Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1941/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. D.G. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie ze skargą na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] obejmującego etap "A8" – tereny znajdujące się w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 5 czerwca 2020 roku, poz. [...]) w części tekstowej i graficznej (Rozdział 3 § 16 ust. 11 ppkt

4 poz. 10 tabeli) ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznakowanej symbolem 37.11.KD-D na całej szerokości działki o numerze [...] położonej

w miejscowości [...], gmina [...] opisanej w KW

nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...].

1.1. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 140 Kodeksu Cywilnego poprzez bezzasadne ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności działki nr [...] przejawiające się w wytyczeniu pasa terenu o szerokości 6 m - 8 m na całej szerokości tej działki i przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną, skutkujące brakiem możliwości zabudowy pozostałej części działki zgodnie z własnymi zamierzeniami skarżącej ze względu na zmniejszenie jej powierzchni oraz faktyczne zmniejszenie wartości jak i przydatności budowlanej wskazanej nieruchomości;

2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącej zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przejawiającego się w zmniejszeniu działki [...] do powierzchni niepozwalającej na wzniesienie na niej budynku mieszkalnego zgodnie z założeniami skarżącej, co jednocześnie narusza interes prawny skarżącej;

3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez tzw. "nadużycie władztwa planistycznego" przejawiające się w dowolnym ukształtowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający prawo własności nieruchomości w zakresie niewspółmiernym do uzyskanych z tego tytułu korzyści;

4) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez obciążenie skarżącej obowiązkiem realizacji zadania własnego gminy w zakresie zapewnienia dróg dojazdowych oraz organizacji ruchu drogowego poprzez wyznaczenie na obszarze nieruchomości należącej do skarżącej drogi wewnętrznej, gdzie z uwagi na interesy właścicieli działek sąsiednich powinna zostać wytyczona droga publiczna zgodnie z ustawą, co jednocześnie stanowi obejście prawa mające na celu zaniechanie konieczności wywłaszczenia gruntu za słusznym odszkodowaniem.

5) art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób całkowicie dowolny oraz bez przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego;

1.3. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w części tekstowej i graficznej ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznakowanej symbolem 37.11.KD-D na całej szerokości działki o numerze [...] położonej w miejscowości [...] , gmina [...] (tj. od granicy działki [...][...] do granicy działki [...]), jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

1.4. W skardze sformułowano ponadto wniosek o dopuszczenie jako dowód następujących dokumentów:

a) mapa poglądowa działki wraz z oznaczeniem przebiegu skarżonej drogi z Geoportalu z oznaczeniem spornej części drogi na okoliczność oznaczenia spornej części drogi 37.1 l.KD-D,

b) pismo z dnia 01.03.2021 roku wraz z odpowiedzią z dnia 24.03.2021 r. na okoliczność próby wniesienia poprawek do nowej treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz odmowy uwzględnienia tego w niosku,

c) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24.06.2021 r. wraz z odpowiedzią Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 roku na okoliczność próby polubownego rozwiązania sporu,

d) Wypis KW nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] na okoliczność wykazania prawa własności nieruchomości objętej skargą oraz słusznego interesu prawnego skarżącej.

1.5. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca D.G. jest właścicielką nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] , gmina [...], opisanej w KW o nr [...]prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] . Zgodnie z częścią graficzną i tekstową zaskarżonego MPZP, przez całą szerokość działki należącej do skarżącej

(nr [...] ) wytyczona została droga dojazdowa o numerze [...] .

1.6. Skarżąca wskazała, że zaproponowany przez Radę Gminy [...] sposób wytyczenia drogi wewnętrznej (dojazdowej) jawi się w sposób oczywisty jako pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia użytkowego jak również w sposób niepotrzebny pozbawia właścicielkę nieruchomości prawa do części gruntu stanowiącej ok. 30% całej powierzchni działki. Wyznaczona droga ponadto nie koresponduje

w żaden sposób z potrzebą wyznaczenia drogi koniecznej, która stanowiłaby dojazd

do innych nieruchomości. Działka należąca do skarżącej posiada dostęp do drogi dojazdowej od ul. [...] (zgodnie z przedstawioną mapą). Droga nr 37.11.KD-D

(ul. [...]) zapewniać ma natomiast dojazd dla pozostałych działek sąsiadujących. W takim układzie trudno jest uznać za zasadne aby droga niemająca znaczenia użytkowego dla właściciela nieruchomości była prowadzona przez należący do niego obszar z dodatkowym uszczerbkiem dla funkcjonalności i wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącej oczywistym jest aby właściciele działek dla których dojazd jawi się jako niezbędna potrzeba przeznaczyli na ten cel części swoich nieruchomości, bowiem leży to niejako "w ich interesie", natomiast interesu takiego jak już zostało wskazane nie posiada w żadnym zakresie skarżąca. Skoro zatem droga nie ma żadnego znaczenia dla osoby której prawo własności zostało ograniczone jak i wyznaczenie drogi nie jest niezbędne dla ochrony interesów innych właścicieli, to uznać należy w sposób bezsporny, że działanie Rady Gminy należy zakwalifikować jako bezwzględne przekroczenie granic władztwa planistycznego. Twierdzenie takie skarżąca uzasadnia niemającym pokrycia w interesie publicznym, wyrażającym się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni. Taki sam efekt (zapewnienie drogi dojazdowej) można było bowiem osiągnąć poprzez wyznaczenie drogi jedynie do granicy działki [...] (a tym samym pozostawienie jej jako tzw. "ślepej uliczki"). Taki układ przestrzenny odpowiadałby w zupełności celom dla których został wypracowany

i zachowywałby równowagę pomiędzy interesami właścicieli działek sąsiednich,

a interesem skarżącej. Skarżąca odwołała się w tym miejscu do zasady proporcjonalności przejawiającej się w ingerencji w prawo własności jedynie w zakresie minimalnym, koniecznym do zapewnienia realizacji potrzeb wspólnoty, którą jest gmina. Samodzielność planistyczna gminy będąca jej niezaprzeczalnym uprawnieniniem nie może być tym samym wykonywana w sposób dowolny, sprzeczny z prawem. W ocenie skarżącej, gmina nie może władztwa planistycznego wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

