Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2601/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 13
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: par. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Teza: art. 4 ust. 13 uppuw winien być interpretowany jako nakaz odwołania się przy określaniu podstawy opłaty za przekształcenie do wartości nieruchomości, w oparciu o którą w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie ustalono nową kwotę opłaty rocznej, niezależnie od tego czy miało to miejsce przy okazji zmiany dotychczasowej umowy użytkowania wieczystego, czy też nastąpiło w procedurze przewidzialnej w ustawie o gospodarce nieruchomościami

TEZY

art. 4 ust. 13 uppuw winien być interpretowany jako nakaz odwołania się przy określaniu podstawy opłaty za przekształcenie do wartości nieruchomości, w oparciu o którą w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie ustalono nową kwotę opłaty rocznej, niezależnie od tego czy miało to miejsce przy okazji zmiany dotychczasowej umowy użytkowania wieczystego, czy też nastąpiło w procedurze przewidzialnej w ustawie o gospodarce nieruchomościami


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi X Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz X Sp. z o. o. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania "X" sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] o odpłatnym przekształceniu na rzecz ww. spółki prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 w prawo własności.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Opisana na wstępie nieruchomość, uregulowana w księdze wieczystej [...], oddana została w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...] maja 1970 r. rep. [...] na rzecz "Z Spółki z o.o., na okres 40 lat tj. do dnia [...] maja 2010 r. Spółka z o.o. "X" nabyła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości umową sprzedaży z [...] października 2004 r. rep. [...].

Aktem notarialnym z [...] maja 2010 r. rep. A nr [...] zawarta została pomiędzy [...] (właścicielem gruntu), a "X" Sp. z o.o., umowa zmieniająca umowę użytkowania wieczystego z [...] maja 1970 r, w następstwie której przedłużony został okres trwania użytkowania wieczystego o kolejne 99 lat, tj. do dnia [...] maja 2109 r. Umową tą zmienione zostały także warunki zagospodarowania nieruchomości, jej przeznaczenie oraz wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, które miały zacząć obowiązywać od 2011 r. Ustalenie nowej opłaty rocznej nastąpiło na podstawie wyceny gruntu zawartej w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego- Z. K.

Wnioskiem z [...] października 2011 r. Spółka z o.o. "X" wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Wniosła także w toku postępowania o rozłożenie na raty opłaty należnej za przekształcenie.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Zarząd [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekł o przekształceniu na rzecz "X" sp. z o.o. prawa użytkowania ww. nieruchomości w prawo własności i ustalił, że mocą tej decyzji Spółka staje się właścicielem nieruchomości (pkt 1-2 sentencji). Określił opłatę za przekształcenie w wysokości [...] złotych (pkt 3 sentencji). Ustalił ponadto, że opłata ta uiszczona zostanie w [...] ratach rocznych, z których pierwszą w wysokości [...] złotych należy wnieść w terminie 14 dni od daty uostatecznienia się decyzji o przekształceniu, a pozostała część ma być wpłacona w [...] ratach rocznych płatnych do 31 marca każdego roku kalendarzowego, określając przy tym jak będą one oprocentowane (pkt 4 sentencji), wskazał rachunek, na który opłata ma być wpłacona (pkt 5 sentencji), a także ustalił, że decyzja stanowi podstawę wpisu w dziale IV księgi wieczystej [...] hipoteki przymusowej na rzecz [...] zabezpieczającej wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości [...] złotych oraz roszczeń o świadczenia uboczne (pkt 6 sentencji).

Zdaniem organu, określone ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012, poz. 83), przywoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w.", przesłanki warunkujące przekształcenie prawa zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji uwzgledniającej wniosek i jednoczesne obciążenie spółki obowiązkiem uiszczenia z tego tytułu należnej opłaty. W zakresie dotyczącym jej wysokości organ wywodził, że w sprawie nie mógł – jak chciała strona- znaleźć zastosowania art. 4 ust. 13 powołanej ustawy (przewidujący obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu opłaty za przekształcenie, wartości nieruchomości ustalonej dla celów aktualizacji opłaty rocznej, jeżeli miała on miejsce w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku). W jego ocenie bowiem ta regulacja znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy aktualizacja opłaty odbyła się w trybie określonym przepisami art. 77 i 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.". W odniesieniu natomiast do przedmiotowej nieruchomości została ona określona za zgoda stron w umowie z [...] maja 2010 r.

