Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 955/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 12 i  pkt 13,  art. 6  ust. 1  pkt 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] marca 2010 r. - zaskarżonym skargą przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2009 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta P., pismem z 25 sierpnia 2009 r., zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku administracyjnego na siedzibę Placówki T. wraz ze zjazdem drogowym (dz. nr [...] obr. [...]) oraz z urządzeniami budowlanymi" na działce nr [...] obr. [...] (stary numer [...] obr. [...]) oraz sąsiedztwie dz. nr: [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] (stare numery: [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...]) przy ul. [...] w P.".

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2009 r. uzgodnił projekt ww. decyzji, pod następującymi warunkami:

1) budynek należy usytuować w części frontowej parceli w linii zabudowy, z

elewacją frontową od strony ulicy. Usytuowanie bezpośrednie przy granicy z

działką [...] obr. [...] jest możliwe tylko w przypadku kontynuowania pierzei, to

znaczy z równoczesną zabudową zlokalizowaną bezpośrednio przy ścianie

szczytowej budynku na działce [...]. W pozostałych przypadkach dopuszczalna

jest zabudowa wolnostojąca z zachowaniem przepisów budowlanych w zakresie

odległości od granic podłużnych parceli;

2) należy uzgodnić z wojewódzkim konserwatorem zabytków projekt

zagospodarowania działki i projekt architektoniczny budynku na etapie

wstępnej koncepcji.

Zażalenie na postanowienie z [...] września 2009 r. złożyła Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. Jednocześnie w zażaleniu wyjaśniła, iż po zmianach organizacyjnych Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Placówka Terenowa KRUS w P. (wcześniej Odział Regionalny KRUS w P.) wszedł w struktury organizacyjne Oddziału

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

Regionalnego KRUS w R. W związku z czym jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie występuje KRUS Oddział Regionalny w R. w miejsce Oddziału Regionalnego KRUS w P.

Minister ponownie rozpoznając sprawę podniósł, iż właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że inwestycja dotyczy nieruchomości leżącej w obrębie zespołu urbanistyczno - architektonicznego P. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z [...] maja 1972 r. Ponadto usytuowana jest przy ul. [...], której zabudowa murowana z końca XIX i początku XX wieku jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] czerwca 1983 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocenie organu ochrony zabytków w postępowaniu w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podlega konkretny przedłożony do uzgodnienia projekt tej decyzji. Organ ten może uzgodnić ww. decyzję, wskazując w rozstrzygnięciu postanowienia, jakie warunki powinny znaleźć się w tej decyzji, jedynie w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, lecz projekt decyzji nie zawiera wszystkich warunków wynikających z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Warunki wskazane przez organ ochrony zabytków mogą w szczególności dotyczyć: parametrów zabudowy, gdy nie zostały one określone, lub organ główny pozostawił stronom możliwość wyboru w tym zakresie, a także obowiązku uzyskania pozwolenia organów ochrony zabytków, czy też przeprowadzenia badań archeologicznych. Warunki konserwatorskie nie mogą jednak modyfikować warunków już zawartych w projekcie decyzji, a tym samym prowadzić do orzekania przez organ ochrony zabytków w sprawie innej inwestycji niż określona w tym projekcie.

Powyższa sytuacja występuje, zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie. W przedmiotowym projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lokalizacja projektowanego budynku, w odniesieniu do działki nr [...], została w sposób jednoznaczny i konkretny ustalona, tj. bezpośrednio przy granicy z działką [...] obr. [...] lub w odległości 1,5 m od granicy, z uwagi na szczupłość działki, co nie daje możliwości zmiany tych ustaleń przez uzgadniający organ ochrony zabytków, w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu, tj. wskazania, że

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

usytuowanie bezpośrednie przy granicy z działką [...] obr. [...] jest możliwe tylko w przypadku kontynuowania pierzei, to znaczy z równoczesną zabudową zlokalizowaną bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku na działce [...]. W pozostałych przypadkach dopuszczalna jest zabudowa wolnostojąca z zachowaniem przepisów budowlanych w zakresie odległości od granic podłużnych parceli. Takie rozstrzygnięcie sugeruje, że organ ochrony zabytków nie akceptuje warunków określonych w przedstawionym projekcie decyzji lokalizacyjnej.

