Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2756/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3399/18 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 2 pkt 33 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie stwierdza nieważność § 2 pkt 33 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. zasądza od Gminy Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 3399/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 czerwca 2009 r., nr LVI/1705/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1. stwierdził nieważność § 2 pkt 20 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił, w pkt 3. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 130 zł. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka pismem z 27 listopada 2018 r. wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 122, poz. 3577, dalej MPZP lub plan). Skarga ta została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi.

W wyroku przywołano zasadnicze wywody zawarte w skardze, w której podnosząc naruszenie ustaleniami planu interesu prawnego Spółka wskazała:

(i) skarżąca jest właścicielką działki nr [...] oraz użytkownikiem wieczystym gruntu, stanowiącego działkę nr [...];

(ii) w/w działki Spółki znajdują się w jednostce terenowej [...] planu przewidującej: 1) jako funkcję podstawową - zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu służby zdrowia i pomocy społecznej (z dalszym uszczegółowieniem), 2) jako funkcję dopuszczalną - usługi nieuciążliwe i nie oddziałujące znacząco na środowisko (z dalszym uszczegółowieniem).

(iii) w/w postanowienia planu, odnoszące się do nieruchomości skarżącej, naruszają jej interes prawny, w szczególności poprzez wykluczenie możliwości realizowania na w/w działkach zabudowy mieszkaniowej.

Sąd wojewódzki wyrokując w sprawie IV SA/Wa 3399/18 kolejno wskazał, że w skardze zażądano stwierdzenia nieważności następujących ustaleń planu:

1) rysunku i ustaleń MPZP dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...] (w jednostce terenowej [...]) oraz § 41 z uwagi na ich niezgodność ze Studium m. st. Warszawy, objętego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z 10 października 2006 r. (dalej "Studium") w zakresie funkcji i wysokości;

- a w przypadku nieuwzględnienia w/w żądania stwierdzenia nieważności:

2) § 20 pkt 20 planu, zawierającego definicję "powierzchni biologicznie czynnej", niezgodnej z definicją zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI 2002);

3) § 2 pkt 33 planu, zawierającego definicję "wysokości budynku", jako niezgodnej z definicją legalną zawartą w § 6 rozp. MI 2002;

4) § 10 ust. 1 planu, ustanawiającego zakaz wznoszenia ogrodzeń (zarzut ten został cofnięty przez Spółkę w piśmie procesowym z 4 kwietnia 2019 r., ustosunkowującym się do odpowiedzi organu na skargę);

5) § 3 ust. 2 pkt f in fine planu poprzez skreślenie słów "i liczbie kondygnacji" oraz w § 41 ust. 1 pkt 2 ppkt d) poprzez usunięcie zwrotu "/6k", a także usunięcie z rysunku planu oznaczeń liczby kondygnacji;

6) § 17 pkt 1 planu, przewidującego zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń mogąco znacząco oddziaływać na środowisko.

W skardze rozwinięto argumentację odnośnie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi wniesiono o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do stanowiska Rady, zawartego w odpowiedzi na skargę. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przed WSA z 10 kwietnia 2019 r., Rada uzupełniła swoje stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę, tj. w zakresie § 20 pkt 20 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej, w pozostałym zakresie ją oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi co do zawarcia w planie (§ 2 pkt 20) definicji "powierzchni biologicznie czynnej", niezgodnej z definicją ujętą w § 3 pkt 22 rozp. MI 2002. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że "zapis" § 2 pkt 20 planu definiuje "powierzchnię terenu biologicznie czynną" jako "grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki inwestycyjnej, a także 40% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m², urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację". Z kolei w § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia wskazano, że przez "teren biologicznie czynny" należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W ocenie sądu pierwszej instancji zestawienie w/w definicji (użyte w nich, formalnie różniące się pojęcia "powierzchnia terenu biologicznie czynna" oraz "teren biologicznie czynny", uznać należy za synonimy) prowadzi do wniosku, że zachodzi między nimi istotna różnica co do zasad wliczania do terenu biologicznie czynnego powierzchni tarasów i stropodachów. Definicja zawarta w MPZP przewiduje w tym zakresie reguły bardziej restrykcyjne z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, niż definicja z rozp. MI 2002. W tej sytuacji sąd pierwszej instancji uznał, że zawarta w planie definicja istotnie modyfikuje definicję zawartą w akcie prawa powszechnie obowiązującego, co przesądza o wadliwości tej regulacji przewidzianej w planie i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Pozostałe zarzuty skargi sąd wojewódzki uznał za bezzasadne, wobec czego orzekł jak w pkt 2. wyroku.

