Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 203/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 1 art. 2 ust. 2 lit. j, art. 13, art. 16 lit. g, art. 21 ust. 2, art. 23 ust. 1  lit. a
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące  produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002  (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).
article: par. 3 pkt 2 lit. s
journal: Dz.U. 2014 poz 629
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w  przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi  pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi
article: art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak dokumentów handlowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. na rzecz skarżącego W. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W.H., uchylił w całości decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] r., nr [...] nakładającą na W.H. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za brak dokumentów handlowych towarzyszących przesyłce materiału kategorii 2 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 142/2011 oraz umarzającej postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 bez dokonania rejestracji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek W.H., decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. zatwierdził działalność skarżącego polegającą na pozyskiwaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (materiał kategorii 2) poprzez uśmiercanie w drodze gazowania dwutlenkiem węgla hodowanych zwierząt zoologicznych, ich magazynowaniu , transportowaniu oraz wprowadzaniu tego materiału do obrotu z przeznaczeniem na karmę dla zwierząt w ogrodach zoologicznych, zatwierdził samochód marki Skoda o numerze rejestracyjnym [...] do przewozu ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego, przywoływanego dalej jako: "UPPZ" materiału kategorii 2 związanego z działalnością wskazaną wyżej oraz nadał W.H. jako prowadzącemu wskazaną wyżej działalność weterynaryjny numer identyfikacyjny. Organ wyjaśnił, że W.H. we wniosku o zatwierdzenie działalności w powyższym zakresie wskazał, że materiał kategorii 2 (zwierzęta hodowane z przeznaczeniem na karmę dla zwierząt w ogrodach zoologicznych) będzie pozyskiwany w drodze uboju metodą gazowania dwutlenkiem węgla. Zestawienie treści wniosku oraz decyzji nr [...] nie budzi wątpliwości, że zakres działalności prowadzonej przez W.H. na podstawie tej decyzji obejmował pozyskiwanie materiału kategorii 2 poprzez uśmiercanie w drodze gazowania dwutlenkiem węgla hodowanych zwierząt zoologicznych, magazynowanie, transportowanie oraz wprowadzanie tego materiału do obrotu z przeznaczeniem na karmę dla zwierząt w ogrodach zoologicznych, a więc materiału pozyskiwanego ze zwierząt hodowanych przez W.H. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, że decyzja nr [...] z [...] r. obejmowała jakikolwiek (w tym pozyskiwany od osób trzecich) materiał kategorii 2, a nie tylko pozyskiwany z prowadzonej przez niego hodowli. Decyzja [...] nie obejmowała pośrednictwa w obrocie UPPZ, gdyż zatwierdzenie działalności W.H. nastąpiło tylko w wyżej wskazanym zakresie.

W dniu 17 września 2020 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w gospodarstwie prowadzonym przez W.H., podczas której skarżący poinformował, że noworodki królika trafiają do jego hodowli z hodowli królików w powiecie [...] w stanie zamrożonym z działalności prowadzonej przez A.C., co zostało potwierdzone w rozmowie telefonicznej A.C. - właścicielem hodowli, z której W.H. sprowadzał króliki.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. pismem z dnia 24 lutego 2021 r. poinformował, że po przeprowadzeniu kontroli u A.C. ustalono, że kontrolowany oddał bezpłatnie W.H. mrożone oseski królików. W trakcie kontroli A.C. przedstawił dokument handlowy nr [...] z dnia 14 października 2020 r. potwierdzający przekazanie materiału kategorii 2 w ilości 30 kg noworodków królików. Jednocześnie poinformował, że w latach 2018-2020 nie przekazywał W.H. mrożonych osesków królików. A.C. w trakcie kontroli oznajmił, że oddaje bezpłatnie żywe króliki nienadające się do dalszej hodowli W.H. Wskazał ponadto, że żywe króliki przekazywane były w latach 2018-2020 około 7 razy w roku w ilości około 20 sztuk.

W ocenie W.H. brak jest podstaw do stwierdzenia, że odebrane zgodnie z dokumentem handlowym nr [...] z dnia 14 października 2020 r. mrożone króliki trafiły dalej do ogrodu zoologicznego. Skarżący stwierdził, że wskazane mrożone noworodki królika wykorzystał do karmienia własnych psów i szczurów oraz nigdy nie przywoził żywych noworodków królika do uśmiercania.