Z kolei warunek uzależniający możliwość lokalizacji projektowanego budynku w granicy działki [...], z równoczesną zabudową zlokalizowaną bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku na działce nr [...], zgodnie z literalnie odczytywaną treścią, wskazuje na uzależnienie realizacji inwestycji od warunku niemożliwego do spełnienia w obecnym stanie faktycznym, ponieważ ściana ta jest oddalona od granicy z działką nr [...] o ok. 5 m.

Zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na terenie wpisanym do rejestru zabytków prowadzenie prac polegających na budowie budynku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepisy ww. ustawy nie przewidują natomiast uzgadniania projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznego budynku na etapie wstępnej koncepcji. Brak zatem oparcia w przepisach ww. ustawy dla wskazania takiego warunku w treści postanowienia organu I instancji.

Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków otrzymał do uzgodnienia projekt decyzji, zawierający jedynie tekst decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z kopią mapy, przedstawiającą linie rozgraniczające terenu inwestycji bez elementów wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) -tekstu wyników analizy wraz z częścią graficzną. Na tej podstawie organ I instancji wydał postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, nie występując uprzednio do organu prowadzącego postępowanie główne o przedstawienie pełnego projektu decyzji wraz z załącznikami.

Dodatkowo Minister wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest bardzo lakoniczne. Nie wynika z niego, na czym polegają wartości chronionego

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

zespołu urbanistyczno - architektonicznego P. oraz wartości zabudowy murowanej z końca XIX i początku XX wieku usytuowanej jest przy ulicy [...], a także jakie są cechy zabudowy na tym terenie, a w szczególności jej parametry. Postanowienie to zostało zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 107 § 3, art. 124 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uzgadniający winien ustalić stan faktyczny, określając wpływ planowanej inwestycji, tj. określonej w projekcie decyzji na przedmiot ochrony oraz uzasadnić ewentualne warunki konserwatorskie w sposób zaprezentowany wyżej.

Dalej organ odwoławczy zauważył, iż organ główny prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, wskazał jako strony postępowania: Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział-Regionalny w P., Gminę Miejską P., Wyższą Szkołę [...], A. T., B. i Z.Z., "M." S.C. i Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów -zarządzające działką nr [...] obr. [...] po zmarłej S. L. Wszystkie wymienione powyżej podmioty należało uznać za strony w postępowaniu prowadzonym przez organ ochrony zabytków w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Natomiast z materiału dowodowego nie wynika czy postanowienie organu I instancji zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, brak bowiem potwierdzenia odbioru tego postanowienia. W aktach znajduje się jedynie zwrotne potwierdzenie odbioru jego doręczenia Prezydentowi Miasta P., Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w P. i A. T. Pozostałe strony wskazane przez organ główny zostały co prawda uwzględnione w rozdzielniku tego postanowienia, ale zostało im przesłane "do wiadomości", co stanowi naruszenie zasady doręczeń za pokwitowaniem, określonej w przepisie art. 39 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Strony skarżącej dotyczących wydania dwóch postanowień w tej samej sprawie, Minister wyjaśnił, że nie występuje tożsamość przedmiotowa w niniejszej sprawie i sprawie prowadzonej przez organ I instancji na wniosek Prezydenta Miasta P. z dnia 30 stycznia 2009 r., zakończonej postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2009 r. Uzgodnieniu w trybie art. art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlega konkretna treść projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponieważ treść

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

wcześniej przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji zmieniła się - przy analizie warunków zabudowy została wzięta pod uwagę okoliczność, że inwestycja dotyczy działki położonej przy ulicy [...], której zabudowa murowana z końca XIX i początku XX wieku jest wpisana do rejestru zabytków - skorygowany projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, został ponownie przedstawiony do uzgodnienia organowi ochrony zabytków.

