacji elektrycznej podtynkowej w obrębie klatki i korytarza;

4) rozkucie, oczyszczenie i zapełnienie zaprawą cementową pęknięć na styku ścian poprzecznych i podłużnych klatki schodowej w poziomie parteru, wykonanie nowych tyków wewnętrznych ścian klatki schodowej;

5) odtworzenie instalacji elektrycznej w poziomie parteru;

6) odtworzenie pomieszczenia wc ogólnego w poziomie parteru;

7) osadzenie nowych drzwi wejściowych stalowych ocieplonych do budynku i drzwi drewnianych do lokali w poziomie parteru;

8) w miejscu pustki po rozebranym fragmencie schodów klatki schodowej wykonanie sufitu podwieszonego z płyt gipsowo – kartonowej na ruszcie stalowym z izolacją z wełny mineralnej grubości 10 cm na wysokości podciągu w ścianie wewnętrznej budynku;

9) wykonanie malowania klatki schodowej w poziomie parteru,

2. wykonaniu robót budowlanych naprawczych mających na celu zabezpieczenie i wzmocnienie głównych elementów konstrukcyjnych (ścian zewnętrznych nośnych i dachu budynku) - Etap II obejmujący:

1) skucie z elewacji luźnych płatów tynku;

2) rozkucie, oczyszczenie, zazbrojenie rys i pęknięć murów oraz wypełnienie ich zaprawą;

3) wykonanie spięcia ścian ściągami S1 i S3;

4) wzmocnienie spękanych nadproży poddasza poprzez osadzenie nad otworami okiennymi od zewnątrz belek stalowych;

5) naprawa i uzupełnienie tynków zewnętrznych elewacji południowej, północnej i zachodniej budynku;

6) rozbiórka spękanych kominów oraz istniejących ogniomurów powyżej dachu oraz zerwanie istniejącego pokrycia z papy wraz z obróbkami blacharskimi;

7) odtworzenie kominów i ogniomurów powyżej dachu z cegły pełnej na zaprawie cementowo – wapiennej. Wykonanie ogniomurów do wysokości 30 cm powyżej połaci dachowej. Wymurowanie kominów do wysokości minimum 60 cm powyżej kalenicy dachu;

8) wyrównanie podłoża z desek i wykonanie nowego pokrycia dachu z 2 warstw papy termozgrzewalnej;

9) wykonanie obróbek blacharskich kominów, wywiewek (wraz z ich wymianą), ogniomurów, obrzeży dachu z blachy stalowej ocynkowanej grubości minimum 0,55 mm. Osadzenie nowych rynien i rur spustowych. Wykonanie daszków stalowych nad przewodami wentylacyjnymi kominów, zabezpieczających przed zalewaniem wodami opadowymi,

3. wykonaniu robót budowlanych mających na celu przywrócenie do bezpiecznej eksploatacji pozostałych kondygnacji budynku - Etap III obejmujący:

1) rozbiórkę pozostałości biegów drewnianych i podestów międzypiętrowych schodów, uszkodzonych w wyniku pożaru powyżej parteru budynku;

2) demontaż osmolonych drzwi wejściowych z klatki schodowej i korytarza do lokali mieszkalnych w poziomie I i II piętra oraz strychu budynku;

3) demontaż zniszczonych pożarem i akcją ratunkową okien zewnętrznych na całej wysokości klatki schodowej;

4) skucie tynków wewnętrznych ścian klatki schodowej i korytarzy w poziomie I i II piętra oraz strychu budynku;

5) skucie, oczyszczenie i wypełnienie zaprawą pęknięć na styku ścian poprzecznych i podłużnych klatki schodowej;

6) odtworzenie instalacji elektrycznej;

7) osadzenie konstrukcji biegów i nowych podestów i spoczników;

8) osadzenie nowych okien na klatce schodowej i korytarzach;

