Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 210/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 11g, art. 11g
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla W. S. M. A. na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 marca 2021 r., nr IF-O.7821.4.2020.MW w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją wydaną po rozpatrzeniu odwołania Ł. Z. od decyzji Prezydenta W. z dnia 3 września 2020 r., nr 3656/2020, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pod nazwą: "Budowa Drogi Powiatowej Aleja W. (AW[...])", planowanego od ul. [...], przez ul. [...], [...], [...], [...], do ul. [...] (dalej jako decyzja ZRID), Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), dalej jako: "specustawa drogowa": 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM- [...], obręb S. (pkt 8 tabeli na stronie 21 wiersz oznaczony Lp. 54) i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM – [...], obręb S., o powierzchni [...] ha, na działki: nr [...], o powierzchni [...] ha i nr [...], o powierzchni [...] ha (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ); 2/ w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent W. jako zarządca dróg publicznych we W. (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ZRID dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Do wniosku załączono, między innymi, opinię Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (DWKZ) z dnia 1 lipca 2019 r. w której organ zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego i zabytków archeologicznych z wyłączeniem części inwestycji w granicach Parku S. wpisanego do rejestru zabytków. Konserwator przedstawił również dodatkowe warunki konieczne do uwzględnienia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji ZRID tj.: 1/ decyzja powinna zawierać informacje na temat zakresu ochrony konserwatorskiej oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków, zgodnie z art. 11 e i 11 f specustawy drogowej; 2/ przed wydaniem decyzji należy wystąpić o opinię do Zespołu ds. światowego dziedzictwa w Narodowym Instytucie Dziedzictwa, dotyczącą przedmiotowej inwestycji w granicach strefy buforowej H., wpisanej wraz z tą strefą na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO; 3/ przed wydaniem decyzji należy wystąpić do Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. o zajęcie stanowiska w zakresie planowanych wycinek i nasadzeń drzew i krzewów – z wyłączeniem Parku S.; 4/ należy wskazać obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych na podstawie odrębnej decyzji DWKZ; 5/ należy wskazać obowiązek uzyskania decyzji DWKZ zezwalającej na przeprowadzenie podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków; 6/ przeprowadzenie trasy drogowej przez teren Parku S. wymaga skreślania z rejestru zabytków części parku w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, w trybie przewidzianym w art. 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: "u.o.z"). W treści opinii DWKZ wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest częściowo w strefie buforowej wokół H. wpisanej na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Przytoczył w związku z tym treść pisma Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 8 maja 2015r. obligującego organy ochrony zabytków do konsultowania inwestycji dotyczących obiektów i obszarów wpisanych na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO z Zespołem ds. światowego dziedzictwa przy Narodowym Instytucie Dziedzictwa. Konserwator wskazał także, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać, między innymi, decyzje administracyjne wymagane przepisami odrębnymi. Z tego względu - zdaniem organu - konieczne jest uzyskanie odrębnego pozwolenia konserwatora na prowadzenie badań archeologicznych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. Organ konserwatorski uznał także, że w związku z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. wymagana jest odrębna decyzja o pozwoleniu na podział nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków na podstawie art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do lokalizacji inwestycji na terenie Parku S. wpisanego do rejestru zabytków organ opiniujący stwierdził, że stoi ona w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków polegającymi na zapewnieniu zabytkom warunków ich trwałego zachowania. Ze względu na skalę inwestycji, jej realizacja możliwa jest jedynie po częściowym skreśleniu Parku z rejestru zabytków przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 13 ust. 1,2,5 i 6 u.o.z. W tym zakresie, zdaniem opiniującego, inwestycja nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia ochrony zabytków.

Po przenalizowaniu wniosku o wydanie decyzji ZRID pod względem kompletności oraz po przeprowadzeniu stosowanego postępowania Prezydent W. - jako organ administracji - w dniu 3 września 2020 r. wydał decyzję nr 3656/2020 zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającą podziały nieruchomości oraz projekt budowlany planowanego przedsięwzięcia, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W pkt 5 decyzji rozstrzygnięcia decyzji zawarte zostały warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej ze względu na lokalizację inwestycji w obrębie zabytków wpisanych do rejestru zabytków, stref ochrony konserwatorskich wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz "przy granicy strefy buforowej otaczającej H. wpisaną na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO w 2006 r." W związku z powyższym na inwestora nałożono obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych na terenach zabytków archeologicznych, zgodnie z art. 31, art. 36 ust.1 pkt 5 u.o.z. oraz zgodnie z zakresem i w sposób wskazany w programie prowadzenia badań archeologicznych opracowanym przez K. S. Określając zakres i rodzaj niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych organ wskazał na konieczność przeprowadzenia przed inwestycją badań powierzchniowych w celu prawidłowej weryfikacji stanowisk oraz wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych na wytypowanych stanowiskach i wyprzedzających badań archeologiczno-antropologicznych na obszarze dawnych cmentarzy. Wskazał także na konieczność wypełnienia warunków zawartych w pkt II A 38 decyzji Prezydenta W. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 31 lipca 2013 r. oraz na konieczność uzyskania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków (art. 83 i 83a ustawy o ochronie przyrody).

W uzasadnieniu organ przedstawił analizę wniosku stwierdzając, że jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem dokumenty. W związku z podniesionymi w toku postępowania zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania – w tym także przez Ł. Z. - organ przeprowadził obszerną analizę złączonych do wniosku dokumentów, w szczególności odnosząc się do opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zawartych w niej warunków. Zdaniem organu I instancji wpis Parku S. do rejestru zabytków nr [...] obejmuje obszar większy niż historyczne założenie parkowe – Park S. a na terenie objętym planowaną inwestycją park w ścisłym tego słowa znaczeniu nie został urządzony. W tej kwestii organ odwołał się do publikacji pt. Leksykon zieleni W. pod red. I. B. i E S. (W. 2003) oraz do ustaleń decyzji środowiskowej. Podkreślając, że opinia konserwatora nie ma dla organu orzekającego charakteru wiążącego, Prezydent uznał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy część obszaru wpisana do rejestru zabytków jako obszar Parku S., jest rzeczywiście obszarem cennym historycznie. Organ zauważył, że w opinii DWKZ nie wskazano konkretnych wartości, obiektów, roślin czy elementów znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków a jednocześnie położonych na trasie przedsięwzięcia, które należałoby szczególnie chronić. Opiniujący nie wskazał żadnych cennych okazów drzew, czy krzewów, które w jego ocenie należałoby pozostawić (w oparciu o przedłożoną do wniosku o opinię inwentaryzacji zieleni wraz z projektem wycinki i zabezpieczenia drzew). DWKZ zaopiniował pozytywnie całą inwestycję – a zatem także część biegnącą przez obszar S. i B. także objęty wpisem do rejestru – z wyłączeniem części inwestycji w granicach Parku S., co zdaniem organu orzekającego oznacza, że tej części inwestycji Konserwator nie zaopiniował, a to traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że wpis do rejestru zabytków jest przeszkodą do realizacji inwestycji a po usunięciu tego wpisu, realizacja inwestycji stanie się możliwa. Odnosząc się do kwestii, czy sporny obszar objęty planowaną inwestycją jest obszarem cennym historycznie, organ ustalił, że teren ten - w zakresie w jakim został wpisany do rejestru zabytków jako Park S. – nie został w sposób szczególny zagospodarowany – w szczególności nie urządzono na nim parku. Na planowanej trasie znajdują się: parking terenowy i boisko sportowe przy ul. [...], ogródki działkowe przy ul. [...], gospodarstwo ogrodnicze przy ul. [...] i teren otuliny Parku przy ul. [...]. Organ ustalił także, że w obowiązującym planie miejscowym który przed uchwaleniem podlegał uzgodnieniu ze służbami konserwatorskim, nie zostało przewidziane na tym terenie założenie parkowe. Organ zwrócił również uwagę, że już na etapie postępowania środowiskowego zostały zbadane zagadnienia bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji między innymi na zabytki, w związku z tym, w decyzji środowiskowej z dnia 31 lipca 2003 r. wyszczególniono warunki konieczne do wypełnienia w odniesieniu do obiektów i budowli zabytkowych. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że realizacja przedsięwzięcia w kształcie i zakresie przedstawionym przez inwestora jest możliwa bez uszczerbku dla zabytków i dóbr ochrony kultury.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Prezydenta W. wniósł Ł. Z. (dalej: "skarżący") który zarzucił organowi I instancji naruszenie:

1. art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f, ust. 2 i 3 specustawy drogowej oraz art. 4 pkt 2 i 3, art. 89 pkt 2 i art 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wydanie ww. decyzji pomimo niezrealizowania zobowiązania nałożonego na inwestora przez DKWZ w opinii z dnia 1 lipca 2019r. polegającego na skreśleniu z rejestru zabytków części Parku S. w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji;

2. art. 11d ust 1 pkt 8f w zw. z art. 11d ust. 2 oraz ust. 3 oraz w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez wydanie ww. decyzji pomimo niezrealizowania przez Inwestora warunków uznanych przez DWKZ za konieczne w celu wydania przedmiotowej decyzji;

3. art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust. 3 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego (dalej jako: "Konwencja") poprzez wydanie ww. decyzji pomimo wskazania przez DWKZ w swej opinii, konkretnych zastrzeżeń i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania opinii Zespołu ds. światowego dziedzictwa w Narodowym Instytucie Dziedzictwa i mimo braku realizacji ww. obowiązku wydanie przedmiotowej decyzji;

4. art 11d ust 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust 1 pkt 8f specustawy drogowej w zw. z art. 31 oraz 36 ust 1 pkt 5 u.o.z. poprzez wydanie ww. decyzji, pomimo braku posiadanego zezwolenia na prowadzenie badań archeologicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami, co zostało jednoznacznie stwierdzone przez DWKZ w treści opinii str. 5, przedostatni akapit.

Wskazując na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 3 września 2020 r. i orzeczenie przez organ odwoławczy co do meritum sprawy.

W uzasadnieniu odwołania w pierwszym rzędzie podniesiono niewykonanie przez organ I instancji obowiązku przedłożenia opinii DWKZ, która powinna zawierać warunki i zastrzeżenia względem planowanego przedsięwzięcia oraz powinna zastępować wszelkie uzgodnienia, pozwolenia, opinie, bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami. Przywołując art. 11d ust. 1 pkt 8f specustawy drogowej oraz art. 106 k.p.a. autor uzasadnienia wywodził, że wydanie opinii konserwatora następuje w powiązaniu z art. 106 k.p.a. regulującym tryb współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym. Stanowi ona obligatoryjną przesłankę wydania zaskarżonej decyzji i jest całkowicie wiążąca dla organu, a obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują możliwości niezastosowania się do niej, czy też polemizowania z jej treścią przez organ orzekający.