1.7. W opinii skarżącej, przyjąć należy, że w sytuacji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania bez wątpienia doszło do tzw. "nadużycia władztwa planistycznego", bowiem Rada Gminy [...] ukształtowała przebieg drogi objętej zakresem skargi w sposób dowolny. Pojęcie "nadużycia władztwa planistycznego" może być opisane jako: realizacja kompetencji planistycznych gminy wiążąca się z nieproporcjonalną (nieprzystającą do rezultatów) ingerencją w sferę chronionych praw jednostki (np. prawa własności), co z kolei prowadzi do naruszenia jej interesów. Wskazać należy, że nadrzędnym kryterium dopuszczalności takich czynności jest przede wszystkim zachowanie wymogów płynących z konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz nakazu adekwatności ingerencji. Oczywiście, niezaprzeczalnym jest fakt, że akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, przy czym muszą jednak stanowić wraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wskazanie, że przyjęte rozwiązania są prawidłowe — zgodne z interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa.

1.8. Skarżąca podkreśliła, że w stanie faktycznym stanowiącym przedmiot niniejszej skargi w sposób oczywisty zróżnicowana została sytuacja właścicieli poszczególnych nieruchomości, bowiem powierzchnia części działek została ograniczona w taki sposób by zapewnić drogę dojazdową tylko właścicielom działek sąsiadujących z działką skarżącej. Korzyścią, którą otrzymali oni w zamian za ingerencję gminy była możliwość dojazdu, która wcześniej była niemożliwa (co dodatkowo zwiększyło wartość rynkową gruntów, bowiem działki bez dróg dojazdowych są zasadniczo mniej atrakcyjne dla potencjalnych nabywców). Skarżąca nie uzyskała natomiast w wyniku wskazanej operacji żadnych korzyści (bowiem drogę dojazdową posiadała już wcześniej), a wręcz działka, której jest właścicielem straciła na wartości, z uwagi na fakt, że: po pierwsze została ograniczona jej powierzchnia, a po drugie z jednej działki powstały de facto dwie nieruchomości (z której mniejsza praktycznie nie nadaje się na cełe budowlane ze względu na swój rozmiar), natomiast po trzecie unicestwione zostały dotychczasowe plany budowy- Skarżącej, która zakładała posadowienie na wskazanej nieruchomości domów w zabudowie bliźniaczej albo sprzedaży gruntu na cele działalności deweloperskiej. W konsekwencji, w skutek działania Rady Gminy [...] Skarżąca posiada dwie działki, które w obecnym kształcie są dla mej bezużyteczne, bowiem nie może zagospodarować ich sposób zgodny ze swoją dotychczasową wizją. Bez wątpienia poczynione działania odniosły również skutek w sferze wartości nieruchomości, gdyż jej obecny układ jest dużo mniej korzystny dla potencjalnego nabywcy (nie pozwala na wzniesienie niektórych kategorii budynków np. wskazanych już domów w zabudowie bliźniaczej), a co za tym idzie możliwa do uzyskania cena rynkowa będzie diametralnie niższa, co z kolei stanowi wyraźną stratę dla właścicielki. Bezspornym jest również fakt, że w wyniku podziału działka "mniejsze!' będzie praktycznie niemożliwa do zbycia ani zagospodarowania z uwagi na swój rozmiar. W obecnej sytuacji skarżąca nie ma więc prawa do żadnej rekompensaty finansowej za poniesiony uszczerbek co dodatkowo uzasadnia brak możliwości uznania przyjętego rozwiązania za prawidłowe. Konieczność niezwykle ostrożnego planowania posadowienia dróg wewnętrznych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego została również podkreślona w orzecznictwie sądów administracyjnych.

1.9. W zakresie przedostatniego z przytoczonych zarzutów wskazano że "nadużycie władztwa planistycznego" nastąpiło również w wymiarze ustalenia kategorii drogi, która została wyznaczona. Ustawodawca wskazuje w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), że jedną z kategorii dróg publicznych ze są drogi gminne. Jak wynika natomiast z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Skarżąca wskazała,

że drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust, 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Z powyższego nasuwa się zatem bezsprzeczny wniosek, że drogami publicznymi są drogi o istotnym znaczeniu komunikacyjnym

do których prawnie zagwarantowany dostęp ma każdy, bowiem nie są one terenem prywatnym. Skoro więc organ gminy uznał, że wytyczenie drogi jest czynnością niezbędną dla zagwarantowania właścicielom działek sąsiednich dojazdu do ich posesji, to grunty na ten cel powinny zostać wywłaszczone za odszkodowaniem, a droga

ta powinny zyskać miano drogi publicznej (gminnej). W przeciwnym wypadku należy uznać, że albo wyznaczenie drogi nie było niezbędne dla zapewnienia komunikacji albo gmina niewłaściwie wyznaczyła tę drogę jako wewnętrzną. Wskazano również, że sami właściciele gruntów sąsiednich mogliby dochodzić swoich roszczeń od właścicielki

na drodze cywilnej poprzez powództwo o wyznaczenie służebności drogi koniecznej (art. 145 § 1 k.c.). Działanie takie przeczy zasadzie swobody kształtowania stosunków cywilnoprawnych między podmiotami oraz sprzeciwia się zasadzie subsydiarności, która stanowi, że ingerencja podmiotów władzy powinna następować jedynie

w wymagających tego okolicznościach, w sposób jak najmniej dolegliwy dla słusznych interesów poszczególnych stron.