9) wykonanie malowania klatki schodowej i korytarzy,

zgodnie z przedłożoną "Ekspertyzą techniczną (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącą stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł., działka nr 47, obręb [...]", w terminie do dnia 28 lutego 2017 roku - Etap I; do dnia 31 grudnia 2017 roku - Etap II i do dnia 31 grudnia 2018 roku - Etap III.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w dniu [...] organ powiatowy przeprowadził oględziny na nieruchomości stwierdzając, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny trzykondygnacyjny z poddaszem, usytuowany ścianą szczytową (wschodnią) w granicy z nieruchomością przy ul. B, a ścianą frontową (południową) w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu komunikacyjnego ul. C. Budynek jest wybudowany w systemie tradycyjnym, ściany murowane z cegły, stropy i dach w konstrukcji drewnianej. Na skutek pożaru mającego miejsce w dniu 27 września 2015 roku spaleniu uległa drewniana klatka schodowa usytuowana w północno – zachodnim narożniku budynku, która nie nadaje się do dalszej eksploatacji i może grozić zawaleniem. Kontrola ograniczyła się do oględzin pomieszczeń znajdujących się na parterze, nie można było ocenić uszkodzeń powstałych na wyższych kondygnacjach i w konstrukcji drewnianej dachu ze względu na uszkodzoną klatkę schodową. W poziomie parteru na skutek wysokiej temperatury uległa uszkodzeniu instalacja elektryczna, widoczne są luźne wiszące kable w korytarzu i stopione oprawy oświetleniowe, uszkodzone zostały też okna w klatce schodowej na wszystkich kondygnacjach. Dodatkowo w czasie oględzin na wszystkich elewacjach w narożach okien i w okolicy nadproży stwierdzono występowanie rys i pęknięć ścian zewnętrznych.

W związku z tym, działając w trybie art. 68 Prawa budowlanego, organ powiatowy decyzją z dnia [...], nakazał Gminie Miejskiej Ł., M. S. i M. K., wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł., oraz zarządził:

1) odłączenie wyłączonego z użytkowania budynku od mediów;

2) zabezpieczenie w sposób trwały otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się na parterze wyłączonego z użytkowania budynku przed dostępem osób postronnych;

3) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania;

4) utrzymanie zabezpieczeń w ciągłej sprawności technicznej.

Po analizie zebranego materiału, organ powiatowy powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, tj.: na skutek pożaru spaleniu uległa drewniana klatka schodowa, która nie nadaje się do dalszej eksploatacji może grozić zawaleniem, została uszkodzona instalacja elektryczna, prawdopodobnie uszkodzona została konstrukcja drewniana dachu (na skutek uszkodzenia klatki schodowej dokonano oględzin pomieszczeń parteru i z zewnątrz budynku), widoczne są pęknięcia ścian zewnętrznych w rejonie nadproży, które to uszkodzenia mogą powodować bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 81c ust.2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji zobowiązał Gminę Miejską Ł., M. S. oraz M. K. do przedłożenia, w terminie do dnia 30 października 2015 roku, sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącej stanu technicznego budynku. W dniu 28 października 2015 roku Administracja Zasobów Komunalnych przedłożyła żądaną ekspertyzę.

W dniu 18 listopada 2015 roku wpłynęło do organu stopnia powiatowego pismo Administracji Zasobów Komunalnych z pytaniem, czy po odcięciu w sposób trwały klatki schodowej istnieje możliwość wprowadzenia lokatorów do mieszkań na parterze. W odpowiedzi (pismo z dnia 26 listopada 2015 roku) organ wskazał, iż nie ma możliwości użytkowania mieszkań na parterze, bowiem ze złożonej ekspertyzy wynika jednoznacznie, iż obiekt nie może być eksploatowany ze względu na zagrożenie awarią budowlaną, a w celu doprowadzenia budynku do właściwej sprawności technicznej i umożliwienia dalszej bezpiecznej eksploatacji należy wykonać roboty naprawcze elementów zniszczonych podczas pożaru oraz przeprowadzić remont elementów znajdujących się od dłuższego czasu w niezadowalającym stanie technicznym.

W dniu 4 grudnia 2015 roku Administracja Zasobów Komunalnych Ł.-G. dostarczyła uzupełnione opracowanie pn. Ekspertyza techniczna (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), dotyczące stanu technicznego budynku, z którego wynika, że obiekt znajduje się w średnim stanie technicznym. Część elementów konstrukcyjnych uległa uszkodzeniu, szczególnie na skutek pożaru i prowadzonej akcji gaśniczej, a większość elementów wykończeniowych całkowitemu zużyciu. W obecnym stanie budynek nie może być eksploatowany ze względu na zagrożenie awarią budowlaną, tj. całkowitym zarwaniem schodów. Poza tym budynek wymaga wielu robót wzmacniających i remontowych w obrębie ścian, dachu i elementów wykończeniowych.

W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym organ wydał kwestionowaną w odwołaniu decyzję nakazującą Gminie Miejskiej Ł., M. S. i M. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Jak dostrzegł organ odwoławczy, decyzja została wydana na mocy art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego obejmują sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych m.in. w art. 61 Prawa budowalnego. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. W konsekwencji ten przepis nie może być wykorzystywany do usunięcia innych nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom.

