Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 939/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 9 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2615/11 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 marca 2012r. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowiły następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne.

Dnia [...] maja 2004r. A. B. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako płatności ONW) na rok 2004. Kierownik Biura Powiatowego w R. w dniu [...] grudnia 2004r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu żądanej płatności do powierzchni 9,06 ha w wysokości 1.621,74 zł. Następnie, dnia [...] maja 2005r. skarżący złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności ONW na rok 2005, które to płatności zostały mu przyznane dnia [...] kwietnia 2006r. do powierzchni 8,90 ha w kwocie 1.593,10 zł. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub płatności ONW na rok 2006 skarżący złożył dnia [...] maja 2006r, a następnie dnia [...] września 2006r. złożył oświadczenie o użytkowaniu całej powierzchni objętej zobowiązaniem wieloletnim ONW oraz oświadczenie przejmującego działki rolne na powierzchnię 5,05 ha od [...] kwietnia 2006r. W dniu [...] listopada 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję przyznającą skarżącemu płatność ONW do powierzchni 3,50 ha w kwocie 626,50 zł. Skarżący dnia [...] grudnia 2007r. złożył oświadczenie dotyczące faktycznej powierzchni gruntów rolnych, na której prowadzi działalność rolniczą.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] listopada 2008r. ustalił skarżącemu nienależnie pobrane płatności ONW w wysokości 1.816,85 zł, wskazując, że skarżący zaniechał działalności rolniczej na terenach objętych zobowiązaniem.

Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009r. Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wysokości

nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę 1.961,84 zł. Organ wskazał m.in., że w decyzji pierwszej instancji rażąco naruszono § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004r.) poprzez błędne przyjęcie, że powierzchnia, za którą nienależnie pobrano płatności w 2005 roku, w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na części działek wynosi 4,59 ha, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona 5,4 ha.

A. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który to wyrokiem z dnia 1 kwietnia 201 Or. sygn. akt V SA/Wa 1890/09 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2009r. Sąd uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji wskazał, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyjaśniając pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oraz "rażące naruszenie interesu społecznego" Sąd zauważył, że obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny, czego w sprawie organ nie zrobił.

Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 754/10 oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe, ponieważ przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści przepisu art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz stwierdzenie, że organ w decyzji pierwszej instancji rażąco naruszył § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004r. poprzez przyjęcie, że powierzchnia, za którą nienależnie pobrano płatność w 2005r. w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na części działek, wynosi 4,59 ha, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona 5,4 ha, nie może być podstawą do uznania, że organ odwoławczy szczegółowo wykazał, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że statuowana w art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius polega na tym, iż organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na

niekorzyść odwołującej się strony. Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Sąd I instancji wyjaśniając charakter obu przesłanek, trafnie zaznaczył, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sąd I instancji trafnie także zauważył, że z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym. Orzecznictwo i doktryna stoi na stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest szczegółowo wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Gdy organ nie wykaże w uzasadnieniu decyzji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 k.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybia tym samym art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., co z kolei uniemożliwia sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też dotknięta jest wadą nieważności. Powyższe ma istotne znaczenie przy ocenie, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a. Podkreśla się w orzecznictwie, iż to nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane. Ponadto należy odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR nie wykazał w sposób wnikliwy i wszechstronny okoliczności wyłączających stosowanie zakazu przewidzianego w art. 139 k.p.a., co wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w powyższym zakresie w sposób dostatecznie jasny uzasadnił. Natomiast pełna ocena tego, czy w sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a. nie była możliwa właśnie z tej przyczyny, że w uzasadnieniu decyzji organ nie przedstawił wnikliwej argumentacji w zakresie zaistnienia podstawy do zmiany decyzji na niekorzyść

odwołującej się strony. Stosowną analizę w tym zakresie organ odwoławczy winien był poprzedzić szczegółowymi rozważaniami (także odnośnie ustaleń faktycznych) co do spełnienia wymogu zgodności z prawem decyzji Prezesa ARiMR wydanej w pierwszej instancji, na tle uregulowań zawartych w § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r.

