Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 59/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1,  art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi D. i Z. Ż. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowo-usługowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 5.634,00 zł (słownie: pięć tysięcy sześćset trzydzieści cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art., 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na inwestorów D.Ż i Z.Ż karę w kwocie 187 500, 00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku magazynowo-usługowego położonego w Z. przy ul. Ł. na działkach nr [...], [...] i [...].

Na powyższe postanowienie wspólne zażalenie wnieśli Spółka Cywilna A. oraz dodatkowo w oddzielnym piśmie zażalenie wniosła D.Ż.

Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podał, że w dniu 26 marca 2010r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek z dnia 22 marca 2010r., jednego ze wspólników Spółki A., o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowo-usługowego w Z. przy ul. Ł. na działkach [...], [...] i [...] obr. XII, Am-8 w Z..

Zawiadomieniem z dnia 26 marca 2010r., PINB w Z. poinformował Inwestora, iż wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.

W dniu 29 marca 2010r., odbyły się oględziny przedmiotowego obiektu w trakcie których ustalono, iż obiekt jest użytkowany. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację zdjęciową potwierdzającą, iż w budynku magazynowo- usługowym prowadzona jest działalność gospodarcza. Powyższy protokół został podpisany przez Z.Ż.

Niezależnie od powyższego w dniu 16 kwietnia 2010r., PINB w Z. poinformował strony, iż w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie złożonego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku w dniu 20 kwietnia 2010r., o godzinie 10:00 zostanie przeprowadzona kontrola tegoż obiektu.

W trakcie przeprowadzania kontroli Inwestorów – D. i Z. Ż. reprezentował W. K., na podstawie pełnomocnictwa z dnia 20 kwietnia 2008 r., w którym wskazano, iż pełnomocnictwo wygasa z dniem uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Jak wynika z protokołu kontroli, przedmiotowy obiekt nadaje się do użytkowania, natomiast w trakcie kontroli obiekt był użytkowany i prowadzona była w nim działalność gospodarcza. Powyższy fakt potwierdził pełnomocnik Inwestora, podpisując protokół z kontroli.

Niezależnie od decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia 05 maja 2010r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-magazynowego położonego przy ul. Ł. w Z., organ stopnia powiatowego zobligowany przepisami prawa, w związku ze stwierdzonym w trakcie oględzin z dnia 29 marca 2010r., użytkowaniem przedmiotowego obiektu, postanowieniem nr 63/2010 z dnia 17 maja 2010r., zobowiązany był nałożyć na Inwestora Spółkę A., karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowo-usługowego położonego przy ul. Ł. na działkach [...], [...], [...] w Z., w wysokości 187 500zł ( słownie: sto osiemdziesiąt tysięcy pięćset złotych).

Na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wnieśli Zdzisław i D.Ż, wspólnicy Spółki A..

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia organ odwoławczy postanowieniem nr 1133/2010 z dnia 6 września 2010r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia powiatowego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż w doktrynie oraz orzecznictwie sądów ugruntowany jest pogląd, że spółka cywilna, co do zasady, nie jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie może więc ani inicjować postępowania administracyjnego, ani też być adresatem rozstrzygnięć administracyjnych. Zatem co do zasady wydanie decyzji (postanowienia) w stosunku do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest skierowaniem rozstrzygnięcia do osoby nie będącej strona w sprawie i wyczerpuje dyspozycję z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zauważył, iż wyjątkowo spółka cywilna może być uznana za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy tak stanowią przepisy prawa. Podkreślił jednakże, że zarówno przepisy ustawy - Prawo budowlane jak i kpa, w przeciwieństwie np. do uregulowań Kodeksu celnego, nie zawierają norm, które stanowiłyby podstawę do przyznania spółce cywilnej statusu strony postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących oddawania obiektu budowlanego do użytkowania. W doktrynie oraz judykaturze utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (uchwała SN z dnia 31 marca 1993 r. III CZP 176/92).

Spółka cywilna nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników.