W sprawie organ powiatowy stwierdził, iż budynek po pożarze jest w nieodpowiednim stanie technicznym, dlatego działając w trybie art. 68 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...], nakazał wyłączenie z użytkowania całego budynku, a następnie – na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – zobowiązał Gminę Miejską Ł., M. S. oraz M. K. do przedłożenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącej stanu technicznego budynku. Przedłożone orzeczenie w ww. zakresie wykazało, iż stan techniczny spornego obiektu jest "średni" i w obecnym stanie obiekt nie może być użytkowany.

Jak zaakcentował organ ocena, kto ponosi winę czy odpowiedzialność za zaistniały stan, wyczerpujący dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego, wykracza poza granice właściwości organów nadzoru budowlanego. Intencją art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (w aspekcie przepisów prawa administracyjnego). Prawo dochodzenia odszkodowania przysługuje przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego.

Okoliczność zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego, musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania jej zatem nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie.

W sprawie z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż w celu doprowadzenia budynku do właściwej sprawności technicznej i umożliwienia jego bezpiecznej eksploatacji, należy wykonać roboty naprawcze elementów ziszczonych podczas pożaru oraz przeprowadzić remont elementów, znajdujących się od dłuższego czasu w niezadowalającym stanie technicznym. Roboty budowlane konieczne do wykonania, by przywrócić sporny obiekt do bezpiecznej eksploatacji, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości właścicieli oraz to by jak najszybciej przywrócić lokale mieszkalne na parterze do użytkowania, podzielono na trzy etapy: roboty budowlane niezbędne do przywrócenia do bezpiecznej eksploatacji lokali mieszkalnych, usytuowanych na parterze budynku (I etap), roboty naprawcze, mające na celu zabezpieczenie i wzmocnienie głównych elementów konstrukcyjnych tj. ścian zewnętrznych nośnych i dachu budynku (II etap) oraz roboty mające na celu przywrócenie do bezpiecznej eksploatacji pozostałe kondygnacje budynku (III etap).

Roboty budowlane, konieczne do wykonana w ramach etapu I, mają na celu umożliwienie użytkowania parteru budynku i – jak wskazuje ekspertyza – należy je wykonać w trybie pilnym. Roboty budowlane etapu II mają na celu zapewnienie dalszej wieloletniej bezpiecznej eksploatacji budynku, według ekspertyzy należy je wykonać nie później niż do końca 2017 roku. Natomiast etap III to roboty budowlane polegające na odtworzeniu klatki schodowej i remoncie pozostałych kondygnacji budynku.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż słusznie organ powiatowy – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – nakazał Gminie Miejskiej Ł., M. S. i M. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie wskazanych w ekspertyzie robót budowlanych. Jednakże mając na uwadze fakt, iż w toku postępowania odwoławczego M. K. oraz M. S. zbyły przysługujące im udziały w spornej nieruchomości na rzecz K. T. oraz M. S., oraz z uwagi na treść art. 30 § 4 K.p.a., organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie w całości kwestionowanej decyzji oraz nałożenie stosownych obowiązków na Gminę Miejską Ł., K. T. i M. S.. Ponadto, organ z uwagi na upływ terminu wyznaczonego na wykonanie robót budowlanych z etapu I, wyznaczył również nowe terminy wykonania poszczególnych etapów prac.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że przepis prawa, w żaden sposób nie uzależnia rozstrzygnięcia od możliwości finansowych stron zobowiązanych, dlatego kwestie związane z brakiem środków finansowych lub inne problemy utrudniające lecz nie uniemożliwiające wykonanie obowiązku, nie mogą być uwzględniane przy wyznaczaniu terminu wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Nadto ewentualne ustalenia między współwłaścicielami co do dalszych planów odnośnie nieruchomości również nie mają znaczenia dla sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska Ł.– Zarząd Lokali Miejskich (sygn. akt: II SA/Łd 124/17) oraz K. T. i M. T.(sygn. akt: II SA/Łd 789/16).

Gmina Miejska Ł. w swojej skardze wskazała na naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędy w jego ustaleniu oraz brak dostatecznego uzasadnienia wydanej decyzji, a w konsekwencji:

- brak ustalenia w jakim zakresie budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i jakie prace są niezbędne, by doprowadzić budynek do odpowiedniego stanu technicznego;

- brak ustalenia jakie są możliwości strony oraz stron co do terminu przeprowadzenia prac, braku ustalenia okoliczności, z jakich wynika nieodpowiedni stan techniczny budynku (błędne przypisanie w całości nieprawidłowego stanu technicznego budynku jako konsekwencji pożaru).

