Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 183/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c), art. 134, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156, art. 7, art. 107, art. 10, art. 11, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 24 par. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Jolanta Bożek, Asesor WSA Joanna Gierak (spr.), Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 27 lipca 2006 r., wniesionej przez K. Z. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r. o nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2004 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - [...] Oddział w W. Inspektorat w L., wniosek K. Z. o umorzenie należności wraz z odsetkami z tytułu zaległości na rzecz ZUS, dotyczących okresu od stycznia 1999 r. do grudnia 2000 r. W uzasadnieniu wniosku K. Z. wskazał na trudną sytuację finansową swojej rodziny. Podał, iż oboje z żoną są zarejestrowani w Ośrodku Pomocy Społecznej. Utrzymują się z dwojgiem dzieci z dorywczych prac podejmowanych przez zainteresowanego, z których dochód nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb.

W dołączonym do wniosku kwestionariuszu o możliwościach płatniczych K. Z. podał, iż w okresie od 1994 r. do 2000 r. prowadził działalność gospodarczą - handel obwoźny. Obecnie razem z żoną nie pracują, nie mają też żadnych oszczędności ani majątku ruchomego, czy też nieruchomości. Zamieszkują w domu należącym do ojca wnioskodawcy.

Po wymianie korespondencji organu ze stroną co do wysokości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, w dniu [...] marca 2005 r. wpłynęło do ZUS pismo K. Z., w którym rozszerzył on zakres swojego wniosku, prosząc o umorzenie należności wobec ZUS również za okres od kwietnia 1996 r. do grudnia 1998 r.

Następnie, z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. ZUS wystąpił do Wydziału Geodezji i Ewidencji Gruntów Urzędu Miasta i Gminy w S. o informację, czy w ewidencji gruntów K. Z. figuruje jako właściciel lub współwłaściciel nieruchomości. W odpowiedzi, w piśmie z 27 kwietnia 2005 r. Inspektor ds. ewidencji gruntów w Urzędzie Miasta i Gminy w S. - A. Z. podała, że małżeństwo K. M. i M. M. Z. są właścicielami nieruchomości położonej we wsi S. o pow. 1,08 ha, częściowo przeznaczonej -jak ustalono- pod zabudowę mieszkaniową lub letniskową, a w części stanowiącej działkę rolną.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] maja 2005 r. wydał decyzję, którą odmówił umorzenia należności z tytułu określonych składek. W sentencji decyzji organ wskazał na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a, i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu podał, iż w toku postępowania ustalono, że sytuacja życiowa i rodzinna płatnika, jakkolwiek trudna, nie miała bezpośredniego wpływu na powstanie zadłużenia. Obecny stan majątkowy dłużnika pozwala na dochodzenie należności po dokonaniu zabezpieczenia na nieruchomości stanowiącej jego własność.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. Z. raz jeszcze zwrócił się o przeanalizowanie jego dramatycznej sytuacji rodzinnej. Podał, iż nie ma możliwości godziwego zarobku i życia. Wraz z żoną pozostają bez pracy.

Decyzją z [...] czerwca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż brak stałego miejsca zatrudnienia oraz konieczność ponoszenia kosztów utrzymania własnej rodziny nie stanowią wystarczających przesłanek dających podstawę do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Od niniejszej decyzji Prezesa ZUS K. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przyznał, że jest właścicielem niewielkiej działki ze starym domkiem, w którym to wraz z rodziną zamieszkuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2006 r., wydanym w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w których w I instancji orzekał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej. Tym samym Prezes ZUS, utrzymując w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r., naruszył przepisy określające właściwość organu odwoławczego w tychże sprawach.

Dalej, postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek K. Z.. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. Z., w dniu [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r. W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 28 ust. 1 i ust. 3a, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały zawarte żadne nowe istotne fakty, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji. Podnoszone zaś argumenty nie stanowią wystarczających podstaw do wydania przez Zakład pozytywnej decyzji, tym bardziej, że aktualna sytuacja finansowa strony nie ma charakteru wyjątkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z [...] czerwca 2006 r. K. Z. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi poprzez umorzenie należności wobec ZUS. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego:

-przez ustalenie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, oraz

-przyjęcie, że nie występuje szczególna sytuacja opisana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, gdy tymczasem warunki materialne i rodzinne skarżącego uzasadniają umorzenie należności.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż decyzja została wydana z naruszeniem interesu prywatnego. Wyjaśnił, iż jest osobą bezrobotną, pozostającą obecnie na utrzymaniu żony, która od lutego 2006 r. pracuje na umowę zlecenie, za co otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł netto. Oprócz tego rodzina skarżącego otrzymuje zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w kwocie [...] zł, a także pomoc finansową z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny dochód, z którego utrzymuje się rodzina, to [...] zł, przy czym po opłaceniu rachunków pozostaje na życie ok. [...] zł miesięcznie. Na dzienne wyżywienie rodziny pozostaje, jak wskazuje skarżący, [...] zł, tj. po [...] zł na osobę. Na koniec skarżący dodał, że jest właścicielem działki ze starym domem z lat 50-tych, w którym mieszka wraz z rodziną. Zlicytowanie domku pozbawiłoby go oraz jego najbliższych dachu nad głową.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też uwzględniając niniejszą skargę, nie mógł uwzględnić wniosku w niej zawartego "o umorzenie należności wobec ZUS". Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, i stwierdzając, iż decyzja Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia.

Pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2004 r., K. Z. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - [...] Oddział w W. Inspektorat w L., o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2000 r. Następnie, pismem z 15 marca 2005 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), rozszerzył zakres swojego żądania, również o zaległości z tytułu nieopłaconych składek za okres od kwietnia 1996 r. do grudnia 1998 r. Wobec treści wniosku skarżącego, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "mogą być", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być bowiem dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych.

Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a.

Zatem, rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej wymienionych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając organ ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa materialnego regulujących umarzanie należności oraz ogólnikowych stwierdzeń mających dotyczyć wnioskodawcy. Nie uznał natomiast za celowe wyjaśnić podstawy materialno-prawnej tego rozstrzygnięcia, ani też powołać się na dowody występujące w sprawie oraz na ich ocenę pod względem mocy dowodowej, do czego przecież obliguje go powyżej wymieniona norma prawna.

Tym samym uzasadnienie to nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Brak w nim zwłaszcza rozważań odnoszących się wprost do przepisu prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, w kontekście poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Stwierdzenia, które znalazły się w uzasadnieniu decyzji są zbyt ogólnikowe i nie odnoszące się w żadnym miejscu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazano jedynie, iż "brak stałego miejsca zatrudnienia oraz konieczność ponoszenia kosztów utrzymania własnej rodziny nie stanowią wystarczających przesłanek dających podstawę do umorzenia należności z tytułu składek", a także, że "w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały zawarte żadne nowe istotne fakty, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji". Są to jedyne argumenty przedstawione przez Prezesa Zakładu, które w jego ocenie mają uzasadniać negatywną dla strony decyzję. Stwierdzenia te zaś -w ocenie Sądu- są niewystarczające do umotywowania w sposób prawidłowy decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, tym bardziej, iż akta administracyjne świadczą o tym, iż postępowanie dowodowe w sprawie, choć w sposób niewyczerpujący, to jednak było prowadzone, a jego wyniki w uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu po prostu pominął.

W aktach sprawy znajduje się m.in. pismo z 27 kwietnia 2005 r. Urzędu Miasta i Gminy w S. podpisane przez Inspektora ds. ewidencji gruntów, z którego wynika, iż wnioskodawca wraz z małżonką są właścicielami nieruchomości o powierzchni 1,08 ha, położonej we wsi S.. W tym też zakresie organ nie zwrócił uwagi na występującą w sprawie rozbieżność pomiędzy uzyskanymi danymi z Urzędu Miasta i Gminy w S. a informacjami przedstawionymi przez stronę w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek, co zaś niewątpliwie powinno być przedmiotem oceny organu, w tym również w kontekście wiarygodności strony postępowania i przedstawianych przez nią okoliczności. Prezes Zakładu nie odniósł się także do pozostałych dowodów występujących w sprawie, złożonych przez stronę wraz z wnioskiem wszczynającym to postępowanie, tj. deklaracji podatkowych dotyczących 1999 i 2000 roku, jak i zaświadczenia Szkoły Podstawowej w J. potwierdzającego, iż syn K. Z. korzysta w szkole z obiadów refundowanych przez Opiekę Społeczną w S.. Niewątpliwie zaś na podstawie tych danych można określić sytuację majątkową i rodzinną strony, co natomiast jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na treść powyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Nadto, zaznaczyć trzeba, iż orzekając w sprawie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2006 r., organ nie uznał za celowe zbadać, czy sytuacja wnioskodawcy od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (data wpływu wniosku do organu - [...] czerwiec 2005 r.), tj. przez roku czasu, albowiem decyzję wydano [...] czerwca 2006 r., nie uległa zmianie. Prezes Zakładu nie przeprowadził w tym celu żadnego postępowania wyjaśniającego, a zobligowany jest przecież -na podstawie przepisów k.p.a.- do wyjaśnienia wszystkich okoliczności występujących w sprawie, tj. do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. Co prawda, z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że to wnioskujący ma wykazać, iż znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, że nie jest w stanie opłacić zaległych należności, to jednak pamiętać trzeba, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to do obowiązków organu należy wszechstronne wyjaśnienie sprawy i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Jak wynika natomiast z treści skargi, okoliczności w sprawie od lutego 2006 r. uległy zmianie i nie były one -z uwagi na sposób prowadzenia tego postępowania- znane Prezesowi Zakładu. Na marginesie Sąd zaznacza, iż żona wnioskodawcy podjęła pracę na umowę zlecenie, rodzina korzysta też z pomocy finansowej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz otrzymuje zasiłek rodzinny na dwójkę dzieci. Przy czym nadal na życie pozostaje rodzinie wnioskodawcy miesięcznie niewielka kwota, tj. około [...] zł.

