Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 547/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 119 § 1, art. 121 § 2, art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 190/17 w sprawie ze skargi Z.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia odpadów z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z.G. 676 (sześćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 190/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Z.G. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia odpadów z nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] nakazał skarżącemu, na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) usunięcie z nieruchomości o nr geodezyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...] odpadów takich jak: odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady z rozbiórek i remontów, tworzywa sztuczne, metale i szkło, w tym opakowania a także tekstylia. W uzasadnieniu wskazując, że usunięcia odpadów należy dokonać przez załadunek odpadów do pojemnika lub kontenera i wywóz przez przedsiębiorcę posiadającego wymagane zezwolenia do miejsca odzysku lub unieszkodliwiania oraz że odpady należy przekazać do instalacji unieszkodliwiania odpadów zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Ponadto organ ustalił termin usunięcia odpadów na 21 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) organ wskazał, że należy zmniejszyć ilość hodowanych na nieruchomości psów do maksymalnie trzech osobników.

Następnie [...] kwietnia 2016 r. organ przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalił, że skarżący nie zastosował się do warunków decyzji. Upomnieniem z [...] kwietnia 2016 r. (doręczone [...] maja 2016 r.) Burmistrz [...] wezwał skarżącego, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", do wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości do 10.000 zł, która może być nakładana wielokrotnie do kwoty 50.000 zł. Dodatkowo skarżącego obciążono kosztami upomnienia (11,60 zł).

Po kolejnej kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2016 r. Burmistrz [...] lipca 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym o nr [...], nakazujący skarżącemu usunięcie z nieruchomości odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpadów z rozbiórek i remontów, tworzyw sztucznych, metali i szkła, w tym opakowań a także tekstyliów. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ działając na podstawie art. 119 §1, art. 122 §1 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 500 zł oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednocześnie poinformował, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto organ wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] lipca 2016 r. w terminie do [...] sierpnia 2016 r. oraz poinformował, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (do wysokości 10.000 zł), które mogą być nakładane wielokrotnie do kwoty 50.000 zł, a następnie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.

W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] października 2016 r. stwierdzono brak wykonania obowiązku usunięcia odpadów, zatem organ postanowieniem z V października 2016 r. nałożył na skarżącego kolejną grzywnę w kwocie 500 zł, wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz informując, że w przypadku jej nieuiszczenia w terminie, zostanie przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] lipca 2017 r. w terminie do dnia [...] listopada 2016 r. oraz poinformował, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (do wysokości 10.000 zł), które mogą być nakładane wielokrotnie do kwoty 50.000 zł, a następnie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Zażalenie na opisane wyżej postanowienie złożył skarżący wskazując, że dolegliwości związane z chorobą (przebywał sześć tygodni na obserwacji sądowo-psychiatrycznej), uniemożliwiały mu wykonanie nałożonego obowiązku.

W wyniku rozpoznania zażalenia postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 26 § 4 i § 5 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. Wyjaśniło, iż w jego ocenie, organ I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie najmniej uciążliwym środkiem jest egzekucja z pieniędzy, a najbardziej uciążliwa jest egzekucja z nieruchomości, tym samym zasadnie zastosowano wobec skarżącego zastosowano najłagodniejszy środek egzekucyjny, jednocześnie stwierdzając brak wykonania przez odwołującego się, nałożonego nań obowiązku usunięcia odpadów, czego on sam nie zakwestionował.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 9 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oceniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zastosowana względem skarżącego instytucja grzywny jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnił, iż rozpatrywanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] października 2015 r., zatem nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja będąca źródłem obowiązków, muszą one zostać wykonane, zaś w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 § 1 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji ww. obowiązków. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie fakt uchylania się przez skarżącego od wykonania nałożonego na niego obowiązku, nie stanowi przedmiotu sporu, bowiem z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie ma zamiaru przystąpić do jego wykonania, o czym świadczy choćby fakt bezsprzecznej wykonalności decyzji z dnia [...] października 2015 r. oraz niewykonanie nałożonego obowiązku do dnia orzekania przez organ II instancji, pomimo uprzedniego przychylenia się przez organ I instancji do wniosku skarżącego o przesunięcie wyznaczonego na [...] czerwca 2016 r. terminu kontroli, na dzień [...] lipca 2016 r., do którego to czasu skarżący pisemnie bezskutecznie zobowiązał się uprzątnąć posesję. Zdaniem Sądu skoro ani umożliwienie skarżącemu, przez organ I instancji, wywiązania się w dogodnym dla niego terminie z nałożonego nań obowiązku, ani też upomnienie poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego, nie zmobilizowało go do podjęcia odpowiednich czynności zmierzających do usunięcia odpadów z przedmiotowej posesji, to Burmistrz zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego nadrzędnym celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku. Jednocześnie podkreślił, że na wierzycielu ciąży nie powinność, lecz obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Sąd zaakcentował, iż wyrażona w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego powinna być przy tym powiązana z celem postępowania egzekucyjnego, którym jest doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. W jego ocenie przeprowadzona przez organ zwięzła analiza, wykazała zasadność nałożenia na skarżącego grzywny, jako mniej uciążliwej dla skarżącego, zważywszy na porównanie kosztów go obciążających w przypadku samodzielnego wykonania przez niego obowiązku, z kosztami wykonania zastępczego.

