Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1300/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. S. kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. A. K., jest decyzja Wojewody (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] października 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako parcele gruntowe pgr l. kat [...] o pow. 0.0259 ha i pgr. l. kat. [...] o pow. 0.0263 ha obj. Lwh [...], objęte decyzją wywłaszczeniową wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 1965 r. (organy błędnie, jako miesiąc wydania przedmiotowej decyzji wskazują "luty").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] znak: [...] z dnia [...] listopada1965 r. ( wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa parcele gruntowe pgr l.kat [...] o pow. 0.0259 ha i pgr. l.kat. [...] o pow. 0.0263 ha obj. Lwh [...] od kw [...] Sądu Powiatowego w [...] i pgr. l.kat. 2361/2 o pow. 0.0209 ha obj. Lwh [...] stanowiące własność hipoteczną D. B. S. nieznanej z miejsca pobytu. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 1994 r., sygn. akt [....] Sąd Rejonowy [...] stwierdził nabycie spadku po D. S. na rzecz A. S.. Natomiast skarżąca nabyła spadek po A. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt. [...].

Prezydent Miasta stwierdził, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o wypłatę odszkodowania, gdyż odszkodowania skutecznie dochodzić może wyłącznie osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, gdyż prawo to nie podlega dziedziczeniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwie ich zastosowanie i uznanie, że na kanwie przedmiotowej sprawy następca prawny byłego wywłaszczonego właściciela pod tytułem uniwersalnym - nie jest uprawniony do ubiegania się o wypłatę odszkodowania i takie prawo przysługuje tylko i wyłącznie osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, ponieważ prawo to podlega dziedziczeniu, a jest wręcz przeciwnie i wbrew stanowisku Prezydenta Miasta, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów dziedzicom byłych właścicieli, którzy zostali wywłaszczeni, przysługuje prawo do otrzymania słusznego odszkodowania, a w rezultacie powyższego doszło do naruszenia art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie nie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe i w rezultacie Prezydent Miasta nie był uprawniony do wydania decyzji dotyczącej umorzenia postępowania, ponieważ skarżąca jako następczyni prawna byłego wywłaszczonego właściciela nieruchomości - jest uprawniona do otrzymania odszkodowania, co w rezultacie powinno prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie decyzji umarzającej postępowanie;

2) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak powołania w podstawie prawnej decyzji oraz szczegółowo w jej uzasadnieniu konkretnego ustępu art. 128 u.g.n., co wskazuje na to, że organ administracji publicznej opierając się na wewnętrznie różnych normach prawnych określających kilka przypadków uzasadniających przyznanie i ustalenie odszkodowania, rozpoznał sprawę - następnie wydając decyzję administracyjną odnoszącą się do odmiennego stanu faktycznego - w ten sposób udowodniające brak należytego rozpoznania sprawy po stronie Prezydenta Miasta i skutkujące wydaniem bezprzedmiotowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że bezspornym jest, iż skarżąca nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia, tj. nie była osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n.

Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Spadkobranie w zakresie praw o charakterze publicznoprawnym wymaga wyraźnej podstawy prawnej, a takowej w przepisach u.g.n. brak, co skutkuje niemożnością przyjęcia, iż publicznoprawne roszczenie o odszkodowanie przechodzi na spadkobierców.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwie ich zastosowanie i uznanie, że na kanwie przedmiotowej sprawy następca prawny byłego wywłaszczonego właściciela pod tytułem uniwersalnym - nie jest uprawniony do ubiegania się o wypłatę odszkodowania i takie prawo przysługuje tylko i wyłącznie osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, ponieważ prawo to nie podlega dziedziczeniu, a jest wręcz przeciwnie i wbrew stanowisku Wojewody, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów dziedzicom byłych właścicieli, którzy zostali wywłaszczeni, przysługuje prawo do otrzymania słusznego odszkodowania, a w rezultacie powyższego uchybienia doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta dotyczącej umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie nie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe i w konsekwencji Wojewoda nie był uprawniony do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania, ponieważ skarżąca jako następczyni prawna byłego wywłaszczonego właściciela nieruchomości ma prawo do otrzymania odszkodowania (o czym świadczy treść decyzji wywłaszczeniowej odnoszącej się do faktu zgłoszenia się po wypłatę odszkodowania do właściwego urzędu), co w rezultacie powinno prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie decyzji kończącej postępowanie z powodów formalnych,

