Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 i art. 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. B., reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z 30 czerwca 2021 r. wystąpił do Komendanta [...] Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Komisariacie Policji [...] w okresie od 1 grudnia 2007 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku w sprawie urlopów policjantów i tym samym potwierdzającego prawo do urlopu w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią w wymiarze co najmniej 80 godzin w miesiącu. Skarżący stwierdził, że chce dochodzić na drodze sądowej przysługującego mu, a nieudzielonego urlopu, zatem posiada interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Do wniosku dołączył kopię decyzji Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zmieniającej decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji.

Komendant [...] Policji postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia, przywoławszy treść art. 217 i art. 218 K.p.a., organ pierwszej instancji stwierdził, że analiza akt osobowych D. B. wykazała, iż został on przyjęty do służby w Policji [...] października 2005 r. W okresie objętym wnioskiem zajmował w Komisariacie Policji [...] następujące stanowiska:

1) [...] grudnia 2007 r. - aplikant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego [...] Sekcji Prewencji,

2) [...] stycznia 2008 r. - policjant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego [...] Sekcji Prewencji,

3) [...] lutego 2009 r. - policjant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego [...] Wydziału Prewencji,

4) [...] września 2011 r. - policjant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego [...] Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego,

5) [...] grudnia 2011 r. - referent Ogniwa Wywiadowczego Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego.

Komendant [...] Policji zauważył dalej, że akta osobowe skarżącego zawierają wnioski zatwierdzone przez Komendanta [...] Policji dotyczące udzielenia płatnego urlopu dodatkowego D. B., pełniącemu służbę w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia. Jak stwierdził organ, we wnioskach za lata 2008-2013 wskazano, że komisja po dokonaniu bezpośrednich ustaleń w miejscu pracy i analizie przedłożonej dokumentacji ustaliła, iż wymieniony jako policjant Komisariatu Policji [...] pełni służbę na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu

- w siedzibie Komisariatu mieszczącej się na stacji "[...]", jak i w rejonach służbowych obejmujących poszczególne stacje [...] ; służba pełniona była przez okres powyżej połowy dziennej normy czasu pracy w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia, wymienionych w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r., tj. poniżej poziomu otaczającego terenu. Komisja za lata 2008-2013 wnioskowała o przyznanie wymienionemu płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 9 dni roboczych. Natomiast we wnioskach o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego D. B. za rok 2014 oraz za lata 2016-2020 wskazano, że wymieniony pełnił służbę w Komisariacie Policji [...] w systemie zmianowym na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w pomieszczeniach komisariatu mieszczących się na stacjach [...] oraz w rejonach służby obejmującej teren poszczególnych stacji [...] przy sztucznym oświetleniu. Jak zwrócił uwagę Komendant [...] Policji, komisja w tychże wnioskach, po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. wniosła o przyznanie wymienionemu płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 5 dni roboczych.

Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że akta osobowe D. B. zawierają wystawione przez Komendanta Komisariatu Policji [...] karty opisu stanowiska pracy skarżącego:

1. karta opisu stanowiska pracy z 20 grudnia 2007 r. - stanowisko aplikant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji Komisariatu Policji [...];

2. karta opisu stanowiska pracy z 10 kwietnia 2008 roku - stanowisko policjant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji Komisariatu Policji [...];

3. karta opisu stanowiska pracy z 8 kwietnia 2009 roku - stanowisko policjant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji [...];

4. karta opisu stanowiska pracy z 7 września 2011 roku - stanowisko policjant Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego Komisariatu Policji [...];

5. karta opisu stanowiska pracy z 2 grudnia 2011 roku - stanowisko referent Ogniwa Wywiadowczego Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego Komisariatu Policji [...];

6. karta opisu stanowiska pracy z 7 maja 2012 roku - stanowisko referent Ogniwa Wywiadowczego Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego Komisariatu Policji [...];

7. karta opisu stanowiska pracy z 24 lutego 2018 roku - stanowisko referent Ogniwa Wywiadowczego Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego Komisariatu Policji [...];

8. karta opisu stanowiska pracy z 17 stycznia 2020 roku - stanowisko referent Ogniwa Wywiadowczego Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego Komisariatu Policji [...].

Jak dostrzegł organ pierwszej instancji, w wymienionych kartach opisu stanowiska pracy w punkcie 13 "warunki pracy" wskazano: praca przy sztucznym oświetleniu, w terenie, w pomieszczeniach usytuowanych poniżej otaczającego terenu, w systemie zmianowym, nocnym, mobilność, dyspozycyjność. W karcie opisu stanowiska pracy wystawionej przez Zastępcę Komendanta Komisariatu Policji [...] 22 grudnia 2020 r. w punkcie 13 "warunki pracy" wskazano natomiast: czynniki fizyczne - praca poniżej poziomu otaczającego terenu, sztuczne oświetlenie, wentylacja nawiewno-wywiewna, praca w terenie: czynniki biologiczne - zagrożenie zakażeniem wirusem zapalenia wątroby typu B i tężcem z błonicą: czynniki psychofizyczne - prowadzenie pojazdu służbowego, praca w systemie zmianowym/nocnym, zagrożenie korupcją.

Komendant [...] Policji odwołał się również do stanowiska Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy [...] Policji zajętego w odpowiedzi na pytanie o możliwość przyjęcia, że służba pełniona przez policjantów na terenie [...] jest służbą pełnioną w warunkach "pod ziemią" wskazanych w § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, za którą przysługuje urlop dodatkowy w wymiarze 13 dni. Organ zauważył, że w rzeczonej odpowiedzi Kierownik stwierdził, iż dotychczas przyznawany urlop dodatkowy policjantom Komisariatu Policji [...] na podstawie § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w wymiarze 5 dni roboczych jest prawidłowy. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem służbę realizowaną poniżej poziomu terenu należy rozpatrywać w rozumieniu przepisów w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Za służbę pełnioną pod ziemią należy uznać służbę, która jest pełniona poza pomieszczeniami pracy, poniżej otaczającego terenu w środowisku nie w pełni kontrolowanym przez pracodawcę w rozumieniu spełniania wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy ze względu na wpływ sił natury, lokalizację i konstrukcję obiektu – niespełniających wymogów prawa pracy dla pomieszczeń.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko zajęte przez Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy [...] Policji zostało podzielone przez Komendanta Komisariatu Policji [...], który poinformował ponadto, że dokumentacja dotycząca przyznania D. B. urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia za 2007 r. została zgodnie z obowiązującymi przepisami przekazana do składnicy akt jednostki, a następnie po zakończeniu okresu archiwizacji wybrakowana protokołem brakowania nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Wobec powyższego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy za ten rok D. B. został przyznany urlop dodatkowy z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Na podstawie posiadanej przez Komendanta Komisariatu Policji [...] ustalono natomiast, że także za 2015 r. D. B. został przyznany płatny urlop dodatkowy w wymiarze 5 dni roboczych z tytułu pełnienia służby w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia oraz w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu.

Następnie Komendant [...] Policji przywołał przepisy rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. (obowiązującego do dnia 8 października 2014 r.) oraz Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, dotyczące wymiaru corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnili służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, jeżeli służba była wykonywana: (1) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, (2) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie, (3) pod ziemią. Ponadto organ przytoczył treść przepisów wymienionych rozporządzeń określających podmiot właściwy do dokonania oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, a także wymogi dotyczące składu osobowego tego podmiotu.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że na terenie [...] nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią, bowiem środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno-budowlanych, a charakter zadań wykonywanych przez policjantów pełniących służbę w Komisariacie Policji [...] nie uprawnia do przyznania urlopu dodatkowego za służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych w wymiarze 13 dni roboczych pod ziemią.

Odnosząc się do dokumentu dołączonego do wniosku o wydanie zaświadczenia, Komendant [...] Policji stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] odnosi się wyłącznie do właściwości terytorialnej Komisariatu Policji [...], z uwagi na otwarcie wchodzących w skład [...] linii [...] nowych stacji [...].

Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, że podjęte w sprawie czynności oraz ustalony w ich wyniku stan prawny i faktyczny sprawy nie dały podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

D. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie na postanowienie Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] do Komendanta Głównego Policji, zarzucając naruszenie:

1. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (dalej "rozporządzenie") poprzez jego błędną interpretacje i w konsekwencji niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że służba D. B. w Komisariacie Policji [...] nie jest służba kwalifikowaną jako służba "pod ziemią w rozumieniu wskazanego przepisu pomimo, że jest ona realizowana pod poziomem otaczającego terenu, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury, wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowieka, np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia przez nierozpatrzenie w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny z uwzględnieniem interesu strony, zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i wyciągnięciu z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegającego:

– na przyjęciu, że D. B., mimo ustalenia poprzez organ, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby, wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od 2005 r. służby w Komisariacie Policji [...] , nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji,

– na zbagatelizowaniu przez organ przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia, wspomnianej powyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] mimo to, że z jej literalnego brzmienia wprost wynika, że w przypadku Komisariatów Policji [...] mamy do czynienia z obiektami zlokalizowanymi pod ziemią, a nie pod powierzchnia otaczającego terenu, co wskazuje, że pełniona w nich służba również ma miejsce pod ziemią;

3. art. 219 w zw. z art. 124 § 2 Kp.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści pomimo, spełnienia przez D. B. wymaganych przesłanek;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 K.p.a. w zw. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, mimo jego obszerności, w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelna analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich służbę pełni wnioskodawca, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy [...] Policji bez jakichkolwiek analiz prawnych w tym zakresie, nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi, czy służba pełniona w Komisariacie [...] odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy - bardzo rygorystycznie określających te warunki.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia żądanej treści;

2. dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opisu stanowiska pracy oraz warunków, w jakich pełnił służbę, będących w dyspozycji organu, a mających istotne znaczenie dla kwalifikacji jego służby, jako służby pod ziemią.

Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] października 2021 r. (bez numeru) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania, odwołując się m.in. do opisanych wyżej wniosków dotyczących udzielenia płatnego urlopu dodatkowego D. B. za lata 2008-2013, dwukrotnie za rok 2014 oraz za lata 2016-2020, ocen komisji poprzedzających te wnioski, kart opisu stanowisk D. B., a także stanowiska Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy [...] Policji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta [...] Policji, zgodnie z którym za służbę pełnioną pod ziemią uznaje się takie czynności zawodowe, które wykonywane sią poza szeroko rozumianymi pomieszczeniami pracy oraz poniżej otaczającego terenu w środowisku nie w pełni kontrolowanym przez pracodawcę w rozumieniu spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, ze względu na wpływ sił natury, lokalizację i konstrukcję obiektu - niespełniających kryteriów pomieszczeń pracy. Komendant Główny Policji nadmienił, że w szczególności jest to praca w środowisku szczególnie niebezpiecznym np. w kanałach, czy górnictwie. Jak zauważył, w miejscach tych występuje ekspozycja na specyficzne zagrożenia podczas realizacji czynności służbowych: ograniczona przestrzeń, znacznie utrudniająca poruszanie się, brak właściwego oświetlenia, czy też możliwości jego zastosowania, występują również warunki takie, które normalnie nie występują przy pracy w pomieszczeniach poniżej otaczającego terenu, tj. ryzyko wystąpienia zwału ziemi i zasypania, gazy biologiczne i przemysłowe gromadzące się w miejscu wykonywania pracy.

Organ drugiej instancji stwierdził dalej, że miejsce, w którym pełniona była i jest służba D. B. nie wykazuje żadnych z wyżej wymienionych cech. Na terenie [...] nie występują zatem zagrożenia związane z pracą pod ziemią, a środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań technicznobudowlanych np. oświetlenie, wentylacja, szerokość dróg ewakuacyjnych.

Organ odwoławczy zauważył, że Komendant [...] Policji, wydając postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. wskazał, że wystawienie zaświadczenia określonej treści może być, zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a., poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jak skonstatował Komendant Główny Policji, analiza materiałów przeprowadzona została zgodnie z żądaniem D. B. na podstawie wniosku z 30 czerwca 2021 r. W tej sytuacji należało przyjąć, że podjęte w sprawie czynności oraz ustalony w ich wyniku stan prawny i faktyczny nie dają podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

D. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] października 201 r., zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Komendanta [...] Policji w sytuacji, kiedy postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przy wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy w kontekście wniosku skarżącego;

2. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez jego błędną interpretacje i w konsekwencji niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, że służba skarżącego w Komisariacie Policji [...] nie jest służbą kwalifikowaną jako służba "pod ziemią" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo, że jest ona realizowana pod poziomem otaczającego terenu, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowiek np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych;

3. art. 7, art. 77 § 1 , art. 15 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia przez nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji, badający sprawę od początku, w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny z uwzględnieniem interesu strony, zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i wyciągnięcie, w ślad za organem pierwszej instancji, z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegającego:

