Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 829/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/67/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2022 r. nr IiGK.6730.42.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej P. W. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. W. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/67/2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku K. S. (inwestor) organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] ustalił warunki zabudowany dla inwestycji polegającej na "Przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku handlowego o część usługowo - handlową" na działkach ew. nr [...] w S. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr SKO.415/325/2021.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 54 w zw. z art. 64, art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego:

I. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy: zabudowa usługowa.

II. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu:

1. Na działkach nr [...], w części wyznaczonej linią rozgraniczającą, ustala się rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowego o część usługowo - handlową, w tym o pomieszczenia poczekalni autobusowej i usługi małej gastronomii.

2. Zagospodarowanie terenu niezabudowanego: urządzenia komunikacji pieszo - jezdnej.

III. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów odrębnych:

1. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

a) linia zabudowy od drogi powiatowej - istniejąca, bez zmian,

b) wskaźnik powierzchni zabudowy - łączna powierzchnia zabudowy na terenie inwestycji - do 50%,

c) szerokość elewacji frontowej: 20 m z tolerancją do 20%,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: od 2,5 m do 5 m, licząc od poziomu terenu do okapu dachu,

e) geometria dachu: dach płaski, jedno-, dwu- lub wielospadowy (nachylenie 0-40°), wysokość kalenicy do 10 m.

2. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi: zakaz zmiany ukształtowania powierzchni terenu w sposób powodujący zmianę kierunku spływu oraz ilości wód opadowych i roztopowych na tereny działek innych niż objęte inwestycją.

3. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji: dojazd do terenu inwestycji z drogi powiatowej przez działki nr [...].

4. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz odprowadzenie ścieków bytowych; bez zmian, z wykorzystaniem istniejących przyłączy do sieci; odprowadzenie wód opadowych na teren inwestycji; usuwanie odpadów stałych zgodnie z zasadami obowiązującymi na terenie gminy.

5. Ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich - projektowana inwestycja nie może powodować: ograniczenia dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek; pozbawienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, gazu, energii elektrycznej, cieplnej i środków łączności; pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwości wywołanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie; zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby.

6. Wymagania wynikające z uzgodnień organów opiniujących: Zarząd Dróg Powiatowych w [...] - postanowienie znak: [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. (na działce nr [...] w m. S. stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej nr [...] należy lokalizować ogólnodostępną wiatę przystankową zgodnie z zawartą w dniu [...] stycznia 2016 r. umową użyczenia pomiędzy Zarządem Dróg Powiatowych w [...] a inwestorem wyżej wskazanych robót.

7. Informacje: inwestycję należy zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi; dla inwestycji należy uzyskać pozwolenia i decyzje wymagane przepisami odrębnymi lub dokonać zgłoszenia do właściwego organu.

IV. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz inne oznaczenia graficzne przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

V. Wyniki analizy przeprowadzonej w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią załącznik nr 2 (część tekstowa i graficzna) do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 12 marca 2021 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy pod "przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku handlowego o część usługowo - handlową", na działkach nr [...] w S. W piśmie z dnia 31 maja 2021 r. inwestor poszerzył wniosek o działki nr [...]. Wniosek dotyczy inwestycji zrealizowanej bez wymaganych pozwoleń, wobec której toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], który nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ I instancji ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, na którym istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Teren inwestycji nie stanowi terenu zamkniętego, objętego ochroną na podstawie przepisów odrębnych, obszaru zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych, terenu górniczego ani przeznaczonego na lokalizację ponadlokalnych inwestycji publicznych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., nie zalicza się do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wyznaczonych na mapach zagrożenia powodziowego w zlewni rzeki W., sporządzonym przez Dyrektora KZGW w Warszawie.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej i wykazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ stwierdził, że:

1) co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

2) teren inwestycji posiada dostęp do drogi powiatowej przez dojazd wewnętrzny,

3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego,

4) teren inwestycji nie stanowi gruntu rolnego,

5) żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonano niezbędnego uzgodnienia z Zarządem Dróg Powiatowych w [...] (postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]).

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/67/2022 organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania P. W. od ww. decyzji.

