Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1806/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183, art. 188, art. 189. art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20, art. 43
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 15, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 987/16 w sprawie ze skargi I.G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz I. G. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 987/16, oddalił skargę I. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016r. [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. udzielił Zarządowi Powiatu W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. – G. – G. w m. W. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu W.. W decyzji organ zatwierdził podziały nieruchomości, ustalił nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Powiatu W., zatwierdził projekt budowlany przebudowy i rozbudowy odcinka drogi powiatowej nr [...], ustalił obowiązek i zezwolił na przebudowę innych dróg publicznych, ustalił obowiązek i zezwolił na budowę lub przebudowę zjazdów.

I. G. zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej realizacji inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi i budowy ronda typu "cygaro" przy skrzyżowaniu ulicy K. i W. w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] stanowiącej współwłasność K. i I. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzji zarzucono naruszenie: art. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie dostępu do drogi publicznej dla właścicieli działki [...]; art. 11 f pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie parametrów oraz wymagań dotyczących zjazdu z publicznej z drogi, w szczególności dostosowania do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz § 113 pkt 7 tego rozporządzenia określającego wymagania jakim winien odpowiadać wyjazd i wjazd na drogę; art. 43 ustawy o drogach publicznych w zakresie usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni; art. 11d pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 11i pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 12 i 35 ust. 1 Prawo budowlane w zakresie dokonania koniecznych sprawdzeń; art. 20 ustawy o drogach publicznych w szczególności w zakresie bieżącego informowania o planach rozwoju sieci drogowej organów właściwych do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz braku realizacji obowiązków zarządcy drogi w stosunku do wymogu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2016 r., w pkt I uchylił decyzję organu I instancji w części punktu 1, poprzez wykreślenie słów "przebudowie i rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. G. w m. W." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu "rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. - G. - G. w m. W. realizowanej w ramach zadania pod nazwą ""Przebudowa i rozbudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] W. - G. - G. w m. W."", w pkt II uchylił w całości punkt 1.1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu "wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Projektowana droga powiatowa (ul. K.) pełnić będzie funkcję drogi zbiorczej, tzn. będzie zapewniać obsługę komunikacyjną posesjom znajdującym się przy niej oraz będzie zapewniać zebranie ruchu z dróg gminnych. Należy zachować istniejące powiązania z siecią dróg publicznych w W., tj.: - km [...] - ul. S. (dz. [...]), droga gminna nr [...], przebudowa bez zmiany geometrii skrzyżowania; - km [...] - ul. K. (dz. nr [...]), droga gminna nr [...], zmiana geometrii poprzez rozbudowę na skrzyżowanie typu rondo; - km [...] - ul. W. (dz. nr [...]), droga gminna nr [...], zmiana geometrii poprzez rozbudowę na skrzyżowanie typu rondo. Ponadto droga ma połączenie z drogami wewnętrznymi użytkowanymi publicznie: ul. K. (km [...]; [...] oraz [...]); rozgałęzienie ul. K. (km [...] oraz [...]); na terenie sklepów I. i B. (km [...]). Poza obszarem objętym inwestycją ul. K. łączy się drogą krajową nr [...] w kierunku S. i P., a także z drogą gminną ul. O. oraz dalej z ul. K. i drogą krajową nr [...] w kierunku G. oraz J.", w pkt III uchylił w całości punkt 1.6.9 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu "6.9 Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, określam termin wydania nieruchomości na sto pięćdziesiąty dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Do tego czasu nieruchomości, które z mocy prawa staną się własnością Powiatu W., mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych", w pkt IV uchylił w całości punkt 1.6.10 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu "w przypadku wydania nieruchomości nie później niż 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości łub wartości prawa użytkowania wieczystego", w pkt V orzekł poprzez wprowadzenie działki nr [...] w wierszu 3 (licząc od góry tabeli) w kolumnie 5. (działki w liniach rozgraniczających inwestycji) tabeli zawartej w punkcie II, znajdującym się na stronie 3 zaskarżonej decyzji, w pkt VI orzekł poprzez dodanie w punkcie III na stronie 4 zaskarżonej decyzji, po zapisie [...] (z podziału dz. [...]), nowego zapisu [...] (z podziału dz. [...]), w pkt VII uchylił tiret drugi punktu V na stronie 5 zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów "teren niezbędny dla przebudowy dróg gminnych oznaczono w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji linią przerywaną koloru czerwonego i dodatkowo opisano "działka nr .... droga gminna" i orzekł w tym zakresie poprzez zastąpienie ich słowami "teren niezbędny dla przebudowy dróg gminnych oznaczono w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji linią przerywaną koloru różowego i dodatkowo opisano" działka nr..., droga gminna", w pkt VIII orzekł poprzez dodanie do zaskarżonej decyzji nowego punktu: "VII. Roboty realizowane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Linią przerywaną koloru różowego bez dodatkowego opisu oznaczono teren niezbędny do realizacji inwestycji, na którym roboty budowlane zostaną wykonane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlana, obejmujący części następujących działek: - [...], [...], [...] ark. [...] obr. W. (skrzyżowania z ul. K. - drogą wewnętrzną); - [...] i ark. [...] obr. W. (dojazd do szkoły), w pkt IX w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ ocenił czynności dotychczas podjęte w toku postępowania przez organ I instancji, w szczególności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego. Ustalił, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił o toczącym się postępowaniu właścicieli nieruchomości, którzy byli stronami. Decyzja została wydana na rzecz właściwego zarządcy tj. na rzecz Zarządu Powiatu W.. Stwierdził następnie, że decyzja Starosty nie spełnia wymogów art. 11 f ust. 1 pkt 1 ustawy i stąd orzeczenie organu II instancji zmieniło w części decyzję organu I instancji. Natomiast w zakresie art. 11 f ust. 1 pkt 2 ustawy, w punkcie 1.2, art. 11 f ust. 1 pkt 3 ustawy, art. 11 f ust. 1 pkt 5 ustawy, art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, g, h, j ustawy oraz częściowo art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy decyzja Starosty jego zdaniem spełnia wymogi. Jednakże w punkcie 1.6.9 orzeczenie w sposób nieprawidłowy określa termin wydania nieruchomości - organ orzekający zobligowany jest do wskazania konkretnego terminu poprzez wskazanie liczby oznaczającej dzień wydania nieruchomości, większej lub równej 120, nie zaś okresu, w jakim nieruchomości mają zostać wydane. Z powyższego zapisu zaskarżonej decyzji zdaniem Wojewody nie wynika, w którym dniu konkretyzuje się dla właścicieli bądź użytkowników wieczystych tych nieruchomości obowiązek ich wydania. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne wprowadzenie zapisu czyniącego zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 ustawy poprzez prawidłowe wyznaczenie przedmiotowego terminu na konkretny dzień od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w punkcie 6.10. organ I instancji zawarł informację dotyczącą wydania nieruchomości, wynikającą z art. 18 ust. 1 e pkt. 1 ustawy, dotyczący decyzji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ("w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydanej decyzji"), podczas gdy do analizowanej decyzji Starosty zastosowanie ma przepis art. 18 ust. 1 e pkt. 3 ustawy. Decyzja Starosty częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. zawiera w punkcie III oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Organ II instancji uznał za konieczne i potrzebne uzupełnienie wykazu nieruchomości zawartego w punkcie III decyzji Starosty poprzez dodanie działki [...]. Również w zakresie przepisu art. 11 f ust. 1 pkt 7 ustawy orzeczenie, zdaniem Wojewody, spełnia wymagania częściowo. Wprawdzie w pkt IV. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany, jednak po analizie ww. projektu budowlanego organ II instancji stwierdził brak informacji o obszarze oddziaływania obiektu, wymaganej na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał także za konieczne i niezbędne skorygowanie decyzji Starosty poprzez wprowadzenie punktu dotyczącego zakresu inwestycji poza liniami rozgraniczającymi, na którym roboty budowlane zostaną wykonane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy, dokonując powyższych ustaleń uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji.