A.T. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2010 r. Podniósł, iż Minister najwyraźniej przeoczył, że inwestycja planowana jest w obrębie zespołu urbanistyczno-architektonicznego P. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1972 r. i dodatkowo usytuowana jest przy ul. [...], której zabudowa również wpisana jest do rejestru zabytków. Wobec powyższego organ I instancji zobowiązany był do szczególnie starannej ochrony tej ulicy jako całości, a więc miał prawo do postawienia warunków i działał zgodnie ze swoimi kompetencjami. Nadto zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie Ministra jest pod katem formalnym również błędne. Brak zwrotnych potwierdzeń odbioru jest oczywistym przeoczeniem biurowym, a z zasada ekonomii postępowania winna obligować organ odwoławczy do zwrócenia akt celem dołączenia brakujących potwierdzeń odbioru. Fakt prawidłowego doręczenia postanowienia organu I instancji wszystkim stronom postępowania potwierdza, w opinii skarżącego, adnotacja na nim, gdzie wymieniono wszystkich uczestników jako adresatów tego orzeczenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i złożył do akt sprawy układ historyczny podziałów własnościowych miasta P. oraz kopie decyzji z [...] listopada 1979 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnychSygn. akt IV SA/Wa 955/10zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał skargę za niezasadną, albowiem postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 201 Or. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.), decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 2). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 428).W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego była inwestycja polegająca na budowie budynku administracyjnego na siedzibę Placówki T. wraz ze zjazdem drogowym (dz. nr [...] obr. [...]) oraz z urządzeniami budowlanymi" na działce nr [...] obr. [...] (stary numer [...] obr. [...]) oraz sąsiedztwie dz. nr: [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] (stare numery: [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...]) przy ul. [...] w P. Jej realizacja miałaby nastąpić na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta P., wpisanego do rejestru zabytków, zatem będącym pod ochroną konserwatorską oraz przy ul. [...], której zabudowa również wpisana jest do rejestru zabytków. ZSygn. akt IV SA/Wa 955/10uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zostało poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.Kompetencje organów ochrony zabytków określają co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków). Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy jej realizacja nie naruszy wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem historycznego układu urbanistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane (powiązane przestrzennie grupy budynków wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków). Przedmiotem bowiem ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy o ochronie zabytków - polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających przedmiotowej ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.Podstawowym zatem i jedynym celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja w planowanym kształcie pod względem wymagań konserwatorskich może być zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków.Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż ocenie organu ochrony zabytków w postępowaniu w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega dany projekt decyzji. Złożony przez organ do uzgodnienia projekt decyzji określał konkretne ustalenia odnośnie warunków i wymagań wSygn. akt [V SA/Wa 955/10zakresie planowanej zabudowy. Organ konserwatorski mógł więc albo zaakceptować w całości ustalenia odnośnie tej zabudowy i uzgodnić albo nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia, uzasadniając wybrane stanowisko w sposób przekonywujący. Odnosząc się jednak do treści warunków ujętych w rozstrzygnięciu postanowienia organu I instancji, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż pierwszy z warunków wskazanych w rozstrzygnięciu jest niemożliwy do zrealizowania, skoro budynek na działce nr [...] położony jest 5 m od granicy z działką nr [...]. Stanowisko takie wynika z prostej analizy treści rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zgromadzonych akt sprawy. Z kolei drugi warunek nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, tj. w ustawie o ochronie zabytków. Istotnie przepisy ww. ustawy nie przewidują na tym etapie, uzgadniania projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznego.Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż organ odwoławczy "przeoczył", że inwestycja planowana jest w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego miasta P. oraz ul. [...], której zabudowa również wpisana jest do rejestru zabytków. Jedną z przyczyn uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji było właśnie nieprawidłowe wykazanie czy planowana inwestycja może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków na tym terenie P., objętym ochroną konserwatorką. W tym miejscu należy zauważyć, iż ocena ta nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Organ działając w oparciu o uznanie ma jednak obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej założenia miejskiego tworzącego harmonijną całość. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania przestrzennego, zachowanie stylu, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy, w tym zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetkę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ.Sygn. akt IV SA/Wa 955/10Ocena konserwatorska zamierzenia zależy przede wszystkim od zharmonizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno - architektonicznych. Podsumowując na organie uzgadniającym spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, czyli z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a. Uchylenie postanowienia z [...] września 2009r. przez organ odwoławczy, z wykazanego powodu, było więc trafne, uzasadnione wyrazem szczególnej ochrony tego, jakże ważnego dla P., terenu zabytkowego.Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia stron postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, podnieść należy, iż postępowanie, które jest przedmiotem oceny Sądu, dotyczy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Organ główny przedstawił do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zmianę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji celu publicznego (i tylko takich inwestycji) polegającą na odmiennym niż w K.p.a. uregulowaniu spraw związanych z zawiadamianiem stron o czynnościach procesowych, w tym o wydaniu postanowienia uzgodnieniowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronami postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym również postępowania wpadkowego (jakim jest postępowanie uzgodnieniowe), są wnioskodawca (inwestor), właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. W przypadku zaś, gdy inwestor nie jest właścicielem tych terenów oraz podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. (poza wyżej wymienionymi) zawiadamiane są o wydaniu postanowienia uzgodnieniowego w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższego wynika też, iż nie można wywodzić, że stroną postępowania będzie każda osoba, która z obwieszczeniem się zapozna i zechce wziąć udział w postępowaniu. Innymi słowy do kręgu stron postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego należą - poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (postanowienia) - właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którymSygn. akt IV SA/Wa 955/10realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednio z nią sąsiadujących. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej należeć mogą do tego kręgu tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła będzie ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSP 1/01, ONSA 2001 nr 4, poz. 146 oraz uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996 nr 2, poz. 54, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, System Informacji Prawnej LEX nr 54166 i z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995 nr 4, poz. 154).W kontekście powyższego uwaga organu odwoławczego odnośnie sposobu doręczenia postanowienia I instancji jest oczywiście trafna, w sytuacji gdy podmioty, którym wysłano postanowienie z [...] września 2009r. tylko do wiadomości, co zwykle oznacza doręczenie bez zwrotnego potwierdzenia odbioru i nie jest doręczeniem uregulowanym normatywnie, spełniają kryteria wynikające z regulacji art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (zdanie drugie). W przeciwnym wypadku właściwym winno być zastosowanie się przez organ uzgadniający projekt decyzji do brzmienia zdania pierwszego art. 53 ust. 1 u.p.z.p.Nadto należy wnioskować, iż uszło uwadze organu odwoławczego, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nietrafną jest wytyczna skierowana pod adresem organu I instancji, iż dokonał on uzgodnienia projektu decyzji bez elementów wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zatem ostatnim elementem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionym w art. 54 u.p.z.p., jest wyznaczenie na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających teren inwestycji, mapa ta winna spełniać warunki z art. 52 ust. 2 pkt 1 i jako załącznik stanowić integralną część przedmiotowej decyzji. W tym przypadku nie znajdujeSygn. akt IV SA/Wa 955/10zastosowania ww rozporządzenie, jako będące aktem wykonawczy wydanym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 61 ust, 6 u.p.z.p. i stosowanym w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw, jak również przepisów prawa materialnego, w szczególności wskazanych w skardze przepisów ustawy o ochronie zabytków w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał skargę za niezasadną, albowiem postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 201 Or. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.), decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 2). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 428).

