Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1267/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31, 33, 71b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miejską C. (dalej – Gmina) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. nr [...], zobowiązującą Gminę do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej (dalej – subwencja) za rok 2006 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 nr [...], Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów, że w Zespole Szkół Publicznych w C. przeprowadzona została kontrola dotycząca ustalenia liczby uczniów z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego. Zauważono, że liczba uczniów posiadających ww. orzeczenia jest wykazywana przez szkoły w sprawozdaniach statystycznych GUS, a następnie brana pod uwagę przy naliczaniu subwencji dla Gminy. Minister Edukacji podniósł, że przeprowadzona przez Kuratorium Oświaty w G. kontrola w ww. Zespole Szkół wykazała, iż w roku szkolnym 2005/2006, w sprawozdaniach statystycznych GUS wskazano wyższą od rzeczywistej liczbę uczniów posiadających stosowne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W związku z powyższym Gmina otrzymała w roku 2006 subwencję wyższą od należnej o 555.872 zł, a zatem w ocenie Ministerstwa Edukacji Narodowej zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej przez Gminę subwencji.

Następnie, pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Minister Finansów poinformował Gminę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranej części subwencji.

W odpowiedzi na ww. pismo Gmina przyznała, że Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych w C. jako uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego wykazywał również tych uczniów, którzy wprawdzie nie posiadali stosownych orzeczeń, posiadali natomiast opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej lub orzeczenia o niepełnosprawności wystawione przez Powiatowe Zespoły do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Zauważono jednakże, iż zawyżenie liczby uczniów nie jest tak wysokie jak wskazano w protokole przeprowadzonej kontroli. Zdaniem Gminy zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych wynosi nie 188,5053, a 175,6835 uczniów. Tym samym niższa jest również kwota subwencji do zwrotu, która winna wynieść 518.063 zł nie zaś 555.872 zł.

W odpowiedzi na powyższe wyjaśnienia Gminy, Minister Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 23 września 2010 r. skorygował zawyżoną liczbę uczniów przeliczeniowych (do 175,6835) uczniów, a także skorygował kwotę zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 (do kwoty 518.063 zł).

W piśmie z dnia 15 października 2010 r. Gmina zakwestionowała ustalenia dokonane przez Kuratorium Oświaty w G. w protokole z dnia 11 marca 2010 r. Zarzuciła, że protokół nie zawiera dat oraz numerów orzeczeń i opinii a także nazwisk uczniów w stosunku, do których zostały wydane. Zdaniem Gminy zawarty w protokole ogólny opis dokonanych ustaleń nie pozwala organowi prowadzącemu szkolę na weryfikację ustaleń Kuratorium. Wobec powyższego Gmina wniosła o dopuszczenie dowodu dodatkowego, tj. protokołu uzupełniającego, z którego wynikałoby, jakie orzeczenia, wydane wobec jakich uczniów, zostały przyjęte jako kwalifikujące się do naliczenia subwencji, a których zaś nie uwzględniono przy naliczeniu subwencji na rok 2006.

Ponadto Gmina wniosła o umorzenie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji wskazując, iż konieczność zwrotu 2.571.345 zł (kwota nienależnie pobranych subwencji za lata 2006-2009), spowoduje poważne zagrożenie dla realizacji podstawowych zadań oświatowych oraz uniemożliwi Gminie wywiązywanie się z umów na realizację inwestycji współfinansowanych ze środków UE.

Wobec zarzutów podniesionych przez Gminę w powyższym piśmie, Kuratorium Oświaty w G., w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r. poinformowało Ministerstwo Finansów, że Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych w C. nie zgłosił do [...] Kuratora Oświaty żadnych zastrzeżeń do protokołu z przeprowadzonych czynności wyjaśniających w sprawie faktycznego stanu danych na temat liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego w tym Zespole Szkół. Do pisma tego Kuratorium dołączyło oświadczenie M. P. – pełniącego od 1 września 2010 r. obowiązki Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w C. – z którego wynika, iż ww. zapoznał się z protokołem przeprowadzonych czynności wyjaśniających, dotyczących stanu na dzień 30 września 2005 r., 30 września 2006 r., 30 września 2007 r. i 30 września 2008 r. oraz z zaleceniami pokontrolnymi.

Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. Gmina zakwestionowała dodatkowo podstawę prawną przeprowadzonych przez Kuratorium czynności sprawdzających. Zdaniem Gminy nadzór pedagogiczny nie obejmuje czynności sprawdzających w zakresie badania zgodności faktycznego stanu informacji i danych na temat liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego z danymi przekazanymi do systemu informacji oświatowej. Ponadto Dyrektor Zespołu Szkół nie mógł kwestionować ustaleń przyjętych w protokole, gdyż ewentualne zastrzeżenia mogły być zgłaszane wyłącznie w trybie art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. tylko wobec zaleceń, uwag i wniosków, a w protokole wymieniono tylko jedno zalecenie, tj. odnośnie wskazywania liczby uczniów, którym poradnia psychologiczno-pedagogiczna wydała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

W piśmie z dnia 30 listopada 2010 r. Minister Edukacji Narodowej skorygował zawyżoną kwotę uczniów przeliczeniowych (do 181,6960 uczniów), przedstawiając szczegółowe wyliczenie uczniów przeliczeniowych oraz skorygował kwotę zmniejszenia części oświatowej dotacji ogólnej na rok 2006 (do kwoty 535.792 zł).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. nr 80, poz. 526, z późn. zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), Minister Finansów zobowiązał Gminę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2006 w wysokości 535.792 zł.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Finansów przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 został dokonany według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006 (Dz. U. nr 266, poz. 2231). W świetle przepisów tego rozporządzenia opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej oraz orzeczenia wydane przez Powiatowe Zespoły do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie mogły być uwzględniane przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2005 r., brak jest również podstaw do uwzględnienia przy kalkulacji kwot części oświatowej subwencji ogólnej orzeczeń wydanych po dniu 30 września 2005 r. Organ podniósł, że w protokole z przeprowadzonych czynności wyjaśniających dane o liczbie uczniów posiadających orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych zostały przedstawione w podziale na Publiczną Szkołę Podstawową i Publiczne Gimnazjum w C., a także na rodzaj niepełnosprawności uczniów. Tak przedstawione dane są wiarygodne i wystarczające do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy.

Ponadto Minister zauważył, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego na rok 2006 została wyliczona w oparciu o dane o liczbie uczniów wykazane przez szkoły i placówki w sprawozdaniach statystycznych GUS, bez imiennego wskazywania uczniów oraz dat i numerów orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych.

Wobec powyższego wniosek strony o dopuszczenie dowodu z dodatkowego, uzupełniającego protokołu nie znajduje uzasadnienia, ponieważ okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się do podnoszonego przez Gminę zarzutu wskazującego na brak podstawy prawnej do przeprowadzenia przez Kuratorium “czynności sprawdzających", organ stwierdził, że czynności te zostały dokonane zgodnie z prawem, tj. w oparciu o art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Podsumowując Minister wskazał, iż zasadnym jest zwrot nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina zwróciła się o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. Uzasadniając wniosek ponownie wskazała, że w protokole z dnia 11 marca 2010 r. nie wymieniono nazwisk uczniów oraz dat i numerów orzeczeń, a także dat wydanych opinii. Zarzuciła, że tak ogólny opis dokonanych ustaleń nie pozwolił na ich weryfikację przez organ prowadzący Zespół Szkół. Ponadto wskazano, że Minister nie tylko nie przeprowadził wnioskowanego przez Gminę dodatkowego dowodu (protokołu uzupełniającego), lecz również nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia tegoż dowodu, a takie działanie organu było sprzeczne z art. 10, 75, 77, 78. 80, 81 i 107 § 3 k.p.a.