2) art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez:

- określenie zbyt krótkiego (niemożliwego do spełnienia) terminu na przeprowadzenie prac budowlanych, oraz

- nakazanie przeprowadzenia prac, których zakres przekracza prace konieczne do uznania, że budynek jest w należytym stanie technicznym oraz jest nieprzystaje do okoliczności z jakich wynikła potrzeba doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie kontestowanej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że rozstrzygając o terminie do realizacji prac organ odwoławczy na nowo wyznaczył terminy na realizację poszczególnych etapów. Termin na wykonanie prac z zakresu Etapu I – podobnie jak poprzedni termin również jest za krótki do przeprowadzenia prac w ramach tego etapu. Organ musi wyznaczyć termin stosowny. W decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego wyznaczonych terminów, nie wiadomo zatem czym kierował się organ wyznaczając takie, a nie inne terminy. Obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy nakazuje tymczasem ustalenie ile czasu jest potrzebne na wykonanie każdej z nakazanych czynności przy uwzględnieniu stopnia ich skomplikowania. Brak uzasadnienia praktycznie uniemożliwia weryfikację toku rozumowania organu.

Ponadto, jako podmiot publicznoprawny, strona skarżąca zobowiązana jest także do stosowania odpowiednich procedur mających na celu wyłonienie wykonawcy prac. Rozstrzygnięcie w zakresie terminu wykonania prac dla każdego etapu powinno uwzględniać obowiązek wyłonienia ich wykonawcy na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych.

Organ uznał, że konieczność ustaleń między współwłaścicielami nie ma znaczenia dla sprawy, z czym strona się nie zgadza, bowiem nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności, zaś wskazane w decyzji prace wykraczają poza granice zwykłego zarządu. W tym stanie współdziałanie właścicieli stanowi warunek przeprowadzenia robót, a termin na ich przeprowadzenie powinien uwzględniać także i tę okoliczność.

Odnosząc się do określonego w decyzji zakresu prac strona podniosła, iż organ w tym zakresie w całości oparł się na dostarczonej przez stronę ekspertyzie technicznej. W odwołaniu strona wskazywała na konieczność wyodrębnienia z ekspertyzy tych prac, które nie są niezbędne do przywrócenia bezpiecznej eksploatacji budynku. Ekspertyza dotyczyła bowiem stanu budynku jako całości i zakres prac w niej wskazanych nie jest równoznaczny z pracami, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Przywołany przepis pozwala na nałożenie obowiązku wykonania prac niezbędnych w zakresie przywrócenia należytego stanu technicznego, co jest równoznaczne ze sprzecznością z przepisami Prawa budowlanego. Organ tymczasem zwyczajnie przepisał wszystkie prace z ekspertyzy, nie pochylając się nad tym, czy rzeczywiście są one niezbędne do usunięcia niebezpieczeństw lub doprowadzają do należytego stanu technicznego. Przykładem tego może być fakt, że organ nakazał m.in. wykonanie malowania klatki schodowej i korytarzy. Tymczasem trudno uznać by tego typu działanie wpisywało się w zakres niezbędnych prac, których obowiązek przeprowadzenia może być nałożony na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Przesłanka wydania decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jaką jest nieodpowiedni stan techniczny, jest nieostra. Przyjmuje się, że odnosić należy ją do obowiązujących przepisów, a organ nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Wobec tego, obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno – budowlanymi.

Prace z zakresu etapu II i III są użyteczne, ale do nakazania ich wykonania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, konieczne jest stwierdzenie, że istnieją konkretne rozbieżności między stanem technicznym budynku a przepisami prawa budowlanego oraz wykazanie, że przeprowadzenie prac z zakresu etapu II i III eliminuje stwierdzone niezgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Tymczasem decyzja nie wskazuje jakie okoliczności powodują, że stan budynku jest nieodpowiedni (i jakie normy techniczno – budowlane nie są dochowane).

W kontekście tego, mimo iż prace w ramach punktu 2 i 3 decyzji (etap II i III) wskazane zostały w ekspertyzie technicznej, to organ nie wykazał, by ich przeprowadzenie było konieczne do dostosowania stanu nieruchomości do obowiązujących przepisów prawa. Prace te wybiegają daleko poza konieczny zakres niezbędny do przywrócenia należytego stanu technicznego. Kontrola organu ograniczyła się jedynie do oględzin pomieszczeń znajdujących się na parterze, co sprawia, że organ nie zapoznał się ze stanem technicznym całego budynku, a jedynie parteru. Prace z etapu II i III dotyczą natomiast wyższych kondygnacji budynku oraz elementów konstrukcyjnych. Zdaniem strony, wykonanie prac z etapu I pozwoli na bezpieczne wykorzystanie parteru budynku i doprowadzi budynek do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Z tego powodu – zdaniem strony – oparcie się wyłącznie na ekspertyzie technicznej, nie stanowi wystarczającej podstawy uzasadniającej przeprowadzenie prac z etapu II i III. Ekspertyza nie stanowi w tym przypadku gotowego rozwiązania, ale powinna podlegać szczegółowej analizie przez pryzmat tego, które prace w niej wskazane są konieczne do doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami prawa budowlanego.

