Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 118/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 9 września 2015 r. nr XI/91/15 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 3, § 14 pkt 3 i pkt 4 oraz § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XI/91/15 z dnia 9 września 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – miasto Grudziądz, Rada Miejska Grudziądza określiła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy – miasto Grudziądz, w tym dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a także wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenie nieważności przepisów § 13 ust. 1 i ust. 2, § 14 i § 18 ust. 2 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów:

- art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako Konstytucja RP), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej powoływanej jako usg), art. 4 ust. 2 ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej powoływanej jako ucpg) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązków zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa pies, przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz, wyprowadzania psa na smyczy, w kagańcu i przez osoby pełnoletnie, a także zabezpieczenia przewożonych zwierząt w środkach komunikacji publicznej poprzez utrzymanie psa na smyczy i w kagańcu, a innych zwierząt w klatce lub na smyczy lub w inny sposób określony przez przewoźnika;

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisach § 14 pkt 1, 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wypuszczania zwierząt domowych bez opieki, uwiązywania i pozostawiania bez opieki psów przed sklepem, zakładami usługowymi, lokalami gastronomicznymi i innymi obiektami użyteczności publicznej, wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic oraz na place zabaw dla dzieci oraz pozostawiania psów na balkonach podczas nieobecności domowników.;

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż obowiązkowi deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości na terenie gminy – miasto Grudziądz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w związku z tym, iż skarga dotyczy uchwały uchylonej, a zatem już nieobowiązującej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zakwestionowane przez Prokuratora przepisy przedmiotowej uchwały mieszczą się w zakresie upoważniania ustawowego. Zdaniem organu określone w uchwale, a zakwestionowane przez Prokuratora, obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz nałożone na te osoby zakazy realizują cele określone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, tj. mają na celu ochronę przed zagrożeniem oraz uciążliwością dla ludzi oraz ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W szczególności cele te realizują zapisy § 13 ust. 2 pkt 1 i § 14 pkt 1 i 2 uchwały. Również obowiązki związane z wprowadzeniem środków ochrony w postaci smyczy i kagańca mają na celu zniwelowanie uciążliwości i zagrożenia dla ludzi. Organ zaznaczył, że nie kolidują one z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, że zostały one stopniowo zastrzeżone stosownie do zagrożenia oraz, że uwarunkowano je od cech i innych uwarunkowań zwierzęcia. Zdaniem organu w podstawie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg mieści się także obowiązek dotyczący niepozostawiania psa bez opieki na balkonach, gdyż jest to przestrzeń wspólnego użytku, przestrzeń otwarta, gdzie uciążliwości psa oddziałują na ludzi. Organ wskazał, że brak możliwości kontrolowania potrzeb fizjologicznych psa, niemożność prostego usunięcia zwierzęcych pozostałości, możliwość bezpośredniego kontaktu z nimi osób niepełnoletnich oraz potrzeba zapewnienia im bezpieczeństwa uzasadniały ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic oraz na place zabaw dla dzieci, który to zakaz jest adekwatny do zagrożenia oraz uciążliwości. W ocenie organu zarzuty skargi dotyczące zakwestionowanych przez Prokuratora obowiązków i zakazów skierowanych do osób utrzymujących zwierzęta domowe mają charakter abstrakcyjny, ogólny i nie odnoszą się do specyfiki ustalonych w uchwale zagadnień. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego unormowania zawartego w § 18 ust. 2 uchwały organ podkreślił, że zgodnie z delegacją ustawową w zaskarżonej uchwale oznaczony został obszar i termin obowiązkowej deratyzacji. Uzasadniając potrzebę ustalenia obowiązku deratyzacji całego miasta organ wskazał na zgłaszane przez mieszkańców różnych obszarów miasta Grudziądz potrzeby dodatkowej deratyzacji, na specyficzne położenie miasta Grudziądz - w dolinie Wisły, oraz na potrzebę podjęcia działań skoordynowanych. Ponadto organ podniósł, że tylko istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności przepisów uchwały, które w sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3, § 14 pkt 3 i 4 oraz § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rady gminy, która w art. 4 ust. 1 ucpg upoważniona została do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, w tym dotyczące:

1) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6);

2) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej Grudziądza nr XI/91/15 z dnia 9 września 2015 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska Grudziądza uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Papowo Biskupie) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalania przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia).

