Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 309/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15, ust. 2 pkt 10, pkt 1, pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 9, pkt 6, par. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Góra z dnia 9 października 2012 r. nr XXXI/218/12 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Góra, obręb Gola Górowska, dz. nr 72/1 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2a, pkt 3, pkt 4, pkt 5e we fragmentach "za zgodą zarządcy drogi", ust. 2 pkt 2b, pkt 4a we fragmentach "w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości", ust. 2 pkt 5 we fragmencie "w uzgodnieniu z właścicielami terenu i zarządcą sieci", ust. 2 pkt 5d, pkt 7 we fragmentach "na warunkach określonych przez właściciela sieci" oraz §14 ust. 1 pkt 1 we fragmencie "funkcje mogą być realizowane jako tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe"; II. dalej idącą skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Góry w dniu 9 października 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXXI/218/12 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Góra, obręb Gola Górowska, dz. nr 72/1. Uchwałę przyjęto na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) oraz na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Górze Nr IX/66/11 z 6 maja 2011 r., a także po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/126/99 z 26 października 1999 r.

Na opisaną uchwałę Rady Miejskiej Góry Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewoda zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej Góry Nr XXXI/218/12 z dnia 9 października 2012 r., zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż § 14 pkt 2 uchwały został podjęty z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 27 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2a, pkt 3, pkt 4, pkt 5e we fragmentach "za zgodą zarządy drogi", ust. 2 pkt 2b, pkt 4a we fragmentach "w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości", ust. 2 pkt 5 we fragmencie "w uzgodnieniu z właścicielami terenu i zarządcą sieci", ust. 2 pkt 5d, pkt 7 we fragmentach "na warunkach określonych przez właściciela sieci" podjęto z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Jednakże ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności ww. regulacji. Z kolei stwierdzenie wystąpienia przesłanki naruszenia prawa, o której mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez radę, obliguje wojewodę do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i żądania stwierdzenia przez ten sąd nieważności wskazanych regulacji.