W pkt 3 wyroku sąd pierwszej instancji orzekł natomiast o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego, dokonując jego miarkowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka) – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części obejmującej pkt 2 wyroku, tj. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie oddalił skargę.

Na podstawie art. 174 "§ 1" (prawidłowo powinno być "pkt 1" – uwaga Sądu) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778, Upzp), a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], występuje zgodność pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały oraz treścią Studium w zakresie ustalenia co do przeznaczenia (§ 41 ust. 1 pkt 1) i dopuszczonej wysokości (na terenie obejmującym działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...], znajdujące się na obszarze M1.30, gdzie wysokość zabudowy została określona na 30 m (s. 114 pkt A ppkt 2 Studium) - w planie wysokość określono na 20 m (§ 41 ust. 1 pkt 2 lit. d);

2. błędną interpretację art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Upzp, a także art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w związku z:

a/ art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 1 ust. 2 Upzp, w związku z § 6 rozp. MI 2002, poprzez utrzymanie w treści planu definicji "wysokości budynku" niezgodnej z definicją legalną zawartą w powołanym rozporządzeniu (§ 2 pkt 33 Planu),

b/ art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 1 ust. 2 Upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim WSA w Warszawie orzekł, iż nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego wprowadzenie ograniczenia co do liczby kondygnacji (§ 3 ust. 2 pkt f oraz § 41 ust. 1 pkt 2 ppkt d Planu), "a także rysunek planu".

Na podstawie art. 174 "§ 2" (prawidłowo powinno być "pkt 2" – uwaga Sądu) Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 Ppsa, poprzez nie wyjaśnienie - w dostatecznym zakresie - w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku - podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutów skarżącej, co do których nie zostało jednocześnie wskazane, że sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż zarzuty te pozostawały uzasadnione zarzutem przekroczenia władztwa planistycznego, tj.:

a/ art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp w zakresie w jakim WSA w Warszawie orzekł, iż gmina w ramach władztwa planistycznego ma prawo wprowadzać funkcje alternatywne na terenach planistycznych,

b/ § 6 rozp. MI 2002 w zakresie w jakim WSA w Warszawie orzekł, że definicja stworzona przez organ w skarżonym akcie (§ 2 pkt 33 treści planu) nie jest sprzeczna z definicją legalną wysokości budynku znajdującą się w powołanym rozporządzeniu.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, Spółka wnosi o:

1. uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, w zakresie wskazanym w treści niniejszej skargi - pkt I ppkt 1 i 2, to jest poprzez stwierdzenie nieważności:

1/ rysunku i ustaleń zaskarżonej uchwały dla działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (w jednostce terenowej [...]) oraz § 41 uchwały z uwagi na ich niezgodność ze Studium w zakresie funkcji i wysokości, zaś w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania:

2/ stwierdzenia nieważności:

a) § 2 pkt 33 zaskarżonego planu,

b) § 3 ust. 2 pkt f) zaskarżonego planu poprzez skreślenie słów "i liczbie kondygnacji" oraz § 41 ust.1 pkt 2 ppkt d), poprzez usunięcie zwrotu "/6k" oraz usunięcie z rysunku planu oznaczeń liczby kondygnacji.

Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jednocześnie wnosi o zasądzenie od strony przeciwnej, kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji, gdy Rada m. st. Warszawy, pozostawała związana ustaleniami Studium w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i nr [...].