Konieczne jest ponadto dokonanie analizy tego, skąd wynikły wszystkie nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku, gdyż okoliczności te mają istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu nakładanych na właścicieli obowiązków.

K. T. i M. T. w treści skargi wskazali na naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy zamiast uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

2. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i ocenę sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, co spowodowało niewłaściwe przyjęcie, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, a w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzanych nieprawidłowości, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek znajduje się w stanie średnim, odpowiednio zabezpieczonym i nie zagrażającym życiu ani zdrowiu ludzi;

3. przepisu prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwą wykładnię pojęcia nieodpowiedni stan techniczny i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, skutkujące nakazaniem skarżącym usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym i wykonania robót budowlanych wskazanych w treści decyzji;

4. przepisu prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym mimo niewskazania w decyzji podstaw stwierdzenia nieprawidłowości, tj. jakim wymaganiom, wynikających z których przepisów techniczno – budowlanych nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego;

5. przepisu prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 in fine Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie przez organ swoich kompetencji ponad ustawę, wyrażające się w rozłożeniu w czasie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (ustalenie trzech różnych terminów), podczas gdy organ uznając, że obiekt wymaga usunięcia nieprawidłowości, winien wyznaczyć jeden termin, w którym nieprawidłowości powinny zostać usunięte, bez ingerencji w sposób, czas, harmonogram i technologię wykonywania przez zobowiązanych poszczególnych prac naprawczych;

6. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nieustalenie nakładu pracy i czasu niezbędnego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 in fine Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie skarżącym, w sposób dowolny i bez stosownego uzasadnienia, terminów poszczególnych etapów usuwania nieprawidłowości w sprzeczności z zasadami sztuki budowlanej, uwarunkowaniami rynkowymi w branży budowlanej oraz doświadczeniem życiowym, wskazującym na możliwy termin wykonania inwestycji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

W uzasadnieniu autor skargi wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego choć uchylił w całości decyzję organu powiatowego, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności ekspertyzy technicznej budynku, ponownie nałożył na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych przy określeniu nowych terminów wykonania prac. W ocenie skarżących kwestionowana decyzja jest wadliwa, wydana przede wszystkim z naruszeniem art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego i jako taka nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności organowi drugiej instancji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania polegające na wybiórczej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonanie oceny sprzecznej z zasadą swobodnej oceny dowodów w zakresie ustalenia stanu technicznego budynku, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe przyjęcie, że tenże budynek mieszkalny jest w złym stanie technicznym i doprowadziło do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższy zarzut skarżący powiązali z zarzutem nieprawidłowej wykładni pojęcia "nieodpowiedniego stanu technicznego" przy wydawaniu decyzji. Użyte w art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym i brak jego legalnej definicji. Z treści tego przepisu wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do obiektu obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie przez organ określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a określenie "nieodpowiedni" stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny tego obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W takim tylko przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa.

Z załączonej do akt sprawy ekspertyzy wynika, że budynek znajduje się w stanie średnim, odpowiednio zabezpieczonym i niezagrażającym życiu ani zdrowiu ludzi. Jak wskazano w pkt 2.3. ekspertyzy stan techniczny fundamentów jest średni; ściany zewnętrzne znajdują się w średnim stanie technicznym; stan techniczny stropów jest średni; konstrukcja dachu znajduje się w średnim stanie technicznym. Skarżący nie kwestionują ustaleń co do zniszczeń dokonanych wewnątrz budynku wskutek pożaru klatki schodowej, jednak przy ocenie stanu technicznego budynku pod względem konstrukcyjnym obiektowi nie można zarzucić nieodpowiedniego stanu technicznego. Jak stwierdzono w ekspertyzie budynek nie stwarza zagrożenia dla swojej konstrukcji. Ponadto sam ogólny stan budynku również został określony jako średni – w opinii stwierdza się, że na podstawie oględzin, wykonanych odkrywek stropów, ścian i fundamentów stwierdzono, że budynek ogólnie znajduje się w średnim stanie technicznym, co niewątpliwe nie jest tożsame z "nieodpowiednim stanem technicznym", o którym stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Po wtóre, w sprawie żaden z organów nie wskazał norm prawnych, których wymagania zostały naruszone przez ustalony w toku postępowania stan techniczny obiektu, co pozwala na wyprowadzenie wniosku, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w ramach całkowitej dowolności (bez wskazania naruszonych norm prawnych), co łamie kodeksowe zasady praworządności i przekonywania (art. 6 i art. 11 K.p.a.), a także uniemożliwia stronom postępowania zweryfikowanie stanu technicznego obiektu z obowiązującymi normami. Ponadto w decyzji organu nie wymienia się precyzyjnie na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości, a jedynie enumeratywnie wskazuje się prace budowlane podlegające wykonaniu. Powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako podstawę prawną wydanej decyzji organ nie wskazał z jakimi to przepisami techniczno – budowlanymi utożsamia nieodpowiedni stan techniczny budynku. Tymczasem, jeżeli w ocenie organu spełniły się przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to na organie spoczywał obowiązek wykazania, w jaki sposób ustalony stan techniczny obiektu narusza normę prawa i w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości mają zostać usunięte. Realizacji tego wymogu nie stanowi natomiast nałożenie na adresata decyzji obowiązku polegającego na wykonaniu "robót określonych w ekspertyzie technicznej".