Prezes ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w wysokości 1.961,84 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR wskazał, że przedmiotem badania ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW jest to, czy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może co do zasady wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco interes społeczny.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004r. w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek, na których nastąpiło zaniechanie za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej hektar.

Prezes ARiMR zauważył, iż decyzją I instancji przyjął, że skarżący pobrał nienależnie płatności w 2005r. w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych na powierzchni 4,59 ha i do tej powierzchni ustalił kwotę do zwrotu w wysokości 821,61 zł, a tym samym rażąco naruszył § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004r., poprzez błędne przyjęcie, że powierzchnia, za którą nienależnie pobrano płatności w 2005r. w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych. Ujawnione naruszenie przepisu prawa procesowego mają istotny wpływ na wynik sprawy. Faktyczna powierzchnia zaniechania w 2005r. wynosiła 5,4 ha i kwota prawidłowa do tej powierzchni powinna wynosić 966,60 zł.

Następnie wyjaśnił, ze zmiana decyzji na niekorzyść tj. zastosowanie powyższego unormowania przez organ odwoławczy uzależnione jest przede wszystkim od stwierdzenia, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. "Rażące

naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu reformationis in peius i wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Prezes ARiMR zwrócił uwagę, że w przypadku naruszenia prawa chodzi tutaj - mimo użycia tych samych słów co w art. 156 § 1 pkt 2 - nie tylko o rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu, lecz również o inne ciężkie wady decyzji uzasadniającej jej nieważność, wymienione w § 1 tego artykułu. Stwierdzając zatem istnienie takiej wady, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję na niekorzyść strony odwołującej się w całości lub w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź uchyla decyzję w całości lub części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy.

Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR stwierdził, że był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności ONW za rok 2004 i 2005.

Odnosząc się do zarzutów A. B. co do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku możliwości czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, wyjaśnił, że skarżący był informowany o prawach przysługujących na mocy art. 10 § 1, art. 73 i 79 § 2 k.p.a., czego dowodem jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Stwierdził także, że w każdym stadium postępowania strona ma prawo do czynnego udziału, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu.

Natomiast w odniesieniu do wyjaśnień skarżącego, iż na wszystkich działkach rolnych ONW prowadzona jest nadal działalność rolnicza i będzie prowadzona przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności, Prezes ARiMR wyjaśnił, iż skarżący [...] grudnia 2007r. złożył oświadczenie, w którym potwierdził fakt zmniejszenia prowadzenia działalności rolniczej na obszarach objętych zobowiązaniem do powierzchni 3,5 ha.

Następnie Prezes ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004r. oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części X wniosku (oświadczenia i zobowiązania) dotyczącymi deklaracji związanej z ONW, skarżący zobowiązał się m.in. (w pkt 4) do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych

warunkach gospodarowania. Zobowiązanie, o którym mowa określone zostało w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004r., na mocy którego płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999 ze zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

Wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. polegają na: 1. prowadzeniu działalności rolniczej na obszarze o powierzchni co najmniej 1 ha (obszar ten określony został w 2 § ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r.); 2. prowadzeniu działalności rolniczej na obszarze znajdującym się w mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego; 3. stosowaniu dobrej praktyki rolniczej zgodnie z potrzebną ochroną środowiska naturalnego i utrzymaniem terenów wiejskich, w szczególności przez zrównoważoną gospodarkę rolną.

Ponadto organ zaznaczył, że na mocy § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 kwietnia 2006r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 75, poz. 522) obowiązek zwrotu płatności w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz innego podmiotu w wyniku sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, został wyłączony również w tych przypadkach, w których przeniesienie posiadania nastąpiło przed dniem wejścia w życie przepisów tejże nowelizacji, a producent rolny złożył Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR na formularzu udostępnionym przez Agencję oświadczenie przejmującego działki rolne, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów, tj. od dnia 4 maja 2006r. do dnia 3 lipca 2006r. Prezes ARiMR podniósł, że skarżący oświadczenia w ustawowym terminie nie złożył. Natomiast fakt złożenia oświadczenia przejmującego działki rolne z dnia [...] września 2006r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy ze względu na to, iż zostało złożone po upływie terminu. Ponadto na spornym oświadczeniu widnieje podpis A. B., który był osobą przekazującą, powinien natomiast znajdować się podpis przejmującego, czyli J. B. Prezes ARiMR

jednocześnie wskazał, że stanowisko zaprezentowane przez skarżącego dotyczące niepodpisania przez niego oświadczenia jest niewiarygodne, gdyż podpis jest tożsamy z podpisami pod szczególnymi wnioskami o przyznanie płatności za kolejne lata.