Natomiast po rozpoznaniu odwołania P. W., organ odwoławczy decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.415/67/2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ orzekający w sprawie bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Organ odwoławczy podkreślił, że u.p.z.p. gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego poprzez udział w postępowaniu osoby posiadającej stosowne kwalifikacje wskazane w art. 5 ustawy, bądź też osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji, i która uczestniczy w przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Warunek udziału w postępowaniu osoby posiadającej stosowne kwalifikacje został w niniejszej sprawie spełniony. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem organu odwoławczego przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zaś sama analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym. W ocenie organu odwoławczego analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki, o których mówi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ miał więc obowiązek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W toku analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił wszystkie wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji w tym zakresie, jak również nie wniósł uwag do ustalonych warunków, parametrów i wskaźników. Ponadto zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz stronom tym zapewnił pełny udział w każdym stadium postępowania. Organ I instancji uzyskał również wymagane w sprawie uzgodnienia z organami specjalistycznymi w tym kwestionowane w odwołaniu uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z Zarządem Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Strony postępowania zostały zawiadomione (pismo z dnia 5 stycznia 2022 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami oraz składania wniosków dowodowych. Organ I instancji poinformował, że pełnomocnik strony otrzymał drogą elektroniczną załącznik nr 2 (część graficzną i tekstową). Zarzuty o braku możliwości udziału w sprawie są więc nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że dostęp do drogi publicznej został określony w decyzji, jako dojazd z drogi powiatowej przez działki stanowiące własność inwestora. Jest to dojazd istniejący, dotychczasowy, pozostający bez zmian (inwestycja dotyczy obiektu istniejącego). Analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach wykazała kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasady obsługi komunikacyjnej zwiera pkt 11.3 decyzji i dotyczą one dojazdu; specyfiką obiektu objętego decyzją jest jego szczególna lokalizacja w połączeniu z przystankiem komunikacji publicznej, co zapewnia obsługę komunikacyjną; brak wskazania miejsc postojowych oznacza, ze inwestycja ich nie wymaga. Planowana inwestycja nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na etapie ustalania warunków zabudowy zapis w zaskarżonej decyzji jest wystarczający. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzedza postępowanie organu architektoniczno- budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę. Na tym etapie inwestor obowiązany jest do przedstawienia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Dopiero w projekcie budowlanym znajdzie się szczegółowy projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący między innymi usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Szczegółowe rozwiązania, które w tym zakresie przewidzi projekt budowalny będą przedmiotem oceny przed wydaniem przez organ architektoniczno- budowlany pozwolenia na budowę, wobec czego zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej mogą stać się przedmiotowe dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego, przy czym właściwy organ architektoniczno- budowlany będzie zobowiązany do zbadania zgodności zastosowanych rozwiązań z przepisami prawa.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające nie zgromadzeniu przez organy obu instancji wszelkich dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a także zaniechaniu wyczerpującego zebrania, i rozpatrzenia materiału dowodowego, w postaci:

a) pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] maja 2022 r. pomimo podnoszenia przez skarżącą, w toku postępowania zarzutów, dotyczących braku możliwości zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w sposób zgodny z treścią decyzji o warunkach zabudowy,

b) dokumentów zalegających w aktach sprawy prowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], pomimo podnoszenia przez skarżącą w toku postępowania zarzutów, iż budynek usytuowany na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowi samowolę budowlaną,

c) niezweryfikowaniu załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, pod kątem prawidłowego określenia analizowanego obszaru,

- skutkujące dokonaniem wadliwych ustaleń faktycznych w tym przedmiocie;

II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, polegające na ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że jedyny budynek w analizowanym obszarze mający odpowiadać cechom i funkcjom nowej zabudowy, stanowi samowolę budowlaną;

III. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 5a u.p.z.p. polegające na ustaleniu mniejszego analizowanego obszaru, niż odległość trzykrotności frontu terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

IV. naruszenie prawa procesowego, a to art. 107 § 3 w zw. z art.140 k.p.a. polegające na sporządzeniu prawnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bez odniesienia się do argumentacji podniesionej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skutkujące pozbawieniem możliwości jej weryfikacji przez Sąd;

