Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1188/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 4 i art. 53 par. 2  oraz art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90  ust.1
journal: Dz.U. 1998 nr 99 poz 631
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1808
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 96 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 5 , art. 31, art. 64 ust. 2 i 3, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Produkcji i Usług "[...]" [...] na uchwałę Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r., w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw skargę oddala.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Produkcji i Usług [...] wniosła w dniu 18 sierpnia 2017 r. (data nadania przesyłko poleconej) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. nr XXXII/452/17 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 27 stycznia 2017 r. poz. 787). Strona skarżąca zarzuciła sprzeczność niektórych przepisów uchwały, a w szczególności § 4 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 z przepisami art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej, a także z przepisami prawa międzynarodowego, a w szczególności z przepisami Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów centralnego ogrzewania na paliwo stałe przez wprowadzenie do zaskarżanych przepisów uchwały zapisu, że wprowadzane nią regulacje dotyczące parametrów jakościowych kotłów centralnego ogrzewania określonych załącznikiem nr II do powyższego rozporządzenia Komisji Europejskiej, a powołanym w postanowieniach wspomnianej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, obowiązywać będą zgodnie z postanowieniami art. 4 zaskarżonej uchwały od dnia 1 lipca 2017 r., a nie jak przyjęto Rozporządzeniu Komisji (UE) od dnia 1 stycznia 2020 r.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o przeprowadzenie kontroli powołanych przepisów zaskarżanej uchwały w zakresie ich zgodności względnie niezgodności z powołanymi przepisami Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/11 oraz o orzeczenie nieważności zaskarżanych przepisów uchwały Sejmiku Województw Małopolskiego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych dla wytwarzania oraz dostarczania ciepła. W § 4 wprowadza nakazy w zakresie i wykorzystywania w opisanych wcześniej instalacjach niektórych rodzajów kotłów C.O., zobowiązując jednocześnie użytkowników instalacji C.O. do wyłącznego stosowania od dnia 1 lipca 2017 r. w tych instalacjach kotłów C.O. spełniających wymagania w zakresie sprawności cieplnej i emisji zanieczyszczeń określone dla klasy 5 według normy PN-EN-303-5:2012 kotły grzewcze jako przewidzianych w pkt l załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe. Rozporządzenie wprowadziło tego rodzaju obowiązek dopiero od 1 stycznia 2020 r.

Regulacje zawarte w przepisach zaskarżanej uchwały Sejmiku Województwa naruszają nie tylko interes prawny użytkowników tego rodzaju instalacji, ale także naruszają interes prawny producentów kotłów centralnego ogrzewania z terenów województwa małopolskiego, na obszarze którego obowiązuje uchwała Sejmiku (a takim producentem jest również Skarżąca). Przepisy rozporządzenia Komisji Europejskiej wprowadzają ograniczenia od dnia 1 stycznia 2020 r., natomiast w zaskarżonej uchwale ograniczenia te wprowadzono od 1 lipca 2017 r. - co jest bardzo krótkim okresem przejściowym do wprowadzenia obowiązywania zaskarżanej uchwały.

Zdaniem skarżącej postanowienia uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w powyższym względzie nie będą dotyczyć tylko interesu prawnego użytkowników kotłów centralnego ogrzewania, jak to zakładają przepisy tej uchwały, ale także dotyczyć będą interesu prawnego producentów kotłów centralnego ogrzewania jako urządzeń wykorzystywanych w tych instalacjach u ich użytkowników, a takim producentem jest również skarżąca jako przedsiębiorca, na dowód czego przedłożono odpis elektroniczny z KRS.

Jak wskazuje skarżąca doświadczenie życiowe dostarcza przekonania, że w okresie zaledwie 3-4 miesięcy nie jest możliwe dostosowanie produkcji kotłów centralnego ogrzewania do wymogów w zakresie nowych parametrów jakościowych tych wyrobów i to w poważniejszym zakresie, co ma miejsce w odniesieniu do takich urządzeń jak kotły centralnego ogrzewania opalane paliwem stałym, o których mowa w załączniku nr II do powołanego wyżej rozporządzenia KE z uwagi już tylko na same procedury związane z koniecznością przeprowadzenia badań technicznych przez odpowiednią jednostkę w zakresie spełniania przez te urządzenia wymaganych tymi przepisami wspomnianych parametrów jakościowych podczas ich eksploatacji, nie mówiąc już o niezbędnym czasie do przestawienia zmian w technologii produkcji tych urządzeń w zakładzie produkcyjnym, a także dalszego czasookresu do wprowadzenia tych nowo produkowanych urządzeń do obrotu handlowego.

Na dowód tego skarżąca przedkłada w załączeniu kopię oświadczenia Instytutu Chemicznej Obróbki Węgla w Zabrzu z dnia 20 marca 2017 r. jako odpowiedź na przekazane przez skarżącą tej instytucji zlecenie badania kotła, wedle którego to oświadczenia Instytut ten tego rodzaju badania może przeprowadzić dopiero nie wcześniej niż w IV kwartale 2017 r. Dowód: kopia w/w oświadczenia.

Wprowadzenie praktycznego zakazu możliwości sprzedaży po 01 lipca 2017r. przez producentów dotąd produkowanych tego rodzaju urządzeń, jako spełniających wymogi dla kotłów centralnego ogrzewania klasy IV lub V-tej, a nie spełniających w pełni wymogów jakościowych pod względem wszystkich parametrów określonych przepisami załącznika nr II, do wspomnianego rozporządzenia, o czym przesądzają zapisy powołanej uchwały nr XXXII/452/17 wprowadzać będzie za sobą poważne trudności w zakresie możliwych do osiągnięcia efektów ekonomicznych przy uwzględnieniu faktu, że cykl produkcji oraz sprzedaży tych wyrobów w obrocie gospodarczym jest znacznie dłuższy. Pociągać to za sobą będzie powstawanie poważnych strat w prowadzeniu działalności produkcyjnej.

Sejmik Województwa Małopolskiego zdaniem skarżącej narusza także przepisy art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej, wprowadzając ograniczenia w zakresie swobód) - wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej nakazując produkcję kotłów C.O. wykorzystywanych przez użytkowników w instalacjach C.O. o określonych parametrach technicznych.

Niezależnie od powyższego skarżąca dodaje, że jest nie tylko producentem kotłów centralnego ogrzewania, ale również jest użytkownikiem tego rodzaju instalacji, gdyż jako właścicielka nieruchomości nr ewidencyjny [...] położonej w W. , na której zlokalizowany jest budynek zakładu produkcyjnego z częścią biurową, jest użytkowniczką tego rodzaju instalacji wykorzystywanej w budynku zakładu produkcyjnego dla potrzeb grzewczych obiektu, w związku z czym jako użytkowniczką (podmiot) eksploatująca tego rodzaju instalację staje się zobligowana przepisami wspomnianej uchwały do dostosowania się do jej przepisów w zakresie modernizacji tej instalacji oraz jej urządzeń zgodnie z zasadami przyjętymi w tej uchwale czym naruszony zostaje jej interes prawny w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej poprzez przysporzenie jej dodatkowych kosztów.

Skarżąca jest producentem kotłów C.O. używanych w tego rodzaju instalacjach, w związku, z czym jej zdaniem przepisy powołanej uchwały naruszają jej interes prawny, pośrednio obligując skarżącą do modernizacji technologicznej produkowanych kotłów, które to działania wymagają zarówno działania czasochłonnego, jak też i poniesienia dodatkowych kosztów na przeprowadzenie prób oraz certyfikacji tego rodzaju typów kotłów C.O. przez jednostkę certyfikująca, co niewątpliwie stanowi naruszenie w tym zakresie jej interesu prawnego rozumianego zarówno w pojęciu materialnoekonomicznym jak i w pojęciu materialnoprawnym poprzez niezgodność zaskarżanych w skardze przepisów powołanej uchwały Sejmiku z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia (Komisji (UE) z dnia 28 kwietnia 2015 r. jako normy prawa międzynarodowego.

Skarżąca dodała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o samorządzie województwa pismem z dnia 1 lipca 2017 r. wystąpiła do Sejmiku Województwa Małopolskiego z wezwaniem do usunięcia zaskarżanych przepisów prawa miejscowego (wspomnianej uchwały) jako niezgodnych z przepisami powołanego wyżej Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/1189, a zarazem dostosowania zaskarżanych przepisów powołanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego do powołanych przepisów prawa międzynarodowego jako mających moc obowiązująca przed przepisami prawa miejscowego (lokalnego).