Ustosunkowując się do uwag uczestnika postępowania Wojewoda wyjaśnił m.in., że przesłanka dostępu do drogi publicznej realizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu, odpowiadającego wymogom rozporządzenia. Wskazał też, że przepisy ustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stąd brak obowiązku uzgodnienia projektu z dotychczasowymi właścicielami nieruchomości czy przeprowadzenia wizji lokalnej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek dyskrecjonalności przy jej wydawaniu. Obowiązkiem organów jest ocena kompletności złożonego wniosku oraz ustalenie, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Co do przebiegu inwestycji organy są tym wnioskiem związane i tylko w razie stwierdzenia, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej narusza normę prawną, zobligowane są do odmowy - w całości lub w części - wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji przedstawionej. Przedmiotem orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest inwestycja w kształcie wskazanym we wniosku, nie zaś poszukiwanie rozwiązań alternatywnych w celu uwzględnienia interesów jednej ze stron postępowania, bowiem drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Mimo to, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy konsultowali z zarządcą drogi możliwość jak najpełniejszego uwzględnienia uwag wnoszonych przez uczestnika postępowania. Organ wyjaśnił też, że kwestia ewentualnego wykupu części nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania. Podobnie przedmiotem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są również zagadnienia związane z kwestiami potencjalnego pogorszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej.