2) art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy - chociaż rzeczony przepis dotyczy przede wszystkim odszkodowania w zakresie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a nie stricte bezpośredniego i całościowego wywłaszczenia, co umknęło nie tylko Wojewodzie, ale również Prezydentowi Miasta i doprowadziło do uargumentowania oraz uzasadnienia zaskarżanego rozstrzygnięcia - przytoczeniem po raz wtóry (sprawy o sygn. akt I OSK 740/19, I OSK 993/19) jak i po raz pierwszy (sprawy o sygn. akt: I OSK 352/17, I OSK 4191/18) stanowisk NSA oraz WSA w Krakowie (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 480/19), które nie odnoszą się do meritum rzeczonego postępowania - tylko do stanów faktycznych obejmujących swoim zakresem odszkodowanie za ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a zatem Wojewoda powielając błędy Prezydenta Miasta nie rozpoznał istoty sprawy i następnie bezpodstawnie utrzymał w mocy wadliwe rozstrzygnięcie,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta dotyczącej umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego - w szczególności, że na wcześniejszym etapie postępowania już po jego wszczęciu Wojewoda jak i Prezydent Miasta żądali od skarżącej przedłożenia postanowień spadkowych wydawanych przez polskie sądy i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszali przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia w taki sposób następstwa prawnego, a zatem już uprzednio zostało rozstrzygnięte, że podstawą do wydania merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest konieczne przedstawienie właściwych dowodów następstwa prawnego poprzednika prawnego skarżącej i w rezultacie jest niezrozumiałym, iż Wojewoda za Prezydentem Miasta utrzymał w mocy orzeczenie w zakresie umorzenia postępowania, co w konsekwencji niewątpliwe stanowi naruszenie zasady: budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.) jak i szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.),

4) art. 128 ust. 1 i art. 136 u.g.n. poprzez niesłuszne porównanie tych dwóch przepisów, które dotyczą odmiennych instytucji prawa administracyjnego, tj. ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zwrotu niewykorzystanej na cele wywłaszczenia nieruchomości i w rezultacie bezpodstawne wysnucie, że następca prawny wywłaszczonego właściciela nie jest uprawniony do uzyskania decyzji ustalającej odszkodowanie, a w konsekwencji powyższego uchybienia doszło do naruszenia art. 113 ust. 5, 6 i 7 u.g.n. poprzez niespostrzeżenie przez Wojewodę tego przepisu i w rezultacie jego niezastosowanie oraz brak uznania, że również beneficjentami wywłaszczenia są byli właściciele nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a więc na gruncie tej normy prawnej również w zakresie osób, co do których nie przeprowadzono postępowania spadkowego albo nie są znane szczegółowe ich dane, czego Wojewoda nie spostrzegł - w szczególności, iż z pierwotną decyzją wywłaszczeniową nie mogła zapoznać się ówczesna właścicielka nieruchomości z powodu "przymuszonego" jej wyjazdu do Izraela i dopiero skuteczność doręczenia tego aktu administracyjnego nastąpiła w momencie zapoznania się przez pełnomocnika stron tego postępowania z aktami ksiąg wieczystych, co w rezultacie doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy decyzji umarzającej rzeczone postępowanie,

5) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta na podstawie tylko i wyłącznie argumentacji przytoczonej przez ten organ, bez odniesienia się do kolejnych uwag wskazanych przez skarżącą w odwołaniu (w szczególności braku odróżnienia zagadnienia stricte bezpośredniego i całościowego wywłaszczenia od kwestii ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, co wynikało m. in. z naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak powołania w podstawie prawnej decyzji oraz szczegółowo w jej uzasadnieniu konkretnego ustępu art. 128 u.g.n., do czego Wojewoda w ogóle się nie odniósł), co w rezultacie doprowadziło do nieprzeprowadzenia przez Wojewodę obowiązkowych działań mających na celu wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji powyższego, powielenie i oparcie się przez Wojewodę na stanowisku Prezydenta Miasta było pozbawieniem ustawowego oraz konstytucyjnego uprawnienia skarżącej do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a zatem Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez Wojewodę faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za stricte bezpośrednie i całościowe wywłaszczenie, a nie za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, co wynika m. in.:

- z przytoczenia przez Wojewodę po raz wtóry (sprawy o sygn. akt: I OSK 740/19, I OSK 993/19) jak i po raz pierwszy (sprawy o sygn. akt: I OSK 352/17, I OSK 4191/18) stanowisk NSA oraz WSA w Krakowie (sprawa o sygn. akt: II SA/Kr 480/19), które nie odnoszą się do meritum rzeczonego postępowania - tylko do stanów faktycznych obejmujących swoim zakresem odszkodowanie za ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości,

- ze wskazania przez Wojewodę: "że rozpatrzenie powyższego odwołania sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel nieruchomości, który doznał wywłaszczenia",