Zdaniem wnioskodawcy przyjęcie przez Komisję (UE) w postanowieniach powołanego wyżej rozporządzenia dłuższego znacznie okresu czasu dla wprowadzenia w życie rozwiązań, o których mowa wyżej w odniesieniu do parametrów jakościowych stosowanych w tego rodzaju instalacjach kotłów C.O. podyktowane było i jest skomplikowanym problemem, którego dotyczy ta regulacja, a co pominął całkowicie Sejmik przy uchwalaniu zaskarżanej uchwały.

Zdaniem skarżącej nie bez znaczenia pozostawać powinna okoliczność, że przed jej uchwaleniem Sejmik Województwa Małopolskiego w bardzo małym zakresie przeprowadził konsultacje odnośnie zasadności przyjęcia tej uchwały z producentami kotłów C.O. Z petycji radnych i mieszkańców Krakowa powołanej w uzasadnieniu uchwały, wynika że podpisujący tę petycję opowiadali się w niej za wprowadzeniem tej uchwały dopiero w roku 2021, a nie w tak krótkim okresie jak to zostało podjęte w uchwale.

Zgodnie z postanowieniami art. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy administracji publicznej, a takim jest Sejmik Województwa Małopolskiego, obowiązane są współdziałać z organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi, co zostało pominięte przy uchwalaniu przez Sejmik Województwa Małopolskiego, a co znajduje potwierdzenie w braku adnotacji w jej uzasadnieniu o podjęciu tego rodzaju działań.

Również inne podmioty (osoby) konsultowane, co do zapisu tej uchwały wyrażały umiarkowane postulaty co do faktycznych możliwości obiektywnego jej wprowadzenia.

Zdaniem skarżącej w podnoszonych okolicznościach przepisy prawa międzynarodowego, jakim jest rozporządzenie Komisji (UE) z dnia 28 kwietnia 2015 r., winny mieć przy regulacji prawem miejscowym problematyki będącej ich przedmiotem pierwszorzędne znaczenie. Sejmik Województwa Małopolskiego, wprowadzając regulacje w krótkim czasie, nie uwzględnił dostatecznie złożonego problemu w kwestiach przyjętych w tej regulacji. Naruszył przez to wprowadzoną regulacją zarówno interes prawny podmiotów jednostkowych, interes prawny w szerszym rozumieniu tj. grupowy w odniesieniu do producentów tego rodzaju kotłów, a zarazem społeczny w odniesieniu do wielu użytkowników instalacji C.O. poprzez narażenie tej grupy osób (podmiotów) na poważne wydatki związane z koniecznością przeprowadzenia w stosunkowo krótkim czasie od wejścia w życie tych regulacji modernizacji posiadanych instalacji C.O. i to bez wprowadzenia dofinansowania (dopłat) do przeprowadzenia tych modernizacji, mimo iż nie należy to do zakresu działania organu wprowadzającego w życie te regulacje.

Zdaniem skarżącej skrócenie w zaskarżonej uchwale terminu wprowadzenia ograniczeń wynikających z rozporządzenia Komisji stanowi naruszenie przepisów tego rozporządzenia jako prawa międzynarodowego właśnie z powodu większej rygorystyczności niż dyrektywa, jaką to opinię wypowiedział między innymi Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-165/16, co oznacza że nie powinna doznać ochrony prawnej w zakresie usankcjonowania jej obowiązywania.

Pismem z dnia 27 lipca 2017 r., otrzymanym dnia 1 sierpnia 2017 r., Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego powiadomił skarżącą, że utrzymuje postanowienia uchwały nr XXXII/452/17 z wyjaśnieniem, że podniesione przez skarżącą zarzuty są bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione.

Jak wynika z tego pisma zdaniem Sejmiku uchwała nr XXXII/452/17 dotyczy wprowadzenia zakazów w zakresie stosowanych instalacji w których następuje spalanie paliw, określając rodzaje instalacji dopuszczonych do eksploatacji, które spełniają właśnie normy wyznaczone w unijnych rozporządzeniach w sprawie ekoprojektu na terenie Małopolski od 1 lipca 2017 r., a nie dotyczy bezpośrednio producentów kotłów C.O. jakim jest skarżąca.

Zdaniem Sejmiku uchwała nie skraca terminu wejścia w życie Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2015/1189, gdyż przywołane dokumenty są dwoma odrębnymi regulacjami i dotyczą innych kwestii. Rozporządzenie Komisji (UE) zdaniem Sejmiku dotyczy produkcji i sprzedaży kotłów, a uchwała Sejmiku dotyczy instalacji w których następuje spalanie paliw stałych.

Zdaniem skarżącej Sejmik pomija okoliczność, że kotły C.O. są istotną częścią składową instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych dla celów grzewczych, a to tym bardziej, że zarówno zaskarżana uchwała jak i przepisy prawa ochrony środowiska zakładają możliwość dotowania zakupu przez użytkowników tego rodzaju instalacji kotłów C.O. o określonych wymogach o których mowa w Rozporządzeniu Komisji (UE).

Dla zasadności swego stanowiska Sejmik powołuje się na okoliczność, że kwestię kotłów wprowadzanych do obrotu ma regulować Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, a konsultowany w ostatnim czasie projekt rozporządzenia ma zacząć obowiązywać od 01 października 2017 r., czyli Sejmik dla uzasadnienia swego stanowiska powołuje się na przepis jeszcze nie uchwalony a więc nie obowiązujący.

Skarżąca uważa, że nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia Sejmiku Województwa Małopolskiego, skoro uchwała wprowadza konieczność wprowadzenia przez producentów nowych technologii w zakresie produkcji kotłów C.O. jako spełniających wymogi ekoprojektu przy jednoczesnym istniejącym obowiązku poddania nowo produkowanych kotłów C.O. badaniom certyfikacyjnym w zakresie spełniania wymogów wprowadzonych powołanymi przepisami, i których to badań ze względów technicznych nie sposób przeprowadzić w tak krótkim czasie, co potwierdza wyjaśnienie Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrza.

Z okoliczności tych jednoznacznie wynika, że skarżąca jako producent kotłów C.O. ma interes prawny w zaskarżeniu przepisów powołanej uchwały.

Z drugiej strony nie bez znaczenia jest zdaniem skarżącej okoliczność, że dopuszczenie do stosowania nowoczesnych kotłów i kominków na paliwa stałe nie przyniesie wystarczającego efektu w zakresie poprawy jakości powietrza, jak to zakłada wprowadzeniem przepisów zaskarżanej uchwały Sejmik Województwa Małopolskiego, jako że niewątpliwą jest rzeczą, że jakość powietrza zależy nie tylko od rodzaju kotłów C.O., ale w zasadniczej mierze od jakości spalanego przez użytkowników paliwa stałego w posiadanych instalacjach, a także od innych użytkowników środowiska, jak właścicieli wszelkiego rodzaju pojazdów mechanicznych itp., co zdaniem skarżącej ma zasadniczy wpływ na oddziaływanie na jakość powietrza i także winno być chronione wprowadzonymi przepisami prawa miejscowego, z obowiązkami w odniesieniu do różnych użytkowników środowiska i jako takie winno być procesem o dłuższym okresie tego oddziaływania, z czego skarżąca wyprowadza wniosek, że problem ten nie powinien jako zasadniczy przesądzać krótkiego okresu przewidzianego dla wprowadzenia regulacji przyjętych w zaskarżanej uchwale, co pomija całkowicie Sejmik uchwaleniem zaskarżanej uchwały.

Skarżąca dodaje, że Sejmik Województwa Śląskiego uchwałą na V/36/1/2017 z dnia 7 kwietnia 2017 r. wprowadził postanowienia mniej rygorystyczne niż uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego, co oznacza różnicowanie w prawach i obowiązkach obywateli sąsiednich województw przepisami tych uchwał, a co oznaczać będzie, że cel leżący u podstaw regulacji przepisami powołanych uchwał wątpliwy będzie do pozytywnego osiągnięcia z uwagi na sąsiedztwo terenu obu województw, a w związku z tym także możliwość szybkiego przepływu powietrza w atmosferze w tych rejonach.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W pierwszej kolejności wskazano, że wystąpienie ze skargą było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1 lipca 2017 r. otrzymanym w dniu 5 lipca 2017 r., na które Sejmik odpowiedział pismem Przewodniczącej Sejmiku w dniu 27 lipca 2017 r.

