Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 460/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 4, art. 15 ust 2 pkt 8, art. 17 pkt 13, art. 19 ust.1 art. 25 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skargi kasacyjnej Rady Miasta Rabka-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 795/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. nr LVII 390/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. nr LVII/390/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Rada Miasta Rabka - Zdrój podjęła w dniu 31 maja 2010 r. Uchwałę Nr LVII/390/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka - Zdrój.

W dniu 11 kwietnia 2011 r. powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej rysunek planu w zakresie, w jakim odnosi się on do terenów oznaczonych 95 symbolami wyszczególnionymi w skardze oraz w części obejmującej tekst planu w zakresie § 8 pkt 2 lit. b in fine, mieszczącego się w słowach "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej" oraz § 15 ust. 3. Wojewoda zasugerował również stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zarzucił on:

1. naruszenie trybu sporządzania planu poprzez nieponowienie procedury planistycznej, czyli niedokonanie ponownych uzgodnień w niezbędnym zakresie oraz niewyłożenie projektu ponownie do publicznego wglądu po dokonaniu w nim zmian wskutek uwzględnienia uwag,

2. naruszenie zasad sporządzania planu poprzez wskazanie warunków dopuszczalności ustanowienia służebności drogowych;

3. naruszenie obowiązku zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi nawiązano kolejno do trzech grup przedstawionych wyżej zarzutów. Podniesiono, że Burmistrz M. Rabka - Zdrój wystąpił i uzyskał uzgodnienia projektu z Ministrem Zdrowia, Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego, Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Następnie po wprowadzeniu zmian wynikających z tych uzgodnień wyłożono projekt planu do publicznego wglądu. Do projektu wniesiono 927 uwag, z których ok. 300 uwzględniono. W dalszej części skargi Wojewoda zestawił w specjalnych tabelach 93 elementy zawierające zmiany wynikające z uwag, jakie wprowadzono do projektu już po wyłożeniu go do publicznego wglądu. Zdaniem Wojewody części te wymagały ponowienia procedury planistycznej. Wojewoda napisał, że wprowadzone zmiany nie zostały uzgodnione z organami zobowiązanymi do oceny zawartości planu pod kątem zgodności jego postanowień z wymogami stawianymi w ustawach szczególnych. Nie wyłożono również ponownie projektu planu do publicznego wglądu, choć wprowadzono wiele zmian dotyczących poszczególnych działek lub grup działek sąsiadujących ze sobą.

Zarzucono również, że zapis dotyczący wskazania warunków dopuszczalności ustanowienia służebności drogowych Wojewoda uważa za bezprzedmiotowy i niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze względu na różną skalę rysunku planu i studium Wojewoda zaznaczył najpierw, że wskazuje w skardze tylko niezgodności oczywiste, polegające na wyznaczeniu obszarów do zainwestowania w strefach funkcjonalnych określonych w studium jako strefy gospodarki rolnej, uprawowej, wypasowej, leśnej i środowisk przejściowych, w których nie przewidziano zabudowy. Przedstawia on niezgodności planu ze studium, wynikające z posiadanych wypisów.

Wojewoda zaznaczył, że w studium, wśród obszarów funkcjonalnych scharakteryzowano główne obszary polityki przestrzennej oraz funkcji środowiskowych i ochronnych, a w tym: strefę gospodarki rolnej uprawowej, strefę gospodarki rolnej wypasowej, strefę gospodarki leśnej i środowisk przejściowych, strefę zieleni uzdrowiskowej i strefę lecznictwa uzdrowiskowego. W planie natomiast usytuowano w tychże strefach tereny MU3 (zabudowa mieszkaniowa i usług), MNW (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna), MTL (zabudowa mieszkaniowa , turystyki, wypoczynku i lecznictwa uzdrowiskowego i UT (tereny usług związanych z funkcją turystyki, rekreacji i sportu). Dalej w tabelach obejmujących 75 pozycji Wojewoda zestawił szczegółowe różnice między planem a studium w wyżej wymienionych zakresach.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ustosunkowując się kolejno do przedstawionych zarzutów.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy konieczne jest stwierdzenie sprzeczności tej uchwały z prawem a nie wystarcza inne, jakiekolwiek naruszenie prawa. Jednakże w zakresie uchwał podejmowanych w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miarodajna jest również regulacja art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako ustawa). Przepis ten stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Regulacja ta stanowi więc szczegółowy probierz, według którego sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego. Nie będąc związanym granicami skargi ma on przy tym obowiązek poddania kontroli całej uchwały.