, z obrębu [...], brak zgodności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały oraz treścią Studium w tym zakresie skutkuje nieważnością tego zapisu, tym bardziej, że w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie - wskazując na okoliczność wyeliminowania możliwości zabudowy mieszkaniowej - stwierdził w sposób jednoznaczny, że "należy podzielić stanowisko skargi, iż co do zasady taki kształt postanowień planu obiektywnie ogranicza sposób wykonywania prawo własności nieruchomości przez Skarżącą" (s. 19 uzasadnienia). Zdaniem Spółki już tylko z tego powodu naruszenia interesu Skarżącej nie można określić inaczej, jak tylko jako naruszenie o charakterze "istotnym".

Skarżąca kasacyjnie w pełni podtrzymuje, zarzut niezgodności ustaleń skarżonego planu (w zakresie wysokości zabudowy) z ustaleniami Studium, które dopuszcza - na terenach M1.30 - średnią wysokość zabudowy do 30 m, a także lokalne dominanty. Jej zdaniem za całkowicie dowolne należy traktować ograniczenie prawa własności, poprzez ustalenie wysokości zabudowy maksymalnie do 20 m, jako nie wynikające z żadnych analiz, a tym samym jako nie wskazujące jakiejkolwiek podstawy. W konsekwencji w opinii skarżącej kasacyjnie Spółki, analogicznie jak w treści jej pisma z 4 kwietnia 2019 r., nie było podstaw do ograniczenia wysokości zabudowy poniżej 30 m, skoro według Studium - wysokość - 30 m jest średnią wysokością na obszarze M1.30.

Skarżąca Spółka podtrzymuje zarzut dotyczący niezgodnego z prawem określenia (ograniczenia) w skarżonym planie wysokości zabudowy, poprzez określenie ilości kondygnacji, podtrzymując tezę, że organ nie wskazał precyzyjnie żadnego przepisu, który stanowiłby delegację ustawową dla dokonywania tego typu ustaleń. Organ wydaje się sugerować jedynie, iż wskaźnik ten mieści się w pojęciu "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy" i pozwala na ukształtowanie nowej zabudowy w korelacji do terenów sąsiednich.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wniesionego pisma Rada wskazała, że treść skargi kasacyjnej stanowi polemikę z rozstrzygnięciem sądu pierwszej instancji, albowiem zarówno przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane, a nadto zinterpretowane, sąd rozważył wszystkie zarzuty, odniósł się do nich wyczerpująco w uzasadnieniu wyroku wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, a tym samym nie naruszył przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu skarżąca kasacyjnie w skardze usiłuje, od zainicjowania postępowania sądowego, wywieść tezę o niezgodności planu w zakresie funkcji oraz wysokości zabudowy z obowiązującym Studium. Tymczasem, zgodnie z przytoczonym przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwem, nie ma sporu, w jaki sposób należy przekładać zapisy zawarte w Studium na "zapisy" planów miejscowych. W opinii organu skarżąca kasacyjnie poza jej własnym subiektywnym przekonaniem nie wskazała, ani na przepis, ani na orzecznictwo, z którego wynikałaby konieczność przenoszenia zapisów Studium w taki sposób, że lokalizowanie funkcji priorytetowej musi odnosić się do każdej działki znajdującej się w planie miejscowym, i jednocześnie znajdującej się w określonej jednostce terenowej w Studium.

W piśmie pełnomocnika skarżącej z 13 kwietnia 2022 r. w odpowiedzi do pisma Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. zawiadomienia z 25 stycznia 2022 r. oświadczono, że skarżąca kasacyjnie zrzeka się rozprawy, tym samym wyrażając zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

W rezultacie zarządzeniem NSA z 25 maja 2022 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała częściowo usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, stosownie do którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (gdy idzie o pkt 1 – wyrokował na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, zaś w przypadku pkt 2 wyroku – na podstawie art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe. Stwierdzić przy tym trzeba, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Spółka w istocie kwestionuje trafność stosowania lub wykładni prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji, sama zaś strona prezentuje subiektywny pogląd o braku wyjaśnienia "w dostatecznym zakresie" podstawy prawnej nie uwzględnienia oznaczonych zarzutów skargi, związanych z zastosowaniem lub wykładnią przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zresztą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa bliżej nie rozwinięto w jej uzasadnieniu.

B. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z § 6 rozp. MI 2002, w zakresie w jakim sąd wojewódzki oddalił skargę Spółki w odniesieniu do § 2 pkt 33 MPZP. Przywołany przepis skarżonego planu definiuje na jego użytek wysokość budynku. W kwestionowanej przez Spółkę uchwale określono go jako "wysokość budynku mierzoną od poziomu terenu przy wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji naziemnej do najwyżej położonej górnej powierzchni pokrycia dachu". Z kolei z § 6 rozp. MI 2002 wynikało, że wysokość budynku mierzy się "od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia". Porównanie obu tych definicji prowadzi do wniosku, że są one różne w sposób istotny, ich zastosowanie w praktyce prowadzić może do różnych stwierdzeń odnośnie normatywnego wskazania "wysokości budynku" w odniesieniu do tego samego obiektu. Trafnie zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że definicje te nie są ze sobą spójne, a normy które z tych definicji można wyprowadzić, nie pokrywają się. Sąd pierwszej instancji odnosząc się w motywach zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia § 6 rozp. MI 2002 w sposób silnie ograniczony argumentacyjnie stwierdził jedynie, że definicja (wysokości budynku) nie jest sprzeczna "z bardziej rozbudowaną definicją rozporządzenia, ostatecznie wiążącą właściciela nieruchomości objętej planem", nadto ogólnikowo powołano się na stanowisko zajęte w przywołanym uprzednio judykacie (wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16). Zdaniem Sądu Naczelnego stanowisko sądu wojewódzkiego w powyższym zakresie jest nieprawidłowe.

C. Po pierwsze, przekonanie sądu a quo jakoby definicja wysokości budynku zawarta w planie nie była sprzeczna z definicją tego pojęcia zawartą w rozp. MI 2002, przy jednoczesnym przyznaniu, iż ta druga jest "bardziej rozbudowana", jest merytorycznie chybione. Przekonująco Spółka uwypukla różnice między tymi definicjami, przy czym w skardze kasacyjnej przywołano definicję wysokości budynku z § 6 rozp. MI 2002 uwzględniając jego brzmienie z momentu wyrokowania przez sąd pierwszej instancji, w tej definicji przywołanej także w motywach zaskarżonego wyroku określa się, że "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Rozważania sądu pierwszej instancji odnośnie skuteczności skargi wobec treści § 2 pkt 33 MPZP należało formułować uwzględniając treść § 6 rozp. MI 2002 z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, ta kwestia nie ma sama w sobie przesądzającego znaczenia dla skuteczności tej podstawy kasacyjnej, w której Spółka wywodzi o nietrafności wyroku IV SA/Wa 3399/18 w uwypuklonym powyżej zakresie. Również w tym przypadku istnieją różnice między tymi definicjami. Porównanie treści § 2 pkt 33 MPZP z § 6 rozp. MI 2002 wskazuje, że w tej pierwszej organ planistyczny odwołuje się do "najwyżej położonej górnej powierzchni pokrycia dachu", natomiast w definicji zawartej w § 6 rozp. MI 2002 używa się określeń typu "górna płaszczyzna stropu", "najwyżej położona krawędź stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej", oraz "najwyżej położona górna powierzchni innego przekrycia".

D. Po drugie, przekonanie sądu a quo, iż nie zachodziła potrzeba wyeliminowania § 2 pkt 33 MPZP można uzasadniać poprzez odwołanie się do stanowiska zajętego w wyroku II OSK 2884/16, jest chybione. Uważniejsza lektura motywów przywołanego wyroku prowadzi do konstatacji, iż Naczelny Sąd Administracyjny roztrząsał tam najobszerniej kwestię dopuszczalności powtórzenia w akcie prawa miejscowego definicji zaczerpniętej z aktu prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu. Natomiast w przedmiotowej sprawie problemem zasadniczym jest relacja pomiędzy definicją oznaczonego pojęcia już zawartą w akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi rozporządzenia oraz późniejszej definicji tegoż samego pojęcia "wysokości budynku" zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trafne odczytanie wywodów zawartych w wyroku II OSK 2884/16 powinno zatem prowadzić do dostrzeżenia tych uwag, z których wynika wniosek zupełnie przeciwny, niż przyjęty w zaskarżonym wyroku. W wyroku tym, powołując się na inny wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, NSA zawarł następujący pogląd: "Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w judykaturze panuje ugruntowany pogląd, iż rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi, więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu". Tak jednoznaczne stanowisko zawarte w wyroku II OSK 2884/16 całkowicie niweczy sugestię, którą zawarto w zaskarżonym wyroku, jakoby z niej miało wypływać uzasadnienie dla "braku potrzeby wyeliminowania § 2 pkt 33 planu". Jest zupełnie przeciwnie.