Analizując zaskarżoną uchwałę w świetle powyższych zastrzeżeń i uwag Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że Rada Miejska w Grudziądzu zakazując osobom utrzymującym zwierzęta domowe wprowadzania ich do piaskownic oraz na place zabaw dla dzieci (§ 14 pkt 3 uchwały) przekroczyła zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Stosownie do treści tego przepisu w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zdaniem Sądu zakaz wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic oraz na place zabaw dla dzieci nie znajduje zatem podstawy w treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Jest on bowiem zbyt daleko idący wobec treści upoważnienia dla organu stanowiącego gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Zakazanie wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Taka swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym zwierzęta domowych (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 870/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 812/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważność § 14 pkt 3 uchwały uznając, że sformułowany w nim zakaz wykracza poza upoważnienie ustawowe i cel, jakim powinien służyć, a którym jest dążenie do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Zasadny jest również zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w drodze sformułowanych w przepisach § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały obowiązków. Rada Miejska w Grudziądzu zobowiązując bowiem osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, do wyprowadzania psa na smyczy, przy czym psy ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańce lub psy zachowujące się w sposób agresywny na smyczy oraz w kagańcu i tylko przez osoby pełnoletnie (§ 13 ust. 2 pkt 2) oraz do zabezpieczenia przewożonych zwierząt w środkach komunikacji publicznej poprzez utrzymanie psa na smyczy i w kagańcu, a innych zwierząt w klatce lub na smyczy lub w inny sposób określony przez przewoźnika (§ 13 ust. 2 pkt 3) wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców i psów zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, a także generalny nakaz przewożenia w środkach komunikacji publicznej psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. (t.j. z 2015 r. poz. 1094) Kodeksu wykroczeń, mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powyższych względów Sąd uznał wprowadzone w § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały bezwzględne nakazy dotyczące utrzymania zwierzęcia (psa) za nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku organu, w § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały prawodawca lokalny wprowadził bezwzględny nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy niezależnie od ich cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia itd., natomiast w sytuacji przewożenia tych zwierząt w środkach komunikacji publicznej oraz w stosunku do ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców i psów zachowujące się w sposób agresywny ponadto wskazał na dodatkowy wymóg zakładania tym zwierzętom kagańca, również niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań, w tym choroby.

Poza zakres upoważnienia Rada Miejska Grudziądza wykroczyła również zapisem § 14 pkt 4 uchwały, w drodze którego zakazała osobom utrzymującym zwierzęta domowe pozostawiania psów na balkonach podczas nieobecności domowników. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia rady gminy w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości i przynależnych do nich balkonów i tarasów wykracza poza zakres delegacji ustawowej, i tym samym uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego zapisu aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 14 pkt 4 uchwały.

Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, że przepis § 13 ust 1 uchwały stanowiący, iż utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Podkreślić należy, że rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Wobec tego, uznając że przepis § 13 ust 1 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Sąd stwierdził jego nieważność.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi przekroczenia delegacji ustawowej w drodze ustanowionego regulaminem zakazu osobom utrzymującym zwierzęta domowe wypuszczania zwierząt domowych bez opieki (§ 14 pkt 1 uchwały) oraz uwiązywania i pozostawiania bez opieki psów przed sklepami, zakładami usługowymi, lokalami gastronomicznymi i innymi obiektami użyteczności publicznej (§ 14 pkt 2 uchwały). Podkreślić należy, że obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, na które wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg zakreślone zostały granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zdaniem Sądu wprowadzenie zakazu wypuszczania zwierząt domowych bez opieki, jak też uwiązywania i pozostawiania bez opieki psów przed sklepami, zakładami usługowymi, lokalami gastronomicznymi i innymi obiektami użyteczności publicznej, stanowi realizację ustawowego celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Brak kontroli i opieki nad zwierzęciem, pozostawienie go samego w przestrzeni publicznej stanowi zagrożenie dla ludzi, jak i samego zwierzęcia, i tym samym uzasadnia wprowadzenie w regulaminie regulacji zakazujących osobom utrzymującym zwierzęta domowego takiego postępowania, gdyż tego rodzaju zakazy mieszczą się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg.

Z tożsamych względów Sąd uznał za zgodne z prawem wprowadzenie w regulaminie obowiązku zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa pies przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz (§13 ust. 2 pkt 1 ucpg). Tego rodzaju obowiązek stanowi realizację ustawowego celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem dla ludzi, gdyż brak realizacji tego obowiązku ma bezpośredni wpływ na zakres bezpieczeństwa przestrzeni publicznej. Brak zabezpieczenia nieruchomości przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz zwierzęcia, wiąże się bowiem ściśle z możliwością stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i zwierząt, poprzez wypuszczone bez opieki do przestrzeni publicznej zwierzę.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 18 uchwały, poprzez wyznaczenie terminów deratyzacji (ust. 1) oraz określenie, że obowiązkowi deratyzacji w terminach ustalonych w ust. 1 podlegają wszystkie nieruchomości na terenie gminy – miasto Grudziądz (ust. 2). W ocenie Sądu, o ile zapis uchwały określony w ust. 1 § 18 uchwały realizuje dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, to zapis zawarty w ust. 2 § 18 uchwały narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy ucpg, wprost wymaga bowiem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 18 ust. 2 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawco było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowił by on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy ucpg wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 18 ust. 2 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej, i w konsekwencji stwierdził jego nieważność.

Dodatkowo podkreślić należy, odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, że nie ma znaczenia w sprawie oraz nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu jej nieważności, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.