Sąd podzielił zarzut Wojewody Małopolskiego niedokonania ponownych uzgodnień oraz niewyłożenia projektu planu ponownie do publicznego wglądu, po dokonaniu w nim zmian wynikłych z uwzględnienia wniesionych uwag. Zarzut Wojewody w tym względzie jest w pełni słuszny, ale dotyczy on w istocie dwóch odrębnych zagadnień, jego wpływ na ocenę całej uchwały jest w jednym przypadku silniejszy a w drugim słabszy, a także wiąże się on z dwoma oddzielnymi przepisami ustawy (art. 17 pkt 13 i art 19).

Sąd uznał, że błędny jest pogląd Rady Miasta Rabka - Zdrój - wyrażony w odpowiedzi na skargę, że w obowiązującym prawie nie istnieje obowiązek ponownego wykładania projektu planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwag wniesionych do tego projektu. Błędna jest również w tej kwestii zawiła wykładnia przeprowadzona w odpowiedzi na skargę. Rzeczywiście: regulacja prawna tego zagadnienia nie jest doskonała, ale obowiązek ten da się wywieść z wyżej wskazanego celu instytucji wyłożenia projektu do publicznego wglądu, jak również z art. 19 ustawy. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 (a więc w tym, zgodnie z pkt 13 wyłożenie projektu do publicznego wglądu - uwaga Sądu), ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Nie można twierdzić, że skoro zacytowany tu przepis nie wprowadza dosłownego obowiązku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, to obowiązku takiego nie ma. Uwzględnienie uwag wniesionych do projektu planu musi bowiem spowodować zmiany w tym projekcie a skoro tak, to rada gminy musi te zmiany wprowadzić. Czynności planistyczne powinny być zatem ponowione w takim zakresie przedmiotowym, w jakim doszło do zmiany projektu. Dlatego nie jest potrzebne wykładanie ponownie projektu w całości, ale "w niezbędnym zakresie" - w tym jednak właśnie zakresie wyłożenie to jest konieczne.

Dokumentacja analizowanej tu sprawy, jak również drobiazgowe w tym zakresie zestawienie dokonane przez Wojewodę Małopolskiego w skardze dowodzi, że w procedurze planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka - Zdrój uwzględniono ok. 300 wniesionych uwag. Dokonano więc tym samym ok. 300 szerszych lub węższych zmian w projekcie planu a zakres tych zmian automatycznie wyznaczył "niezbędny zakres" w jakim projekt powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem projektu tego w ogóle - nie tylko w niezbędnym zakresie - ponownie nie wyłożono. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 19 ustawy, czyli naruszenie trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 tejże ustawy przesądza o nieważności uchwały przyjmującej plan. Nie ma też wątpliwości, że w opisanej tu sytuacji należało stwierdzić nieważność całej uchwały, gdyż eliminowanie z obrotu prawnego jej kilkuset fragmentów spowodowałoby całkowitą dekompozycję planu i powstanie wielkich wątpliwości interpretacyjnych co do części pozostawionej w mocy.