Zarzut naruszenia § 77 i § 78 rozporządzenia jest zdaniem organu bezzasadny. Wykonanie dodatkowego zjazdu indywidualnego z obrębu skrzyżowania podyktowane jest poprawą bezpieczeństwa pieszych oraz poprawą komunikacji na działce, bowiem w chwili obecnej istnieje ograniczona możliwość wjazdu samochodów dostawczych przed budynek, a wyjazd musi powodować poruszanie się pojazdu przez chodnik tyłem, co stwarza zagrożenie potrącenia pieszych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy wskazał, że dyspozycja tego przepisu normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku kompetencji R. P. Wojewoda zauważył, że żaden przepis prawa nie zakazuje udziału osób nieposiadających uprawnień projektowych w czynnościach zmierzających do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Organ odwoławczy podniósł, że nie stwierdzono niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa. Organ uznał za chybiony również zarzut, że załączony do wniosku projekt budowlany był niekompletny, bowiem pomimo tego, że uczestnik postępowania, zapoznając się z materiałami sprawy projektów nie widział, należy wskazać, że uzupełnienie projektu budowlanego może nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Organ I instancji przed wydaniem decyzji uznał za stosowne dodatkowo zadbać o zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz w drodze obwieszczenia – przy czym należy podkreślić, że zawiadomienie takie nie było obligatoryjne. Odnośnie zarzutu braku "uzgodnień z odpowiednimi służbami w zakresie ochrony środowiska" należy stwierdzić, że pełnomocnik nie wskazał, jakie "odpowiednie służby" ma na myśli oraz nie podał podstaw prawnych, na jakich opierać miałby się takie uzgodnienia. Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 20 ustawy o drogach publicznych. Wnioskiem objęta została droga powiatowa, której zarządcą jest Zarząd Powiatu - tak więc wniosek został złożony przez właściwy podmiot, działający w granicach swoich uprawnień. Natomiast odnośnie kwestii uwzględnienia planu zagospodarowania przestrzennego przy projektowaniu inwestycji organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że prowadząc inwestycję w oparciu o przepisy ustawy, można realizować inwestycję drogową na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego miał zupełnie odmienne przeznaczenie

Skargą I. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 15 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a.; art. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie dostępu do drogi publicznej dla właścicieli działki 3986/10; art.11 f pkt 4 i art. 11 d pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji Inwestycji w zakresie dróg publicznych; art. 43 ustawy o drogach publicznych, w zakresie usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni; art. 20 ustawy prawo o drogach publicznych, w szczególności w zakresie bieżącego informowania o planach rozwoju sieci drogowej; § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz § 113 pkt 7.1 i 2 tego rozporządzenia określającego wymagania jakim powinien podpowiadać wyjazd i wjazd na drogę; art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 1 lutego 2017 r. W. R. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, wnosząc równocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W.. Zdaniem wnioskodawczyni brak zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie oraz doręczenia jej kwestionowanych decyzji wskazuje, że organ dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania W. R.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie była uzasadniona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wywiedzionej z art. 15 k.p.a. Sąd podniósł, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., że

