Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 768/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...], nr [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział we W. (dalej również jako "strona skarżąca" lub w skrócie "GDDKiA") pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na wprowadzanie ścieków do ziemi pochodzących drogi ekspresowej [...] ma odcinku od węzła L. (bez węzła) do węzła L. [...].

W dniu 13 sierpnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ administracji wodnej) ustalił skarżącej na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej: u.p.w.) - w formie informacji rocznej - opłatę stałą w wysokości 45,63 PLN za zrzut ścieków do wód lub ziemi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 180.00000000 m³/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,05000000 m³/s.

Reklamację od opisanej Informacji złożyła GDDKiA, w której powołując się na art. 268 ust. 1 u.p.w. wniosła o zmianę wysokości opłaty. W reklamacji podniesiono, że odcinek drogi ekspresowej stanowiący przedmiot pozwolenia wodnoprawnego fizycznie został oddany do użytkowania dnia 25 czerwca 2018 r. i było to możliwe dopiero po uzyskaniu kompletu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ( ponad 30 decyzji odrębnie dla obiektów drogowych i jezdni drogi) z których ostatnie datowane jest na dzień [...]. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla wysokości naliczonej opłaty, gdyż zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. opłatę za usługę wodną uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas gdy zachodzi czynność wprowadzenia do odbiornika ścieków bytowych a samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest jednoznaczne z istnieniem odpowiedniego układu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe do odbiornika oraz jego rzeczywiste funkcjonowanie. Wedle autora reklamacji oplata stała za usługi wodne za 2018 r. w powyższym zakresie powinna wynieść – po przemnożeniu wskazanej w pozwoleniu maksymalnej ilości odprowadzanych do odbiornika wód opadowych w ilości 180 m3/h tj. 0,05 m3/s przez stawkę 2,50 zł oraz 190 dni w 2018 r. ( tj od dnia 25 czerwca do 31 grudnia 2018 r) – po zaokrągleniu 24 zł.

Rozpoznając reklamację, Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. określił GDDKiA za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 46,00 PLN za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy a następnie wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, gdyż warunkiem naliczenia opłaty stałej jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne i wynikające z niego prawo do odprowadzania maksymalnej ilości ścieków do wód lub do ziemi i powiązanie jej z gotowością środowiska do przyjęcia ścieków i to w maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym wyrażonej w m³/s niezależnie od tego czy adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie dokonuje wprowadzenia ścieków. Fakt legitymowania się ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków związany jest z obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej jako formy rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia ścieków. Według organu, GDDKiA może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] wydanego przez Marszałka Województwa D. i podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty stałej. Końcowo wyjaśniono także podstawy prawne i sposób obliczenia opłaty za cały rok.

Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła GDDKiA, która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi zarzucił organowi administracji wodnej naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w., poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do określenia opłaty stałej w wysokości 46 zł. Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał że organ w oparciu o decyzję dotyczącą pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód i ziemi wystawił informację roczną i ustalił opłatę stałą za cały 2018 r. Skarżący nie zgadza się z wysokością ustalonej opłaty stałej, gdyż organ nie uwzględniły podnoszonej przez niego w reklamacji okoliczności, że przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej S 3 oddany została do ruchu w dniu 25 czerwca 2018 r. i dopiero wówczas nastąpił o rzeczywiste rozpoczęcie korzystania z tego odcinka drogi ekspresowej wraz z jej wszystkimi elementami – w tym z kanalizacji deszczowej i wylotami wód opadowych do odbiorników. Do tego czasu nie można mówić o odprowadzaniu ścieków gdyż nie było instalacji za pomocą której można byłoby to wykonywać i korzystać z usługi wodnej w tym zakresie. Wskazując na art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. skarżący podał, że z przepisu tego wynika, że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas, gdy zachodzi czynność wprowadzenia do odbiornika ścieków bytowych a samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest tożsame z istnieniem odpowiedniego układu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe do odbiornika oraz jego rzeczywistym funkcjonowaniem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Według organu, okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego do realizacji praw wynikających z pozwolenia jeszcze nie przystąpił jest nie istotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez ten podmiot, ponieważ legitymuje się one pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie tak określone kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód, w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w celu takiego odprowadzania, przy jednoczesnym faktycznym zrealizowaniu tej inwestycji w trakcie roku kalendarzowego, za który opłatę naliczono. Innymi słowy istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do ustalenia spornej opłaty stałej oraz określenia momentu powstania obowiązku uiszczenia takiej opłaty.

Zakwestionowana w skardze opłata stała została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Przypomnieć jedynie należy, że wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 u.p.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz przepis § 6 rozporządzenia. Na podstawie art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Rozpatrywanym przypadku należy zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 u.p.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających jednostek redakcyjnych, tj. ust. 2 i 3 - art. 271 u.p.w. W przypadku ust. 2 regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (ust. 3). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 u.p.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Taka różnica w redakcji w obrębie tego samego przepisu, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych w tożsamych sprawach, winna być brana pod uwagę w toku wykładni (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, z dnia 18.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, z dnia 18/07.2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 262/18; w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18).

Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 u.p.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód, stanowi zamierzone działanie. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 u.p.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych".

Dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów.

W związku z tym, w ocenie Sądu, na tle analizowanego art. 271 ust. 4 u.p.w. zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 in principio k.p.a., który to przepis w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nakazuje rozstrzygać na korzyść strony. Jest bowiem poza sporem, że w tej sprawie nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 7a § 1 in fine k.p.a. ("...chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ") oraz w art. 7a § 2 k.p.a. ["Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych"].

Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 u.p.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 u.p.w. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Mowa jest więc o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 u.p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 u.p.w.), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Jak zauważa się w powołanych wcześniej orzeczeniach sądów administracyjnych, w procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w., to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe lub roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe lub roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie.

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2015 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 u.p.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 u.p.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 u.p.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania.

W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko dotyczące powstania obowiązku ponoszenia opłaty stałej zaczyna dominować pogląd, zgodnie z którym opłatę stałą należy pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego realizowania usługi wodnej, nie zaś za samą możliwość realizowania tej usługi wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek ponoszenia tej opłaty powstaje z chwilą faktycznego wprowadzania lub odprowadzania ścieków do ziemi lub wód. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca jednoznacznie wskazywała, że musiała uzyskać ponad 30 pozwoleń na odrębnie dla obiektów drogowych i jezdni drogi, a ostatnie pozwolenie datowane jest na dzień [...]. Faktyczne przystąpienie do użytkowania obiektów miało miejsce 25 czerwca 2018 r. Okoliczność ta nie stanowiła jednak przedmiotu oceny organu, który orzekł o opłacie wskazując wyłącznie na treść pozwolenia wodnoprawnego. Dla porządku zaznaczyć trzeba, że organ powinien zweryfikować twierdzenia skarżącej strony co do kwestii terminu wykonania urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Czego jednak nie uczynił.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.)