Odnosząc się do powyższego Prezes ARiMR wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie, z powodu niedotrzymania pięcioletniego okresu zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w sprawie nie uległ przedawnieniu termin do zwrotu płatności uznanej za nienależną, o jakim mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 / art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 /art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004-2005.

W skardze z dnia [...] listopada 2011 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

* naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w

przepisach art. 6-10 , art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. przez zaniechanie czynności

niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich

okoliczności faktycznych niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej

sprawie (niedbałość) oraz uniemożliwienie skarżącemu, jako stronie postępowania,

zarówno przez organ I, jak i II instancji, czynnego udziału w każdym stadium

postępowania, a przede wszystkim wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i

materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji - nie zaszły bowiem w

sprawie okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., które zwalniały organ z

tego obligatoryjnego obowiązku ustawowego;

* rażące naruszenie prawa przez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony przy

ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec braku przesłanki określonej w art. 139 k.p.a.,

tj. wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius na gruncie tego przepisu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (przesłanka ta nie wystąpiła, skoro organ nie dokonał nawet pełnych ustaleń stanu faktycznego, co ma wpływ na wynik sprawy);

- naruszenie prawa materialnego, przez ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wbrew przepisom prawa wspólnotowego i krajowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że Sąd ten w wyroku z dnia 1 kwietnia 201 Or. (sygn. akt V SA/Wa 1890/09) uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji wskazał, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyjaśniając pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oraz "rażące naruszenie interesu społecznego" Sąd zauważył, że obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny, czego w sprawie organ nie uczynił. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011r. (sygn. akt II GSK 754/10), oddalając skargę kasacyjną organu wskazał że "w orzecznictwie nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane. Ponadto należy odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa".

Prezes ARiMR wykonując powyższe wyroki Sądów i tłumacząc zasadność odstąpienia od zakazy reformationis in peius określonej w art. 139 k.p.a., nie przedstawił w jaki sposób decyzja I instancji rażąco narusza prawo, bądź też rażąco narusza interes społeczny. Prezes ARiMR w istocie posiłkując się wybranymi orzeczeniami sądowymi przedstawił własną interpretację art. 139 k.p.a., czego nie powinien robić, bo jak wyżej podkreślono był związany wykładnią prawa dokonaną w przywołanych wyrokach, w których w sposób dokładny opisano jak należy interpretować tenże przepis.

Zdaniem Sądu, żadna z przesłanek wymienionych w art. 139 k.p.a., a uzasadniających odstąpienie od zakazu reformationis in peius w sprawie nie wystąpiła. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W rozpatrywanej jednak sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż nie było sprzeczności pomiędzy powołaną przez organ podstawą faktyczną, a podstawą prawną rozstrzygnięcia. Stwierdzona natomiast w toku instancji wadliwość rozstrzygnięcia była skutkiem nie wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, ale błędu w ustaleniach faktycznych, co nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd stwierdził, nie można uznać za rażące naruszenie prawa ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości innej niż wynikałoby to z przepisów prawa będącego skutkiem błędu w ustaleniach faktycznych. Organ I instancji błędnie określił obszar gruntów na którym zaniechano prowadzenia działalności rolniczej w 2005 roku. Błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem naruszenie przez organ odwoławczy zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd za trafny uznał także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia przed wydaniem decyzji końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże zaznaczył, że naruszenie art. 10 k.p.a. nie stanowiło automatycznie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zatem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia art. 10 k.p.a. jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy zaś rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Dopiero zatem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy

naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony, ponieważ skarżący nie udowodnił, aby brak wezwania przed wydaniem decyzji do skorzystania z prawa zapoznania się z aktami sprawy, uniemożliwił mu przedstawienia nowych dowodów w sprawie, bądź też zapoznania się z dokumentami sprawy, które byłyby mu nieznane.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące podstaw materialnych wydania zaskarżonych decyzji Sąd uznał za niezasadne.