ustawodawca wyposażył organy odwoławcze w instytucję pozwalającą na usuwanie z obrotu prawnego całości albo części wadliwego rozstrzygnięcia oraz orzekanie co do istoty sprawy w ten sposób, by doprowadzić decyzję do stanu zgodności z prawem. Wojewoda nie naruszył więc zasady dwuinstancyjności. Nie są też, w ocenie Sądu, zasadne zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. - w toku postępowania organy nie tylko działały w zgodzie z prawem, ale wykraczały również poza obowiązki wskazane przepisami prawa. Informowanie o kolejnych etapach postępowania w sposób, w jaki robiły to organy, nie tylko wskazuje na wypełnienie obowiązków na nich ciążących w tym zakresie, ale również dowodzi dużej staranności organów. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na inwestycję drogową pozbawia organy dyskrecjonalności. Organ upoważniony jest jedynie do badania wniosku pod kątem formalno-prawnym i w razie stwierdzenia jego prawidłowości zobligowany jest do wydania decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową. Wojewoda w toku postępowania usunął wszelkie wątpliwości w zakresie formalnym wniosku o decyzję i tym samym, po uwzględnieniu zmian w swojej decyzji, stwierdził jego prawidłowość.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo wskazał, że treść art. 5 Prawa budowlanego jest nierelewantna w stosunku do analizowanej sprawy. Powyższa regulacja dotyczy projektowania, budowania oraz użytkowania obiektów budowlanych, natomiast materia tej sprawy pozostaje poza wskazanym zakresem. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuprawnionego delegowania przez zarządcę dróg R. P. do czynności związanych z postępowaniem administracyjnym w sprawie uzyskania przez zarządcę dróg decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową Sąd wskazał, że ocena tej kwestii powinna opierać się o art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nie zaś o art. 48 tejże ustawy, który to przepis dotyczy zasad reprezentacji powiatu w sprawach majątkowych oraz kompetencji zarządu do upoważnień pracowników starostwa w sprawach oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności. W niniejszej sprawie wszelkie czynności R. P. były związane z uzyskaniem decyzji zezwalającej na inwestycję drogową, co samo w sobie nie rodzi żadnych zobowiązań majątkowych. Dopiero realizacja tejże inwestycji na podstawie uzyskanej decyzji będzie prowadziła do zobowiązań finansowych po stronie powiatu, nie zmienia to jednak faktu, że do tej pory powiat nie zaciągał zobowiązań finansowych w tej materii i w związku z tym jego reprezentacja była zgodna z prawem. Stąd zastosowanie będzie miał przepis art. 34 ust. 1 analizowanej ustawy, zgodnie z którym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Jednocześnie Sąd stwierdził brak w regulacji prawa, które stanowiłyby szczególny wymóg upoważniania do czynności z zakresu postępowania o uzyskanie decyzji zezwalającej na inwestycję drogową pracowników o szczególnych uprawnieniach. Tak zakreślone kompetencje Starosty pozwalają mu również na delegowanie pracowników do czynności z zakresu reprezentowania powiatu na zewnątrz i z tej przyczyny zarzut skarżącego jest nietrafny.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych - dyspozycja art. 43 ustawy o drogach publicznych normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Sąd przeanalizował zgromadzoną w sprawie dokumentację i nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa. Jednocześnie uznał, że sugestie dotyczące nanoszenia zmian na mapy są nieuzasadnione. Z dokumentów sprawy wynika, że strona skarżąca przez cały okres postępowania miała dostęp do akt administracyjnych i stąd powinna zauważyć, że żadne zmiany w mapach nie nastąpiły po lutym 2016 r. Sąd wskazał również na treść art. 11 e ww. ustawy i stwierdził, że wszelkie zarzuty skarżącego oparte jedynie na polemice, a nie na konkretnej podstawie prawnej, nie mogą zostać uwzględnione. Analiza treści art. 11 f także nie pozwala na stwierdzenie o naruszeniu przez organ II instancji prawa. Wszystkie elementy decyzji zezwalającej na inwestycję drogową wskazane w przepisie zostały zawarte przez organ odwoławczy w jego decyzji. Odnośnie wniosku o uchylenie wydanych w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył, że stosownie do treści art. 33 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. Równocześnie z treści art. 11d ust. 5 specustawy jednoznacznie wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca nakazuje doręczenie na piśmie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu W. R., jako właścicielka działek nr [...] oraz [...] położonych w W., przy ul. K. miała przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Na skutek wydanej decyzji, w ocenie skarżącej ograniczona została jej możliwości korzystania z działki nr [...]. Stąd należało dopuścić W. R. do udziału w prowadzonym przed sądem postępowaniu. Niezasadne były natomiast podnoszone przez nią zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ nie miał obowiązku doręczania jej wydanych w sprawie decyzji. Dodatkowo zauważyć należy, że uczestniczka brała czynny udział w postępowaniu zgłaszając chociażby kolejne wnioski (pisma z dnia 10 listopada 2015 r., 29 grudnia 2015 r. oraz 07 kwietnia 2016 r.), co do których organ I instancji ustosunkował się w wydanej decyzji.