Odróżnić zatem należy wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki (por. Wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. II OSK 602/07 NSA. A zatem spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może być adresatem postanowienia nakładającego karę za nielegalne użytkowanie.

W konsekwencji organ zauważył, iż jakkolwiek adresatem pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku magazynowo-usługowego wydanego przez Starostę Z. 23.04.2009r., jest Spółka Cywilna A., co w świetle powyższego budzi wątpliwości co do zasadności takiego określenia adresata, niemniej jednak decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym i w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do jej kwestionowania.

Powyższe jednakże nie daje podstaw do powielania przez organy nadzoru budowlanego niejasności interpretacyjnych co do podmiotów zobowiązanych, tym samym w pełni zasadnym staje się adresowanie postanowienia o nałożeniu kary na osoby fizyczne, współwłaścicieli spółki - jako faktycznych użytkowników i inwestorów, posiadających zdolność prawną. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 24 września 2010 r., nałożył na Inwestora Z.Ż i D.Ż, karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowo- usługowego położonego przy ul. Ł. na działkach [...], [...], [...] w Z., w wysokości 187 500zł (słownie: sto osiemdziesiąt siedem tysięcy, pięćset złotych).

Na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosła D.Ż i Z.Ż..

Po rozpatrzeniu zażalenia i analizie materiału dowodowego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji zgromadził niepodważalny materiał dowodowy wskazujący na wypełnienie dyspozycji art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Kontrola obiektu uwidoczniła bowiem w sposób niesporny fakt użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przeprowadzone w dniu 29 marca 2010 r., w obecności Inwestora Pana Z.Ż oględziny, w szczególności sporządzona na okoliczność oględzin dokumentacja zdjęciowa wskazują, iż obiekt jest użytkowany.

Zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest ona zaliczana do kategorii V, IX-XVIII,XX,XXIV,XXVII- XXX, (...).

W treści decyzji Starosty Z. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia 23 kwietnia 2010 r., zmienionej decyzją z dnia 23 czerwca 2010 r., jednoznacznie wskazano, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku magazynowo- usługowego zaliczanego do kategorii obiektu XVII. Jak wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do kategorii XVII zaliczamy budynki handlu, gastronomii i usług jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe restauracje (...).

W konsekwencji oczywistym jest, iż przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku magazynowo-usługowego zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane, należało wystąpić do właściwego organu o wydanie ww. decyzji.

Powyższego nie kwestionują Skarżący wskazując wielokrotnie w swoich pismach, iż z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zwrócili się do PINB w Z. w dniu 26 marca 2010 r.

Organ wyjaśnił, iż samo złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie uprawniało inwestora do przystąpienia do użytkowania.

Jak wynika z akt sprawy wniosek z dnia 22 marca 2010r., został złożony do PINB w Z. w dniu 26 marca 2010r., natomiast Inwestor nie czekając na odpowiedź organu, już w dniu 29 marca 2010r., użytkował przedmiotowy budynek, co potwierdzono w trakcie oględzin.

Tym samym za chybione organ uznał wyjaśnienia skarżących jakoby otrzymana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 5 maja 2010 r., uprawniała, inwestora do użytkowania obiektu na około dwa miesiące przed samym otrzymaniem tejże decyzji czyli w dniu 29 marca 2010 r.

Bez względu na to czy do danej kategorii obiektu wymagane jest pozwolenie na użytkowanie czy też jedynie zgłoszenie zakończenia robót samowolne przystąpienie do użytkowania sankcjonowane jest karą wynikającą, z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Organ zgodził się z zarzutem, że strony nie wiedziały o fakcie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu dnia 22.04.2010 r. Co prawda w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stosownego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, co może stanowić uchybienie natury proceduralnej, jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wynika z treści protokołu - strony były należycie reprezentowane w toku dowodu przez pełnomocnika – W. K..

