Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 742/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2 ust. 1, 3 ust. 4 i art. 39
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 742/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 stycznia 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski, Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.), SO del. Janusz Bociąga, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013r., sprawy ze skargi J. K. – K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 19 marca 2012r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 marca 2012 r. znak [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania J. K.-K. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup opału na sezon grzewczy 2011/2012, zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz i środki czystości za miesiąc listopad 2011 r., wskazując jako podstawę prawną art. 2 ust. I, art. 3 ust. 4 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. oraz art. 138 § l pkt 2 kpa, orzekając merytorycznie o odmowie przyznania J. K.-K. świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału na sezon grzewczy 2011/2012, zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz i środki czystości za miesiąc listopad 2011 r.

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją wyżej opisana organ l instancji orzekł o odmowie przyznania J. K.-K. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na: dofinansowanie do zakupu opału na sezon grzewczy 2011/2012, dofinansowanie do opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz i środki czystości za miesiąc listopad 2011. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. K. – K. nieprawidłowo gospodaruje posiadanymi zasobami. W szczególności organ l instancji powołał się na okoliczność, pomniejszania swoich zasobów poprzez nieodpłatne darowanie części swojej nieruchomości rolnej osobom trzecim - przez co ograniczona została możliwość poprawy swojej sytuacji życiowej rodziny. Ponadto organ l instancji zarzucił J. K. – K., że od dłuższego czasu deklaruje, iż zamknie działalność gospodarczą, która generuje straty - powodując tym samym obciążenie domowego budżetu, ale tego nie robi.

Odwołując się od powyższej decyzji J. K.-K. podniosła, że sposób i forma prowadzonej przez nią działalności gospodarczej powinien pozostawać bez wpływu na ewentualne objęcie jej rodziny pomocą społeczną. Odwołująca wskazała, iż jedynym kryterium pozwalającym na odmowę wnioskowanej pomocy powinno być kryterium dochodowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ odwoławczy, wydało opisaną na wstępie decyzje stwierdzając w uzasadnieniu , iż stosownie do postanowień art. 2 ust. l tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. l w/w ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy).

Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 powołanej wyżej ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego, l tak zgodnie z art. 39 ust. l i ust. 2 w/w ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Okoliczności, określone w ust. 2, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie jednak w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. l ustawy o pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (formularza wywiadu środowiskowego - aktualizacja wywiadu, k: 664) J. K. – K. zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i dwójką swoich dzieci: H. K. i Z. K. Wspólnie z nimi tworzy zatem rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Wspólnie ze skarżącą i jej rodziną zamieszkuje również teściowa, która jednak pozostaje w odrębnym gospodarstwie domowym.

Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. październiku 2011 r.) wyniósł 1 361,73 zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę: 340,43 zł. Tym samym rodzina Odwołującej spełniła ustawowe kryterium dochodowe, określone na kwotę 351 zł.

Ustawa o pomocy społecznej precyzyjnie określa sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Prawidłowo zatem organ l instancji ustalił, iż na dochód rodziny składają się kwoty: 159 zł (zasiłek rodzinny), 691,29 zł (renta męża), 153 zł (zasiłek pielęgnacyjny), i 199,20 zł (zasiłek rehabilitacyjny). Stosownie do postanowień powołanego wyżej art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej powyższą kwotę należało pomniejszyć o kwoty 597,37 zł oraz 243,39 zł (odprowadzane do ZUS tytułem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne).

W świetle powołanych już wcześniej zasad pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. l i art. 3 ustawy wskazać należy, iż z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy.

Zatem przyznanie pomocy jest uzależnione od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny wnioskującej o przyznanie pomocy, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania (tj. kryterium dochodowe) jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej. Dla przyznania pomocy społecznej jedną z najistotniejszych kwestii jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wprost wyraził w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W przedmiotowej sprawie organ l instancji odmówił Stronie udzielenia wnioskowanej pomocy z przyczyn wymienionych właśnie w przywołanym wyżej przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ l instancji ustalił przede wszystkim, że J. K.-K. i jej rodzina nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, posiada bowiem majątek nieruchomy, który mogłaby odpłatnie zbyć i uzyskać potrzebne do życia środki finansowe.

W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu l instancji w tym zakresie jest prawidłowe wskazać bowiem należy, iż rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego, należy mieć na uwadze również cel pomocy społecznej wyrażony w cytowanym wyżej art. 2 ust. l ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że pomoc społeczna przyznawana jest jedynie w sytuacji, gdy określona osoba nie jest w stanie nawet przy wykorzystaniu wszystkich swoich możliwości prawnych, zarobkowych, majątkowych przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Podkreślenia wymaga to, iż słowo "przezwyciężyć" stanowi o doraźnym i tymczasowym charakterze pomocy społecznej. Pomoc ta nie może stać się stałym źródłem utrzymania dla jej beneficjentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt. II SA/Gd 324/09).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że J. K. – K. w oczywisty sposób nie wykorzystuje swoich zasobów, uprawnień i możliwości do zabezpieczania swoich potrzeb życiowych.

Organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd organu l instancji, co do niewłaściwego gospodarowania własnymi zasobami, bowiem (co Kolegium przyjęło jako okoliczność znaną z urzędu - akta sprawy [....]) odwołująca wraz z mężem w dniu [...] 2011 r. dokonała darowizny części posiadanej nieruchomości rolnej na rzecz osoby trzeciej (osoby obcej). Tymczasem nie było przeszkód prawnych, by małżonkowie dokonali odpłatnego zbycia w/w części nieruchomości, uzyskując potrzebne do życia środki finansowe. W ocenie organu odwoławczego nieodpłatne wyzbywanie się majątku nieruchomego na pewno nie jest postępowaniem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości. Wręcz przeciwnie takie zachowanie można potraktować jako rodzaj marnotrawienia własnych zasobów.