Skargą kasacyjną I. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 15, art. 7 i 8 oraz art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie W. R. statutu strony w toczącym się postępowaniu;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), t.j.

- naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie dostępu do drogi publicznej dla właścicieli działki [...],

- naruszenie art. 11f pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- naruszenie art. 11d pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych, w zakresie usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni,

- naruszenie art. 20 ustawy prawo o drogach publicznych, w szczególności w zakresie bieżącego informowania o planach rozwoju sieci drogowej,

- naruszenia § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz § 113 pkt 7.1 i 2 tego rozporządzenia określającego wymagania jakim powinien odpowiadać wyjazd i wjazd na drogę,

- art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda naruszył art. 15 k.p.a. - organ odwoławczy nie może ingerować w czynności postępowania organu I instancji, a dokonane zaskarżoną decyzją zmiany w decyzji Starosty bez żadnej wątpliwości są taką ingerencją. Na nowo bowiem określony został przedmiot zadania inwestycyjnego, wprowadzone zostało pojęcie drogi zbiorczej a decyzją objęto nową działkę nr [...]. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, że dnia 8 września 2016 r. na sesji Rady Powiatu w W. dokonano zmian w zakresie ww. inwestycji przyjmując uchwałę o zmianie zadania inwestycyjnego - w miejsce "przebudowy i rozbudowy odcinka drogi" realizowane będzie zadanie "rozbudowa odcinka drogi ". Na kolejnym posiedzeniu Rada Powiatu podejmuje kolejną uchwałę z dnia 26 września 2016 r. [...] o wyrażeniu woli przystąpienia w 2017 r. do realizacji zadania "Rozbudowa odcinka drogi....", która to uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 cytowanej uchwały z dnia 26 września 2016 r.). Zatem zasadne jest pytanie, co Wojewoda Wielkopolski zmienił decyzją z dnia [...] października 2016 r. skoro uchylił w całości nieistniejący punkt I decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2016 r. Przedstawiona procedura nasuwa przypuszczenia, że Wojewoda zamiast kontroli zaskarżonej decyzji działał jako organ wpływający na decyzje podejmowane przez Starostę lub Radę Powiatu, co stanowi oczywiste naruszenie art. 7 k.p.a. Skarżący podkreślił też, że W. R. jako jedyna z właścicieli nieruchomości objętych planowaną inwestycją nie otrzymała decyzji Starosty ani Wojewody Wielkopolskiego, tym samym naruszony został w stosunku do niej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podtrzymał również zarzut naruszenia art. 48 ustawy o samorządzie gminnym. Dodał przy tym, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy R. P. jako osoba fizyczna czy też prowadząc działalność gospodarczą jako Firma P. posiada uprawnienia do wykonywania samodzielnie projektów w zakresie budowy i rozbudowy dróg na zlecenie osób prawnych lub jednostek samorządów terytorialnych. Trudno w przedmiotowej sprawie ustalić jednoznacznie jaką rolę w projekcie pełni R. P. - zleceniobiorcy, projektanta, asystenta projektanta, osoby upoważnionej, czy też wszystkie te funkcje pełni Firma P. Nie jest to okoliczność bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy chociażby w aspekcie ewentualnej odpowiedzialności materialnej czy też z punktu widzenia uregulowań prawa autorskiego.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Dodał przy tym, że analizując dołączoną do pisma P. z dnia 25 sierpnia 2016 r. kserokopię mapy widać, że połączenie - o szerokości 6 m - nieruchomości skarżącego z zaprojektowanym rondem dokonane zostało już po opracowaniu projektu przebudowy i rozbudowy odcinka drogi - okoliczność ta nie może budzić wątpliwości jeżeli porówna się graficzne zaznaczenie dwóch połączeń. Zdaniem skarżącego motywem naniesionej poprawki jest konieczność ad hoc dostosowania projektu pod zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania przez skarżącego. Ponadto zarówno projektowany zjazd publiczny w km [...] jak i dorysowany na potrzeby postępowania odwoławczego zjazd dodatkowy określony jako prywatny, usytuowane są niewątpliwie w obszarze oddziaływania projektowanego ronda. Zatem jedyną możliwą spełnienia wymagań określonych w § 113 ust. 7 rozporządzenia jest całkowicie inne zaprojektowanie ocenianego fragmentu drogi.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ustawy o drogach publicznych podniesiono, że projekt nie uwzględnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie realizuje zadań w zakresie inżynierii ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zrzekł się rozprawy. Pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej wraz z oświadczeniem o zrzeczeniu się rozprawy nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, chociaż nie wszystkie postawione w niej zarzuty są zasadne.

