Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2214/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 271 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. T., A. K. i L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1502/12 w sprawie ze skargi U. T., A. K., L. W. i M. T. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2397/11 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz U. T., A. K. i L. W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/12, oddalił skargę U. T., A. K., L. W. i M. T. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], mocą których odmówiono J. B. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. U. T., M. T., A. K. oraz L. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 271 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, wskazując na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania, polegającej na pozbawieniu strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, tj. art. 12, art. 33, art. 91 § 2 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wskazali, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. Sąd nie tylko odniósł się do kwestii będącej przedmiotem skargi i wydanego w sprawie przez organy administracji rozstrzygnięcia, tj. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], ale nadto dokonał merytorycznej oceny części dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (z pominięciem innych, istotnych dla sprawy dowodów i okoliczności) a zarazem dokonał wykładni umów przelewu praw do nieruchomości, przesądzając w konsekwencji o sposobie załatwienia sprawy przez organy administracji, pomijając przy tym stronę postępowania, tj. wnoszących niniejszą skargę. Skarżący podkreślili, że z akt sprawy wynika, że stroną decyzji, o których stwierdzenie nieważności wnosił J. B., są skarżący, tj. U. T. i M. T. oraz następcy prawni A. Tamborskiej - A. K. i L. W.. Zatem, w postępowaniu przed Sądem osoby te winny brać czynny udział, bowiem tylko wówczas zapewniona byłaby obrona ich praw. Jednocześnie, skarżący podnieśli, że zarówno ocena przedstawiona przez Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. co do faktu, że stroną postępowania winien być J. B. jako następca prawny po przeddekretowych właścicielach, jak też ocena umów dokonana przez Sąd, są nieprawidłowe. Natomiast, wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji były prawidłowe i nie zachodziła ani konieczność, ani potrzeba ich uchylenia przez Sąd.

Skarżący wskazali także, że niezawiadomienie ich o złożeniu przez uczestnika J. B. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. i rozpoznanie jej z pominięciem strony, a więc z pozbawieniem skarżących możliwości obrony ich praw, skutkuje nieważnością postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, a w konsekwencji stanowi samoistną przesłankę wznowienia tego postępowania. Skoro Sąd nie poinformował skarżących o toczącym się postępowaniu i rozpoznał sprawę bez ich udziału, pozbawiając ich możliwości przedstawienia stanowiska i podjęcia jakichkolwiek kroków zmierzających do obrony ich praw, a zarazem w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości nie zostało ustanowione na rzecz uprawnionych spadkobierców tych właścicieli ale na rzecz osób trzecich (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), to niewątpliwie naruszył art. 12, art. 33 i art. 91 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a powyższe naruszenie bezsprzecznie pozbawiło skarżących możliwości obrony ich praw.

Uzasadniając zachowanie terminu wynikającego z art. 277 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wskazali, że na rozprawie przed Sądem Okręgowym w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt [...], toczącej się z powództwa J. B. przeciwko U. T., M. T., A. K., L. W. i C. C., pełnomocnikowi skarżących doręczono pismo procesowe powoda J. B. z dnia [...] czerwca 2012 r., którego załączniki stanowiły m.in. dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11. Wtedy też, skarżący powzięli wiedzę o treści zapadłych orzeczeń.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, merytoryczne rozpoznanie sprawy ze skargi J. B. i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania ze skargi o wznowienie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę J. B. wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po upływie terminu, ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, jest prawidłowy. Wskazał przy tym, że z uwagi na treść art. 176 Kodeksu zobowiązań, obowiązującego w dacie zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową, zbycie prawa o charakterze rzeczowym mogło nastąpić jedynie z mocy art. 46 dekretu Prawo rzeczowe, w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Zawarcie aktu notarialnego zarówno w roku 1955 r., jak też w 1956 r., nie było możliwe z racji art. 22 ustawy - Prawo o notariacie z dnia 25 maja 1951 r., ponieważ państwowemu biuru notarialnemu nie było wolno dokonywać czynności sprzecznych z prawem lub naruszających zasady współżycia społecznego w Państwie Ludowym. Tymczasem, o ile nie była sprzeczna z prawem czynność przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową, o tyle za sprzeczną z prawem należało uznać czynność przelewu praw do nieruchomości, co do której Prezydium Rady Narodowej w [...] wydało ostateczne orzeczenie o odmowie oddania gruntu we własność czasową.