Kwestionując podstawę prawną dokonanych przez Kuratorium czynności wyjaśniających Gmina podniosła, że nadzór pedagogiczny nie obejmuje badania zgodności stanu faktycznego informacji i danych na temat liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego z danym przekazywanymi do systemu informacji oświatowej. Zarzucono także, iż Gmina nie mogła zweryfikować ustaleń Kuratorium i wobec tego została pozbawiona prawa do obrony.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść art. 71 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym kształceniem specjalnym objęte są dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Organ zaznaczył, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych (art. 71 b ust. 1 ustawy). Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Zgodnie z art. 71 b ust. 5a ustawy jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum ogólnodostępnym lub integracyjnym, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. W ocenie organu z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem objęcia dziecka kształceniem specjalnym jest posiadanie przez niego orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto zaznaczono, że subwencja dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego na rok 2006 została wyliczona w oparciu o dane o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły i placówki w sprawozdaniach statystycznych GUS, zaś z objaśnień stanowiących integralną część sprawozdań GUS S-2 wynikało, że podstawę do wykazania uczniów objętych kształceniem specjalnym stanowiły posiadane przez nich orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, które posiadali w dniu 30 września 2005 r. Tymczasem Szkoły wykazywały również tych uczniów, którzy nie posiadali stosownych orzeczeń, tym samym podawały zawyżoną liczbę osób wymagających kształcenia specjalnego. Minister zauważył, że subwencja za rok 2006 powinna wynieść 2.099.234 zł. Wobec tego kwota w wysokości 535.792 zł stanowi nienależnie otrzymaną przez Gminę część oświatowej subwencji ogólnej podlegającą zwrotowi.

Następnie organ odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych w związku z odmową przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z dodatkowego protokołu uzupełniającego. Minister stwierdził w tym zakresie, że dowód ten nie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy, zatem jego przeprowadzenie nie było uzasadnione w świetle art. 75 §1 k.p.a. Ponadto zaznaczył, że wniosek dowodowy zmierzał do ustalenia okoliczności nie mających znaczenia w sprawie, tj. ustalenia nazwisk uczniów oraz dat i numerów orzeczeń, które kwalifikowały ucznia do odpowiedniej wagi określonej w algorytmie, tymczasem dane takie są zbędne do ustalenia kwoty subwencji. Nadto organ podkreślił, że subwencja została obliczona na podstawie liczby uczniów przypisanych do odpowiednich wag. Zaznaczono, że w sprawozdaniach statystycznych GUS składanych przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego nie wykazywano imiennie uczniów posiadających orzeczenia oraz numerów i dat orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych. Również pierwotna kwota subwencji wyliczona została w oparciu o dane o liczbie uczniów wykazane przez szkoły w sprawozdaniach statystycznych, bez imiennego wykazywania uczniów oraz orzeczeń.

Jako niezasadny uznano też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż w ocenie organu Gmina na każdym etapie postępowania miała zapewnione prawo do czynnego w nim udziału.

Minister nie zgodził się również z zarzutem naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, ponieważ – jak podkreślił – to właśnie w interesie społecznym leży, ażeby wielkość subwencji została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto wskazał, że decyzja w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części subwencji nie ma charakteru uznaniowego, a organ na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego był zobowiązany do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej subwencji.

Podsumowując Minister Finansów zwrócił uwagę na prawidłowość przeprowadzonych przez Kuratorium czynności sprawdzających, leżących w kompetencji ww. organu i określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2011 r., Gmina wniosła o uchylenie ww. decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. lub stwierdzenie nieważności tychże rozstrzygnięć.

Skarżąca podniosła zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 81, 107 § 1 i 3 k.p.a.,

- skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż zgodnie ze statutem, stanowiącym prawo miejscowe, skarżąca funkcjonuje jako Gmina Miejska C., a nie Miasto C.

