Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1046/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt1 lit.c, art. 185 par.1, art. 203 pkt 1, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. art. 28, art. 54, art. 55, art. 59 ust.4 i 7, art. 59 f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 141, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. z 2006 r. Dz. U Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) jest lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęził krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora.

TEZY

Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. z 2006 r. Dz. U Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) jest lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęził krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 239/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary wymierzonej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółka z o.o. w W. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 239/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2006 r., Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] 2005 r. o wymierzeniu Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w W. kary w kwocie 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części budynku magazynowego, realizowanego w R. na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. P. 32a i na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) orzekł o nałożeniu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania części budynku magazynowego w wysokości 100.000 zł. Organ ustalił, iż Spółka uzyskała pozwolenie na budowę obiektu zaliczonego do kategorii XVIII, co oznacza, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Spółka [...] nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt użytkowania pakowni został stwierdzony podczas kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu 4 listopada 2005 r. Protokół kontroli podpisany został przez pełnomocnika prezesa spółki. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki "k" i "w" określa załącznik do ustawy i wynoszą one odpowiednio: 10,0 i 2. Stawka opłaty określona jest w art. 59 f ust. 2 i wynosi 500 zł. Organ I instancji wadliwie ustalił współczynnik "w" - przyjął współczynnik w wysokości 1,5, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych o kubaturze od 2500 do 5000 m3. Tymczasem obliczona przez ten organ kubatura obiektu wynosi 5946 m3, a zatem kara powinna wynosić 100.000 zł (10 x 500 zł x 10,0 x 2,0).

W skardze na powyższe postanowienie Spółka [...] w W. zarzuciła naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Wskazała, że ustalenia organu I instancji i zastosowanie przepisów prawnych budziło poważne wątpliwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że inwestor w dniu 4 listopada 2005 r. przystąpił nielegalnie do użytkowania części obiektu budowlanego, podczas gdy zdarzenie miało charakter incydentalny i zostało wymuszone realizacją procesu inwestycyjnego. Pracownicy wykonawcy robót, polegających na demontażu ściany dzielącej budynki, przesuwali opakowania między halami, czyniąc to bez wiedzy i zgody inwestora. Spółka wskazała, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji użytkowania obiektu budowlanego i nie precyzują pojęcia przystąpienia do użytkowania. Zdaniem strony dokonana przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nosi znamiona dowolności. Organ naruszył także art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 61 § 1 i art. 141 k.p.a. przez przyznanie uprawnień strony G. K. oraz art. 59 a ust. 1, który stanowi, że organy przeprowadzą obowiązkową kontrolę na wezwanie inwestora, a nie z inspiracji konkurencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając dodatkowo, iż art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dotyczy stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Wskazał, że kontrola obiektu przeprowadzona została na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i zaznaczył, że skarżący w dniu 10 lutego 2005 r. uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku magazynowego i w oparciu o to pozwolenie wybudował budynek magazynowy, przylegający do istniejącego już budynku produkcyjnego. Według załącznika do Prawa budowlanego obiekty magazynowe zaliczone są do kategorii XVIII, a zatem w świetle przepisu art. 55 pkt 1 tej ustawy skarżący nie mógł przystąpić do użytkowania budynku magazynowego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu w listopadzie 2005 r. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Znajduje to potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z protokołu kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu 4 listopada 2005 r. wynika, iż część powierzchni budynku magazynowego, oznaczona na dołączonym do protokołu planie numerem 11 (pomieszczenie pakowni) była w dacie kontroli użytkowana w ten sposób, że składowane w niej były opakowania i materiały służące do pakowania wyrobów gotowych. W protokole odnotowano oświadczenie pełnomocnika skarżącego – K. E., która wyjaśniła, że użytkowanie tej części budynku rozpoczęto w listopadzie 2005 r. Skarżący mimo, że został powiadomiony - stosownie do art. 10 i art. 81 k.p.a. - o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Sąd wskazał, że co prawda przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, to jednak posługują się pojęciami takimi jak: "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" ( art. 5 ust. 2, art. 54 – 59, art. 61 – 66, art. 71 i art. 71a ). Na gruncie przepisów tej ustawy użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do art. 61 Prawa budowlanego powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób ( w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prowadzący do zmiany sposobu użytkowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że przechowywanie w pomieszczeniu magazynowym oznaczonym jako "pakownia" opakowań i materiałów służących do pakowania wyrobów gotowych jest korzystaniem z obiektu budowlanego, a zatem użytkowaniem, o którym mowa w przepisach ustawy. Dla oceny, czy obiekt był w dacie kontroli użytkowany wystarczający jest sam fakt stwierdzenia obecności opakowań w pomieszczeniu pakowni, skoro przeznaczeniem realizowanego budynku określone zostało jako obiekt magazynowy. Przez umieszczenie opakowań i materiałów w tym pomieszczeniu doszło do faktycznego przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji twierdzenie skarżącego, iż opakowania wstawione zostały do pomieszczenia pakowni przez pracowników wykonawcy robót w związku z koniecznością wykonania określonych prac, bez wiedzy skarżącego, nie może podważyć ustaleń organów administracji. Zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że to osoby trzecie przeniosły opakowania do pomieszczenia, co do którego nie było pozwolenia na użytkowanie. Nadto pełnomocnik skarżącego przyznała w czasie kontroli fakt użytkowania obiektu. Fakt ten został przyznany także w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, a jedynie konieczność użytkowania obiektu wytłumaczona została pracami przeprowadzanymi w hali produkcyjnej. Odmienne twierdzenia, zgłoszone dopiero w skardze, nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego. Skoro skarżący przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganej przepisem art. 55 ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prawidłowe było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Bez znaczenia jest okoliczność, że użytkowanie trwało tylko kilka dni. Wysokość kary została ustalona i wyliczona przez organ II instancji zgodnie z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61 § 1 i art. 141 k.p.a. podkreślając, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Krąg stron i uczestników tego postępowania należy więc określać na podstawie ogólnych zasad, wynikających z art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w rozumieniu powołanych przepisów, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu organy nie naruszyły także art. 59 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy kontroli przeprowadzanej na wezwanie inwestora, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organy nadzoru budowlanego uprawnione są z mocy przepisów art. 81 i 81a ustawy do dokonywania czynności kontrolnych. Zdaniem Sadu nie zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, gdyż wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione i nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy dawało organowi II instancji podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i orzeczenia co do istoty wobec błędnie obliczonej wysokości kary (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w Wołominie, reprezentowana przez adwokata W. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego - art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia "użytkowanie", która zdaniem skarżącego polega na trwałej "manifestacji" władztwa nad obiektem - np. w postaci podłączenia urządzeń czy prowadzenia działalności gospodarczej (wybudowana hala ma służyć temu celowi) itp. - w sytuacji, gdy takie użytkowanie nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie - opakowania zostały umieszczone w tejże hali tymczasowo i wynikało to z konieczności powstałych podczas procesu inwestycyjnego (prowadzone w zaawansowanym stadium prace wykończeniowe sąsiedniego pomieszczenia);