Zdaniem Sejmiku zarzuty Skarżącej są w całej rozciągłości bezpodstawne z niżej przedstawionych powodów.

Stwierdzono, że konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych jest zwalczanie chorób epidemicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji) oraz ochrona środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji).

Zakres obowiązków władz publicznych w tym obszarze jest uregulowany również prawem unijnym.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE) zobowiązuje państwa członkowskie, aby wartości dopuszczalne pyłu PM10 były osiągnięte w 2005 r., pyłu PM2.5 w 2015 r., a bardziej restrykcyjne normy w 2020 r. Wartość docelowa pyłu PM2,5 powinna być osiągnięta w 2010 r. Ponadto zgodnie z Dyrektywą 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu wartość docelowa benzo(a)pirenu powinna być osiągnięta w 2013 r. Określone tymi dyrektywami wartości oraz terminy ich osiągnięcia, transponuje do polskiego porządku prawnego rozporządzenie Ministra Środowiska 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U z 2012 1031).

Dyrektywa CAFE zobowiązała państwa członkowskie, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany ochrony powietrza określały odpowiednie działania tak, aby okres, w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy.

Uchwałą Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. przyjęty został "Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" obejmujący 9 stref ochrony powietrza, w których stwierdzone zostały przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu. Następnie Sejmik Województwa Małopolskiego Uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r. przyjął znowelizowany Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Celem dokumentu było osiągnięcie w całej Małopolsce do 2023 r. dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu: pyłu PM10, PM2,5, benzo(a)pirenu, dwutlenku azotu i dwutlenku siarki. Ponieważ przeprowadzone badania i ekspertyzy na terenie Województwa Małopolskiego uwidoczniły, mimo wprowadzanych działań naprawczych, brak spadku zanieczyszczeń powietrza i stałe przekroczenia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu: pyłu PM10, PM2,5, benzo(a)pirenu, dwutlenku azotu i dwutlenku siarki podjęto decyzję o znowelizowaniu w oparciu o ekspertyzy naukowe, istniejącego programu ochrony powietrza. Wynikiem opracowań i ekspertyz została podjęta uchwała Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r., sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r.

Ponieważ dotychczas prowadzone działania naprawcze przewidziane w Programie ochrony powietrza dla Województwa Małopolskiego nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, Sejmik Województwa Małopolskiego, kierując się zasadą praworządności, postanowił wprowadzić ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw w Gminie Miejskiej Kraków.

Mając na uwadze opinie eksperckie, nacisk opinii publicznej i zdrowie mieszkańców Małopolski, podjęto decyzję o ponownym podjęciu prac nad uchwałą dla całego województwa.

Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 96 ust. 1 POŚ sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Przepis ten stanowi wystarczające upoważnienie do wprowadzenia w/w ograniczeń. Zgodnie bowiem żart. 94 Konstytucji "organy samorządu terytorialnego (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego". W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie: "Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będąca przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 345/12).

Ponadto, w obliczu rażąco przekraczanych norm jakości powietrza w Krakowie i w całej Małopolsce, a w konsekwencji naruszenia prawa do życia i ochrony zdrowia, a także niewywiązania się ze zobowiązań Polski wynikających z prawa Unii Europejskiej, zastosowanie ograniczeń określonych w uchwale stanowi środek adekwatny do celu, jakim jest zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem.

W obliczu wielu dowodów naukowych potwierdzających, że zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu koniecznym stało się podjęcie zdecydowanych działań zamierających do ochrony zdrowia mieszkańców. Należy zaznaczyć, iż Benzo(a)piren jest substancją o silnych własnościach mutagennych i kancerogennych (przyczynia się m.in. do raka płuc).

Dla pyłu zawieszonego Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) podaje następujące wartości stężeń bezpiecznych dla zdrowia i życia:

< PM2,5: średnie stężenie roczne poniżej 10 (g/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżej 25 jag/m3.

< PM10: średnie stężenie roczne poniżej 20 (g/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżej 50 (/m3.

Według badań WHO średnie stężenie roczne PM 2,5 na poziomie 35 (g/m3 (w Małopolsce odnotowujemy stężenia przekraczające ten poziom) jest związane z o 15% wyższym, długoterminowym ryzykiem umieralności w stosunku do wartości 10 (g/m3. Redukcja stężeń PM2,5 z poziomu 35 (g/m3 do 25 (g/m3 pozwoli zmniejszyć ryzyko przedwczesnej umieralności o 6% [WHO]. Redukcja taka poprawi również kondycję zdrowotną mieszkańców Małopolski.

Podstawa prawna wprowadzenia uchwały w sprawie rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania wskazuje na możliwość określenia tych ograniczeń dla terenu województwa bądź jego części.

Zgodnie z art. 96 ust. 6 pkt 1) ustawy POŚ uchwała powinna określać granice obszaru, na wprowadza się ograniczenia lub zakazy.

Skarżona uchwała dotyczy tylko części województwa - obszaru poza granicami administracyjnymi Gminy Miejskiej Kraków, dla której wprowadzono odrębną regulację w związku z jej szczególnymi warunkami terenowymi.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, regularnie odnotowywał w Małopolsce bardzo wysokie poziomy stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Na wszystkich stałych stanowiskach pomiarowych były rejestrowane przekroczenia dopuszczalnej częstości przekroczeń poziomu 24-godzinnego pyłu PM10, dopuszczalnego poziomu rocznego pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu. Zgodnie z roczną oceną jakości powietrza dokonywaną przez WIOŚ na podstawie art. 89 ustawy Prawo ochrony środowiska, począwszy od roku 2009, wszystkie strefy ochrony powietrza w Małopolsce zaliczane były do stref, w których przekroczone zostały poziomy dopuszczalne pyłu PM10 i poziomy docelowe benzo(a)pirenu. Natomiast od roku 2011 po rozpoczęciu pomiarów pyłu PM2,5, również w tym zakresie corocznie we wszystkich strefach województwa Małopolskiego występowały przekroczenia poziomu dopuszczalnego. Zgodnie z analizami przygotowanymi na potrzeby Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, na obszarze wszystkich gmin w Małopolsce występują przekroczenia poziomu docelowego benzo(a)pirenu, a na ponadnormatywne poziomy tego zanieczyszczenia narażonych jest 94% mieszkańców Małopolski. W przypadku pyłu PM2,5, ponad 99% mieszkańców Małopolski narażonych jest na stężenie średnioroczne powyżej 10 (g/m3 wskazywane przez Światową Organizację Zdrowia, jako stanowiące zagrożenie dla zdrowia. Wprowadzanie jedynie punktowych regulacji dla części gmin lub wyłączenie części obszaru województwa z niniejszej uchwały doprowadziłoby do braku skuteczności regulacji. Zwłaszcza, że na poziom jakości powietrza wpływa nie tylko lokalna emisja zanieczyszczeń, ale również ich napływ ze źródeł zlokalizowanych w obszarach sąsiadujących. Bez regulacji dla całego obszaru województwa istnieje również ryzyko pogorszenia jakości powietrza ze względu na powstawanie nowych źródeł emisji.