Rozwijając zarzuty skargi Gmina wskazała – tak jak we wcześniejszych pismach – że protokół kontroli sporządzony przez Kuratorium w dniu 11 marca 2010 r. nie zawierał nazwisk uczniów oraz dat i numerów orzeczeń, a także dat opinii oraz nazwisk uczniów w stosunku do których zostały wydane i które kwalifikowałyby ucznia do odpowiedniej wagi określonej w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Taki zaś sposób sporządzenia protokołu uniemożliwił Gminie weryfikację dokonanych w nim ustaleń. W związku z powyższym w ocenie skarżącej konieczne było dopuszczenie dowodu w postaci dodatkowego, uzupełniającego protokołu, z którego wynikałoby, jakie orzeczenia zostały przyjęte jako orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Nieprzeprowadzenie tego dowodu uniemożliwiło skarżącej obronę jej interesów. Ponadto Minister Finansów nie zajął stanowiska w zakresie zgłoszonego wniosku dowodowego, tj. nie wydał postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia tego dowodu. Strona zauważyła również, że ustalenie nienależnej kwoty części subwencji na podstawie kwestionowanego przez nią dowodu świadczy o nieprawidłowościach w zakresie ustalenia stanu faktycznego.

W ocenie skarżącej ww. protokół z dnia 11 marca 2010 r. nie zawiera wiarygodnych i wystarczających danych do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej.

Kwestionując podstawę prawną dokonanych przez Kuratorium czynności wyjaśniających skarżąca podkreśliła, iż w trybie powołanego przez organ art. 33 ustawy o systemie oświaty, mógł być przeprowadzony nadzór pedagogiczny. Nadzór taki nie obejmuje natomiast czynności sprawdzających/wyjaśniających w zakresie badania zgodności stanu faktycznego informacji i danych na temat liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego z danymi przekazywanymi do systemu informacji oświatowej.

Następnie, Gmina uzasadniła zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wskazując, że choć mogła zapoznać się z aktami oraz wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego, to odmówiono jej przeprowadzenia wnioskowanego przez nią dowodu. Organ uniemożliwił jej zatem weryfikację danych zawartych w protokole, a tym samym ustalenie, czy ciąży na niej obowiązek zwrotu części subwencji.

Na koniec skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, gdyż w obrocie prawnym funkcjonuje ona jako Gmina Miejska C., nie zaś Miasto C.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.

W niniejszej sprawie zarzuty skarżącej, którą zobowiązano do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2006 dotyczą przede wszystkim nieprawidłowo przeprowadzonego przez Ministra Finansów postępowania dowodowego. Strona podniosła bowiem, iż Kuratorium Oświaty w G., w protokole kontroli z dnia 11 marca 2010 r., która miała na celu ustalenie liczby uczniów z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, zawarło dane uniemożliwiające stronie skarżącej odniesienie się do wyników kontroli. W ocenie Gminy, w protokole tym Kuratorium winno wymienić nazwiska uczniów oraz daty i numery orzeczeń, tak aby możliwym było ustalenie, które z tych orzeczeń kwalifikowały ucznia do odpowiedniej wagi określonej w algorytmie podziału części oświatowej subwencji. Skoro jednak protokół nie zawierał niezbędnych danych, a tym samym uniemożliwiał stronie odniesienie się do wyników kontroli, to należało przeprowadzić dodatkowy dowód z protokołu uzupełniającego, w którym Kuratorium wskazałoby:

- jakie orzeczenia, wydane wobec jakich uczniów, zostały przyjęte jako kwalifikujące się do naliczenia subwencji,

- jakie orzeczenia, wydane wobec jakich uczniów, nie zostały przyjęte jako kwalifikujące się do naliczenia subwencji,

- jakie orzeczenia, wydane wobec jakich uczniów - po dniu 30 września danego roku, nie zostały przyjęte jako kwalifikujące się do naliczenia subwencji.

Skarżąca podkreśliła, że brak ustaleń w powyższym zakresie stanowił o naruszeniu powołanych w skardze przepisów k.p.a.