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 127, art. 28 oraz art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. polegającego na:

a) oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole kontroli budowy przy całkowitym pominięciu stanowiska skarżącego i zaniechaniu dopuszczenia innych dowodów – naruszenie tych przepisów k.p.a. skutkowało niezbadaniem istoty sprawy celem ustalenia, czy umieszczenie niewielkiej ilości opakowań miało charakter trwałej "demonstracji" dysponowania obiektem, czy też miało charakter tymczasowy, przejściowy i przypadkowy i zostało wymuszone sytuacją, bez wiedzy i zgody inwestora – co skutkowało przedwczesnym i niezasadnym przyjęciem, iż wypełniona została dyspozycja art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

b) przyjęciu, iż w niniejszym postępowaniu – dotyczącym wymierzenia kary za rzekome nielegalne użytkowanie obiektu – stroną jest G. K. – prezes Spółki [...], podczas gdy ani on, ani reprezentowana przez niego spółka nie posiadała jakiegokolwiek interesu prawnego lub obowiązku w zakresie tego postępowania; interesem takim nie może być prowadzenie przez skarżącego działalności o takim samym profilu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym okoliczności podnoszonej przez inwestora, iż nie przystąpił do użytkowania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; ewentualnie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. k.p.a. przez organy administracji i p.p.s.a. przez Sąd jest oparcie się wyłącznie na protokole kontroli sporządzonym przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego Wskazano, iż w toku postępowania inwestor wyjaśniał, jaki charakter miało umieszczenie kilku opakowań w części pomieszczenia, w którym nie prowadzono żadnych czynności związanych z procesem pakowania i magazynowania towarów. Skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego - brak jest bowiem po stronie inwestora manifestacji władztwa nad rzeczą - korzystania z magazynu (w postaci magazynowania produktów, półproduktów, opakowań, pakowania gotowych wyrobów) w sposób zgodny z przeznaczeniem pomieszczenia, a umieszczenie tam opakowań odbyło się poza wiedzą i wolą inwestora.

