Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 51/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2006-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. 85 ust.1, art. 87, art. 89 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Służbie Więziennej.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] sierpnia 2004 nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; III. uchyla decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]; IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; V. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego W. K. kwotę 255 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 51/05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] listopada 2004r Nr [...] wydaną w sprawie oznaczonej [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w R. - po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] sierpnia 2004 r. o Nr [...] orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 16 czerwca 2003 r. do 31 maja 2004 r. - postanowił nie uwzględnić odwołania i utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy

Jako jej podstawę prawna wskazał art. 138 § 1 ust. 1 Kpa.

Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, ze W. K. funkcjonariusz Służby Więziennej na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] stycznia 2003r. wydanej w sprawie [....] a zmieniającej w trybie art. 155kpa własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2001r Nr [...] pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości 12, 28 zł. Uprawnienie do pobierania tego świadczenia od dnia 19 listopada 2003r. w kwocie określonej w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003r w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej ( Dz.U. Nr 187 poz.1831) zostało potwierdzone kolejna decyzja tegoż organu z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...].

W. K. w dniu 24 maja 2004 r. zlożył raport do Dyrektora Zakładu Karnego w Ł., informując, iż 20 maja 2004 r. przeprowadził się do własnego budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Rz., w związku z czym wnosi o wstrzymanie wypłaty pobieranego dotychczas równoważnika z tytułu braku mieszkania. We wniosku zaznaczył, iż fakt zakończenia budowy domu zgłosił w dniu 13 czerwca 2003 r. do Starostwa Powiatowego w S., ale nie miał wówczas fizycznej możliwości zasiedlenia budynku. Informacja o zamiarze użytkowania została złożona do organu administracji budowlanej, mimo braku możliwości zamieszkania w nim ze względu na przewidywane dodatkowe koszty związane z zaostrzonymi formalnościami odbioru budynku, po wejściu w życie od dnia 11 lipca 2003 r. nowelizacji ustawy Prawo budowlane.

Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. w związku z raportem wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. cofającą W. K. uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 1 czerwca 2004 r. z mocą od dnia 13 czerwca 2003 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się W. K., który zaskarżył je odwołaniem do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, twierdząc iż cofnięcie uprawnienia do równoważnika winno nastąpić z dniem przeprowadzenia się do własnego domu, tj. 20 maja 2004 r. W swym wystąpieniu zaznaczył, iż pomimo zakończenia budowy, co zostało potwierdzone przez Starostwo Powiatowe pismem z dnia 16.06.2003 r., ze względów finansowych nie miał możliwości zamieszkania w posiadanym budynku od dnia 13 czerwca 2003 r. (m.in. brak mebli i sprzętu AGD, niewykończone pomieszczenia), a to w jego ocenie nie mogło pozbawiać go prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że zameldował się w nowym budynku w dniu 7.06.2004 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wydaną z powołaniem się na art. "138 §1 ust.2" kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Ł., uznając, iż jej rozstrzygnięcie dotyczące cofnięcia uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ze wsteczną mocą, wykracza poza uprawnienia określone w przepisach ustawy o Służbie Więziennej i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831).

W ponownie wydanej w dnia [...] sierpnia 2004r. decyzji o Nr[...] Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. powołując się na przepis art. 104 kpa , 89 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, art.54 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) i § 4 pkt 4, oraz §6 wspomnianego rozporządzenia z 20 października 2003r. orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez W. K. świadczenia za okres od 16.06.2003 r. do 31.05.2004 r. w kwocie 3.475,68 zł, uzasadniając swe stanowisko faktem zgłoszenia przezeń w dniu 13 czerwca 2003 r. budynku do użytkowania, potwierdzonego akceptacją właściwych organów nadzoru budowlanego wyrażoną w piśmie z dnia 16 czerwca 2003 r. W ocenie organu była to wystarczająca przesłanka do uznania P W. K. za posiadacza domu mieszkalnego, co powoduje utratę uprawnienia do równoważnika za brak mieszkania z dniem potwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego zakończenia budowy domu, i powstanie obowiązku jego zwrotu, jako nienależnie pobranego świadczenia.

Od tej decyzji odwołał się W. K., wnosząc o jej uchylenie. Swój wniosek argumentował oparciem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na przepisach prawa budowlanego, do którego zastosowania brak podstaw zarówno w ustawie o Służbie Więziennej , jak i wspomnianym rozporządzeniu. Zarzucił także , iż ze swej strony dopełnił wszystkich formalności wobec organu kwaterunkowego dotyczących zawiadomienia o zamieszkaniu w wybudowanym domu. Nie zgodził się z interpretacją organu pierwszej instancji w kwestii rozbieżności dat faktów zgłoszenia zakończenia budowy, nadania numeru budynku, zgłoszenia o zamieszkaniu i zameldowania w budynku, podkreślając zarazem, iż faktycznie zamieszkał w wybudowanym domu z dniem 20 maja 2004 r.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją opisaną na wstępie orzekł o nie uwzględnieniu odwołania i utrzymaniu w mocy zaskarżonej nim decyzji.

W jej motywach stwierdził, ze w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej zawarte zostały uregulowania w zakresie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy tej Służby. W art. 89 ust. 1 określono, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także, jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika zostały, stosownie do delegacji zawartej w art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, określone w powoływanym już rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r.

W dniu 1 3 czerwca 2003 r. W. K. pobierający wspomniany równoważnik zawiadomił zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zmianami - wersja według stanu na dzień 13.06.2003 r.) Starostwo Powiatowe w S. o fakcie zakończenia budowy swego domu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Starosta wydając mu potwierdzenie z dnia [...] czerwca 2003 r. znak [...] nie zgłosił sprzeciwu do złożonego wniosku i tym samym zaakceptował budynek, jako nadający się do użytkowania. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, dokonując dobrowolnie formalnego zgłoszenia do właściwego organu o zakończeniu budowy i zamiarze użytkowania obiektu budowlanego W. K. miał świadomość własnego postępowania i wynikających zeń konsekwencji. Jego argumentacja w zakresie niemożności zamieszkania w zgłoszonym do użytkowania domu, powodowana złożoną sytuacją materialną, uniemożliwiającą m.in. umeblowanie i wyposażenie mieszkania, czy wykonanie innych prac wykończeniowych, ma indywidualny i subiektywny charakter i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Utrata uprawnienia do równoważnika z tytułu braku mieszkania następuje w momencie uzyskania przez funkcjonariusza możliwości zamieszkania w uzyskiwanym lokalu, czy domu, a nie dopiero po jego fizycznym zasiedleniu.

Stosownie do zapisów art. 54 Prawa budowlanego, o tym czy określony obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, odpowiada warunkom, jakim w myśl obowiązujących przepisów prawnych musi czynić zadość obiekt przeznaczony na potrzeby mieszkaniowe, decyduje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Podnoszony przez skarżącego fakt zameldowania się z dniem 7 czerwca 2004 r. we własnym domu w miejscowości Rz. nr 44 nie ma w sprawie znaczenia, gdyż meldunek na pobyt stały określonej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem, służy wyłącznie celom ewidencyjnym (art. 6 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych -t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zmianami) i stanowi jedynie dowód miejsca zamieszkania tej osoby z zamiarem stałego przebywania (zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego).

W ocenie organu odwoławczego W. K. w momencie zaakceptowania przez organy administracji budowlanej zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru użytkowania domu, czyli korzystania z domu, używania go i eksploatowania, jako posiadacz lokalu nie był stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

Ponadto zgłaszając w dniu 13 czerwca 2003 r. obiekt do użytkowania, a jednocześnie pobierając równoważnik z tytułu braku mieszkania, winien był o tym fakcie poinformować niezwłocznie Dyrektora Zakładu Karnego w Ł., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji przyznającej uprawnienie, jako organowi właściwemu do jednoznacznego rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie wpływu tej okoliczności na dalsze posiadanie prawa do przedmiotowego świadczenia. W sprawie jest niekwestionowane , że takiego zgłoszenia nie złożył. Przeciwnie w dniu 14 listopada 2003 r. we wniosku do Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. oświadczył, iż zarówno on jak i małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego i zamieszkują w domu teściowej, nie poruszając w ogóle kwestii dysponowania własnym domem, który zgodnie z wcześniejszymi jego działaniami potwierdzonymi przez Starostę nadawał się do użytkowania

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W. K. zarzucając jej naruszenie art. 89 ustawy o Służbie Więziennej, i § 3 wspomnianego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że posiadał i nabył dom z chwila zgłoszenia go do użytkowania, a także art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie domu do użytkowaniu przesądza o jego posiadaniu, jak również naruszenie przepisów postępowania ( art. 107 §3 i 138 §1 pkt 1 kpa) poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie orzekała o całości przedmiotu sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjenej oraz o obciążenie kosztami postępowania organu administracji.

W uzasadnieniu skargi rozwinął i uargumentował jej zarzuty wskazując, że choć pierwsza z decyzji orzekała o cofnięciu mu prawa do równoważnika i została uchylona z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu, to orzekając po raz drugi w sprawie organ I instancji nie rozstrzygnął w kwestii wstrzymania lub utraty prawa do równoważnika, mimo iż wymóg rozstrzygnięcia w tej kwestii wynika z § 4 rozporządzenia. Decyzja ta narusza zatem art. 104 §2 kpa. Utrzymując wadliwą decyzje w mocy organ II instancji naruszył art. 107 §3 i 138 §1 pkt 1 kpa.

Skarżący zarzucił, że między przepisami art. 89 ustawy ustanawiającym prawo funkcjonariusza do równoważnika w przypadku nie posiadania lokalu lub domu jednorodzinnego, a §3 rozporządzenia stanowiącym o obowiązku powiadomienia przez funkcjonariusza o nabyciu przez niego lub małżonka domu, lokalu mieszkalnego lub kwatery stałej występuje rozbieżność. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie definiują tych pojęć "posiadanie" i "nabycie", co oznacza, że winny być one tłumaczone w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego.

Nabycie najbliższe jest kodeksowej umowie kupna - sprzedaży lub darowizny, ponieważ oznacza otrzymanie czegoś nieodpłatnie lub za pieniądze. Posiadanie natomiast zgodnie z art. 336 kc obejmuje faktyczne władanie rzeczą jak właściciel ( posiadanie samoistne) lub jako użytkownik, najemca, zastawnik dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się władztwo nad rzeczą (posiadanie zależne). Do posiadania niezbędny jest zatem element fizyczny jak i psychiczny.

Różnica między pojęciami używanymi w rozporządzeniu i ustawie nakazuje za obowiązujące przyjąć pojęcie ustawowe. Zgodnie z ustawą utrata uprawnienia do równoważnika może nastąpić w przypadku posiadania lokalu, co obejmuje faktyaczą możliwość zamieszkania w nim.

Skarżący w chwili zgłoszenia domu do użytkowania nie posiadał możliwości faktycznego w nim zamieszkania z uwagi na brak środków finansowych na wykonanie prac wykończeniowych. Ponowił argument o wcześniejszym zgłoszeniu domu do użytkowania z uwagi na zmianę przepisów Prawa budowlanego a w szczególności przewidziane nowelizacja tej ustawy kary za przystąpienie do użytkowania domu przed dopełnieniem formalności budowlanych.

Argumenty te nie zostały wzięte pod uwagę przez organy, co spowodowało naruszenie wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności skarżący podnosi , że art. 54 tej ustawy ustanawia zasadę, że do użytkowania domu można przystąpić po jego wcześniejszym zgłoszeniu do użytkowania, jeśli organ nie zgłosi sprzeciwu w terminie 14 dni. Zgłoszenia należy dokonać na 14 dni przed terminem zamierzonego przystąpienia do użytkowania. Użytkowanie nie jest pojęciem tożsamym z posiadaniem. Oznacza ono używanie i korzystanie z domu. Zgłoszenie obiektu dotyczy zamiaru przystąpienia do jego użytkowania, co nie jest równoznaczne z faktycznym użytkowaniem. Faktyczne użytkowanie nastąpiło z chwila wprowadzenia się tj. 20 maja 2004r. i dopiero od tego momentu skarżący utracił prawo do pobierania równoważnika.

Pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

W polemice ze skargą wyraził pogląd , że posiadanie lokalu mieszkalnego zgodnie z cywilistycznym rozumieniem tego pojęcia wymaga możliwości zamieszkania w nim. W sensie technicznym możliwość taka powstaje z chwilą spełnienia przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania wynikających z Prawa budowlanego a w szczególności z jego art. 54. i 57. Przedstawiając ten pogląd organ powołał się na wyrok NSA z 20 czerwca 1996r. sygn. akt SA/Wr 2735. Skoro skarżący zgłosił zamiar użytkowania domu i organ właściwy w sprawach budowlanych nie zgłosił w tej kwestii sprzeciwu, to oznacza, że mógł on z chwilą otrzymania stosownego pisma tego organu dom zasiedlić. Okoliczność kiedy wyraził skarżący wolę zamieszkania jest w tym zakresie nieistotna. Z faktu zgłoszenia domu do użytkowania można wywieść wniosek o zasiedleniu domu, czego dowodzi także nadanie nieruchomości numeru, o czym Urząd Gminy powiadomił skarżącego pismem z 11maja 2003r. Mimo to skarżący dopiero po upływie roku zawiadomił dyrektora Zakładu o fakcie zasiedlenia domu, składając niezgodne z prawdą oświadczenie w listopadzie 2003r, iż nie posiada domu ani lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Art. 135 P.p.s.a. natomiast obliguje Sąd do stosowania przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonawszy w sprawie takiej kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie i nie tylko jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest kwestia zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Tego rodzaju pomoc finansowa dla funkcjonariuszy służb państwowych, w tym Służby Więziennej, stanowi jedną z form zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.) - zwana dalej ustawą - w art. 85 ust. l statuuje zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Podstawową formą realizacji tej zasady jest uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale z zasobów, o jakich mowa w art. 87 cyt. ustawy. Inne formy to przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, wśród których znajduje się równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Uregulowany on został w 89 ust. l ustawy, stanowiącym, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej.

Przyznanie równoważnika z tytułu braku mieszkania uzależnione zatem zostało od łącznego spełnienia trzech przesłanek Przesłanka pozytywna to pozostawanie w służbie stałej, przesłanki negatywne: to nie posiadanie mieszkania lub domu i nie przydzielenie kwatery tymczasowej, oraz nie posiadanie mieszkania lub domu przez małżonka funkcjonariusza. Ustawodawca nie wprowadził żadnych elementów uznaniowości w procesie przyznawania równoważnika. Należy zatem przyjąć, że decyzja przyznająca równoważnik ma charakter decyzji związanej, a podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do tego świadczenia, nabywa je z mocy samego prawa. Taki pogląd, dotyczący kwestii przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariusza Policji, uregulowanej w podobny sposób w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58, ze zm.) - wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn akt K 7/04, OTK-A 2004/10/109, w którym orzekł o zgodności z art. 92 ust. l Konstytucji RP przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie, w jakim zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Na gruncie ustawy o Służbie Więziennej szczegółowe kwestie związane z wysokością i wypłatą równoważnika uregulowane zostały w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika, o którym mowa w ust. l, uwzględniając właściwość organów w tych sprawach, a także zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego.

Przepis ten odmiennie niż przepisy ustawy o Policji nie zawiera upoważnienia do określenia zasad cofania równoważnika, jednak nie oznacza to, iż pozbawienie takiego uprawnienia po jego wcześniejszym przyznaniu nie jest możliwe.

W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, póz. 1831), w § 3 ust. l wskazano, że równoważnik pieniężny przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza, natomiast w § 4 określone zostały organy właściwe do wydania decyzji w sprawach potwierdzania spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz w sprawie zwrotu.