Ponadto Gmina zarzuciła, że Minister Finansów, w żaden sposób nie odniósł się do zgłoszonego przez nią wniosku odnośnie przeprowadzenia dodatkowego dowodu. W ocenie skarżącej, wobec złożenia przez nią ww. wniosku, obowiązkiem organu było wydanie stosownego postanowienia, w którym zawarłby rozstrzygnięcie odnośnie zgłoszonego przez nią żądania, nawet jeśli nie zdecydował się na przeprowadzenie dodatkowego dowodu. Tymczasem organ nie wydał postanowienia w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu, a zatem nie ustosunkował się do jej wniosku.

Sąd po dokonaniu analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz mając na uwadze ustalony w niej stan faktyczny doszedł do wniosku, iż przedstawione powyżej stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w myśl art. 71 b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) kształceniem specjalnym objęte są dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych (art. 71 b ust. 1 ww. ustawy). Z powyższego wynika zatem, że warunkiem objęcia dziecka kształceniem specjalnym jest posiadanie przez niego orzeczenia zespołu orzekającego w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie takiego kształcenia.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż szkoły, na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. nr 49, poz. 463 z późn. zm.), prowadzą zbiór danych oświatowych zawierający m.in. dane o liczbie uczniów, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z orzeczeń publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych w C. w sprawozdaniach statystycznych GUS, jako uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego wykazywał również takich uczniów, którzy nie posiadali stosownych orzeczeń, a jedynie opinie poradni psychologiczno-pedagogicznych lub orzeczenia o niepełnosprawności wystawione przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Powyższej okoliczności nie kwestionuje również strona skarżąca.

Wobec zawyżenia przez Dyrektora Zespołu Szkół liczby uczniów z orzeczeniami kwalifikującymi ucznia do odpowiedniej wagi określonej w algorytmie podziału części oświatowej subwencji (która to liczba wpływała na wysokość przyznanej subwencji), Gmina otrzymała subwencję w zawyżonej wysokości. Wyjaśnić bowiem należy, że sposób naliczania kwoty części oświatowej subwencji ogólnej regulowany był rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006 (Dz.U. nr 266, poz. 2231), a podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości subwencji stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów wykazane w sprawozdaniach statystycznych.

Skoro zatem subwencja – której wysokość zależy od liczby uczniów z orzeczeniami, wykazanych w sprawozdaniach statystycznych – przyznana została na podstawie zawyżonych danych – których zawyżenia nie kwestionuje nawet skarżąca – to bez wątpienia udzielona została w nieprawidłowej wysokości i w części podlega zwrotowi.

Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że w protokole kontroli Kuratorium nie wymieniło nazwisk uczniów oraz dat i numerów orzeczeń, które kwalifikowały ucznia do odpowiedniej wagi określonej w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że brak powyższych danych uniemożliwił jej weryfikację i odniesienie się do wyników kontroli, ponieważ nie była w stanie określić, które orzeczenia zostały zakwalifikowane do naliczenia subwencji. W świetle powołanych powyżej przepisów nie ulega bowiem wątpliwości, że do naliczenia subwencji kwalifikować mogły jedynie stosowne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych (art. 71 b ust. 1 ww. ustawy), nie zaś opinie poradni psychologiczno-pedagogicznych lub orzeczenia o niepełnosprawności wystawione przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego niezrozumiała jest wątpliwość skarżącej co do tego, które z orzeczeń kwalifikują do naliczenia subwencji. Raz jeszcze podkreślić należy, iż mogą to być tylko stosowne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Zatem organ nie mógł uznać orzeczeń innych niż wymienione w art. 71 b ust. 1 ww. ustawy i przyjąć, iż subwencja naliczona w oparciu o opinie poradni, czy orzeczenia o niepełnosprawności, została przyznana w prawidłowej wysokości. Dlatego też brak wskazania nazwisk uczniów, czy numerów i dat stosownych orzeczeń pozostaje bez wpływu na okoliczności niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe zauważyć zatem należy, że przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z dodatkowego protokołu uzupełniającego nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy w stopniu większym niż dokumenty, na których oparto rozstrzygnięcia organu. Z dodatkowego protokołu uzupełniającego nadal wynikałoby, że liczba uczniów z orzeczeniami została zawyżona, w dodatku liczba ta ciągle byłaby taka sama. W związku z powyższym dodatkowy protokół prowadziłby do takich samych konstatacji jak protokół z 11 marca 2010 r., tj. że subwencja została przyznana w zawyżonej wysokości.

W związku z powyższym – jak słusznie zauważył organ – przeprowadzenie postulowanego przez skarżącą dowodu nie znajdowało uzasadnienia w świetle art. 75 k.p.a., gdyż okoliczności sprawy były należycie wyjaśnione. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Minister Finansów zgromadził bowiem dokumenty niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Okoliczności te zostały ustalone na podstawie danych i wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej oraz Pomorskiego Kuratora Oświaty. Ustalenia Kuratorium Oświaty w G. z przeprowadzonych czynności wyjaśniających w Zespole Szkół Publicznych w C. zostały dokonane w oparciu o analizę dokumentacji znajdującej się w szkołach, w szczególności orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że protokół z dnia 11 marca 2010 r. nie zawiera danych wiarygodnych i wystarczających do wyliczenia subwencji z uwagi na to, że nie pozwalał na zweryfikowanie zawartych w nim ustaleń. Jednocześnie wobec wątpliwości strony skarżącej zaznaczyć należy, że protokół ten został sporządzony i podpisany przez pracowników Kuratorium Oświaty w G., zajmujących stanowiska pedagogiczne (wizytatorów), w wyniku czynności wyjaśniających dokonanych w ramach nadzoru pedagogicznego i ma moc dokumentu urzędowego więc stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zaznaczenia wymaga również, że Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych w C. został zapoznany z protokołem w dniu 11 marca 2010 r. i pomimo zawartego w nim pouczenia nie zgłosił żadnych zastrzeżeń w trybie art. 33 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Gmina zarzuciła również działaniom Kuratorium brak podstawy prawnej, wskazując, że badanie zgodności stanu faktycznej informacji i danych na temat liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego z danymi przekazanymi do systemu informacji oświatowej nie wchodzi w zakres nadzoru pedagogicznego. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać w pierwszej kolejności należy, że na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty kurator sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, a także na analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek.

W związku z treścią ww. przepisów należy przyjąć, że nadzór pedagogiczny sprowadza się do stałego i systematycznego badania przez powołane do tego osoby lub organy, stanu, warunków i efektów prowadzonej przez szkoły i placówki działalności statutowej oraz do wywierania przez te osoby lub organy wpływu na nadzorowane jednostki w celu zapewnienia właściwego poziomu kształcenia i wychowania (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Wydawnictwo ABC, Warszawa 2012 r.). W ocenie Sądu w ramach tego nadzoru mieści się badanie poprawnego zakwalifikowania uczniów niepełnosprawnych do kształcenia specjalnego finansowanego z oświatowej subwencji ogólnej. Subwencja ta miała być bowiem wykorzystana na zaspokojenie szczególnych potrzeb edukacyjnych uczniów niepełnosprawnych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż kontrola przeprowadzona de facto w zakresie poprawnego wykorzystania subwencji przeznaczonej na ten cel związana była z procesem kształcenia, tj. działalnością dydaktyczną Zespołu Szkół prowadzonych przez Gminę. Jednocześnie zgodnie z treścią art. art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. nr 49, poz. 436) kuratorzy oświaty zobowiązani są do sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych (w tym z baz danych oświatowych przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego) z danymi uzyskiwanymi w ramach nadzoru sprawowanego na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie Kuratorium Oświaty ustaliło liczbę uczniów z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego w szkołach wchodzących w skład Zespołu Szkół według stanu na dzień 30 września 2005 r., na podstawie analizy orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego dzienników zajęć, dzienników zajęć pedagoga szkolnego i księgi uczniów. Nie dokonywano natomiast analizy sprawozdań statystycznych GUS przekazywanych przez szkoły do Głównego Urzędu Statystycznego. W protokole wskazano, że dane statyczne zostały przedstawione na podstawie zestawienia zbiorczego Urzędu Miejskiego w C. z dnia 10 marca 2010 r.

