Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1047/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 71, 75
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy sprzeciwu W. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1047/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 oraz art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) oraz zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2, w związku z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora: W. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo - produkcyjnej na działce nr [...] - obręb G., gmina B. oraz po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, orzekł w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo - produkcyjnej na działce nr [...] - obręb G., gmina B.

Od powyższej decyzji odwołanie o tożsamej treści złożyli R. R. oraz M. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. polegające na dokonaniu jednostronnej, wybiórczej, naruszającej zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

2. obrazę zapisów art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pomimo braków formalnych i na podstawie przedłożonego raportu niespełniającego wymagań określonych w ww. artykule.

Odwołujący zwrócili uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oparte jest na udowadnianiu, że jeżeli RDOŚ w B. wydał pozytywne uzgodnienie, to Wójt zobowiązany jest do przyjęcia tego rozstrzygnięcia. Odwołujący się zwrócili przy tym uwagę, że opinia PPIS w B., jak i uwagi społeczeństwa zostały potraktowane marginalnie i w żaden sposób organ I instancji się do nich nie odniósł, a zwłaszcza do opinii PPIS w B., gdzie organ opiniujący wskazał na realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania wydało decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] , mocą której uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę na pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 745/18, zgodnie z którym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmuje w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku... ustawodawca zawarł listę elementów, które powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jeden z nich został zawarty w art. 66 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji oraz informować o przewidywanych skutkach dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Są to: po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie, racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie, wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 89/16). Oznacza to, że bezwzględnie raport musi zawierać trzy warianty. Co więcej, WSA w Warszawie zauważył, że ustawa nie definiuje pojęcia wariantu alternatywnego. Z literalnego rozumienia tego pojęcia należy wywieść, że jest to wariant, który może realnie i rzeczywiście zastąpić wariant inwestorski. Nie może to być zatem wariant abstrakcyjny, oderwany od realiów i uwarunkowań, w jakich będzie realizowane przedsięwzięcie. Jednocześnie warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą jednak odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłoby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1605/13). W ramach zatem tego przedsięwzięcia konieczne jest wariantowanie, które będzie polegało na zróżnicowaniu pod względem rozwiązań technologicznych, takich jak choćby konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń, a także, zróżnicowanie pod względem technologii . Podyktowane jest to tym, że zróżnicowanie owo ma wpływ, jeśli chodzi o oddziaływanie zaproponowanych rozwiązań na środowisko.

Kolegium zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie wątpliwości budzi poprawność i kompletność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, szczególnie w zakresie wymogu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Wskazane opracowanie skupia się na wariancie inwestorskim i w istocie nie przedstawia innych wymaganych przepisami prawa wariantów realizacji przedsięwzięcia, co w efekcie uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowego wariantowania w ramach oceny oddziaływania zakładanego przedsięwzięcia na środowisko.

Wydając decyzję w sprawie, w ocenie Kolegium, Wójt Gminy B. nie dokonał oceny przedmiotowego raportu w kontekście poprawności sporządzenia i możliwości dopuszczenia go jako dowód w sprawie, do czego Organ I instancji w tego rodzaju postępowaniu jest zobowiązany. Nie zwalniało z tego obowiązku uzyskanie stanowiska organu współdziałającego, ponieważ za wynik tego postępowania odpowiada Wójt, jako organ wydający decyzję w ramach posiadanych kompetencji. Innymi słowy, Organ I instancji w tego rodzaju postępowaniu nie jest jedynie pośrednikiem pomiędzy inwestorem a stronami/społeczeństwem, czy też inwestorem a organami współdziałającymi. Organ I instancji musi także samodzielnie dokonać oceny wszystkich zgromadzonych dowodów w sprawie, a w tym dowodów koniecznych dla tego rodzaju postępowania, takich jak raport oddziaływania na środowisko czy stanowiska organów współdziałających (uzgodnienie RDOŚ i opinia PPIS).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Organ I instancji w skarżonej decyzji nie odniósł się także do przedłożonej przez mieszkańców wsi G. opinii dotyczącej raportu odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdzie wskazano szereg jego błędów. Stanowisko w tej kwestii miał zająć jedynie inwestor, RDOŚ w B. oraz PPIS w B. Na co należy zwrócić uwagę w swojej odpowiedzi (pismo z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]) RDOŚ w B. wyjaśnił, że "analiza dowodu mającego podważyć stanowisko przedstawione w raporcie, należy do kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym przypadku Wójta Gminy B.". PPIS w B. (pismo z [...] marca 2021 r. znak: [...]) podtrzymał dalej swoją negatywną opinię, jaką wcześniej wydał w sprawie.

