Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1570/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art  33 ust 1 art 34 ust 3 pkt 1 art 28 ust 2 w zw. z art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 817/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr 2 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 817/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr 2.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr 2 będącej częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]" na działkach nr [...] obręb [...], gmina [...].

Na wniosek S.L. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r.

W wyniku powyższego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., podnosząc, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej powyższą decyzją oraz iż wnioskodawca nie wskazał dowodów w sprawie, które okazały się fałszywe oraz nie podał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji.

Na skutek wniesionego przez S.L. odwołania decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Wojewody Starosta [...] nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności. Wprawdzie z treści wniosku wynika, że podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże wyjaśnienia wymagają pozostałe okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania podnoszone przez stronę. Wnosząc o wznowienie postępowania wnioskodawca wskazał bowiem także jako przesłankę wznowienia okoliczność, zgodnie z którą dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, podając przy tym jednocześnie jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. W związku z tym obowiązkiem organu było wyjaśnić tę kwestię i wezwać wnioskodawcę do dokładnego określenia przedmiotu wniosku.

Ponadto, zdaniem Wojewody, Starosta [...] w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w art. 149 k.p.a. Organ nie ustalił bowiem terminu w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Kwesta ta winna zatem zostać ustalona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego Wojewoda uznał, że Starosta [...] niewystarczająco przeanalizował czy wnioskodawca posiada przymiot strony w tej sprawie. Wskazując na przepisy art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy, organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni wiatrowej nr 2 na ww. działkach. Co istotne elektrownia nr 2 jest częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]". Mając zatem na uwadze powyższe organ architektoniczno-budowlany winien ze szczególną wnikliwością prowadzić postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest wyjaśnienie posiadania przymiotu strony przez odwołującego. Tymczasem organ pierwszej instancji nie zebrał całego materiału w sprawie i dostatecznie go nie rozważył. Zdaniem Wojewody organ pominął przy analizie wskazywaną przez wnioskodawcę działkę nr [...]. Co istotne obszar oddziaływania obiektu wyznacza się w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem organ pierwszej instancji określając obszar oddziaływania inwestycji, dokonał m.in. porównania treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, gdzie określono działki objęte zamierzeniem budowlanym z działkami wskazywanymi przez wnioskodawcę. Taki sposób ustalania obszaru oddziaływania inwestycji jest niedopuszczalny. Dalej organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest częścią większego zamierzenia budowlanego – budowa zespołu 20 elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową, światłowodową, dróg dojazdowych oraz stacji elektroenergetycznej [...]. Zatem organ pierwszej instancji winien był dokonać analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego obejmującego wszystkie planowane do realizacji elektrownie wiatrowe (wraz z infrastrukturą towarzyszącą), dla oceny legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Starosty [...].

Nadto zdaniem Wojewody zebrany materiał dowodowy jest niekompletny. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że wnioskodawca istotnie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na które wskazuje w podaniu z dnia 10 września 2013 r., co uniemożliwia organowi odwoławczemu weryfikację posiadania przez odwołującego tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Brak jest także wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr XLII/130/06 z dnia 11 kwietnia 2006 r. dla wskazywanych przez wnioskodawcę działek. Brak tego dokumentu nie pozwala ustalić funkcji, przeznaczenia i sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, co z uwagi na przedmiot zamierzenia nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić czy którakolwiek z działek należących do wnioskodawcy, a przeznaczona dla zabudowy mieszkaniowej, znajduje się w zasięgu dźwięku pracującej elektrowni. Brak jest także mapy (sporządzonej w odpowiedniej skali, przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia) przedstawiającej w sposób czytelny analizę akustyczną dźwięku pracującej siłowni wiatrowej oraz pozostałych elektrowni wiatrowych, mających tworzyć zespół elektrowni wiatrowych "[...]" z uwzględnieniem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego, co także nie pozwala w sposób niebudzący wątpliwości bezsprzecznie określić położenia elektrowni wiatrowych względem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła [...] sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 3 pkt 3 i art. 33 ust. 1 oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 149, art. 148 § w zw. z art. 149 § 3, art. 107 § 1, art. 7 i art. 77 § 1, art. 8, art. 80 w zw. z art. 8 i art. 107 § 3.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż jego zdaniem organ odwoławczy trafnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. wyjaśnienia zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., przeprowadzenia postępowania wstępnego o jakim mowa w art. 149 k.p.a. oraz ponownego przeanalizowania, czy odwołujący posiada przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak powyższych wyjaśnień uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Dalej Sąd wskazał, że w złożonym wniosku S.L. wskazał na trzy przesłanki wznowienia, a mianowicie z pkt 1, pkt 4 i pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. Każda z tych przesłanek powinna była zostać oceniona przez organ w sposób należyty i w stosunku do każdej z nich powinno zostać przeprowadzone wnikliwe postępowanie wyjaśniające, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji w sytuacji niewyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy stanowi o uchybieniu regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a.