Zdaniem strony skarżącej w świetle przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane trudno dopatrywać się jakiegokolwiek interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości w wymierzeniu kary i tym bardziej kary wyższej. Zdaniem skarżącego Sąd usankcjonował sytuację, w której w wyniku dopuszczenia do udziału w sprawie jako strony G. K., kara wymierzona skarżącemu uległa podwyższeniu. Prawidłowo oceniona legitymacja G. K. winna skutkować odmową dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony oraz odmową przyjęcia zażalenia, a tym samym niemożnością podwyższenia kary, którą wymierzył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W uzupełnieniu złożonej skargi kasacyjnej, w piśmie z dnia 13 września 2006 r., pełnomocnik skarżącego wskazał "dodatkowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej - w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane", polegające na oddaleniu skargi mimo, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą powodującą jego nieważność. Podano, iż decyzją z dnia [...] 2005 r. Starosta Powiatu R.przeniósł na [...] s.c. pozwolenie na budowę budynku magazynowego w R. na działkach nr ew. [...],[...],[...]udzielonego Spółce z o.o. [...]. Od tej chwili w obrocie prawnym jako inwestor w zakresie objętej pozwoleniem na budowę funkcjonuje wyłącznie [...] s.c., która to spółka legitymuje się ostateczną decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu. Podniesiono, iż wyrok WSA oraz postanowienie WINB zapadło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stroną postępowania nie mógł być [...] Sp. z o.o. Podmiot ten - nie będąc inwestorem - nie mógł dopuścić się samowolnego użytkowania i nie mogło być do niego skierowane postanowienie. Stroną winien być [...] s.c., który nie dopuścił się żadnego samowolnego użytkowania, został całkowicie pominięty w toku postępowania – nie mógł brać udziału w sprawie, przez co został możliwości obrony swoich praw.

W piśmie z dnia 29 października 2009 r. [...] s.c. reprezentowana przez J. D. przyłączyła się do skargi kasacyjnej, powtarzając argumenty zawarte w piśmie wnoszącego skargę kasacyjną z dnia 13 września 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podzielić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 28 i art. 144 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach – dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. z 2006 r. Dz. U Nr 156, poz. 1118 ze zm.). I tak, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają takie odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. z 2006 r. Dz. U Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Podobnie ustawodawca postąpił dodając ustęp 7 w art. 59 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ustępu 7 art. 59 - dodany z dniem 11 lipca 2003 r. przez art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) - stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w przepisie art. 54 Prawa budowlanego) bądź po skutecznym dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 55 Prawa budowlanego).

W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego) i art. 55 (obowiązek dokonania zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy) właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Przepis art. 57 Prawa budowlanego ma charakter normy regulującej tryb postępowania w sprawach dotyczących składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidziano sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis ten jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07.).

Obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obciąża inwestora, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonując tej czynności inwestor jest jednocześnie zobligowany dołączyć wymagane przepisem art. 57 ust. 1 i ust. 3 dokumenty jak i uzupełnić dokumenty, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości – art. 57 ust. 4 ustawy.

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora, podobnie jak obowiązki wynikające z przepisu art. 57 Prawa budowlanego – aktualne w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1 oraz art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego jak i art. 59 ust. 7 tej ustawy. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w postępowaniach tych został zakreślony taki sam krąg stron. Oceniając zatem krąg stron postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zastosowanie kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy przyjąć, że stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor.

A zatem, przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. z 2006 r. Dz. U Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) jest lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęził krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora.

Powyższe czyni zasadnym zarzut, iż G. K. – prezes Spółki [...]., ani reprezentowana przez niego Spółka, nie posiada interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. To zaś czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. stanowiącym, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis art. 139 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym z mocy art. 144 k.p.a. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie zapadło po rozpoznaniu dwóch zażaleń, tj. zażalenia G. K. – prezesa [...] Sp. z o.o. w W. oraz zażalenia [...]Sp. z o.o. w W.. W wyniku rozpatrzenia tych odwołań organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wyższej wysokości. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez G. K. było wynikiem wadliwego przyznania Spółce [...]Sp. z o.o. w W. statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Od postanowienia wydanego w pierwszej instancji zażalenie służy stronie (art. 141 k.p.a.).

Nadto, zważywszy, iż decyzją z dnia [...]2005 r. nr [...]Starosta Powiatu R. przeniósł na [...] s.c. pozwolenie na budowę budynku magazynowego w R. na działkach nr ew. [...],[...],[...]udzielonego Spółce z o.o. [...]w W. decyzja z dnia [...]2005 r., a więc przed wydaniem postanowienia zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, konieczne jest rozważenie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia tej decyzji dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, w tym w kontekście stron postępowania administracyjnego i adresata decyzji. Jak zdaje się wynikać z akt sprawy okoliczność istnienia w obrocie prawnym powyższej decyzji nie była znana Sądowi pierwszej instancji, a więc Sąd nie mógł się rozważyć tej kwestii. Okoliczność ta została ujawniona dopiero w piśmie z dnia 13 września 2006 r. w toku postępowania kasacyjnego.

Przed rozważeniem powyższych kwestii przedwczesne jest rozważanie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących okoliczności nielegalnego użytkowania. Uwzględnienie zaś skargi kasacyjnej z uwagi na omówione wyżej zarzuty kasacyjne uniemożliwia zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 188 p.p.s.a. tj. rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.