Kolegium podkreśliło również, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa, co do zasady, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponieważ organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Natomiast zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że rolą organu prowadzącego tego rodzaju postępowanie jest przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a następnie udzielenie bądź nie, w zależności od poczynionych ustaleń, zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Kluczowym dowodem pozostaje tu prawidłowo sporządzony, szczegółowy i nie budzący wątpliwości raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przypadków opisanych w art. 80 ust. 2 i 81 ust. 1 i 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w których organ właściwy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, nie należy jednak traktować jako katalogu zamkniętego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 859/17).

Kontynuując powyższe rozważania Kolegium zauważyło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, na etapie postępowania przed Organem I instancji, organem współdziałającym był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., który postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] uzgodnił realizację rozpatrywanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Choć uzgodnienie jest, co do zasady, wiążącą formą działania organu uzgadniającego, to wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny, niż uczynił to organ uzgadniający. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018r. sygn. akt IV SA/Po 292/15). Fakt, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia nie zwalnia organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od przeprowadzenia kontroli raportu w granicach własnej właściwości rzeczowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 302/14).

Organ odwoławczy zauważył także, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. wydał negatywną opinię (znak: [...]). W uzasadnieniu swojego stanowiska organ współdziałający m.in. wskazał, że opinię wydano "biorąc pod uwagę przede wszystkim położenie inwestycji w bliskiej odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, skalę inwestycji, konflikty społeczne oraz w trosce o wyeliminowanie ujemnego wpływu oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych do stałego ich pobytu [...]". Stanowisko to zostało dalej podtrzymane pismem z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...].

Z powyższego zdaniem organu II instancji wynika, że planowana inwestycja nie została zaakceptowana przez jeden z organów współdziałających w kształcie zakładanym przez inwestora, co sugerują uwagi i zastrzeżenia zawarte w opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w B.

Nie można przy tym, w ocenie Kolegium, odmówić znaczenia opinii organu sanitarnego. Pomimo, iż nie ma ona charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję środowiskową, to jednak wypowiedź organu specjalistycznego, wymagana na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy, ma znaczenie dla oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem jej oddziaływainia na środowisko, zwłaszcza zaś na warunki życia i zdrowie ludzi (por. wyrok WSA w Łodzi dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 819/15). Przyjęcie odmiennego stanowiska, a więc możliwość całkowitego pominięcia takiej opinii świadczyłaby o braku jej normatywnego sensu, czego przecież nie można przyjąć w kontekście koncepcji "racjonalnego ustawodawcy".

Kolegium zwróciło także uwagę na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 121/17, gdzie wywiedziono, że organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. w sytuacji odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ww. ustawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Organ I instancji całkowicie pominął negatywną opinię PPIS w B. w kontekście oceny całokształtu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Argumenty tego wyspecjalizowanego organu współdziałającego, zdaniem Kolegium, nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę i skomentowane przez Organ I instancji, w szczególności w skarżonej decyzji nie wykazano stanowiska przeciwnego, ani nie powołano dowodów z których takie stanowisko może wynikać.

Wójt Gminy B. wydając zaskarżoną decyzję, w przekonaniu organu odwoławczego nie wziął pod uwagę, że "wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ bierze pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii. Jest to jeden z elementów branych pod rozwagę przez organ przy wydawaniu tej decyzji. Nie oznacza to jednak, że pozytywna opinia czy uzgodnienie organów współdziałających przesądza o konieczności wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są bowiem wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3873/19). Co więcej, wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się jedynie w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Kolegium, prowadzi jednak do wniosku, że Wójt Gminy B. stanął na stanowisku bezwzględnego związania pozytywnym uzgodnieniem RDOŚ w B., co miało wpływ na brak pełnej oceny pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, a zatem niewątpliwie stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania.

W sprzeciwie od decyzji, inwestor- W. P. zarzucił naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania w przypadku braku spełnienia przesłanek do wydania ww. decyzji.