W ocenie Sądu trafnie także wskazano, że Starosta [...] nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w art. 149 k.p.a. Wyjaśniając powyższe Sąd podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji takich wstępnych ustaleń nie poczynił. To prowadzi do wniosku, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien będzie bezsprzecznie ustalić, kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie oraz kiedy dowiedział się o wskazywanych przez niego okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Nadto Sąd podkreślił, że jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), czyli zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce jedynie wtedy, gdy nie budzi wątpliwości, że wnoszący podanie nie jest stroną.

Zdaniem Sądu wydanie przez organ administracji postanowienia o wznowieniu postępowania nie wyklucza badania przez ten organ, czy wniosek o wznowienie postępowania spełnia warunki formalne określone w k.p.a. W sytuacji zaś, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie istnienia negatywnych przesłanek wznowienia postępowania musi skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd zaznaczył, że brak jest w tym zakresie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Decyzja pierwszoinstancyjna ogranicza się jedynie do przytoczenia przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, ale bez jakiejkolwiek oceny, czy działki należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Za niedopuszczalne Sąd uznał tylko wskazywanie, iż żadna z działek nr [...] których właścicielem jest wnioskodawca nie występuje w treści decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., co świadczy o tym, że na działkach wnioskodawcy nie jest planowana inwestycja, oraz że oś wieży elektrowni wiatrowej nr 2 jest odległa od najbliższej działki nr [...] obręb [...] o ok. 290 m i łopaty wiatraka o długości 50 m nie będą omiatały terenu żadnej z działek wnioskodawcy. Takie zaś ustalenia doprowadziły do stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Nadto, w ocenie Sądu, za brakiem przymiotu strony wnioskodawcy nie przemawia to, że działki nr [...], których właścicielem jest wnioskodawca, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są symbolem R, tzn. są terenami niezainwestowanymi, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, zaś rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie normuje poziomu hałasu dla terenów upraw polowych.

Wskazując na pojmowanie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane Sąd zauważył, że analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są zatem kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Aby właściwie ocenić, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, organ pierwszej instancji winny był zatem ustalić usytuowanie należących do niego nieruchomości względem projektowanej elektrowni wiatrowej, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić jak nieruchomości należące do ww. mogą być zabudowane zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie należało ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek, przy czym organ miał obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek należących do wnioskodawcy, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek S.L. Nadto Sąd zauważył, że na sposób rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" nie pozostaje bez wpływu fakt, że dane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako znacząco oddziaływujące na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Budowa zespołu elektrowni wiatrowych (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) niewątpliwie do takich przedsięwzięć należy. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji określonej jako "Zespół Elektrowni Wiatrowych <[...]> – Elektrownia Wiatrowa nr 2". Przedmiotem zaś tego opracowania jest projekt architektoniczno-budowlany elektrowni wiatrowej (oznaczonej jako Elektrownia Wiatrowa nr 2) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wchodzącej w skład zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą Zespół Elektrowni Wiatrowych "[...]". Sąd dodał także, że w aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], którą Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]" o łącznej mocy 75 MW w gminie [...]. Załączniki do tej decyzji stanowią: charakterystyka przedsięwzięcia oraz wykaz działek lokalizacji inwestycji i działek, na które oddziaływać będzie inwestycja, jednakże brak jest ich w przekazanych aktach sprawy. A zatem dla ustalenia, czy wnioskodawca jest stroną postępowania zakończonego sporną decyzją zezwalającą na budowę elektrowni wiatrowej nr 2 konieczne było rozstrzygnięcie, czy nieruchomości należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania całej inwestycji, tj. Zespołu Elektrowni Wiatrowych "[...]". Brak rozważań w powyższym zakresie stanowi również naruszenie procedury administracyjnej, tj. przepisów art. 7 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji winien ustalić czy planowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na działki wnioskodawcy. Organ powinien również mieć na uwadze, że określenie "oddziaływanie" odnosi się też do miejsc, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm wynikających z przepisów prawa. A zatem organ winien ustalić jakie działki należą do wnioskodawcy, gdzie i w jakiej odległości od terenu objętego inwestycją są położone, jak mogą być zagospodarowane (zabudowane). Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń organ ten spowodował, że nie mógł na tym etapie postępowania jednoznacznie ustalić czy należące do wnioskodawcy działki znajdują się, czy też nie, w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zasadnie także Wojewoda wskazał, że Starosta bezpodstawnie pominął działkę nr [...].

