Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1855/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. z siedzibą w H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wprowadzanie do środowiska ścieków - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2009r, -zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2009r., którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 698 823 zł P. w H. za odprowadzanie ścieków do wód z miejskiej oczyszczalni ścieków w H. z naruszeniem warunków, określonych w decyzji z dnia [...].11.2005,

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż zgodnie z art. 305 u.1 prawa ochrony środowiska (dalej jako p.o.ś.) wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji; 2) spełnione są warunki określone w art. 147a. Zgodnie z art, 305 u.2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia.

W myśl art. 305 u. 3 p.o.ś. wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności:

1) jest oczywiste, że środki techniczne mające na celu zapobieganie lub

ograniczanie emisji ze względu na ich rodzaj nie mogą zapewnić redukcji stężeń

substancji dokumentowanej tymi wynikami;

2) przyrządy użyte do pomiarów nie spełniają wymagań prawnej kontroli

metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r, - Prawo o miarach

(Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441, z późn. zm.);

3) nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są

miarodajne dla ustalenia wielkości emisji;

4) w pracach laboratoryjnych nie były spełnione wymagania, o których mowa w art.

12.

5) Następnie GIOŚ stwierdził, że w myśl art 305a u. 1 p.o.ś. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia:

1) przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w

pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, lub decyzjach, o których

mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4, lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu

stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299-304;

2) przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania

ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art.

181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu

wstępnym, zostały przekroczone:

a) o 80 % - w przypadku składu ścieków,

b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych

ściekach,

c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku

stanu ścieków,

d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Powyżej cytowane przepisy, zdaniem GIOŚ stanowią, że brak prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub ich wadliwość są istotnym naruszeniem warunków korzystania za środowiska, a stan taki traktuje się na określonych zasadach jako naruszenie warunków pozwolenia na emisję, Przepis art. 305a u. 2 p.o.ś. rozciąga powyższą normę na naruszenie polegające na niespełnieniu wymogów prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a,

Wobec ustaleń kontroli, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. w dniach [...].01- [...].02.2009, w trakcie której stwierdzono, że w okresie, za który została wymierzona kara, strona nie wykonywała pomiarów jakości odprowadzanych do środowiska ścieków, zgodnie z wymogami art. 147 a p.o.ś., zostały spełnione przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, zdaniem GIOŚ po stwierdzeniu, że zobowiązany warunkami pozwolenia wodno prawnego do wykonywania pomiarów emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach podmiot nie dopełnił wymogu z art. 147a p.o.ś, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. sp. z o.o. w H. wniosła o uchylenie decyzji w całości i dopuszczenie raportu z badań jako dowodu w sprawie na okoliczność wymiaru kary pieniężnej dla spółki. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 298 u.1 pkt 2 p.o.ś. przez przyjęcie przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego; naruszenie art. 299 u. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. i art. 305 u.1 p.o.ś. przez stwierdzenie, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia wodno prawnego i wymierzenie kary określonej w decyzji; naruszenie art. 305 a u. 1 pkt 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że zostały przekroczone warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód; naruszenie art. 300 p.o.ś. polegające na wymierzeniu zbyt wysokiej kary; naruszenie art. 2, 31 u.3 i 86 Konstytucji oraz naruszenie Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego w sprawie odpowiedzialności za środowisko; naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 1 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozpoznaniu sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że samodzielnie wykonuje badania próbek ścieków we własnym akredytowanym laboratorium, stosującym analogiczne techniki, jakie stosuje akredytowane laboratorium w B., a wyniki badań, dokonywane przez skarżącego, są zbieżne z wynikami badań akredytowanego laboratorium. Wobec powyższego można, jego zdaniem przyjąć, że warunki korzystania ze środowiska nie zostały przekroczone, nie doszło więc do naruszenia art. 299, 305 p.o.ś. i nie było podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto okres wykonywania badań w nieakredytowanym laboratorium przed wejściem w życie przepisu art. 147 a p.o.ś. nie powinien być brany pod uwagę przy wymiarze kary. Skarżący nie spowodował swoim działaniem pogorszenia stanu środowiska. Orzeczenia wydane zostały na zasadzie domniemania polegającego na tym, że skoro nie wykonano badań w akredytowanym laboratorium, to przekroczono warunki, określone w pozwoleniach i zanieczyszczono środowisko, wprowadzając ścieki z naruszeniem tychże warunków.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Szczegółowo odniósł się do argumentów, zawartych w skardze i uznał je za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art, 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009r nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że nie znajdują one oparcia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym.

Przepis art. 298 u.1. pkt 2 ustawy prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 (t. jedn. Dz.U.08.25.150- dalej jako: p.o.ś.), którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu;

W myśl art. 299 u.1. pkt 1 i 2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie:

1) kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą

innych środków dowodowych;

2) pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany

do dokonania takich pomiarów.

3) Stosownie do treści art 305 u. 1 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:

1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości

emisji;

2) spełnione są warunki określone w art, 147a.

Na podstawie art. 305 u. 2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia.

Pozwolenie wodnoprawne dla skarżącego zostało wydane decyzją z dnia 08.11.2005, w której punkcie Ił zobowiązano skarżącego do wykonywania badań ścieków surowych co najmniej raz w miesiącu, a ścieków oczyszczonych trzy razy na miesiąc.

Na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. (Dz,U.O4.168.1763) w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, przez próbkę średnią dobową - rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszanych próbek pobieranych w okresie doby, ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu.

W myśl § 5 u. 3 w.w. rozporządzenia, pobór średnich dobowych próbek ścieków oraz pomiary ich ilości i jakości powinny być dokonywane w regularnych odstępach czasu, w miejscu, w którym ścieki są wprowadzane do wód, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków.