W tym miejscu zasadne wydaje się również podnieść, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.

Wymieniony przepis stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada więc na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 ww. artykułu, pomimo to Prezes ZUS nie umożliwił stronie -po zakończeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego a przed wydaniem decyzji- wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zaś pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, czego zaś w sprawie niewątpliwie zabrakło. Nie można natomiast wykluczyć, iż poinformowanie strony o treści art. 10 § 1 k.p.a., spowodowałoby zapoznania się jej z aktami sprawy i zgłoszenia nowych, powyżej wymienionych a nieznanych dotychczas organowi, okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Reasumując, skarżona decyzja, ze względu na jej ogólnikowe uzasadnienie, bezsprzecznie -w ocenie Sądu- została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w zw. z tym- art. 11 k.p.a. Na tej podstawie należało też przyjąć, iż orzeczenie to zostało podjęte co najmniej przedwcześnie, albowiem w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędną, bo dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a., ocenę okoliczności faktycznych występujących w sprawie, ustalonych w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Rozstrzygając ponownie Prezes Zakładu winien uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny w sprawie, kierując się przy tym normą prawa materialnego mającą tu zastosowanie i wyznaczającą zakres tego postępowania. W tym celu winien więc ustalić wysokość dochodu strony (czy też jej małżonka), jej oszczędności, majątek, a także jej niezbędne wydatki, oraz -jeżeli uzna to za konieczne- ogólną sytuację ekonomiczną rodziny wnioskodawcy, poprzez choćby zwrócenie się do ośrodka pomocy społecznej o pomoc pracownika socjalnego w tym zakresie. Winien też wyjaśnić wszelkie rozbieżności występujące w sprawie pomiędzy okolicznościami przedstawianymi przez stronę w toku postępowania a ustalonymi przez organ, w tym również dotyczące posiadanej przez stronę nieruchomości. Ustalając zaś, iż dochód strony pozwala na spłatę należności z tytułu składek wraz z odsetkami, winien to w odpowiedni i przekonywujący sposób uzasadnić, podając dowody, w oparciu o które poczynił takie ustalenie. Powinien także mieć na względzie argumentację strony zawartą w kierowanej do organu korespondencji i w sposób zrozumiały dla niej odnieść się do niej, rozważając ją z uwzględnieniem przede wszystkim treści art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym zawartych w nim wymogów, sprecyzowanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, odwołujących się do "stanu majątkowego" i "sytuacji rodzinnej" oraz m.in. "możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych".

Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wskazać wszystkie dowody występujące w sprawie, zarówno te, na których się oparł, jak i te, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, tak aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia.

Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawił, że nie tylko strona, jak wynika z treści skargi, ale również weryfikujący sprawę Sąd nie wiedział, czym kierował się organ wydając skarżone rozstrzygnięcie. Brak wyraźnych wskazań w tym zakresie czyni tym samym decyzję Prezesa Zakładu wadliwą, albowiem dowolną jako wydaną z przekroczeniem przyznanego uznania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, Sąd zaznacza, iż przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu winien raz jeszcze ustalić zakres wniosku strony o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami, tj. winien mieć na uwadze, iż wniosek ten może dotyczyć tylko tych należności, które nadal są wymagalne, a więc nie uległy przedawnieniu na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalając powyższe organ powinien mieć na względzie wcześniejsze brzmienie -obowiązujące do 1 stycznia 2003 r.- wymienionego przepisu, stosownie do którego należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, chyba że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5. Wniosek K. Z., po jego uzupełnieniu, dotyczy należności za okres począwszy od kwietnia 1996 r. Zatem, najwcześniejsze należności skarżącego mogły ulec już przedawnieniu po upływie 5 lat, przy czym na podstawie przedłożonych akt administracyjnych jednoznaczne stwierdzenie tejże okoliczności jest niemożliwe z uwagi na brak danych pozwalających ustalić, czy w stosunku do tych należności nie doszło do przerwania biegu przedawnienia z uwagi na objęcie ich egzekucją czy układem ratalnym.

Na koniec, zauważenia wymaga, iż sformułowanie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji jako wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jest błędne. Wynika z niego, iż organ utrzymuje w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i (jednocześnie) odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Drugi człon tego sformułowania jest zupełnie niepotrzebny, co więcej - wadliwy. Decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może jedynie odnosić się do wcześniejszej decyzji i musi odpowiadać jednemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Nie może natomiast równocześnie "utrzymywać w mocy decyzję o odmowie umorzenia" i "odmawiać umorzenia".

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

.