W dalszej kolejności skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 in fine Prawa budowlanego organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin tego obowiązku. Celem usunięcia nieprawidłowości jest przywrócenie stanu technicznego budynku jako całości do stanu spełniającego zasady użytkowania określone w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji zobowiązał właścicieli budynku do wykonania prac w trzech niezależnych od siebie etapach, wyznaczając do ukończenia każdego z nich odrębne terminy. W ocenie skarżących, taka treść decyzji stanowi nieuprawnione rozszerzenie przez organ swoich kompetencji. W razie ustalenia przez organ, że obiekt wymaga usunięcia nieprawidłowości decyzja powinna obejmować wskazanie stwierdzonych nieprawidłowości i ostateczny termin na ich wykonanie oraz przystosowanie obiektu do wymogów decyzji. Rozkładanie obowiązku przeprowadzenia prac na trzy etapy stanowi nieuprawnioną ingerencję w sferę decyzyjności właścicieli co do wyboru sposobu i kolejności prowadzenia prac, a tym samym w wykonywanie przez nich uprawnień właścicielskich. Sfera ingerencji decyzji w powyższe prawo powinna ograniczać się wyłącznie do nakazania usunięcia nieprawidłowości w jednym, możliwym do spełnienia, terminie wykonania obowiązku.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozłożenie przez organ prac na poszczególne etapy nie jest wynikiem konieczności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jako takich, ale podyktowane jest koniecznością przywrócenia do bezpiecznej eksploatacji lokali mieszkalnych, usytuowanych na parterze budynku (etap I), zabezpieczenia i wzmocnienia głównych elementów konstrukcyjnych budynku (etap II) i w końcu wykonaniu robót mających na celu przywrócenie do bezpiecznej eksploatacji pozostałych kondygnacji (etap III). Wyznaczenie współwłaścicielom poszczególnych etapów nie znajduje wytłumaczenia, choć – jak wskazuje organ –podyktowane zostało ograniczonymi możliwościami właścicieli oraz tym, aby jak najszybciej przywrócić lokale mieszkalne na parterze do użytkowania (str. 10 uzasadnienia). Tym samym celem wydania decyzji nie było usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku jako takiego, ale przede wszystkim umożliwienie skorzystania z jego parteru, o co wnosił drugi ze współwłaścicieli, tj. Gmina Miejska Ł. z powodów motywowanych chęcią jak najszybszego wprowadzenia lokatorów do części mieszkań na parterze budynku. Stanowisko organu nadzoru co do rozłożenia prac na etapy jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem w innym miejscu uzasadnienia wskazuje się, że przepisy prawa w żaden sposób nie uzależniają rozstrzygnięcia organu (i wydania decyzji) od możliwości finansowych stron zobowiązanych, a tym samym kwestie związane z brakiem środków finansowych lub inne problemy utrudniające lecz nie umożliwiające wykonanie obowiązku nie mogą być uwzględniane przy wyznaczaniu terminu wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących takie rozstrzygnięcie organu jest nieuzasadnioną i nieznajdującą podstawy prawnej ingerencją w sferę prawa własności współwłaścicieli budynku.

Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika czym organ kierował się przy wyznaczaniu takiego a nie innego terminu wykonania prac. W ocenie skarżących wyznaczenie terminu pierwszego etapu na dzień 28 lutego 2017 roku nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i stoi w sprzeczności z zasadami sztuki budowlanej oraz uwarunkowaniami rynkowymi w branży budowlanej. Organ nie ustalił wymiaru czasu pracy niezbędnego do wykonania prac w poszczególnych etapach, dowolnie określając ich terminy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie w treści decyzji.