W ramach opracowania aktualizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w 2016 roku przeprowadzona została analiza efektów dla wariantów regulacji ograniczających emisję z sektora indywidualnego ogrzewania. Określono zmianę wielkości emisji dla każdego z wariantów w strefach jakości powietrza, a także określono zmiany w wysokości stężeń na terenie województwa. Analizy wykazały, że zarówno kontynuacja prowadzenia dotychczasowych działań bez uregulowania emisji z kotłów na poziomie województwa, jak również regulacje które wprowadzą łagodniejsze wymagania na poziomie klasy 3 lub 4 według normy PN-EN 303-5:2012, nie przyniosą wystarczającego efektu w postaci dotrzymania norm jakości powietrza. O ile możliwe byłoby dotrzymanie średniorocznych norm dla pyłu PM10, to osiągnięcie obowiązujących od 2020 roku norm pyłu PM2,5 oraz osiągniecie na znacznym obszarze poziomu docelowego bezno(a)pirenu wymaga zastosowania nowoczesnych kotłów i ogrzewaczy pomieszczeń na paliwa stałe o emisji 40 mg/m3 (na poziomie wymagań ekoprojektu). W wyniku wdrożenia tego wariantu, ograniczona zostanie łączna emisji pyłu PM10 ze źródeł powierzchniowych na obszarze województwa o 93%. Dzięki temu stężenia pyłu PM10 zostaną zredukowane w zależności od lokalizacji od 22% do 57%, stężenia pyłu PM2,5 od 26% do 57% oraz stężenia benzo(a)pirenu od 61% do 82%. Mimo tak znaczących redukcji stężeń zanieczyszczeń, dojście do docelowych poziomów benzo(a)pirenu na newralgicznych obszarach będzie wymagało podjęcia działań dodatkowych - ograniczenia emisji z indywidualnego ogrzewania w województwie śląskim, aby ograniczyć napływ zanieczyszczeń do Małopolski zachodniej oraz preferencji (np. w ramach programów dofinansowania) dla rozwoju sieci ciepłowniczych i czystych źródeł ciepła w większych miastach Małopolski. W analizie oszacowano koszt wdrożenia regulacji ograniczającej stosowanie kotłów i ogrzewaczy pomieszczeń nie spełniających wymagań ekoprojektu na poziomie 4,8 mld zł do roku 2023. To koszty związane z wymianą obecnie stosowanych instalacji na nowoczesne kotły lub ogrzewacze pomieszczeń na paliwa stałe spełniające wymagania ekoprojektu lub inne źródła ogrzewania (np. gaz, sieć ciepłownicza). Część tych kosztów zostałaby poniesiona niezależnie od wprowadzanej uchwały - co najmniej 433 mln zł wyniosłyby koszty zakupu do 2023 roku nowych instalacji nie spełniających wymagań w zakresie emisji zanieczyszczeń. Jednocześnie oszacowane zaoszczędzone koszty zewnętrzne związane z poprawą jakości powietrza w wyniku wdrożenia uchwały to około 2,9 mld zł rocznie.

Zgodnie z art. 96 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w postępowaniu, którego przedmiotem było opracowanie projektu uchwały, zapewniony został udział społeczeństwa. Na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 3 ust. l pkt 11) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i o jej przedmiocie, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym była ona wyłożona do wglądu, możliwości, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia.

Konsultacje społeczne projektu uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw odbyły się zgodnie z wymaganiami Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...), przeprowadzone zostały w okresie od 6 grudnia 2016 r. do 5 stycznia 2017 r.

Informacja o prowadzonych konsultacjach została udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w dziale Konsultacje Projektów, na stronie internetowej www.powietrze.malopolska.pl/antysmogowa, na tablicy ogłoszeń Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego oraz w regionalnym dodatku Gazety Wyborczej w dniu 9 grudnia 2016 r. W tym czasie każdy zainteresowany mógł zgłosić uwagi i wnioski do projektu uchwały. Dodatkowo, w dniu 4 stycznia 2017 r. odbyło się wysłuchanie publiczne projektu ww. uchwały, w którym mógł wziąć udział każdy zainteresowany. Informacja została przekazana do serwisów mediowych.

W ramach przeprowadzonych konsultacji społecznych, ponad 98% zgłoszonych uwag i wniosków wyrażało poparcie dla zapisów uchwały. Okresy przejściowe zostały określone w sposób optymalny zapewniając możliwość wymiany istniejących źródeł ogrzewania przy zachowaniu potrzeby możliwie najszybszej poprawy jakości powietrza. Jedynie w przypadku nowo instalowanych miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń zgodnie ze zgłoszonymi postulatami przyspieszony został termin wejścia w życie uchwały, aby zachować takie same okresy jak w przypadku kotłów.

Na podstawie art. 96 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska uchwała podlega opiniowaniu przez właściwych wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów. Pismem z dnia 6 grudnia 2016 roku zwrócono się do wszystkich wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów z terenu województwa małopolskiego o wydanie opinii do przedmiotowego projektu uchwały. Z otrzymanych 122 opinii, 64 wyrażało poparcie dla projektu uchwały, 37 to opinie bez jednoznacznego stanowiska, natomiast 21 to opinie negatywne. W ramach uwag zgłoszono potrzebę dopuszczenia bezterminowej eksploatacji kotłów klasy 5, wydłużenie okresu wejścia ograniczeń w życie oraz postulaty wprowadzenia dopłat do wymiany źródeł ogrzewania oraz zakupu niskoemisyjnych paliw. Uwzględnione zostały uwagi w zakresie dopuszczenia i eksploatacji istniejących kotłów klasy 5. Nie zostały uwzględnione uwagi w zakresie odroczenia wejścia w życie wprowadzanych ograniczeń ze względu na potrzebę poprawy jakości powietrza w możliwie krótkim terminie. Uwagi dotyczące wsparcia finansowego wprowadzanych ograniczeń leżą poza zakresem uchwały określonym w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Na podsumowanie stanowiska stwierdzono, że Sejmik Województwa Małopolskiego w celu ochrony zdrowia mieszkańców oraz ograniczenia negatywnego oddziaływania zanieczyszczeń na środowisko i na zabytki, wprowadził dla obszaru Województwa za wyjątkiem miasta Krakowa, ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała stanowi realizację zapisów Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, jako jedno z działań koniecznych do osiągnięcia w Krakowie i całej Małopolsce jakości powietrza spełniającej dopuszczalne normy.

Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów wskazanych w skardze w pierwszej kolejności podniesiono brak legitymacji Strony Skarżącej do wniesienia niniejszej skargi.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Skarga do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, kogo interes lub uprawnienie zostało naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego należy rozważyć czy skarżący posiada interes prawny, a tym samym legitymację procesową wystąpienia z przedmiotową skargą.

Skarżąca nie sformułowała tez wskazujących, na czym opiera swa legitymacje skargową oprócz stwierdzenia, że jest użytkownikiem "tego rodzaju instalacji". Nie precyzuje, jaki to jest rodzaj instalacji. Tymczasem należy mieć na względzie postanowienia § 9 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym uchwała weszła w życie 1 lipca 2017 r. jedynie w zakresie stosowania niektórych rodzajów paliw (§ 3 uchwały), oraz w zakresie nowo eksploatowanych instalacji (wniosek z § 9 in extenso).

Skarżąca nie wykazała, że używa paliw wymienionych w § 3 oraz, że jest obecnie zobowiązany do rezygnacji z nich. Ponadto skoro w skardze wskazuje, że jest użytkownikiem jakiegoś rodzaju instalacji, w której następuje spalanie paliw oznacza, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem był nim przed dniem 1 lipca 2017 r. To z kolei oznacza, że ograniczenie w użytkowaniu instalacji może zacząć go dotyczyć najwcześniej 1 stycznia 2023 r. (wniosek z § 9 ust. 2).

Jak wskazano w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 577/17) - naruszenie interesu prawnego może mieć miejsce dopiero w dacie wejścia wadliwej uchwały w życie. Wcześniej, do dnia jej wejścia do obrotu prawnego, rozwiązania prawne uchwały nie ingerują w interes prawny jednostki, jak i jej uprawnienia. Tym samym nie można w takiej sytuacji powiedzieć o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Samo opublikowanie uchwały nie implikuje jeszcze naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia bowiem nie powoduje negatywnych następstw w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego). Dlatego też skarga może mieć miejsce dopiero od daty jego zaistnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki, tj. od momentu wejścia w życie wadliwej uchwały.

Zdaniem Organu powyższe twierdzenia Sądu mają także zastosowanie w przypadku, gdy moment wejścia w życie poszczególnych części uchwały jest różny. W przypadku, gdy zapisy uchwały mogące teoretycznie naruszać interes prawny skarżącego wejdą w życie najwcześniej 1 stycznia 2023 r., należy uznać, że skarga jest przedwczesna.

Sam fakt dokonywania przez Skarżącą sprzedaży kotłów na terenie Małopolski nie uzasadnia wykazania przez niego naruszenia interesu prawnego. Samo ewentualne naruszenie interesu faktycznego polegającego na możliwym ograniczeniu poziomu sprzedaży nie jest wystarczające. Kwestionowana uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nie jest kierowaną do podmiotów sprzedających kotły węglowe, dlatego ich interes prawny lub uprawnienia, nie mogą być przez nią naruszone.