Kolegium podkreśliło również fakt deklarowania od dłuższego czasu przez skarżącą zamiaru zaniknięcia działalności gospodarczej przynoszącej straty, z którego to zobowiązania do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy się nie wywiązała się.

W ocenie organu odwoławczego z punktu widzenia treści art. 2 ust. l i art. 4 ustawy o pomocy społecznej zasadna była odmowa objęcia J. K. – K. pomocą na wnioskowane cele. Podstawowym celem pomocy społecznej jest bowiem aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia, przy czym beneficjenci pomocy społecznej obowiązani są do współdziałania z organami pomocowymi. miejscu Ustawodawca co prawda wyraźnie nie sprecyzował co w/w pojęcie współdziałania oznacza np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca nie likwidując przynoszącej straty działalności gospodarczej oraz dokonując nieodpłatnego rozporządzenia majątkiem na rzecz osób trzecich niewątpliwie nie korzysta z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego, mających na celu poprawę Jej sytuacji bytowej.

Z uwagi na to, że organ l instancji wadliwie w treści rozstrzygnięcia wskazał, iż odmawia wnioskodawczyni przyznania świadczenia w formie "zasiłku celowego specjalnego", to jednak zarówno z podstawy prawnej decyzji jak i z treści uzasadnienia wynika, iż oceniał sytuację w ramach "zwykłego" zasiłku celowego, należało zatem wyrzec o odmowie przyznania zasiłku celowego (z art. 39 ustawy o pomocy społecznej), nie zaś celowego specjalnego (z art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Dlatego też Kolegium orzekło reformatoryjnie uchylając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu l instancji i zmieniło zaskarżoną decyzję w ten sposób, że odmówiono "zwykłych" zasiłków celowych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. –K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której ponowione zostały zarzuty odwołania.

W odpowiedzi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga podlega uwzględnieniu.

Podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ jest przepis art. 11 ustawy o pomocy społecznej (w/w). Zastosowanie sankcji wynikającej z tego przepisu, a polegającej na ograniczeniu świadczeń lub odmowie ich przyznania w przypadku marnotrawienia własnych zasobów, może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego w/w okoliczności. Wynika stąd, że nie jest wystarczające powzięcie wiadomości o okolicznościach uzasadniających przypuszczenie, że doszło do marnotrawienia zasobów własnych potencjonalnego beneficjenta pomocy społecznej, lecz konieczne jest ich stwierdzenie, a zatem ustalenie faktów, o tym mogących świadczyć oraz wskazanie na czym polega ujemny wpływ tych zdarzeń, zachowań na aktualną sytuację rodziny ubiegającego się o świadczenie.

Odnosząc powyższe do rozważanej sprawy oznaczało to konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skoro w wyniku ustalenia okoliczności związanych z marnotrawstwem własnych środków wydawana jest decyzja odmawiająca pomocy, pomimo spełnienia przez rodzinę kryterium dochodowego określonego art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to konieczne jest przeprowadzenie w tej sprawie postępowania administracyjnego z zastosowaniem podstawowych zasad określonych w Rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawie poddanej kontroli Sądu niezbędnym było wskazanie umowy darowizny nieruchomości, określenie wartości przedmiotu darowizny np. poprzez zwrócenie się do odpowiednich jednostek organizacyjnych gminy na terenie której położone są nieruchomości o ustalenie wartości tej klasy gruntu przyjmowanej dla celów podatkowych. Dopiero ustalenie wartości nieodpłatnie przekazanych nieruchomości i przy uwzględnieniu zasad określonych w ust. 11 art. 8 umowy o pomocy społecznej możliwa jest ocena czy istotnie w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Przechodząc do kwestii prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, należy zauważyć, że fakt ten sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Wobec oświadczeń wnioskującej o pomoc, że zamierza zaprzestać prowadzenia działalności pod warunkiem zbycia towaru, zadaniem organu było przynajmniej przesłuchanie skarżącej co do charakteru tej działalności i możliwości jej likwidacji bez generowania dodatkowych strat, a przede wszystkim ustalenie jaki dochód wnioskująca z działalności tej uzyskuje, czy też poniosła straty. Okoliczności takie jak zadłużenie, jego rodzaj i wysokość zgodnie z powołanym przez organy art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej mają podstawowe znaczenie dla oceny czy rodzina wnioskodawczyni znalazła się w trudnej sytuacji życiowej i czy jest w stanie trudności te pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Nie można przy tym pominąć niespornego, ustalonego przez organ faktu, że mąż skarżącej jest ciężko chory i nie może uzyskać innego dochodu poza posiadanym uprawnieniem do renty i dodatkiem pielęgnacyjnym, który przyznawany jest osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji ( art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych tj. Dz. U. 2009, Nr 153, poz. 1227).

Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu, a stwierdzenie przez organy że skarżąca w sposób oczywisty i niewątpliwy marnotrawi własne środki nie jest poparte zebranym materiałem dowodowym i jego rzetelną analizą. Przyjęcie kryterium oczywistości dla oceny faktów uznanych za przejaw marnotrawienia środków nie może zastąpić rzetelnego postępowania dowodowego a następnie jego analizy i oceny.

Z podanych względów należy stwierdzić, że doszło w niniejszym postępowaniu do naruszenia art. 7, 77, 80 oraz 107 kpa, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a