E. Po trzecie, sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że istotną kwestią jest w ogóle możliwość definiowania w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pojęcia "wysokości budynku", gdy jest ono już zdefiniowane w akcie prawnym wyższego rzędu. Zagadnienie to szczegółowo oświetlił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10 (CBOSA.nsa.gov.pl), podkreślający, że charakter wykonawczy w stosunku do ustaw rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. W przywołanym wyroku słusznie wskazywano, że "To ostatnie prowadziłoby bowiem do przyjęcia, iż późniejsze regulacje aktu prawa miejscowego mają w przypadku tożsamości przedmiotowej pierwszeństwo w stosunku do regulacji zawartych we wcześniejszym rozporządzeniu. W konsekwencji powodowałoby to dysfunkcjonalność systemu źródeł prawa, w ramach którego w państwie jednolitym organizacyjnie i terytorialnie akt rangi rozporządzenia, tworzony przez organ centralny i obowiązujący na terenie danego kraju mógłby nie mieć zastosowania na danym terenie w przypadku odmiennej regulacji aktem prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ogólnego, zwartego np. w przepisach ustrojowych. Dotyczyć to mogłoby także definicji legalnych, przyjętych przez oba te rodzaje aktów. Niezależnie od skutków powyższych należy wskazać, że na gruncie wykładni systemowej art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP, to rozporządzeniu przypisany został charakter aktu wykonawczego wydanego w celu wykonania ustawy. Związek rozporządzenia z ustawą jest zatem bezpośredni, bowiem regulowane nim materie są materiami ustawowymi, samo upoważnienia ma być szczegółowe, a wydanie rozporządzenia na podstawie upoważnienia, poza tym, że ma służyć celowi wykonania ustawy, jest także co do zasady obligatoryjne. W tym kontekście akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy zatem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu". Przywołane wywody Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni akceptuje i uznaje za własne.

F. Po czwarte, dopuszczenie w obrocie prawnym do funkcjonowania dwóch rozbieżnych definicji "wysokości budynku" – jednej wynikającej z MPZP, a drugiej wynikającej z rozp. MI 2002 – może skutkować wątpliwościami interpretacyjnymi organów orzekających w przedmiocie pozwolenia na budowę, szerzej podmiotów stosujących przepisy uPb. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł ponadto, że obowiązujące w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) nie dawało organowi planistycznemu uprawnienia do zawarcia w projekcie planu parametru w postaci "wysokości budynku", a jedynie parametru "wysokości zabudowy". Ustalając zatem w MPZP w jego § 2 pkt 33 pojęcie "wysokości budynku" i nie uwzględniając tej okoliczności, że było ono już uregulowane w akcie wyższego rzędu – rozp. MI 2002, Rada m. st. Warszawy dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu, co uzasadnia w tej części stwierdzenie jego nieważności w tej części (art. 28 ust. 1 Upzp). Konkludując: brak jest podstaw, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definiować pojęcie "wysokości budynku", skoro jest ono już uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Z tych względów należało skargę kasacyjną w tej części uwzględnić, w jakiej odnosi się do zarzutu związanego z regulacją zawartą w § 2 pkt 33 MPZP.

G. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieskuteczne. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w odniesieniu do działek należących do Spółki, występuje zgodność pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały oraz treścią Studium w zakresie ustalenia co do przeznaczenia terenu (§ 41 ust. 1 pkt 1). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że ograniczenie prawa własności Spółki w zaskarżonym planie miejscowym miało umocowanie w przepisach Upzp i było zgodne z prawem. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 Upzp w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Sąd pierwszej instancji obszernie przywołał ustalenia Studium dla terenu, na którym zlokalizowane są działki Spółki, gdzie dla obszaru oznaczonego symbolem M1.30 przewidziano, iż są to "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla których: - ustala się priorytet dla lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej oraz sportu powszechnego, a także innych usług podstawowych, według standardów określonych w punkcie 4, - dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie". Sąd wojewódzki podzielił stanowisko skarżonego organu, iż zapisy Studium przyznały organowi planistycznemu istotny zakres swobody w określaniu funkcji w/w terenu, umożliwiając przeznaczenie znajdujących się na nim działek skarżącej Spółki w całości pod usługi z zakresu służby zdrowia i opieki społecznej, nie stanowiące inwestycji celu publicznego. Sąd Naczelny zgadza się z tym stwierdzeniem sądu a quo, w Studium dokonano rozróżnienia na funkcję priorytetową (tj. lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu m.in. infrastruktury społecznej) oraz osobną (alternatywną) funkcję dopuszczoną (tj. funkcję usługową) z zaleceniem, by udział funkcji dopuszczonej wynosił do 40% powierzchni zabudowy terenu, zaś literalna wykładnia w/w zapisów studium nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, aby intencją przyświecającą ich konstruowaniu było nałożenie na uchwałodawcę planistycznego obowiązku dopuszczenia w planie możliwości zagospodarowania - według w/w proporcji funkcji - każdej działki gruntu położonej na obszarze M1.30 (tj. aby 60% powierzchni każdej takiej działki było obligatoryjnie przeznaczone na potrzeby realizacji funkcji priorytetowej, natomiast pozostałe 40% na potrzeby funkcji dopuszczonej). W tym zakresie podzielić wypadnie stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Podobnie za trafne wypadnie uznać i to stwierdzenie sądu pierwszej instancji, wedle którego Studium należy zatem wykładać w ten sposób (zgodnie z ich literalnym brzmieniem), iż upoważniały one organ planistyczny do przeznaczenia na potrzeby funkcji dopuszczonej łącznie 40% powierzchni całej jednostki terenowej, a tym samym w ramach w/w limitu dopuszczalne było przeznaczenie na potrzeby w/w funkcji poszczególnych działek gruntu w całości. Sąd Naczelny za prawidłowe uznaje dalsze uwagi sądu a quo w tym aspekcie, że uchwałodawca planistyczny posiada upoważnienie do niezbędnego precyzowania zapisów Studium w celu uwzględnienia rzeczywistych potrzeb zagospodarowania przestrzennego, ujawnionych w toku procedury planistycznej, dysponując w tym zakresie stosownym zakresem uznania. W takim przypadku podstawowe przeznaczenie terenów działek Spółki w § 41 ust. 1 pkt 1 MPZP określone jako "zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu służby zdrowia i pomocy społecznej, w tym przychodni, ośrodków rehabilitacyjnych, szpitali, domów opieki społecznej, domów osób starszych i domów dziecka" nie narusza ustaleń Studium, a stanowisko WSA w Warszawie w tym zakresie jest prawidłowe. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną słusznie wskazał, że motywem do ustalenia treści przeznaczenia terenu była analiza stanu istniejącego, w okresie poprzedzającym uchwalenie MPZP, gdzie teren aktualnie należący do Spółki był terenem innego podmiotu prowadzącego tam lecznicę. Dodatkowo wskazano na wyliczenia procentowe obszarów zajętych pod budownictwo mieszkaniowe i usługi w przedmiotowej jednostce terenowej Studium.

Sąd Naczelny podziela przeto ten wywód zaskarżonego wyroku, iż w/w ustaleniu planu nie tylko nie można zarzucić niezgodności z postanowieniami Studium, ale również nie można zarzucić naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności nie można zarzucić ingerowania w prawa rzeczowe do gruntu, przysługujące stronie skarżącej, w sposób niedopuszczalny w świetle przepisów kodeksu cywilnego oraz Konstytucji RP.

H. Podobnie nie jest trafny zarzut naruszenia tych samych przepisów Upzp, co przywołanych w pkt F niniejszego uzasadnienia, gdy idzie o zarzut braku zgodności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały oraz treścią Studium w zakresie dopuszczonej wysokości zabudowy, gdzie została ona określona na 30 m (s. 114 pkt A ppkt 2 Studium), a w planie wysokość określono ja na 20 m (§ 41 ust. 1 pkt 2 lit. d).