Analizując treść rozporządzenia i art. 89 ustawy zauważyć wypadnie, że w ustawie posłużono się pojęciem "przyznawanie", podczas gdy w rozporządzeniu używa się go na przemian ze sformułowaniem "potwierdzanie spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego". Biorąc pod uwagę całość uregulowania dotyczącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, a w szczególności treść upoważnienia zawartego w art. 89 ust. 3 ustawy, można przyjąć, że przyznanie równoważnika następuje w drodze decyzji o potwierdzeniu spełnienia warunków do jego otrzymania, o jakiej mowa w § 4 rozporządzenia. Taki sposób rozumowania pozostaje zgodny z zaprezentowanym wcześniej stanowiskiem o nabyciu tego świadczenia z mocy samego prawa po spełnieniu przez określony podmiot przesłanek ustawowych.

A contrario, w sytuacji kiedy nie zostały spełnione owe przesłanki istnieją podstawy do wydania decyzji stwierdzającej brak warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego. Sytuacja taka może mieć miejsce po stwierdzeniu braku przesłanek nabycia uprawnienia do równoważnika w wyniku analizy wniosku funkcjonariusza, czyli jeśli świadczenie nie przysługuje od początku. Natomiast w przypadku, kiedy w późniejszym czasie pojawiły się nowe okoliczności wyłączające prawo do dalszego świadczenia, czyli w sytuacji, gdy de facto już stwierdzone uprawnienie winno ulec cofnięciu, należałoby orzec o nie spełnianiu warunków do dalszego otrzymywania równoważnika . Konsekwencją tej ostatniej sytuacji jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

W ocenie Sądu również na tle uregulowań zawartych w ustawie o Służbie Więziennej zastosowanie znajduje pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wcześniej orzeczeniu, że zarówno cofnięcie, jak i zwrot świadczenia odbywa się na podstawie zasad obowiązujących przy jego przydziale. Wobec powyższego zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. W takiej sytuacji zdefiniowanie w ustawie przesłanek przyznania równoważnika jest równoczesnym określeniem okoliczności, które mogą uzasadniać cofnięcie i zwrot tego świadczenia.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, czyli jak precyzują to przepisy wykonawcze - decyzja potwierdzająca spełnienie warunków do jego otrzymania, jak i decyzja o cofnięciu uprawnieniu do pobierania równoważnika (stwierdzająca brak spełnienia warunków do dalszego jego otrzymywania) oraz decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika znajdują oparcie w art. 89 ustawy, a kwestie techniczno-proceduralne w tych sprawach normuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 20 października 2003 r.

Organy obu instancji, zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją z dnia 25 sierpnia 2004 r. orzekły jedynie o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, pomijając kwestię utraty uprawnień do dalszego jego pobierania.

W świetle wcześniejszych wywodów Sądu tak sformułowana sentencja decyzji, jako nie rozstrzygająca o całości sprawy jest decyzja wadliwą . Gdyby przyjąć odmiennie (jak czynią organy), że uprawnione jest rozstrzyganie o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika bez stwierdzenia w drodze decyzji nieistnienia przesłanek do jego dalszego pobierania, to w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie sprzeczne z sobą decyzje, tj. decyzja o potwierdzająca spełnianie warunków do pobierania równoważnika i decyzja nakazującą zwrot tegoż równoważnika, jako świadczenia nienależnego.

W ocenie Sądu obowiązek zwrotu nienależnego równoważnika jest następstwem stwierdzenia nieistnienia od początku uprawnień do jego pobierania lub następstwem utraty tych uprawnień. Skoro stwierdzenie ich istnienia wymaga formy decyzyjnej, forma taka winna być zachowana także w razie takiej ich zmiany, która skutkuje utratą uprawnień, Ta ostatnia sytuacja zaistniała sprawie, gdzie w ocenie organu skarżący przestał spełniać przesłanki do pobierania równoważnika z tytułu braku mieszkania w związku z posiadaniem domu. Tego rodzaju ustalenie rodziło obowiązek wydania w oparciu o art. 89 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia decyzji o nie spełnieniu warunków do jego dalszego pobierania ze wskazaniem daty kiedy skarżący warunki te przestał spełniać. Dopiero wówczas możliwe było stwierdzenie, że wypłacony po tej dacie równoważnik pieniężny ma charakter świadczenia nienależnie pobranego i jako taki podlega zwrotowi, zgodnie ż § 6 rozporządzenia. Sąd uznał wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego ( art. 89 ustawy w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia) za mające wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...].