Istotą sprawy było określenie, czy doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, co powodowałoby konieczność zwrotu płatności ONW, jaką skarżący otrzymał na mocy decyzji z [...] grudnia 2004r. i [...] kwietnia 2006r.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że otrzymanie płatności ONW skutkuje powstaniem po stronie beneficjenta 5-letniego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW. Wskazuje na to wyraźnie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady Nr 1257/1999. W związku z przesłanką przyznawania pomocy określoną w rozporządzeniu z dnia 14 kwietnia 2004r. dotyczącym pomocy ONW, odnoszącą się do powyższego przepisu wspólnotowego, wnioskodawca w części "Oświadczenia i zobowiązania" zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Z tego powodu należy stwierdzić, że zobowiązanie ONW ma charakter osobisty.

Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji na mocy § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006r. obowiązek zwrotu płatności w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz innego podmiotu w wyniku sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, został wyłączony również w tych przypadkach, w których przeniesienie posiadania nastąpiło przed dniem wejścia w życie przepisów tejże nowelizacji, a producent rolny złożył Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR na formularzu udostępnionym przez Agencję oświadczenie przejmującego działki rolne, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów, tj. od 4 maja 2006r. do 3 lipca 2006r. W niniejszej sprawie w przewidzianym terminie takie oświadczenie nie zostało złożone. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie zostało złożone przez skarżącego, a nie przejmującego i po terminie (dopiero [...] września 2006r.).

W związku z powyższym nie można zgodzić się z argumentem skarżącego, który uważa, że zobowiązanie podjęte przez niego było kontynuowane przez przejmującego J. B. i wywodzi tę okoliczność z faktu złożenia przez przejmującego wniosku o przyznanie pomocy na kolejny rok, co zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami było podstawą do przyznania płatności i rozpoczęcia nowego 5-letniego zobowiązania ONW po stronie przejmującego.

Skarżący zobowiązania nie dotrzymał, zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, co wyraźnie oświadczył w piśmie z dnia [...] grudnia 2007r., w którym przyznał fakt zmniejszenia prowadzenia działalności rolniczej na obszarach objętych zobowiązaniem do powierzchni 3,5 ha. Stanowi to, zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004r., konieczność zwrócenia część płatności, która została przyznana do dziatek rolnych objętych zaniechaniem działalności rolniczej za cały okres pobierania tych płatności, jeżeli łączna powierzchnia przedmiotowych działek rolnych wynosi co najmniej hektar.

Ponadto w sprawie organ prawidłowo uzasadnił, że w sprawie nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu płatności uznanej za nienależną, o jakiej mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004).

Reasumując Sąd uchylił zaskarżoną decyzją z uwagi na naruszenie art. 139 k.p.a. w związku z art. 153 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożył radca prawny W. P., zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

* art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt

1 lit. c w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia

2004r. w poprzez błędne uznanie, iż w sprawie doszło do błędu w ustaleniach

faktycznych, polegającym na błędnym określeniu obszaru gruntów, na którym

zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co - mając na uwadze wykładnię

prawa zaprezentowaną przez NSA dot. rażącego naruszenia - doprowadziło sąd do

nieuzasadnionego zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a,.