Oprócz tego istotnym zagadnieniem jest również fakt finansowanie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania oraz zarządzanie nimi spoczywa na podmiotach rządowych i samorządowych (art. 8 ust. 2 u.o.p.), natomiast

w przypadku dróg wewnętrznych obowiązkiem tym obciążony jest właściciel nieruchomości (art. 8 ust. 3 u.o.p.), zatem jest to kolejna niedogodność spoczywająca na skarżącej, która nie znajduje żadnego pokrycia w korzyściach wynikających

z usytuowania drogi.

1.10. Zdaniem skarżącej, faktem jest, że jednostki samorządu terytorialnego często postępują we wskazany sposób próbując tym samym "obchodzić" obowiązek zakwalifikowania określonych dróg to kategorii dróg publicznych w celu uniknięcia obowiązku wypłacania należnych odszkodowań oraz ponoszenia kosztów utrzymania dróg . Ponadto, przedstawiciel gminy oferował skarżącej wykup wskazanej nieruchomości podczas rozmowy telefonicznej po znacznie zaniżonej stawce w kwocie 1 zł/m2 powierzchni działki, co wskazuje na fakt, że gmina zdawała sobie sprawę

z obowiązku wykupu tej nieruchomości pod drogę publiczną.

1.11. Podniesiono również, że wskazane działanie powoduje naruszenie zasad konstytucyjnych: demokratycznego państwa prawa oraz zasady proporcjonalności.

W odniesieniu do prawa własności zasady te zezwalają na jego ograniczenie tylko

i wyłącznie w sytuacji, gdy niezbędnie wy maga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub praw a własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. Oprócz tego określone działanie Rady Gminy w postaci wytyczenia drogi we wskazany sposób powinno zostać należycie uzasadnione, wraz z podaniem przesłanek i analizy interesów poszczególnych osób, które legły u podstaw określonym decyzjom. Takiej argumentacji niestety odnaleźć nie sposób, a zatem uznać należy,

że działanie takie jest nieuzasadnione i nie ma pokrycia w ochronie niczyich interesów.

1.12. W podsumowaniu skarżąca wskazała, że poczynione przez Radę Gminy [...] działania podjęte w ramach uchwalania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego względem nieruchomości należącej do skarżącej nie korespondują w żaden sposób z ochroną interesów gminy, ani też nie chronią interesów poszczególnych właścicieli dla których droga została wytyczona. Niezachowane zostały zatem wymogi konieczne przy planowaniu przestrzennym, bowiem działania te sprzeciwiają się zasadzie proporcjonalności i poszanowania prawa własności, co z kolei doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego, w wyniku czego naruszone zostało prawo własności nieruchomości. Jednocześnie postępowanie organu gminy oraz okoliczności im towarzyszące wskazują bezsprzecznie

na konieczność wytyczenia drogi w oparciu o ustawę o drogach publicznych albo pozostawienia tej kwestii do uregulowania właścicielom działek sąsiednich na gruncie prawa cywilnego w trybie ustalenia służebności drogi koniecznej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. uchyliło jedną z planowanych czynności względem drogi o oznaczeniu 37.8KD-D z uwagi na nieprawidłowe określenie szerokości tej drogi. Oczywiste jest zatem, że inne nieścisłości również mogły wystąpić w zakresie innych dróg (tak jak w opisywanej sytuacji).

2. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

2.1. Organ wskazał, że zaskarżony Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty w związku z uchwałami Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] obejmującego miejscowości: [...] [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...].[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...] zmienionej uchwałami nr [...] z [...] kwietnia 2013, nr [...] z [...]kwietnia 2017 r. i uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą

nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]sierpnia 2009 r.

2.2. Organ wyjaśnił, że w związku z uchwalą Rady Gminy [...]

nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] wraz z uchwałami zmieniającymi w toku procedury planistycznej kolejno ogłoszono

w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Zawiadomiono,

na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Sporządzono projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko rozpatrując złożone wnioski.

