Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3358/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: art 18
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej "Gminy") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o powierzchni 21 m2, która zgodnie z wcześniejszą decyzją Starosty [...] nr [...], znak [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...], utrzymał decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] września 2015 r. przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na wniosek Burmistrza [...] Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z. gmina [...] (kategoria obiektu budowlanego XXV). Decyzją tą Burmistrza zatwierdził jednocześnie projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2014 r., a objęto nią m. in. nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 21 m2, z obrębu [...] (dalej "wywłaszczoną nieruchomość/działkę" albo "nieruchomość/działkę"). Na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), dalej "ustawy drogowej", nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

2. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości stosownego odszkodowania.

3. W dniu [...] listopada 2014 r. rzeczoznawca majątkowy A. G., działający na zlecenie organu, sporządził operat szacunkowy, określający wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości.

4. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym oraz aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jak też zgłoszenia uwag w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.

5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] ustalił na rzecz byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – M. P. odszkodowanie w wysokości 3 812,55 zł, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski SA z siedzibą w W. przy ul. [...], tytułem spłaty świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami - Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości powiększonej, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ. U. z 2013 r., poz. 687), o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

6. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Gmina wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r. (za pośrednictwem tego organu), zarzucając organowi oparcie się przy orzekaniu na operacie szacunkowym, zawierającym wadliwe ustalenia co do przeznaczenia wycenianej nieruchomości oraz określenia rynku lokalnego nieruchomości podobnych, a także nie zawierającym wyjaśnień rzeczoznawcy co do zróżnicowania cech rynkowych i nadania im procentowego wpływu na wartość szacowanej nieruchomości. Wątpliwości Gminy budzi także przyjęcie przez biegłego do porównań transakcji o cenie maksymalnej, która nie charakteryzuje nieruchomości o najkorzystniejszych cechach rynkowych.

III. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zasadnie uznał organ I instancji, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2014 r., sporządzony na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., stanowi wiarygodną podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Ze zbioru dostępnych transakcji rzeczoznawca wybrał próbkę 17 transakcji (strona 9 operatu) sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od 85,71 zł/m2 do 172,91 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja i otoczenie; infrastruktura) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 21 m2 w obrębie ewidencyjnym [...], została określona w wysokości 172,91 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na poziomie 3 631,00 zł według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

2. W związku z powyższym oraz z uwagi na to, iż wyceniana działka, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...], znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, stwierdzić należy, iż w operacie szacunkowym biegły właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 21 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Podniesiony w odwołaniu zarzut błędnie określonego przeznaczenia wycenianej nieruchomości należy uznać za nieuzasadniony. Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2014 r. rzeczoznawca, z uwagi na brak planu zagospodarowania ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...], zgodnie z którym nieruchomość z której wydzielono jak i działka wydzielona znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonym na rysunku "studium" symbolem MN.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ust. 3 art. 154 ugn dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo uznał za wiążące ustalenia wynikające ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obowiązującego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

3. W odniesieniu do zarzutu wadliwego doboru w operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami podobnymi należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Wkraczanie organu administracyjnego w dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę byłoby ingerencją w merytoryczną treść wyceny, do której organ administracyjny nie jest uprawniony.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2014 r. zachowuje pożądaną konsekwencję w metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla funkcjonujące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Rzeczoznawca słusznie zastosował tu tzw. zasadę korzyści (art. 134 u.g.n.), przyjmując jako podstawę wyceny ceny nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), gdyż ustalone według zapisów studium ogólne przeznaczenie terenu określono jako mieszkaniowe, z uzupełniającą funkcją usługową ("MN"). Analiza rynku (m.in. pkt 7.2) wykazała, że zanotowane na wytyczonym rynku ceny działek drogowych były niższe, niż ceny gruntów mieszkaniowych. Na str. 12 biegły wskazał, że cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości.

4. W odniesieniu do zastrzeżeń podniesionych przez Gminę w stosunku do operatu szacunkowego stwierdzić należy, że Gmina mogła skorzystać z przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n. możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W myśl orzecznictwa sądowego ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym.

IV. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Gmina wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2015 r., zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego - art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami) w związku art. 134 ust. 2, 151, 153, 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) oraz w związku § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez odniesienie się, w skarżonej decyzji, przez organ odwoławczy jedynie do części zarzutów strony odwołującej się dotyczących głównego dowodu w sprawie - operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. oraz błędne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony dnia [...] listopada 2014 r. przez biegłego rzeczoznawcę A. G. spełnia wymogi określone w powołanej wyżej ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu, podczas gdy zawiera on błędy formalne:

• wycenę nieruchomości przeprowadzono na podstawie błędnie przyjętego przeznaczenia wycenianej nieruchomości,

• wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej,

• brak przedstawienia sposobu ustalenia cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości oraz kryteriów, według których określono wielkości wpływu tych cech na ceny.

V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem rozpatrując zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r., Wojewoda nie rozpatrzył w dostatecznie wyczerpujący i wszechstronny sposób zarzutów odwołania, dotyczących wiarygodności ustaleń operatu szacunkowego, sporządzonego w sprawie. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany był te zarzuty rozpatrzyć, któremu to obowiązkowi, z naruszeniem art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 k.p.a., uchybił, przedwcześnie uznając operat za sporządzony prawidłowo. Z tej racji zaskarżoną decyzję Wojewody należało z obrotu prawnego wyeliminować.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Wojewoda, było ustalenie na podstawie art.12 ust.4a i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości w następstwie objęcia jej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

2. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe-rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

3. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Tytułem przykładu należy wskazać chociażby stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, w myśl którego w razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również - jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody - odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z póź. zm.), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. W takiej sytuacji oczekiwanie od rzeczoznawcy majątkowego, że w formalnie prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym budzące uzasadnione wątpliwości kwestie zostaną dostatecznie wyjaśnione i w sposób zrozumiały i logiczny umotywowane - nie obniża rangi rzeczoznawcy jako osoby zaufania publicznego.

