Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1271/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6n ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 1 pkt 1,2
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1271 /15 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 listopada 2013 r. Nr XXXVII/313/2013 w sprawie zmiany wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w punkcie 2 pouczenia w załączniku numer 1 do uchwały.


UZASADNIENIE

I.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Korzenna z 18 listopada 2013r. nr XXXVII/313/2013 w sprawie zmiany wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Kraków.

Uchwale tej zarzucił że została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.) w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 1182 ze zm.) poprzez zawarcie w Załączniku nr 1 do uchwały w pkt 2 pouczenia, iż składający deklarację poprzez jej podpisanie automatycznie wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Prokuratora powyższe "Pouczenie" pozbawiło składającego deklaracje możliwości wyboru -wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na przetwarzanie jego danych osobowych, którą to możliwość daje powołany przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Prokurator wskazał, że z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy gdy osoba, której dane dotyczą wyrazi na to zgodę chyba, że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. Osoba taka powinna mieć więc możliwość wyboru: wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na przetwarzanie jej danych osobowych. Wskazany przepis w ust. 1 pkt 1-5 zawiera okoliczności usprawiedliwiające przetwarzanie danych osobowych, z których każda ma charakter odrębny, niezależny od pozostałych. W myśl art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Uchwalenie wzoru deklaracji - co jest obowiązkiem rady gminy nałożonym przez ustawodawcę mocą art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - a następnie jej wypełnienie służy zapewnieniu prawidłowego obliczenia wysokości tej opłaty.

W ocenie Prokuratora odebranie od składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie podanych przez niego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a także z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania niniejszej uchwały wskazanego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto było zbędne z uwagi na treść przywołanego wyżej przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Końcowo Prokurator nadmienił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał już skargę Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na Uchwalę nr XXVT/235/2012 Rady Gminy Korzenna z 28 grudnia 2012r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna (sygn. akt: I SA/Kr 264/15).

II.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Korzenna wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała w chwili obecnej nie pozostaje w obrocie prawnym, bowiem została uchylona własną uchwałą Rady Gminy Korzenna Nr XLV/412/2014 z 26 września 2014r. w sprawie zmiany wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 17 października 2014r. pod pozycją 5849. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nastąpiła z dniem 1 listopada 2014r. a więc przed dniem wniesienia skargi przez Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu. Okoliczność ta, w ocenie organu, powoduje, że z jednej strony nie jest możliwe uwzględnienie skargi przez organ, który uchwalił zaskarżony akt prawa miejscowego oraz, że z drugiej strony nie jest możliwe już stosowanie uchylonej uchwały w funkcjonowaniu władzy publicznej, a w szczególności wszczynanie jakichkolwiek postępowań na jej podstawie.

Podkreślono, że w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały nie zostało wszczęte ani jedno postępowanie administracyjne, którego przedmiot zasadzałby się na zaskarżonych zapisach uchwały. W związku z powyższym Rada Gminy Korzenna uważa, że zasadne jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Organ zauważył przy tym, że sądy administracyjne, a tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydały szereg orzeczeń, z których wynika, że uchylenie przez radę gminy własnej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na uchwałę. Stanowisko takie opiera się na fakcie, że sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, czyli orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc).

Niemniej organ wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia z 9 lipca 2014r. sygn. akt: II FSK1681/14 Naczelny Sąd Administracyjny, przywołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego sygn. W 5/94 i w ślad za tą uchwałą przyjął, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy gdy uchwała ta (akt prawa miejscowego) mimo jej uchylenia lub zmiany nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej, a prowadzone w tych warunkach postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w kwestii dokonywania przez sąd administracyjny kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą lub uległy zmianie, nie można zająć stanowiska albo generalnie wykluczającego możliwość takiej kontroli, albo bez wyjątku ją dopuszczającego. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest właśnie kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania.

Oznaczać to musi w konsekwencji każdorazową, indywidualną, konieczność oceny, czy w odniesieniu do konkretnej uchwały zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art. 161§1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nawiązując do powyższego organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała, zwłaszcza w części zaskarżonej, obecnie nie wywoła i nie może wywołać żadnych skutków w sferze praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Korzenna.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1§1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle §2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3§2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej- p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 50§1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W myśl przepisu art. 52§1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 821/05).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w uchwale z 14 września 1994r., sygn. akt: W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie (zmiana) uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej.

Zważywszy więc na różne skutki uchylenia (zmiany) i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie (zmiana) uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc).

Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

W ocenie Sądu, uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach który na dzień jej podjęcia stanowił, iż: rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Na mocy wskazanego przepisu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, mogła także określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt: II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007r., sygn. akt: II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

W ocenie Sądu część danych zawartych w Załączniku nr 1 do tej uchwały nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych.

W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z tego powodu należało na podstawie art. 147§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, unieważnił zaskarżoną uchwałę w omówionej wyżej części jako naruszającą art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.