Następnie wojewoda stwierdził, że rada podejmując przedmiotową uchwałę i wprowadzając w treści uchwały § 2 ust. 1 pkt 8 oraz § 14 ust. 2 pkt 6 regulacje dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy nie naniosła tych linii na załącznik graficzny. Skutkiem takiego braku uchwała w części graficznej została pozbawiona obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego w art. 15 ust. 2 ustawy zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym obowiązek określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Rada nie może pominąć żadnego zawartego w tym przepisie elementu. Pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy ogranicza obszar, wewnątrz którego można ulokować budynek lub budowlę dowolnie, ale tak, by spełnione były inne warunki określone w miejscowym planie. Wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy ma podstawowe znaczenie dla możliwości rozwoju infrastruktury technicznej na danym terenie oraz pozwala na zaprowadzenie ładu przestrzennego, porządkuje bowiem zabudowę i pozwala na czytelne wyznaczenie przestrzeni publicznej. Jak wynika z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny one zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Paragraf 7 pkt 8 rozporządzenia określa zaś, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. W istocie więc parametry wymienione w rozporządzeniu nie zostały określone przez gminę. W ocenie organu nadzoru powyższe oznacza, że rada wprowadzając w treści planu poszczególne ustalenia dla terenu objętego planem, zobowiązana była do określenia linii zabudowy i oznaczenia ich na rysunku planu. Skutkiem braku oznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy uchwała jest nieczytelna. Treść uchwały nie ma odzwierciedlania w rysunku graficznym. Rada, poprzez brak określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym konkretnym przypadku naruszenie zasad sporządzania planu dotyczy jego zawartości w zakresie załącznika graficznego. W ocenie organu nadzoru zachodzi także sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną polegająca na nieoznaczeniu na rysunku planu ustaleń określonych w części tekstowej uchwały, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego (przywołano tezę wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08). Tym samym zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu ze względu na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie skarżący stwierdził, że uchwalając kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego, określając przeznaczenie terenu określonego symbolem MNU/1 i stanowiąc w zakresie przeznaczenia podstawowego dla tego terenu, rada w § 14 ust. 1 uchwały, wskazała, że przeznaczenie podstawowe to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W ust. 1 pkt 1 uchwały Rada uchwaliła: "W zakresie przeznaczenia terenów ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe terenów stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnym, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych dobudowywanych do budynków lub w obiektach wolnostojących, funkcje mogą być realizowane jako tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe.". Użycie we wskazanej regulacji wyrażenia "tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe''' oznacza, że dla tego obszaru dopuszczalne jest inne, nieprzewidziane w planie przeznaczenie. Wyrażenie "tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe", w przekonaniu organu nadzoru, wprowadza otwarty katalog przeznaczeń podstawowych, pozwalający wykonawcy uchwały na określenie innych przeznaczeń tego terenu. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru regulacja § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały oznacza, że wykonawca uchwały i podmiot zagospodarowujący obszar objęty jego ustaleniami, będzie mógł ten obszar zagospodarować w sposób inny, niż przewidują to ustalenia planu. Rada w § 14 ust. 1 uchwały wskazała, że przeznaczenie podstawowe terenu MNU/1 to łącznie występująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy, skoro powierzył on radzie gminy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w nim, jakie przeznaczenie będą miały określone tereny, dla których plan ten jest uchwalany, rada wykonując ten obowiązek nie może ostatecznego ustalenia ich przeznaczenia pozostawiać innym, bliżej nieokreślonym podmiotom. Co więcej, rada określając przeznaczenie terenów nie jest władna do zawierania w treści planu zapisów dopuszczających możliwość wprowadzenia na tym terenie przeznaczenia innego niż przewidują to ustalenia planu tj. wprowadzenia bądź to zabudowy mieszkaniowej samodzielnie występującej bądź też samodzielnie występującej zabudowy usługowej. Podkreślić należy, że ustalenia planu w § 14 ust. 1 uchwały przewidują łącznie występującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, jako przeznaczenie podstawowe terenu MNU/1. Tymczasem regulacją § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały rada zezwoliła na terenie MNU/1 na przeznaczenie samodzielne zabudowy mieszkaniowej bądź samodzielnie występujących usług. Zapis ten oznacza zmianę przeznaczenia terenu poza procedurą przewidzianą w art. 17 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że: "Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane". Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 375/10, niedopuszczalne jest umieszczanie w planie norm otwartych, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy przez organy właściwe do wydania decyzji związanych z realizacją inwestycji. Uznanie jako zgodnego z prawem dopuszczenia przez radę innego jeszcze niż przewidziane w planie przeznaczenia terenów oznaczałoby zaakceptowanie braku stabilności porządku prawnego obowiązującego na terenie miasta Góry. Nie można bowiem mówić o stabilności porządku prawnego w sytuacji, gdy mimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, niewiadome jest, jakie przeznaczenie ma określony teren objęty ustaleniami tego planu oraz w jakim okresie i kto rozstrzygałby o innym przeznaczeniu terenu MNU/1, niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług.

Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, zdaniem wojewody, że skoro zaskarżona uchwała w § 14 ust. 1 pkt 1 wprowadza otwarty katalog przeznaczeń podstawowych planu, a tym samym dopuszcza możliwość zagospodarowania tego terenu w sposób inny, niż przewidziała rada, w sytuacji, gdy ustawodawca zobowiązał Radę do jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów objętych ustaleniami planu, w tym zakresie naruszone zostały zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 pkt 1 we fragmencie "funkcje mogą być realizowane jako tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe" przedmiotowej uchwały z powodu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części skargi wojewoda stwierdził, że także poszczególne zapisy § 11 uchwały istotnie naruszają przepisy prawa. Rada w § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2a, pkt 3, pkt 4, pkt 5e we fragmentach "za zgodą zarządy drogi", ust. 2 pkt 2b, pkt 4a we fragmentach "w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości", ust. 2 pkt 5 we fragmencie "w uzgodnieniu z właścicielami terenu i zarządcą sieci", ust. 2 pkt 5d, pkt 7 we fragmentach "na warunkach określonych przez właściciela sieci" uchwały, uzależniła zasady wyposażania obszaru objętego planem w urządzenia infrastruktury technicznej tj. zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zaopatrzenia w gaz i zaopatrzenia w energię, a także realizację sieci telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem od uzgodnienia, określenia warunków odpowiednio przez zarządców drogi, właścicieli nieruchomości, zarządów nieruchomości, zarządców sieci. Przepisy te zamieszczono wśród zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowanie uchwały wykracza poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie, z którym wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano, zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania, zgód, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy. Ponadto przepis § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że: "Akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach". Działania jednostek samorządu terytorialnego muszą być, zatem oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy. W rozporządzeniu (tu: akcie prawa miejscowego) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) - § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Co więcej, kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji. Najważniejsze spośród uprawnień zarządcy drogi określa art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Należy zatem zauważyć, że przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. Zadania zarządców dróg, związane z administrowaniem drogami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Powyższe rozważania pozostają aktualne również odnośnie przewidzianego we wskazanych wyżej regulacjach planu obowiązku uzyskania zgody innych podmiotów na podjęcie określonego działania czy też na odstępstwo od ustaleń planu. Wobec powyższego, zdaniem wojewody, istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2a), pkt 3, pkt 4, pkt 5e) we fragmentach "za zgodą zarządy drogi", ust. 2 pkt 2b), pkt 4a) we fragmentach "w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości", ust. 2 pkt 5 we fragmencie "w uzgodnieniu z właścicielami terenu-j zarządcą sieci", ust. 2 pkt 5d), pkt 7 we fragmentach "na warunkach określonych przez właściciela sieci" zaskarżonej uchwały ze względu na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Odpowiadając na skargę strona przeciwna oświadczyła, że uznaje zasadność skargi na zasadzie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosi o umorzenie postępowania. Z uwagi na to, że organ uznał, iż w istocie zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, w dniu 10 kwietnia 2013r. podjął uchwałę nr XXXIX/268/13, w której uchylił zaskarżoną uchwałę. W wymaganym zakresie zostanie powtórzona procedura planistyczna i nowo podjęta uchwała będzie uwzględniać uwagi i zastrzeżenia organu nadzoru. W tej sytuacji – zdaniem gminy – zasadne jest umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie sądu do ustosunkowania się do stanowiska strony przeciwnej, pełnomocnik wojewody w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2013 r. poinformował, że organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym NK-N.4131.31.14.2013.MS6 stwierdził nieważność uchwały XXXIX/268/13 uchylającej zaskarżoną uchwałę, uznając, że każda zmiana planu miejscowego, w tym także uchylenie uchwały, jest zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu. W związku z tym wniosek o umorzenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 10 lipca 2013 r. pełnomocnik wojewody podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik strony przeciwnej podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wyjaśnił, że nieumieszczenie linii zabudowy na rysunku planu było podyktowane potrzebą zachowania czytelności tegoż rysunku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy wydanego wyroku należy na wstępie wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską Góry. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził, że zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Natomiast dalej idące wnioski skargi należało oddalić.

Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (akt prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Jak podnosi się w literaturze prawniczej, teoria państwowa samorządu terytorialnego wychodzi z założenia suwerenności państwa, które może bądź wykonywać władzę bezpośrednio, bądź też może jej część przekazać samorządowi terytorialnemu. Istota samorządu polega na wykonywaniu – jako własnych – praw zwierzchnich odstąpionych przez państwo (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 107). Z tych założeń teoretycznych wypływa zaś praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która przy dokonywaniu oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą.