Wobec powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia kontroli. W tym miejscu wyjaśnić należy, że kontrolowana placówka, tj. Zespół Szkół Publicznych w C. jest jednostką organizacyjną Miasta C., za której działania Miasto ponosi odpowiedzialność. Jednakże adresatem wydanych przez wizytatorów doraźnych zaleceń – będących wynikiem kontroli – jest dyrektor szkoły, a nie organ prowadzący szkołę. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Dyrektor kontrolowanego Zespołu Szkół, po zapoznaniu się z protokołem kontroli, podpisał go i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, ani co do trybu jej przeprowadzenia, ani co do zawartych w nim danych, a zatem nie kwestionował sposobu oraz wyników przeprowadzonej kontroli. Gmina natomiast kwestionuje zawarte w protokole wyniki wskazując jedynie, że nie podlegają one weryfikacji. Tak ogólnie sformułowany zarzut uznać należy za bezzasadny. Skoro bowiem Dyrektor Zespołu Szkół nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń co do kontroli i zgodził się z jej wynikiem, to Gmina zarzucając, im nieprawidłowość oraz, że nie poddają się weryfikacji winna wskazać podstawę zgłaszanych zarzutów. Podkreślić należy, że wobec wątpliwości co do protokołu kontroli – których jak wcześniej zaznaczono nie miał Dyrektor Zespołu Szkół – to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia podniesionych zarzutów i wykazania zasadności podniesionych argumentów. Tymczasem Gmina nie uzasadniła dlaczego w jej ocenie ustalenia Kuratorium są nieprawidłowe, nie zgłosiła konkretnych zastrzeżeń co do sposobu przeliczenia uczniów przeliczonych poszczególnymi wagami oraz co do przedstawionej w protokole liczby uczniów posiadających właściwe orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Ze skargi nie wynika jakie to konkretnie uchybienia i nieprawidłowości skarżąca zarzuca wynikom kontroli oraz które wyliczenia organu i dlaczego, budzą jej wątpliwości. Wobec powyższego Sąd nie mógł zgodzić się z podniesionym przez skarżącą nieuzasadnionym i nieopartym na jasno sformułowanych zarzutach argumentem dotyczącym braku możliwości zweryfikowania treści protokołu kontroli, tym bardziej, iż treści tej nie kwestionował Dyrektor objętych nadzorem placówek. Skoro zatem, przeprowadzona przez Kuratorium kontrola była prawidłowa, tj. dokonana w ramach umocowania ustawowego, a jej wyniki zawarte w protokole i przedstawione Dyrektorowi kontrolowanej placówki, nie były przez niego kwestionowane, to gołosłowny zarzut strony skarżącej, co do konieczności ich zweryfikowania należało uznać za bezpodstawny.

Odnosząc się do argumentu Gminy, że w równolegle prowadzonym postępowaniu w sprawie zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 ustalono inną liczbę uczniów posiadających orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, wyjaśnić należy, że liczba uczniów według stanu na dzień 30 września 2008 r. na podstawie której naliczono subwencję na rok 2009 była różna od tej ustalonej na dzień 30 września 2005 r., która stanowił podstawę do naliczenia subwencji na rok 2006. Powyższa różnica nie stanowi zatem o pomyłce organu lecz jest konsekwencją zmieniającej się liczby uczniów w szkołach prowadzonych przez Miasto C. Ponadto, jak wyjaśnił organ, podstawę do naliczenia subwencji – zgodnie z obowiązującymi przepisami – stanowią dane o liczbie uczniów posiadających stosowne orzeczenia, wykazane według stanu na dzień 30 września ubiegłego roku (w niniejszej sprawie - 2005 r.). W związku z powyższym Sąd nie mógł zgodzić się z argumentem wskazującym na nieprawidłowe pominięcie przy obliczaniu wysokości subwencji, tych orzeczeń, które zostały wydane po dniu 30 września 2005 r. Takie działanie organu (uwzględnienie orzeczeń) byłoby niezgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Dlatego też brak uwzględnienia przez organ orzeczeń wydanych po 30 września 2005 r. należało uznać za prawidłowy, a zarzut Gminy ocenić jako bezzasadny.