Odnosząc się do rzekomego braku odniesienia się Wójta Gminy B. do części dowodów zebranych w sprawie oraz rzekomego braku samodzielnej analizy dokonanej przez Organ I instancji, skarżący wskazał, iż w decyzji środowiskowej Wójt Gminy B. wprost odniósł się do całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, analizując go samodzielnie i wyczerpująco. Z treści decyzji środowiskowej wprost bowiem wynika, iż "w trakcie postępowania zmierzającego do wydania niniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ przeanalizował w szczególności następujące dokumenty: wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (wraz z jego uzupełnieniem), opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (oraz opinii znak: [...] z dnia [...] .03.2021 r.) oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. znak: [...] z dnia [...] .11.2020 r., co pozwoliło na określenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" (str. 26 decyzji środowiskowej). W dalszej części uzasadnienia Organ I instancji odnosił się również do pisma mieszkańców wsi G. z dnia [...] stycznia 2021 r. (str. 27 decyzji środowiskowej). Nieprawdą są więc w ocenie skarżącego stwierdzenia Organu II instancji, jakoby Wójt Gminy B. w ogóle nie odniósł się w decyzji środowiskowej do powyższych dowodów. Z uzasadnienia wynika, iż Organ I instancji co do zasady podzielił ustalenia i oceny RDOŚ, szczegółowo przedstawione na str. 10-22 decyzji. Nie oznacza to jednak, jakoby Organ I instancji - na co wskazał Organ II instancji - zaniechał samodzielnych ustaleń i oceny materiału dowodowego. Przeciwnie - użyte w uzasadnieniu sformułowania ("analizując uzyskane uzgodnienie....", "przeprowadzona analiza potwierdziła..." - str. 26 decyzji środowiskowej) wprost wskazują na poddanie materiału dowodowego dogłębnej analizie. Fakt, iż Organ I instancji co do zasady doszedł do tych samych wniosków, co organ uzgadniający, nie świadczy o braku samodzielności. W tym miejscu skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3873/19, gdzie stwierdzono, iż "zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ŚrodlnfU wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ bierze pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii. Jest to jeden z elementów branych pod rozwagę przez organ przy wydawaniu tej decyzji". Tym samym skarżący stwierdził, że Organ nie tylko mógł, ale wręcz miał obowiązek poddać pod rozwagę ustalenia i wnioski wynikające z uzgodnienia RDOŚ. W ramach swobodnej oceny dowodów mógł zaś uznać, iż powyższe ustalenia i wnioski w pełni podziela.

Zdaniem skarżącego, podkreślenia wymaga ponadto, iż Organ I instancji wprost odniósł się do treści uwag mieszkańców wsi G. przedstawionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2021r. Analizując powyższe uwagi, stanowisko Strony, a także resztę materiału dowodowego, w tym uwagi wskazane w negatywnej opinii PPIS, Organ I instancji zdecydował o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia analiz porealizacyjnych, o których mowa w pkt III i IV decyzji środowiskowej, co zostało szczegółowo uzasadnione na str. 26-29 decyzji środowiskowej. Nałożenie powyższych obowiązków świadczy o poddaniu analizie przez Organ I instancji podnoszonych w toku postępowania uwag oraz dokonaniu samodzielnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - co znalazło odzwierciedlenie w nałożeniu na inwestora dodatkowych obowiązków, nie przewidzianych w uzgodnieniu RDOŚ.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wskazał, iż podnoszony przez Organ II instancji argument rzekomego nie odniesienia się do całości materiału dowodowego i nie dokonania samodzielnej oceny, nie znajduje oparcia w treści decyzji. Organ I instancji szczegółowo przestawił przebieg postępowania, argumenty podnoszone przez Stronę, organy uzgadniające i opiniujące i społeczność lokalną, a także wprost wskazał na poszczególne dowody, które poddał analizie, następnie przedstawił własne wnioski i oceny, ustalając warunki realizacji przedsięwzięcia zgodnie z uzyskanym uzgodnieniem RDOŚ, w wyniku własnych ustaleń i wniosków, nakładając jednak na Stronę dodatkowe obowiązki. Z analizy uzasadnienia wprost wynika, na jakich dowodach Organ I Instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Z samego faktu, że odnosząc się do poszczególnych argumentów Organ I instancji nie wskazywał każdorazowo wprost, w każdym zdaniu tego, z jakiego dowodu pochodzi dany argument, nie sposób w ocenie skarżącego wywodzić wniosku, jakoby Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych argumentów. Uzasadnienie decyzji należy bowiem analizować w sposób kompleksowy, nie zaś w postaci wyrwanych z kontekstu fragmentów. Wskazać należy, iż Organ I instancji szczegółowo omówił argumenty podnoszone m.in. przez PPIS (str. 7-10 decyzji środowiskowej) i okolicznych mieszkańców (str. 7, 8, 9, 23-25 decyzji środowiskowej), wprost wskazywał, iż poddał je analizie (str. 26-27 decyzji środowiskowej), następnie przedstawił swoje wnioski (str.. 26-29 decyzji środowiskowej). Częściowo uwzględniając obawy formułowane przez ww. podmioty. Organ I instancji nałożył na Inwestora dodatkowe obowiązki w postaci analiz porealizacyjnych. Argumentacja Organu I instancji jest więc pełna, spójna i zgodna z zasadami logiki, zaś elementy, których w ocenie Organu II instancji rzekomo zabrakło, wynikają z jej pełnego kontekstu.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw, w negatywnej opinii PPIS przekroczył swoje kompetencje. Zakres kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 195), zgodnie z którym Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:

• higieny środowiska,

• higieny pracy w zakładach pracy,

• higieny radiacyjnej,

• higieny procesów nauczania i wychowania,

• higieny wypoczynku i rekreacji,

• zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych,

• higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne

- w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.