Odnosząc się zaś do zarzutów inwestora Sąd uznał je za bezzasadne, co uzasadnił w treści zakwestionowanego orzeczenia. Sąd ten wskazał m.in., że w niniejszej sprawie zamiarem inwestora jest realizacja zamierzania polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, a nie tylko jednej elektrowni wiatrowej nr 2 (jednego "wiatraka"). Taki zamiar wynika chociażby z przytoczonej wyżej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Racjonalne uzasadnienie dla budowy zespołu elektrowni wiatrowej ma związek z podłączeniem z tym obiektem linii kablowej oraz światłowodowej. W konsekwencji Sąd przyjął, że poddana etapowaniu całość zamierzenia budowlanego obejmuje budowę kilkudziesięciu (20) obiektów budowlanych stanowiących elektrownie wiatrowe w przedstawionym wyżej znaczeniu wraz z linią elektroenergetyczną, światłowodem i drogami dojazdowymi. Tym samym Sąd nie podzielił sprzeciwu strony skarżącej wobec poglądu, że mogąca samodzielnie funkcjonować elektrownia wiatrowa jest jedynie częścią całości na którą składa się m.in. linia elektroenergetyczna i droga dojazdowa, gdyż każde ze wskazanych może funkcjonować samodzielnie. Linia elektroenergetyczna czy też światłowód mogą samodzielnie funkcjonować, ale elektrownia wiatrowa ("wiatrak"), aby spełniać swoją funkcję, już nie. Nie wykluczając zatem w przypadku budowy zespołu elektrowni wiatrowych dopuszczalności etapowania takiego zamierzenia, np. w postaci budowy kilku elektrowni wiatrowych, Sąd zauważył, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę powinien obejmować także niezbędną dla wydzielonej części infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności budowę linii kablowej oraz światłowodowej.

Podsumowując powyższe Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany, dokonując analizy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, uwzględnić całe zamierzenie budowlane, tj. zespół elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową, światłowodową oraz drogami dojazdowymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – [...] sp. z o.o. zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie faktu, że działki wnioskodawcy nr [...] znajdują się na terenach określonych literą R w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr XLII/130/06 z dnia 11 kwietnia 2006 r., co oznacza, że zgodnie z załącznikiem nr 25 do tejże uchwały i zapisem § 5 pkt XXV ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na tych terenach ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, co z kolei sprawia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane;

b) naruszenie przepisu art. 3 pkt 3 i art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że elektrownia wiatrowa jest budowlą wraz z instalacjami i urządzeniami, a w konsekwencji do uznania, że linie kablowe wraz z liniami światłowodowymi muszą stanowić element składowy elektrowni wiatrowej;

c) naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu w przypadku jednej elektrowni wiatrowej jest tożsamy z obszarem oddziaływania całej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, że wnioskodawcy może przysługiwać przymiot strony;

2. przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) powoływaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na własne orzeczenia nieprawomocne zakwestionowane przez skarżącą w innym postępowaniu, dokonaniu wywodów bez znaczenia w niniejszej sprawie, nie odnoszących się do stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia, jak również błędne ustalenia stanu faktycznego, przez co Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

b) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, "gdyż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. winno zostać stwierdzone, iż skarga podlega oddaleniu, stąd orzekanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. było nieprawidłowe".