Odnosząc to, co powiedziano powyżej do rozpatrywanej sprawy, trzeba powiedzieć, że w § 11 zaskarżonej uchwały uregulowano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Zdaniem sądu zasadne okazały się zarzuty wojewody w stosunku zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 pkt 1 i pkt 2a, pkt 3, pkt 4 i pkt 5e we fragmentach "za zgodą zarządcy drogi", § 11 ust. 2 pkt 2b i pkt 4a we fragmentach "w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości", § 11 ust. 2 pkt 5 we fragmencie "w uzgodnieniu z właścicielami terenu i zarządcą sieci", § 11 ust. 2 pkt 5d i pkt 7 we fragmentach "na warunkach określonych przez właściciela sieci", a zatem należało stwierdzić nieważność przywołanych przepisów zaskarżonej uchwały. W ocenie sądu brak jest bowiem podstawy prawnej dla usytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej uzyskania uzgodnienia od zarządcy sieci na wpięcie do tejże sieci, uzyskania zgody właściciela terenu oraz uzyskania uzgodnienia od zarządcy drogi na lokalizację inwestycji.

Zdaniem sądu, z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) nie wynika norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale nakazu dokonywania uzgodnień z wymienionymi podmiotami. Przepis ten nakazuje bowiem radzie przyjęcie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z zarządcami odpowiednich sieci czy właścicielami poszczególnych terenów. Zdaniem sądu w zasadzie brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Oczywiście, sądowi rozpoznającemu skargę wiadomo, że każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci czy danego terenu wymaga dokonania uzgodnień z jej zarządcą czy właścicielem. Nie można jednak kwestii tych uzgodnień regulować w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, nie mając do tego wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dodatkowo należy podkreślić, iż uchwała rady gminy powinna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone fragmenty uchwały kryterium tego nie spełniały.

Jeśli natomiast chodzi o uzgodnienia z zarządcą drogi, to również brak jest kompetencji dla rady gminy do regulowania tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu przepisy uchwały w tym zakresie stanowią naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Skoro zatem kwestia formy działania zarządcy drogi jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest powtarzanie czy też modyfikowanie tej regulacji w akcie niższego rzędu, jakim jest na przykład zaskarżona uchwała. Wobec tego trzeba stwierdzić, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które dotyczą form działania zarządców dróg.

Skoro zatem zaskarżone przepisy uchwalone zostały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić ich nieważność w stosownych fragmentach.