Następnie Sąd wskazał, iż w realiach niniejszej sprawy, nałożona na skarżącego kolejna grzywna w wysokości 500 zł jest odpowiednim i adekwatnym środkiem egzekucyjnym do przymuszenia go do wykonania obowiązku usunięcia odpadów z zajmowanej przez niego posesji. Wyjaśnił, że organy egzekucyjne, w uzasadnieniach wydanych postanowień, poczyniły stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia na skarżącego kolejnej grzywny w kwocie 500 zł. Dochowały przy tym zasady opisanej w art. 7 § 2 u.p.e.a. słusznie uznając, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanego aniżeli wykonanie zastępcze. Ponadto zauważył, że ze względu na treść art. 125 § 1 i 2 zd. 1 u.p.e.a oraz art. 126 u.p.e.a., w przypadku wykonania obowiązku, nałożone grzywny nie spowodują powstania po stronie skarżącego żadnych dodatkowych kosztów, ponad te poniesione w związku z wykonaniem nakazu usunięcia odpadów. W takim przypadku bowiem nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają na wniosek zobowiązanego umorzeniu, zaś te uiszczone lub ściągnięte mogą zostać na jego wniosek zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Sąd podkreślił, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. W konsekwencji skarżący zostałby obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, który organy obu instancji oszacowały w niniejszej sprawie na wyższy niż dobrowolne wykonanie tego obowiązku przez skarżącego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji j (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a." poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do "uchylania się" zobowiązanego od wykonania obowiązku, podczas gdy jego niezrealizowanie było wynikiem okoliczności niezależnych od skarżącego, a związanych z jego stanem zdrowia tj. nasileniem się objawów choroby psychicznej, na którą cierpi ([...]), w następstwie czego nie był on świadom ciążącego na nim obowiązku, a tym bardziej i nie można uznać, że uchylił się od jego wykonania;

b) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nałożenie na skarżącego grzywny spowoduje wykonanie ciążącego na nim obowiązku i jest najmniej dolegliwym środkiem, podczas gdy biorąc pod uwagę, że z uwagi na fakt, że Z.G. choruje na [...] i nie zdaje sobie sprawy z nałożonych na niego zobowiązań, oczywistym jest, że grzywna nie spełni dyspozycji z naruszonego przepisu tj. w konsekwencji jej nałożenia Skarżący nie wykona obowiązku, bowiem jest jego nieświadomy;

c) art. 119 § 1 u.p.e.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sytuacji należy zastosować środki przymusu, podczas gdy w niniejszej sytuacji nie było to konieczne, bowiem brak wykonania ciążącego na skarżącym obowiązku wynikał z dolegliwości związanych z chorobą ([...]), przez co nie był on świadom istnienia nałożonego na niego obowiązku, w związku z czym nie było konieczne zastosowanie jakiekolwiek formy przymusu;