V. naruszenie prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego, oraz procesowego, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodów uzupełniających w postaci: a) pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] maja 2022 r. na okoliczność jego treści, w szczególności braku możliwości pozyskania przez uczestnika zgody na budowę budynku usługowego, na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]; b) prezentacji graficznej analizowanego obszaru, na okoliczność jej treści, w szczególności wyznaczenia przez organy administracji analizowanego obszaru o obszarze mniejszym, niż 60 metrów do granicy terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; c) dokumentów zalegających w aktach sprawy, prowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] (znak: [...]), na okoliczność ich treści, w szczególności faktu, iż budynek usytuowany na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ I instancji w sposób wadliwy ustalił, że zabudowa usługowa na przedmiotowych działkach stanowiła będzie kontynuację zabudowy znajdującej się na innych działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej, co miałoby pozwolić także na ustalenie jej parametrów. Jedyną działką dostępną z tej samej drogi publicznej, położoną w analizowanym obszarze, o parametrach zabudowy zbliżonych do określonych w decyzji o warunkach zabudowy, jest działka nr [...]. Została ona zabudowana budynkiem stanowiącym samowolę budowlaną. Powyższa okoliczność została podniesiona przez skarżącą w toku postępowania, m. in. w pkt 3 odwołania z dnia 19 lutego 2022 r. Pomimo tego organy nie podjęły żadnych działań, celem dokonania ustaleń faktycznych w tym przedmiocie. Powyższy sposób procedowania organów należy ocenić jako sprzeczny z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała przy tym na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OK 1744/12, zgodnie z którym sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Skarżąca stwierdziła, że organy w sposób wadliwy przyjęły jako punkt odniesienia dla kontynuacji funkcji zabudowy, sposób zagospodarowania działki nr 278/22. Natomiast żadna z sąsiednich działek nie jest zagospodarowana w sposób pozwalający na ustalenie parametrów zabudowy, którego kontynuację mogłaby stanowić realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. skarżąca wskazała, że zgodnie z tym przepisem, odległość analizowanego obszaru powinna z zasady wynosić trzykrotność szerokości frontu terenu. W przedmiotowej sprawie została ona ustalona na 20 metrów (pkt I 2 c decyzji o warunkach zabudowy), zatem promień analizowanego obszaru powinien wynosić co najmniej 60 metrów. Natomiast analizowany obszar wyznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia powyższego wymogu. Sięga on zalewie około 50 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Tym samym organy dopuściły się obrazy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie podejmując czynności niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, w zakresie odległości przyjętego w decyzji o warunkach zabudowy analizowanego obszaru, od granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), drogi powiatowe stanowią własność powiatu. Nie istnieje zatem jakakolwiek możliwość nabycia przez uczestnika własności powyższej działki, lub jej części, celem realizacji zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyznaczona nowa linia zabudowy znajduje się w granicy krawędzi jezdni i stanowi obszar gdzie dawniej był przystanek autobusowy w formie wiaty wraz z chodnikiem i zielenią. Skarżąca odwołała się w tym miejscu do treści pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] maja 2022 r., w którym wskazał on na brak możliwości uzyskania zgody na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane. Zdaniem skarżącej uzasadnione jest zatem przyjęcie, że organy dopuściły się obrazy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie podejmując czynności niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, w zakresie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej, z uwagi na zajęcie pod potencjalny teren inwestycji części drogi publicznej.

W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Nieodzownym elementem uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest bowiem odniesienie się do wszelkich zarzutów podniesionych we wniesionym środku zaskarżenia, któremu to obowiązkowi organ odwoławczy nie sprostał. W motywach zaskarżonej decyzji nie odniósł się bowiem do licznych zarzutów skarżącej, skierowanych przeciwko decyzji organu I instancji. Na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić przyczyn uznania przez organ odwoławczy za nieuzasadnione poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sprowadza się ono jedynie do ogólnikowego, abstrakcyjnego, pozbawionego odniesienia do kontekstu przedmiotowej sprawy, oraz podniesionych przez skarżącą zarzutów, przytoczenia argumentacji prawnej. Powyższy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 in fine k.p.a., uniemożliwiając zarówno Sądowi, jak i skarżącej, weryfikację prawidłowości zaskarżonej decyzji, oraz jej motywów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. Sąd uwzględnił w części wniosek dowodowy pełnomocnika procesowego strony skarżącej, zawarty w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podniesione zarzuty nie miały istotnego znaczenia dla końcowej oceny legalności kwestionowanych decyzji. Stwierdzone z urzędu naruszenia prawa materialnego i procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Wady kontrolowanych rozstrzygnięć dotyczą następujących zagadnień.