Cytując fragmenty opinii DWKZ, odwołujący się podniósł, że Konserwator wydał negatywną opinię w zakresie w jakim planowana droga wchodzi w teren zabytku - Parku S. oraz w teren obiektu UNESCO - H. we W. Organ opiniujący wyraźnie stwierdził, że szeroki zakres wycinki drzew i krzewów na terenie Parku S. oznacza utratę części wartości zabytkowych przez eliminację zabytkowego drzewostanu i całkowitą zmianę układu funkcjonalno - przestrzennego i zagospodarowania w tym fragmencie terenu. O tym, że opinia jest negatywna, zdaniem odwołującego się, świadczy także samo jej petitum, w którym organ wyraźnie podkreślił brak zgody na realizację drogi na terenie zabytkowego Parku S., pisząc jasno i wyraźnie: "(...) z wyłączeniem części inwestycji w granicach parku S. wpisanego do rejestru zabytków".

Odwołujący się podkreślił, że organ I instancji nie zastosował się także do części opinii w której Konserwator nałożył na Prezydenta warunki konieczne do uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji ZRID. Inwestor nie zastosował się do wskazanych przez Konserwatora warunków całkowicie lekceważąc jego opinię. Tymczasem, zdaniem strony, niezrealizowanie tych warunków narusza specustawę drogową. Inwestor nie uzyskał wymaganej zgody na realizację odcinka drogi biegnącego przez teren zabytkowego Parku S. o czym świadczy negatywna w tym zakresie opinia DWKZ. Inwestor nie przedłożył także właściwie wykonanego planu badań archeologicznych oraz nie uzyskał zatwierdzenia tego planu przez wojewódzki organ konserwatorski, do czego zobowiązany był przepisami prawa. W opinii wyraźnie stwierdzono, że "...przedłożony program badań archeologicznych obciążony jest licznymi błędami i nie może być podstawą do wydania pozwolenia (...)", wskazano także na brak w dokumentacji ksiąg wieczystych działek objętych wnioskiem oraz dokumentów poświadczających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Co więcej, podkreślono, że na załączniku graficznym nie zaznaczono precyzyjnie zabytków archeologicznych ani terenu planowanych badań, co może zniszczeniem obiektów archeologicznych. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie sprostał warunkom nałożonym w pkt 4 opinii Konserwatora i wydał decyzję ZRID, mimo nie uzyskania przez inwestora pozwolenia DWKZ dotyczącego prowadzenia badań archeologicznych w formie odrębnej decyzji. Z powyższych względów decyzję ZRID wydano z naruszeniem prawa a nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności może prowadzić do tragicznych i nieodwracalnych skutków w obszarze zabytkowego Parku S. Argumentując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, odwołujący przywołał dane dotyczące wycinki drzew i krzewów, które zostały wymienione gatunkowo enumeratywnie.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Prezydenta W., w tym zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji, jak również rozpoznał zarzuty podniesione przez Ł. Z.

Rozstrzygając sprawę organ przedstawił najpierw regulacje prawne zawarte w specustawie drogowej stanowiące podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Po omówieniu jakie wymagania powinien spełnić wniosek inwestora aby skutecznie wszcząć postępowanie, przedstawieniu trybu i zasad postępowania organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej sprawdzeniu podlega: 1/zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 3/ wykonanie obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on wszystkie elementy wskazane w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej tj.: mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości; zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; wymagane opinie: Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 czerwca 2019 r. o zgodności wnioskowanego zadania inwestycyjnego z celami zasadami i kierunkami polityki przestrzennej Województwa Dolnośląskiego ustalonymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Dolnośląskiego Perspektywa 2020 przyjętym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]), opinię Prezydenta W. z dnia 17 lipca 2019 r., opinię Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 1 lipca 2019 r., opinię Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 28 czerwca 2019 r., opinię Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia 11 czerwca 2019 r.). Co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej organ uznał, że inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek ich uzyskania. Wojewoda stwierdził także, że do wniosku załączone zostały wymagane przepisami decyzje. Wskazał najpierw na decyzję z dnia 31 lipca 2013 r. (znak: WSR.E.6220.22.2012.MD.DW) w której Prezydent W. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego zamierzenia. Decyzja ta została pozytywnie zweryfikowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., które po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego utrzymało ją w mocy decyzją z dnia 26 lutego 2014 r. (znak: SKO 4136/38/13/14). Prawidłowość rozstrzygnięcia odwoławczego potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 343/14) oddalającym skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Z kolei wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 221/15), Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. Według organu odwoławczego lokalizacja oraz parametry projektowanego zamierzenia wskazują, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 31 stycznia 2020 r. dotyczy inwestycji, dla której wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia 31 lipca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto w uzupełnieniu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor przedłożył postanowienie z dnia 24 lutego 2020 r. (znak: WSR- E.6220.22.2012.MD.DW), którym Prezydent W., stwierdził, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Prezydenta W. z dnia 31 lipca 2013 r., o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe postanowienie Prezydenta W. zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (postanowienie ) z dnia 29 lipca 2020 r., znak: SKO 4136/12/20).

Inwestor dołączył również do wniosku ostateczne pozwolenia wodnoprawne (decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: znak: WR.ZUZ.5.421.272.2019.ZC/JK, z dnia 5 listopada 2019 r., znak: WR.ZUZ.5.421.459.2019.ZC, z dnia 22 listopada 2019 r. i znak: WR.ZUZ.5.421.725.2019.PP, z dnia 27 stycznia 2020 r.) oraz decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 czerwca 2019 r. (znak: WR.RPP.423.49.2019.KW) zwalniającą z zakazów wykonywania na wałach przeciwpowodziowych obiektów lub urządzeń niezwiązanych z nimi funkcjonalnie, prowadzenia robót lub czynności ingerujących w konstrukcję wałów przeciwpowodziowych oraz wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału; decyzję Prezydenta W. z dnia 12 września 2019 r. (znak WSR- G.6541.44.2019.MR.AW) o zatwierdzeniu dokumentacji geologiczno - inżynierskiej dla inwestycji liniowych; decyzję Prezydenta W. z dnia 12 września 2019 r. (znak: WSR- G.6531.7.2019.MR.AW) o zatwierdzeniu dokumentacji hydrogeologicznej dla przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne; pismem Prezydenta W. z dnia 29 maja 2019r. (znak: WSR.E.6220.22.2012.MD.DW) o przyjęciu bez uwag Projektu monitoringu dla gleby, wód powierzchniowych i podziemnych.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera potrzebne opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz dokumenty wymagane przepisami szczególnymi.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, inwestor dołączył do wniosku także projekt budowlany wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projektanci legitymują się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Wojewody przedmiotowe zamierzenie budowlane spełnia również warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), dalej jako r.w.t., z uwzględnieniem zgody na odstępstwo od przepisów § 9 ust. 1 pkt 4 i 5, § 43 ust. 1 pkt 2, § 43 ust. 3, § 43 ust. 1 pkt 2 w związku z § 46 ust. 2, § 43 ust. 3 w związku z § 46 ust. 2, § 50 ust. 1 pkt 1, § 53 ust 11 3, § 55 ust. 2, § 60 ust. 2, § 66 ust 3 pkt 3, § 69 ust. 1, § 69 ust. 2 pkt 1, § 71 pkt 2, § 78 ust 2 pkt 1 lit. a, c, § 79 pkt 5, § 85 pkt 1, § 87 ust. 1 pkt 2, § 87 ust 2 pkt 2, § 87 ust 4 pkt 2, § 113 ust 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1, § 119 ust. 1 pkt 3, § 119 ust 5, § 125 ust 1, § 127 ust 4, § 130 ust 3 pkt 3, 4 i 5, § 140 ust. 8, pkt 4.2 załącznika nr 1 w związku z § 54 ust. 1, ust. 2 oraz załącznika nr 2 w związku z § 170 ust. 1 oraz § 67 ust. 1 pkt 2, § 68 ust, 1 pkt 2 r.w.t., uzyskanej postanowieniem Prezydenta W. Nr 1437/2020 z dnia 22 maja 2020 r., zmienionym następnie postanowieniem Nr 2529/2020 z dnia 27 sierpnia 2020 r. Upoważnienia do wyrażenia zgody na powyższe odstępstwa udzielił Prezydentowi W. Minister Infrastruktury pismem z dnia 20 lutego 2020 r., na podstawie art. 9 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do kwestii postępowania w sprawie wydania wnioskowanej decyzji Wojewoda stwierdził, że obowiązki informacyjne względem stron zostały dochowane, tym samym zapewniony im został czynny udział w postępowaniu. Ponadto, decyzja czyni zadość wymaganiom określonym w przepisach specustawy drogowej. Konieczność rozstrzygnięcia reformatoryjnego organ odwoławczy uzasadnił koniecznością dokonania zmian w rozstrzygnięciu o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdyż organ I instancji w tabeli na stronie 21, dwukrotnie wymienił działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...], obręb S., AM-[...], podczas gdy - jak wynika z wykazu zmian gruntowych oraz projektu podziału - jedna z tych działek po podziale otrzymała nr [...]. Wiązało się to z konieczności dokonania zmian w odpowiedniej jednostce redakcyjnej decyzji Prezydenta W. (załączniki do decyzji pozostają bez zmian).

Zdaniem Wojewody kwestionowana decyzja po jej zreformowaniu czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej - zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. W jej rozstrzygnięciu określone zostały wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określono linię rozgraniczającą teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa jak też wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W zaskarżonej decyzji Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany oraz projekt podziału nieruchomości. Wskazano w niej nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Organ pierwszej instancji ustalił także ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, dla realizacji obowiązków, o jakich mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. b, c, e-h i zezwolił na wykonanie obowiązków tam wymienionych. Zaskarżona decyzja Prezydenta W. określa również termin wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Wojewoda nie uwzględnił argumentów odwołania dotyczących wiążącego charakteru opinii z dnia 1 lipca 2019 r. Podkreślił, że przywołane w odwołaniu orzecznictwo nie jest adekwatne względem niniejszego postępowania. Uchwała składu 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt OPK 26/00) dotyczyła uzgodnienia, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast mający obecnie zastosowanie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej wymaga, aby w odniesieniu do dóbr w nim opisanych wniosek posiadał opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, która nie ma wiążącego charakteru zarówno dla inwestora jak i dla organu orzekającego, o czym świadczy art. 11d ust. 2 specustawy drogowej przewidujący, że jej niewydanie w terminie 30 dni traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Na potwierdzenie powyższych wywodów, Wojewoda przywołał orzecznictwo NSA, traktujące o braku wiążącego charakteru opinii innego organu, chyba że przepis prawa wyraźnie nadaje mu taką moc, w konsekwencji czego, nie ma przeszkód dla podjęcia decyzji wbrew takiej opinii. Podkreślił także, że opinia DWKZ nie została wydana w trybie art. 106 k.p.a., gdyż stanowi pismo kierowane do Prezydenta jako inwestora a nie organu, oraz wydana została przed wszczęciem postępowania, a nie w jego trakcie. Mając na względzie niewiążący charakter opinii, organ odwoławczy przyjął, że podlega ona swobodnej ocenie organu wydającego decyzję. Treść skarżonego w sprawie rozstrzygnięcia dowodzi, że Prezydent takiej swobodnej oceny opinii dokonał, przy czym szczegółowo i wnikliwie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego negatywna opinia i wskazane w niej warunki nie mogą być uwzględnione. Organ odwoławczy nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania uprzednio zreferowanego stanowiska organu pierwszej instancji. Uzupełniając stanowisko organu I instancji, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego organ orzekający w sprawie nie może uwzględnić zaleceń opinii, które nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Za takie, zdaniem Wojewody, należy uznać wskazane w opinii DKWZ z dnia 1 lipca 2019 r. wymagania dotyczące uzyskania przez inwestora, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, opinii Zespołu ds. światowego dziedzictwa w Narodowym Instytucie Dziedzictwa, decyzji zezwalającej na przeprowadzenie podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków oraz stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. w zakresie planowanych wycinek i nasadzeń drzew oraz krzewów - z wyłączeniem Parku S.