Odrębnym zagadnieniem jest zarzucone przez Wojewodę Małopolskiego naruszenie trybu sporządzania planu przez niedokonanie ponownych uzgodnień w niezbędnym zakresie (art. 17 pkt 13 ustawy). Jest to kwestia znacznie bardziej skomplikowana od poprzedniej, gdyż wszystkie potrzebne uzgodnienia zostały jednak uzyskane a wśród kilkuset zmian dokonanych w projekcie w wyniku uzgodnień ogromna część albo nie dotyczyła zakresów, w których uzgodnienia były w ogóle potrzebne albo wiązała się z problemami, co do których organy uzgadniające nie miały kompetencji do działania. Ponadto w obrębie tego zagadnienia nie chodzi już o ochronę interesów obywateli, ale o realizację zasady kompetencyjności. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Rady Miasta, że skarżący Wojewoda Małopolski nie wskazał zakresów, w których uważa dokonanie powtórnych uzgodnień za niezbędne. Uczynił on to wyraźnie w skardze, w zestawieniu 93 punktów, w których wymienia dokonane zmiany. Skoro zmian tych dokonano w zakresach, w jakich organy administracyjne mają kompetencje uzgadniające wynikające z ustawy lub z przepisów odrębnych, uzgodnienia należało powtórzyć. Sformułowanie art. 17 pkt 13 ustawy: "w niezbędnym zakresie" nie może być bowiem odnoszone do zakresu i wymiarów tylko konkretnego uzgodnienia (także wniosku o uzgodnienie), ale odnosi się do zakresu projektu, w którym ponowne uzgodnienie jest potrzebne.

Istota tego problemu jest dobrze widoczna na przykładzie rozwiniętego w skardze i w odpowiedzi na skargę zagadnienia uzgodnienia projektu analizowanego tu planu z Ministrem Zdrowia. W ocenie Sądu konieczne było ponowne uzgodnienie z Ministrem Zdrowia tych wszystkich zmian, które dotyczyły zakresu zagospodarowania obszarów uzdrowiskowych i to niezależnie od strefy uzdrowiskowej. Zmian takich było wiele. Istotą uzgodnienia planu uzdrowiska z Ministrem Zdrowia jest przecież właśnie to, żeby ten Minister posiadał pełne a nie fragmentaryczne dane dotyczące obszaru, jaki podlega jego kompetencji. Nie ma i nie może tu mieć zatem znaczenia to, że w odpowiedzi na skargę przedstawiono obszerną argumentację, dotyczącą uzgodnienia z Ministrem Zdrowia jednego z fragmentów planu. Argumenty te nie są przekonujące, gdyż są sformułowane znacznie bardziej szczegółowo, niż wymaga tego istota uzgadniania planu z Ministrem Zdrowia. Wskazywanie tak wielkich szczegółów i zawiłości sugeruje, że Rada Miasta szuka sposobów na obejście nowego uzgodnienia, gdy tymczasem powinna się tu kierować zasadą, że każda zmiana projektu planu, która mieści się przedmiotowo w kompetencjach Ministra Zdrowia powinna być na nowo przedstawiona mu do uzgodnienia. Rzeczą Ministra będzie, czy uzna dokonane zmiany z drobne i nieistotne z punktu widzenia pełnionej przez niego funkcji, czy też uzna, że spowodowały one konieczność uzgodnienia negatywnego. Jest to kompetencja Ministra i Rada Miasta nie może sama przesądzać o kształcie i zakresie uzgodnienia.

Powyższe uwagi, sformułowane w stosunku do uzgodnień projektu planu z Ministrem Zdrowia należy odnieść z tą samą mocą do wszelkich innych uzgodnień, wymaganych przez ustawę lub przez przepisy odrębne. Konieczne było zatem także ponowne uzgodnienie projektu planu z Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego w tym zakresie, w jakim zmiany dotyczyły obszarów znajdujących się na terenie Parku lub jego otuliny. Konieczne było także ponowne uzgodnienie projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż niektóre zmiany dotyczyły lokalizacji dróg publicznych. Tak samo należało ponownie uzgodnić nowy projekt z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (wiele zmian dotyczy Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu), z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego (wiele zmian dotyczy strefy terenu górniczego), a także z innymi właściwymi organami, jeżeli była choć jedna zmiana projektu, znajdująca się przedmiotowo w zakresie ich właściwości.