- ze wskazania przez Wojewodę: "Jednakże w niniejszej sprawie odjęcie praw do nieruchomości nastąpiło w stosunku do D. S., a nie wnioskodawczyni, tj. D. S.",

i w rezultacie powyższego, Wojewoda nie rozpoznał istoty sprawy, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postępowania.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 922 § 1 k.c. poprzez błędną jego wykładnię i ogólne uznanie, że na gruncie tego przepisu w skład spadku wchodzą tylko i wyłącznie prawa i roszczenia mające charakter cywilny, a tak nie jest, ponieważ mogą i występują także przypadki wskazujące na możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym tylko w razie udokumentowania swojego następstwa prawnego, np. po jego zawieszeniu i następnie jego podjęciu czy również w zakresie uprawnienia do złożenia wniosku/skargi o wznowienie postępowania jak i o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które istnieją już w chwili śmierci spadkodawcy, a więc w momencie otwarcia spadku - zatem wbrew twierdzeniom Wojewody, w skład spadku mogą wchodzić nie tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnym - w szczególności, że na kanwie przedmiotowej sprawy i tak prawo do żądania zapłaty odszkodowania jest roszczeniem cywilnym wchodzącym w skład spadku;

Z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda prowadził postępowanie nie w zakresie przesłanek ustalenia odszkodowania za stricte bezpośrednie i całościowe wywłaszczenie (art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), ale biorąc pod uwagę kwestię ustalenia odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Przytoczone przez Wojewodę orzeczenia nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy, ale do kwestii odszkodowania za ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.

Skarżąca zaakcentowała, że odszkodowanie określone w decyzji - daje prawną możliwość uprawnionego (a więc i również następcy prawnego wywłaszczonego właściciela) do zgłoszenia się po nie. W takim przypadku organ administracji publicznej nie może odmówić wypłaty odszkodowania. Zatem na kanwie niniejszej sprawy w zasadzie nie jest konieczny oddzielny wniosek o wypłatę odszkodowania, bowiem zostało już ocenione przez wywłaszczający organ i w rezultacie obowiązkiem Prezydenta Miasta powinno być urealnienie wysokości odszkodowania według aktualnych cen, czego nie spostrzegły organy obu instancji.

Skarżąca podniosła, że niezmiennie powołuje się na treść wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2048/11, z którego wynika, że na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przysługuje odszkodowanie następcom prawnym osób będących właścicielami nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia. Skarżąca zwróciła uwagę również na inne orzeczenia sądów administracyjnych, w których zaprezentowany został tożsamy pogląd.

Dalej skarżąca zarzuciła, że Wojewoda bezzasadnie porównał odrębne instytucje prawa administracyjnego, tj. ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości (art. 128 ust. 1 u.g.n.) oraz zwrotu niewykorzystanej na cele wywłaszczenia nieruchomości (art. 136 u.g.n.).

Skarżąca zwróciła uwagę, że w chwili wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, Prezydent Miasta nie miał wątpliwości co do kwestii uprawnienia następcy prawnego wywłaszczonego właściciela do otrzymania decyzji ustalającej odszkodowania, bo jeśli byłby przeciwnego zdania, to z uwagi na brak legitymacji czynnej skarżącej - odmówiłby wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga okazała się zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak

i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego – art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Stosownie do powołanego art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania,

a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W sprawie nie ma sporu, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 1965 r. wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa parcele gruntowe pgr l.kat 2360

o pow. 0.0259 ha i pgr. l.kat. 2361/1 o pow. 0.0263 ha obj. Lwh [...] od kw [...] Sądu Powiatowego w [...] i pgr. l.kat. 2361/2 o pow. 0.0209 ha obj. Lwh [...] stanowiące własność hipoteczną D. B. S. nieznanej z miejsca pobytu.

Sąd nie kwestionuje stanowiska organów, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem

w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. I OSK 1692/20. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ustalenie odszkodowania może więc nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Tym samym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1691/20.

Kluczowe i przesądzające o negatywnej weryfikacji legalności decyzji organów obu instancji jest to, że przepis ten znajduje zastosowania wyłącznie w takich układach, gdy pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło "bez ustalenia odszkodowania". Rozpoznając niniejszą sprawę organy zupełnie pominęły fakt, że

z zalegającej w aktach sprawy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w [...] znak: [...] z dnia 29 listopada 1965 r. wynika wprost, że za wywłaszczenie parcel 2360, 2361/1 i 2361/2 (oraz budynek mieszkalny) zostało ustalone odszkodowanie – strona 2, pkt 7 decyzji. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. 1961 r. nr 18 poz. 94. Art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Treść decyzji wywłaszczeniowej stanowi więc normatywny refleks ustawy regulującej naówczas procedurę wywłaszczania nieruchomości.