W toku ww. dowodu ustalono ponad wszelką wątpliwość,, iż obiekt jest użytkowany - zapis traktujący o fakcie użytkowania i prowadzenia działalności gospodarczej znalazł się w protokole kontroli i został bez uwag przyjęty przez pełnomocnika. Jednocześnie załącznik do protokołu - dokumentacja zdjęciowa potwierdza fakt trwania działalności handlowej w obiekcie – widoczny jest pracownik sklepu z towarem, osoba postronna z wózkiem zakupowym wypełnionym towarem tablica z wykazem promocji cenowych na dzień 22.04.2010 r.

PINB w Z. już po przeprowadzeniu kontroli wszczął odrębne postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu w dniu 05.05.2010 r. (już bez powiadamiania pełnomocnika którego umocowanie wygasło tego samego dnia wskutek udzielenia stronom pozwolenia na użytkowanie obiektu). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do spółki i obojga wspólników. W toku tego postępowania organ I instancji nie przeprowadzał już żadnych dowodów, korzystając zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego z wyników przeprowadzonej w innym postępowaniu obowiązkowej kontroli obiektu. Jak stanowi ww. regulacja, nie wymagają dowodu fakty znane organowi z urzędu. W niniejszym przypadku nie zachodziła również potrzeba komunikowania tych faktów stronom, gdyż brały one udział w kontroli przez pełnomocnika i fakty te byty im znane.

Ponadto za chybione organ uznał, stwierdzenie D. Ż. wyrażone w zażaleniu z dnia 30 września 2010r., jakoby pierwszą wiadomością w sprawie od czasu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie było zaskarżone postanowienie z dnia 24 września 2010 r.

Poprzednie bowiem postanowienie PINB w Z. wydane w przedmiotowej sprawie nr [...] z dnia 17 maja 2010r., zostało zaskarżone przez D.Ż, która w zażaleniu z dnia 4 czerwca 2010r., szeroko ustosunkowała się do całego postępowania organu stopnia powiatowego, tym samym wykazując pełną wiedzę na temat prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania.

Odnośnie wysokości kary organ II instancji stwierdził, iż nie budzi zastrzeżeń, wielkość obiektu, gdyż ustalono ją na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym projektu budowlanego - jest ona większa niż 10.000 m3 (wynosi 15.870 m3). W związku z powyższym, mając na uwadze, że kategoria obiektu została określona jako XVII, współczynnik kategorii obiektu wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu - 2,5. Stawka opłaty wynosi 500 zł i podlega 10-krotnemu podwyższeniu. Tak obliczona kara wynosi 187.500,00 PLN.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli D. i Z. Ż., zarzucając;

• naruszenie art. 10§1 kpa w taki sposób, że organy administracji publicznej nie zapewniły czynnego udziału skarżącym w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiły im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów,

• naruszenie art. 79 §1 kpa w taki sposób, że skarżący strona postępowania nie zostali zawiadomieni o terminie przeprowadzenia oględzin na siedem dni przed terminem,

• naruszenie art. &! kpa w taki sposób, że. okoliczność faktyczna została uznana za udowodnioną mimo, że strony nie miały możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,

• naruszenie art. 29 kpa poprzez przyjęcie przez organy administracji publicznej, iż spółka cywilna do momentu wydania postanowienia była stroną toczącego się postępowania.

Stawiając powyższe zarzuty wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.,

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.,

3. zasądzenie od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący wskazali na błędy organu I Instancji, jakich dopuścił się wydając postanowienie z dnia 17 maja 2010r. nr [...] , a które to błędy dostrzegł organ odwoławczy uchylając wskazane postanowienie i przekazując sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. za stronę przedmiotowego postępowania uznał spółkę cywilną co w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny jest niedopuszczalne. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w treści uzasadnienia powołał szereg orzeczeń w tym zakresie i stwierdził, że organ stopnia powiatowego w sposób nieprawidłowy wskazał zobowiązanych do uiszczenia kary za nielegalne użytkowanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I Instancji jako adresatów postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania podał wspólników spółki cywilnej – Z. Ż. i D.Ż i prawidłowo doręczył postanowienia. Jednakże były to jedyne czynności, których po przekazaniu do ponownego rozpoznania dokonał organ I Instancji. Mając na uwadze obowiązujące zasady procedowania, prawidłowe wskazanie zobowiązanych oraz prawidłowe doręczenie postanowienia sprawy nie uzasadnia przyznania takiemu orzeczeniu waloru orzeczenia wydanego w zgodzie z obowiązującym prawem. Mimo licznych uchybień organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I Instancji.