4. Z akt postępowania odwoławczego wynika w sposób bezsporny, że organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia zastrzeżeń do operatu szacunkowego, w oparciu o który orzekł w sprawie Starosta, podniesionych w odwołaniu. Stwierdzić należy, że zarzuty te miały dostatecznie skonkretyzowaną postać, albowiem podnosiły kwestie:

- ewentualnego wadliwego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia (Gmina podnosi, że całościowe zestawienie wszystkich relewantnych zapisów studium nakazuje zakwalifikowanie przedmiotowej nieruchomości, jako przeznaczonej w rzeczywistości pod rozbudowę drogi publicznej, tj. ulicy [...], nie zaś pod zabudowę mieszkaniową) ,

- zawyżenia wartości wycenianej nieruchomości poprzez przyjecie do porównań transakcji, dotyczących nieruchomości o większej wartości niż nieruchomość wyceniana (w szczególności Gmina przyjmuje, że wartość nieruchomości, której prawo własności jest powiązane i zbywane w sposób łączny z udziałem w prawie własności nieruchomości, stanowiącej drogę dojazdową do drogi publicznej, jest wyższa, aniżeli wartość nieruchomości przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej, tak jak ma to miejsce w przypadku nieruchomości wywłaszczonej),

- niezamieszczenia przez rzeczoznawcę w operacie wyjaśnień co do zróżnicowania cech rynkowych i przyczyn przypisania im procentowego wpływu na wartość szacowanej nieruchomości,

- przyjęcia do porównań transakcji, dotyczącej nieruchomości o cenie maksymalnej w sytuacji, w której nieruchomość ta nie charakteryzuje się najkorzystniejszymi cechami rynkowymi.

Zauważyć należy, że orzekając w sprawie Wojewoda:

- odniósł się co do meritum wyłącznie do pierwszego ze wskazanych wyżej zarzutów, nie odnosząc się jednakże wprost do argumentacji strony (tj. do tego, że w ocenie Gminy w następstwie zastrzeżenia w studium minimalnych parametrów dla dróg i ulic lokalnych uznać należy, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę pasa drogowego ulicy [...], nie zaś pod zabudowę mieszkaniową), a powielając ocenę rzeczoznawcy co do przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową,

- w zakresie pozostałych zarzutów powołał się na fakt odnoszenia się ich do kwestii wkraczających w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowych, a których weryfikacja przez organ administracji jest co do zasady niedopuszczalna, wskazując jako wyłączną drogę do takiej weryfikacji uruchomienie przez skarżąca procedury kontrolnej przewidzianej w art.157 u.g.n.

Taki sposób rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę należy zakwestionować z punktu widzenia poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art.15 k.p.a. Kwestia poprawności zakwalifikowania przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości wycenianej w studium winna być bowiem oceniona poprzez bezpośrednie odniesienie się przez organ odwoławczy do argumentacji strony, kwestionującej zasadność prostego przyporządkowania do tej nieruchomości zapisów studium o zabudowie mieszkaniowej. Z kolei rozpatrzenie zarzutów odwołania, kwestionujących prawidłowość szczegółowych ustaleń operatu, winno nastąpić w pierwszej kolejności w oparciu o uzupełniające wyjaśnienia rzeczoznawcy, do złożenia których organ odwoławczy winien rzeczoznawcę wezwać w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a. Należy wyraźnie zaznaczyć, że zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy – autora operatu o ustosunkowanie się do skonkretyzowanej polemiki stron z ustaleniami tego operatu (a następnie ocena tych wyjaśnień stosownie do art.80 k.p.a. pod kątem logiczności i kompletności) w żaden sposób nie prowadzi do wkroczenia przez organ w kompetencje rzeczoznawcy, albowiem nie dochodzi tu do dowolnego zakwestionowania przez organ ustaleń rzeczoznawcy, a do podjęcia kroków w celu usunięcia wątpliwości związanych z treścią operatu. Dążenie do konsekwentnego usunięcia jakichkolwiek wątpliwości z tym zakresie jest nie tyle przywilejem ile obowiązkiem organu. Tego rodzaju czynność winna obligatoryjnie poprzedzać ewentualne rozważania organu co do potrzeby uciekania się do zewnętrznego trybu kontrolnego, uregulowanego w art.157 u.g.n. (bądź to poprzez zainicjowanie tego trybu przez sam organ, bądź to poprzez rekomendowanie takiego rozwiązania stronie).

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał zaskarżoną decyzję odwoławczą za wydaną z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, mogącym istotnie wpływać na wynik sprawy, a przez to obligującym Sąd do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda [...] ponownie rozpatrzy odwołanie Gminy od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wyjaśniając w ramach powyższego omówione wyżej zastrzeżenia odwołania co do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., co winno nastąpić po pierwsze, poprzez odebranie od rzeczoznawcy majątkowego stosownych wyjaśnień, a po drugie, poprzez ocenę wiarygodności tych wyjaśnień zgodnie z wytycznymi orzecznictwa sądowego, przywołanego w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.