d) art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe określenie kwoty grzywny i wymierzenie jej w kwocie 500,00 zł podczas, gdy z przedmiotowego stanu faktycznego wynika, że jest to kwota zbyt wygórowana, bowiem uchylanie się od obowiązku przez Skarżącego było skutkiem jego choroby i niezdawania sobie sprawy z nałożonego zobowiązania, tym samym zaniechanie Z. G. nie było z góry powziętego zamiaru;

e) art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez nie wskazanie przez organ kryteriów, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia kary grzywny w kwocie zbyt wygórowanej i niewspółmiernej do rodzaju uchybienia, którego dopuścił się skarżący.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, z którymi ustawa wiąże zasadność nałożenia kary grzywny. W jego ocenie niecelowe było uznanie, że skarżący wymaga przymuszenia do wykonania obowiązku. Wskazał, iż od lat choruje na [...], zaś w okresie, w którym zaktualizował się obowiązek usunięcia odpadów z nieruchomości cierpiał na nasilenie choroby, przez 6 tygodni przebywał na obserwacji sądowo-psychiatrycznej, co uniemożliwiło mu wykonanie obowiązku. Podniósł, ze stan jego zdrowia potwierdzają orzeczenia lekarskie oraz kilkukrotne orzeczenia biegłych sporządzane na potrzeby toczących się wobec niego postępowań. Wskazał, iż powyższe dokumenty nakazują przyjąć, że nie jest w stanie zrozumieć zastosowanego wobec niego środka egzekucyjnego, jak również kierować swoim postępowaniem i wykonać nałożony na niego obowiązek. W konsekwencji zastosowanie wobec niego środka egzekucyjnego trudno uznać za zgodny z zasadą stosowania takiego środka egzekucyjnego, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, iż schizofrenia jest grupą psychoz charakteryzującą się poważną dezintegracją procesów psychicznych, powodując często zaburzenia zdolności funkcjonowania w podstawowych rolach społecznych oraz wytworzenia własnego, niezgodnego z rzeczywistością obrazu świata i obrazu własnej osoby z tendencją do wycofywania się z kontaktów społecznych, w skrajnych przypadkach z jakiejkolwiek aktywności. W klasycznej schizofrenii wyróżnia się tzw. objawy osiowe: autyzm, rozszczepienie osobowości, zobojętnienie uczuciowe, rozkojarzenie - wspólne dla wszystkich postaci, składające się na zejściowy obraz tzw. otępienia wczesnego oraz objawy dodatkowe, występujące w poszczególnych postaciach schizofrenii. Schizofrenia paranoidalna zaś to postać schizofrenii, w której dominują objawy zespołu paranoidalnego (np. urojenia ksobne, prześladowcze, oddziaływania oraz omamy zwykłe słuchowe, rzadziej smakowe, węchowe osobowości, czucia głębokości i in.), często występuje zespół automatyzmu psychicznego lub jego elementy.

Wskazano, iż rozpoznając sprawę organ zobligowany był wyjaśnić, czy stan zdrowia skarżącego - w szczególności wobec zdiagnozowania u niego [...] - mógł uniemożliwić mu wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności będzie mogło stanowić podstawę do oceny, czy zaistniały przesłanki zastosowania wobec skarżącego środków przymuszających.

Ponadto skarżący podważył skuteczność zastosowanego środka egzekucyjnego, bowiem wymierzona kwota grzywny jest nieadekwatna do rodzaju uchybienia. Jego zdaniem prawidłowo stosując art. 7 § 2 u.p.e.a. organ powinien najpierw ustalić, w jakim zakresie obowiązek nie został wykonany i czy wobec sytuacji finansowej zobowiązanego nie jest racjonalne wykonanie zastępczego, które bezpośrednio doprowadzi do wykonania obowiązków nałożonych decyzją a koszt wykonania będzie niższy od wymierzonej grzywny. Organ nie wskazał jaki byłby koszt wykonania zastępczego, ale ograniczył swój wywód jedynie do wskazania, że byłoby to znacznie większe obciążenie finansowe niż wykonanie zastępcze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Za oparty na usprawiedliwionych podstawach należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznane, że w sprawie doszło do "uchylania się" zobowiązanego od wykonania obowiązku, podczas gdy jego niezrealizowanie było wynikiem okoliczności niezależnych od skarżącego, a związanych z jego stanem zdrowia, to jest nasileniem się objawów choroby psychicznej, na którą cierpi ([...]), w następstwie czego nie był on świadom ciążącego na nim obowiązku, a tym bardziej nie można uznać, że uchylił się od jego wykonania, albowiem organy administracji nie dokonały oceny, czy przesłanka ta została spełniona.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji ciążących na zobowiązanym obowiązków. Z zasadą celowości wiąże się zasada niezbędności. Jej istotą jest to, by egzekucja mogła być prowadzona tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla realizacji celu egzekucji, jakim jest wykonanie obowiązku (patrz: T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, TNOIK 2002, str. 43, 48).