W sporządzonym projekcie uwzględniono zapisy obowiązującego Studium

i przeznaczono teren odpowiadający działce nr [...] i sąsiednie w [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz wystąpiono o opinie

i uzgodnienia projektu planu z właściwymi organami. Następnie zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomiono zainteresowanych poprzez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, a także wyznaczono termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż

14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Obwieszczeniem

z 22.10.2019 r. opublikowanym na stronie internetowej oraz BIP Gminy [...], które zwyczajowo zostało przekazane do wywieszenia na tablicach ogłoszeń przez sołtysów w miejscowościach, wywieszone w urzędzie gminy oraz opublikowane w prasie lokalnej zawiadomiono o terminie wyłożenia planu w dniach

od 4.11.2019 r. do 26.11.2019 r., z dyskusją publiczną zorganizowaną 25.11.2019 r. oraz terminem składania uwag do 11.12.2019 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęła żadna uwaga od skarżącej. Z uwagi na konieczność dokonania korekt w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikającą z tego konieczność ponowienia procedury planistycznej zorganizowano ponowne wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownym obwieszczeniem opublikowanym na stronie internetowej oraz BIP Gminy [...], które zwyczajowo zostało przekazane do wywieszenia na tablicach ogłoszeń przez sołtysów w miejscowościach, tablicach ogłoszeń w urzędzie gminy oraz opublikowane w prasie lokalnej zawiadomiono o terminie ponownego wyłożenia planu w dniach

od 27.12.2019 r. do 22.01.2020 r., z dyskusja publiczną zorganizowana 18.02.2019 r. oraz terminem składania uwag do dnia 07.02.2020 r. W wyznaczonym czasie nie wpłynęła żadna uwaga od skarżącej. Po rozpatrzeniu uwag przez Wójta Gminy [...] zachowaniem ustawowego terminu przedstawiono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Radzie Gminy wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W dniu [...] lutego 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] obejmującego etap "A8" – tereny znajdujące się w miejscowości [...].

2.3. Zaskarżona uchwała Rady Gminy została w przewidzianym w przepisach prawa terminie przekazana do Wojewody [...]. Po kontroli nadzorczej przez ten organ podczas, której zostało wydane rozstrzygniecie nadzorcze znak [...] [...] kwietnia 2020 r. plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wszedł w życie 6 lipca 2020 r. Rozstrzygniecie nadzorcze odnosiło się do kwestii oczywistych omyłek i stanowiło,

że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 13099, 1571, 1696 i 1815) stwierdza się nieważność zaskarżonej uchwały w części ustaleń: § 3 ust. 1 pkt. 5 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budowlanej (...)", § 3 ust. 1 pkt. 17 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budowlanej (...)" oraz § 16 ust. 11 pkt 4, w części tabelarycznego zestawienia oznaczonego liczbą porządkową 8 dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 37.8KD-D, w zakresie szerokości drogi określonej na 8 m". W ocenie Rady Gminy [...], rozstrzygnięcia te nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, a jedynie omyłki pisarskie

i nie mają wpływu na kwestię skargi D G.

2.4. Powyższe wskazuję na zachowanie przewidzianej przepisami prawa procedury planistycznej i działania organów zgodnie z przepisami prawa. Więc nie może być mowy o naruszeniu, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dziedzinie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego tub też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czy też naruszenia właściwości organów w tym zakresie, które to naruszenia powodowałyby nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z powyższym Rada Gminy [...] nie znajduje podstaw do uchylenia skarżonej uchwały.

2.5. Organ podał, że zgodnie z zaskarżoną działka nr [...] w miejscowości [...] znajduje się w przeznaczeniach oznaczonych symbolami: 37.11KD-D Tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe (powierzchnia około 139 m2) oraz 37.27MN/U Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (powierzchnia ok. 1572 m2).

2.5.1. Wyjaśniono, że zgodnie z ustaleniami planu tereny oznaczone symbolem 37.11 KD-D stanowią tereny dróg publicznych o klasie drogi dojazdowej, której szerokość wyznacza się na 6-8 m zgodnie z parcelacją. Na wysokości działki [...] w [...] droga ma szerokość 6 m. Dla terenów dróg publicznych KD zaskarżony plan miejscowy w § 5 ust. 2 pkt 9 ustala przeznaczenie:

a) podstawowe: komunikacja samochodowa, komunikacja zbiorowa, komunikacja piesza i rowerowa oraz miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zgodnie

z ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi dla poszczególnych dróg.

b) zieleń w postaci szpalerów drzew i trawników oraz infrastruktura techniczna,

w tym związane z oświetleniem i odwodnieniem drogi oraz urządzenia melioracji wodnej a także obiekty małej architektury będące elementami wyposażenia dróg, w tym wiaty przystanków – jednocześnie w § 9 ust. 3 dopuszcza się odcinkowe przewężenia dróg ze względu na istniejące zainwestowanie.

2.5.2. Z kolei zgodnie z ustaleniami planu tereny oznaczone symbolem 37.27MN/U stanowią tereny mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe, dla których przedmiotowy plan miejscowy w § 5 ust. 2 pkt 2) ustala się przeznaczenie:

a) podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa z wyłączeniem usług, dla których raport oddziaływania na środowisko jest zawsze obligatoryjnie wymagany, realizowane oddzielnie lub łącznie, w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych, usługi publiczne, budynki gospodarcze, garaże a także infrastruktura techniczna, konieczne zaplecze techniczne, dojazdy i miejsca postojowe,

b) dopuszczalne: lokalizowanie placów zabaw dla dzieci, urządzenia melioracji wodnej; Dla przeznaczenia MN/U plan nie ustala minimalnej powierzchni działki oraz minimalnej szerokości frontu działki. Plan ustala natomiast maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0.8, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50% oraz maksymalną wysokość zabudowy: 12 m i nie więcej niż 3 kondygnacje.