Skarżący zarzucają że jeżeli stroną postępowania administracyjnego mogą być wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej to po przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi I Instancji całe postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone od nowa wobec skarżących D. Ż. i Z. Ż..

Organy obu instancji uznały błędnie, iż wystarczy samo prawidłowe wskazanie adresatów postanowienia i prawidłowe jego doręczenie, aby nie prowadzić nowego ustępowania, lecz wydać orzeczenie.

Skarżący zarzucają że wcześniejsze czynności przeprowadzone wobec spółki cywilnej a nie wobec jej wspólników według organów administracji publicznej nie miały znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Ponadto strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania postanowienia do (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Tymczasem brak jest w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz jakiegokolwiek dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył strony (wspólników spółki cywilnej) o przysługującym im prawie, co uzasadnia zarzut organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Artykuł 79 k.p.a. ustanawia następną gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin co najmniej na siedem dni przed terminem.

W przedmiotowej sprawie strony w ogóle nie zostały powiadomione o terminie przeprowadzonych oględzin w dniu 29 marca 2010r., co dyskwalifikuje te oględziny jako dowód w sprawie. Natomiast kontrola przeprowadzone w dniu 22 kwietnia 2010r. także została przeprowadzona bez uwzględnienia terminów proceduralnych przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego (art. 79 k.p.a.) i materialnoprawnych z ustawy Prawo budowlane (art. 59c). Strony nie zostały powiadomione o celu przeprowadzonych oględzin, zatem nie mogły brać udziału w oględzinach jako etapie postępowania dowodowego w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia.

Skarżący zarzucają że czynności te były prowadzone przed wszczęciem postępowania z dnia 5 maja 2010r.

Kolejną gwarancją realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 k.p.a). Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów, a czy strony z tej możliwości skorzystają czy nie, to jest już sprawa ich koncepcji obrony swoich interesów. Nieuprawnionym zatem jest twierdzenie zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że przeprowadzone w dniu 29 marca 2010r. w obecności Inwestora Z.Ż oględziny, w szczególności sporządzona na okoliczność oględzin dokumentacja zdjęciowa wskazują iż obiekt jest użytkowany, albowiem w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających wypełnienie przez organy administracji publicznej obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 81 k.p.a. Z analogiczną sytuacja mamy do czynienia w przypadku kontroli przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2010r. W związku z powyższym takich okoliczności faktycznych w świetle art. 81 k.p.a. nie można uznać za udowodnione. Innymi słowy, bez zapoznania strony z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia. Potwierdzeniem powyższej tezy jest m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998r. w sprawie o sygn. akt.: III SA 1375/97.

Wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów jest tym bardziej istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż protokół oględzin z dnia 29 marca 2010r, protokół kontroli z dnia 22 kwietnia 2010r. a także dokumentacja fotograficzna z której nie wynika kiedy i gdzie została sporządzona są jedynymi dowodami, na podstawie których organy administracji wydały orzeczenia, w przedmiotowej sprawie.

Skarżący zarzucają że dowody te były prowadzone przeciwko spółce cywilnej a nie przeciwko Z. Ż. i D. Ż., z naruszeniem naczelnych zasad postępowania określonych w art. 10§ 1, 79 i 81 k.p.a.