Niewątpliwie zatem, również w obszarze uzgodnień analizowany plan miejscowy naruszył tryb sporządzania planu, przewidziany przez ustawę.

Wojewoda Małopolski zarzucił również zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przepisem tym koresponduje art. 20 ustawy, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały zobowiązywał radę gminy do stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Oczywiście zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Analizując tę zgodność należy również brać pod uwagę odmienny charakter i cel studium oraz planu. Studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 ustawy). Z natury rzeczy plan jest więc szczegółowszy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być zatem traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nie sposób tu formułować jakichś generalnych zaleceń. Niezależnie od tego jednak Wojewoda Małopolski wyraźnie wskazał w swojej skardze szereg zapisów analizowanego tu planu, które są całkowicie różne od zapisów studium obowiązującego w Rabce - Zdroju. Nie można uznać, że plan jest zgodny ze studium, skoro w kilkudziesięciu jego fragmentach tereny przeznaczone w studium na gospodarkę rolną wypasową, gospodarkę rolną uprawową, gospodarkę leśną, zieleń uzdrowiskową czy lecznictwo uzdrowiskowe zostały w planie przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usług lub inne tereny zabudowy. W tych wypadkach, starannie wskazanych przez Wojewodę a potwierdzonych przez Sąd, który przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy, sprzeczność jest bardzo wyraźna i podane wyżej zastrzeżenia co do konieczności podejścia elastycznego do kwestii zgodności planu ze studium nie mogą wchodzić w grę, choć Rada Miasta w odpowiedzi na skargę próbuje tego rodzaju argumentacji.

Ostatnim zastrzeżeniem zgłoszonym przez Wojewodę jest uwaga do zapisu § 8 pkt 2 lit. b in fine zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji przyznał, że służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym i jej ustanawianie jest domeną prawa cywilnego. Organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do administracyjnego ograniczania możliwości ustanawiania służebności gruntowych, także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od analizy elementów wskazanych przez Wojewodę Małopolskiego Sąd poddał badaniu inne aspekty zaskarżonej uchwały, nie znajdując tam naruszeń, które - zgodnie z cyt. wyżej przepisami - uzasadniałyby oddzielnie uwzględnienie skargi.

W konkluzji należy stwierdzić, że Rada Miasta Rabka - Zdrój podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego a w szczególności naruszyła w sposób istotny tryb jego sporządzania. Zaskarżona uchwała narusza art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 oznacza jej nieważność. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Rabka – Zdrój zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1 w zw. z art. 26 § 1 przy zastosowaniu art. 28 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną dalej u.s,g.) poprzez nieodrzucenie skargi skarżącego Wojewody Małopolskiego, co wypełnia hipotezę art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się WSA do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz brak wystarczającego uzasadnienia w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w skardze i odpowiedzi na skargę, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz, 483 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 13 przy zastosowaniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z treści tych przepisów wynika obowiązek ponownego wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, przez co wypełniona została dyspozycja art.174 pkt 1 p.p.s.a.;

– art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze. zm.} poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z treści tego przepisu wynika, że każda zmiana projektu planu, która mieści się przedmiotowo w kompetencjach organów uzgadniających powinna być na nowo im przedstawiona do uzgodnienia, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

– art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie od 17 sierpnia 2009 r. do 21 września 2009 r. poprzez jego nie zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

– art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały poprzez przyjęcie, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest. niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Rabka-Zdrój przyjętego uchwałą Rady Miasta Rabka-Zdrój Nr XXXV/255/01 z dnia 28 marca 2001 roku, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

– art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że jego nie zastosowanie i uznanie, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 pkt 2 lit b in fine niedopuszczalnie ogranicza ustanawianie służebności gruntowych, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności ocenić należało czy rada gminy posiada zdolność sądową do występowania w imieniu gminy w sprawie sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisko, że Rada Miasta Rabka Zdrój posiadała zdolność sądową w sprawie dotyczącej uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r., nr LVII/390/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój.