W konkluzji autor skargi wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2017 roku Sąd – na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Łd 789/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 124/17, celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując iż sprawa będzie prowadzona pod sygn. akt II SA/Łd 789/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i orzekająca w sprawie nakazując skarżącym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych w określonym terminie.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z zacytowanego przepisu wynika, że możliwość nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 66 Prawa budowlanego powiązana jest z nieprawidłowościami, powstałymi w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego, czy też estetycznego budynku. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 688/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa bliżej treści merytorycznej decyzji, stanowiąc jedynie, że powinna ona dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym, że celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, zadaniem organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Jednocześnie decyzja powinna dokładnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 2004 roku, sygn. akt: IV SA 2590/03 i z dnia 14 marca 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 4403/03). Podstawę rozstrzygnięcia organu powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ale koniecznym elementem dowodowym będzie też ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania może żądać przedstawienia takiej ekspertyzy w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Komentowany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, czyli zachowania obiektów budowlanych w stanie niepogorszonym, niezmienionym. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 września 2008 roku, sygn. akt: II OSK 1102/07 i z dnia 5 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1980/09; wyrok NSA w Katowicach z dnia 24 stycznia 2003 roku, sygn. akt: II SA/Ka 1147/01).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy dostrzec, iż obiekt budowlany objęty prowadzonym postepowaniem strawił pożar, w wyniku którego spaleniu uległa drewniana klatka schodowa. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wszczął postępowanie w sprawie, w toku którego przeprowadził w obiekcie budowlanym oględziny, ale z uwagi na znaczne spalenie klatki schodowej oględzinom poddano wyłącznie parter obiektu. W konsekwencji organ decyzją z dnia [...] nakazał ówczesnym właścicielom budynku wyłączenie go z użytkowania w całości, odłączenie mediów i zabezpieczenie budynku. Postanowieniem z tej samej daty organ zobowiązał ówczesnych właścicieli obiektu do przedłożenia w określonym terminie, sporządzonej przez uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego obiektu wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Opierając się na złożonej przez jednego ze współwłaścicieli ekspertyzie technicznej organ pierwszej instancji nałożył na współwłaścicieli obowiązek wykonania robót budowlanych w niej określonych. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania współwłaścicieli, uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł w sprawie. Orzeczenie reformatoryjne organu drugiej instancji ograniczało się do zmiany podmiotów, na które zostały nałożone obowiązki (wskutek zbycia w toku postepowania międzyinstancyjnego części nieruchomości) i wydłużenia terminów realizacji poszczególnych etapów prac (wskutek częściowego upływu tych terminów w toku postępowania międzyinstancyjnego).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i ustalenia ekspertyzy technicznej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że organ powiatowy – z uwagi na stan techniczny klatki schodowej po pożarze – nie przeprowadził oględzin w budynku. Oględziny te jednak z uwagi na stan techniczny obiektu obejmowały tylko parter budynku. Jednocześnie organ powiatowy nałożył na współwłaścicieli obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W efekcie organy obu instancji w zakresie określenia obowiązków obciążających współwłaścicieli były zgodne nakładając na współwłaścicieli obowiązki wymienione w złożonej przez nich ekspertyzie technicznej. Ekspertyza techniczna, co należy zaakcentować, została przygotowana na zlecenie współwłaścicieli lub współwłaściciela i – co niemniej istotne – została opracowana przez osobę posiadającą stosowne w tym zakresie uprawnienia. Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego – możliwości kwestionowania treści tej opinii są ograniczone. Lektura akt administracyjnych, w szczególności uzasadnienia, pozwala stwierdzić, że organy obu instancji dokonały oceny wartości dowodowej tejże ekspertyzy technicznej, a wobec nie stwierdzając w niej istotnych uchybień czy braków, podzieliły stanowisko w niej zapisane w zakresie prac niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czemu dały wyraz w treści kwestionowanych decyzji. Z tego powodu zarzuty podniesione w skardze odnoszące się do tej kwestii, jako nieuzasadnione, nie mogły oprzeć się krytyce. W szczególności, oczywistym jest, że po zakończeniu remontu zazwyczaj – celem doprowadzenia budynku także do należytego wyglądu estetycznego – prowadzi się jego malowanie.

Zastosowana w sprawie wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – wbrew twierdzeniom K. T. i M. S. – nie może być skutecznie kontestowana.

Także na uwzględnienie nie zasługują argumenty związane z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia w jakim zakresie budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i jakie prace należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym – w świetle dokumentacji załączonej do akt – nie ulega najmniejszej wątpliwości. Natomiast to sporządzona na zlecenie współwłaścicieli obiektu ekspertyza techniczna miała odpowiadać na pytanie jakie prace są niezbędne do wykonania celem doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Z tych powodów Sąd nie podziela wskazanych argumentów skargi.