* art. 133 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. żart. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 139

k.p.a., poprzez wskazanie, iż organ nie przedstawił w jaki sposób decyzja I instancji

rażąco narusza prawo, bądź interes społeczny, mimo że właściwe stanowisko organu

i uzasadnienie w tym zakresie znajduje się w treści decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6 i art. 139 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 139 k.p.a., mimo że ustalona kwota środków nienależnie pobranych nie odpowiada rzeczywistej powierzchni, na której dokonano zaniechania, a rzeczywista powierzchnia zaniechania wynika wprost z akt sprawy i w toku postępowania nie wymagała ustalenia, czy oceny, w jakimkolwiek zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i ustalającą wyższą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW naruszył art. 153 k.p.a. i 139 k.p.a. W decyzji tej organ II instancji całkowicie pominął zasadniczą kwestię występującą w sprawie, a mianowicie to, że była ona przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. i Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy wskazać, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że niedopuszczalne jest w szczególności oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia określonego przepisu prawa przez błędną jego wykładnię, jeżeli przedstawiona przez kasatora - w jego ocenie - prawidłowa interpretacja byłaby sprzeczna z wykładnią tego przepisu dokonaną uprzednio w tej samej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany w sprawach tego rodzaju w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga kasacyjna nie uchybia art. 190 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., II GSK 558/10).

Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że WSA w W. wyrokiem z dnia 1 kwietnia 201 Or. (sygn. akt V SA/Wa 1890/09) uchylił decyzję reformatoryjną Prezesa ARMiR, działającego jako organ odwoławczy, którą orzekł na niekorzyść odwołującego się A. B. i ustalił wyższą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności

rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1961,84 zł, podczas gdy organ I instancji ustalił ją na kwotę 1816,85 zł. Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy nie uzasadnił szczegółowo przesłanek jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego, przy zastosowaniu art. 139 k.p.a. Obowiązkiem tego organu było przedstawienie wszechstronnej analizy okoliczności przemawiających za odstąpieniem od zakazu reformationis in peius. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011r. (sygn. akt II GSK 754/10), oddalającym skargę kasacyjną Prezesa ARMiR, powołując się na orzecznictwo i doktrynę dokonał wykładni art. 139 k.p.a. i stwierdził, że należy odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Ponadto NSA uznał, że odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok słusznie uznał, że Prezes ARMiR naruszył art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Związanie samego sądu oznacza zaś, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu, dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w W. z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06 LEX nr 320090).

Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej,

zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z 25 października 2006r, sygn. akt I OSK 1377/05, LEX nr 281309). W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tamo, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225).

W judykaturze powszechnie przyjmuje się też, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997r., sygn. akt I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r., sygn. akt IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001r, sygn. akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy

prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s.477).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że orzekający w niniejszej sprawie organ, nie uwzględnił zasadniczych kwestii wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., lecz nawet wbrew nim, przedstawił własną, błędną interpretację art. 139 k.p.a.

Z całą mocą stwierdzić należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w R., wydając decyzję z dnia [...] marca 2008r., dokonał błędnych ustaleń faktycznych co do powierzchni działki, na której w 2005r. zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, przyjmując, że wynosi ona 4,59 ha, podczas gdy w rzeczywistości wynosi 5,4 ha. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. w sposób jednoznaczny przesądził, powołując się na stanowisko orzecznictwa i judykatury, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać wydania przez organ odwoławczy orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się.

Pomimo tak kategorycznego stanowiska NSA, Prezes ARiMR uznał, iż w sprawie, na skutek ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w sposób niezgodny z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, doszło do rażącego naruszenia prawa, czym - jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny - naruszył art. 153 p.p.s.a.

Zasada reformationis in peius jest instytucją o fundamentalnym znaczeniu dla ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym, wprowadzoną celem zapewnienia jej "komfortu" wnoszenia środka zaskarżenia poprzez wyeliminowanie lub co najmniej ograniczenie pogorszenia sytuacji w postępowaniu odwoławczym, celem zapewnienia jej swobody w realizowaniu podmiotowego prawa do złożenia odwołania. Zasada ta nie obowiązuje bezwzględnie. Dopuszczalne jest orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższe wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć naruszenie przepisu niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, przy czym pojęcie to obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jaki i prawa procesowego.

Skorzystanie przez organ odwoławczy z tej instytucji winno ograniczyć się do absolutnie wyjątkowych sytuacji z punktu widzenia praworządności (wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993r., sygn. akt III ARN 33/93, LEX nr 10913), a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.