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przy czym na wierzycielu ciąży nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 14 marca 2001 r., sygn. akt I SA/Lu 452/00). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażane w judykaturze, w świetle którego z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", przyjmuje się na podstawie całokształtu przepisów u.p.e.a., że organ egzekucyjny przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zatem zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji, a skutkiem podjętych przez wierzyciela "czynności" jest zasadniczo powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1069/15; wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10). Wymagalność obowiązku oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność i jej nie wykonuje, a organy mają możność żądania przymusowego spełnienia tej powinności.

Podkreślić należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż zasada subsydiarności na gruncie stosowania prawa egzekucyjnego postępowania administracyjnego powinna być rozumiana jako wymagająca zaniechania ingerencji władczej w stosunki jednostki z podmiotami władzy publicznej w przypadkach, w których cel wdrożenia przymusu państwowego może być osiągnięty bez udziału instrumentów prawnych władczej ingerencji w jej sferę prywatną, gdy inne mechanizmy mogą doprowadzić do niego. Znalazła ona swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i 6 u.p.e.a., opierających regulowane ustawą postępowanie (wierzycieli, organów egzekucyjnych i organów nadzorujących) na stanie "uchylania się" od wykonania obowiązku, co należy traktować jako wolę ustawodawcy dania pierwszeństwa zachowaniom zmierzającym do jego zrealizowania (zob. D. Kijowski, Komentarz do art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex).

Zwrot "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku" może być rozumiany na dwa sposoby. Po pierwsze, można przyjąć, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań w celu jego wykonania. Tak też to pojęcie było rozumiane w starszym orzecznictwie, w którym wypowiadano pogląd, że wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych bezzwłocznie po upływie terminu wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji lub z przepisu prawa (zob. wyrok NSA z 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792). W sprawach tych nie stosuje się zatem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej o terminach załatwiania spraw. Powyższy pogląd został podtrzymany również w orzecznictwie NSA (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II FSK 3197/14, LEX nr 2175724).

Zwrot "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku" może być również rozumiany w inny sposób - jako nakładający na wierzyciela konieczność ustalenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku, tj. świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie "uchyla się" wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem "zawiniony" przez zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12, LEX nr 1518893).

Stan faktyczny w sprawie rozstrzygniętej powołanym wyżej wyrokiem NSA z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12 jest o tyle szczególny, że w sprawie tej zobowiązany złożył wniosek o rozłożenie na raty należności, która miała być egzekwowana. Pomimo to wierzyciel, będący równocześnie organem egzekucyjnym, doprowadził do wszczęcia egzekucji - nie oceniając przy tym zamiaru, którym kierował się zobowiązany składając wniosek o udzielenie ulgi podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wierzyciel powinien ocenić przesłanki ubiegania się przez zobowiązanego o ulgę podatkową przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Uzasadnieniem dla dokonania takiej oceny jest konieczność przeciwdziałania nakładaniu na zobowiązanych bezpodstawnie kosztów egzekucyjnych.

Można postawić tezę, że zobowiązany powinien przystąpić do wykonania obowiązku bezzwłocznie po tym, gdy obowiązek stał się wymagalny. Brak działań zobowiązanego świadczy wówczas o tym, że uchyla się on od wykonania obowiązku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nieostre pojęcie użyte w art. 6 § 1 u.p.e.a. powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie. Dokonując zatem wykładni pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Ocena ta musi odnosić się do konkretnej sprawy i uwzględniać jej okoliczności faktyczne i prawne.