W dniu [...] maja 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania J. B. wniosła o dopuszczenie dowodu z akt sprawy sygn. akt [...], prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...], w szczególności protokołu rozprawy z dnia [...] listopada 2011 r., pisma skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. oraz wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r., na okoliczność ustalenia daty powzięcia wiadomości o wydanych w dniu 27 lutego 2012 r. wyrokach w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2398/11. Na tę samą okoliczność pełnomocnik wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...], tj. pisma Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 271 pkt 2 i art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdził, że jest ona niezasadna.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd ocenił na wstępie, że skarżący wystąpili o wznowienie postępowania z zachowaniem wynikającego z art. 277 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trzymiesięcznego terminu. Termin ten rozpoczął bowiem bieg w dniu [...] czerwca 2012 r., kiedy to na rozprawie przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie sygn. akt [...] skarżący dowiedzieli się o wydanych w dniu [...] lutego 2012 r. wyrokach w sprawach sygn. akt I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2398/11. Potwierdza to pismo procesowe uczestnika J. B. z dnia [...] czerwca 2012 r. doręczone pełnomocnikowi skarżących na powyższej rozprawie, a dołączone do skargi. Jednocześnie, Sąd wskazał, że nie dał wiary twierdzeniom uczestnika, że wiedza skarżących o podstawie wznowienia istniała już w dacie [...] listopada 2011 r., o czym ma świadczyć protokół z rozprawy z tej daty w sprawie sygn. akt [...] prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...], czy też w dacie pisma skarżących z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd wyjaśnił przy tym, że o ile skarżący mogli posiąść wiedzę z akt sprawy administracyjnej o zapadłych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r., [...] i [...], o tyle w datach tych nie był znany jeszcze wynik postępowania sądowego (I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2398/11) zainicjowanego przez J. B., którego nawet skarżący nie byli stroną (uczestnikiem). Sąd ocenił także, że bez znaczenia dla powyższej kwestii był także wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r., skoro skarga o wznowienie została wniesiona w dacie [...] sierpnia 2012 r. Podobnie, jak wskazał, dla sprawy nie miało znaczenia pismo Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. zalegające w aktach sprawy cywilnej sygn. akt [...] wnoszone przez uczestnika jako dowód na okoliczność ustalenia daty powzięcia wiadomości przez skarżących o wydanych w dniu [...] lutego 2012 r. wyrokach. Uczestnik postępowania składając powyższy wniosek dowodowy w dniu [...] maja 2017 r. (po prawie 5 latach prowadzonego postępowania przez Sąd) nie przedłożył kopii tego pisma, nie wskazał do kogo było skierowane oraz nie sprecyzował jego treści.

Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez J. B. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 12 maja 2017 r., na okoliczność ustalenia daty powzięcia wiadomości o podstawie wznowienia, podzielając tym samym stanowisko skarżących.

Sąd uznał również, że skarga opiera się na ustawowej przesłance wznowienia, bowiem odwołuje się do treści art. 271 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że wskazana przez skarżących podstawa wznowienia nie została przez nich merytorycznie uzasadniona, wskazując, że powołując się na brak możliwości działania wnoszący skargę o wznowienie postępowania nie tylko winien uprawdopodobnić ten zarzut, ale przede wszystkim wskazać konkretne przepisy prawa, wskutek naruszenia których strona została pozbawiona możności działania. Konieczne bowiem jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możności działania. Skarżący, jak ocenił Sąd, nie wykazali zaś związku przyczynowego między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony skarżącej możności działania.

Sąd wyjaśnił, że skarżący wskazali na naruszenie w tym postępowaniu przepisów prawa, tj.: art. 12, art. 33, art. 91 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. zapadły: w przedmiocie odmowy J. B. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (nr [...]) oraz w przedmiocie odmowy J. B. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], zmieniającej decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy u!. [...] (nr [...]). Nie jest sporne, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, gdyż kwestie czy przyczyna nieważności wystąpiła winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. dopiero po jego wszczęciu. Tym samym, decyzje Kolegium z dnia [...] października 2011 r. (zaskarżone do Sądu) utrzymujące w mocy decyzje tego organu z dnia [...] marca 2011 r., czyli rozstrzygnięcia formalnoprawne nie były skarżącym przez Kolegium doręczane. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyznaczając rozprawę w sprawach sygn. akt I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa2398/11 nie był zobowiązany, w świetle art. 33 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uczynić skarżących z urzędu uczestnikami postępowania sądowego w tych sprawach.