Wskazać również trzeba, że w piśmie z dnia 30 listopada 2010 r. Minister Edukacji Narodowej dokonał stosownej korekty liczby uczniów przeliczeniowych, która stanowiła podstawę do naliczenia subwencji za rok 2006. Korekta ta nie wynikała jednak z błędów w protokole kontroli sporządzonym przez Kuratorium Oświaty. Wynikała natomiast z analizy danych statystycznych (wykazanych w sprawozdaniach statystycznych GUS) dotyczących liczby uczniów posiadających orzeczenia publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego.

Mając na uwadze powyższe wskazać raz jeszcze należy, że w niniejszej sprawie Gmina nie była uprawniona do otrzymania kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, ponieważ nie wszyscy wykazani przez Dyrektora Zespołu Szkół w C. uczniowie posiadali na dzień 30 września 2005 r. wymagane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W konsekwencji organ słusznie ustalił, że Gmina zobowiązana jest zwrócić nienależnie otrzymaną kwotę subwencji oświatowej.

W ocenie Sądu Minister Finansów podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wnikliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające umożliwiło należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Odnośnie zaś braku ustosunkowania się organu do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dodatkowego, uzupełniającego protokołu, wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że organ administracji publicznej przed dopuszczeniem dowodu powinien rozważyć kilka kwestii. Chodzi mianowicie o to, czy dany fakt – do wykazania którego ma doprowadzić przeprowadzenie dowodu postulowanego przez stronę – ma znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), czy dany fakt wymaga udowodnienia (np. art. 77 § 4), czy dany środek dowodowy nie jest wykluczony ze względu na przepisy kodeksu (art. 75 § 1 zd. 1 in fine), i w końcu, czy dany dowód nie został zgłoszony na okoliczność, która została stwierdzona innymi dowodami (art. 78 § 2). Właściwą formą działania organu w tym zakresie – dopuszczenia albo odmowy dopuszczenia dowodu – jest postanowienie wydawane na podstawie art. 78 §1 lub 2 w z zw. z art. 123 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie przychylił się do wniosku dowodowego Gminy zatem powinien był wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia dowodu w oparciu o art. 78 § 2 w z zw. z art. 123 § 1 k.p.a. Postanowienie takie nie zostało jednak wydane, co stanowi uchybienie ww. przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a jedynie uchybienie o takim ciężarze zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącej Minister w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji należycie wyjaśnił powody uzasadniające odmowę uwzględnienia ww. wniosku dowodowego.

W związku z zarzutem Gminy, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, gdyż Gmina funkcjonuje jako Gmina Miejska C. , nie zaś Miasto C. należy podnieść, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) Rada Ministrów może nadać gminie status miasta. Z dniem 1 stycznia 1993 r. - na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie utworzenia, zmiany granic i ustalenia siedzib gmin w niektórych województwach oraz nadania gminie statusu miasta (Dz.U. nr 100. poz. 500) - gminie C. został nadany status miasta. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, w myśl § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 157, poz. 1031, z późn. zm.) określenie gmina miejska oznacza gminę o statusie miasta. Zaznaczyć również należy, że na terenie kraju nie ma innej gminy o nazwie C. Wobec powyższego, Sąd nie ma wątpliwości jaki podmiot był adresatem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, więc również ten podniesiony przez stronę zarzut uznać należy za bezzasadny.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Sąd nie mógł zgodzić się z podnoszoną przez stronę skarżącą argumentacją dotycząca naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Minister Finansów w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, należycie ustalił okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie, które uzasadnił w sposób wyczerpujący.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.