Podnieść należy, że gmina wykonuje swoje zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji). Konsekwencją takiego sposobu wykonywania władzy publicznej przez samorząd terytorialny jest przyznanie zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który jest powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji), organom samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego. (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11).

W zależności od tego jakich działań dotyczy skarga, gmina może być reprezentowania albo przez organ wykonawczy, albo przez radę. Jest to zatem rodzaj dualizmu sposobu reprezentacji gminy. Gmina nie ma jednego organu, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje ją na zewnątrz, ale posiada dwa takie organy: radę gminy jako organ stanowiący oraz wójta (burmistrza, prezydenta) jako organ wykonawczy. To, który z nich będzie właściwy, zależy od tego, czy to jego działalności skarga dotyczy. Tam, gdzie sprawy dotyczą działalności organu wykonawczego gminę reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent), a z kolei tam, gdzie sprawy dotyczą funkcjonowania rady, gminę reprezentuje sama rada.

Jeśli więc skarga dotyczy uchwały rady gminy, to organem właściwym do reprezentowania gminy jako podmiotu prawnego będzie rada gminy. Wskazuje się wręcz, że gdyby przyjąć, iż "w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, za radę gminy może działać gmina, oznaczałoby to, że tak naprawdę za organ stanowiący i kontrolny gminy działać będzie jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent), gdyż to on, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, jest uprawniony do reprezentowania gminy. W ten sposób, wykorzystując postępowanie przed sądem administracyjnym, organ wykonawczy może przejąć funkcje stanowiące i kontrolne rady gminy." (por: wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11; pogląd ten podzielił J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 184, t. 5). Gdyby uznać, że w skardze na uchwałę rady gminy zdolność procesową miałby tylko wójt (burmistrz, prezydent), mogłoby to wręcz prowadzić do nieuprawnionego przejęcia kompetencji rady przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Na marginesie należy wskazać, że postępowaniu prowadzonym przed Trybunałem Konstytucyjnym stosownie do art. 27 pkt 2 ustawy o TK organ który wydał akt – a więc w przypadku uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy – jest stroną uprawnioną do uczestniczenia w postępowaniu.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, że skarga została skierowana przeciwko nieuprawnionemu podmiotowi, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Rada gminy jako organ stanowiący gminy który wydał zaskarżoną uchwałę w sposób najpełniejszy ma możliwość dbania o interesy gminy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1 w zw. z art. 26 § 1 przy zastosowaniu art. 28 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną dalej u.s,g.) poprzez nie odrzucenie skargi skarżącego Wojewody Małopolskiego, co wypełnia hipotezę art. 174 pkt 2 p.p.s.a, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie Rada Miasta podniosła, że w niniejszej sprawie stroną (organem) mogła być wyłącznie Gmina Rabka-Zdrój jako osoba prawna, bowiem tylko ona posiada osobowość prawną, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.s.g. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "skarga i w konsekwencji zaskarżony wyrok został skierowany przeciwko Radzie Miejskiej w Rabce-Zdroju, która nie posiada zdolności sądowej". Wskazać jednakże należy, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę Małopolskiego i dotyczyła uchwały Rady Miasta Rabki Zdrój. Uprawnienie Wojewody działającego w tej sprawie w charakterze organu nadzoru do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi najmniejszych wątpliwości, gdyż wynika wprost z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś kwestia reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym została omówiona powyżej.