W powyższym zakresie kompetencji nie mieści się np. zapobieganie konfliktom społecznym. Nieuprawnione jest więc oparcie przez PPIS swojej negatywnej opinii w znaczącym stopniu na samym fakcie istnienia pewnych głosów sprzeciwu wśród społeczności lokalnej. PPIS, jako wyspecjalizowany organ powołany do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, powinien dokonać merytorycznej oceny planowanej inwestycji i jej skutków, nie zaś opierać się na obawach i przypuszczeniach części mieszkańców, które - na co inwestor wskazywał wielokrotnie w toku postępowania - są w przeważającej mierze niezgodne z rzeczywistością. Strona szczegółowo odnosiła się do treści opinii PPIS w B. w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., wskazując na jej liczne błędy i nieprawidłowości.

Odnosząc się natomiast do wątpliwości Organu II instancji odnośnie poprawności i kompletności raportu, skarżący wyjaśnił, iż raport, tak jak inne środki dowodowe, analizować należy kompleksowo, z uwzględnieniem całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W postępowaniu, Strona wielokrotnie była wzywana - zarówno przez RDOŚ jak i przez Wójta Gminy B. - do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień, w tym m.in. do rozważania alternatywnych rozwiązań technologicznych. W toku postępowania różne warianty realizacji przedsięwzięcia, w tym w szczególności co do rozwiązań technologicznych, były przedmiotem korespondencji strony i organów, zaś powyższa korespondencja stanowi integralną część materiału dowodowego, który został poddany ocenie przez organy. Do treści składanych w toku postępowania pism oraz rozważanych wariantów realizacji przedsięwzięcia Organ I instancji odnosił się w treści uzasadnienia decyzji środowiskowej (m.in. str. 11, - "Inwestor zaproponował wyposażenie zakładu..." str. 18 - "jak wynika z uzupełnienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. możliwe jest zmniejszenie ilości sit kierowanych do czyszczenia w procesie wypalania, poprzez montaż...").

Skarżący zwrócił uwagę, że w postanowieniu o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z dnia [...] września 2016 r., znak [...], Wójt gminy B. ustalił zakres raportu. Raport został sporządzony z uwzględnieniem elementów wprost wskazanych w powyższym postanowieniu, zaś część elementów, których brak zarzucali mieszkańcy wsi G. w swoich pismach, oraz które wywołały wątpliwości Organu II instancji w ogóle nie zostały wskazane w powyższym postanowieniu, tym samym Strona nie miała obowiązku ujmowania ich bezpośrednio w treści raportu. Jak już zostało jednak wskazane, bardziej szczegółowe informacje, w tym m.in. w zakresie poszczególnych wariantów inwestycji, wskazywane były przez Stronę w wyjaśnieniach składanych w toku sprawy, które to wyjaśniania były przedmiotem analizy zarówno RDOS i PPIS jak i Wójta Gminy B.

Zdaniem skarżącego, Organ I Instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, dokonując szczegółowej, kompleksowej i samodzielnej oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, oceniając go zgodnie ze wskazaniami wiedzy i zasadami logiki. Subiektywne przekonanie podmiotów, które złożyły odwołania od decyzji środowiskowej, nie znajdujące oparcia w treści decyzji i w materiale dowodowym zebranym w sprawie, w przekonaniu skarżącego nie mogą stać się przyczyną uchylenia decyzji środowiskowej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, dlatego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym decyzja Organu II instancji powinna podlegać uchyleniu.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a), obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej, ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały zatem ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W kwestii owego zakresu, jak należy przyjąć, chodzi o ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a ściślej rzecz ujmując faktów, które dla sprawy mają charakter prawotwórczych.

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". (wyr. NSA z 10.4.1997 r. SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92, oraz w wyr. NSA z 5.2.2008 r. (II OSK 860/07).

W ocenie Sądu kontrolowana pod tym kątem decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i wskazując na wady wydanej decyzji organu I instancji organ odwoławczy zasadnie uznał, że wystąpiły przesłanki określone art. 138 § 2 k.p.a

Jak Sąd wskazał, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może we własnym zakresie wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. W wypadkach szczególnych organ odwoławczy może bowiem skorzystać z tych możliwości, jakie ustawodawca przewidział w art. 136 § 1 (lub § 2 ) k.p.a. – właśnie po to, aby rozpoznać sprawę co do jej meritum.