– na przyjęciu, iż skarżący, mimo ustalenia poprzez organ, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby, wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od 2007 r. służby w Komisariacie Policji [...] , nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji,

– na zbagatelizowaniu przez organ, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia, wspomnianej powyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Komendanta [...] Policji mimo, że z jej literalnego brzmienia wprost wynika, że w przypadku Komisariatów Policji [...] mamy do czynienia z obiektami zlokalizowanymi pod ziemią, a nie pod powierzchnią otaczającego terenu, co wskazuje, iż pełniona w nich służba również ma miejsce pod ziemią,

– posiłkowanie się przy ustaleniu stanu faktycznego, w tym dla określenia rzeczywistych warunków służby skarżącego we wnioskowanym okresie, zaledwie jedną opinią - Kierownika Sekcji Ochrony K[...]P z dnia 26 listopada 2020 r., będącego funkcjonariuszem Policji, a nie bezstronnym specjalistą, z pominięciem choćby pisma Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Służb Bezpieczeństwa i Higieny Pracy [...] podpisanego przez A. H., będącego w dyspozycji organu, zważywszy, że ustawodawca nie zdefiniował w rozporządzeniu, co należy uznać, za pracę wykonywana pod ziemią;

4. art. 219 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści, pomimo spełnienia przez skarżącego wymaganych przesłanek;

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 K.p.a. w zw. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków, w jakich służbę pełni skarżący, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendanta [...] Policji bez jakichkolwiek analiz prawnych w tym zakresie, nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi, czy służba pełniona w Komisariacie [...] odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy

- bardzo rygorystycznie określających te warunki.

Podnosząc powyższe zarzuty, D. B. wniósł o:

1. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

2. dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu z dokumentu w postaci pisma Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pracowników Służb Bezpieczeństwa i Higieny Pracy [...] podpisanego przez A. H.

- na okoliczność opinii w zakresie identyfikacji pracy/służby "pod ziemią"

3. zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności, mając na uwadze, że skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi D. B. jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] października 2021 r., którym organ odwoławczy – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego – utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga jest niezasadna.

Powołaną przez Komendanta [...] Policji podstawę prawną postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] stanowił art. 219 K.p.a., który stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Przywołany przepis określa wyłącznie prawną formę działania organu administracji w przypadku stwierdzania braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Należy więc dodać, że zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wedle natomiast art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle art. 218 § 2 K.p.a., organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Z powołanych przepisów wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzuty stawiane tak postanowieniu Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2021 r. w zażaleniu z [...] sierpnia 2021 r., jak zaskarżonemu postanowieniu Komendanta Głównego Policji z [...] października 2021 r. w skardze z 15 listopada 2021 r. zdecydowanie wykraczają poza określony wyżej dopuszczalny zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie przepisów działu VII K.p.a. D. B. oczekuje w istocie rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia kwestii prawnej będącej przedmiotem sporu między nim a przełożonym właściwym w sprawach osobowych, tj. kwalifikacji warunków pracy skarżącego na potrzeby ustalenia wymiaru urlopu dodatkowego przysługującego mu z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

Mając na względzie okres, jakiego dotyczył wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo odwołały się w uzasadnieniach wydanych postanowień do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm. – dalej powoływane jako "rozporządzenie z 2002 r."), które obowiązywało do 8 października 2014 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. poz. 1282 ze zm. – dalej powoływane jako "rozporządzenie z 2014 r."), obowiązującego od 9 października 2014 r.

Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, dokonywała komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp. Stosownie natomiast do treści § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznawał policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3.

Podobnie, wedle § 13 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., warunki służby, uprawniające do uzyskania urlopu dodatkowego, szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia ocenia komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w skład której wchodzi co najmniej przedstawiciel: 1) służby medycyny pracy; 2) służby bezpieczeństwa i higieny pracy; 3) każdej zakładowej organizacji związkowej funkcjonującej w danej jednostce organizacyjnej Policji. W myśl natomiast § 13 ust. 2 tego rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 1.