W tej sytuacji za podstawę ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości i wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wykorzystano wykonaną na zlecenie organu wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego –A. G. w dniu [...] marca 2012 r. Wartość prawa własności nieruchomości rzeczoznawca oszacował wówczas na kwotę [...] złote. Z kolei wartość praw użytkowania wieczystego na kwotę [...] złote. Przy ustalaniu wartości tego ostatniego prawa rzeczoznawca, stosując przewidziany w § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wzór, za pomocą którego określa się współczynnik korygujący na potrzeby ustalenia wartości ww. prawa, przyjął w zakresie zmiennej oznaczonej w tym wzorze lit. "T" łączny okres użytkowania wieczystego nieruchomości (139 lat). Organ nie podzielił tym samym podnoszonej przez stronę argumentacji, jak też sformułowanej w tym względzie opinii Departamentu Nieruchomości Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r., że w tym parametrze winien być ujęty jedynie aktualny okres użytkowania wieczystego (99 lat). Zdaniem Zarządu [...] przedłużenie prawa użytkowania odróżnić bowiem należy od ustanowienia tego prawa.

Wskazywał także, że gdyby ograniczyć ten parametr do 99 lat (objętych ostatnią umową) to konsekwentnie należałoby stwierdzić, że prawo to niejako zostało ponownie ustanowione w 2010 r., a więc nie istniało w dniu [...] października 2005 r., co oznaczałoby niespełnienie podstawowej przesłanki przekształcenia prawa, określonej art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w.

Wyjaśniając zaś okoliczności rozłożenia opłaty za przekształcenie na [...] rat, organ podał, że miał na względzie fakt, że taka ulga w spłacie stanowi, w myśl art. 5a u.p.p.u.w. pomoc publiczną. Tak więc skalkulował ich ilość (uwzględniając w kalkulacji łączną wartość opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego przedmiotowej działki jak też działki nr [...]), by nie przekroczyć progu dopuszczalnej pomocy publicznej de minimis (tj. [...] tysięcy EURO), który według jego wyliczeń zostałby przekroczony przy [...] racie. W dalszej zaś kolejności wyjaśnił zasadność zabezpieczenia wierzytelności z tytułu opłaty przymusową hipoteką.

Od tej decyzji "X" sp. z o.o. wniosła odwołanie, kilkakrotnie modyfikowane i ostatecznie doprecyzowane w piśmie z [...] lipca 2013 r., w którym zakwestionowała stanowisko organu co do braku możliwości skorzystania z art. 4 ust. 13 powołanej ustawy przy rozpoznawaniu sprawy, jak też niewłaściwe przyjęcie przez biegłego współczynnika "T", przy ustalaniu współczynnika korygującego.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podtrzymując argumentację uprzednio podnoszoną przez Zarząd [...]. Dodatkowo organ, w kontekście nieprzyjęcie na potrzeby ustalenia opłaty za przekształcenie wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym z kwietnia 2010 r. podniósł, że cel w jakim ten operat został sporządzony został niejako "skonsumowany" przy zwarciu umowy zmieniającej umowę użytkowania wieczystego. Operat szacunkowy może zaś być wykorzystany wyłącznie tylko ściśle ze wskazanym w nim celem. W zakresie poprawności podstawienia do wzoru określonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów łącznego okresu użytkowania wieczystego (139 lat), organ wskazał, że gdyby przyjąć stanowisko strony (a więc przyjęcie w tym wzorze przy zmiennej "T" aktualnego okresu użytkowania wieczystego), to w zależności od tego kiedy umowa ustanawiająca to prawo byłaby przedłużona, mogło by dojść do sytuacji, że do końca okresu prawa użytkowania wieczystego (uwzględnianego we wzorze) pozostaje więcej lat niż okres na jaki to prawo było ustanowione.

Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w części w jakiej odnosi się ona do punktu 3 decyzji Zarządu Dzielnicy [...], została wniesiona przez "X" sp. z.o.o. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Spółka zarzuciła decyzji naruszenie:

-art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. poprzez nieprzyjęcie dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności wartości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2010 r. na zlecenie [...] na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy należało przyjąć wartość nieruchomości określoną w tym operacie, albowiem aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości została dokonana nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie;

-art. 69 u.g.n. w zw. z § 29 ust. 3 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego w oparciu o przyjęcie we wzorze na wyliczenie wskaźnika korygującego zmiennej "T" (liczba lat na które ustanowiono użytkowanie wieczyste) o wartości nieznanej ustawie tj. 139 lat, co doprowadziło do niezgodnego z prawem ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie w znacznie zawyżonej wysokości;

-art. 8 k.p.a. poprzez sugerowanie biegłemu A. G. zmiany treści operatu w zakresie wyliczenia wskaźnika korygującego, mającego wpływ na ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie i sugerowanie mu zmiany parametru "T" z liczby 99 na 139, co doprowadziło do niezgodnego z prawem (zawyżonego) ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie ;

-art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonania tej oceny w sposób wybiórczy, skutkiem czego doszło do niezgodnego z prawem ustalenia znacznie zawyżonej wysokości opłaty za przekształcenie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie umotywowane w uzasadnieniu skargi, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2012 r. w zakresie punktu 3 decyzji tj. w części określającej wysokość opłaty za przekształcenie i w konsekwencji w części określającej wysokość rocznych rat tej opłaty i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem właściwego ustalenia wysokości opłaty.

W piśmie procesowym z [...] marca 2014 r. skarżąca spółka wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów z opinii językoznawczej i matematycznej (złączonych do tego pisma) w zakresie wadliwości interpretacji przez organy art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. oraz nieprawidłowego podstawienia pod zmienną "T" we wzorze z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów łącznych okresów, na które ustanowiono użytkowanie wieczyste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem zakwestionowanych decyzji w całości, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należy za trafne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wniosek dowodowy skarżącej sformułowany w piśmie procesowym z [...] marca 2014 r. Sąd na rozprawie oddalił (vide protokół z rozprawy k. 115 akt sądowych), gdyż przeprowadzenie dowodu z załączonych do powyższego pisma opinii językoznawczej i matematycznej na okoliczność wadliwej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie wykracza poza granice dopuszczalnego art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uzupełniającego postępowania dowodowego. Przedmiotem tego postępowania może być bowiem jedynie dowód z dokumentu, a jego przeprowadzenia ma na celu doprowadzenie do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego. Nie może mieć zatem ten przepis zastosowania do dowodu z ekspertyz naukowych czy też opinii biegłych (a taki charakter w istocie mają wnioskowane przez stronę dowody), które są innym niż dowód z dokumentu środkami dowodowymi. Całkowitym przy tym nieporozumieniem jest wnioskowanie o przeprowadzenie przez Sąd dowodu co do treści normy prawnej zawartej w mających zastosowanie w sprawie przepisach prawa. Stosowanie prawa, a więc także dekodowanie norm prawnych zawartych przepisach prawa, należy wszak w pierwszym rzędzie do organu orzekającego w sprawie, a w dalszej kolejności do kontrolującego działanie organu Sądu, a nie zewnętrznych ekspertów.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów o odpłatnym przekształceniu na rzecz spółki "X" spółka z o.o., przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] (nabytego w trybie umowy sprzedaży w dniu [...] października 2004 r. rep. A nr [...], a ustanowionego pierwotnie umową z [...] maja 1970 r. rep. A nr [...] na lat 40, przedłużonego umową z [...] kwietnia 2010 r. rep. A nr [...] na kolejne 99 lat).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), przywoływanej dalej jako "u.p.p.u.w.", jak też stosowane odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że skarżąca spółka spełnia wymogi formalne uprawniające ją do odpłatnej konwersji prawa określone art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., a więc jest podmiotem, któremu w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W. i będąc nadal użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości złożyła w dniu [...] października 2011 r. wniosek o jego przekształcenie w prawo własności. Poza sporem jest również, że przy zmianie umowy użytkowania wieczystego w dniu [...] kwietnia 2010 r., oprócz przedłużenia okresu użytkowania wieczystego oraz zmiany celów jakie na gruncie mają w ramach tego prawa być realizowany, dokonano także oszacowania wartości gruntu i w konsekwencji stwierdzenia wzrostu tej wartości ustalono nową kwotę opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, mającą obowiązywać od roku następnego, tj. 2011.Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym.