1. Sąd stwierdził zasadniczą wadliwość kontrolowanych rozstrzygnięć co do ustalenia relacji zakresów przedmiotowych spornego postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz toczącego się równolegle postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do częściowo tożsamego obszaru zabudowy. O ile pierwotny wniosek z dnia 11 marca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie i przebudowie budynku poczekalni autobusowej i małej gastronomii" obejmował działki nr [...], a następnie po zmianie wniosku z dnia 1 czerwca 2021 r. został poszerzony o działki nr [...], o tyle przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego pod nr. [...] była inwestycja polegająca na rozbudowie na działkach nr [...] budynku handlowego istniejącego na dz. nr [...] oraz zabudowie na działkach nr [...] istniejącej legalnie wiaty autobusowej (działka nr [...]). Taki zakres wynika również z przedłożonego wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. Zgodnie z przedłożonym do akt sądowych pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował Sąd, że wydana przez ten organ w dniu [...] czerwca 2022 r. decyzja nakazująca rozbiórkę ww. zabudowań w sprawie o nr. [...] została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 7 września 2022 r. W toku ponownego postępowania organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. wezwał ponownie inwestora samowoli budowlanej do przedłożenia nowych (zasadniczo zmienionych) załączników (w tym nowego projektu budowlanego), który – jak można przypuszczać – ma nawiązywać do treści kontrolowanej przez Sąd decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Taka sytuacja nie jest jednak dopuszczalna.

Wyjątkowa dopuszczalność wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych jest ograniczona tylko do zakresu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie rozbiórkowo-legalizacyjnej. Oznacza to, ze organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy może prowadzić postępowanie co do zabudowy już zrealizowanej w zakresie tożsamym z postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która objęła działki nr [...] oraz zmieniła zakres i przedmiot inwestycji ("przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku handlowego o część usługowo-handlową") nadal obowiązywała wydana w sprawie nr. [...] decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nakazująca rozbiórkę zabudowań istniejących jedynie na działkach nr [...]. Dopiero w dniu 7 września 2022 r., a więc już po wydaniu ostatecznej decyzji zaskarżonej do tut. Sądu, organ nadzoru budowlanego drugiej instancji uchylił decyzję rozbiórkową i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organu pierwszej instancji.

Ustalenia powyższe dowodzą, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla samowolnie wykonanej zabudowy doszło do błędnego pominięcia aktualnego stanu sprawy toczącej się przed organami nadzoru budowlanego. Należy przyjąć, że najpierw konieczne jest precyzyjne i ostatecznie ustalenie przez organ nadzoru budowlanego rodzaju, zakresu oraz obszaru istniejącej zabudowy, a dopiero w dalszej kolejności – w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego – możliwe jest ostateczne ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju zrealizowanej już inwestycji.

2. Oczywistą i bardzo poważną wadą materialnoprawną kontrolowanych decyzji jest naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z powyższymi przepisami warunkiem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (także tej zrealizowanej) jest pozytywne uzgodnienie planowanej (istniejącej) zabudowy w zakresie wynikającym z projektu decyzji. Projekt decyzji pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2022 r. obejmował przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku handlowego o część usługowo-handlową na działkach nr [...]. Tymczasem właściwy zarządca drogi (Zarząd Powiatu w [...]) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. – jak wynika expressis verbis z treści sentencji – uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jedynie "w zakresie lokalizacji na dz. nr ew. gr. [...] w m. S. stanowiącej pas drogi powiatowej nr [...]" ogólnodostępnej wiaty przystankowej (już istniejącej), "zgodnie z zawartą w dniu [...].01.2016 r. umową użyczenia pomiędzy Zarządem Dróg Powiatowych w [...] a Inwestorem wyżej wskazanych robót". Oznacza to, że w pozostałym zakresie istniejącej zabudowy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie został uzgodniony. Kontrolowane organy pierwszej i drugiej instancji nie miały więc podstaw, aby uznać, że doszło do skutecznego uzgodnienia całego projektu decyzji. O ile uzgodnienie pozytywne zostało ograniczone tylko do zabudowy na działce nr [...] (wiata autobusowa), o tyle w dalszym zakresie spornej inwestycji do zajęcia stanowiska przez właściwego zarządcę drogi nie doszło, pomimo że – jak wynika z akt sprawy – objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego, natomiast działki nr [...] przylegają do pasa drogowego. Stanowisko to potwierdza skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (k. 74 akt sądowych) pismo Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] maja 2022 r., w którym zawarto oświadczenie, że ww. Zarząd nie wyraża zgody "na budowę innych obiektów niż (...) ogólnodostępna wiata przystankowa" na działce nr [...].