Sąd zgodził się ze skarżącymi, że oceniając w 2012 r. legitymację procesową J. B. do wzruszenia decyzji Prezydenta [...] dokonał oceny treści umów z [...]., i wynikających z tych umów konsekwencji dla istnienia (bądź nie) określonych uprawnień stron, które realizowane mogą być na gruncie konkretnego postępowania administracyjnego, jednakże ocena ta nie dotyczyła bezpośrednio interesu prawnego skarżących w postępowaniu sądowym. Sąd ponownie wyjaśnił w tym miejscu, że faza postępowania administracyjnego, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu, względnie odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tak więc, dopiero na tym etapie, tj. w ponownie prowadzonym postępowaniu przed Prezydentem [...] o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek zawiadomienia skarżących, gdyż niesporne jest, że wynik tego postępowania dotyczy bezpośrednio interesu prawnego następców prawnych Ireny Świerczyńskiej (nabywczyni w trybie umów cywilnoprawnych roszczenia o odszkodowanie). Wynik zaś tego postępowania administracyjnego winien uwzględniać stanowisko sądu powszechnego co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli.

Podsumowując, Sąd wskazał, że skarżący w postępowaniu w sprawie I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 posiadali jedynie interes faktyczny, a to oznacza, że wskazane w skardze o wznowienie postępowania sądowego przepisy prawa nie zostały naruszone.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. T., A. K. i L. W. wniosły skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania sprawy oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji skarżące, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postawiły zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 151 w zw. z art. 271 pkt 2 oraz art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi o wznowienie z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd, że:

1. skarżący nie wykazali związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 12, art. 33, art. 91 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a pozbawieniem strony możliwości działania, w sytuacji gdy skarżący wskazali, że:

a) uniemożliwienie skarżącym obrony ich prawa polegające na niezawiadomieniu o wniesieniu przez J. B. skargi, niedoręczeniu ww. skargi skarżącym, niezawiadomieniu skarżących o terminie rozprawy spowodowało wydanie wyroku w oparciu jedynie o twierdzenia J. B. zawarte w skardze;

b) wyrok Sądu nie rozstrzygał wyłącznie legitymacji J. B. do wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem Sąd dokonał w nim także wykładni umów i wprost ocenił legitymację skarżących (w niniejszej sprawie), odmawiając im przymiotu strony i stwierdzając, że decyzja została skierowana do osób trzecich nie zaś uprawnionych spadkodawców, i to bez ich udziału;

c) pozbawienie skarżących przymiotu strony przed właściwym wszczęciem postępowania nadzorczego w wyroku WSA z dnia 27 lutego 2012 r. objętym skargą o wznowienie stało się podstawą licznych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które powołując się na związanie oceną zawartą w ww. wyroku WSA odmawiało skarżącym przymiotu strony, uchylało, bądź stwierdzało nieważność decyzji wydanych na korzyść skarżących i równocześnie unikało dokonania oceny umów i jej wykładni w postępowaniu administracyjnym;

2. dokonanie przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. (zaskarżonym skargą o wznowienie) oceny treści umów z [...]. i wynikających z tych umów konsekwencji dla istnienia (bądź nie) określonych uprawnień strony, które realizowane mogą być na gruncie konkretnego postępowania administracyjnego, nie dotyczyło bezpośrednio interesu skarżących w postępowaniu sądowym, podczas gdy dokonanie wykładni umów przez Sąd w zaskarżonym skargą o wznowienie wyroku sprowadzało się do odmowy uznania skarżących za stronę postępowań administracyjnych w przedmiocie przyznania prawa własności do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w sytuacji gdy umowy przelewu praw pozostawały w obrocie prawnym, i to bez udziału skarżących i bez umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się w tej kwestii, co niewątpliwie dotyczyło ich interesu prawnego właśnie w postępowaniu sądowym, bowiem organy administracji w zaskarżonych do Sądu decyzjach o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w ogóle o kwestii legitymacji skarżących się nie wypowiadały, a uczynił to dopiero WSA w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r.;

3. dopiero "w ponownie prowadzonym postępowaniu przed Prezydentem [...] o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek zawiadomić skarżących, gdyż niesporne jest, że wynik tego postępowania dotyczy bezpośrednio interesu prawnego następców prawnych Ireny Świerczyńskiej, podczas gdy postępowanie nadzorcze będzie się toczyło przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, które - co jest Sądowi orzekającemu w niniejszym postępowaniu znane z urzędu - nie uznaje - po wyroku WSA z dnia 27 lutego 2012 r. legitymacji skarżących do występowania w charakterze strony w postępowaniach mających za przedmiot nieruchomość [...] przy ul. [...], co w konsekwencji oznacza, że zaskarżony skargą o wznowienie wyrok WSA z dnia 27 lutego 2012 r. dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżących;

4. wynik postępowania administracyjnego winien uwzględniać stanowisko sądu powszechnego co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń, podczas gdy to do organów administracji, a w razie zaskarżenia decyzji - do sądu administracyjnego, należy dokonanie wykładni zawartych przez strony umów, a w konsekwencji ustalenie stron postępowania administracyjnego i ich interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a.;

II. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu skarżących naruszenia w postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt l SA/Wa 2397/11 art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego przede wszystkim na wyjściu przez Sąd poza granice skargi i dokonaniu oceny materiału dowodowego - akt sprawy, nie w granicach postępowania, tj. w fazie formalnego badania wniosku przed wszczęciem postępowania nieważnościowego i rozstrzygnięcie merytorycznie przyszłej sprawy administracyjnej, która nie była jeszcze przedmiotem orzekania przed organami administracji, które to naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia skarżącym poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd, wydając zaskarżony wyrok.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/12, wydany został po rozpoznaniu skargi U. T., A. K., L. W. i M. T. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11.

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest instytucją wyjątkową, ponieważ zmierza do obalenia prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie. Dlatego też, postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym orzeczeniem może zostać wznowione jedynie, gdy zaistnieją podstawy wskazane w przepisach art. 271 – art. 273 p.p.s.a.

Skarżący U. T., A. K., L. W. i M. T. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, oparli na przesłance z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., wskazując, że zostali pozbawieni możności działania w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek naruszenia przez Sąd przepisów art. 12, art. 33, art. 91 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 271 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.

Niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym, pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą zatem zostać spełnione trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2557/11, Legalis). Jednocześnie, konieczne jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. O pozbawieniu strony możliwości działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1144/10, kttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny niezależnej od strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 131/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak możności działania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającym na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt II SAB 18/03, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że skarżący U. T., A. K., L. W. i M. T., wskutek naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zostali pozbawieni możności działania w sprawie I SA/Wa 2397/11.

Mający zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepis art. 32 p.p.s.a. wskazuje, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 33 p.p.s.a. stanowił z kolei, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (§ 2).

Niewątpliwie, ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i art. 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.) (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1956/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie sądowoadministarcyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, dotyczyło zaś skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia 16 marca 2011 r. odmawiającą J. B. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia i postępowanie administracyjne dotyczyły więc istotnie wyłącznie kwestii procesowych, tj. oceny, czy J. B. posiada przymiot strony uprawniający do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Przede wszystkim wskazać należy, że co do zasady stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznaje się za wszczęte dopiero po ustaleniu, że osoba ubiegająca się o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony. Dopiero wtedy organ administracji publicznej, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., jest zobowiązany zawiadomić pozostałe strony, uczestników postępowania o złożeniu wniosku przez osobę uprawnioną i prowadzić postępowanie w sprawie z ich udziałem. W przeciwnym razie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w takim przypadku stroną postępowania sądowoadministarcyjnego powinien być organ orzekający o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wnioskodawca (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2020/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie też stanowisko zajęło rozpoznające wniosek J. B. o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 2397/11 oraz w zaskarżonym wyroku z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/12.

Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w takim postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przedmiotem badania stanie się również orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, jak również w sytuacji, gdy zostanie przesądzony interes prawny wnioskodawcy, stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinny być również strony postępowania zakończonego orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Niewątpliwie bowiem, wynik postępowania sądowego w takiej sytuacji dotyczyć będzie również ich interesu prawnego i będą one zainteresowane wynikiem takiego postępowania.

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, uchylił bowiem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2011 r., odmawiające J. B. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał wprawdzie, że rozpoznając ponownie sprawę organ poinformuje strony o wszczęciu na wniosek J. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2007 r., a po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego podejmie stosowną decyzję, której treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza i uzasadni ją zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie jednak Sąd przesądził, że J. B. przysługuje przymiot strony umożliwiający skuteczne zainicjowanie postępowania nadzorczego. Sąd wskazał przy tym, że z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną orzeczenia z [...] lutego 1952 r. odmawiającego dawnym właścicielom prawa własności czasowej gruntu istnienie umów cywilnoprawnych zawartych w latach [...] w żaden sposób nie ograniczało praw dawnych właścicieli nieruchomości do uzyskania na zasadzie określonej w art. 7 ust. 2 dekretu użytkowania wieczystego gruntu, jak też przywróconego prawa własności do posadowionego na gruncie budynku, gdyż tych praw umowy te nie przenosiły. Sąd podkreślił, że nabyte tymi umowami roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń byłych właścicieli nieruchomości [...], ale wyłącznie roszczenia o zrekompensowanie przez organy administracji publicznej strat poniesionych przez właściciela nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w następstwie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez byłych właścicieli hipotecznych, prawo użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości nie zostało ustanowione na rzecz uprawnionych spadkobierców tych właścicieli, ale na rzecz osób trzecich (a taka sytuacja ma miejsce niniejszej sprawie), to spadkobiercy ci, mimo że nie byli adresatami podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, mają niewątpliwie legitymację do uruchomienia postępowania nadzorczego w celu jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Ingeruje ono bowiem bezpośrednio w sferę ich praw podmiotowych, których źródłem są zarówno przepisy dekretu (art. 5, art. 7) jak też przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.), co oznacza, że mają oni oparty na normach prawa materialnego zawartych w ww. przepisach interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w skutecznym zainicjowaniu tego postępowania.

Sąd wypowiedział się tym samym w sprawie merytorycznie, dotykając jednocześnie interesu prawnego skarżących, co ma istotne znaczenie dla oceny tego rozstrzygnięcia i jego skutków. Dokonana przez Sąd ocena prawna, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., jest bowiem wiążąca dla orzekających w sprawie organów a także sądów.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był zapewnić skarżącym udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie I SA/Wa 2397/11, czego jednakże nie uczynił. Uchybienia tego nie dostrzegł również Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/12. Błędnie przy tym stwierdził, że dokonana uprzednio ocena treści umów z 1955 r. i 1956 r. i wynikających z tych umów konsekwencji dla istnienia (bądź nie) określonych uprawnień stron nie dotyczyła jeszcze bezpośrednio interesu prawnego skarżących w postępowaniu sądowym wskazując, że dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ (błędnie określony przez Sąd jako Prezydent m.st. [...]) ma obowiązek zawiadomienia skarżących, gdyż niesporne jest, że wynik tego postępowania dotyczy bezpośrednio interesu prawnego następców prawnych Ireny Świerczyńskiej (nabywczyni w trybie umów cywilnoprawnych roszczenia o odszkodowanie). Jednocześnie Sąd stwierdził, że wynik tego postępowania administracyjnego winien uwzględniać stanowisko sądu powszechnego co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w objętym skargą o wznowienie postępowania wyroku z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11. Nie jest natomiast dopuszczalne modyfikowanie uzasadnienia wyroku ani też dodatkowe uzasadnianie rozstrzygnięcia na etapie rozpatrywania skargi o wznowienia postępowania zakończonego tymże wyrokiem.

Stwierdzenie wystąpienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1830/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, Naczelny Sad Administracyjny za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 282 § 2 w zw. z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić w tej sprawie do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 282 § 2 p.p.s.a. i oddalenia skargi w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając skargę o wznowienie w tej sprawie Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.