Kwestionując spełnienie przesłanki z art. 6 § 1 u.p.e.a. dotyczącej uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że zobowiązany cierpi na chorobę psychiczną, [...], wobec czego nie był on świadomy ciążącego na nim obowiązku. Organy administracji wydając swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 6 § 1 u.p.e.a. nie dokonały oceny czy w sprawie została spełniona przesłanka "uchylania się" zobowiązanego od wykonania obowiązku mając na względzie stan faktyczny sprawy, a w szczególności sytuację zdrowotną zobowiązanego. Podkreślić należy, że Z.G. w odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywodził, że jest chory i przez 6 tygodni przebywał na obserwacji sądowo-psychiatrycznej. Do powyższego odwołania zostało dołączone postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. wydane w sprawie [...], z którego wynika, że wobec obwinionego Z.G. umorzono postępowanie, albowiem z opinii biegłego z zakresu psychiatrii wynika, że obwiniony w chwili popełnienia czynów miał całkowicie zniesioną zdolności rozumienia ich znaczenia i kierowania swoim postępowaniem. Skarżący kasacyjnie do odwołania dołączył także postanowienie o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] sierpnia 1997 r. wydane przez Prokuraturę Rejonową w [...], z którego wynika, że zgodnie z opinią biegłych psychiatrów u Z.G. stwierdzono chorobę psychiczną pod postacią [...], a w chwili popełnienia czynu miał on całkowicie zniesioną zdolność rozumienia jego znaczenia i kierowania swoim postępowaniem.

Dysponując powyższą dokumentacją Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało ich oceny przy uwzględnieniu czy zostały spełnione warunki z art. 6 § 1 u.p.e.a., to jest czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż jeżeli skarżący nie mógł wykonać obowiązku osobiście to mógł dokonać tego przy pomocy innych podmiotów, a tymczasem skarżący nie wykonał obowiązku, wskazując na skierowanie na badanie psychiatryczne. Kwestia ta nie była także przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Organ II instancji posiadał więc wiedzę nie tylko o stanie zdrowia skarżącego kasacyjne, ale także o okoliczności przebywania skarżącego na badaniach sądowo-psychiatrycznych, które zgodnie z oświadczeniem Z.G. miały trwać 6 tygodni i uniemożliwić wykonanie mu tego obowiązku. Powyższe okoliczności nie zostały jednak poddane analizie organu odwoławczego. Przy czym podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi jedynie o fizyczną możliwość wykonania przez skarżącego kasacyjnie obowiązku, ale przede wszystkim o stan jego zdrowia psychicznego i związaną z tym ocenę jego subiektywnego nastawienia do wykonania obowiązku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji w pierwszej kolejności oceni, mając na względzie poczynione powyżej uwagi, czy została spełniona przesłanka w postaci "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", co skutkowałoby koniecznością zastosowania środków egzekucyjnych. Dopiero bowiem ocena czy zaistniała ta przesłanka pozowali na rozważnie czy i jakie środki egzekucyjne przewidziane w ustawie należy zastosować wobec zobowiązanego.

W związku z powyższym uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. czyni przedwczesnym rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Konieczne stało się zatem rozważenie dopuszczalności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów". Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących". Po myśli natomiast art. 15 ust. 3 ustawy COVID-19 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Wyjaśnienia wymaga, że pierwotnie w omawianej ustawie zamieszczono art. 15zzs ust. 6, zgodnie z treścią którego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych, z wyjątkiem rozprawy i posiedzeń jawne w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy COVID-19, określonych mianem "pilnych".

Przypomnieć trzeba, że art. 14a oraz art. 15zzs ustawy COVID-19 zostały uchylone wraz z dodaniem art. 15zzs4 ust. 2 i 3. Tym samym uznać należy, iż intencją ustawodawcy było wskazanie, iż stan epidemii wywołanej wirusem COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 pozwala na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest zastosowanie uregulowań zawartych w art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Niewątpliwie bowiem w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować bowiem jako przepis szczególny.

Jak wskazuje się w orzecznictwie prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Niewątpliwie bowiem biorąc pod uwagę ogłoszony stan pandemii konieczne stało się uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Nie ulega wątpliwości, iż biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.