W tym stanie faktycznym i prawnym całkowicie błędne jest twierdzenie organu odwoławczego jakoby organ I Instancji zgromadził niepodważalny materiał dowodowy wskazujący na wypełnienie dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie podstawowych zasad gwarantujących stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu dyskwalifikuje zgromadzone dowody jako podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika również, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie nielegalnego użytkowania budynku zostało wydane 5 maja 2010 r. Po tej dacie do dnia wydania postanowienia przez organ I Instancji nie przeprowadził żadnej czynności dowodowej mającej na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Organ I Instancji oparł się wyłącznie na dowodach przeprowadzonych i zgromadzonych przed wszczęciem postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że orzeczenia w przedmiotowej sprawie zostały wydane bez przeprowadzenia i zebrania jakichkolwiek dowodów. Natomiast materiał dowodowy zgromadzony przed wszczęciem postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku został zebrany bez zachowania podstawowych zasad zapewniających stronom czynny udział w postępowaniu.

Nawet gdyby zupełnie hipotetycznie przyjąć, iż możliwym jest gromadzenie materiału dowodowego przed wszczęciem postępowania to i tak materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, albowiem został zgromadzony z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a.

Na uwagę zasługują również okoliczności i sposób przeprowadzonej kontroli w budynku położonym przy ul. Ł. w Z. na działkach [...], D.,D. w dniu 22 kwietnia 2010r. Chronologia czynności wskazuje na to, że zgłoszenie zakończenia robót budowlanych wbrew twierdzeniom organów obu instancji nastąpiło w dniu 11 marca 2010r. a nie 22 marca 2010r. Co prawda 16 marca 2010r. został cofnięty wniosek z dnia 11 marca 2010r., lecz organ nie umorzył toczącego się postępowania. Jeśli organ uznał, że wniosek z dnia 11 marca 2010r. nie jest kompletny to powinien wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych i postępowanie administracyjne prowadzić na jego podstawie. Natomiast złożenie kolejnego wniosku w dniu 22 marca 2010r. nie mogło wywołać skutków procesowych dla stron, albowiem organ w związku z cofnięciem wniosku z dnia 11 marca 2010r. nie umorzył tego pierwszego postępowania jako postępowania bezprzedmiotowego ( art. 105 § 1 k.p.a. ).

Na potwierdzenie powyższych okoliczności w załączeniu skarżący przedkładają pismo z dnia 11 marca 2010r. wraz z prezentatą jego złożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z..

Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 pb., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z powyższego wynika, iż ostatecznym terminem na przeprowadzenie obowiązkowej kontroli był 1 kwietnia 2010r.

Skarżący podnoszą, że bezpodstawnie została przeprowadzona obowiązkowa kontrola w dniu 22 kwietnia 2010r., albowiem pismem z dnia 16 kwietnia 2010r. odebranym 20 kwietnia 2010r. o godz. 11.48 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił o kontroli budynku przy ul. Ł. na działkach [...],[...] i [...], w dniu 20 kwietnia 2010r.o godz. 10.00. Organ wyznaczył termin kontroli zanim strona mogła zapoznać się z pismem informującym o jego wyznaczeniu. W związku z powyższym w tym dniu kontroli nie przeprowadzono. Kontrola została przeprowadzona dwa dni później, mimo braku jakichkolwiek prawidłowych zawiadomień stron o tym fakcie czym naruszono art. 79 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących taki sposób procedowania jaki stosowały organy administracji publicznej jest niedopuszczalny.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a- Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 p.p.s.a, Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją.

Mając na względzie wskazane wyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził, że skarga okazała się zasadna , bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Stosownie do regulacji zawartej w art., 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W przypadku zaś stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W sprawie jest bezsporne, że inwestorami budynku magazynowo-usługowego położonego przy ul. Ł. na działkach nr [...], [...] i [...], obręb XI, Am-8 w Z. są D. Ż. i Z. Ż.. Obiekt ten został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Z. z dnia 23 kwietnia 2009 r. Nr [...].

Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 12 marca 2010 r. złożyli do Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wniosek o pozwolenie na użytkowanie opisanej wyżej inwestycji, następnie w dniu 16 marca 2010 r. wycofali tenże wniosek w celu jego uzupełnienia. Ponownie w dniu 26 marca 2010 r. D. i Z. Ż. złożyli nowy wniosek z niezbędną dokumentacją o wydanie pozwolenia na użytkowanie wskazanej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił inwestorowi A. z siedzibą w Z. przy ul. A.[...] pozwolenie na użytkowanie budynku magazynowo-usługowego w Z. przy ul. Ł. na działkach nr [...], [...] i [...]. W tej samej dacie, tj. w dniu 5 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku magazynowo-usługowego należącego do firmy A. .

Postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do spółki cywilnej A. w sprawie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zostało zakończone postanowieniem ostatecznym D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 września 2010 r. nr [...]uchylającym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2010 r. nr [...] nakładającym na wymienioną spółkę cywilną karę w kwocie 187 500 zł. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wyraźnie zaznaczył , że spółka cywilna nie może być podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. Skoro spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może być adresatem postanowienia nakładającego karę za nielegalne użytkowanie, to oznacza że adresatem takiego postanowienia mogą być wyłącznie poszczególni wspólnicy tej spółki, będący osobami fizycznymi. W konsekwencji wobec stwierdzenia, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy wskazał zobowiązanych do uiszczenia kary, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy w świetle art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. w kontekście niniejszej sprawy oznaczało, że organ I instancji obowiązany był do przeprowadzenia postępowania dowodowo- wyjaśniającego w całości w stosunku do osób fizycznych będących inwestorami, gdyż poprzednie postępowanie toczyło się w stosunku do innego podmiotu - spółki cywilnej. W realiach niniejszej sprawy, po uchyleniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 17 maja 2010 r. nr 63/2010, organ ten nie dokonując żadnej czynności procesowej wydał postanowienie z dnia 24 września 2010 r. nr 4192 nakładające karę w kwocie 187 500 zł na D.Ż i Z.Ż.

Wskazać należy, że zasada prawdy obiektywnej(materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach (np. art. 75-86 k.p.a.), ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów (J.Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s.145). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponadto w myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie, po uchyleniu postanowienia PIBN w Z. z dnia 17 maja 2010 r., organ I instancji, obowiązany był zatem powiadomić strony postępowania, tj. D.Ż i Z.Ż, jakie dowody dopuszcza na okoliczność toczącego się postępowania oraz poinformować ich o możliwości zapoznania się z tymi materiałami, a także pouczyć o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nałożony art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek organu nie został w niniejszej sprawie dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie mieli możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w tym konkretnym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Należy zaznaczyć, że z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe pomiędzy datą wydania postanowienia z dnia 6 września 2010 r. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a datą wydania postanowienia z dnia 24 września 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z..

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organ z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 §2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego w stosunku do spółki cywilnej, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu postanowienia. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji.

Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchylenie decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. inne niż dające podstawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchylenie decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło.

Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.

Naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, które skutkowały uchylenie zaskarżonej decyzji, nie zmieniają faktu, iż nie jest prawnie dopuszczalne użytkowanie obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji zezwalającej na jego użytkowanie, w sytuacji gdy obowiązek taki był wymagany. W niniejszej sprawie po zapoznaniu stron z materiałem zgromadzonym w sprawie i umożliwieniu im odniesienia się do tego materiału, organ rozstrzygnie czy budynek magazynowo- usługowy był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wskaże dowody, na których się oparł i którym dał wiarę, a także wyjaśni i ustosunkuje się w szczególności do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą D.Ż w zażaleniu z dnia 30 września 2010 r. , z których wynika, że cyt. " w dniu 29 marca 2010 r. nie nastąpiło użytkowanie obiektu a jedynie jego uroczyste przedstawienie zainteresowanym stronom bez jakiejkolwiek sprzedaży", a także zarzutów zawartych w skardze odnośnie wykonanych i załączonych do protokołów zdjęć. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym art. 75 k.p.a. dopuszcza, iż dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, pod warunkiem że nie zostanie uzyskane w sposób sprzeczny z prawem.

W ocenie Sądu pominięcie przez organy administracji obu instancji gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych skarżących, do których skierowane zostały władcze rozstrzygnięcia (obu instancji administracyjnych) pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania, uzasadniało zastosowanie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1270 ze zm.), gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z przepisu art. 152 tej ustawy. Zaś orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).