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego była inwestycja polegająca na budowie budynku administracyjnego na siedzibę Placówki T. wraz ze zjazdem drogowym (dz. nr [...] obr. [...]) oraz z urządzeniami budowlanymi" na działce nr [...] obr. [...] (stary numer [...] obr. [...]) oraz sąsiedztwie dz. nr: [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] (stare numery: [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...]) przy ul. [...] w P. Jej realizacja miałaby nastąpić na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta P., wpisanego do rejestru zabytków, zatem będącym pod ochroną konserwatorską oraz przy ul. [...], której zabudowa również wpisana jest do rejestru zabytków. Z

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zostało poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Kompetencje organów ochrony zabytków określają co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków). Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy jej realizacja nie naruszy wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem historycznego układu urbanistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane (powiązane przestrzennie grupy budynków wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków). Przedmiotem bowiem ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy o ochronie zabytków - polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających przedmiotowej ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.

Podstawowym zatem i jedynym celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja w planowanym kształcie pod względem wymagań konserwatorskich może być zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków.

Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż ocenie organu ochrony zabytków w postępowaniu w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega dany projekt decyzji. Złożony przez organ do uzgodnienia projekt decyzji określał konkretne ustalenia odnośnie warunków i wymagań w

Sygn. akt [V SA/Wa 955/10

zakresie planowanej zabudowy. Organ konserwatorski mógł więc albo zaakceptować w całości ustalenia odnośnie tej zabudowy i uzgodnić albo nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia, uzasadniając wybrane stanowisko w sposób przekonywujący. Odnosząc się jednak do treści warunków ujętych w rozstrzygnięciu postanowienia organu I instancji, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż pierwszy z warunków wskazanych w rozstrzygnięciu jest niemożliwy do zrealizowania, skoro budynek na działce nr [...] położony jest 5 m od granicy z działką nr [...]. Stanowisko takie wynika z prostej analizy treści rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zgromadzonych akt sprawy. Z kolei drugi warunek nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, tj. w ustawie o ochronie zabytków. Istotnie przepisy ww. ustawy nie przewidują na tym etapie, uzgadniania projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznego.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż organ odwoławczy "przeoczył", że inwestycja planowana jest w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego miasta P. oraz ul. [...], której zabudowa również wpisana jest do rejestru zabytków. Jedną z przyczyn uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji było właśnie nieprawidłowe wykazanie czy planowana inwestycja może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków na tym terenie P., objętym ochroną konserwatorką. W tym miejscu należy zauważyć, iż ocena ta nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Organ działając w oparciu o uznanie ma jednak obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej założenia miejskiego tworzącego harmonijną całość. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania przestrzennego, zachowanie stylu, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy, w tym zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetkę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ.

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

Ocena konserwatorska zamierzenia zależy przede wszystkim od zharmonizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno - architektonicznych. Podsumowując na organie uzgadniającym spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, czyli z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a. Uchylenie postanowienia z [...] września 2009r. przez organ odwoławczy, z wykazanego powodu, było więc trafne, uzasadnione wyrazem szczególnej ochrony tego, jakże ważnego dla P., terenu zabytkowego.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia stron postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, podnieść należy, iż postępowanie, które jest przedmiotem oceny Sądu, dotyczy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Organ główny przedstawił do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zmianę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji celu publicznego (i tylko takich inwestycji) polegającą na odmiennym niż w K.p.a. uregulowaniu spraw związanych z zawiadamianiem stron o czynnościach procesowych, w tym o wydaniu postanowienia uzgodnieniowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronami postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym również postępowania wpadkowego (jakim jest postępowanie uzgodnieniowe), są wnioskodawca (inwestor), właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. W przypadku zaś, gdy inwestor nie jest właścicielem tych terenów oraz podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. (poza wyżej wymienionymi) zawiadamiane są o wydaniu postanowienia uzgodnieniowego w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższego wynika też, iż nie można wywodzić, że stroną postępowania będzie każda osoba, która z obwieszczeniem się zapozna i zechce wziąć udział w postępowaniu. Innymi słowy do kręgu stron postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego należą - poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (postanowienia) - właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednio z nią sąsiadujących. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej należeć mogą do tego kręgu tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła będzie ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSP 1/01, ONSA 2001 nr 4, poz. 146 oraz uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996 nr 2, poz. 54, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, System Informacji Prawnej LEX nr 54166 i z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995 nr 4, poz. 154).

W kontekście powyższego uwaga organu odwoławczego odnośnie sposobu doręczenia postanowienia I instancji jest oczywiście trafna, w sytuacji gdy podmioty, którym wysłano postanowienie z [...] września 2009r. tylko do wiadomości, co zwykle oznacza doręczenie bez zwrotnego potwierdzenia odbioru i nie jest doręczeniem uregulowanym normatywnie, spełniają kryteria wynikające z regulacji art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (zdanie drugie). W przeciwnym wypadku właściwym winno być zastosowanie się przez organ uzgadniający projekt decyzji do brzmienia zdania pierwszego art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Nadto należy wnioskować, iż uszło uwadze organu odwoławczego, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nietrafną jest wytyczna skierowana pod adresem organu I instancji, iż dokonał on uzgodnienia projektu decyzji bez elementów wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zatem ostatnim elementem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionym w art. 54 u.p.z.p., jest wyznaczenie na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających teren inwestycji, mapa ta winna spełniać warunki z art. 52 ust. 2 pkt 1 i jako załącznik stanowić integralną część przedmiotowej decyzji. W tym przypadku nie znajduje

Sygn. akt IV SA/Wa 955/10

zastosowania ww rozporządzenie, jako będące aktem wykonawczy wydanym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 61 ust, 6 u.p.z.p. i stosowanym w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw, jak również przepisów prawa materialnego, w szczególności wskazanych w skardze przepisów ustawy o ochronie zabytków w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.