Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 566/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1 i 2 , art. 146 ust. 2, art. 148b ust. 1, art. 148 ust. 4, art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXil/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 roku oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 roku, Nr 83, poz. 1717), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekło o :

ustaleniu po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy Ś., opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność p. J. K, położonej w P. przy ulicy Ś,

zobowiązaniu J. K. do wniesienia w/w opłaty we wskazanej kwocie.

Uzasadniając decyzję Dyrektor ZGiKM GEOPOZ wyjaśnił, iż na wniosek Stowarzyszenia na Rzecz Budowy Kanalizacji Sanitarnej w ulicy Ś. z siedzibą w P., Prezydent Miasta decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2006 roku, znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i przełożenie odcinka wodociągu w ulicy Ś. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia, tj. sieci kanalizacji sanitarnej dokonano dnia 12 stycznia 2007 roku.

Organ uznał, iż p. J. K. stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej i od dnia 12 stycznia 2007 roku rozpoczął bieg termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Inwestycja została zrealizowana z udziałem środków Miasta, a jej koszt wyniósł [...] złotych, w tym udział Miasta - [...] złotych.

Skutkiem stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacyjnej nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonej przy ulicy Ś. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym dnia 30 października 2012 roku przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...] złotych.

Przebieg postępowania oraz dowód w postaci operatu szacunkowego zostały szczegółowo opisane i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy ustaleniu opłaty uwzględniono dokonaną przez p. J.K. wpłatę kwoty [...] złotych tytułem partycypacji w kosztach budowy infrastruktury.

Od decyzji odwołanie złożyła zobowiązana J. K zarzucając:

naruszenie art. 7, 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego - przez nie zastosowanie zasady, że prawo nie działa wstecz poprzez pominięcie w osnowie decyzji uchwał Rady Miasta, na podstawie których wysokość opłaty zostanie umorzona z urzędu w części do wysokości poniesionych nakładów, przez co naliczona opłata jest w wysokości wyższej od należnej, a prawo to zostało przyznane w decyzji uchylonej z dnia [...].12.2009.

brak działania organu I instancji w zakresie uzgodnienia z Prezydentem Miasta w zakresie problemu "nie działania prawa wstecz" wobec przejęcia do decyzji spraw w zakresie umarzania opłat adiacenckich przez Prezydenta Miasta.

Strona nie kwestionowała opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości

W ocenie organu II instancji decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy odpowiada prawu, zaś poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Z wyżej wymienionych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

• wybudowania infrastruktury oraz stworzenia warunków do podłączenia się do

obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia, uchwały

rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy

infrastruktury.

W niniejszej sprawie w ocenie organu I instancji wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności.

Argumentowano, że bezspornym jest, iż doszło do wybudowania kanalizacji sanitarnej - infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej.

Wskazano, iż wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia się od sieci.. Przy czym trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, który to pogląd potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 27 lipca 2009 roku (sygn. akt: I OPS 4/09, pubi. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 508131). Przy czym zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego wynika, iż data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn.. akt I OSK 398/10, publ w SIP LEX pod nr 952027, datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego.

Wobec ustaleń Organu oraz stanowiska Stron kolejnym elementem w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. 1a przywołanego aktu prawnego stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy M. C.

Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia rady ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 roku, nr 196, poz. 1628 z późn. zmianami), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się ceny z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych.

W niniejszej sprawie, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wybierając po kilkanaście transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, z dwuletniego przedziału czasowego poprzedzającego sporządzenie operatu. Dokonując wyceny nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury rzeczoznawca przyjął do porównania kilkanaście nieruchomości gruntowych bez dostępu do kanalizacji sanitarnej na terenie miasta P. o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości będącej przedmiotem wyceny lub tożsamym faktycznym wykorzystywaniu.

Dokonując wyceny wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął kilkanaście nieruchomości podobnych położonych w mieście P. z dostępem do kanalizacji sanitarnej o cenach min. 220,00 zł/m. kw. i maksymalnej 358,57 zł/m. kw. W rezultacie rzeczoznawca określił cenę średnią 1 m. kw. powierzchni gruntu na kwotę 275,05 zł. Po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości 0,8985 rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m. kw. nieruchomości na kwotę 248,03 zł. W konsekwencji wartość nieruchomości o stworzeniu warunków do podłączenia do nowowybudowanych urządzeń infrastruktury została oszacowana na poziomie [...] złotych. W świetle wyżej opisanych ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej należy uznać za prawidłową.

Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane i ujęte tabelarycznie zostały cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca ustalił także wagi poszczególnych cech. Wskazano, iż dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego.