Mając na względzie sposób zredagowania niektórych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podnieść należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami wymaga prawidłowego określenia ich w tej skardze. Koniecznym staje się wobec tego powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i precyzyjne ich określenie ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych, takich jak artykuły, paragrafy czy ustępy i punkty. Sąd kasacyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy badać czy w danej sprawie doszło do naruszenia jeszcze innych niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisów. Formułując podstawy skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę powinien więc wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego ewentualnie procesowego i uzasadnić zarzut ich naruszenia. Część podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów przedstawionych wymogów nie spełnia, bowiem powołane tam przepisy nie zostały precyzyjnie określone. Wskazany jako naruszony art. 20 ustawy o drogach publicznych składa się z dwudziestu punktów regulujących odmienne obowiązki zarządcy drogi. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym, który z nich został jego zdaniem naruszony. Nie wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Te same uwagi odnieść należy do powołanego w skardze art. 43 ustawy o drogach publicznych (składającego się z trzech ustępów, w tym dotyczących autostrad, dróg ekspresowych, krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych) oraz § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Już tylko z tych powodów zarzuty naruszenia przez Sąd powyższych przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji w części orzekającej co do istoty sprawy, przez co – zdaniem skarżącego - mamy w rzeczywistości do czynienia z nową decyzją, która jest decyzją ostateczną, bez prawa odwołania się od niej. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści tego przepisu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. A więc możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej tak jak w przedmiotowej sprawie została przewidziana przez ustawodawcę i nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie W. R. statutu strony w toczącym się postępowaniu nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może podnosić jedynie podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a twierdzi, że przysługiwał mu status strony w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 392/15; z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 988/14).

Kontroli instancyjnej nie poddawał się ponadto zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób doszło do naruszenia tego przepisu – w czym upatruje naruszenia tego przepisu.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., tj. obowiązku organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz prowadzenia postępowania w sposób, który pogłębi zaufanie zainteresowanych do organów państwa. Organ rozpoznający odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2016r. w istocie nie ocenił, czy przedmiotowa inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącego, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu do jego nieruchomości dojazdu gwarantującego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, a zatem w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (zob. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 787/12; z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09; z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1489/06 - CBOSA). Dlatego rzeczą organów w niniejszej sprawie było przeprowadzenie analizy przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań dojazdu do nieruchomości skarżącego w odniesieniu przede wszystkim do przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Tymczasem Wojewoda Wielkopolski rozpoznający sprawę ponownie w jej całokształcie takiej analizy nie przeprowadził - dokonując bowiem oceny przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących dojazdu do nieruchomości skarżącego przez zjazd publiczny ([...]) i zjazd indywidualny ([...]) bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia pełnomocnika inwestora zawarte w pismach z dnia 10 i 25 sierpnia 2016 r. nie dokonując w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Podkreślenia wymaga przy tym, że wyjaśnienia zawarte w tych pismach są ze sobą sprzeczne w zakresie możliwości wyjazdu przez projektowany zjazd indywidualny na skrzyżowanie oraz co do możliwości poruszania się po tym zjeździe samochodów innych niż dostawcze. A mianowicie, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. występujący w imieniu inwestora R.P. podniósł, że "układ dwóch zjazdów umożliwi poruszanie się samochodu dostawczego (czy innego) przodem przez chodniki, niezależnie czy wjeżdża od strony ronda, czy na nie wyjeżdża - takie rozwiązanie zostało przez zarządcę drogi zasugerowane i zatwierdzone". Natomiast w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016r. pełnomocnik inwestora wskazał, że projektowany zjazd indywidualny zarządca drogi proponuje "oznakować jako dostępny tylko dla dostaw towarów oraz tylko jako wjazd na działkę bez możliwości wyjazdu na skrzyżowanie. Dostawy dokonywane są sporadycznie i najczęściej w godzinach niewielkiego ruchu. Zjazd ten nie jest konieczny i ze względu na jego lokalizację może zostać usunięty.(...) w jego miejscu należy zmienić krawężnik najazdowy na drogowy wystający i nie ma konieczności wykonania wzmocnionej konstrukcji chodnika." Rodzi się zatem uzasadnione pytanie jak mają wyjeżdżać samochody dostawcze i jak ma odbywać się ruch pozostałych pojazdów.