Jak wskazano w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 577/17) zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego ma na celu poprawę jakości powietrza na terenie województwa małopolskiego w żadnym zakresie nie ogranicza ona możliwości produkowania kotłów centralnego ogrzewania. Nie wpływa też bezpośrednio na sferę uprawnień strony skarżącej. Okoliczność, że po wejściu w życie przedmiotowej uchwały może spaść sprzedaż wspomnianych kotłów na terenie województwa małopolskiego nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącą, a co najwyżej interesu faktycznego. Skarżący zobligowany był do wykazania, że uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Podkreślono okoliczność, iż skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie Skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających słonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1703/09, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w omawianym przepisie art. 90 ustawy samorządzie województwa, jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Innymi słowy, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego, albo uniemożliwiając ich realizację (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 lutego 2010 roku, sygn. II SA/Ol 828/09, niepubl.), przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, które decyduje o legitymacji do zaskarżenia uchwały, musi być aktualne, a nie potencjalne (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 roku. sygn. II OSK 1847/09, niepubl.).

A zatem - istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie danego przepisu jest nie tyle, lub nie tylko jego obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że przepis ten w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 roku , sygn. akt I OSK 1016/09, niepubl.). Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym przepisem a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2010 roku sygn. akt VII SA/Wa 1538/09, niepubl.). Przy czym naruszenie interesu prawnego musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłego lub hipotetycznego.

Nie można zatem, z samego stwierdzenia, iż jest się producentem kotłów i niezadowolenia z zapisów aktu prawa miejscowego, wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu w sprawie wprowadzenia na obszarze Województwa ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Skarżona uchwała nie zakazuje producentom sprzedaży kotłów. Uchwała nie ogranicza w żaden sposób prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej ani nie wypływa na jej sytuację prawną.

Skarżąca w skardze nie wskazała, wbrew dyspozycji art. 90, jaki interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem zaskarżonej uchwały, co uzasadnia odrzucenie jej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

W dalszej kolejności odniesiono się do poszczególnych zarzutów skargi.

W zakresie zarzutu dotyczącego skrócenia wejścia w życie rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz niedopuszczenia do sprzedaży kotłów spełniających wymagania normy PN EN 303-5:2012 po 1 lipca 2017 r. - zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe reguluje wymogi i ograniczenia odnośnie wprowadzanych do obrotu i użytkowania kotłów na paliwo stałe z dniem 1 stycznia 2020 r. Z kolei zaskarżona uchwała określa rodzaje instalacji dopuszczonych do eksploatacji, które spełniają właśnie normy wyznaczone w unijnych rozporządzeniach w sprawie ekoprojektu na terenie Małopolski od 1 lipca 2017 r. Przedmiotowa uchwała nie skraca terminu wejścia w życie rozporządzenia Komis,: (UE) 2015/1189, gdyż przywołane dokumenty są dwoma, odrębnymi regulacjami i dotyczą innych kwestii. Rozporządzenie KE dotyczy sprzedaży kotłów, a uchwała SWM stosowania instalacji, w których następuje spalanie paliw; nie normuje ona zakazu produkcji lub sprzedaży urządzeń grzewczych.

Zgodnie z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, sejmik województwa ma jedynie kompetencje w zakresie wprowadzenia ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała nie zawiera przepisów, które zakazują produkcji lub sprzedaży kotłów niespełniających wymagań normy PN EN 303-5:2012. Przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie ogranicza działalności producentów urządzeń grzewczych na paliwa stałe. Producent ma możliwość produkcji i sprzedaży urządzeń celem ich instalacji na przykład w innym województwie bądź na eksport. Przedmiotowa uchwała nie wprowadza ograniczeń w zakresie prowadzenia produkcji lub sprzedaży na terenie Małopolski.

W Polsce kwestię kotłów wprowadzanych do obrotu ma regulować rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe. Konsultowany w ostatnim czasie projekt rozporządzenia obejmuje zakaz sprzedaży oraz nie dopuszcza do montażu kotłów o parametrach emisyjnych niespełniających wymagania klasy 5 według normy PN EN 303-5:2012. Przepisy mają zacząć obowiązywać od l października 2017 r. W związku z powyższym, jak wskazano na wstępie przedmiotowa uchwała nie ingeruje w rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe.

Wskazano, że uchwała nie wymaga przeprowadzenia badań kotłów w konkretnym laboratorium badawczym (np. w przywołanym przez Skarżącą Instytucie Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrzu). W Polsce funkcjonują obecnie 4 laboratoria posiadające akredytacje Polskiego Centrum Akredytacji do badań kotłów na paliwa stałe. Część producentów przeprowadza również badania w laboratoriach w innych krajach UE (np. w Czechach lub na Słowacji). Natomiast zarówno uchwała SWM jak i rozporządzenie Komisji UE 2015/1189 nie wymaga, aby badania były przeprowadzone przez laboratorium posiadające akredytację w tym państwie. Producent kotła może zadeklarować spełnienie wymagań ekoprojektu na podstawie wiarygodnych badań oferowanego produktu.

W zakresie zarzutu zbyt krótkiego okresu przejściowego stwierdzono, iż zarzut jest nieuzasadniony.

Obecnie rynek urządzeń grzewczych na paliwa stałe wypełniony jest kotłami pozaklasowymi, nie spełniającymi norm i standardów emisyjnych. Na obszarze Małopolski może funkcjonować od 485 tyś. do nawet 540 tyś. kotłów na paliwa stałe. Dominują domowe kotły o zasypie ręcznym, w wieku ponad 5 lat. Kotłów zasypowych jest 7 razy więcej niż automatycznych. Szacuje się, iż średniorocznie na terenie województwa małopolskiego instalowanych jest ponad 12 tyś. nowych urządzeń do spalania paliw stałych, z czego nawet 80% to urządzenia pozaklasowe.

W zaskarżonej uchwale wprowadzono obowiązek eksploatacji tylko kotłów spełniających normy wyznaczone w unijnych rozporządzeniach w sprawie ekoprojektu. Kotły takie gwarantują dotrzymanie emisji na właściwym poziomie, także w trakcie pracy przy niższym obciążeniu kotła, kiedy to warunki spalania są gorsze i następuje wyższa emisja pyłu.

W efekcie przyjęta uchwała ograniczy niekontrolowany przyrost pozaklasowych źródeł spalania paliw stałych. Ponadto pozwoli na powstanie oszczędności, gdyż oszacowano, iż mieszkańcy Małopolski do 2020 roku, zanim nie zostanie wdrożona dyrektywa ekoprojektu, mogą wydać ponad 135 mln zł na kotły niespełniające żadnej normy emisyjnej. Dlatego rozwiązanie zawarte w przedmiotowej uchwale, już teraz przygotują rynek urządzeń grzewczych na restrykcyjne wymagania unijne, które wejdą w życie 1 stycznia 2020 r. Celem dostosowania do przepisów przedmiotowej uchwały, zarówno producentów urządzeń grzewczych, jak i użytkowników tych instalacji wyznaczono okresy przejściowe. W ten sposób podmioty planujące zakup nowego kotła lub rozpoczynające proces montażu urządzenia grzewczego mają możliwość dostosowania się do wymogów uchwały. Tak, by od 1 lipca 2017 r. wszystkie nowo eksploatowane kotły na paliwo stałe spełniały wymagania w zakresie sezonowej sprawności i emisji zanieczyszczeń określone w rozporządzeniu Komisji.

Uchwałodawca zdaje sobie sprawę, iż proces dostarczenia urządzenia grzewczego spełniającego określone normy jest procesem długotrwałym i skomplikowanym. Niemniej jednak, obecnie w sprzedaży dostępnych jest już kilkadziesiąt modeli kotłów różnych producentów, które spełniają wymagania ekoprojektu w zakresie sprawności i emisji zanieczyszczeń. Kolejni producenci dopracowują swoje konstrukcje i przeprowadzają badania, celem zaoferowania produktu jeszcze przed wejściem przepisów w życie. Na stronie internetowej www.powietrze.malopolska.pl/kotly znajduje się lista kotłów, które spełniają właśnie wymagania ekoprojektu. Dostępne są zarówno kotły na węgiel, jak i na pelet oraz kotły zgazowujące drewno kawałkowe.

Mobilizacja wśród producentów urządzeń grzewczych wynika również z rozpoczynających się w najbliższym czasie wymian kotłów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020. Zgodnie z zapisami programu, dofinansowaniu podlegają tylko kotły spełniające wymagania ekoprojektu.