W takim skonfigurowaniu, zwarzywszy na uprzednie ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wydawanie decyzji w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. było wyłączone.

Przepisem, który powinien kształtować postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej powinien być art. 132 ust. 3 u.g.n., który stanowi: "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się już linia orzecznicza, że norma zawarta w art. 132 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie także do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy

z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego – wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r., sygn. II SA/Gd 412/15.

Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się już w kwestii dotyczącej charakteru prawnego zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz formy rozstrzygnięcia żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym, obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie tym wskazuje się, że dokonywanie waloryzacji odszkodowania następuje na podstawie decyzji administracyjnej jako domniemanej formy rozstrzygania spraw przez organy administracji reprezentujące podmioty publicznoprawne - skoro waloryzacja ma administracyjnoprawny charakter, gdyż dotyczy odszkodowania ustalanego w trybie administracyjnym - por. uchwałę SN z 7 kwietnia 1993 r., sygn. III AZP 3/93, OSNC 1993/10, poz. 174, która zachowała aktualność w obecnym stanie prawnym, wyrok NSA z 7 maja 2002 r., sygn. I SA 2378/00, Lex nr 81740, a także wyroki NSA z 9 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1229/09 oraz z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2389/18.

W wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2069/15 NSA wskazał, że: "(...) zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa

i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu

w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 NSA wskazał, że: "W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy

o gospodarce nieruchomościami: ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy: formy decyzji administracyjnej." Tak więc dokonywanie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie odbywa się decyzją administracyjną jako domniemaną formą rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, odpowiednio do art. 104 k.p.a.

Na gruncie niniejszej sprawy wywłaszczenia oraz ustalenia wysokości

i sposobu wypłaty odszkodowania dokonywano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie przewidywała wówczas mechanizmu waloryzacji. Jednak pozostaje to bez wpływu na rozpoznanie wniosku skarżących, albowiem z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej sprawia, że wniosek skarżącej musiał być rozpoznany w oparciu o przepisy u.g.n., która w art. 132 ust. 3 przewiduje waloryzację. Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy

o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie, które nie ulega przedawnieniu - wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1483/13. Zupełnie inaczej, niż na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za pozbawienia praw do nieruchomości i w ten sposób powstanie zobowiązania do jego wypłaty, art. 132 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie do zobowiązań już istniejących, powstałych nawet przed wejściem w życie u.g.n., lecz niewykonanych.

W kwestii przedawnienia roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość warto odwołać się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1083/14,

w uzasadnieniu którego stwierdzono: "Na gruncie prawa administracyjnego

o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno powyższe ustawy nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość to tym samym, roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną (...). Ponadto >>nieprzedawnialność<< tego uprawnienia (roszczenia) wynika nie tyle z publicznoprawnego charakteru odszkodowania, co wyczerpującego uregulowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami i odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu cywilnego jedynie w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania (por. art. 132 ust. 2 u.g.n.)."

Uwzględniając naprowadzone oceny prawne należy przyjąć, że na mocy

art. 132 ust. 3 u.g.n. osoba wywłaszczona lub jej następca prawny posiada roszczenie o waloryzację, które organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania uwzględnia, gdy stwierdzi, że istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. polega na przerachowaniu wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji według zasad określonych w u.g.n. Waloryzacja ma na celu zagwarantowanie wywłaszczonemu w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Waloryzacja dotyczy okresu między datą, kiedy decyzja

o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stała się ostateczna (datą ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania), a datą wypłaty tego odszkodowania (datą stwierdzenia, że ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wykonana i przeliczenia na nowo wysokości odszkodowania) – wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 383/19.

Wniosek skarżącej z [...] września 2016 roku dotyczył "ustalenia wysokości

i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". Rzeczą organów było zakwalifikować go adekwatnie do okoliczności faktycznych sprawy oraz obowiązujących przepisów. Wobec ustalenia odszkodowania za wywłaszczone parcele w treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]

z dnia [...] listopada 1965 r. wydanie decyzji w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. było niedopuszczalne. W obrocie prawnym funkcjonuje już pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 132 ust. 3 u.g.n., który pozwala na zwaloryzowanie ustalonego lecz niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi dotyczące trybu postępowania, nieprzedawnialności roszczenia wynikającego z decyzji administracyjnej oraz możliwości domagania się wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania przez następców prawnych D. S.. Będą miały również na uwadze, że zastosowanie art. 132 ust. 3 u.g.n. jest dopuszczalne jedynie

w następstwie stwierdzenia, że ustalone uprzednio odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone lub złożone do depozytu sądowego.

Z podanych przyczyn Sąd skargę uwzględnił – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.

z art. 134 i art. 135 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.