Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 860/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 676/14 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 676/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowany jest teren cmentarza. W takim przypadku lokalizacja zabudowy mieszkalnej wymaga uzyskania stanowiska Państwowego Inspektora Sanitarnego. Inspektor Sanitarny pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w pasie terenu 50m od istniejącego cmentarza, co oznacza brak podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec niejednolitości orzecznictwa sądowoadministarcyjnego co do zakresu zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, po. 315), zwanego dalej rozporządzeniem MGK, organ odwoławczy przychylił się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 1518/11, wg którego rozporządzenie MGK stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. W konsekwencji przyjęcie jego norm za podstawę postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, mającego oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia" (..) "a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Organ uznał, że rozporządzenie MGK jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym gdyż przedmiotowa inwestycja położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza. Zdaniem organu odwoławczego § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosi się do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...].

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez:

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy w identycznej (a nie tylko podobnej) sytuacji faktycznej organ administracji wydał stosowne warunki na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką odwołującej w roku 2007 i 2010, i zezwolił na posadowienie na działce sąsiedniej budynku gospodarczego z przeznaczeniem na piekarnię;

- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności w stanie sprawy skarżącej oraz wcześniejszych spraw zakończonych wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości sąsiednich,

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy tj. przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy, błędne ustalenie, iż otrzymane pismo z dnia 3 kwietnia 2013 r. od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego należy traktować jako pismo stanowiące odmowę uzgodnienia warunków zabudowy, a po wtóre, iż spełnia ono wymogi formalne uzgodnień dokonanych w trybie art. 106 k.p.a. mimo braku nadania mu formy postanowienia i braku merytorycznej zawartości,

- naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 kpa w zw. z § 7 rozporządzenia MGK i zaniechanie przez organ administracji poczynienia ustaleń, czy w związku z treścią § 7 rozporządzenia akt ten może w ogóle mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis § 3 rozporządzenia MGK w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyrażającym zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, poprzez przyjęcie przez organ administracji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o cmentarzach i przepisów wykonawczych do tej ustawy i uznaniu, iż jej przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo iż expressis verbis wskazane przepisy dotyczą wyłącznie lokacji nowych miejsc pochówku zbiorowego (cmentarzy); naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wystąpienie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu o uzgodnienie warunków zabudowy, w sytuacji kiedy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy obowiązku takiego wystąpienia; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż "przepisy odrębne", o których mowa w tym przepisie to także przepisy rozporządzenia tj. aktu niższego rzędu od przepisów ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Przystępując do oceny prawnej kontrolowanej decyzji, Sąd przytoczył wybrane przepisy u.p.z.p. Wskazał, że katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy w ocenie Sądu zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. należy zaliczyć przepisy ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy rozporządzenia MGK .Dalej Sąd przytoczył treść § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK i wskazał, że przepis ten określa w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150m. Wyjątek od tej reguły dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150m znajdują się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej.

Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska, że przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. W ocenie Sądu pogląd, iż powołany przepis rozporządzenia normuje wyłącznie wymogi odnoszące się do lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie może regulować sytuacji odwrotnej, to jest odległości planowanych do realizacji budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących cmentarzy, jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał również pozostałe zarzuty skarżącej, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie orzeczenia w stopniu, który uniemożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzenia procesu wykładni przepisów, w tym w szczególności przepisów rozporządzenia MGK.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK poprzez uznanie, iż "przepisy odrębne", o których mowa w tym przepisie to także przepisy rozporządzenia tj. aktu niższego rzędu od przepisów ustawy;

b) § 7 rozporządzenia MGK przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym i dowolnym przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia o cmentarzach do nowej zabudowy przy istniejących cmentarzach, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu;

c) § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez ich zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę braku pominięcia tego przepisu przez organy administracji, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu;

d) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepis tej ustawy zawiera wszystkie niezbędne elementy delegacji ustawowej w przypadku kiedy treść art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu (rozporządzenia).

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, względnie o jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania i stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a ponadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa za obie instancje.

Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozważenie zasadności przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy treść rozporządzenia MGK stanowi "przepis odrębny", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w kontekście treści upoważnienia ustawowego pomieszczonego w art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Przed dokonaniem tej oceny należało jednak ustosunkować się do wniosku skarżącej o rozważenie zasadności przedstawienia zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. skład orzekający NSA przedstawia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład przedstawiający takie zagadnienie ma obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały jego sformułowanie. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości" to takie kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka, określona w art. 187 § 1 p.p.s.a., będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2). W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że podstawą przyjęcia, iż w konkretnym wypadku chodzi o poważne wątpliwości, może być również przypadek, gdy wątpliwości składu orzekającego NSA związane są z kwestią odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu. W takim wypadku skład przedstawiający do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, musi podważyć dotychczasową wykładnię i wykazać na czym dana wątpliwość polega (por. postanowienia NSA: z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/05, z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały.

W niniejszej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego wystąpiły istotne rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia MGK. Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł również do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczenie rozprawy i przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności przyjdzie się odnieść do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej skarżony wyrok umożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzenia przez Sąd procesu wykładni przepisów rozporządzenia MGK. Lektura skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami kwestionowanego wyroku, co samo w sobie nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc w dalszej kolejności do istoty sprawy, wskazać przyjdzie, że w świetle zarzutów i wywodów skargi kasacyjnej sprowadza się ona do rozstrzygnięcia, czy przepisy rozporządzenia MGK stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w szczególności, czy § 3 ust. 1 tego rozporządzenia znajdzie zastosowanie również w procedurze ustalania warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych w pobliżu cmentarzy, czy też ma on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do lokalizacji nowych cmentarzy.

Rozstrzygając tę kwestię zauważyć przyjdzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego została ona w ostatnim czasie jednolicie oceniona, a ocenę tę podziela skład orzekający w niniejszej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2138/13, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1321/14).

Wskazać zatem należy, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i powiązanych z nimi zarzutami naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia MGK. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji , że § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową.

Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m (z wyjątkami), to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m (z wyjątkami). Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny ze wskazanych wyżej powodów nie dostrzega, aby rozporządzenie MGK w tym zakresie dotknięte było wadą polegającą na naruszeniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Mając na względzie powyższe rozważania należy przyjąć, że rozporządzenie MGK stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji przyjęcie jego norm za podstawę postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, mającego oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązujące przepisy określające odległości zabudowy od cmentarzy są archaiczne. Nie przystają do współczesnych realiów i technologii, którym znane są rozwiązania umożliwiające zachowanie warunków sanitarnych i zdrowotnych nawet w przypadku zbliżenia budynków do cmentarza na odległość mniejszą niż przewidziana przepisami rozporządzenia z 1959 r. Nie zmienia to jednak faktu, że przepisy te nadal obowiązują w systemie prawa i do czasu ich nowelizacji obowiązkiem organów jest ich stosowanie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.