Nadmieniono, iż zasady pomocy finansowej w ramach RPO WM na lata 2014-2020 znane były już od 2014 roku, a samo rozporządzenie KE w sprawie ekoprojektu zostało wydane w 2015 roku. Wszyscy producenci mają, więc wystarczający okres czasu na dostosowanie się, o czym świadczą przykłady innych producentów.

Z uwagi na powyższe oraz w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania zanieczyszczeń na środowisko niezbędne było wdrożenie zdecydowanych rozwiązań w terminie możliwie najkrótszym przy uwzględnieniu niezbędnych okresów przejściowych.

W zakresie zarzutu przeprowadzenia w wąskim zakresie konsultacji projektu uchwały z producentami kotłów centralnego ogrzewania stwierdzono, iż zarzut jest nieuzasadniony. Proces konsultacji poprzedzających podjęcie uchwały został przeprowadzony w wystarczający sposób.

W piśmie z dnia 12 października 2017 r. strona skarżąca wyjaśniła, że uchwała narusza jej interes prawny, jako producenta kotłów C.O., bowiem jej przepisy będą, "co najmniej utrudniać sprzedaż produkowanych dotąd przez skarżącą węglowych kotłów C.O. użytkownikom z terenu województwa małopolskiego jeśli nie oznaczać będą nawet wstrzymania całkowitego tej sprzedaży na podanym terenie, jako że produkowane przez skarżącą dotąd i sprzedawane użytkownikom instalacje C.O. nie odpowiadają wymogom, o jakich mowa w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (UE) i Rady oraz przepisom powołanym w niej polskiej normy".

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2018 r ( k – 100 ) strona skarżąca dodatkowo sprecyzowała, że interes prawny do wniesienia skargi wywodzi zarówno z interesu producenta kotłów (na stanie magazynowym znajduje się już 300 wyprodukowanych kotłów) oraz jako użytkownika instalacji grzewczej znajdującej się w budynku zakładu produkcyjnego, stanowiącego własność skarżącej Spółdzielni. Instalacja jest czynna i użytkowana przez spółdzielnię a wejście w życie uchwały wymusza na spółdzielni wymianę użytkowanych kotłów. W piśmie uzupełniającym z dnia 30 listopada 2017 r ( k - 99) złożonym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r zarzucono sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami później wydanego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 września 2017 r w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe (Dz. U. z 2017 r poz. 1690), które inaczej reguluje obowiązki użytkowników instalacji C.O. a także zakłada inne wymagania dla kotłów C.O. wprowadzonych do obrotu oraz użytkowania w okresie do dnia 1 stycznia 2020 r.

Skarżąca nie wprowadziła jeszcze do produkcji kotłów, o jakich mówi zaskarżona uchwała ,to jest według wymogów dotyczących ekoprojektu, niemniej zdaniem skarżącej kotły produkowane aktualnie według V klasy niewiele różnią się, od jakości kotłów według założeń ekoprojektu i spełniają wymagają w zakresie odprowadzanych spalin, chroniąc powietrze przed zanieczyszczeniami. To przeświadczenie zdaniem skarżącej leży u podstaw zarówno regulacji rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 (które zakłada okres przejściowy do dnia 1 stycznia 2020 r na eksploatację wyłącznie kotłów według zasad ekoprojektu ) oraz tej wprowadzonej przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 września 2017 r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie trzeba zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie badał już legalność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. nr XXXII/452/17 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 27 stycznia 2017 r. poz. 787) w sprawie zakończonej wyrokiem odrzucającym i oddalającym skargi w dniu 3 października 2017 r. , sygn. akt II SA/Kr 750/17. Jednocześnie dodać należy, że w dniu 27 września 2016 r do sygn. akt. II SA/Kr 521/16 zapadł wyrok oddalający skargi dotyczące analogicznej tematyki, jaką jest uchwała nr XVIII/243/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela oceny prawne i argumentacje zawarte w uzasadnieniach tych wyroków.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r, nr 99, poz. 631 z póżn. zm.) Stosownie do tego przepisu - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .

Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia Produkcji i Usług [...], jako użytkownik instalacji grzewczej, w której następuje spalanie paliw wykazała swoją legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2005 r , poz. 1392 z późn. zm.), bowiem w tym zakresie posiada interes prawny w jej zaskarżeniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej sama sprzedaż kotłów i ich produkcja nie uzasadnia wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi, bowiem prezentowany wyłącznie interes ekonomiczny (dotyczący wielkości możliwej sprzedaży) jest jedynie interesem faktycznym w rozstrzygnięciu sprawy na korzyść Spółdzielni. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, bowiem możliwości produkowania i sprzedaży kotłów centralnego ogrzewania a ma na celu poprawę jakości powietrza województwa małopolskiego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15 dotyczącej skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2013 r nr XLIV/703/13 w sprawie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków – " interes prawny skarżących należy wywodzić z normy art. 334 w związku z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska ( tekst jednol. Dz. U. z 2008 r , Nr 25, poz. 150 ze zm.). Z treści tej normy wynika jednoznacznie że każdy kto nie przestrzega ograniczeń , nakazów lub zakazów określonych w uchwale sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 96 p.o.ś podlega karze grzywny w ramach odpowiedzialności karnej jako sprawcy".

Zaskarżona Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r wprowadza na obszarze województwa małopolskiego ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, których rodzaje określono w § 2 nakładając je na wszystkie podmioty eksploatujące te instalacje. Uchwała zawiera ograniczenia, nakazy i ich adresata. W związku z tym ma wpływ na sytuację prawną skarżącej Spółdzielni (również ekonomiczną) jako podmiotu eksploatującego instalację , jak wskazał przedstawiciel Spółdzielni na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r uchwała wprost nakłada obowiązki na każdego adresata. Interes prawny skarżącej jest indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Interes ten zaktualizował się po wydaniu uchwały, niezależnie od daty jej wejścia w życie, bowiem nie można w demokratycznym państwie prawnym przyjąć stanowiska, że taki interes prawny skarżący uzyskałby dopiero po wejściu w życie obowiązków wynikających z zaskarżonej uchwały ( analogiczny pogląd prawny przyjął NSA w wyżej cytowanym uzasadnieniu wyroku).

Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę sejmiku województwa jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa.

Jednocześnie art. 88 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r, nr 99 , poz. 631 z póżn. zm.) stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale [Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa], nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).

Problem wzajemnych relacji powołanych przepisów w kontekście prawidłowości określenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty wydawane przez organy samorządowe był przedmiotem budzącym rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co doprowadziło ostatecznie do wydania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/2007 (ONSAiWSA2007/3 , poz. 60).

Wedle zawartego w niej stanowiska, wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a w sprawach dotyczących skarg na akty podejmowane przez organy gminy (województwa) wynika jedynie z faktu, że ustawa o samorządzie gminnym (samorządzie województwa) sama określiła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem został wskazany własny, swoisty tryb "odwołania się" od uchwały. Jednakże opisane wyłączenie nie ma wpływu na tryb dochowania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a.. Wobec tego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy (województwa) do usunięcia naruszenia i liczony jest w następujący sposób: w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie – strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia.

Skarżąca wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związanego z uchwaleniem uchwały i domagała się jej uchylenia w piśmie z dnia 1 lipca 2017 r .

Sejmik Województwa Małopolskiego odpowiedział na wezwanie skarżącej pismem z dnia 27 lipca 2017 r.

Skarżąca Spółdzielnia zachowała termin ustawowy do wniesienia skargi.

Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym ( województwie lub części) a wydana została na podstawie art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 1232 z póżn. z.m) .

Oceniając zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Sąd stwierdza, że została ona podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 96 ust 1 Prawa ochrony środowiska ( Dz. U. z 2001 r nr 100, poz. 1085 ze zm.), stanowiący że sejmik województwa może w drodze uchwały w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten ma moc obowiązującą i w żaden sposób nie został zakwestionowany przez właściwe organy w prawem dopuszczalny sposób.

Wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały zostały zachowane. Stosownie do art. 96 ust 5 Poś zapewniony został udział społeczeństwa w projektowaniu uchwały, podano do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i o jej przedmiocie, możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz miejscu wyłożenia, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia. Konsultacje społeczne odbyły się w dniach od 6 grudnia 2016 r do dnia 5 stycznia 2017 r. W dniu 4 stycznia 2017 r odbyło się wysłuchanie publiczne, w którym mógł wsiąść udział każdy zainteresowany. Uwagi i wnioski w zakresie dopuszczenia eksploatacji istniejących kotłów klasy 5 były uwzględniane a informacja o wysłuchaniu została przekazana do serwisów mediowych. Co istotne 98% ze zgłoszonych uwag i wniosków wyrażało poparcie dla zapisów uchwały. Nie zostały uwzględnione uwagi w zakresie odroczenia wejścia w życie wprowadzanych ograniczeń ze względu na potrzebę prawy jakości powietrza w możliwie krótkim czasie.

Szczegółowe zarzuty wniesionej skargi nie były trafne a argumenty zaprezentowane w odpowiedzi na skargę przez Sejmik Województwa Małopolskiego są przekonujące.

Zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa została zaskarżoną uchwałą zachowana.

Stosownie do art. 5 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wyrażona w tym artykule zasada zrównoważonego rozwoju ma wprowadzić proporcjonalność w realizowaniu podstawowych funkcji państwa.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z 1997 r , nr 78 , poz. 483) dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych. Warunkiem wprowadzenia tych ograniczeń może być ich bezpośredni związek z ochroną środowiska bądź zdrowia. Prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane.

Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli. W szczególności, gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom ( art. 74 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP). Konstytucja gwarantuje odpowiednie standardy zdrowia obywatelom. Stosownie do art. 68 ust 4 Konstytucji RP- Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Te ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego.

Trzeba mieć na względzie, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r należało rozważyć istniejącą kolizję interesów: z jednej strony interesu użytkowników instalacji, których eksploatacja powoduje emisję (właściwie wyłącznie interesu prywatnego i ekonomicznego ) oraz przedsiębiorcy ( również ekonomicznego ) zajmującego się sprzedażą instalacji a z drugiej strony interesu całej społeczności województwa małopolskiego w szczególności najbardziej narażonych na ryzyko zdrowotne – osób chorujących na schorzenia układu sercowo – naczyniowego i oddechowego w tym astmę , cierpiących na alergie, osób w podeszłym wieku , dzieci.

Z badań jakości powietrza dobitnie wynika że w Aglomeracji Krakowskiej oraz województwie małopolskim dochodzi do przekroczeń wartości dopuszczalnej pyłu PM10, pyłu PM2,5, dwutlenku azotu czy poziomu docelowego benzo(a)pirenu. Ponad 98 % mieszkańców małopolski oddycha powietrzem o zawartości pyłu PM2,5 , powyżej zaleceń WHO ( 10 ug/m3) oraz ze zbyt dużą zawartością rakotwórczego benzo(a)pirenu. Obecnie rynek urządzeń grzewczych na paliowa stałe wypełniony jest kotłami pozaklasowymi, nie spełniającymi norm i standardów emisyjnych.

Przy podejmowaniu samej uchwały, ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowoadministracyjnej z jednej strony należało zatem zważyć na interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje a z drugiej strony na zachowanie życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza.

Konfrontacja tych dóbr chronionych prowadzi do wniosku, że względy ogólno - społeczne, do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony.

Rozważając zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy w prawa i wolności obywatelskie ( zasada proporcjonalności ) Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r , Sygn. K11/94 wskazał że rozważanie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń.

Rozważania te powinny następnie udzielać odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja

ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków: 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela

Zapoznając się w szczególności z materiałami związanymi z przygotowywaniem samej Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, jej treścią normatywną i uzasadnieniem, przebiegiem sesji Sejmiku oraz wykorzystanymi opiniami ekspertów stwierdzić należy, że wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Sejmik przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały rozważone w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Podjęta w interesie publicznym uchwała jest niezbędna dla ochrony zdrowia i środowiska. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków to jest zmniejszyć zanieczyszczenie powietrza w województwie małopolskim, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń i ciężarów ekonomicznych nakładanych na obywatela.

Stosownie do art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP - Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie województwa małopolskiego została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich ( mieszkańców i podmioty eksploatujące instalacje). Podmioty podobne ( określonej kategorii ) poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw nie ma wyłączeń, które byłyby sprzeczne z zasada równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Nie ma różnicowania sytuacji prawnej obywateli poprzez stosowanie wyłączeń. ( Przy czym stosownie do art. 96 ust 8 Poś z zakresu regulacji wyłączone są instalacje, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza albo dokonanie zgłoszenia)

Nie została naruszona konstytucyjna zasada ochrony własności wyrażona w art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji RP , który stanowi że własność , inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równiej dla wszystkich ochronie prawnej ( ust 2 ) własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności nie ma, bowiem charakteru bezwzględnego a stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego wykonywanie prawa własności odbywa się " w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właściciele nieruchomości mogą utrzymywać nieruchomość w należytym stanie stosując się do wymogów uchwały, która chroni cele społeczne, jakimi są ochrona środowiska i zdrowia mieszkańców. Co istotne właściciele mają czas na przygotowanie się do wejścia w życie regulacji. O zanieczyszczeniu środowiska w Krakowie i województwie małopolskim mówi się, co najmniej od kilkunastu lat a w dużych aglomeracjach na świecie wprowadzono podobne ograniczenia w zakresie stosowania paliw stałych już dużo wcześniej. Stopień zanieczyszczenia województwa małopolskiego wymagał podjęcia działań stanowczych. Użytkownicy instalacji powinni zdawać sobie sprawę, że szkodliwe emisje muszą być ograniczone. Użytkownicy mieli i mają możliwość odpowiedniego przygotowania się na całkowity zakaz palenia paliwami stałymi w instalacjach o których mowa w § 2 uchwały. Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego został uchwalony przez Sejmik Województwa Małopolskiego już w dniu 30 września 2013 r.

Zakres związania uchwałą nie godzi w wykonywanie prawa własności, czyli bezpośrednio nie kształtuje praw i obowiązków skarżących. Uchwała bezpośrednio nie określa ani nie ogranicza prawa własności, co najwyżej w sposób pośredni oddziałuje na jego przyszłe wykonywanie. Większość ograniczeń prawa własności którego treść i wykonywanie określa art. 140 kc ma charakter publicznoprawny ( administracyjny ) a treść własności kształtują ograniczenia ustawowe i zasady współżycia społecznego natomiast sposób korzystania wyznacza społeczno – gospodarcze jego przeznaczenie. Są to konkretne dyrektywy interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy stosowaniu i wykładni przepisów dotyczących własności. Przy wykonywaniu prawa własności właściciel powinien liczyć się z interesem innych osób , nie ma bowiem absolutnej swobody postępowania ze swoją własnością , dlatego szczególnie istotne jest wyważenie interesu właściciela i innych osób w możliwie sprawiedliwy sposób. Ograniczenia swobody właściciela wymaga interes ogólny realizowany i chroniony podjęta uchwałą.

Zaskarżona uchwała została starannie zredagowana (uwzględnia zasadę przyzwoitej legislacji i zaufania obywatela do państwa). Nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu wykładni literalnej. Czytelnie określono adresatów uchwały, dla których wprowadza się ograniczenia - to podmioty eksploatujące instalacje. Zgodnie z art. 96 ust 6 pkt 3 Prawa ochrony środowiska określono, jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze. Uchwała określa rodzaje paliw zakazanych do stosowania, z uwagi na skalę negatywnego oddziaływania oraz rodzaj oddziaływania. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, niezależnie od celu stosowania tych paliw przepis jest przejrzysty i eliminuje możliwość obejścia prawa. Pojęcia kocioł, kominek i piec zostały wskazane w uchwale wyłącznie przykładowo. Jasno określono wykonawcę uchwały. Wprowadzone zostały również ograniczenia w zakresie parametrów technicznych i parametrów emisji z instalacji poprzez odniesienie do wymagań w zakresie minimalnych poziomów sezonowej efektywności energetycznej i norm emisji zanieczyszczeń dla sezonowego ogrzewania pomieszczeń wprowadzonych prawem europejskim.

Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2004 r , nr 173 poz. 1808 ze zm.) - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

W kwestii naruszenia swobody działalności gospodarczej stwierdzić należy że przedsiębiorcy którzy w swej działalności gospodarczej używają instalacji są traktowani tak samo , tak samo dotyka ich zatem zmniejszenie kręgu potencjalnych klientów. Uchwała nie wprowadza zakazu ani ograniczenia handlu samymi instalacjami. Uchwała nie nakłada żadnych zakazów ani obowiązków na handlujących przedsiębiorców. Wolność gospodarczą mogą realizować wszędzie. Natomiast podmiot, który zamierza podjąć działalność gospodarczą musi spełnić między innymi wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Jednocześnie wskazać należy, że sama działalność gospodarcza i jej powodzenie polega na elastyczności przedsięwzięć i umiejętności dostosowania się do wymogów zmieniającego się rynku.

Przepis art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska, który był podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, bowiem pozostaje w zgodzie z postanowieniami Konstytucji. Należy wskazać że w Konstytucji RP wprowadzono wymóg ochrony zdrowia ( art. 68 ust 1), zobowiązano władze do zapobiegania negatywnym skutkom degradacji środowiska ( art. 68 ust 4 ) a także do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom ( art. 74 ust 1 i 2). Prawo europejskie w zakresie ochrony środowiska zostało implementowano do polskiego porządku prawnego. Treść art. 96 została skonstruowana w ten sposób by podejmowane na jego podstawie regulacje lokalne miały pewien dopuszczalny zakres swobody tak by najpełniej przystawały do warunków miejscowych i niezbędnych celów społecznych na konkretnym obszarze. Warunki miejscowe wymagają regulacji indywidualnych ze względu na cel - jakim w województwie małopolskim jest poprawa jakości powietrza. W zaskarżonej uchwale przesłanka celu wprowadzenia nakazów lub ograniczeń została należycie wyważana w zgodzie z zasadami Konstytucji RP. Nie ma żadnych wątpliwości, że na terenie województwa małopolskiego zanieczyszczenie powietrza stanowi poważny i groźny problem dla całej społeczności lokalnej. Sejmik Województwa Małopolskiego w ramach swoich kompetencji działając, jako lokalny prawodawca uwzględnił te lokalne potrzeby i uwarunkowania a następnie prawidłowo zastosował środki zmierzające do rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza.

W ocenie sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut sprzeczności skarżonej uchwały z rozporządzeniem Komisji z dnia 28 kwietnia 2015 r. (UE) 2015/1189 w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Stanowisko skarżących w tym zakresie jest błędne. Różna zakresowo jest materia, którą akty te regulują. Rozporządzenie z dnia 24 kwietnia 2015 r. ustanawia wymogi dotyczące wprowadzania do obrotu i do użytkowania miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe o nominalnej mocy cieplnej 50 kW lub mniejszej (art. 1 rozporządzenia). Akt ten określa wymogi sezonowej efektywności energetycznej ogrzewanych pomieszczeń, wymogi dopuszczalnej emisji PM i OCC oraz wymogi informacji o produkcie (załącznik nr II rozporządzenia). Z kolei rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2015 r. ustanawia wymogi odnośnie wprowadzania do obrotu i do użytkowania kotłów na paliwo stałe o znamionowej mocy cieplnej 500 kilowatów ("kW") lub mniejszej (art. 1 rozporządzenia) i określa wymogi, co do efektywności energetycznej ogrzewania pomieszczeń oraz wymogi dopuszczalnej emisji cząstek stałych, związków gazowych, tlenku węgla i azotu oraz wymogi informacji o produkcie (załącznik nr II rozporządzenia).

Skarżona uchwała dotyczy natomiast ograniczenia użytkowania instalacji, w których następuje spalanie paliw – zakazuje na terenie województwa małopolskiego stosowania w tych instalacjach paliw, które nie spełniają parametrów określonych uchwałą oraz dopuszcza do eksploatacji instalacje o parametrach emisji określonych przepisami w/w rozporządzeń. Odwołanie się w treści uchwały do w/w rozporządzeń dotyczy jedynie kryteriów, jakie dopuszczane do użytkowania urządzenia muszą spełniać w zakresie wymogów sprawności cieplnej i normy emisji zanieczyszczeń. Zakres regulacji uchwały nie pokrywa się z zakresem regulacji jakie wprowadzają rozporządzenia. Oba te akty (rozporządzenia) w ocenie sądu po pierwsze normują kwestię wprowadzenia do obrotu urządzeń w nich opisanych w znaczeniu wytwarzania i handlu tymi urządzeniami, co wynika z treści samych rozporządzeń, w których mowa, iż rozporządzenia przyjmuje się mając na uwadze to, że Dyrektywą 2009/125 WE nałożono na Komisję obowiązek określenia wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią, które stanowią znaczną część sprzedaży i handlu, mają znaczący wpływ na środowisko i wykazują znaczny potencjał w zakresie poprawy ich wpływu na środowisko bez powodowania nadmiernych kosztów. Po drugie rozporządzenia określają minimalne wymogi stawiane urządzeniom grzewczych - kotłów na paliwo stałe i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Nie zakazują natomiast państwom członkowskim stosowania surowszych kryteriów w stosunku do tych urządzeń a tym bardziej wprowadzania ograniczeń i zakazów dotyczących korzystania na obszarach szczególnie zanieczyszczonych z urządzeń spełniających inne kryteria (surowsze) niż opisane w rozporządzeniach. Rozporządzenia regulują kwestie związane z produkcją i handlem urządzeniami grzewczymi. Skarżona uchwała natomiast nie zakazuje ani produkcji ani też handlu na terenie województwa małopolskiego urządzeniami niespełniających kryteriów określonych w uchwale a jedynie na terenie województwa małopolskiego wprowadza zakaz korzystania z urządzeń, które opisanych w niej kryteriów nie spełniają.

Nie można uznać, iż zachodzi jakakolwiek niezgodność skarżonej uchwały z szeroko rozumianym prawem wspólnotowym. Przeciwnie, w uzasadnieniu tej uchwały nawiązuje ona do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (tzw. dyrektywy CAFE) zgodnie z którą państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wartości dopuszczalne pyłu PM10 (poziom średnioroczny 40 ?g/mł, i nie więcej niż 35 dni w ciągu roku z przekroczeniem poziomu 24-godzinnego 50 ?g/mł) były osiągnięte od 2005 r. Poziom średnioroczny pyłu PM2,5 25 ?g/mł powinien być osiągnięty od 2015 r. Bardziej restrykcyjna norma 20 ?g/mł od 2020 r. Ponadto zgodnie z Dyrektywą 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu wartość docelowa stężenia średniorocznego benzo(a)pirenu – 1 ng/mł powinna być osiągnięta od 2013 r. Jak wskazuje się w uzasadnieniu uchwały, dyrektywa CAFE zobowiązuje państwa członkowskie, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany ochrony powietrza określały odpowiednie działania tak, aby okres, w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy. Dalej w uzasadnieniu uchwały opisane są działania podejmowane przez zarząd województwa w celu poprawy jakości powietrza w Małopolsce (działania naprawcze) do czego zobowiązywała dyrektywa CAFE, które jednakże nie przyniosły pożądanego rezultatu, a poziomy dopuszczalnych zanieczyszczeń powietrza są znacząco przekraczane, co skłoniło Sejmik Województwa Małopolskiego do wprowadzenia zakazów i ograniczeń na podstawie art. 96 ust 1 ustawy Prawo ochrony Środowiska. Uchwała nie tylko jest niesprzeczna z prawem wspólnotowym, ale wręcz ma na celu wypełnienie wymogów, jakie w zakresie dążenia do poprawy jakości powierza prawo wspólnotowe wprowadza.

Trafne są argumenty organu z odpowiedzi na skargę, że Rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe reguluje wymogi i ograniczenia odnośnie wprowadzanych do obrotu i użytkowania kotłów na paliwo stałe z dniem 1 stycznia 2020 r. Z kolei zaskarżona uchwała określa rodzaje instalacji dopuszczonych do eksploatacji, które spełniają właśnie normy wyznaczone w unijnych rozporządzeniach w sprawie ekoprojektu na terenie Małopolski od 1 lipca 2017 r. Przedmiotowa uchwała nie skraca terminu wejścia w życie rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189, gdyż przywołane dokumenty są dwoma, odrębnymi regulacjami i dotyczą innych kwestii. Rozporządzenie KE dotyczy sprzedaży kotłów, a uchwała SWM stosowania instalacji, w których następuje spalanie paliw; nie normuje ona zakazu produkcji lub sprzedaży urządzeń grzewczych.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.