Bezsporne jest również to, że w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Spółka zobowiązana jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w., do uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty, która w myśl art. 69 i art. 67 ust. 3 a u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. stanowi różnicę pomiędzy wartością gruntu jako przedmiotu prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego, ustalanych na dzień przekształcenia.

Istotą sporu jest natomiast to, czy ustalając tę opłatę w realiach rozpoznawanej sprawy organ winien zastosować przepis art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w., który nakazuje przyjęcie za podstawę określenia wysokości opłaty za przekształcenie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dokonanej nie wcześniej, niż w ciągu ostatnich dwóch lat od złożenia wniosku. Sporna także pozostaje kwestia okresu użytkowania wieczystego jaki należy przyjąć przy ustalaniu wartości współczynnika korygującego, za pomocą którego oblicza się wartość tego prawa w myśl § 29 ust. 3 w zw. § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Skarżący bowiem stoją na stanowisku, że winien to być okres aktualnego prawa użytkowania wieczystego, wynikający z umowy zmieniającej z 2010 r. (a więc 99 lat), natomiast organ przyjął, że winien on obejmować łączny okres wynikający z umowy kreującej to prawo jak też umowy zmieniającej (a więc 139 lat).

Artykuł art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w., w swoim literalnym brzmieniu nie zawiera wprost odesłania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak ma to miejsce w innych jednostkach redakcyjnych tego artykułu (ust. 2 oraz ust. 14 do 17 art. 4), niemniej instytucja aktualizacji opłaty rocznej, do której on nawiązuje unormowana została w tej ustawie. Nie oznacza to jednak, jak przyjęły organy, że tylko wartość ustalona w operacie sporządzonym na potrzeby procedury opisanej w art. 77 i n. u.g.n., może stanowić podstawą do ustalenia opłaty za przekształcenie. Nie można bowiem abstrahować od celu jaki ustawodawca chciał osiągną wprowadzając to unormowanie do sytemu prawnego. Przepis ten wprowadzony został do ustawy przekształceniowej w następstwie jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 września 2007 r. - o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 191, poz. 1371). Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że regulacja ta miała służyć obniżeniu kosztów przekształcenia, w konsekwencji czego prawodawca uznawał za zbędne sporządzanie nowego operatu szacunkowego dla potrzeb samego przekształcenia w sytuacji, gdy wartość nieruchomości została ustalona w okresie bezpośrednio poprzedzającym przekształcenie (vide cz. II pkt 7 uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, druk nr 2095, dostępny na stronach sejmu: http://www.sejm.gov.pl, w zakładce prace sejmu V kadencji). Przyjmując jednocześnie, że ta bezpośredniość obejmuje okres 2 lat. Sprzeczne zatem z ratio legis tego unormowania byłoby wykluczenie możliwości wykorzystania sporządzonego w takim przedziale czasowym operatu, jedynie z tych względów, że ustalona na jego podstawie nowa wysokość opłaty rocznej określona była - jak w rozpoznawanej sprawie - w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy).

Stanowiło by to także nieuprawnione różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą relewantną, a więc użytkowników wieczystych, którym w okresie ostatnich dwóch lat podwyższono opłatę roczną (wobec wzrostu wartości nieruchomości), tylko z tego względu, że miało to miejsce w odmiennych trybach.

Mając zatem powyższe na względzie uznać należy, że przepis art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. winien być interpretowany jako nakaz odwołania się przy określaniu podstawy opłaty za przekształcenie do wartości nieruchomości, w oparciu o którą w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie ustalono nową kwotę opłaty rocznej, niezależnie od tego czy miało to miejsce przy okazji zmiany dotychczasowej umowy użytkowania wieczystego, czy też nastąpiło w procedurze przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skoro zatem w niniejszej sprawie, w ww. okresie nastąpiło oszacowanie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. K. wartości gruntu nieruchomości przy ul. [...], czego efektem był sporządzony na tę okoliczność operat szacunkowy z [...] kwietnia 2010 r., to sprzeczne z dyspozycją ww. przepisu było zlecenie przez organ nowej wyceny tej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i wykorzystanie jej w procesie ustalania należnej za przekształcenie prawa opłaty. Rację ma zatem skarżąca, że takimi działaniami organ naruszył art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w., a naruszenie to było o tyle istotne, że przełożyło się bezpośrednio na wysokość ostatecznie ustalonej za przekształcenie opłaty. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też uchylenia na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] z [...] listopada 2012 r.

Przy czym uchylenie z wyżej wymienionej przyczyny w całości zakwestionowanych decyzji (mimo zaskarżenia ich części) podyktowane jest tym, że przedmiot postępowania w sprawie rozpoznanej zaskarżoną decyzją ma charakter niepodzielny. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się wszak z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie i należy ją ustalić w decyzji o przekształceniu prawa (por. art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w.). Nie można tego zatem zrobić odrębnie w drodze decyzji uzupełniającej (por. wyroki NSA: z 8 lipca

2009 r. sygn. akt I OSK 986/08, z 6 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2000/12).

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez organy § 30 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wedle powyższego uregulowania wartość nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru:

Sr t T - t

Wk = (1 - --- ) x ̶ + 0,25 x -----

R T T

gdzie "T" oznacza liczbę lat na które ustanowiono użytkowanie wieczyste, "t" liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, "Sr" stawkę procentową opłaty rocznej nie większą niż 3%, a "R" przeciętna stopę kapitalizacji ustaloną na podstawie badania rynku nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, nie mniejszą jednak niż 0,09 i nie większą niż 0,12.

Skarżący upatrują naruszenia ww. przepisu w nieuprawnionym objęciem w zmiennej "T" łącznego okresu użytkowania wieczystego gruntu (139 lat), zamiast okresu aktualnego, wynikającego z umowy z [...] kwietnia 2010 r. (99 lat),a to ma kluczowe znaczenie dla wysokości ostatecznie ustalonej opłaty za przekształcenie. Z wzoru tego wynika bowiem, że im dłużej trwa okres wykonywania użytkowania wieczystego, tym mniejsza jest wartość współczynnika korygującego, a w konsekwencji także niższa wartość tego prawa, a więc wyższa opłata za przekształcenie.

Dla zdekodowania użytego przy opisie zmiennej "T" sformułowania "liczba lat, na które ustanowiono użytkowanie wieczyste", istotne jest co należy rozumieć pod pojęciem "ustanowienia użytkowania wieczystego". Te zaś, zdaniem Sądu interpretować należy jako wykreowania prawa użytkowania wieczystego, co następowało przy zawieraniu umowy, o której mowa w art. 236 § 1 k.c. (za wyjątkiem sytuacji gdy następowało to ex lege) i ujawnieniu prawa w księdze wieczystej, czego z kolei wymaga art. 27 zd. drugie u.g.n., a nie umowie przedłużającej użytkowanie wieczyste, o której stanowi § 3 art. 236 k.c. W konsekwencji liczba lat, na które to prawo ustanowiono musi obejmować okres od dania jego wykreowania do terminu zakończenia wykonywanie prawa, przewidzianego w obowiązującej aktualnie umowie.