Mając na uwadze powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na uzasadnienie ww. podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. skarżąca Spółka sprostowała wnioski końcowe skargi kasacyjnej w ten sposób, że wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona usprawiedliwiona.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania wobec decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą ten organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr 2 będącej częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]" na działkach nr [...] obręb [...], gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego, który zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ww. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił zaś sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Ta podstawa materialnoprawna została uznana za właściwą w zaskarżonym wyroku, bowiem decyzja pierwszoinstancyjna, jak trafnie wywiedziono w motywach kwestionowanego orzeczenia, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna w żadnym wypadku nie zakwestionowała odpowiednim zarzutem prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Natomiast zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy ocena legitymacji procesowej S.L. powinna być dokonywana w kontekście oddziaływania całego zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...], czy wyłącznie inwestycji, której dotyczy konkretne pozwolenie na budowę, czyli inwestycji stanowiącej jeden z jego etapów. Zdaniem bowiem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane został niewłaściwie zastosowany, gdyż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w przypadku budowy jednej elektrowni wiatrowej obszar oddziaływania obiektu budowlanego jest tożsamy z obszarem oddziaływania całego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podnieść, że w świetle art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co do zasady pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie do wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla całego zamierzenia budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Podkreślić przy tym należy, że projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie bez powodu ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że projekt ten powinien przedstawiać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz sieci uzbrojenia terenu ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z tego wynika, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Zasadne było więc stanowisko Wojewody, zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, według którego to, czy S.L. był legitymowany do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę jednego z obiektów budowlanych, w tym wypadku wskazywanej wyżej elektrowni wiatrowej nr 2 wchodzących w skład zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...], powinno być oceniane z uwzględnieniem oddziaływania całego tego zamierzenia, a nie jednego z jego etapów. Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jest zgodny z prawem.

Niemniej należy stwierdzić, że niezasadny był też zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż w skardze kasacyjnej doszło przy przytaczaniu tej podstawy kasacyjnej do oczywistej omyłki, gdyż zapewne chodzi o art. 33 ust. 1, a nie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Co do zasady nie można kwestionować, iż zarówno elektrownia wiatrowa jak i instalacje techniczne dla jej obsługi jako obiekty liniowe odpowiadają definicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, wymagają więc przed ich realizacją uzyskania pozwolenia na budowę. Tak też stało się w tej sprawie i skarżąca kasacyjnie Spółka nie neguje potrzeby uzyskania w tym zakresie pozwolenia na budowę. Stąd też nie można mówić o naruszeniu art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy robót niewymagających pozwolenia na budowę. Należy także podkreślić, że argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do których nawiązuje wskazany zarzut kasacyjny, stanowią element szerszych wywodów Sądu pierwszej instancji na temat legitymacji strony w niniejszym postępowaniu, ocenianej, jak już była o tym mowa, z uwzględnieniem oddziaływania całej planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nieruchomości nieograniczonej zatem wyłącznie do pojedynczej elektrowni wiatrowej, będącej przedmiotem sprawy o pozwolenie na budowę. Tym samym niesporne jest to, iż nawet dopuszczając budowę jednej elektrowni wiatrowej jako etapu szerszego zamierzenia inwestycyjnego organ powinien brać również pod uwagę niezbędną infrastrukturę techniczną i cały zamiar inwestora, niezależnie od tego na jakim etapie postępowania takiego zamierzenia wydawane są kolejne decyzje.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, polegającego na zignorowaniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim wyłącza możliwość zabudowy działek będących własnością S.L. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wspomnianego art. 87 ust. 2 Konstytucji, ponieważ nie odmówił planowi zagospodarowania przestrzennego rangi prawa miejscowego. Ponadto wypada podkreślić, że ewentualne ograniczenia w zabudowie działki S.L spowodowane budową planowanej elektrowni wiatrowej nie są jedynymi możliwymi ograniczeniami, jakie mogą powstać w związku z tą budową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu ocenia się, dla potrzeb wyznaczenia obszaru oddziaływania tego obiektu, na podstawie przepisów odrębnych, do których należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zawierający ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 tej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowała zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Spółki uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest możliwe do skontrolowania, ponieważ Sąd powołuje się w nim na własne nieprawomocne orzeczenia i prowadzi wywody bez znaczenia dla sprawy, jak również błędnie ustala stan faktyczny w niniejszej sprawie. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy przede wszystkim dlatego, że – jak już powiedziano – zasadniczy motyw rozstrzygnięcia Wojewody oraz Sądu pierwszej instancji okazał się zasadny. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd nie jest akceptowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przypisać wady konstrukcyjne oraz że z tego względu wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może zatem być prowadzona w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, ani też zarzucać błędne rozstrzygnięcie sprawy wskutek błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania.

Podsumowując należy uznać, że zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej, o czym wyżej była mowa. Trzeba bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niedostatecznie wyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne już tylko z powodów formalnych, tj. konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wypełnienia przez stronę przesłanek warunkujących skuteczne wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przystąpienie przez organ administracji do etapu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. wymaga m.in. wcześniejszego ustalenia zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz jednoznacznego wskazania przez wnioskodawcę nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, jeżeli wniosek wskazuje na podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotne jest też, co zauważono na wstępie, że skarżąca w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. i zasadnie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.