W konsekwencji kontrolowane organy naruszyły nie tylko prawo materialne, lecz także nie zasięgnęły stanowiska uprawnionego organu uzgadniającego co do części projektowanego rozstrzygnięcia, co wyczerpuje wadę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zasadnicze jest zasięgnięcie stanowiska organu współdziałającego w takim zakresie sprawy, na jaki rozciągają się kompetencje pomocnicze tego ostatniego organu. Jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w pełnym zakresie (np. co do całej osnowy projektowanej decyzji), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zasadnicze jest ponowienie wystąpienia o zajęcie stanowiska.

Na marginesie Sąd stwierdza, że nie stanowi realizacji warunku uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez właściwego zarządcę drogi uzyskanie przez inwestora decyzji tegoż zarządcy zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym określonej zabudowy (art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych/u.d.p.). W przedmiotowej sprawie zarządca dróg powiatowych (Zarząd Powiatu w [...]) wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. zezwalającą na czasowe umieszczenie w pasie drogowym na dz. nr [...] "fragmentu budynku usługowo-handlowego o powierzchni 2,76 m(2)".

Odrębnego wyjaśnienia wymaga zgodność istniejącej zabudowy z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.p. (obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ogólnodostępnej drogi powiatowej co najmniej 8 m) oraz możliwość ewentualnego zastosowania przepisu art. 43 ust. 2 u.d.p.

3. Niezależnie od wskazanych wyżej i stanowiących wystarczającą podstawę do wzruszenia kontrolowanych decyzji wad, rozstrzygnięcia te są również wadliwe ze względu na naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

Po pierwsze, analiza urbanistyczna (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.) została sporządzona w sposób oczywiście wadliwy, a dokument pt. "Wyniki analizy..." nie spełnia formalnych warunków wyznaczonych m.in. w przepisach § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nie dokonały nawet w minimalnym zakresie szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na tle zabudowy objętej wnioskiem w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., poprzestając na prezentacji "wyników", które są pozbawione szczegółowego i rzetelnego uzasadnienia odniesionego do realnie istniejącej i odpowiednio sparametryzowanej zabudowy na obszarze analizowanym. Dotyczy to także rozważań związanych z zasadniczym warunkiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w zakresie zabudowy objętej wnioskiem (zabudowy usługowo-handlowej).

Po drugie, nie wyjaśniono sposobu wykładni i zastosowania przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jednak w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Ponieważ istniejąca linia zabudowy – jak wynika z ustaleń właściwego zarządy drogi powiatowej – co najmniej w części narusza art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.p., dlatego konieczne jest wyraźne rozważenie podstaw wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 albo ust. 2, względnie sięgnięcie do § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Po trzecie, pozbawione cechy prawidłowości jest ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy. Zasadą jest, że wskaźnik ten jest ustalany na podstawie wskaźnika średniego dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1), podczas gdy w tzw. wynikach analizy ustalono, że wskaźnik ten wynosi "od 30-50 % powierzchni zabudowy", co oznacza, że nie tylko nie ustalono jego wartości średniej, ale ponadto nie wskazano działek przyjętych jako punkt odniesienia. Nie wyklucza to przyjęcia wskaźnika o innej wartości, jeżeli taka wartość będzie wynikać z ustaleń i rozważań wynikających z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Po czwarte, wartość wskaźnika szerokości elewacji frontowej została ustalona wadliwie, gdyż nie podano wartości średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1) oraz nie określono numerycznie i nie opisano wartości dla zabudowy działek przyjętych do wyliczenia wartości średniej.

Po piąte, wadliwie ustalono wartość wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Przede wszystkim nie wskazano w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób i w odniesieniu do jakiej istniejącej zabudowy oraz na jakich działkach sąsiednich wyznaczono wartość powyższego wskaźnika jako "przedłużenie krawędzi" powyższej zabudowy (§ 7 ust. 1). Ustalone w decyzji wartości nie wynikają zatem z treści analizy i jej uzasadnienia. Błędem było także określenie górnej granicy wysokości jako wysokości "okapu". Jest to pojęcie nieznane rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Górną granicę wskaźnika wyznacza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Po szóste, również parametry w zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) nie zostały ustalone "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Organy nie wskazały w analizie jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację prawidłowości treści decyzji w tym zakresie.

4. W ostatniej kolejności Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozważenie zarzutów odwołania i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, bez ponownego, pełnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy w toku instancji.

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.