Organ zaznaczył także, że władcze uprawniania konserwatora zabytków określone w art. 36 ust. 1 u.o.z. zastąpione zostały jego wypowiedzią w formie opinii. Uzyskana w toku postępowania administracyjnego opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków zastępuje konieczność uzyskania wszystkich pozwoleń, o których mowa w tym przepisie. W konsekwencji niedopuszczalne jest prowadzenie odrębnego postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. W ocenie organu odwoławczego zawarte w opinii z 1 lipca 2019 r. warunki DKWZ w zakresie obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków nie może być uznane za źródło obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. W zakresie warunku wskazującego na konieczność uzyskania odrębnego pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych Wojewoda wskazał na wewnętrzną sprzeczność opinii w tym zakresie. Punkt 4 stanowi bowiem o nałożeniu na inwestora obowiązku prowadzenia badań archeologicznych na podstawie decyzji administracyjnej. W świetle tak sformułowanego zastrzeżenia, na inwestora należy nałożyć obowiązek prowadzenia badań archeologicznych w treści rozstrzygnięcia, co też organ pierwszej instancji uczynił w punkcie 5 pt. "Warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej" (str. 16 decyzji). Z tak określonego warunku, nie wynika zatem obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Jednocześnie w uzasadnieniu organ konserwatorski wskazał, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać przed pozwoleniem na budowę, zgodnie z art. 31 i 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem organu opiniującego, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych jest decyzją o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, gdyż żaden przepis nie stanowi o konieczności posiadania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, by móc się ubiegać o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w szczególności przepisów takich nie zawiera u.o.z. Jedynie z art. 39 Prawa budowlanego wynika wymóg uprzedniości uzyskania pozwolenia konserwatora przez pozwoleniem na budowę ale dotyczy to pozwolenia o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 a nie pozwolenia na roboty archeologiczne. Organ zarzucił również, że w opinii konserwatora nie wyjaśniono jakimi konkretnie brakami obarczona jest przedłożona przez inwestora dokumentacja zawierająca program badan archeologicznych (opinia w tym zakresie jest bardzo ogólnikowa) oraz co stało na przeszkodzie zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości wpisanych do zabytków. Również przed wydaniem opinii organ ochrony zabytków nie wzywał inwestora do jakichkolwiek uzupełnień, korekt złożonego wniosku, czy składania wyjaśnień.

Wojewoda zgodził się także ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że stwierdzenie w opinii Konserwatora o tym, że szeroki zasięg wycinki drzew i krzewów, jakiego wymaga realizacja inwestycji oznacza utratę części wartości zabytkowych tego terenu uzasadniającą skreślenie go z rejestru zabytków, nie zostało poparte jakąkolwiek analizą (np. wskazującą szczególnie cenne okazy drzew czy krzewów które należałoby pozostawić) mimo, że inwestor dołączył do wniosku o wydanie opinii inwentaryzację zieleni wraz z projektem wycinki i zabezpieczenia drzew. Zdaniem Wojewody, organ opiniujący jako wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków powinien takiej analizy dokonać. Wobec jej braku w opinii, nie można organowi pierwszej instancji czynić zarzutu, że w oparciu o materiały zgromadzone w sprawie odniósł się do wpływu danego przedsięwzięcia na ww. obszar zabytkowy i stwierdził, że realizacja inwestycji nie spowoduje uszczerbku dla wartości zabytkowych. Dodatkowo Wojewoda przytoczył ustalenia zawarte w decyzji SKO we W. w sprawie środowiskowych uwarunkowań według których inwestycja nie przebiega przez część historycznego założenia Parku S.

Odnosząc się do wynikającego z opinii konserwatorskiej warunku wskazującego na konieczność uzyskania opinii Zespołu ds. światowego dziedzictwa w Narodowym Instytucie Dziedzictwa, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą określenia ww. warunku nie są przepisy powszechnie obowiązujące. Konserwator powołał się na pismo Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 8 maja 2015 r. Korespondencja urzędowa Generalnego Konserwatora Zabytków ma charakter wewnętrzny co oznacza, że zakres jej obowiązywania jest ograniczony do podmiotów podległych organowi wydającemu ten akt. Akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której dany akt obowiązuje. Tego rodzaju akty nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP) nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji adresowanej wobec podmiotów obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że przerzucenie na inwestora obowiązków wynikających z korespondencji wewnętrznej organów ochrony zabytków należy uznać za niedopuszczalne.

Co do obowiązku wystąpienia do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w zakresie planowanych wycinek i nasadzeń drzew oraz krzewów (z wyłączeniem Parku S.) organ II instancji wskazał, że usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wymaga wydania zgody w formie decyzji administracyjnej, a nie "stanowiska", jak wskazuje DWKZ. Co istotne, nie jest to decyzja w rozumieniu art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, która powinna być dołączona do wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji, że pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu projektowanej inwestycji, następuje po uzyskaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższe zostało również wywiedzione z analogii do art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, gdyż uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew nie może być wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, co zdaniem Wojewody, potwierdza przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zawarty w opinii z dnia 1 lipca 2019r. warunek uzyskania stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. w zakresie planowanych wycinek i nasadzeń drzew i krzewów nie ma umocowania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

W dalszej części rozważań organ II instancji przedstawił swoje stanowisko co do wniosku Dyrektora Regionalnego Wód Polskich we W., o "zmianę" decyzji Prezydenta. Wojewoda uznał, że pomimo nieaktualnych danych dotyczących władającego (Wody Polskie przejęły z 1 stycznia 2018 r. kompetencje w tym zakresie) decyzja zawiera niezbędne dane co do oznaczenia nieruchomości, co pozwala w sposób niebudzący wątpliwości na zidentyfikowanie nieruchomości objętych inwestycją. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 20a specustawy drogowej tereny wskazane przez Dyrektora Regionalnego Wód Polskich zostały nieodpłatnie zajęte na czas inwestycji. Wskazał też, że z przepisu art. 218 ust. 3 Prawa wodnego nie wynika norma, według której, właścicielem gruntów zabudowanych urządzeniami wodnymi znajdujących się poza linią brzegu może być wyłącznie Skarb Państwa. Grunty te, o ile stanowią własność Skarbu Państwa wobec których uprawnienia właścicielskie wykonują podmioty o których mowa w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego (a więc m.in. Wody Polskie) są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem organu, dopuszczalne było również wskazanie nieruchomości zabudowanych wałami przeciwpowodziowymi zlokalizowanych poza linią brzegową do przejścia na własność Gminy W., wykonującej zadania powiatu, jako przeznaczonych pod budowę drogi powiatowej (drogi publicznej).

Odwoławczej organ przestawił także ocenę zasadności przyznania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności wskazując, że wystarczającą przesłanką były wskazane względy społeczne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Ł. Z. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: 1/ art. 140 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wniosków i zarzutów podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności poprzez całkowity brak rzetelnej oceny dowodu z dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy w postaci opinii DWKZ z dnia 1 lipca 2019 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania części przedmiotowej inwestycji prowadzonej w granicach i na terenie zabytkowego Parku S., a w szczególności, dokonania przez organ II instancji błędnej oceny zawartej w ww. opinii o braku zgody tego organu na przeprowadzenie jakichkolwiek badań archeologicznych na całym odcinku planowanej inwestycji; 2/ art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 d ust 1 pkt 8f, ust. 2 i 3 specustawy drogowej oraz art. 4 pkt 2 i 3, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z poprzez utrzymanie w mocy części decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 3 września 2020 r., mimo rażącego naruszenia prawa polegającego na pominięciu niezrealizowania przez inwestora - przed uzyskaniem tejże decyzji - wynikającego z opinii DWKZ z dnia 1 lipca 2019 r. warunku uprzedniego uzyskania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreśleniu z rejestru zabytków części lub całości zabytku - Parku S. we W.; 3/ art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f, ust. 2 i 3 specustawy drogowej poprzez przeprowadzenie weryfikacji złożonej w sprawie opinii DWKZ z dnia 1 lipca 2019 r. z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w tym z "naruszeniem zasad logiki, swobodnej oceny dowodów, oficjalności i prawdy materialnej, poprzez dokonanie weryfikacji przedmiotowej opinii w sposób całkowicie dowolny, oderwany od rzeczywistości, sprzeczny z doświadczeniem życiowym oraz pozbawiony jakiejkolwiek racjonalności" a w konsekwencji całkowite pominięcie faktu, że DWKZ w sposób jednoznaczny opiniuje negatywnie część inwestycji prowadzonej w granicach i na terenie zabytkowego Parku S., w tym w szczególności, pod względem negatywnego wpływu na krajobraz kulturowy oraz zabytki archeologiczne; 4/ art. 11 d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f specustawy drogowej w zw. z art. 31 oraz 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy przedmiotowej decyzji, pomimo "wydania przez DWKZ w opinii z dnia 1 lipca 2019 r. decyzji odmownej w zakresie możliwości przeprowadzenia badań archeologicznych na całym odcinku przedmiotowej inwestycji z uwagi na przedłożenie przez inwestora DWKZ niekompletnej dokumentacji - programu badań archeologicznych, w szczególności w części ww. inwestycji prowadzonej w granicach i na terenie zabytkowego Parku S., ze względu na odmowę DWKZ uzgodnienia przedłożonego przez inwestora programu badań na odcinku planowanej drogi w terenie zabytkowego Parku S. ze względu na negatywny wpływ ww. inwestycji na krajobraz kulturowy oraz zabytki archeologiczne znajdujące się w tym terenie"; 5/ art. 11 d ust 1 pkt 8f w zw. z art. 11d ust. 2 oraz ust 3 w zw. z art. 11 e oraz w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, poprzez pominięcie faktu niewykonania przez inwestora warunków uznanych przez DWKZ za konieczne w celu wydania przedmiotowej decyzji, tj. obowiązku zawarcia informacji zawartych w opinii DWKZ na temat zakresu ochrony konserwatorskiej oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków; 6/ art. 11 d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. lid ust. 1 pkt 8f specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust. 3 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wskazania w opinii Konserwatora konkretnych zastrzeżeń dotyczących braku wystąpienia przez inwestora, jeszcze przed uzyskaniem decyzji ZRID, do Komitetu ds. światowego dziedzictwa przy Narodowym Instytucie Dziedzictwa z wnioskiem o zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony obiektu H. we W. wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, a w konsekwencji wydanie przez organ I instancji przedmiotowej decyzji, mimo niezrealizowania obowiązku nałożonego przez DWKZ.

Wskazując na powyższe zarzuty Ł. Z. wniósł o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji; 2/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania w terminie 30 dni nowej decyzji administracyjnej z jednoczesnym wskazaniem rozstrzygnięcia w postaci uchylenia organu pierwszej instancji z dnia 3 września 2020r. i wydania orzeczenia przez organ odwoławczy co do meritum sprawy; 3/ zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął w obszerny sposób argumentację zarzutów skargi. Wywodził, między innymi, że opinie (w tym także konserwatora zabytków) które inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku o wydanie decyzji ZRID, wydawane są w powiązaniu z art. 106 k.p.a. Zdaniem strony wskazuje na to fakt, że przepisy normujące obowiązek złożenia opinii znajdują się w rozdziale 2a specustawy drogowej, pn. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Oznacza to, że postępowanie o wydanie decyzji ZRID rozpoczyna się w momencie gdy inwestor-wnioskodawca wykonuje czynności wskazane w specustawie, składając m.in. wnioski o wydanie takich opinii do tychże organów, jeszcze przed złożeniem przez inwestora wniosku do organu wydającego decyzję ZRID. Organ wydający opinię w postępowaniu ZRID, ma więc pozycję organu współdziałającego - bierze udział w procesie decyzyjnym przez wyrażenie swojego stanowiska (opinii zawierającej w sobie wszystkie pozwolenia, uzgodnienia wg swojej kompetencji) w formie aktu administracyjnego, która stanowi jedną z czynności procesowych postępowania głównego. Zdaniem skarżącego nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby opinia wydawana przez DWKZ nie była efektem współdziałania organów administracji. Strona wywodziła, że nie mogło dojść do wszczęcia postępowania głównego (o wydanie decyzji ZRID) bez wszczęcia postępowania wpadkowego przez DWKZ i wydaniem przez niego przedmiotowej opinii. Jednocześnie, skoro przedmiotowa opinia, stanowi obligatoryjny element wniosku, to jest dla organu orzekającego w sprawie głównej całkowicie wiążąca a przepisy specustawy drogowej nie przewidują możliwości niezastosowania się do niej. Skoro omawiane opinie zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami, to tym samym, nie może być mowy o kwestionowaniu jej przez organ I jak i II instancji. Okoliczności tej nie uwzględnił organ odwoławczy aprobując stanowisko Prezydenta prowadzącego nieuprawnioną polemikę z opinią DWKZ, pomimo, że organy te nie mają w tym zakresie żadnych kompetencji. W kwestii dóbr chronionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organy orzekające powinny całkowicie oprzeć się na opinii Konserwatora i zawrzeć określone przez niego warunki w decyzji ZRID.

Skarżący wyraził także pogląd, że skoro opinia konserwatora zastępuje pozwolenia wskazane w art. 36 ust. 1 u.o.z. to organ konserwatorski powinien otrzymać od inwestora kompletną dokumentację do zaopiniowania. Niedostarczenie takiej dokumentacji skutkować powinno opinią negatywną. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do wydania opinii pozytywnej, gdyż brak było: decyzji o wykreśleniu z rejestru zabytków części lub całości Parku S. w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji; decyzji DKWZ zezwalającej na przeprowadzenie podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków; wystąpienia do Zespołu ds. światowego dziedzictwa w Narodowym Instytucie Dziedzictwa o wydanie opinii dotyczącej przedmiotowej inwestycji w granicach strefy buforowej H. wpisanej wraz z tą strefą na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Zdaniem skarżącego, to nie po stronie DWKZ leżał obowiązek uzyskania ww. decyzji i stanowisk, ze względu na termin w jakim jest on zobowiązany do wyrażenia opinii.

Autor skargi nie zgodził się z oceną Wojewody, że ze względu na wprowadzenie w specustawie uproszczonych procedur władcze uprawnienia organu opiniującego zostały wyłączone. Stoi to w sprzeczności chociażby z obowiązkami nakładanymi na Inwestora w art. 11d ww. ustawy. w tym m.in, obowiązku pozyskania wszelkich wymaganych odrębnymi przepisami prawa decyzji administracyjnych.

Skarżący podkreślił także, że inwestor nie otrzymał zgody Konserwatora na realizację 600 metrowego odcinka drogi biegnącej przez teren zabytkowego Parku S., co wprost wynika z treści opinii, a o nie zostało uwzględnione przez orzekające w sprawie organy. Jego zdaniem, Konserwator ściśle uzasadnił swoje stanowisko i kwestionowane go przez organy jest nieuprawnione. W dalszych wywodach skarżący wykazał, że Prezydent nie spełnił warunku z opinii w zakresie uzyskania Opinii Zespołu ds. Światowego Dziedzictwa przy Narodowym Instytucie Dziedzictwa, w związku z lokalizacją części terenu objętego wnioskiem w strefie buforowej wokół H. wpisanej wraz z tą strefą na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Twierdzenie Wojewody, że wymóg ten nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie uwzględnia art. 6 ust. 3 Konwencji z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, który należy traktować jako przepis prawa powszechnie obowiązującego, a zgodnie to z którym, Polska zobowiązała się nie podejmować żadnych świadomych działań mogących wyrządzić bezpośrednio lub pośrednio szkodę dziedzictwu kulturalnemu i naturalnemu.

Skarżący zarzucił także, że organowi odwoławczemu umknął fakt, że inwestor nie przedłożył właściwie wykonanego planu badań archeologicznych oraz nie uzyskał zatwierdzenia tego planu przez wojewódzki organ konserwatorski, do czego jest zobowiązany przepisami prawa, tym bardziej, że konserwator zakwestionował w opinii przedłożony program badań archeologicznych jako obciążony licznymi błędami. Przedłożona organowi opiniującemu dokumentacja nie była więc kompletna. Stwierdzenie to potwierdza fakt, że nie podano również numerów ksiąg wieczystych działek objętych wnioskiem oraz dokumenty poświadczające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Ponadto na załączniku graficznym nie oznaczono precyzyjnie zabytków archeologicznych ani terenu planowanych badań. W związku z powyższym – zdaniem skarżącego – DWKZ odmówił inwestorowi pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na terenie całej inwestycji a szczególności wykluczył możliwość uzyskania takiego pozwolenia w terenie zabytkowego Parku S.. Tym samym w postępowaniu o wydanie decyzji ZRID należało uwzględnić negatywną decyzję DWKZ w zakresie możliwości przeprowadzenia badań archeologicznych w zw. z treścią przepisów art. 31 oraz art. 36 ust 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem skarżącego Wojewoda Dolnośląski jako organ II instancji nie wywiązał się z ww. obowiązku zweryfikowania w sposób prawidłowy, czy przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny oraz, nie dokonał on oceny czy koncepcja inwestycji ujęta we wniosku mieści się w granicach prawa. Tymczasem w świetle opinii DWKZ przedłożona do tego organu dokumentacja nie była kompletna, co spowodowało nałożenie na organ wydający decyzję szereg obowiązków i wydanie przez DWKZ odmownej decyzji w zakresie przeprowadzenia jakichkolwiek prac związanych z badaniami archeologicznymi na całym obszarze planowanej inwestycji. Zlekceważenie przez organy treści opinii DWKZ, zdaniem skarżącego, doprowadziło do sytuacji, w której organy nie dokonały oceny koncepcji inwestycji zawartej we wniosku. Sam fakt wydania negatywnej opinii co do części inwestycji wchodzącej w granice zabytkowego Parku S. narzucał wręcz podjęcie przez organy administracji publicznej działań zmierzających do weryfikacji przedłożonej im koncepcji. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza bowiem konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia 27 czerwca 2021 r. Ł. Z. zmodyfikował zarzut skargi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej I instancji ze względu na rażące naruszenie art. 36 u.o.z. w związku z nieuzyskaniem przez inwestora, przed zatwierdzeniem podziału działek położonych w granicach zabytkowego Parku S., czy osiedla S. i B., decyzji DWKZ o pozwoleniu na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Na potwierdzenie powyższego zarzutu skarżący przedłożył potwierdzające je stanowisko Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu.

W toku postępowania sądowego udział zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej dla W. S.

Inwestor jako uczestnik postępowania, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do wniosku o uchylenie decyzji organu I instancji przedłożono kopię dziennika budowy obejmującego wpis o rozpoczęciu robót z dniem 18 września 2020r., co oznacza, że upłynął już 14 dniowy termin o którym stanowi art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Tym samym nie jest możliwe uchylenie decyzji ZRID nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Jednocześnie wskazano, że stosowanie 14 dniowego a nie 60 dniowego terminu, który statuuje art. 31 ust. 2 specustawy drogowej) wynika z faktu, że 14 dniowy termin upłynął przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych ustaw, tj. przed 13 maja 2021 r.

W uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił obszerną argumentację wniosku o oddalenie skargi odnosząc się jednocześnie do poszczególnych zarzutów skargi. Pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniem o negatywnej opinii dla całej inwestycji. Wykazywał także, że warunek z pkt 4 opinii, dotyczący nałożenia na inwestora obowiązku prowadzenia badań archeologicznych na podstawie odrębnej decyzji DWKZ nie mógł wiązać organów orzekających, gdyż jest on sprzeczny z prawem. Wskazał także na niezasadność zarzutu co do niekompletności dokumentacji dotyczącej badań archeologicznych podnosząc, że inwestor dołączył do wniosku wszystkie wymagane prawem dokumenty. Konserwator nie sprecyzował natomiast jakie konkretnie błędy zawierał program badań archeologicznych. Jeżeli zatem program ten został załączony do wniosku a organ opiniujący stwierdził, że miał on bliżej nieokreślone błędy, to stanowisko takie nie rodziło żadnych skutków. W kwestii braku numerów ksiąg wieczystych pełnomocnik zauważył, że dane te związane są z pozwoleniem na podział zabytku nieruchomego a występując o opinię do Konserwatora inwestor dołączył wstępny projekt podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków w którym podane zostały numery ksiąg wieczystych działek objętych wnioskiem podlegających podziałowi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących negatywnego zaopiniowania przez DWKZ części inwestycji w granicach Parku S. i niezrealizowania przez inwestora warunku wykreślenia z rejestru zabytków części Parku S. przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ZRID, pełnomocnik uczestnika podniósł, że z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz prowadzenia na obszarze wpisanym do rejestru robót budowlanych, jak również nakaz uprzedniego wykreślenia takiego obszaru z rejestru zabytków. Jedynie przepis art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, uzależnia wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru od uzyskania decyzji o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Na obszarze Parku S. w ramach inwestycji nie ma żadnych obiektów budowlanych które byłyby indywidualnie wpisane do rejestru zabytków. Nadto z art. 13 u.o.z nie wynika, aby dotyczył on etapu uzyskiwania decyzji ZRID. Wbrew twierdzeniom organu opiniującego nie dojdzie także do wycinki drzew i krzewów powodującej utratę części wartości zabytkowych przez eliminację zabytkowego drzewostanu, gdyż na terenie na którym planowana jest inwestycja nie ma żadnego zabytkowego drzewostanu (znajduje się tam gospodarstwo ogrodnicze) a obszar ten z przyrodniczego punktu widzenia nie jest założeniem parkowym. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który opiniowany był przez DWKZ na etapie jego uchwalania. Plan ten przewidywał w rejonie Parku S. korytarz dla planowanej drogi. Nadto, dla wycinki drzew na tym terenie inwestor uzyskał ostateczne decyzje administracyjne konserwatora zabytków wydane na podstawie art. 83 a ust. 1 i nast. ustawy o ochronie przyrody.

W kwestii braku wystąpienia przez inwestora o opinię do Zespołu do spraw światowego dziedzictwa w NIDZ pełnomocnik uczestnika podniósł, że z żadnego przepisu prawa nie wynika taki wymóg, a zalecenia zawarte w piśmie Generalnego Konserwatora Zabytków z 8 maja 2015 r. kierowane są do konserwatorów zabytków a nie do inwestorów. Wskazał także na bezzasadność zarzutu skargi co do konieczności uzyskania odrębnej decyzji Konserwatora na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Pełnomocnik wyraził również pogląd, że w przypadku procedury wydania decyzji ZRID, pozwolenie o którym stanowi art. 36 u.o.z. zastępuje opinia właściwego konserwatora zabytków. Zdaniem pełnomocnika nałożony w opinii DWKZ z dnia 1 lipca 2019 r. warunek uzyskania odrębnej decyzji konserwatora zezwalającej na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, jest więc sprzeczny z prawem.

Przedstawiając powyższą argumentację pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zwrócił również uwagę, że na mocy art. 31 ust. 2 specustawy drogowej zaskarżona decyzja nie może zostać uchylona a sąd administracyjny może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 28 września 2021 r. Ł. Z. podtrzymał w całości skargę wraz z jej uzupełnieniem. Skarżący powielił dotychczasowe stanowisko dotyczące charakteru opinii Podkreślił, ze zawarte w opinii DWKZ warunki realizacji przedsięwzięcia nawet gdyby nie wiązały organu, to determinują ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie i nakładają na organ orzekający w sprawie obowiązek ich uwzględnienia. W odniesieniu do zabytków organ musi oprzeć się na tej opinii jako na materiale dowodowym w sprawie i zawrzeć wskazane w tej opinii warunki w decyzji ZRID. Wskazując, że w opinii inwestor nie uzyskał zgody konserwatora na podział nieruchomości zabytkowych i w toku postepowania nie wystąpił o uzyskanie odrębnej decyzji skarżący oświadczył, że podtrzymuje wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji (jak w petitum skargi), gdyż jest to rażące naruszenie prawa. Zdaniem strony nie jest zasadne stanowisko, że nie można już uchylić zaskarżonej decyzji. Ograniczenia z art. 31 ust. 2 odnoszą się bowiem do decyzji organu I instancji której nadano rygor natychmiastowej wykonalności jednak nie dotyczą decyzji organu II instancji.

Pismem z dnia 30 września 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej dla W. S. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sprawa została przedstawiona do rozpoznania w powyższym trybie na podstawie zarządzenia z dnia 15 czerwca 2021 r. a następnie zarządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. i z dnia 30 sierpnia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842) skierowana została na posiedzenie niejawne. W myśl przywołanego przepisu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle przywołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że: "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

W świetle powyższego mając na uwadze utrzymujący stan epidemii COVID -19 (co jest okolicznością notoryjną) w którym przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy uwzględnieniu zalecenia właściwych organów sanitarno – epidemiologicznych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS – CoV – 2 , w związku z koniecznością rozpoznania sprawy (sprawa dotyczy decyzji ZRID) - Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki do rozpoznana sprawy w trybie określonym w przywołanym wyżej art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r.

Wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany. Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i miały możliwość przed wydaniem wyroku zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej skorzystał skarżący w drodze pisma z dnia 23 września 2021r. oraz Prokurator w piśmie z dnia 30 września 2021 r. Nadto skarżący oraz uczestnik postępowania zajęli stanowiska także w pismach z dnia 27 czerwca 2021 r. oraz 27 sierpnia 2021r.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Działając w granicach tak zakreślonej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez zastosowanie opisanych wyżej przepisów.

Argumentując wyrażone wyżej stanowisko, należy najpierw zaznaczyć, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przywołane już wcześniej przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą drogową").

Postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ww. ustawy jest postępowaniem szczególnym, charakteryzującym się nie tylko restrykcyjnym i przymusowym podejściem do regulowania kwestii własnościowych w zakresie pozyskiwania gruntów pod budowę inwestycji, ale również wysokim stopniem sformalizowania praw i obowiązków uczestników tego postępowania oraz organów administracji publicznej. Podstawowym założeniem, jakie legły u podstaw uchwalenia specustawy drogowej była konieczność – z uwagi na jej specyficzny charakter, jako dotyczącej inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości – połączenia dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako podstawę dla rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. W efekcie kumulacja kilku postępowań administracyjnych, skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Powyższe rozwiązanie jest wyrazem woli ustawodawcy, aby kluczowe z punktu widzenia społecznego inwestycje, niezależnie, czy mają charakter ogólnokrajowy czy lokalny, były przygotowywane i realizowane na określonych zasadach szczególnych, odrębnych od zasad ogólnych dla prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, co zapewnić ma odpowiednie tempo realizacji tych inwestycji. Rozwiązania te poddane były ocenie Trybunału Konstytucyjnego który, między innymi, w wyroku z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106) podjętym w pełnym składzie wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Również w wyroku z dnia z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62) Trybunał stwierdził, że: "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych."

Z powyższego wynika, że wprowadzone regulacje prawne polegające m.in. na uproszczeniu procedur przygotowania i prowadzenia inwestycji drogowych są zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis specustawy drogowej. W tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja taka ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.

Przepis art. 1 ust. 1 ww. ustawy wiążąco wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jak podkreśla się w doktrynie "wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje (...) jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem wydanego zezwolenia jest jednak m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. (...) Wnioskowy charakter postępowania wyznacza jednocześnie granice oceny wniosku przez organ orzekający oraz granice jego orzeczenia, które ma się odnosić do tego wszystkiego co jest przedmiotem wniosku. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanowi zatem efekt oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku. Organ orzekający mógłby dokonać stosownej modyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdyby z obowiązujących przepisów prawa wynikała taka konieczność, jako wiążąca organ orzekający niezależnie od treści wniosku (M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Legalis 2021)

Także w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia przez udzielenie zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice (tak NSA w wyrokach: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10 - wszystkie dostępne w CBOSA). Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie wymogów formalnych i kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego wniosek – przedstawiony przez niego wariant - mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (patrz także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014r. sygn. akt II OSK 1730/14 (dostępne na CBOSA). Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązane są one do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Podkreślić także należy, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. O tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16, w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się.

Powyższy pogląd ugruntowany w orzecznictwie akceptowany jest także w literaturze przedmiotu, w której wskazuje się, że osoba będąca stroną postępowania o wydanie decyzji ZRID - z racji przysługującego jej prawa majątkowego – składając odwołanie od decyzji, nie może skutecznie kwestionować ustaleń decyzji wobec innych nieruchomości o ile nie przysługuje jej do nich tytuł prawny. W konsekwencji rozpatrzenie środka zaskarżenia winno nastąpić w granicach oddziaływania inwestycji na interes prawny odwołującego się chyba, że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. (M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Legalis 2021 r).

Odnosząc powyższe wywody do rozpoznawanej sprawy zauważyć najpierw należy, że skarżący Ł. Z. (będący jednocześnie podmiotem odwołującym się) jest współwłaścicielem działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM – [...], obręb B. położonej przy ul. [...] we W., która w części o pow. [...]m2, przewidziana została w decyzji ZRID do zajęcia czasowego dla realizacji robót budowlanych polegających na przebudowie linii teletechnicznej. Ocena, czy skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przeprowadzona winna być zgodnie z art. 28 k.p.a. - który znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ze względu na wyłączenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (mocą art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej). Tym samym, o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje jego interes prawny. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego oparty jest na przysługującym mu prawie współwłasności działki nr [...] na którą oddziałuje przedmiotowa inwestycja poprzez czasowe zajęcie w celu wykonana wskazanych wyżej robót budowlanych. Posiada on zatem przymiot strony postępowania, jednak należy uwzględnić, że na skutek wniesionego przez niego środka zaskarżenia, kwestionowana decyzja ZRID może podlegać badaniu tylko w tej części, w której odnosi się ona do jego interesu prawnego - oddziałuje na ten interes (por. również NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 264/05, z dnia 29 listopada 2013 r. II OSK 1539/12, CBOSA).

Zauważyć zatem trzeba, że skarżący zarówno w toku postępowania przed organami administracji, jak też na etapie skargi, nie podnosił żadnych zarzutów wiążących się z ograniczeniem przysługującego mu prawa współwłasności działki nr [...] w związku z czasowym jej zajęciem na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Zarzuty skarżącego odnoszą się natomiast do: 1/ prawidłowości i kompletności wniosku o wydanie decyzji ZRID (wniosek ten skarżący uznaje za niekompletny ze względu na brak pozytywnej opinii DWKZ odnośnie części inwestycji przebiegającej przez tereny wpisane do rejestru zabytków jako Park S.); 2/ prawidłowości przeprowadzonej przez organ oceny załączonej do wniosku o wydanie decyzji ZRID opinii DWKZ – zdaniem skarżącego organ polemizuje z negatywną opinią Konserwatora oraz z nałożonymi w tej opinii warunkami realizacji inwestycji, pomimo, że ma ona charakter wiążący a organ nie ma do tego kompetencji; 3/ wydania decyzji pomimo nie spełnienia wskazanych w opinii Konserwatora warunków koniecznych do uwzględnienia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji ZRID, którymi to warunkami – zdaniem skarżącego - organ był związany; 4/ niedokonania oceny kompletności wniosku inwestora o wydanie opinii złożonego do DWKZ. Kluczowa argumentacja skarżącego sprowadzała się do wykazania wadliwości decyzji z tego względu, że zezwala ona na realizację inwestycji także na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako Park S. co do którego Konserwator wyraził opinię negatywną. Zdaniem strony opinia ta wydana została w ramach współdziałania organów i miała charakter wiążący – determinuje ostateczne rozstrzygnięcie i nakłada na organ orzekający obowiązek jej uwzględnienia, w tym nałożonych w niej warunków. Co istotne (zdaniem skarżącego) inwestor nie spełnił także wskazanych w opinii konserwatora warunków w zakresie uzyskania odrębnych decyzji konserwatora co do zgody na podział nieruchomości zabytkowych, na przeprowadzenie robót archeologicznych oraz nie uzyskał decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków części Parku S. i opinii Zespołu ds. światowego dziedzictwa w Narodowym Instytucie Dziedzictwa dotyczącej inwestycji w granicach strefy buforowej H. jako zabytku wpisanego listę UNESCO. W konsekwencji skarżący uważa, że co do części inwestycji znajdującej się na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako Park S., powinna być wydana decyzja odmowna, gdyż w tym zakresie inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków nakazujących ich trwałe zachowanie.

Oceniając, czy podnoszone przez skarżącego zarzuty mieszczą się w granicach jego chronionego interesu prawnego Sąd stwierdził, że w całości odnoszą się one do nieruchomości co do których nie posiada on tytułu prawnego w postaci prawa rzeczowego. Mając jednak na uwadze, że część z nich dotyczy kwestii generalnych - jak prawidłowości złożonego wniosku (jego kompletność), związania organu orzekającego załączoną do wniosku opinią DWKZ - Sąd uznał, że tego rodzaju zarzuty mają charakter pierwotny dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie można zatem odmówić skarżącemu możliwości podnoszenia w ramach środka zaskarżenia tego rodzaju zarzutów, które mogłyby prowadzić w ogóle do odmowy wydania decyzji oddziałującej na prawa skarżącego. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty odnoszące się do kwestii prawidłowości złożonego wniosku pod względem posiadania przez inwestora wszystkich wymaganych zgód i pozwoleń oraz do związania przedłożonymi opiniami i decyzjami, jako zarzuty o charakterze procesowym dotyczące możliwości wydania w ogóle decyzji, mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżącego.

Odmiennie należy natomiast odnieść należy się do zarzutów dotyczących możliwości i prawidłowości oceny przez organ orzekający opinii konserwatora (w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie obszaru zabytkowego) oraz wskazanych w niej warunków (czy i w jakim zakresie organ miał obowiązek zawrzeć je w decyzji ewentualnie uzależnić od ich spełnienia wydanie decyzji). Zarzuty te dotyczą bowiem konkretnych nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków co do których skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny w postaci prawa rzeczowego.

Kwestionując zezwolenie na realizację inwestycji na obszarze działek wpisanych do rejestru zabytków jako Park S. (zgodnie z ustaleniami organu są to działki położone w obrębie S. na AM – [...] oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i na AM- [...] oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) skarżący nie wykazał bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniami decyzji w tym zakresie a jego uprawnieniami wynikającymi ze współwłasności działki nr [...]. W szczególności trudno dostrzec w jaki sposób uwzględnienie lub nieuwzględnienie warunków określonych w opinii Konserwatora w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w zupełnie innej części obszaru inwestycji, wpływałoby na uprawnienia właścicielskie skarżącego wobec działki nr [...]. Tym samym – akceptując przedstawione wcześniej poglądy - uznać należy, że skarżący nie ma uprawnień do skutecznego podnoszenia zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości wpisane indywidulaną decyzją do rejestru zabytków do których nie przysługiwał mu stosowny tytuł prawny. Wynika to z braku w tym zakresie interesu prawnego, który powinien pozostawać osobisty, konkretny i aktualny, bezpośrednio wiążąc zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją w jakiej znajduje się strona postępowania. W tej sytuacji uznać należy, że skarżący kwestionując możliwość realizacji inwestycji na terenach wskazanych działek położonych w obrębie S. objętych wpisem do rejestru zabytków, ze względu na negatywną w tym względzie opinię Konserwatora oraz ze względu na niespełnienie przez inwestora wskazanych w tej opinii warunków, nie wykazał swojego własnego interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie jego konkretnego prawa materialnego. Tymczasem wykazanie takiego interesu jest warunkiem sine qua non skuteczności czynionych zarzutów. W tej sytuacji można jedynie uznać, że zarzuty te stanowią wyraz obywatelskiej troski o przestrzeganie prawa.

Mając na uwadze, że interes prawny determinuje zakres zaskarżenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jak też zakres kontroli sądowej tejże decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2021 r. II OSK 1235/21, z dnia 6 marca 2019r., II OSK 3550/18, z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 3138/17, z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2572/15; z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16) Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w ramach wniesionego środka zaskarżenia tylko w tej części, w której odnosi się ona do uznanego wcześniej interesu prawnego skarżącego.

Dokonywana w granicach zaskarżenia kontrola decyzji Wojewody, nie wykazała podstaw uprawniających do zarzucenia organowi naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego w stopniu oddziałującym na wynik sprawy. Respektując wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie Wojewoda dokonał weryfikacji przyjętych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i prawnych. Organ przedstawił w sposób ogólny mające zastosowanie rozwiązania prawne wynikające z przepisów specustawy drogowej, jednocześnie odnosząc je do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Wojewoda ustosunkował się również do podniesionych w odwołaniu zarzutów wyjaśniając znaczenie przepisów regulujących wskazywane przez stronę kwestie prawne.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ odwoławczy naruszył art. 140 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 i w związku z art. 126 k.p.a. choćby z tej racji, że wskazane przepisy procesowe znajdują zastosowanie przy wydawaniu postanowień, zatem orzekając w formie decyzji administracyjnej Wojewoda ich nie stosował i nie mógł ich naruszyć. Uznając, że powyższy zarzut procesowy dotyczy w istocie braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania, w szczególności co do braku rzetelnej oceny opinii DWKZ w zakresie odnoszącym się do terenu wpisanego do rejestru zabytków jako Park S., stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony. Organ szeroko odniósł się bowiem do argumentacji skarżącego wskazującej na wiążący charakter opinii konserwatora wykładając z jakich względów nie może być ona uwzględniona. Wyjaśnił przyczyny dla których opinie o których stanowi art. 11d pkt 8 specustawy drogowej mają charakter niewiążący i dlaczego przedmiotowa opinia konserwatora nie mogła być uznana za wyrażoną w trybie art. 106 k.p.a. Wobec niewiążącego charakteru tej opinii, Wojewoda zaznaczył, że podlegała ona swobodnej ocenie organu orzekającego. Organ pierwszej instancji takiej oceny dokonał i została ona poddana weryfikacji i poszerzonej argumentacji organu odwoławczego. Obszerne stanowisko Wojewody w tym zakresie zawarte zostało na str. 10-12 decyzji i obejmuje analizę opinii konserwatora co do przebiegu inwestycji przez teren wpisany do rejestru zabytków jako Park S. oraz co do poszczególnych warunków wskazanych w tej opinii (także odnoszących się do badań archeologicznych). Organ wyłuszczył powody dla których uznał, że lokalizacja drogi na spornym terenie nie nastąpi z uszczerbkiem dla chronionych u.o.z. wartości oraz dlaczego wskazane przez Konserwatora warunki nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach. Wojewoda ustosunkował się zatem do zasadniczych zarzutów odwołania przestawiając w tym zakresie stosowną argumentację a kwestią odrębną jest, że strona skarżąca z argumentacją tą się nie zgadza.

Analizując, czy wniosek inwestora o wydanie decyzji ZRID jest kompletny organ uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz 11d ust.1 specustawy i z tą oceną należy się zgodzić. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy do wniosku załączono mapę w skali 1: 500 na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi (pkt 2) mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości (pkt 3) oraz określono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (pkt 3a) nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone i określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (pkt 3b i 4). Do wniosku dołączono także projekt budowlany wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej pr. bud.) aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy).

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że do wniosku winny być również załączone opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (pkt 9 ww. przepisu). W ocenie Sądu powyższe uwarunkowania także zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy inwestor dołączył do wniosku decyzję Prezydenta W. dnia 31 lipca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (która poddana była kontroli w toku postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego) oraz postanowienie SKO we W. z dnia 29 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia 24 lutego 2020 r. w którym potwierdzono aktualność warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w ww. decyzji środowiskowej; ostateczne pozwolenia wodnoprawne oraz decyzje zwalniające z zakazów wykonywania robót budowanych w obrębie wałów przeciwpowodziowych; decyzje o zatwierdzeniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz dokumentacji hydrogeologicznej. Przed wydaniem decyzji organ dysponował również koniecznymi opiniami: opinią Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 czerwca 2019 r.; opinią Prezydenta W. z dnia 17 lipca 2019 r., opinią Z-cy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 1 lipca 2019 r; opinią Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia 11 czerwca 2019 r. oraz opinią Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 lipca 2019 r. Należy zgodzić się z organem, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania innych opinii wskazanych w art. 11 d ust.1 pkt 8 (lit a,b,c,e,g,ga), gdyż w obszarze inwestycji brak jest terenów wymagających ich uzyskania.

W tym kontekście za nieuzasadniony należy uznać zarzut wskazujący na przedłożenie przez inwestora wraz z wnioskiem niekompletnej dokumentacji. Skarżący zarzut ten odnosi do wymogu wynikającego z art. 11 ust. 8 pkt f specustawy zobowiązującego do przedłożenia opinii właściwego konserwatora zabytków – w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów oraz do wymogu z art. 11 d ust. 9 w zakresie obowiązku złożenia wymaganych przepisami odrębnych decyzji. W niniejszej sprawie z racji częściowego zlokalizowania inwestycji na gruntach wpisanych do rejestru zabytków, ujętych w gminnej ewidencji zabytków oraz objętych ochroną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego inwestor uzyskał opinię DWKZ w której, organ ten zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego i zabytków archeologicznych z wyłączeniem części inwestycji w granicach Parku S. wpisanego do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że inwestor nie uzyskał zgody Konserwatora na realizację odcinka drogi przebiegającej przez teren wpisany do rejestru zabytków jako Park S. co powinno spowodować zweryfikowanie przez organy przedstawionej koncepcji inwestycji w części wchodzącej w granice Parku S.. Skarżący zarzuca także, że inwestor występując z wnioskiem o opinię do DWKZ nie złożył kompletnej dokumentacji. Nie przedłożono bowiem prawidłowo wykonanego i kompletnego planu badań archeologicznych, decyzji Ministra Zabytków i Ochrony Dziedzictwa Kulturowego o skreśleniu z rejestru zabytków części lub całości Parku S. oraz stanowiska Zespołu ds. światowego dziedzictwa przy Narodowym Instytucie Dziedzictwa dotyczącego przebiegi inwestycji w granicach strefy buforowej H. wpisanej na Listę Światowego Dziedzictwa Unesco - co spowodowało nałożenie przez DWKZ dodatkowych warunków oraz odmowę udzielenia zgody na przeprowadzenie badań archeologicznych na terenie całej inwestycji. Braków tych nie zweryfikowały orzekające w sprawie organy, do czego były zobowiązane. Zdaniem skarżącego przed wydaniem decyzji ZRID należało także przedłożyć wskazane w ww. opinii Konserwatora odrębne decyzje zezwalające na przeprowadzenie badań archeologicznych oraz na przeprowadzenie podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków oraz wykonać pozostałe wskazane przez konserwatora warunki (uzyskać ww. opinię Zespołu ds. światowego dziedzictwa przy Narodowym Instytucie Dziedzictwa, decyzję o skreśleniu z rejestru zabytków części parku S.).

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy najpierw zgodzić się ze skarżącym, że opinia DWKZ z dnia 1 lipca 2019 r. w zakresie w jakim wyłącza pozytywną opinię wobec tej części inwestycji która znajduje się granicach Parku S. wpisanego do rejestru zabytków nie może być odczytywana – tak jak uczynił to organ I instancji – jako niezajęcie stanowiska przez Konserwatora w odniesieniu do tej części inwestycji. Całość wypowiedzi Konserwatora zawarta w tym dokumencie wskazuje bowiem, że w tym zakresie jest to opinia negatywna. Powyższa okoliczność nie stanowi jednak o niekompletności wniosku i niespełnieniu warunku przedstawienia opinii właściwego organu nadzoru konserwatorskiego. Dla uznania, że wniosek spełnia warunki wynikające z art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit.f specustawy, wystarczy bowiem samo dołączenie opinii konserwatora zabytków - nie ma zaś znaczenia, czy jest to opinia negatywna czy pozytywna, czy też - jak w niniejszej sprawie – negatywna tylko co do części terenu. Tym samym brak pozytywnej opinii Konserwatora co do części inwestycji znajdującej się granicach Parku S. nie oznacza, że tylko z tego względu organ nie mógł uznać wniosku inwestora za skuteczny. Negatywna opinia organu branżowego nie świadczy o niekompletności wniosku ani też nie obliguje organu orzekającego do odmowy wydania zezwolenia. Stanowi natomiast dowód w sprawie, który winien by poddany szczegółowej analizie i ocenie organu. Wbrew twierdzeniom skarżącego wydana na podstawie art. 11 d ust.1 pkt 8 lit. f specustawy, opinia konserwatora nie ma bowiem dla organu orzekającego charakteru wiążącego. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Wojewody, znajdujące odpowiednie wsparcie w orzecznictwie i literaturze. Nie można także zgodzić się z argumentacją skarżącego, że wydanie ww. opinii konserwatora następuje w powiązaniu z art. 106 § 1 k.p.a a wydający opinię ma pozycję organu współdziałającego - czyli uczestniczy w czynnościach postępowania i w załatwieniu sprawy przez wyrażenie swojego stanowiska. Trafnie w tym względzie wyjaśnił Wojewoda, że opinie o których stanowi art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy nie są wyrażane w trybie i w formie procesowej postanowienia z art. 106 k.p.a. gdyż wydawane są jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ZRID. Wynika to wprost z art. 11 d specustawy, określającego treść i załączniki do wniosku o wydanie decyzji. Skoro opinia konserwatora musi być załączona do wniosku, jej wyrażenie następuje przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Co istotne, postępowanie to wszczynane jest na zasadzie skargowości, dopiero na wniosek uprawnionego podmiotu (zarządcy drogi) złożonego do organu orzekającego w sprawie (w tym przypadku Prezydenta W.) a nie do organu branżowego. Zgodnie zatem z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania o wydanie decyzji zezwalającej następuje z dniem złożenia tego wniosku. Odmienne w tym względzie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi nie jest trafne. Wskazane przez stronę przepisy specustawy drogowej zawarte w rozdziale 2 a nie regulują odrębnie samego sposobu wszczęcia postępowania, modyfikują jedynie zasady zawiadamiania o wszczęciu postępowania. Tym samym, na mocy art. 11c specustawy w tej kwestii zastosowanie znajdują reguły ogólne wynikające z k.p.a. Twierdzenie skarżącego, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID następuje z chwilą gdy inwestor wykonuje czynności poprzedzające złożenie wniosku (np. wystąpienie o opinię), nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. W konsekwencji nie można uznać, że do wydania opinii konserwatora zabytków dochodzi w ramach współdziałania organów. Z treści art. 106 k.p.a. jasno wynika, że organ współdziałający jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie, która jest już zawisła przed organem administracyjnym. Przepis art. 11 d ust. 1 kształtuje zaś obowiązek wystąpienia o taką opinie jeszcze przed wszczęciem postępowania. Nadto przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne zaś sam obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego. Analiza treści regulacji prawnej zawartej w specustawie nie uzasadnia natomiast twierdzenia, że na jej gruncie doszło do ustanowienia - czy też do jakiegokolwiek nawiązania – do trybu działania o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., co w kontekście zasady legalizmu działania oraz zakazu domniemywania kompetencji musiałoby wymagać jednoznaczności tej regulacji. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. określony nim tryb współdziałania stosuje się bowiem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) a decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Nie są trafne wywody skarżącego wskazujące, że organy orzekające w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej były zobowiązane w ramach toczącego się postępowania do zweryfikowania prawidłowości wniosku złożonego do konserwatora zabytków przez inwestora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na inwestorze ciąży obowiązek przedłożenia organowi opiniującemu wszystkich niezbędnych do wydania opinii dokumentów (przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów branżowych) a rolą organu opiniującego jest weryfikacja tych dokumentów pod względem formalnym i merytorycznym i wezwanie inwestora do ewentualnego uzupełnienia wniosku. Kwestia nieprzedstawienia organowi opiniującemu niezbędnych dokumentów (pomimo wezwania) może natomiast rzutować na dokonaną przez organ orzekający ocenę zgodności z prawem inwestycji w kontekście stanowiska organu opiniującego.

Stosownie do art. 11 ust. 3 specustawy drogowej opinie o których mowa w ust.1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Przywołany przepis wyłącza zatem procesowy charakter wskazanych opinii, jeżeli według odrębnych przepisów organy je wydające miałyby wypowiedzieć się w formie uzgodnień, pozwoleń lub w inny sposób. Sąd podziela prezentowane w literaturze stanowisko, że wobec brzmienia ww. przepisu, w odniesieniu do wojewódzkiego konserwatora zabytków jego władcze uprawnienia w zakresie wydania pozwoleń określonych w art. 36 u.o.z. zastąpione zostały wypowiedzią w formie opinii uzyskiwanej przez inwestora przed wszczęciem postępowania (M. Wolanin, ibidem). Jak zaznacza się w orzecznictwie zróżnicowanie w tym przypadku prawych form działania organów administracji miało określony cel (wskazuje się na znaczenie tych działań oraz na stopień istotności chronionego nimi interesu), chodziło bowiem o redukcję stanowisk zajmowanych w formie decyzji administracyjnej lub postanowień do niewiążących opinii w sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2019r. II OSK 757/19 CBOSA). Opinia wydawana w trybie art. 11 d specustawy nie jest zatem wiążąca dla inwestora ani dla organów orzekających w przedmiocie udzielania zezwolenia w tym sensie, że ustawa nakłada obowiązek tylko dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opinii od wymienionych w art. 11 b i d podmiotów, nie uzależniając jednocześnie możliwości udzielania zezwolenia od pozytywnej treści tych opinii (tak WSA w wyroku z dnia 27 maja 2020 r. II SA/Lu 89/20, CBOSA).

W literaturze przedmiotu podnosi się także, że organy orzekające winny uwzględnić opinie w takim zakresie, który będzie wynikał z wiążących je przepisów powszechnie obowiązującego prawa (M. Wolanin, ibidem). Z woli ustawodawcy, to na organie orzekającym w sprawie wydania decyzji ZRID spoczywa więc ciężar dokonania we własnym zakresie oceny zgodności z prawem wnioskowanej inwestycji. Należy zgodzić się z Wojewodą, że dokonywanie oceny prawnej przedsięwzięcia drogowego powinno być wsparte opiniami branżowych organów wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 8 omawianej ustawy w kontekście ochrony prawnej wartości pozostających w sferze działalności tych organów. Opinie te powinny stanowić dla organu orzekającego źródło poznania co do wykładni prawa możliwego do zastosowania ze względu na warunki prawne lub faktyczne terenu wnioskowanego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie oznacza to jednak, że organ orzekający nie może dokonać odmiennej wykładni tych przepisów, bądź też inaczej ocenić stan faktyczny co powoduje, że w efekcie ocena inwestycji dokonana przez organ orzekający w sprawie może nie pokrywać się z oceną organu opiniującego, co oczywiście wymagać będzie stosownego uzasadnienia.

W świetle powyższych uwag, także w niniejszej sprawie do organów orzekających należało ostateczne rozstrzygnięcie dopuszczalności przebiegu inwestycji przez teren wpisany do rejestru zabytków jako Park S. i ocena, czy wskazany przez inwestora wariant lokalizacji drogi, nie narusza obowiązujących przepisów chroniących tereny zabytkowe. Przedłożona wraz z wnioskiem opinia DWKZ stanowiła zaś wyraz oceny organu specjalistycznego co do wpływu planowanych działań na zabytki chronione przepisami u.o.z. W tym względzie przedmiotowa opinia i zawarte w niej zastrzeżenia DWKZ nie miały jednak charakteru wiążącego lecz stanowiły dla organów orzekających pomoc branżową - dowód podlegający ich swobodnej ocenie wraz innymi dowodami. Warto w tym miejscu zauważyć, że w przypadku opinii specjalistycznych, organ prowadzący postępowanie nie może ograniczyć się tylko do powołania się na konkluzję z niej wynikającą, lecz winien sprawdzić na jakich przesłankach opinia została oparta i skontrolować prawidłowość jego rozumowania (wyr. WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 7/11, Legalis). W niniejszej sprawie oba organy taką ocenę przeprowadziły i dały jej wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. W tym kontekście nie są więc uzasadnione zarzuty pominięcia przez organy opinii DWKZ i zawartych w niej warunków, które powinny determinować przyszłe rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy opinii tej nie pominął lecz w wyniku własnej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie przy wydaniu decyzji ZRID i przepisów dotyczących ochrony zabytków, jak też w wyniku własnej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dotyczącego w szczególności faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków jako Park S., ustaleń poczynionych w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, czy też materiałów zgromadzonych prowadzonych wcześniej postępowaniach planistycznych) doszedł do innych wniosków co do możliwości przeprowadzenia inwestycji przez teren wpisany do rejestru zabytków jako Park S. oraz co do konieczności spełnienia warunków wskazanych przez DWKZ.

Wobec powyższych uwag podnoszone przez skarżącego zarzuty wskazujące na brak podstaw do zezwolenia na realizację inwestycji na terenie Parku S. ze względu na stanowisko Konserwatora, nie mogą być uwzględnione, tym bardziej, że nie mieszczą się one w granicach jego interesu prawnego. Jak bowiem wcześniej zauważono, skarżący nie ma uprawnień do skutecznego podnoszenia zarzutów dotyczących możliwości realizacji inwestycji na innych nieruchomościach (a objętych negatywną opinią DWKZ), do których nie przysługuje mu prawo rzeczowe, co wynika z braku indywidulanego i konkretnego interesu prawnego w tym zakresie. Trzeba także zauważyć, że z treści opinii Konserwatora nie jednoznacznie nie wynika prezentowane przez skarżącego stanowisko o negatywnej opinii w zakresie ochrony zabytków archeologicznych co do całej inwestycji. W części wstępnej opinii (str. 1), DWKZ wyraźnie stwierdził, że jego całościowa pozytywna opinia w zakresie ochrony zabytków archeologicznych (oraz krajobrazu kulturowego) ograniczona została wobec części inwestycji planowanej w granicach Parku S. wpisanego do rejestru zabytków. Niezależnie od powyższego Konserwator wskazał dodatkowe warunki, które jego zdaniem powinny być spełnione przed wydaniem decyzji.

Uznając, że opinia konserwatora nie miała dla organów orzekających w sprawie decyzji ZRID charakteru wiążącego - uznać wypada, że takiego charakteru nie miały także wskazane w tej opinii ww. warunki. Organy obowiązane byłyby jednak do ich uwzględnienia po ustaleniu, że znajdują one oparcie w wiążących je obowiązujących przepisach prawa znajdujących zastosowanie wobec nieruchomości zabytkowych. Skarżący zarzuca, że organy z naruszeniem prawa nie uwzględniły warunku: 1/uzyskania decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków części Parku S. w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, w trybie przewidzianym w art. 13 u.o.z.; 2/ wystąpienia o opinię do Zespołu ds. światowego dziedzictwa w Narodowym Instytucie Dziedzictwa dotyczącą inwestycji w granicach strefy buforowej H. wpisanej wraz z tą strefą na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO; 3/ uzyskania odrębnej decyzji Konserwatora na przeprowadzenie badań archeologicznych; 4/ uzyskania odrębnej decyzji Konserwatora zezwalającej na dokonanie podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.

Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy, że podobnie jak poprzednio dotyczą one warunków realizacji inwestycji na terenach nieruchomości zabytkowych co do których skarżącemu nie przysługują żadne uprawnienia w postaci praw rzeczowych. Skarżący nie wykazał, a na podstawie akt sprawy nie da się także ustalić, aby warunki realizacji inwestycji na tych terenach wpływały na jego uprawnienia właścicielskie wobec działki nr [...] przy ul. [...], tym bardziej, że działka ta przewidziana została tylko do zajęcia czasowego. Tym samym zarzuty powyższe nie mieszą się granicach interesu prawnego uprawniającego skarżącego do wniesienia skargi i już choćby z tej racji nie podlegają uwzględnieniu. Kwestia uzyskania decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków części terenu Parku S. (z uwagi na rzekome zniszczenie zabytkowego drzewostanu na tym terenie) nie wpływa na interes prawny skarżącego. Nie zostało także wykazane aby jej nieuwzględnienie prowadziło do rażącego naruszenia prawa powodującego unieważnienie decyzji (co zarzuca skarżący). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości realizacji inwestycji na terenie zbytku wpisanego odrębną decyzją do rejestru od jego uprzedniego wykreślenia z tego rejestru. Ustawa o ochronie zabytków dopuszcza prowadzenie robót budowalnych na takim terenie po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, które w przypadku procedury zmierzającej do uzyskania decyzji ZRID przyjmuje postać niewiążącej opinii, którą organ musi brać pod uwagę przy orzekaniu i dokonać jej oceny. Poza interesem prawnym skarżącego znajduje się także kwestia konieczności uzyskania odrębnej decyzji zezwalającej na podział nieruchomości zabytkowej oraz pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Nieruchomość skarżącego nie podlega bowiem podziałowi w ramach realizacji spornej inwestycji i nie zostało wykazane aby istniały na niej zabytki archeologiczne. Nadto w świetle regulacji zawartych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. f i pkt 9 oraz art. 11 d ust.3 specustawy drogowej wyłączona jest konieczność uzyskania przez inwestora odrębnego pozwolenia konserwatora na podział nieruchomości o której stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., gdyż jest ono zastępowane opinią o której stanowi art. 11d ust. 1 pkt 8 lit f załączoną do wniosku. W konsekwencji, należy się zgodzić z prezentowanym w literaturze przedmiotu stanowiskiem, że rozstrzygnięcie o podziale nieruchomości zabytkowych w decyzji ZRID nie wymaga odrębnego pozwolenia konserwatora (por. M Wolanin ibidem). W ocenie Sądu podobnie należy ocenić zarzut braku odrębnego pozwolenia konserwatora na przeprowadzenie badań archeologicznych. Niewątpliwie przepisy specustawy drogowej nie warunkują uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji od uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. i pozwolenie to (podobnie jak inne wymienione w art. 36 ust. 1 u.o.z.) nie jest decyzją o której stanowi art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy. W tej sytuacji opinia Konserwatora wydawana na podstawie art. 11 d ust.1 pkt 8 lit. f zgodnie z ust. 3 tego przepisu zastępuje ww. zezwolenie. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko (przywoływanym również przez uczestnika postępowania oraz organ administracji) że w takiej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. (por. NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. II OSK 384/16, CBOSA).

Wreszcie nie można uznać za istotne naruszenia prawa, nieprzedłożenie przed wydaniem decyzji stosownej opinii w związku przebiegiem inwestycji w granicach strefy buforowej H. wpisanej wraz z tą strefą na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. W tym względzie należy zgodzić się z organem, że z żadnego przepisu prawa nie wynika dla inwestora obowiązek uzyskania takiej opinii przed wydaniem decyzji ZRID – w szczególności o obowiązku tym nie stanowi wprost przywołany przez skarżącego art. 6 Konwencji przyjętej w Paryżu w dniu 16 listopada 1972 r. ratyfikowanej przez Polskę 29 czerwca 1976 r. Takiego przepisu nie wskazał także DWKZ powołując się w swojej opinii jednie na pismo Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 8 maja 2015r. obligujące organy ochrony zabytków do konsultowania inwestycji dotyczących obiektów i obszarów wpisanych na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO z Zespołem ds. Światowego. Trafnie zatem organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo to nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Stanowi ono rodzaj wytycznych kierowanych jedynie do organów ochrony zabytków. Tym samym to DWKZ będąc adresatem tych wytycznych powinien przed wydaniem opinii, zapoznać się ze stanowiskiem Zespołu uwzględniając je w opinii. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że przedmiotowa inwestycja była już przedmiotem oceny Narodowego Instytutu Dziedzictwa, kiedy na etapie wydawania decyzji środowiskowej opiniował przedstawione wówczas warianty przebiegu drogi i opowiedział się za wariantem nr1 jako najkorzystniejszym (pismo z dnia 5 czerwca 2013 r.). Tę okoliczność powinien uwzględnić DWKZ wydając opinię.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 i 9 specustawy drogowej ze względu na niekompletność wniosku w zakresie wymaganych przepisami prawa opinii i decyzji administracyjnych. Wniosek inwestora zawierał bowiem wszystkie wymagane przepisami opinie i zostały do niego załączone konieczne decyzje. Powtórzyć należy, że wydanie przez DWKZ częściowo negatywnej opinii, nie powodowało niekompletności wniosku. W sprawie nie został także naruszony przepis art. 106 k.p.a. gdyż nie miał on do opinii DWKZ zastosowania.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 11 d ust. 1 pkt 8f ust. 2 i ust. 3 specustawy drogowej przez dokonanie błędnej oceny opinii DWKZ. Opinia ta - podobnie jak inne opnie wskazane w art. 11 d ust. 1 pkt 8 ww. ustawy - nie miała dla organu charakteru wiążącego w związku z powyższym był on uprawniony do samodzielnej oceny dopuszczalności przebiegu inwestycji przez tereny zabytkowe i jej wpływu na chronione wartości obszaru zabytkowego. Organ I i II instancji taką ocenę przeprowadził analizując, czy wnioskowane zamierzenie może spowodować uszczerbek wartości zabytkowych uwzględniając całokształt okoliczności dotyczących terenu zabytkowego wpisanego do rejestru jako Park S., w tym, w szczególności aktualny sposób jego użytkowania i wykorzystania. (według organów na terenach tych znajdują się: parking terenowy, boisko sportowe, ogródki działkowe, gospodarstwo ogrodnicze i częściowo teren otuliny Parku S.). Jak wcześniej wskazano podważanie zasadności tej oceny nie mieściło się w granicach zaskarżenia wynikających z interesu prawnego skarżącego i nie zostało poddane kontroli sądowej.

Organy wywiązały się z obowiązku sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz sprawdzenia, czy wskazana przez inwestora koncepcja przebiegu drogi mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Należy przy tym zwrócić uwagę, że badając rozwiązania projektowe co do lokalizacji i przebiegu drogi (co w istocie kwestionowane jest przez skarżącego) organy administracyjne związane są postanowieniami decyzji środowiskowej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to na etapie postępowania środowiskowego następuje wariantowanie przebiegu drogi i końcowo wybór wariantu najbardziej korzystnego z punktu widzenia ochrony środowiska, co jest poparte stosowanymi analizami. Proces inwestycyjno- budowlany aktualnie może składać się z kilku etapów. Jednym z nich jest postępowanie środowiskowe, którego wynik determinuje dalsze etapy, w tym postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji posiada prawne usprawiedliwienie twierdzenie, że inwestor jest związany postanowieniami decyzji środowiskowej co do przebiegu drogi, co uzasadnia stwierdzenie, że w tym zakresie ani inwestor ani organy administracyjne nie mają dowolności (tak NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2021 r. II OSK 1235/21, CBOSA). Przypomnieć należy, że dla niniejszej inwestycji wydana została decyzja środowiskowa i organy zweryfikowały zgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami tej decyzji, co nie jest kwestionowane przez skarżącego.

Ocenie organu poddana także została prawidłowość przedłożonego projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami art. 35 Prawa budowlanego oraz warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (przy uwzględnieniu zgody na odstępstwa). Kontrola wykazała, że projekt jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowalne i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Zdaniem Sądu prezentowane przez organ stanowisko znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym.

Brak także podstaw do zakwestionowana stanowiska organu II instancji co do kompletności decyzji ZRID. Kontrolowana decyzja czyni bowiem zadość wymogom art. 11f ust. 1 specustawy drogowej i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi sposób skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji, w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości (pkt 8) tabela na stronie 21 wiersz oznaczony Lp 54 oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie. Dokonana korekta nie spowodowała zmiany przebiegu drogi i jej parametrów, była natomiast konieczna dla zapewnienia spójności i przejrzystości rozstrzygnięcia. Została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu.

Reasumując Sąd stwierdził, że dokonana w dopuszczalnych granicach zaskarżenia kontrola decyzji objętej skargą, nie wykazała podstaw do zarzucenia Wojewodzie naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu oddziałującym w wynik sprawy. Zaskarżona decyzja stanowi wynik prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. (w związku z odesłaniem z art. 11 c specustawy). Organ przed wydaniem decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Wojewoda obszernie odniósł się także – co już wcześniej zaznaczono – do podniesionych w odwołaniu zarzutów przedstawiając w tym względzie stosowne uzasadnienie. Zdaniem Sądu uzasadnienie to w wystarczającym stopniu spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.