W obliczu tego, że obiekt niewątpliwie jest w złym stanie technicznym i wobec tego, że potwierdza to ekspertyza techniczna określająca prace niezbędne do wykonania, nie można podzielić zarzutu skargi K. T. i M. S. związanego z niewskazaniem w decyzji podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości (tj. jakim wymaganiom określonym w przepisach techniczno – budowlanych nie odpowiada stan techniczny obiektu). Wymienianie określonych przepisów w decyzji – w obliczu ustaleń poczynionych w sprawie i wobec treści ekspertyzy technicznej – nie jest konieczne.

W dalszej kolejności należy podkreślić, że koniecznym elementem decyzji, wynikającym wprost z treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jest określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku, którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi nadzoru budowlanego. Organ, uwzględniając realia konkretnej sprawy, powinien wyznaczyć stosowny termin wykonania nałożonych obowiązków. Przy nałożeniu wielu różnych obowiązków nie można wykluczyć, że dla każdego z nich bądź poszczególnych grup obowiązków celowe będzie wyznaczenie różnych terminów wykonania. Termin ten jest terminem o charakterze procesowym, co oznacza, że na uzasadniony wniosek adresata decyzji może być przedłużony (por. A. Despot – Mładanowicz. Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane. 2016. Lex).

Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji w decyzji określił oddzielnie terminy dla każdego z etapów prac niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy natomiast uwzględniwszy to, że terminy te w toku postepowania międzyinstancyjnego w częściowym zakresie ekspirowały, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając w sprawie, zmienił terminy wykonania poszczególnych etapów prac. Gdy określony w decyzji termin okaże się niewystarczający, strona ma prawo skierować do organu wniosek o jego zmianę, dlatego wszystkie zarzuty związane z jego określeniem nie mogą zyskać uznania. Dostrzec należy, że pierwszy etap prac obejmujący prace najbardziej pilne, powinien być wykonany do dnia 28 lutego 2017 roku, drugi do dnia 31 grudnia 2017 roku, a trzeci do dnia 31 grudnia 2018 roku. Termin wykonania najpilniejszych prac obejmował okres półroczny, co uwzględniając zakres prac zaliczonych do tego etapu, nie jest terminem krótkim. Podzielenie prac wynika z ekspertyzy technicznej i – zdaniem Sądu – określenie oddzielnych terminów dla każdego etapu nie jest błędem organu. Wręcz przeciwnie określenie oddzielnych terminów dla każdego etapu prac jest wyrazem uwzględnienia interesów podmiotów zobowiązanych do ich wykonania. W zakresie określenia terminu realizacji poszczególnych etapów prac nie można także organom zarzucić naruszenia art. 7, art. 77, czy art. 80 K.p.a. Kwestia ta, wobec określenia dość odległych terminów, nie wymagała podejmowania szczególnych czynności dowodowych, czy też szerszego uzasadnienia.

Okoliczność, że jednym ze współwłaścicieli budynku jest gmina, którą obowiązują procedury zamówień publicznych nie ma istotnego znaczenia, bowiem nawet w dyspozycji takiego podmiotu jak gmina muszą pozostawać minimalne rezerwy budżetowe i tryby przyspieszone celem wykonywania pilnych prac (być może także we własnym zakresie).

Wbrew twierdzeniom skargi K. T. i M. S. w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wręcz przeciwnie takie rozstrzygnięcie zyskuje uznanie gdy uwzględni się okoliczność zmiany części współwłaścicieli nieruchomości w toku postępowania międzyinstancyjnego, zatem zmiany osób, na które organ pierwszej instancji nałożył obowiązki. A ponadto także gdy uwzględni się, że w toku postepowania międzyinstancyjnego termin robót budowlanych w ramach pierwszego etapu prac w znacznej części ekspirował. Zdaniem skarżących, organ drugiej instancji, zamiast uchylając decyzję pierwszej instancji i orzec w sprawie, powinien umorzyć postępowanie. Strona jednak nie wyjaśniła gdzie upatruje bezprzedmiotowości postepowania, a Sąd badając legalność decyzji nie dopatrzył się ku temu podstaw.

Ponadto wymienieni skarżący zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. powiązali ze wskazaniem, że stan techniczny budynku jest średni. Jednak dostrzec wypada, że stan budynku średni odnosi się do stanu w ogóle, a nie do zniszczeń po pożarze, które wykluczają użytkowanie budynku i niewątpliwie wymagają naprawy.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

ms