Rzeczoznawca majątkowy określił pięć cech cenotwórczych, przypisując im odpowiednie wagi, mianowicie lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnię działki, możliwości inwestycyjne, dostępność komunikacyjną. Największe znaczenie rzeczoznawca nadał lokalizacji. Podano, że organ administracji publicznej nie uznaje się za uprawniony, by wnikać w elementy opracowania ewidentnie pozostawione gestii specjalisty. Wskazany dobór cech oraz wyróżnienie roli lokalizacji jak mającej większe znaczenie cenotwórcze nie budzą zastrzeżeń organu i nie powodują wątpliwości co do logiczności opracowania. Również zdaniem organu lokalizacja jest czynnikiem w pierwszej kolejności wpływającym na preferencje potencjalnych nabywców nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznaje za chybione zarzuty podniesione w odwołaniu. Stosując się do zasady lex retro non agit, Organ I instancji zgodnie z brzmieniem przepisu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wersji sprzed zmian dokonanych 22 października 2007 roku, prawidłowo przy ustaleniu wysokości opłaty adiancenckiej zaliczył wartość świadczeń wniesionych przez J. K. na rzecz budowy kanalizacji sanitarnej. Uwzględnienie wartości tych świadczeń odbywa się bowiem w drodze ich zaliczenia na poczet opłaty. Brak jest w tym wypadku podstaw do "umarzania" opłaty, albowiem nie upoważnia do tego przywołany przepis. Rozpatrując zaskarżoną decyzję pod tym kontem, Organ odwoławczy nie dopatrzył się w niej nieprawidłowości, czy braków.

Przywołane przez Skarżącą uchwały Rady Miasta, dot. umarzania wierzytelności przysługujących Miastu, nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie, niezależnie od zasady "niedziałania prawa wstecz". W niniejszym postępowaniu organ decyduje o ustaleniu obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej. Obowiązek ten i skorelowane z nim uprawnienie Organu do jego wyegzekwowania powstają w momencie uostatecznienia się decyzji ustalającej opłatę. Z tą też chwilą powstaje wierzytelność o umorzeniu, o której mógłby zdecydować Prezydent Miasta. Rozstrzygnięcie o umorzeniu nie jest elementem decyzji w niniejszym postępowaniu, lecz dopiero w wyniku jego zakończenia decyzją ostateczną powstać może wierzytelność, która może być przedmiotem rozpoznania w związku z ewentualnym wnioskiem o umorzenie wierzytelności przysługującej Miastu.

Skargę na powyższą decyzję do sądu złożyła J. K. domagając się uchylenia decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła argumentacje zawartą w odwołaniu

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoja argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U z 2012 r.poz, 270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ustalenie opłaty adiacenckiej i zobowiązanie skarżącej do jej uiszczenia.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz.651)- dalej u.o.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgonie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu, który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ oraz Uchwały Rady Miasta Poznania XLII/445/IV/204 z 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.( Dz.Urz.Woj.Wlkp z 2004 r. poz.83,poz.1717 )

Natomiast w myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ".

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu. Stan faktyczny można określić w tym względzie jako "typowy", gdyż stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy Ś. nastąpiło w dniu 12 stycznia 2007 roku, a fakt ten został stwierdzony w protokole potwierdzonym przez uprawnionych przedstawicieli podmiotów uczestniczących w procesie inwestycyjnym. Organy obu instancji, przy akceptacji skarżącego, stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej jest 12 stycznia 2007 r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół stwierdzenia zgodności wykonania z dokumentacją i dopuszczenia do eksploatacji.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 12 stycznia 2007 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 12 stycznia 2010 r.

Wobec powyższego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] lipca 2013 r. r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n.

Sąd dokonując powyższej oceny miał na względzie, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydał już raz - w dniu [...] grudnia 2009 r. - decyzję określającą wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego sądu z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie II SA/Po 117/12 Zgodnie z art. 153 p.p.s.a Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku sąd wyeliminował z obrotu prawnego wskazaną decyzją podając, że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 10 w zw. z art. 1 pkt.50 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 148 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami co doprowadziło do ustalenia wyższej opłaty adiacenckiej niż przy właściwym stosowaniu art. 148 ust.4 u.o.g.n.

Wracając do uzasadnienia, że ponownie rozpoznając sprawę organy przekroczyły omawiany termin 3 lat do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej należy wskazać, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Ponadto wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. (...) Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. (...) W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że do dnia [...] lipca 2013 r. r. (dnia wydania drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc ponad sześć lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do kanalizacji sanitarnej J. K. nadal formalnie nie wiedziała, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości. W tym miejscu Sąd wskazuje, że taki pogląd jest już zaakceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13, i z 4 września 2013 r. II SA/Po 664/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dani 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Ponadto wskazać należy, iż organ realizujący inwestycję ma wiedzę o jej zakończeniu, a co za tym idzie informację odnośnie początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki powinien w sprawie działać starannie tak by odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.