Zarówno Komendant [...] Policji, jak i Komendant Główny Policji odnieśli się w uzasadnieniach wydanych postanowień do dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego, która mogłaby stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Jak prawidłowo ustaliły organy administracji, z akt osobowych wynika, że we wnioskach dotyczących udzielenia D. B. płatnego urlopu dodatkowego za lata 2008-2013 komisja wnioskowała o przyznanie urlopu w wymiarze 9 dni roboczych. Po dokonaniu bezpośrednich ustaleń w miejscu pracy i analizie przedłożonej dokumentacji ustaliła, że skarżący, jako policjant Komisariatu Policji [...], pełni służbę na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w siedzibie Komisariatu mieszczącej się na stacji "[...]", jak i w rejonach służbowych obejmujących poszczególne stacje [...]. Służba pełniona była przez okres powyżej połowy dziennej normy czasu pracy w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia, określonych w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 2002 r., tj. w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Z kolei we wnioskach o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego za rok 2014 oraz za lata 2016-2020 komisja, po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia z 2014 r., wniosła o przyznanie płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 5 dni roboczych. W trakcie oceny stwierdzono, że wymieniony pełnił służbę w Komisariacie Policji [...] w systemie zmianowym na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w pomieszczeniach komisariatu mieszczących się na stacjach [...] oraz w rejonach służby obejmującej teren poszczególnych stacji [...] przy sztucznym oświetleniu.

W toku postępowania ustalono też, że za 2015 r. D. B. również został przyznany płatny urlop dodatkowy w wymiarze 5 dni roboczych z tytułu pełnienia służby w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia oraz w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu.

Opisane wyżej ustalenia organów administracji, nie pozwalały na wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony, tj. potwierdzającego pełnienie przez D. B. służby w Komisariacie Policji [...] w okresie od [...] grudnia 2007 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r. i tym samym potwierdzającego prawo do urlopu w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią w wymiarze co najmniej 80 godzin w miesiącu. Wynika z nich bowiem jednoznacznie, że we wskazanym we wniosku okresie powołany do tego podmiot dokonywał oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego i nie znajdował podstaw do stwierdzenia, że służba skarżącego była pełniona pod ziemią.

Kwestionowanie ustaleń komisji powołanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych poprzez żądanie wydania zaświadczenia sprzecznego z oceną dokonaną przez tę komisję jest niedopuszczalne. Analiza argumentacji skarżącego, mającej przemawiać za zasadnością uznania jego służby za pełnioną pod ziemią, a nie jak przyjmował przełożony w sprawach osobowych na podstawie ocen komisji, przyznając urlop dodatkowy w latach 2008 - 2020, zdecydowanie wykracza poza kompetencje organu procedującego wniosek o wydanie zaświadczenia, zmierzającego do urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. W konsekwencji, także ocena pisma członka zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pracowników Służby Bezpieczeństwa i Higieny Pracy [...], którego kopię (bez podpisu) dołączono do skargi, wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania. Zawarte w tym piśmie stanowisko i konkluzja, że intencją ustawodawcy było ustalenie zasady, w myśl której urlopy dodatkowe oraz inne świadczenia powinny przysługiwać każdemu funkcjonariuszowi Policji wykonującemu pracę "pod ziemią", może być przedmiotem ewentualnej oceny w postępowaniu jurysdykcyjnym w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego, ale nie w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów działu VII K.p.a.

Należy podkreślić, że Komendant [...] Policji nie ograniczył się do analizy dokumentacji dotyczącej przyznanych skarżącemu urlopów dodatkowych. Organ pierwszej instancji dokonał również analizy kart opisu stanowisk znajdujących się w aktach osobowych D. B., ustalając, że określone w nich warunki pracy nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę pod ziemią w rozumieniu § 11 ust. 1 pkt 3 lit. h rozporządzenia z 2002 r. lub § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r.

Dążąc do wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy, organ pierwszej instancji odwołał się również do stanowiska Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy [...] Policji, który w piśmie z 26 listopada 2020 r. potwierdził prawidłowość przyznawania funkcjonariuszom Komisariatu Policji [...] dodatkowego urlopu wypoczynkowego w oparciu o § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2014 r., tj. ze względu na pełnienie służby przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu.

Organ pierwszej instancji trafnie stwierdził również, że decyzja Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], której kopię dołączono do wniosku o wydanie zaświadczenia, nie jest dokumentem mogącym stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), zgodnie z którym komendant wojewódzki Policji określa właściwość terytorialną komisariatów Policji na terenie swojego działania. Nie odnosi się ona do kwestii warunków służby, uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

W tych okolicznościach organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że podjęte w sprawie czynności oraz ustalony w ich wyniku stan prawny i faktyczny nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez D. B..

Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] października 2021 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w Komisariacie Policji [...] w okresie od [...] grudnia 2007 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.