WSA w Warszawie wskazał, co nie było kwestionowane, że Studium dopuszcza - na terenach M1.30 - średnią wysokość zabudowy do 30 m, a także lokalne dominanty. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazuje, że z takiego ustalenia wynika, iż Studium przyznaje organowi planistycznemu istotny zakres swobody w określenia wysokości zabudowy, określając nie sztywny, a wyłącznie średni limit wysokości. W wyroku uwypuklono, że w odpowiedzi na skargę oraz w trakcie rozprawy przed sądem wojewódzkim organ planistyczny przekonująco wyjaśnił, iż przy ustalaniu parametru wysokości na 20 metrów dla terenów oznaczonych symbolami C 109 U-Z i 110 U-uwzględnił oznaczone uwarunkowania: (-) wysokość okolicznej zabudowy wielorodzinnej, przekraczającą średnią wartość, dopuszczoną postanowieniami studium, co pociągało za sobą – w celu zachowania w/w średniej wartości przedmiotowego parametru – konieczność zastrzeżenia niższej wysokości dla obiektów nowych, (-) wyraźną specyfikę przedmiotowej jednostki terenowej, polegającą na tym, iż stanowi ona wnętrze urbanistyczne, otoczone istniejącą zabudową mieszkaniową (wnętrze kwartału mieszkaniowego), które co do zasady nie powinno być zabudowane obiektami o kubaturze zbliżonej do kubatury obiektów posadowionych wokół niego, (-) identyczność przyjętych rozwiązań z rozwiązaniami dotyczącymi terenów sąsiednich. Dodatkowo ustalenia te potwierdza stanowisko Rady zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdzie wskazano, że sąsiadująca zabudowa wobec działek skarżącej, posiada ok. 35 m wysokości, co uzasadniało bilansowanie projektowanej innej zabudowy i ustalenie niższej wysokości tej zabudowy.

W tej sytuacji Sąd Naczelny uznaje za trafne stanowisko sądu wojewódzkiego, że takie określenie wysokości zabudowy dla terenów, na których zlokalizowane są działki skarżącej, nie narusza ustaleń Studium. W tym aspekcie wywody skargi kasacyjnej traktujące ustalenie wysokości zabudowy jako całkowicie dowolne nie są trafne, nie jest również skuteczne odbieranie waloru dokumentu załącznikowi do rozprawy przedstawionemu przez organ planistyczny w toku postępowania sądowego.

I. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Upzp, a także art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 1 ust. 2 Upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w aspekcie w jakim WSA w Warszawie orzekł, że nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego wprowadzenie ograniczenia - co do liczby kondygnacji (§ 3 ust. 2 pkt f oraz § 41 ust. 1 pkt 2 ppkt d planu), a także rysunek planu. Słusznie sąd pierwszej instancji upoważnienie dla rady gminy do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalnej liczby kondygnacji zabudowy wyprowadził z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu, który to przepis przewidywał obowiązek określenia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. To, że Spółka nie podziela "zapatrywań organu", a z kontekstu wywodu skargi kasacyjnej wynika, że odnosi się to do stanowiska sądu pierwszej instancji, gdy idzie o źródło uprawnienia gminy do określania ilości kondygnacji, nie świadczy w żadnym razie o trafności sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Sąd wojewódzki wsparł swój wywód w roztrząsanym aspekcie przywołując wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, gdzie wykluczono, aby przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp, a pozostających w zgodzie z celami Upzp oraz istotą planowania przestrzennego stanowić miało samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego. To stanowisko aprobuje w pełni Sąd Naczelny orzekający w przedmiotowej sprawie, zauważając iż jest ono podzielane także w innych judykatach (por. chociażby wyrok NSA z 23 marca 2022 r., II OSK 944/21, CBOSA).

J. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 Upzp orzeczono, jak w pkt 1. sentencji, oraz na podstawie art. 184 Ppsa, jak w pkt 2. sentencji wyroku.

K. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.