Organ wskazał następnie, że w trakcie kontroli w dniu 14 września 2018 r. w hodowli zwierząt skarżącego stwierdzono, zgodnie z przedstawionym rejestrem, 35 szt. królików. Kontrola w dniu 29 października 2019 r. wykazała w hodowli zwierząt W.H., zgodnie z przedstawionym rejestrem, 49 szt. królików, natomiast w trakcie kontroli w dniu 17 września 2020 r. – 17 sztuk królików. Analizując przedstawione rejestry stanu liczebnego zwierząt utrzymywanych w hodowli kontrolujący nie stwierdzili w latach 2018 - 2020 znacznego zwiększenia stanu liczebnego królików, poza stany wykazane na dzień kontroli w tych latach.

Przeprowadzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia, że W.H. sprzedał do ogrodu zoologicznego we W. – w 2018 r. 770 kg mrożonego królika, w 2019 r. 210 kg mrożonego królika, w 2020 r. 190 kg mrożonego królika. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. wskazał jedną dostawę UPPZ królika do ogrodu "D" sp. z o.o. działającego pod adresem ZOO [...], [...] P. w 2018 r. o wadze 30 kg. W.H. dostarczył również do ogrodu zoologicznego w T. UPPZ w ilości 45 kg. Organ ustalił, że w latach 2018-2020 skarżący przekazał do ogrodów zoologicznych 1245 kg UPPZ w postaci królika mrożonego. Z kolei w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. W.H. wskazał, że na koniec 2017 r. posiadał w magazynie 450 kg UPPZ w postaci królika mrożonego, na koniec 2018 r. - 245 kg, natomiast w latach 2019-2020 sprzedawał UPPZ na bieżąco.

Celem weryfikacji danych w zakresie wielkości dostaw dokonywanych przez skarżącego, Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. oparł się o informacje z fachowych źródeł, tj. [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego, AgroNews oraz Wikipedia – R.K.: Racjonalny chów królików. Z tych źródeł wynika, że samica królika może dać w roku 3-4 miotów, a w każdym miocie może być 6-10 szt. młodych o średniej wadze ok. 60 g. Mając na uwadze konieczność rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, Powiatowy Lekarz Weterynarii przyjął najkorzystniejszy dla W.H. wariant – że skarżący pozyskał od każdej samicy królika maksymalną ilość miotów w roku, tj. 4 oraz że w każdym z tych miotów była maksymalna liczba noworodków, tj. 10 sztuk . Ponadto stan liczebny królików w analizowanych latach obejmował zarówno samice jak i samce. Organ przyjął, że wykazany w 2018 r. stan 35 królików w hodowli oznaczał, że samic było mniej, gdyż w liczbie tej znajdowały się również samce. Z powyższej analizy wynika, że tylko w 2018 r. skarżący od własnych samic mógł pozyskać maksymalnie 602 kg mrożonych królików Rozpatrując sprawę w zakresie prowadzenia działalności polegającej na pośrednictwie w obrocie UPPZ Powiatowy Lekarz Weterynarii sporządził bilans ilości wprowadzonych do obrotu UPPZ w latach 2018 - 2020 w stosunku do ilości UPPZ jakie W.H. mógł pozyskać z własnej hodowli oraz stanów magazynowych na koniec 2017, 2018 i 2019 r. Analiza powyższych danych doprowadziła organ I instancji do wniosku że nie doszło do prowadzenia działalności poza zakresem, do którego W.H. jest uprawniony na podstawie decyzji [...], gdyż ilości UPPZ dostarczone przez niego do ogrodów zoologicznych mieściły się w granicach stanów magazynowych oraz ilości UPPZ pozyskanych w poszczególnych latach objętych postępowaniem. Na skutek powyższych ustaleń organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 bez dokonania rejestracji jako bezprzedmiotowe.

Następnie wskazano, że poczynione w trakcie postępowania ustalenia co do stanu faktycznego w zakresie wprowadzania do obrotu nakazały Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w P. stwierdzenie, że W.H. nie posiadał i nie posiada dokumentów handlowych z ww. hodowli królików, w której zaopatrywał się w oseski królicze, co jest naruszeniem art. 21 ust. 2 rozporządzenia 1069/2009. W kontekście braku dokumentów handlowych organ I instancji zauważył, że do protokołu kontroli z dnia 29 maja 2017 r. W.H. zeznał, że pozyskiwany w trakcie prowadzonej działalności uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, odsprzedaje przygodnym odbiorcom bez dokumentów handlowych, przywoływanych dalej jako: "HD". Nie wiadomo, czy odbiorcy ci uprawnieni są do operowania UPPZ i na jaki cel je przeznaczają. W ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 rozporządzenia 1069/2009 ze względu na fakt, że produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego podczas przewozu nie towarzyszył dokument handlowy i podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł – jeżeli masa tego materiału i produktu nie przekracza 10 kg. Organ I instancji wskazał, że zastosowanie tego przepisu i określenie kary na najniższym możliwym poziomie wynika z faktu, że nie ma na chwilę obecną możliwości ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe.

Od decyzji z dnia [...] r., nr [...] W.H. wniósł odwołanie w którym zarzucił brak udowodnienia winy, niestaranność w dokonywaniu ocen postępowania skarżącego oraz manipulację dokumentami i przekręcanie faktów. Ponadto W.H. oświadczył, że we wniosku z dnia 15 listopada 2010 r. nie informował, że zwierzęta, z których będzie pozyskiwał materiał kat. 2 będą pochodzić wyłącznie z jego hodowli i w jego ocenie decyzja nr [...] zezwalała na obrót materiałem kategorii 2, nie zabraniała pozyskiwania zwierząt z innej hodowli na potrzeby własne. Ponadto skarżący zakwestionował fakt nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za brak dokumentów handlowych bez wskazania i udokumentowania o które HD i z której daty pochodzą. W.H. nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że w protokole z kontroli z dnia 17 września 2020 r. wskazał, że noworodki królika w stanie zamrożonym trafiają do jego hodowli z gospodarstwa A.C. Skarżący zakwestionował prawidłowość posłużenia się przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., w celu weryfikacji danych w zakresie wielkości dostaw i możliwości hodowlanych W.H., informacjami z [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego AgroNews oraz Wikipedii – R.K.: Racjonalny chów królików. Jednocześnie skarżący podkreślił, że organ I instancji w swoich analizach nie wziął pod uwagę 7 dostaw żywych królików z hodowli A.C. jakie miały miejsce w latach 2018-2020 w ilości 20 sztuk o wadze ok. 1,5 kg, co w sumie dało 210 kg królika, z którego wyprodukowano materiał kategorii 2.

Organ II instancji, po zapoznaniu się z aktami sprawy, w pierwszej kolejności stwierdził, że z treści decyzji nr [...] jasno wynika, że skarżący w ramach zatwierdzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. uprawniony jest do wprowadzania do obrotu jedynie UPPZ kat. 2 pozyskanych z wyhodowanych i zagazowanych przez siebie dwutlenkiem węgla zwierząt zoologicznych. Zatem w świetle powyższej decyzji nie jest uprawniony do pozyskiwania UPPZ od osób trzecich, natomiast zgodnie ze stwierdzeniem skarżącego nie zabraniała pozyskiwania żywych zwierząt z innej hodowli na potrzeby własne.

Następnie organ II instancji podzielił ustalenia Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w zakresie zasadności nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 bez dokonania rejestracji i uznał umorzenie postępowania w tym zakresie za prawidłowe.

W kontekście stwierdzenia skarżącego, że w protokole z dnia 17 września 2020 r. nie wskazywał, że noworodki królicze z działalności prowadzonej przez A.C. trafiają do jego hodowli w stanie zamrożonym, Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wskazał, że choć w protokole nie jest to wprost napisane, dokument handlowy nr [...] z dnia 14 października 2020 r., potwierdzający przekazanie w ilości 30 kg ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 w postaci noworodków królików, dowodzi, że A.C., co najmniej raz oddał W.H. mrożone oseski królików.

Odnosząc się do kwestii weryfikacji danych dokonywanych obliczeń, w ocenie organu II instancji nie stanowi różnicy jakie źródło informacji zostanie wzięte pod uwagę w celu ich w zakresie wielkości dostaw i możliwości hodowlanych W.H. Zarówno dane przedstawione przez skarżącego wynikające z portalu internetowego http://www.krole.pl/211-Ferma-krolikow-Broilery-krolicze.html jak i źródła na jakich oparł się Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. pozwalają przyjąć bardzo podobne wynik i hodowlane jakie mógł osiągnąć skarżący w latach 2018-2020. Organ II instancji dokonał analizy dokumentacji, która pozwoliła na przeprowadzenie bilansu uzysków i sprzedaży UPPZ w postaci królika. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. ustalił, że w 2018 r. pozyskano 722 kg (według źródła przytaczanego przez skarżącego: 30 samic x 7 wykotów x 8 młodych w wykocie x 0,43 kg) albo 720 kg (według źródła przytoczonego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P.: 30 samic x 4 wykoty x 10 młodych w wykocie x 0,6 kg). Sprzedano 770 kg, zatem w magazynie powinno zostać odpowiednio 372 kg albo 370 kg UPPZ. Natomiast z oświadczenia skarżącego z 10 sierpnia 2021 r., na koniec 2018 r. w magazynie posiadał 245 kg UPPZ w postaci królika. W 2019 r. pozyskano odpowiednio: 1083 kg albo 1080 kg UPPZ, sprzedano ok. 214 kg, zatem na koniec 2019 r., po uwzględnieniu stanu magazynowego na koniec 2018 r., w magazynie powinno zostać odpowiednio 1242 kg albo 1238 kg UPPZ, natomiast zgodnie z powyższym oświadczeniem skarżącego, na koniec 2019 r. w magazynie nie było UPPZ w postaci królika, sprzedaż odbywała się na bieżąco. Następnie, w 2020 r. pozyskano odpowiednio 361 kg albo 360 kg UPPZ, sprzedano ok. 231 kg UPPZ, zatem na koniec 2020 r., po uwzględnieniu stanu magazynowego na koniec 2019 r., w magazynie powinno zostać odpowiednio 1371 kg albo 1370 kg UPPZ. Organ oznajmił, że w odwołaniu skarżący słusznie zauważył, że przy analizie dokumentacji nie zostało uwzględnionych 7 dostaw z hodowli A.C. jakie miały miejsce w latach 2018-2020 w ilości 20 sztuk żywych królików o wadze ok. 1,5 kg, co w sumie dało 210 kg królika, z którego wyprodukowano materiał kategorii 2. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w magazynie na koniec 2020 r. powinno się znajdować 1580-1581 kg UPPZ w postaci królika, natomiast zgodnie z oświadczeniem W.H. zawartego w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. na koniec 2020 r. w magazynie nie było UPPZ w postaci królika, sprzedaż odbywała się na bieżąco.

Wobec powyższych ustaleń, organ stwierdził, że w latach 2018-2020 W.H. wprowadził do obrotu ok. 1580 kg UPPZ w postaci królika bez wymaganych dokumentów handlowych. Organ zaznaczył dodatkowo, że okoliczność wprowadzania do obrotu UPPZ w postaci królika znajduje także potwierdzenie w protokole kontroli z dnia 29 maja 2017 r., w którym W.H. oświadczył, że pozyskiwany w trakcie prowadzonej działalności uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, odsprzedaje przygodnym odbiorcom bez dokumentów handlowych. Brak dokumentacji nie pozwala na weryfikację czy odbiorcy są uprawnieni do operowania UPPZ i na jaki cel je przeznaczają.

W ocenie organu, brak dokumentów handlowych jest naruszeniem art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009 ze względu na fakt, że produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego nie towarzyszył dokument handlowy, za co organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Organ II instancji nie zgodził się ze stwierdzeniem Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., że zastosowanie tego przepisu i określenie kary na najniższym możliwym poziomie wynika z faktu, że nie ma możliwości ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe. Akta nie zawierają żadnych nowych dokumentów, o których wiedzy nie miałby Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. podczas rozstrzygania spraw. Organ II instancji analizując dokumentację dostępną organowi I instancji udowodnił, że możliwe jest określenie ilości UPPZ zbytych przez skarżącego bez towarzyszących dokumentów handlowych.

Następnie Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. stwierdził, że w materiale dowodowym znajduje się dokument HD nr [...] z dnia 14 października 2020 r. W decyzji nr [...] organ I instancji uznał za udowodnioną okoliczność, że mrożony królik objęty tym dokumentem, zużyty został przez skarżącego jako karma dla jego psów i szczurów z prowadzonej prze z niego hodowli. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie dokonał jednak oceny prawnej tej okoliczności w świetle rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi.

W ocenie organu II instancji brak oceny prawnej całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwy do konwalidowania w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ II instancji stwierdził, że nie może merytorycznie rozstrzygnąć o skutkach prawnych wprowadzenia do obrotu przez skarżącego ok. 1580 kg UPPZ w postaci królika bez wymaganych dokumentów handlowych, albowiem zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji ani też naruszenia interesu społecznego.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. oceni okoliczność skarmiania przez skarżącego mrożonym królikiem psów i szczurów z prowadzonej przez niego hodowli w świetle art. 2 ust. 2 lit j), art. 16 lit. g), art. 13 rozporządzenia nr 1069/2009. Organ I instancji dokona oceny prawnej tej okoliczności także w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczani u chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi. Ponadto ponownie przeprowadzi analizę w zakresie ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe i podda je ocenie w świetle przepisów ww. rozporządzenia.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. W.H. wniósł o jej uchylenie w części pierwszej w której to organ zgodził się z treścią zawartą w pkt 1 decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. mówiącej o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000zł za brak dokumentów handlowych towarzyszących przesyłce materiału kat. 2 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 142/2011. Skarżący stwierdził, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. nie wziął pod uwagę tego, że poza pozyskiwaniem materiału kat. 2, skarżący posiada również prawo do sprzedaży zwierząt żywych na podstawie decyzji [...] z [...] r. wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. oraz błędnie przeliczył wagę zwierząt w postaci materiału kat. 2. Skarżący dodał, że w miejscu gdzie Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. wskazał, że waga noworodka królika wynosi 60g czyli 0,06kg, tam organ II instancji odczytał to jako 0,6kg a więc zawyżył 10-cio krotnie wagę noworodka. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. zawyżając jednostkę 10-cio krotnie sprawił, że waga całego pozyskanego mat. kat. 2 w postaci noworodka królika wprowadzanego bez dokumentu handlowego do obrotu również została 10-cio krotnie zawyżona.

Odnosząc się do karmienia psów i szczurów mrożonym królikiem jako materiałem kat. 2, skarżący stwierdził, że jest to nieprawda. Tylko raz zostało skarmionych 30kg noworodka królika (HD nr [...]) na 1000 szt. szczurów i psy. W.H. dodał, że żadne króliki z hodowli skarżącego nie są skarmiane przez niego jako materiał kat. 2. Jeżeli zachodzi potrzeba dane zwierzę po ubiciu pozbawiane jest skóry i wnętrzności i jako tuszka królika nadająca się do spożycia przez ludzi podawana jest zwierzętom. W związku z tym nie jest to materiał kat. 2 jak również nie są to zwierzęta z jego hodowli. Są to sporadyczne przypadki z królikami odbieranymi z innej fermy, z którą skarżący ma umowę na odbiór.

Odpowiadając na sprzeciw [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, CBOSA).

Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd, kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną, czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r., II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2064/1, CBOSA). Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. uchylająca decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. i przekazująca sprawę nałożenia na W.H. kary pieniężnej za brak dokumentów handlowych do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w zakresie zasadności nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 bez dokonania rejestracji i uznał umorzenie postępowania w tym zakresie za prawidłowe. Jednocześnie nie zgodził się ze stwierdzeniem Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., że określenie kary na najniższym możliwym poziomie (w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009 ze względu na to, że produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego nie towarzyszył dokument handlowy) wynika z faktu, że nie ma możliwości ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe. Jednocześnie [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. stwierdził, że organ I instancji nie dokonał oceny prawnej okoliczności zużycia zakupionego mrożonego królika (potwierdzonego dokumentem HD nr [...] z 14 października 2020 r.) jako karmy dla psów i szczurów z prowadzonej przez niego hodowli w świetle w świetle art. 2 ust. 2 lit. j), art. 16 lit. g) oraz art. 13 rozporządzenia nr 1069/2009 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi. W ocenie organu II instancji brak oceny prawnej całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwy do konwalidowania w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Ponadto organ II instancji stwierdził, że nie może merytorycznie rozstrzygnąć o skutkach prawnych wprowadzenia do obrotu przez skarżącego ok. 1580 kg UPPZ w postaci królika bez wymaganych dokumentów handlowych z uwagi na zakaz "reformationis in peius" określony w art. 139 k.p.a.

W pierwszej kolejności, Sąd, odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w zakresie zasadności nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 bez dokonania rejestracji, stwierdza, że organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób zakresu działalności prowadzonej przez W.H. Zestawienie zgłoszenia – wniosku z dnia 15 listopada 2010 r. z uzasadnieniem decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. nr [...] z dnia [...] r. wskazuje na rozbieżności w tym zakresie, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przez organami obu instancji. W zgłoszeniu prowadzenia działalności rolniczej, W.H. wskazał "pozyskiwanie, magazynowanie, transportowanie i wprowadzanie do obrotu UPPZ – mat. kat. 2 – pozyskiwanego w drodze uboju metodą gazowania CO2 zwierząt zoologicznych z przeznaczeniem na karmę dla zwierząt w ogrodach zoologicznych z art. 23 rozp. 1774". Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że W.H. złożył wniosek o zatwierdzenie działalności polegającej na "hodowli, magazynowaniu, transporcie i wprowadzaniu do obrotu materiału ubocznego pochodzenia zwierzęcego kategorii 2". W zgłoszeniu W.H. nie wskazywał na hodowlę, zatem z niewyjaśnionych przyczyn Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. dokonał modyfikacji powyższego, co spotyka się z niemożnością precyzyjnego wskazania zakresu działalności prowadzonej przez wnoszącego sprzeciw. Jednocześnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, jakoby zakres działalności prowadzonej na podstawie tej decyzji obejmował pozyskiwanie materiału kategorii 2 wyłącznie ze zwierząt hodowanych przez W.H. Z powołanej decyzji nie wynika jednoznacznie, że materiał ten może być pozyskiwany jedynie ze zwierząt z hodowli wnoszącego sprzeciw, a nie może być wytworzony ze zwierząt pozyskanych spoza gospodarstwa W.H. W ocenie Sądu powyższe również wymaga dokonania analizy wniosku i decyzji udzielonej skarżącemu, co wiąże się z koniecznością dokładnego zinterpretowania przez organ odwoławczy omawianych dokumentów, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

W następnej kolejności Sąd odniósł się do wskazania organu, który nie zgodził się ze stwierdzeniem Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., że nie było możliwości ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe. Nie ustosunkowując się w tym miejscu do merytorycznej oceny dokonanych przez organ II instancji ustaleń, zdaniem Sądu, powołanie się przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. na konieczność przeliczenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe, nie może stanowić podstawy do przekazania organowi I instancji decyzji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa czynność, natury czysto arytmetycznej, przy braku kwestionowania przez organ odwoławczy pozostałych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien rozważyć możliwość skorzystania z uprawnień reformacyjno-merytorycznych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem postanowień art. 139 k.p.a.

Dodatkowo, organ II instancji uzasadnił konieczność uchylenia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. potrzebą zapewnienia stronie prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie organu brak oceny prawnej całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwy do konwalidowania w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności.

Z takim uzasadnieniem organu II instancji nie sposób się zgodzić.

Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 1081/05, CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, CBOSA). Z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy posiada kompetencje do usunięcia naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. stwierdził, że określenie na podstawie zgromadzonych akt sprawy dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe jest możliwe i dokonał w tym zakresie stosownych obliczeń. Jednocześnie organ miał świadomość, że wynik tego działania będzie wskazywał na konieczność zastosowania przepisu § 3 pkt 2 lit. s) tiret czwarte Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 629) określającego wysokość kary pieniężnej dla tego kto nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 2 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 142/2011, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2 ustawy, w wyższej wysokości niż zostało to nałożone decyzją organu I instancji. W ocenie Sądu, nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istocie stanowiło obejście zasady reformationis in peius wynikającej z art. 139 k.p.a., zgodnie z którą, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jeżeli [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. stwierdził, że organ I instancji dokonał nieprawidłowych obliczeń, to winien zdecydować, czy uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego – dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji ustalającej nową, większą wysokość kary pieniężnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, albowiem organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że w jego ocenie "w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji ani też naruszenia interesu społecznego") i wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie organu decyzję, acz korzystniejszą dla strony odwołującej się (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lipca 2006 r., II SA/Sz 50/06, CBOSA).

W ocenie Sądu, powyższe argumenty znajdą zastosowanie również w kwestii skarmiania mrożonym królikiem psów i szczurów z prowadzonej przez skarżącego hodowli. Zgromadzony w tej kwestii materiał dowodowy również nie budzi wątpliwości, a co tym idzie, nie uzasadnia wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Mając na uwadze stan sprawy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie było zatem podstaw do przyjęcia, że dokonanie przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. oceny prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego naruszałoby treść art. 15 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że nawet w sytuacji konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, mógł on być uzupełniony przez organ II instancji w oparciu o treść art. 136 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy przeprowadzenie wskazywanego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego nie byłoby nadmiernie utrudnione i miało w istocie jedynie na celu potwierdzenie ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. nie wynika jednakże konieczność takiego uzupełnienia, co dodatkowo utwierdza w przekonaniu, że sprawa nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgromadził kompletny, a zarazem wystarczający materiał dowodowy do ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe oraz do dokonania oceny prawnej okoliczności zużycia zakupionego mrożonego królika (potwierdzonego dokumentem HD nr [...] z 14 października 2020 r.) jako karmy dla psów i szczurów z prowadzonej przez niego hodowli w świetle w świetle art. 2 ust. 2 lit. j), art. 16 lit. g) oraz art. 13 rozporządzenia nr 1069/2009 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi. Uchylając się od oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy ad meriti, do czego było zobligowany nakazem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.) oraz zasadą wydawania orzeczeń reformatoryjnych (art. 138 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, by w sprawie istniały jakiekolwiek braki w zakresie materiału dowodowego co do oceny powyższych kwestii, których nie mógł usunąć w zakresie swojej kompetencji, a tym samym nie wykazał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podsumowując, w niniejszej sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od wydania decyzji merytorycznej. W sprzeczności bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do dokładnego ustalenia zakresu działalności prowadzonej przez W.H., przeprowadzenia analizy, czy w sprawie wystąpiła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe oraz do dokonania oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie okoliczności zużycia zakupionego mrożonego królika jako karmy dla psów i szczurów z prowadzonej przez W.H. hodowli. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę na nieścisłości w dokonanych przez organ II instancji obliczeniach. W pierwszej części uzasadnienia organ powołał się na dane z fachowych źródeł wskazujące na wagę młodego królika ok. 60 g. (fragment z artykułu ze strony [...] Doradztwa Ośrodka Rolniczego: "Średnia masa nowo narodzonego królika wynosi 60 gramów (od 40 do 70 g). Odsadzane młode ważą średnio ok. 600 gramów"), natomiast w obliczeniach organ wskazuje na wagę 0,6 kg (600 g). Z kolei skarżący wskazuje na średnią wagę 0,43 kg (430 g). Kwestia wagi młodego królika powinna zostać dokładnie wyjaśniona przy ewentualnym dokonywaniu ponownych obliczeń przez organ drugiej instancji. Jednocześnie należy wskazać, że organ II instancji przy dokonywaniu kalkulacji wyszedł z założenia, że wszystkie króliki, które posiadał W.H. zostały przeznaczone na UPPZ, natomiast nie wziął pod uwagę, że część królików mogła zostać przez skarżącego sprzedana w innej formie, np. zbyta jako żywe. W ocenie Sądu, powyższa kwestia również powinna zostać wyjaśniona przy ponownym dokonywaniu obliczeń celem ustalenia dokładnej wielkości UPPZ, którym nie towarzyszyły dokumenty handlowe.

Reasumując, w ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kasując decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy uchylił się od rzetelnej, zgodnej z przepisami prawa procesowego, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które, jak była o tym wyżej mowa, powinno być zasadą.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

is