Odróżnić wszak należy instytucję ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, od instytucji przedłużenia tegoż użytkowania, do której dochodzi w sytuacji złożenia przez użytkownika wieczystego w terminie określonym w art. 236 § 2 k.c. w tym względzie wniosku. W sytuacji przedłużenia użytkowania wieczystego na kolejny okres czasu mamy bowiem do czynienia z ciągłością stosunku prawnego, zawiązanego po zawarciu pierwotnej umowy i jej ujawnieniu w księdze wieczystej. Zmianie ulegają jedynie w takim wypadku poszczególne elementy kształtujące ten stosunek, a więc termin jego trwania i niekiedy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - cele jakie mają być na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste realizowane. Nie następuje natomiast w takim wypadku skutek, o którym stanowi art. 33 ust. 1 u.g.n. (wygaśnięcie użytkowania wieczystego) i zawarcie nowej umowy, a w konsekwencji także zawiązanie nowego stosunku prawnego. A tylko wówczas uprawnione byłoby wnioskowanie o objęciu zmienną "T" ujętą we wzorze z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów aktualnego terminu użytkowania wieczystego. Na ciągłość stosunku prawnego w przypadku zawarcie umowy o przedłużeniu użytkowania wieczystego, nawet w sytuacji, gdy do tego aktu dochodzi po upływie terminu pierwotnie zawartej umowy (o ile oczywiście użytkownik wieczysty w terminie przewidzianym w art. 236 § 2 k.c. wystąpił ze stosownym wnioskiem) wskazuje także orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie do uchwały SN z 16 lutego 2012 r. sygn. akt III CZP 94/11, OSNC 2012/11/124).

Przyjęcie odmiennej konstrukcji, jak zasadnie wywodziły organy, prowadzić by mogło do absurdalnych rezultatów, gdzie objęta zmienną "t" liczba lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, byłaby w pewnych sytuacjach większa niż sam okres na jaki to użytkowanie wieczyste ustanowiono (w sytuacji gdyby do zawarcie umowy przedłużającej użytkowanie wieczyste doszło przed upływem terminu zastrzeżonego w pierwotnej umowie). Odmienny pogląd na tę kwestię zaprezentowany w opinii Departamentu Nieruchomości Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. (k. 218 akt administracyjnych) uznać więc należy za błędny. Zasadnie zatem organy nie wzięły go pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy.

Nie można się zgodzić także ze skarżącą, że wskazanie przez organ rzeczoznawcy majątkowemu konieczności uwzględniania przy ustalaniu wartości prawa użytkowania wieczystego całego okresu na jaki zostało ono ustanowione, a więc 139 lat (email z [...] kwietnia 2012 r. skierowany do rzeczoznawcy A. G. – k. 96 akt administracyjnych) może być kwalifikowane jako nieuprawnione wpływanie na działania rzeczoznawcy i treść sporządzanej przez niego opinii, a przez to podważanie zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) Zważyć bowiem należy, że operat szacunkowy, wprawdzie stanowi element konieczny postępowania dowodowego w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to jednak nie może być przyjmowany przez organy w sposób bezkrytyczny. Podlega więc on ocenie pod względem zgodności z prawem i poprawności przyjętych w nim założeń, niewchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. W sytuacji zatem stwierdzenia istotnych wad takiego operatu, nie tylko uprawnieniem ale wręcz obowiązkiem organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich skorygowanie. Oczywiście taka korekta nie powinna się była odbywać poprzez zamianę poszczególnych stron operatu (a tak, jak można wnioskować z treści wiadomości ww. email skierowanej przez organ do rzeczoznawcy i jej daty oraz daty sporządzenia operatu złożonego do akt i jego treści, miało miejsce w niniejszej sprawie), ale winna prowadzić do sporządzenia nowej, wolnej od wad wyceny, względnie do sporządzenia stosowanego aneksu do operatu. Podobnie niedopuszczalne jest zastępowanie operatu złożonego już do akt, "nowym" operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę, opatrzonym tą samą datą, ale opartym na odmiennych założeniach, bez jakiejkolwiek odniesienia się do uprzednio sporządzonej wyceny (a taka również sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – vide operaty znajdujące się na k. 107 oraz nieoznaczony numerem porządkowym operat umieszczony przed k. 192 akt administracyjnych). Taki sposób sporządzania opinii o wartości nieruchomości, dyskwalifikuje ją jako wiarygodny dowód w sprawie. Okoliczność ta ma jednak drugorzędne znaczenie w sprawie, wobec braku podstaw do ponownego szacowania nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności, z uwagi na treść art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a podejmując rozstrzygnięcie uzasadni je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.