W okolicznościach przedstawionych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zarzuty koncentrowały się na istotnej wadzie raportu a braki w tym zakresie nie mogą być uzupełnione przez wyjaśnienia inwestora. Zwrócono przede wszystkim uwagę na niewypełnienie dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.) przez brak wymaganego przepisami przedstawienia wymaganych wariantów inwestycji. Te zaś są na tyle kluczowe do wydania prawidłowej decyzji, że wymagają przede wszystkim oceny przez organ I instancji merytorycznie załatwiający sprawę w jej całokształcie.

Art. 81 ustawy stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że przedstawienie wymaganych wariantów inwestycji wprost przekłada się na możliwy wynik prowadzonego postępowania i wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy gdy wystąpi brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę. To natomiast, że organ uznał, że jest możliwa realizacja przedsięwzięcia w wariancie przedstawionym przez inwestora nie zwalnia od obowiązku przedłożenia raportu zawierającego właściwe propozycje innych wariantów. W przeciwnym razie organ pozbawiony jest możliwości przeprowadzenia pełnej, właściwej i prawidłowej oceny środowiskowej w ramach zgłoszonego wniosku na tle wymogów zawartych w ustawie.

Aby zatem móc zrealizować normę określoną w powyższym przepisie, niezbędne jest zawarcie w raporcie wymaganych wariantów realizacji inwestycji.

Sporządzony w rozpoznawanej sprawie raport nie był prawidłowy, ponieważ nie zawierał właściwie opisanych wariantów realizacji przedsięwzięcia, a więc nie spełniał wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia raportu, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, uwzględniając szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

W opisywanym wariancie proponowanym przez inwestora wspomniano wyłącznie, że w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska sposób prowadzenia procesów technologicznych i funkcjonowania instalacji zakłada minimalizację zużycia wody, energii i optymalizację zagospodarowania odpadów i ścieków, eliminację hałasu i zanieczyszczeń do otoczenia. Trudno przy takim stopniu ogólności uznać, że raport zawiera poddający się ocenie wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Raport nie zawiera też opisu racjonalnego wariantu alternatywnego. Natomiast niepodejmowanie przedsięwzięcia nie może być kwalifikowane jako wariant.

W rzeczywistości raport zawiera opis tylko jednego wariantu wskazanego przez inwestora.

Oznacza to, że w raporcie przedstawiono tylko wariant proponowany przez inwestora. Nie przedstawiono drugiego i trzeciego. Fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia nie zwalnia organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od przeprowadzenia kontroli raportu w granicach własnej właściwości rzeczowej.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie jest skuteczne uzgadnianie wariantów w korespondencji organu z inwestorem. W tej formie można przedstawić jakieś dodatkowe wyjaśnienia. Wymagane natomiast warianty muszą zostać prawidłowo opisane w raporcie.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) mające zastosowanie w związku z brzmieniem § 4 nowego Rozporządzenia z 10 września 2019 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019r., poz. 1839)) określa, które przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięciami takimi są m.in. określone w § 3 ust. 1 pkt 80 instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone; ( § 3 ust 2 pkt 2 rozp.)

Oznacza to, że z punktu widzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenia charakteru przedsięwzięcia istotne jest włączenie w opis takiego przedsięwzięcia wskazania, że przedsięwzięcie związane jest z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47. Głównym bowiem elementem oddziaływania na środowisko w takim przypadku nie jest fakt rozbudowy obiektu budowlanego a jego wykorzystanie. Pełny opis tego przedsięwzięcia winien zatem zostać zawarty w sentencji decyzji środowiskowej.

W sytuacji realizacji przedsięwzięcia, z którym związane będą uciążliwości, właściwy organ powinien szczególnie wnikliwie przeanalizować kwestię oddziaływania przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi mieszkających w bliskiej odległości od terenu inwestycji. Najbliższe budynki mieszkalne jak wynika z negatywnej opinii PPIS z [...].01.2021 r. znajdują się w odległości zaledwie 24 m od granicy działki inwestora i 56 m od budynku produkcyjnego planowanego przedsięwzięcia.

W tym zatem zakresie odwołanie się do negatywnej opinii Inspekcji Sanitarnej wymagało bliższej analizy.

Mając na uwadze opisane okoliczności organ II instancji wykazał konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w części obejmującej zakres sprawy mającej wpływ na wynik rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku