Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 512/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi P. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100) w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych 40/100) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) zobowiązał M. i W. Ż. – inwestorów robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. D. w O. do wykonania następujących robót budowlanych:

- istniejące uchwyty tworzywowe zamienić uchwytami z materiałów niepalnych,

- przy przejściach przez przegrody budowlane na przewodach gazowych zastosować tuleje ochronne wypełnione elastycznym uszczelniaczem zgodnie z BN-72/8976-50,

- zapewnić dostęp do przewodów gazowych celem przeprowadzenia okresowej kontroli szczelności poprzez demontaż istniejącej zabudowy boazeryjnej lub wykonanie otworów rewizyjnych oraz do wykonania czynności w postaci przeprowadzenia próbę szczelności instalacji gazowej zgodnie z PN-92/M-34503, na ciśnienie 0,05 MPa, czas próby 30 min udokumentowanej stosownym protokołem, określając jednocześnie w osnowie decyzji termin wykonania orzeczonych robót do dnia 30 grudnia 2015 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że czynności procesowe w sprawie zainicjowane zostały pismami H. T., doręczonymi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 26 czerwca 2015 r. (datowanymi na dzień 22 czerwca 2015 r. i dzień 25 czerwca 2015 r., przy czym drugie z pism skierowane zostało również do Starosty Powiatu T. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrującego wniosek M. Ż. o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] położonym w opisanym wcześniej budynku, poprzez który wnioskodawca – zdaniem H. T. – zamierza zalegalizować wykonane wcześniej roboty budowlane).

W dniu 30 lipca 2015 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził – po wcześniejszym zawiadomieniu stron o terminie tej czynności – kontrolę w lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...] usytuowanych w przedmiotowym budynku.

Organ orzekający podał, że obecny podczas kontroli M. Ż. potwierdził udzielenie pełnomocnictwa swoim rodzicom w zakresie postępowania, jak również potwierdził, iż podpisy na pełnomocnictwach stanowią jego własnoręczne podpisy. Ponadto oświadczył, że jest właścicielem lokalu nr [...], który użytkują jego rodzice M. i W. Ż., a on sam mieszka we Wrocławiu.

Następnie organ wskazał, że w zakresie instalacji gazowej ustalono, że lokal nr [...] posiada instalację gazową biorącą swój początek z gazomierza usytuowanego na klatce schodowej, która zasila kuchnię gazową czteropalnikową. Dalsza część instalacji gazowej przebiega przez przedpokój i wchodzi do pomieszczenia łazienki, kończy się na ścianie kominowej i w tym miejscu jest zaślepiona.

W pomieszczeniu kuchni lokalu nr [...] gdzie są usytuowane dwa przewody kominowe murowane, nie stwierdzono aby od strony pomieszczenia kuchni wykonano jakiekolwiek podłączenia do ww. istniejących przewodów kominowych. Nie stwierdzono również aby wykonano w pomieszczeniu kuchni jakikolwiek dodatkowy przewód kominowy. Stwierdzono również, że w pomieszczeniu kuchni brak jest pieca - kuchni węglowej na paliwo stałe, który jak oświadczyli inwestorzy został zdemontowany w końcu lat 60-tych ubiegłego wieku i był wtedy podłączony do jednego z istniejących przewodów kominowych usytuowanych w kuchni. Po demontażu kuchni węglowej wejście do komina zostało zamurowane. W pomieszczeniu łazienki w lokalu nr [...] znajduje się komin murowany dwukanałowy. Nie stwierdzono, aby w chwili obecnej w tym pomieszczeniu zamontowane były jakiekolwiek urządzenia grzewcze, tj. kocioł na paliwo stałe, czy też kocioł na paliwo gazowe lub junkers gazowy do ciepłej wody użytkowej. W ścianie kominowej w łazience wykonany jest otwór do jednego z przewodów kominowych stanowiący podłączenie do nieistniejącego w chwili obecnej kotła gazowego. Podłączenie to zostało zaślepione i przewód kominowy jest nieużytkowany. Ponadto ustalono, że w przewodzie kominowym zamontowany jest wkład stalowy kwasoodporny umożliwiający wykorzystanie tego kanału jako przewodu kominowego spalinowego. Jak wynika z oświadczenia inwestorów w sierpniu 2011 r. wykonali oni rozbudowę wewnętrznej instalacji od kolanka w przewodzie w przedpokoju wchodzącego w ścianę kuchni a zakończywszy na łazience przy ścianie kominowej. Następnie zamontowali w jednym przewodzie kominowym w łazience wkład kwasoodporny, zamontowali na ścianie kominowej kocioł na paliwo gazowe i podłączyli go do wkładu kwasoodpornego i rozbudowanej części instalacji gazowej. Do kotła gazowego podłączono tez istniejącą instalację centralnego ogrzewania w lokalu od której odłączono poprzednie źródło ciepła jakim był kocioł na paliwo stałe usytuowany w pomieszczeniu łazienki. W pomieszczeniu łazienki znajduje się również istniejący kanał wentylacji wywiewnej przechodzący przez ścianę zewnętrzną zaś w suficie znajduje się zaślepiony nieczynny zdemontowany od poziomu dachu przewód wentylacyjny. Inwestorzy oświadczyli, że instalacja gazowa wraz z przewodem kominowym była użytkowana od roku 2011 do maja 2015 r. W maju 2015 r. zdemontowano kocioł na paliwo gazowe, zaślepiono rozbudowaną instalację gazową i wejście do komina od strony łazienki i od tego czasu instalacja gazu i przewód kominowy jest nieużytkowany. Ponadto przyznali również, że ww, roboty budowlane zostały wykonane bez stosownej zgody właściwych organów administracji architektoniczno- budowlanej. Kontrola również objęła lokal nr [...], podczas której ustalono, że w pomieszczeniu łazienki zamontowany jest kocioł gazowy podłączony odcinkiem rury stalowej do istniejącego przewodu kominowego (tj. drugi kanał przy kanale, w którym znajduje się wkład kwasoodporny lokalu nr [...]). Właścicielka lokalu oświadczyła, że nie wykonywała żadnych robót budowlanych w zakresie podłączania się do komina kotłem gazowym, czy też w zakresie rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, a stan obecny to jest stan w tym zakresie jak w dacie zakupu lokalu.

Następnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w kondygnacji podziemnej, tj. w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] i w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu gminnego nie stwierdzono początku w/w opisywanego komina przebiegającego przez lokal nr [...], lokal nr [...] i lokal nr [...].

Jak oświadczył H. T. przedmiotowy komin dwukanałowy kończy się na podłodze w lokalu mieszkalnym nr [...] na ścianie zewnętrznej południowej. Od strony lokalu nr [...] tj. w pokoju nie stwierdzono, aby do tych przewodów podłączone były w chwili kontroli jakiekolwiek urządzenia grzewczo-kominowe. H. T. podał, że w dalekiej przeszłości do tego komina był podłączony piec kaflowy obsługujący lokal mieszkalny nr [...], przy czym jeszcze w roku 2014 w ścianie elewacji południowej na wysokości lokalu nr [...] wychodziła z pomieszczenia łazienki nasada kominowa stalowa w kształcie litery H, która później została zdemontowana. Podnosił również kwestię braku protokołu sprawdzenia skuteczności instalacji odgromowej podczas remontu dachu.

Na poziomie dachu budynku stwierdzono, że opisywany wcześniej komin przebiegającego przez lokal nr [...] lokal, nr [...] i lokal nr [...] to komin dwukanałowy, a w kanałach tych zamontowane są wkłady stalowe kwasoodporne wystające ponad czapę komina. Nie stwierdzono, aby przy w/w kominie wykonywane były jakiekolwiek roboty budowlane polegające na wykonaniu dodatkowych przewodów kominowych.

Nie stwierdzono też, aby na początku w/w komina biorącego swój początek w lokalu nr [...] istniały jakiekolwiek drzwiczki wyciorowe, takich drzwiczek nie stwierdzono też w lokalu nr [...].

Zawiadomieniem z dnia 7 września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. D. w O..

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. D. w O., oceniającej: poprawność i zgodność wykonanych robót budowlanych (ogólnobudowlanych i instalacyjnych) z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy – Prawo budowlane w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 5 tej ustawy tj. bezpieczeństwie konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania budynku.

Wymagana dokumentacja oznaczona tytułem "Opinia techniczna dotycząca oceny wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym", sporządzona przez uprawnioną osobę została przedłożona organowi w dniu 2 października 2015 r.

Z przedmiotowej opinii wynika jednoznacznie, że zamontowany wkład kominowy z stali kwasoodpornej jako przewód spalinowy został zamontowany w istniejącym murowanym przewodzie kominowym prawidłowo, zgodnie z sztuką budowlana co również potwierdza dołączona do przedmiotowego opracowania technicznego opinia kominiarska nr [...] z dnia 28 września 2015 r. Ponadto dodatkowo autor opinii stwierdził, iż przedmiotowy wkład może być bezpiecznie użytkowany jako przewód spalinowy. W zakresie instalacji gazowej autor opinii stwierdził, że rurociągi gazowe zostały zamontowane w sposób prawidłowy nie mniej jednak dopatrzono się nieprawidłowości w zakresie przejść przez przegrody budowlane, dostępu do przewodów gazowych.

W celu doprowadzenia do zgodności wykonanej instalacji gazowej z warunkami technicznymi i odbioru robót budowlano- montażowych oraz przywołanymi w podstawie przedmiotowego opracowania rozporządzeniami należy wykonać roboty budowlane określone w osnowie podjętej decyzji.

Ponadto Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. podał w uzasadnieniu, że autor przedłożonego opracowania technicznego w jego treści wskazał również, że "Pomieszczenie łazienki o kubaturze ok. 13,3 m3 nadaje się do zainstalowania kotła z zamkniętą komorą spalania pod warunkiem wykonania w tym pomieszczeniu prawidłowej wentylacji wywiewnej. Istniejący kanał wentylacyjny Wywiewny przechodzący przez ścianę zewnętrzną należy zaślepić, a wentylację pomieszczenia wykonać kanałem Ø150 mm wyprowadzonym przez stropodach. (...) Istniejący wkład kominowy może być wykorzystany do podłączenia kotła kondensacyjnego z zamkniętą komorą spalania. Należy jednak wcześniej zapoznać się z wymaganiami producenta zakupionego kotła w zakresie odprowadzenia spalin. W istniejącym otworze wlotowym do komina należy zainstalować rurę osłonową spełniającą rolę czerpni powietrza dla kotła. Wejście rury osłonowej do komina należy uszczelnić nie zmniejszając jego przekroju. Aby wykorzystać istniejący komin murowany jako czerpnię powietrza należy oczyścić go z resztek sadzy. Jeżeli okaże się to niemożliwe istniejący wkład kominowy należy wymienić na systemowy przewód powietrzno-spalinowy".

Organ orzekający podkreślił przy tym, że prowadzone postępowanie dotyczy wyłącznie robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w opisanym wcześniej budynku, a jego celem jest dorowadzenie tych robót i zaistniałego poprzez ich zrealizowanie stanu do zgodności z prawem.

Wyjaśnił ponadto w zakończeniu uzasadnienia, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy sytuacji gdy mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych w sposób niezgodny z przepisami szczególnymi takimi jak np. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że roboty budowlane w zakresie rozbudowy wewnętrznej instalacji gazu zostały wykonane z nieprawidłowościami w zakresie przejść przez przegrody budowlane i dostępu do przewodów gazowych, co narusza przepisy szczególnej, a żeby wyeliminować powstałe podczas robót nieprawidłowości w zakresie ich wykonawstwa należy wykonać roboty budowlane określone w przedłożonej do tutejszego inspektoratu przez inwestora opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez H. T., który w odwołaniu zamieścił również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając, że jest ona "dotknięta poważnymi wadami merytorycznymi i prawnymi z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego tj. po stronie PINB w T.".

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 maja 2016 r. Nr 590/2016 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 16 czerwca 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił przedmiot prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego, wskazując, że był on ograniczony do rozbudowy instalacji gazowej oraz montażu wkładu kwasoodpornego, natomiast nie obejmował montażu kotła na paliwo gazowe.

Wskazał jednocześnie, że organ pierwszej instancji orzekał w sprawie przy zastosowaniu przepisów art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, a podstawę dla rozstrzygnięcia stanowił materiał dowodowy, w tym przedłożona przez inwestorów opinia techniczna sporządzona we wrześniu 2015 r. przez osobę uprawnioną. W opracowaniu tym stwierdzono, że montaż wkładu kwasoodpornego wykonano w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną i może on być bezpiecznie użytkowany jako przewód spalinowy z kotła kondensacyjnego na paliwo gazowe. Wykonany wkład kominowy nie stwarza zagrożenia dla bezpiecznego użytkowania innych przewodów kominowych. Autor opracowania we wnioskach i zaleceniach wskazał zakres robót i czynności koniecznych do wykonania w odniesieniu do rozbudowanej instalacji gazowej, które zostały wymienione w osnowie decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił również, że po dokonaniu analizy materiału sprawy nie stwierdził żadnych uchybień uprawniających go do skorzystania z kompetencji kasacyjnej. Podkreślił przy tym, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił podmioty, którym przyznano status strony postępowania, w tym prawidłowo uznał jako legitymowanych w sprawie faktycznych inwestorów w osobach M. i W. Ż., mimo że nie dysponują oni prawem do lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku. Organ orzekający odwołał się do treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił że zgodnie z treścią tego przepisu obowiązki nakładane na podstawie przepisów tej ustawy, w tym m.in. na podstawie art. 51 powinny być kierowane do inwestora.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ orzekający wskazał, że nie można zgodzić się z wnioskiem zawartym w odwołaniu o braku interesu prawnego M. i R.Ż..

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uwzględniając fakt, iż w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym upłynął termin do wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, konieczne było uchylenie decyzji w tej części i wyznaczenie nowego terminu, mimo że w toku postępowania odwoławczego wydana została i przekazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzająca wykonanie obowiązków orzeczonych decyzją tego organu z dnia [...] r. Nr [...].

Prawidłowość orzeczenia podjętego w postępowaniu odwoławczym zakwestionował H. T. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu nieuwzględnienia art. 156 § 1 pkt 6 kpa oraz art. 159 § 1 kpa i naruszeń zasad ogólnych kpa wynikających z art. 6, 7, 8, 12 i art. 77 § 1 kpa wskutek niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną ocenę dowodów, art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie przyczyn odmówienia niektórych dowodów wiarygodności i mocy dowodowej.

W ocenie skarżącego skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu dostrzeżonych błędnych czynności procesowych oraz faktów naruszenia prawa materialnego w całym postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. których nie dopatrzył się organ odwoławczy.

Uzasadniając skargę H. T. przedstawił obszerną argumentację, w której zakwestionował legitymację procesową M. i W. Ż. oraz skuteczność udzielonego im przez M. Ż. pełnomocnictwa. Wskazał też na wykreowanie przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego i "wykreowanie inwestorów". Skarżący zamieścił również oświadczenie, że "sprawę legalizowania bezprawia, bezprawnego zawłaszczenia rzeczy wspólnej przez faktycznego inwestora działającego wspólnie i w porozumieniu z wykreowanymi inwestorami przez PINB w T., za przyzwoleniem DWINB: skieruje na pewno do Prokuratury Rejonowej w T. celem stwierdzenia naruszeń prawa własności, zawłaszczenia części mienia tj. części nieruchomości wspólnej.

Z treści skargi wynika ponadto, że w uznaniu H. T. nieuwzględnienie co najmniej jednej pozytywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w sprawie "zaskutkowało" bezprawnym i prawnie samowolnym użytkowaniem bezprawnie zawłaszczonego przewodu kominowego z zamontowanym bezprawnie kwasoodpornym wkładem kominowym przez stałych domowników lokalu nr [...] tj. bez wymaganego prawem administracyjnego pozwolenia na użytkowanie grzewczej instalacji gazowej w dniu 10 stycznia 2016 r. przed uprawomocnieniem się decyzji Nr [...] z dnia [...] r. oraz przed wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...] r. decyzji Nr [...].

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 20 lipca 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlany wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swoich stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej skargi do Sądu decyzji, uznając jednocześnie zarzuty skargi za bezzasadne i pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W uzupełnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. Nr [...].

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 stycznia 2017 r. skarżący oraz pełnomocnik skarżącego działający z urzędu podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr [...]53, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery prawa administracyjnego.

Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, wskazanym w rozdziale 8 tego aktu, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego.

Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie . prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym podjęte w opisanym powyżej zakresie były prawidłowe, a zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy właściwe instancyjnie zasad postępowania wyjaśniającego nie zasługują na uwzględnienie.

Z niekwestionowanych ustaleń organów orzekających w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wynika, że w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. D. w O. wykonane zostały w sposób samowolny roboty budowlane polegające na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej na odcinku od kolanka w przewodzie w przedpokoju wchodzącego w ścianę kuchni do łazienki przy ścianie kominowej oraz zamontowaniu w jednym przewodzie kominowym w łazience wkładu kwasoodpornego. Z materiału sprawy wynika, ponadto, że podczas realizowanych robót dokonano również montażu kotła na paliwo gazowe na ściennie kominowej i podłączenia go do rozbudowanej części instalacji gazowej oraz połączenia z istniejącą instalacją centralnego ogrzewania, od której odłączono poprzednio użytkowane źródło ciepła tj. kocioł na paliwo stałe usytuowany w pomieszczeniu łazienki. W toku czynności wyjaśniających ustalono również, że w maju 2015 r. zdemontowany został kocioł na paliwo gazowe, zaślepiono rozbudowaną instalację gazową i wejście do komina od strony łazienki, które od tego czasu pozostają nieużytkowane.

Uwzględniając takie ustalenia faktyczne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zakresem inicjowanego postępowania – stosownie do treści zawiadomienia o jego wszczęciu – objął samowolną rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej i montaż wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] opisywanego wcześniej budynku wielorodzinnego.

Jednocześnie organ nadzoru budowlanego – korzystając z uprawnienia przyznanego w przepisie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzednio powoływanej – postanowieniem z dnia [...] orzekł o obowiązku przedłożenia przez inwestora w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia:

oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. D. w O., oceniającej:

- poprawność i zgodność wykonanych robót budowlanych (ogólnobudowlanych i instalacyjnych) z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz ustawy Prawo budowlane w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, które zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane tj.: bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania budynku.

W osnowie postanowienia organ orzekający wskazał również, że przedmiotowa ocena techniczna w swej treści powinna zawierać wnioski i ewentualne zalecenia i winna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach właściwych do ocenianych robót budowlanych.

Adresatami postanowienia, czyli podmiotami zobowiązanymi do wykonania orzeczonego nim obowiązku byli M. i W. Ż., uznani – zdaniem Sądu prawidłowo – za inwestorów przedmiotowych robót budowlanych.

M. i W. Ż. użytkują lokal mieszkalny nr [...], w którym zrealizowano opisywane roboty budowlane, stanowiący własność ich syna M. Ż..

Z akt sprawy nie wynika, aby M. Ż. ograniczył zakres uprawnień rodziców jako posiadaczy lokalu mieszkalnego nr [...], czy też sprzeciwiał się zamiarowi wykonania przez nich przedmiotowych robót budowlanych.

Natomiast M. i W. Ż. nie zaprzeczają ustaleniu przez organ, że opisywane roboty budowlane zrealizowali i potwierdzają, że przystępując do ich wykonania nie dysponowali udzieloną w odpowiedniej formie zgodą organu administracji architektoniczno–budowlanej.

W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego uwzględniając kryteria określone w ustawie – Prawo budowlane zasadnie uznały M. i W. Ż. za inwestorów przedmiotowych robót i adresatów podejmowanych w sprawie orzeczeń, stosownie do katalogu zawartego w art. 51 wskazanej ustawy.

Nie można zatem zaakceptować twierdzeń skarżącego określających ich jako "wykreowanych" przez organy w sposób niezgody z prawem inwestorów, bowiem materiał sprawy nie zawiera wiarygodnych podstaw do zakwestionowania przyjętej przez organy kwalifikacji podmiotowej.

Postępowanie jurysdykcyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie przewidzianym w art. 51 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie ze wskazanym w podstawie decyzji organu pierwszej instancji – zaakceptowanej przez organ odwoławczy – przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w przypadku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 (przypadki inne niż określone w art. 48 i 49b), właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Jako inne przypadki art. 50 ust. 1 wskazuje roboty budowlane wykonywane:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Równocześnie w myśl art. 51 ust. 3 powołanej ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa wyżej i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zatem istotą i zasadniczym celem postępowania unormowanego w art. 51 ustawy pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy sposoby przywrócenia tego stanu.

Jednym z nich jest sytuacja, w której roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i wówczas właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2).

W świetle wskazanego uregulowania wywieść należy, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, bądź organ nie ma wstępnych zastrzeżeń co do wykonanych robót budowlanych, to jednak ze względu na brak odpowiedniej dokumentacji czy samowolne wykonanie robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak, aby doprowadzić je do zgodności ze standardami.

Zobowiązanie, to - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - może polegać na obowiązku wykonania robót budowlanych.

W sytuacji stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku organ budo walny w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, stwierdza zakończenie legalizacji robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy przeprowadziły postępowanie w trybie powołanych przepisów Prawa budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że skoro wykonane roboty budowlane nie polegały na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 ustawy.

(Wobec zakończenia robót budowlanych powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo odstąpił od orzekania w trybie art. 50 ustawy – Prawo budowlane).

Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestorzy zastosowali się do nakazu wynikającego z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] i w zakreślonym terminie przedłożyli ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego, zawierającą ocenę poprawności i zgodności wykonanych robót budowlanych (ogólnobudowlanych i instalacyjnych) z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy – Prawo budowlane w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, które zostały określone w art. 5 tej ustawy tj. bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania budynku.

Opinia techniczna została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych wentylacyjnych i gazowych. Stosownie do dyspozycji organu orzekającego autor opracowania przedstawił w niej wnioski i zalecenia, typizujące czynności konieczne dla doprowadzenia wykonanej wewnętrznej instalacji gazowej do stanu zgodności z prawem.

Katalog ten stanowił podstawę dla treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W opracowaniu wskazano też, że montaż wkładu kwasoodpornego wykonano w sposób prawidłowy, a sam wkład kominowy nie stwarza zagrożenia dla bezpiecznego użytkowania innych przewodów kominowych. (W opracowaniu podano też warianty rozwiązań przyszłościowych w przypadku różnego wykorzystywania układu kominowego, których nie ujęto w decyzjach, określających wyłącznie czynności niezbędne do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem).

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – materiał sprawy uprawnia do uznania, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania przedmiotowym lokalem, w obrębie którego zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane, na cele budowlane.

Ponadto – w ocenie Sądu – organy nadzoru budowlanego orzekając w rozpoznawanej sprawie dokonały prawidłowej oceny przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej i na tej podstawie w sposób prawidłowy określiły katalog czynności, które należy wykonać dla doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodności z prawem.

Nie można też – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który zarzuca organom uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, koniecznego do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, czy przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu organy właściwe instancyjnie w motywach podjętych decyzji szczegółowo przedstawiły przebieg postępowania wyjaśniającego, obszernie i precyzyjnie omówiły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który – w uznaniu Sądu – stanowił wiarygodną podstawę do podjęcia finalnego orzeczenia w sprawie. Materiał ten został poddany rzetelnej, obiektywnej ocenie przedstawionej w uzasadnieniach wydanych w postępowaniu instancyjnym decyzji wraz z argumentacją prawną.

Sąd za niezasadny uznał również zawarty w skardze zarzut kwestionujący skuteczność pełnomocnictwa procesowego, udzielonego M. i W. Ż. przez M. Ż.. Pełnomocnictwo zawiera wszystkie elementy konieczne dla takiego oświadczenia, zostało potwierdzone notarialnie i złożone w organie prowadzącym postępowanie w sprawie – wbrew sugestiom skarżącego – w dniu 16 lipca 2015 r.

W warunkach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi wyprowadzonego z treści art. 156 § 1 pkt 6 kpa, określającego – jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji –wywołanie tej decyzji czynu zagrożonego karą.

Skarżący nie przedstawił też żadnej argumentacji w odniesieniu do tak sformułowanego wniosku nieważnościowego.

Uwzględniając przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzoru budowalnego orzekając w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego nie naruszając przy tym przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i stosownie do tego na podstawie art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 250 wskazanej powyżej ustawy.