W oparciu o unormowanie art. 135 P.p.s.a., nakazującego objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli umieszczą się one w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę, Sąd wyeliminował także z obrotu decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Łu. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]. Pierwsza z wymienionych rażąco narusza art. 138 k.pa .Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji nie mieści się bowiem w katalogu rozstrzygnięć określonym w art. 138 § l pkt 2 k.p.a., który to przepis organ wskazał w podstawie prawnej. Osnowa decyzji wydanej na podstawie tego przepisu składa się z dwóch części. W pierwszej organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji (w całości lub w części), a w drugiej rozstrzyga sprawę co do istoty, bądź umarza postępowanie I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił jedynie decyzję organu I instancji w całości, bez rozstrzygania co do istoty, naruszając przepis art. 138 k.p.a. w sposób rażący, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego.

Uchyleniu przez Sąd podlega także decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2004 r. orzekająca "o cofnięciu od dnia l czerwca 2004 r. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, z mocą od dnia 13 czerwca 2003 r.". Wadą tej decyzji jest niejasność w sformułowaniu daty cofnięcia uprawnień. Precyzyjne określenie terminu, od którego strona przestaje spełniać warunki do dalszego pobierania świadczenia ma bowiem znaczenie dla ustalenia od kiedy pobrane świadczenie ma charakter świadczenia nienależnego.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi w kwestii wadliwości poglądu prezentowanego przez organy że "posiadanie" lokalu lub domu, z którym przepisy wiążą skutek prawny w postaci przyznania równoważnika oznacza możliwość użytkowania go jako lokalu mieszkalnego, czyli de facto możliwość zamieszkania w nim oraz że możliwość tę rozumianą obiektywnie określają przepisy ustawy Prawo budowlane, ustalając w przypadku obiektu mieszkalnego , jakie niezbędne warunki i czynności przewidziane dla tego typu obiektu muszą zostać spełnione, aby budynek mógł zostać uznany za nadający się użytkowania , czyli zamieszkania. Poglądowi temu zdaniem Sądu nie można zarzucić naruszenia prawa polegającego na wadliwej interpretacji pojęcia "posiadanie" ( mieszkania).

Dla oceny kwestii posiadania mieszkania nie jest bowiem istotna okoliczność, kiedy skarżący wyraził wolę przeprowadzki do wybudowanego domu lecz fakt, czy dom nadawał się do zasiedlenia bez naruszenia obowiązujących przepisów. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżący "przyspieszył" niejako moment zgłoszenia obiektu do użytkowania, nie czekając na zakończenie urządzania nowego domu z uwagi na mające nastąpić zmiany w prawie budowlanym i kary za przystąpienie do użytkowania przed dopełnieniem formalności budowlanych. Jeśli bowiem działania skarżącego zmierzały do obejścia prawa, musiał się liczyć z ich konsekwencjami.

W postępowaniu ponownym, rzeczą organu będzie wydanie w oparciu o art. 89 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia z 20.10.2003 r. decyzji o braku spełnienia warunków do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ze wskazaniem daty, od której skarżący przestał spełniać owe warunki, a dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie, że wypłacony po tej dacie równoważnik pieniężny ma charakter świadczenia nienależnie pobranego i jako taki podlega zwrotowi, zgodnie z § 6 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2004 r. Stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2004 r. nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O obowiązku zwrotu kosztów postępowania obejmującego koszty wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego - radcy prawnego, który złożył wniosek o ich zasądzenie orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.