Także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Żaden z przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi nie obliguje sądu administracyjnego do odniesienia się do wszystkich argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest zwykłym pismem procesowym, który z reguły stanowi polemikę z zarzutami skargi. Podkreślić przy tym należy, że zarzut skargi kasacyjnej o charakterze procesowym może zostać uwzględniony jedynie wówczas gdy strona wykaże nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale ponadto, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że także ta grupa zarzutów nie była zasadna.

Sąd pierwszej instancji w szczególności nie dopuścił się naruszenia przepisów art.. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 905/10 charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan.

Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Rabka Zdrój, na skutek uwzględnienia ponad 300 uwag, wprowadzono zmiany polegające na zmianie przeznaczenia pojedynczych działek (w całości lub części), grup sąsiadujących ze sobą działek, nawet jeżeli część tych działek nie była przedmiotem zgłaszanych uwag lub całych obszarów. Zmiany te są istotne nie tylko z punktu widzenia składających uwagi, ale przede wszystkim z punktu widzenia mieszkańców nieruchomości sąsiednich, którzy nie skorzystali z prawa do składania uwag będąc w przekonaniu, iż przeznaczenie określonych terenów nie ulegnie zmianie. Jak słusznie zauważył Wojewoda sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności – możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach ma znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP wskazać należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w zaskarżonym wyroku nie nałożono na Radę Miejską Rabka – Zdrój obowiązku niewynikającego z przepisów prawa, bowiem obowiązek ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, na skutek zmiany projektu planu, wynika z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z treści tego przepisu wynika, że każda zmiana projektu planu, która mieści się przedmiotowo w kompetencjach organów uzgadniających powinna być na nowo im przedstawiona do uzgodnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1093/08) w którym podniesiono, że art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie wniesionych do projektu uwag. Każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę. W niniejszej sprawie zabrakło natomiast ponownych uzgodnień z Ministrem Zdrowia, a także z Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, a także Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego.

Tym samym niezasadny okazał się także zarzut naruszenia 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie znajduje bowiem uzasadnienia argument, że uzyskanie uzgodnień przed wyłożeniem projektu do publicznego wglądu (również w formie milczącej) jest wystarczające i nie wymaga ponowienia uzgodnień po dokonaniu zmian w projekcie planu w wyniku uwzględnieniu uwag.

Kwestia uznania przez Sąd niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego stała się przedmiotem jednego z zarzutów skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy. Zarzut ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie. Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Małopolski wyraźnie wskazał w swojej skardze szereg zapisów analizowanego tu planu, które są całkowicie różne od zapisów studium obowiązującego w Rabce - Zdroju. Na aprobatę zasługuje stanowisko, że nie można uznać, iż plan jest zgodny ze studium, skoro w kilkudziesięciu jego fragmentach tereny przeznaczone w studium na gospodarkę rolną wypasową, gospodarkę rolną uprawową, gospodarkę leśną, zieleń uzdrowiskową czy lecznictwo uzdrowiskowe zostały w planie przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usług lub inne tereny zabudowy. Sprzeczność obu aktów w tym zakresie jest bardzo wyraźna i przytaczane w toku postępowania przez skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia co do konieczności podejścia elastycznego do kwestii zgodności planu ze studium nie zmieniają tej oceny.

Nietrafny okazał się także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów. Określenie w planie miejscowym, że "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej" nie tylko wkracza poza sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych, ale jak wskazał Sąd pierwszej instancji organ ograniczył w sposób nieuprawniony możliwości ustanawiania służebności gruntowych, które jest ograniczonym prawem rzeczowym i jej ustanawianie jest domeną prawa cywilnego.

Reasumując podkreślić należy, że stwierdzone w toku sprawy naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, a zwłaszcza brak ponowienia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia planu po uwzględnieniu uwag o charakterze ogólnym, a także brak uzyskania ponownych uzgodnień z właściwymi organami stanowią istotne naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Ilość i zakres uchybień jakich dopuszczono się w kontrolowanej uchwale Rady Miasta Rabka-Zdrój dawał przy tym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.