2.6. Zdaniem organu, przytoczone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na fakt, że parametry zabudowy dla przedmiotowego terenu są stosunkowo elastyczne i pozwalają na zagospodarowanie terenu w sposób intensywny dostosowany do woli właściciela terenu. Ponadto należy mieć na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania co do zasady ustala zasady zagospodarowania dla terenów nie dla poszczególnych działek, gdyż granica działki ewidencyjnej może być zmieniana, choćby poprzez podziały i scalenia, co zasadniczo może wpłynąć

na możliwości w zakresie zagospodarowania poszczególnych działek. Miejscowy plan zagospodarowania będący przedmiotem skargi pozwala na dosyć elastyczne kształtowanie granic poszczególnych nieruchomości nie wprowadzając minimalnej powierzchni działki oraz minimalnej szerokości frontu działki. Dlatego też nie może

tu być mowy o naruszeniu art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2.7. Organ wyjaśnił, że przy opracowaniu zaskarżonej uchwały działania gminy nie zmierzały do celowego naruszenia prawa własności lecz stanowiły ustalenia przysługującego władzą gminy władyctwa planistycznego, poprzez które chciano zapewnić dla projektowanych terenów zabudowy wymagania w zakresie ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu należy mieć

na uwadze, że w miejscu lokalizacji przeznaczenia pod drogę publiczną na działce [...] znajduje się naturalne użytkowane przez lokalna społeczność powiazanie komunikacyjne pomiędzy ul. [...] i [...] . W miejscu tym znajduje się również przebieg wodociągu oraz linii energetycznej niskiego napięcia, (co samo przez się wyłącza ten teren z możliwości inwestowania. Celem zastosowanego rozwiązania było zapewnienie możliwości komunikacyjnej terenom przeznaczonym pod zabudowę znajdujących się przy ulicy [...] i [...]. Ul. [...]o szerokości 5 m, działka nr [...] stanowi grunt prywatny użytkowany przez właścicieli na cele dojazdu

do swoich nieruchomości. Ulica ta nie ma bezpośredniego połączenia z publicznymi drogami gminnymi, gdyż od północy styka się z terenem kolejowym, (z którego

na zasadzie umowy z [...] gmina korzysta). Poprzez połączenie ulicy [...]

i [...]zrealizowanym na dz. nr [...] możliwym będzie zapewnienie dostępu do działek stanowiących własność Gminy [...] tj. dz. nr [...] i [...] . Zaplanowane przeznaczenie pod teren 37.11 KD-D na działce nr [...] nie będzie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Będzie ono natomiast działaniem zmierzającym do lepszej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz narzędziem do realizacji celi publicznych w zakresie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa łudzi i mienia oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

2.8. Rada Gminy [...] podniosła, że nie jest też prawdą teza

w podstawiona w skardze dot. naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem zadaniem własnym gminy jest budowa dróg gminnych. Tego obowiązku nikt nie przenosi na skarżącą. W momencie pozwalającym nadać sprawie bieg tj. po uzyskaniu tytułu własności nad przedmiotowym pasem terenu na podstawie przepisów prawa oraz po zaprojektowaniu i zabezpieczeniu środków w budżecie gminy na zrealizowanie tej konkretnej inwestycji, to na władzach gminy będzie ciążyła kwestia realizacji inwestycji, a nie na Skarżącej. Organ wyjaśnił, że Skarżącej przysługuje odszkodowanie za wywłaszczenie na podstawie art. 98 i art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma tu więc mowy o celowym działaniu wbrew przepisom prawa mającemu na celu zaniechanie konieczności wywłaszczenia gruntu za słusznym odszkodowaniem, o czy wspomina się w skardze.

2.9. W ocenie organu, nie można mówić również o naruszeniu art. 2, art. 21 ust. 1

w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób całkowicie dowolny oraz bez przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Rada Gminy [...] nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszył swoimi zapisami Konstytucję RP. Stawiane przez Skarżącą zarzuty są przesadne i wyolbrzymione. W omawianym przypadku nie ma mowy

o pogwałceniu własności i prawa dziedziczenia oraz wywłaszczeniu dokonywanego

na cele inne niż publiczne i uniemożliwiając słuszne odszkodowanie. Nie naruszono również prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia,

w sposób niezgodny z ustawami. Podczas procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było mowy o traktowaniu kogokolwiek nierówno wobec prawa. Wszyscy traktowani byli równo przez władze publiczne. Każdy miał prawo uczestniczyć w procedurze planistycznej na zasadach przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. składania wniosków, udziału

w dyskusji publicznej, składania uwag oraz zapoznania się z ustaleniami projektu dokumentu na każdym etapie postępowania. Wnioski i uwagi były rozpatrywane

w zgodności z przepisami prawa oraz zapisami studium Gminy [...].

W związku z powyższym przytoczony zarzut Rada Gminy [...] uważa za niezasadny, bowiem podczas procedury tworzenia planu zachowano jawność

i przejrzystość procedur planistycznych.

2.10. W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę

do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie

i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Władztwo planistyczne jest rozumiane jest jako wyłączna kompetencja do ustalania

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w art. 64 Konstytucji RP. W art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organ przypomniał, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc,

że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Z kolei, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych, co też miało miejsce w omawianym przypadku. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu,

w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia

te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak

to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. Rada Gminy [...] stwierdziła, że zrzut przekroczenia prawa własności złożony przez wnioskodawców jest bezzasadny. Z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne

i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Ustalenie przebiegu drogi oznaczonej symbolem 37.11KD-D jako obsługi komunikacyjnej trenów przeznaczanych po zabudowę mieszkaniową i/lub usługi nie stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ani wcześniej przywołaną ustawą o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnieniem wytyczenia drogi we wskazanym terenie była celowość zapewnienia dostępności komunikacyjnej obecnym oraz nowoutworzonym terenom przeznaczonym pod zabudowę. Na konkretny przebieg drogi miało wpływ wiele czynników, które zostały przeanalizowane przez autora planu

i zaakceptowane przez władzę Gminy [...]. Usytuowanie drogi rozpatrywano w szerszym kontekście z uwagi na fakt zapewnienia dostępności komunikacyjnej dla zaproponowanych rozwiązań planistycznych oraz z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Na ustalenie przebiegu drogi nie miały wpływu konkretne granice nieruchomości ale całość uwarunkowań występujących na danym terenie. Na chwilę obecną zarówno Gmina jak i mieszkańcy mogą jedynie przedstawiać swoje argumenty za i przeciw uchwalonym rozwiązaniom. Nie mniej jednak nie można tu mówić

o przekroczeniu władztwa planistycznego. Jedynie w sporadycznych przypadkach właściciele nieruchomości zadowoleni są z przeznaczenia części ich nieruchomości na cele publiczne. Władze publiczne muszą jednak ważyć interes społeczny i interes prywatny. Zastosowane rozwiązanie nie uniemożliwia uzyskania pozwolenia na budowę właściciela działki nr [...] zgodnie z zaproponowanym w planie przeznaczeniem, więc nie można tu mówić o odebraniu właścicielom ich prawa do nieruchomości. Jeżeli zdaniem właścicieli korzystanie z nieruchomości w całości lub w części na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, zgodnie z przepisami prawa mogą oni skorzystać

z przysługującego im prawa do odszkodowania przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustawie o gospodarce nieruchomościami.

2.11. Organ dodał, że wyznaczając rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określając sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu kierowano się wymaganiami ładu przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pod rozwagę wzięto prawo własności i potrzeby interesu publicznego oraz potencjalne potrzeby rozwoju infrastruktury komunikacyjnej, bo tak jak już wspominano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady ustala zasady zagospodarowania dla terenów nie dla poszczególnych działek, gdyż granica działki ewidencyjnej może być zmieniana, choćby poprzez podziały i scalenia, co zasadniczo może wypłynąć na możliwości w zakresie zagospodarowania poszczególnych działek. Miejscowy plan zagospodarowania będący przedmiotem skargi pozwala na dosyć elastyczne kształtowanie granic poszczególnych nieruchomości nie wprowadzając minimalnej powierzchni działki oraz minimalnej szerokości frontu działki. Ponownie podkreślono,

że podczas procedury tworzenia planu zachowano jawność i przejrzystość procedur planistycznych. Przyjęte w planie rozwiązania zastosowano po przeprowadzeniu odpowiednich analiz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

3. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

3.1. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku

do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17).

W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan), rozstrzyga zmiana

w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków).

3.2. Kierując się powyższym Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem jest właścicielką nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] , gmina [...], opisanej w KW o nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]– objętą regulacją zaskarżonej uchwały. Sąd przyjął również, że skarżąca wykazała w skardze naruszenie ich interesu prawnego ustaleniami planu. Ustalenia te przesądzają bowiem o tym, że zgodnie z częścią graficzną i tekstową zaskarżonego MPZP, przez całą szerokość działki należącej

do skarżącej (nr [...]) wytyczona została droga dojazdowa

o numerze 37.11.KD-D, co ogranicza skarżącą w możliwości zagospodarowania

tej działki. O wskazanym przeznaczeniu części nieruchomości skarżących decyduje

§ 16 ust. 11 ppkt 4 poz. 10 tabeli zaskarżonej uchwały, naruszając w efekcie interes prawny skarżących poprzez ograniczenie ich prawa własności, co jednak nie jest jeszcze równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia. Tego rodzaju kwestię sąd administracyjny rozstrzyga dopiero w ramach merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2970/17). Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

4. Przystępując do rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

4.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu

i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności

i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując

w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła swoich uprawnień,

i wprowadziła tylko te konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw

i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 15/17).

4.2. Rolą organu planistycznego jest więc wyważenie interesu publicznego

i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Jak wskazał NSA w wyroku

z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, "Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85,

17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX)."

5. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Warunkiem uwzględnienia skargi jest więc sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem materialnym, ustrojowym lub procesowym. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych nie wynika, by przy uchwaleniu kwestionowanej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu czy naruszenia właściwości organów w procedurze jego uchwalania. Naruszeń w tym zakresie nie wykazano także we wniesionej skardze.

5.1. Należy również dodać, że fakt wydania rozstrzygnięcia nadzorczego

w odniesieniu do innej niż zaskarżona części planu nie kreuje domniemania nieważności innej części planu miejscowego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że – jak trafnie interpretuje to organ – wytknięte przez Wojewodę [...] uchybienia miały swoje źródło w błędach formalnych, a nie wynikają

z nieprawidłowego zamysłu ukształtowania ładu przestrzennego gminy.

6. Oceniając legalność analizowanego planu miejscowego w zaskarżonym zakresie, należało w pierwszej kolejności uwzględnić, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

5.1. Gmina dysponuje zespołem uprawnień doktrynalnie określonym władztwem planistycznym, którego jednym z kluczowych elementów jest uprawnienie

do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w tym poprzez kreowanie przestrzeni publicznej, w szczególności dróg publicznych służących do obsługi komunikacyjnej. W świetle racjonalnego kreowania ładu przestrzennego w takim przypadku konieczne jest rozważenie czy dopuszczona planem zabudowa terenów może być połączona z zaplanowaniem dróg dojazdowych. Nie bez znaczenia pozostaje to, że plan miejscowy wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość,

a zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki prywatne może być podyktowane zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych

z tego terenu (por. wyrok NSA z 1 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3111/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5.2. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest więc uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Realizacja tego celu nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw, dlatego też organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości powinien kierować się zasadą proporcjonalności, wyważając w efekcie interes publiczny i prywatny, dążąc

do nieograniczania nadmiernie prawa własności osób, których nieruchomości pozostają w obszarze objętym planem miejscowym.

5.3. Sąd podkreśla, że jedną z najważniejszych zasad, jaką musi uwzględnić organ gminy, uchwalając akt planistyczny, jest ochrona prawa własności. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP,

jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak zgodnie, że władztwo planistyczne gminy w stosunku do prawa własności jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czyli wyważania interesu ogólnego (społecznego) i indywidualnego oraz zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 923/10, LEX nr 753697). Interes publiczny nie ma bowiem na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II OSK 165/15, LEX nr 2169042).

5.4. Wobec tego zasada proporcjonalności z jednej strony stawia zatem przed prawodawcą (w tym radą gminy) każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź w sferę wolności jednostki, z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r.,

P 2/98, OTK 1999/1/2). Należy zatem uznać, iż autonomiczność decydowania

o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu przyznana gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania gminy, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości – zgodnie z wymogiem określonym w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

5.5. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...] nie naruszyła

w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustalenia planu dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określające układ komunikacyjny wraz z ich parametrami i klasyfikacją ulic oraz warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, stanowią obowiązkowy element planu. Sprawy gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego

i bezpieczeństwa obywateli stanowią przy tym podstawowe potrzeby wspólnoty gminnej, a ich zaspokajanie stanowi kluczowe zadanie własne gminy. Wypada przypomnieć, że plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia – art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy (zob. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 1174/19, LEX nr 3200094). Kryterium to zostało niewątpliwie spełnione przez plan

w zaskarżonym zakresie.

5.6. Sąd stwierdził, że wytyczenie drogi przez należącą do skarżącej działkę

nr [...] nie doprowadziło do braku możliwości zabudowy tej działki.

5.6.1. Obie "części" działki znajdujące się po obu stronach wytyczonego pasa drogowego należą do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (37.27.MN/U). Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem MN/U ustala się przeznaczenie: a) podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa z wyłączeniem usług, dla których raport oddziaływania na środowisko jest zawsze obligatoryjnie wymagany, realizowane oddzielnie lub łącznie, w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych, usługi publiczne, budynki gospodarcze, garaże a także infrastruktura techniczna, konieczne zaplecze techniczne, dojazdy i miejsca postojowe, jak również

b) dopuszczalne: lokalizowanie placów zabaw dla dzieci, urządzenia melioracji wodnej.

5.6.2. Z kolei wytyczona droga (symbol terenu 37.11KD-D) to droga klasy dojazdowej, która na wysokości działki nr [...] ma szerokość 6 metrów. Należy przy tym zauważyć, że w zaskarżonym przepisie planu, droga ta może mieć maksymalną szerokość 6-8m zgodnie z parcelacją, lecz w zakresie dotyczącym jej biegu w obszarze obecnej działki nr [...] zaplanowano jej najmniejszą szerokość.

5.6.3. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, działka nr [...] w ok. 91% została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (powierzchnia ok. 1572 m2), a tylko jej ok. 9% (ok. 139 m2) została przeznaczona pod tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe. Ponadto trafnie organ podnosi, że dla przeznaczenia MN/U zaskarżony plan nie ustala minimalnej powierzchni działki ani minimalnej szerokości frontu działki. Plan ten ustala natomiast maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,8), minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (50%) oraz maksymalną wysokość zabudowy (12m – nie więcej niż 3 kondygnacje). Należy się wreszcie zgodzić z Radą Gminy [...], że przytoczone parametry zabudowy działki skarżącej jako stosunkowo elastyczne, pozwalają na zagospodarowanie terenu w sposób intensywny. W związku z tym przez wytyczenie spornej drogi, skarżąca nie została pozbawiona prawa do zabudowy działki nr [...].

5.6.4. Sąd nie przeczy, że przeznaczenie części ww. nieruchomości na drogę dojazdową uniemożliwi realizację na ww. działce niektórych inwestycji budowlanych, niemniej jednak plan jest aktem normatywnym, który obowiązuje niezależnie

od przyszłych podziałów lub scaleń działek. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego z samej swej istoty zawierają ograniczenie w zakresie określonego

w art. 140 k.c. władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Sąd podkreśla,

że niewątpliwie poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia

co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu,

do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,

z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (zob. wyrok NSA z 22.08.2018 r., II OSK 1248/18, LEX nr 2562530).

5.6.5. Sąd miał również na uwadze, że droga 37.11KD-D została wytyczona w miejscu, które również obecnie jest użytkowane przez społeczność lokalną jako nieformalne połączenie komunikacyjne ulic [...] i [...] . W związku z tym plan

w zaskarżonym zakresie nawiązuje do aktualnych stosunków społecznych istniejących na terenie objętym zakresem zaskarżonej uchwały. Nie bez znaczenia jest również podnoszona przez organ okoliczność przebiegu w obszarze oznaczonym jako 37.11KD-D na wysokości działki skarżącej wodociągu oraz linii energetycznej niskiego napięcia

i jej negatywny wpływ na możliwość zabudowy działki w tym terenie. Wreszcie, w ocenie Sądu, wytyczenie spornej drogi w optymalny sposób zapewnia ład komunikacyjny okolicy. Ulica [...] , wzdłuż której zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej nie posiada bowiem bezpośredniego połączenia z publicznymi drogami gminnymi. Ulica [...] , która przylega do działki skarżącej od drugiej strony, jest położona na działce stanowiącej własność Gminy [...] (nr [...]). Droga 37.11KD-D stanowi zatem proste przedłużenie drogi zlokalizowanej obecnie na działce nr [...], a zatem wytyczenie drogi w tym miejscu nie prowadzi do komplikacji układu drogowego, przez co służy również bezpieczeństwu komunikacyjnemu.

5.6.6. Nie są zatem uzasadnione zarzuty naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. ani też odnoszące się do nadużycia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Skarżąca nie została bowiem pozbawiona prawa zabudowy swojej nieruchomości w części, w jakiej znajduje się ona na terenach MN/U, a wytyczenie drogi 37.11KD-D ograniczyło przysługujące skarżącej prawo własności działki nr [...]w sposób proporcjonalny, zgodny z obowiązkami gminy w zakresie bezpieczeństwa komunikacyjnego, a ponadto zaprojektowana droga przebiegająca przez działkę prywatną jest słusznie podyktowana zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu. Przez uchwalenie zaskarżonych norm planu nie doszło zatem do nadmiernej ingerencji w sferę wolności i praw skarżącej.

6. Jako oczywiście bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

6.1. Z zaskarżonego planu w żaden sposób nie wynika, aby nakładał on na skarżącą obowiązek wybudowania drogi dojazdowej. W odpowiedzi na skargę wskazano

z resztą, że w momencie pozwalającym nadać sprawie bieg tj. po uzyskaniu tytułu własności nad przedmiotowym pasem terenu na podstawie przepisów prawa oraz po zaprojektowaniu i zabezpieczeniu środków w budżecie gminy na zrealizowanie tej konkretnej inwestycji, to na władzach gminy będzie ciążyła kwestia realizacji inwestycji, a nie na Skarżącej. Skarżąca nie jest zobowiązana do budowy drogi ani do utrzymywania tej drogi. Nie ma również wątpliwości, że teren 37.11KD-D został przeznaczony pod drogę publiczną. Wskazują na to wprost początkowe słowa § 16 ust. 11 zaskarżonej uchwały, w którym podano, że na jego podstawie wytycza się tereny dróg publicznych. Również legenda znajdująca się w mapie – załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Droga wytyczona przez działkę skarżącej ma mieć charakter drogi dojazdowej. Jak wynika z rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne

i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) droga dojazdowa stanowi najniższą z klas dróg publicznych. Sąd nie ma wątpliwości, że droga ta cechuje się istotnym znaczeniu komunikacyjnym w analizowanym obszarze planu, do której prawnie zagwarantowany dostęp uzyska w przyszłości każdy, bowiem nie będzie ona wówczas terenem prywatnym.

6.2. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: u.g.n.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe

– z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa

z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za ww. działki gruntu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto jak wynika z art. 113 ust. 3 u.g.n., wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości,

a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie.

6.3. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku

z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja tych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają (ust. 3). Ponadto jak stanowi art. 36 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W ocenie Sądu ustawodawca w optymalny sposób zabezpieczył interes skarżącej w stopniu odpowiadającym ograniczeniu przysługującego jej prawa własności do działki

nr [...].

7. W związku z powyższym przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło również do naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP.

7.1. Należy raz jeszcze przypomnieć, że możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie,

w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, co się w sprawie ziściło. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,

z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody

z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie natomiast

z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie

z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, i jako takie zostały w sprawie zrealizowane. Art. 1 ust. 2 ustawy określa bowiem szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich m.in. w pkt 1 – wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 – prawo własności, a w pkt 9 – potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznał jednak szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela.

7.2. Zdaniem Sądu przebieg drogi znajduje racjonalne uzasadnienia a jej parametry

i lokalizacja powoduje, że interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącej. Stanowi bowiem optymalny układ komunikacyjny uwzględniający bezpieczeństwo wszystkich osób

z niego korzystających.

8. W świetle powyższego, zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale w sprawie planu miejscowego w zaskarżonej części nie sposób zarzucić istotnego naruszenia prawa. Kwestia naruszenia przez organy gminy władztwa planistycznego nie może być rozważana jedynie z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości, którego oczekiwania związane są z utrzymaniem prawnego i faktycznego status quo swojej nieruchomości i terenu sąsiedniego. Prawo własności skarżącej zostało rzeczywiście ograniczone, ale z zachowaniem wszelkich zasad państwa prawa, na czele z zasadą ważenia interesów, w tym zasadą proporcjonalności i bez naruszenia zakazu nadmiernej ingerencji w sferę wolności jednostki. Sąd oddalił zatem skargę jako bezzasadną, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

9. Na zakończenie należy wyjaśnić, że Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w skardze, albowiem zgodnie z art. 106

§ 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu, wskazane przez skarżącą dokumenty nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III FSK 328/21, LEX nr 3305051). W oparciu o przedłożone dokumenty Sąd ocenił jedynie (pozytywnie) aktualność naruszenia interesu prawnego skarżącej, a to na etapie oceny dopuszczalności rozpoznanej skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.