Tymczasem skarżący nie kwestionuje ustaleń organów, że próbki ścieków pobierane były, (jak wynika z raportu nr [...]) tylko w godzinach od 10.30 do 11.30-nie spełniają zatem kryteriów rozporządzenia, gdyż nie są próbą średniodobową.

Bezpodstawne jest twierdzenie skargi, że różne laboratoria akredytowane korzystają z metodyki badań stosowanych przez laboratorium skarżącego, gdyż to nie laboratorium skarżącego jest wyznacznikiem (czy wręcz twórcą- jak zdaje się sugerować skarżący) technik wykonywania badań, lecz co najwyżej korzystać może z tych samych technik, które stosowane są w laboratoriach akredytowanych.

Najistotniejsze jest jednak, że skarżący nie zwrócił uwagi na to, że w sprawie nie chodzi o stosowaną technikę prowadzonych badań, lecz o brak wykonywania badań w okresie, za który wymierzono karę- co podkreślał organ II instancji zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i na rozprawie przed sądem.

Twierdzenie organu o przekroczeniu przez skarżącego warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie może zostać, jak chce tego skarżący, uznane za domniemanie, gdyż niewykonywanie badań jest przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, a konkretnie jego pkt II u.3.

O powyższym uchybieniu skarżący został poinformowany podpisując protokół z kontroli nr [...], przeprowadzonej na jego terenie w dniach od [...].01.2009 do [...].02,2009, W podsumowaniu wyników kontroli (punkt [...] raportu, s.[...]) wskazano, że w okresie objętym kontrolą przedsiębiorstwo nie wykonywało badań ścieków surowych i oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni w laboratorium akredytowanym. Jednocześnie kontrolowany został poinformowany o prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i uwag do treści protokołu przed jego podpisaniem oraz o prawie odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie właściwemu organowi WIOŚ w terminie 7 dni. Skarżący żadnej z tych czynności jednak nie wykonał.

W treści decyzji organu I instancji wskazano, że w okresie od 01.01.2007 do 31.12.2007 skarżący powinien był wykonać 36 prób ścieków, a wykonał tylko 26 prób ścieków. Ze znajdującej się w treści decyzji tabeli wynika, że po 30.07.2007 nie wykonano żadnych badań prób (w szczególności w ogóle nie wykonano badań prób BZT5). Skarżący pomija te ustalenia, powołując się na naruszenie wskazanych w skardze przepisów, czego jednak Sąd nie stwierdził po skontrolowaniu decyzji.

Nie zasługują również na uwagę zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 2, 31 u.3 i art. 86 Konstytucji. Jak podkreślił organ ł instancji w uzasadnieniu decyzji, oraz jak podkreślił również organ II instancji w odpowiedzi na pozew, wymiar kary został ustalony proporcjonalnie do stwierdzonego okresu naruszenia, przy wzięciu pod uwagę daty wejścia w życie przepisu art. 147 a) p.o.ś. Sposób wyliczenia kary został zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a skarżący tego sposobu nie kwestionował: kwestionował wyłącznie wysokość kary. Stanowisko takie jest oczywiście zrozumiałe, biorąc pod uwagę wysokość kary, nie zmienia jednak faktu, że brak odniesienia się do szczegółowych wyliczeń wysokości kary, zawartych w treści decyzji, czyni niemożliwym odniesienie się przez Sąd do tego zarzutu.

Tymczasem powołane jako podstawa prawna decyzji przepisy ściśle wiążą wysokość kary ze sposobem jej wyliczenia, który uzależniony jest od rodzaju naruszeń, w tym wypadku- braku dokonywania pomiarów poziomu poszczególnych substancji. Już z uzasadnienia decyzji organu I instancji skarżący miał sposobność dowiedzieć się, w jaki sposób kara została wyliczona i na podstawie jakich przepisów.

Ponieważ w okresie podlegającym kontroli skarżący nie wykonywał pomiarów, spełnione zostały przesłanki art 147 a) p.o.ś., skutkujące koniecznością, a nie możliwością nałożenia kary.

Podkreślenia wymaga, że przepisy p.o.ś. skonstruowane są w ten sposób, że stwierdzenie naruszenia określonego przepisu zobowiązuje organ (a nie- umożliwia organowi) do nałożenia kary, a ponadto przepisy nie przewidują miarkowania kary, lecz wskazują sposoby jej wyliczenia, nie dając w zasadzie żadnej możliwości "manewru" organowi. O prawidłowości powyższego rozumowania świadczy brzmienie art. 298 u. 1 p.o.ś. stanowiącego " administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska", brzmienie art.302 u. 1 p.o.ś. "Wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary", jak również brzmienie art. 305 u. 4 p.o.ś. "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą".

Powołane przepisy nie uzależniają konieczności nałożenia kary od pogorszenia stanu środowiska, dlatego nieuzasadnione jest powoływanie się na normę art, 86 Konstytucji, gdyż organ nie nałożył kary za pogorszenie stanu środowiska, lecz za niewykonanie podstawowego obowiązku skarżącego, jakim było dokonywanie pomiarów. Z tej samej przyczyny w sprawie nie znajduje zastosowania Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 21.04,2004

Brak jest również podstaw do stwierdzenia prawdziwości zarzutu naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony w sposób pełny i nie budzący wątpliwości. Jeżeli skarżący chciał przeprowadzenia raportu z badań, pochodzącego z [...].08.2007, mógł go przedstawić orzekającym w sprawie organom, nawet przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, pochodzącej przecież z dnia [...].06.2009, zwłaszcza, że przed

wydaniem tej decyzji przeprowadzona została w dniu [...].05.2009 rozprawa administracyjna.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając bezzasadność zarzutów skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.