Powyższe niewyjaśnione w postępowaniu odwoławczym wątpliwości czynią m.in. przedwczesnym uznanie przez Wojewodę, że projektowany zjazdy, w tym zjazd z działki nr [...], spełniają wymogi przewidziane w § 77 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł sprzeczności w prezentowanych przez inwestora stanowiskach zawartych we wskazanych wyżej pismach jak też nie ocenił, czy organ należycie zbadał zgodność projektowanych zjazdów z ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi, w tym w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu na drodze i zapewnienia właściwego dojazdu do budynku, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest - pomimo podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu wątpliwości w tej kwestii - analizy przyjętych w projekcie rozwiązań w kontekście wymiarów gabarytowych pojazdów dostawczych, dla których m.in. zjazdy te zaprojektowano. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że organ odwoławczy należycie przeanalizował, czy projektowane zajady czynią zadość § 77 i § 78 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Jak stanowi § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1 ); w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). Rację ma skarżący wskazując na powyższe przepisy i zarzucając brak wyjaśnienia tych kwestii.

Należy podkreślić, że aczkolwiek zjazdów publicznych dotyczy § 78 rozporządzenia, a zjazdów indywidualnych § 79 rozporządzenia, to jednak każdy z tych zjazdów musi spełniać wymogi z § 77 rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie, czy inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżącego, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu do nieruchomości dojazdu zapewniającego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi. Istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zapewniono skarżącemu taki dostęp do drogi, który będzie umożliwiał dalsze prowadzenie sklepu. Interes skarżącego jest interesem uzasadnionym, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały takiej analizy, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Analiza przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych, winna dać odpowiedź, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącemu dostęp do drogi przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej. Nie chodzi bowiem o jakikolwiek dostęp, ale o dostęp zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcjonowanie powiązane jest z dostępem do drogi powiatowej, której dotyczy decyzja z dnia [...] maja 2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – przebudowę i rozbudowę odcinka drogi powiatowej. Z tych względów orany obciążał obowiązek przeprowadzenia analizy, czy projektowane zjazdy posiadają parametry techniczne, które zapewnią bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do działki nr [...] (stanowiącej współwłasność K. i I. G.), na której skarżący prowadzi działalność handlową. Odzwierciedlenie tej analizy powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Całkowitym nieporozumieniem jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do rozumienia zakresu stosowania art. 5 ustawy - Prawo budowlane i niemożności jego zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów jest niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż brak prawidłowej weryfikacji projektu budowlanego nie pozwala na uznanie, że projektowane rozwiązania zapewnią poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącego.

Za zasadny uznać należy nadto zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 48 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814) w zakresie, w jakim odnosi się do udzielonego R. P. upoważnienia. Według treści upoważnienia z dnia 12 listopada 2015r. Zarząd Powiatu we W., działając w imieniu Powiatu W., upoważnił R.P. do występowania w imieniu Powiatu W. przy prowadzeniu spraw dot. wykonania kompletnej dokumentacji projektowej zadania p.n. "Przebudowa i rozbudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] W.-G.-G. w m. W.", a w szczególności do występowania wobec organów administracji publicznej w postępowaniach związanych z przedmiotową inwestycją. Taki zakres upoważnienia oznacza, że R. P. uzyskał także upoważnienie do spraw związanych ze sporządzeniem projektu budowlanego. Sporządzenie i zakup projektu budowlanego wiąże się z kosztami, a więc wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, udzielone w tym zakresie upoważnienie obejmuje także sprawy majątkowe. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Przez sprawy majątkowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wszystkie czynności, które wywołują skutki majątkowe, zobowiązania majątkowe. W niniejszej sprawie, wbrew temu wymogowi, upoważnienie złożył jedynie starosta – tylko podpis Starosty widnieje na upoważnieniu.

Przedstawione powyżej uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r., który rozpoznając ponownie odwołanie I. G. uwzględni poczynione wyżej uwagi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.