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że w § 14 zaskarżonej uchwały postanowiono, iż przeznaczeniem podstawowym dla terenu oznaczonego symbolem MNU/1 są "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług", a w ust. 1 pkt 1 tego przepisu doprecyzowano, że "przeznaczenie podstawowe terenów stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnymi, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolnostojących, funkcje mogą być realizowane jako tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe". Zdaniem sądu zasadny był zarzut skarżącego, że powyższy przepis we fragmencie "funkcje mogą być realizowane jako tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe" narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy nakazuje w miejscowym planie określić przeznaczenie terenów, które powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. W kontrolowanym przez sąd przepisie doszło do wewnętrznej sprzeczności, ponieważ rada najpierw postanowiła o przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, a następnie dokonała regulacji, że funkcje mogą być realizowane jako tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe. Tak sformułowany przepis powoduje, że nie sposób z niego wyprowadzić normy prawnej, która mogłaby się ostać w obrocie prawnym. Skoro ustawodawca nakazał w planie miejscowym określić przeznaczenie terenu, a rada czyni to w sposób jasny, a mianowicie przewiduje zabudowę mieszkaniową z dopuszczalnymi usługami, to nie jest możliwe zrealizowanie takiego przeznaczenia terenu przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "funkcje mogą być realizowane jako tylko mieszkaniowe lub tylko usługowe". Jeśli bowiem na danej nieruchomości zaprojektowano by obiekt w 100% usługowy, to wówczas trudno byłoby mówić, iż inwestycja taka to zabudowa mieszkaniowa z dopuszczalnymi usługami. Wobec tego tak skonstruowany przepis nie spełnia wymogu określenia przeznaczenia terenu w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, a wręcz może powodować niemożliwość jego zastosowania. Nadto trzeba powiedzieć, że z treści uzasadnienia do uchwały Nr IX/66/11 Rady Miejskiej w Górze z dnia 6 maja 2011 r. o przystąpieniu do zmiany zaskarżonego obecnie planu wynika, że intencją organu planistycznego było poszerzenie funkcji terenu usługowego o mieszkalnictwo. Należało więc ocenić, że w tym kontekście zasadne było wyeliminowanie zaskarżonego fragmentu uchwały, co w efekcie pozwoli na realizację intencji organu planistycznego. Tym samym, skoro doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należało stwierdzić nieważność § 14 zaskarżonej uchwały we fragmencie wskazanym w sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ rada wprowadzając w § 2 ust. 1 pkt 8 oraz § 14 ust. 2 pkt 6 uchwały regulacje dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy nie naniosła tych linii na załącznik graficzny, a więc uchwała w części graficznej została pozbawiona obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podzielił tak sformułowanego zarzutu. W § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały zdefiniowano, że nieprzekraczalne linie zabudowy to linie, które nie mogą zostać przekroczone usytuowaniem elewacji wszystkich budynków oraz że "dopuszcza się przekroczenie linii zabudowy przez okapy i gzymsy o nie więcej niż 1,0 m, balkony, werandy, tarasy, schody zewnętrzne, wykusze i ganki o nie więcej niż 2,0 m i na długości nie większej niż 1/2 szerokości elewacji frontowej". Natomiast w § 14 ust. 2 pkt 6 uchwały ustalono dla działki nr 72/1 nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających drogi klasy D. Niewątpliwie natomiast linii zabudowy nie przedstawiono w części graficznej planu.

Trzeba powiedzieć, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy. Natomiast w myśl § 7 pkt 8 rozporządzenia określa zaś, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy.

Nie można jednak w tym kontekście stracić z pola widzenia, że ustawodawca przyjął w § 7 rozporządzenia, jakie elementy powinien zawierać rysunek planu, a używając zwrotu "powinien" dopuścił możliwość pewnych modyfikacji w zakresie zawartości rysunku planu, o ile są one oczywiście uzasadnione okolicznościami danej sprawy. W ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy należało przychylić się do stanowiska gminy, że umieszczenie linii zabudowy na rysunku planu doprowadziłoby do nieczytelności tegoż rysunku. Taka sytuacja byłaby zaś naruszeniem § 8 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje projekt rysunku planu miejscowego sporządzić w czytelnej technice graficznej. Twierdzenie gminy w tym zakresie jest zdaniem sądu uzasadnione, albowiem jedyna działka objęta planem ma stosunkowo małą powierzchnię, a dodatkowo na działce tej znajduje się już budynek. Nadto trzeba powiedzieć, że linia zabudowy została określona w części tekstowej planu w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych (6m od linii rozgraniczającej drogi), więc raczej nie ma ryzyka, że adresaci planu będą mieli trudności z jego interpretacją.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę podzielił pogląd wyrażany już w orzecznictwie sądowym, że rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 486/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe stanowisko, sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie plan miejscowy zawiera wymagane przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określenie linii zabudowy ("opisanie"), którego nie uwidoczniono na rysunku planu, by tego rysunku nie uczynić nieczytelnym. Nie można zatem w tak ukształtowanym stanie faktycznym stwierdzić, że doszło w niniejszej sprawie do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, przez co należałoby rozumieć takie naruszenie, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Nie można również przyjąć, że doszło w realiach niniejszej sprawy do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu w całości.

Podsumowując trzeba dodać, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez sąd rozpatrujący niniejszą sprawę kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność części postawionych przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutów względem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, dla wyeliminowania przepisów planu niezgodnych z prawem, konieczne było stwierdzenie nieważności określonych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały we wskazanych tam fragmentach.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie w pkt III sentencji wyroku zapadło stosownie do art. 152 p.p.s.a.