Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1224/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 11, art. 8 ust.  12
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7a par. 1, art. 8 par. 1.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego K. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 163 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej określanej jako "k.p.a." oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2021 r. w ten sposób, że przyznał M. K. pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania przez 7 dni w tygodniu, od poniedziałku do niedzieli, po 1 godzinie dziennie, za odpłatnością [...] zł za godzinę usługi.

M. K., reprezentowany przez opiekuna prawnego, wniósł odwołanie od ww. decyzji podnosząc naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez nieustalenie czy po stronie odwołującego istnieją możliwości ponoszenia opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze, poprzez pominięcie wydatków jakie ponosi skarżący na lekarstwa, opłaty związane z pobytem w mieszkaniu chronionym wspomaganym oraz na inne podstawowe potrzeby bytowe oraz poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 2, art. 3 i art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię oraz § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189 poz. 1598 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 12, art. 50 ust. 1 i 4, art. 106 ust. 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189 poz. 1598), decyzją z dnia 29 września 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S..

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1, 3, 4 i 12 i art. 50 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Następnie Kolegium ustaliło, w oparciu o zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, że odwołujący się wymaga pomocy innych osób, ze względu na szczególne potrzeby wynikające z rodzaju schorzenia i niepełnosprawności. Niemniej jednak zmieniła się jego sytuacja materialno-bytowa, bowiem otrzymał wyrównanie świadczenia uzupełniającego z ZUS w wysokości [...] zł, na postawie decyzji ZUS z dnia [...] maja 2021 r. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, wedle którego, ustawodawca w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej nakazał taki jednorazowy dochód uwzględnić przez taki sam okres na przyszłość, tj. przez osiemnaście miesięcy po jego otrzymaniu. Przepisy art. 8 ustawy o pomocy społecznej służą temu, aby w sposób odpowiadający głównemu założeniu ustawodawcy ustalić faktyczną sytuację dochodową osoby czy rodziny ubiegającej się o świadczenie. W tym zakresie ustawodawca odwołuje się do zasady aktualności i musi być ona widziana w kontekście posiadanych zasobów i możliwości. Zatem ustawodawca obliguje organ administracji do ustalenia faktycznej sytuacji dochodowej osoby, a nie jej sytuacji potencjalnej. W praktyce oznacza to ilość środków, którymi osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenie w danym momencie dysponuje, a nie jakimi potencjalnie winna dysponować.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, nie doszło w przedmiotowej sprawie do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 12 ustawy. Organ I instancji nie naruszył również art. 7a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony powinna być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie zachodzi.

W ocenie Kolegium, nie doszło również do naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Po pierwsze, w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Po drugie, skarżący w toku sprawy nie wnosił o częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności.

Kolegium zauważyło, że skarżący w odwołaniu powołuje się na złą sytuacją materialno-bytową, przy czym nie uwzględnia w dochodach kwoty [...]zł, którą otrzymał z tytułu wyrównania świadczenia uzupełniającego z ZUS. Powyższa kwota zapewne umożliwi skarżącemu pokrycie opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze, wynikające z zaskarżonej decyzji.

K. Ć. działając w imieniu i na rzecz całkowicie ubezwłasnowolnionego M. K., zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego poprzez nieustalenie czy po stronie odwołującego się istnieją możliwości ponoszenia opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wysokości ustalonej przez organ pomocy społecznej; poprzez pominięcie wydatków jakie ponosi odwołujący się na lekarstwa oraz opłaty związane z pobytem w mieszkaniu chronionym wspomaganym oraz na inne podstawowe potrzeby bytowe; braku ustaleń jakie negatywne skutki w sytuacji bytowej i zdrowotnej skarżącego spowoduje opłata w wysokości [...] zł za 1 godzinę świadczonych codziennie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

2) art 7a § 1 k.p.a. poprzez odmowę rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości co do treści art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej oraz błędne przyjęcie, iż nie istnieją wątpliwości co do treści tej normy prawnej przy jednoczesnym wskazaniu, iż Kolegium podziela pogląd organu I instancji wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IVSA/GI 104/17 oraz wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 243/20, a nie podziela stanowiska linii orzeczniczej sądów wskazanej przez skarżącego, co jednoznacznie wskazuje, iż istnieją co najmniej dwa równie uprawnione sposoby wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej;

3) art 8 § 1 k.p.a. poprzez nierówne traktowane skarżącego wobec obywateli, którym organy administracji publicznej zastosowały podczas ustalania dochodu wykładnię art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z linią orzeczniczą sądów wskazanych przez skarżącego, przez co zobowiązani są oni do ponoszenia odpłatności za te same świadczenia z pomocy społecznej w mniejszej wysokości.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności:

1) art. 8 ust. 3 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie czego skutkiem jest błędne ustalenie wysokości dochodu skarżącego;

2) art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie czego skutkiem jest spowodowanie u skarżącego ubóstwa i zagrożenia życia.

Ponadto w skardze wniesiono o:

1) pozyskanie, przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania Sądu Okręgowego w S. o ubezwłasnowolnienie M. K. sygn. akt I Ns [...], w szczególności pism Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z [...] października 2017 r. i z [...] października 2017 r., wniosku prokuratora o ubezwłasnowolnienie, jak również protokołu rozprawy z dnia [...] października 2018 r. na okoliczność stwierdzenia, iż osoby najbliższe skarżącego nie posiadają kompetencji opiekuńczych mogących zapewnić mu właściwą opiekę i wsparcie;

2) przeprowadzenia dowodu z decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z [...] października 2021 r. nr [...] na okoliczność wykazania kosztów jakie zobowiązany jest ponosić skarżący z tytułu prawa pobytu w mieszkaniu chronionym wspomaganym.

W uzasadnieniu skargi podano, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z [...] maja 2021 r. M. K. uzyskał prawo do świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości [...] zł miesięcznie. Z uwagi na to, że prawo do tego świadczenia dochodzone było przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych jego przyznanie związane było z wypłatą wyrównania. Przedmiotowe świadczenie zostało przyznane skarżącemu od [...] grudnia 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto, w decyzji przyznającej świadczenie organ wskazał, że za okres od [...] grudnia 2019 r. do [...] maja 2021 r. skarżącemu przysługuje wyrównanie w kwocie [...]zł.

Jednorazowo otrzymany dochód przez skarżącego jest dochodem należnym za dany okres do rozliczenia którego w dochodzie skarżącego właściwym jest zastosowania art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Następnie skarżący zwrócił uwagę na zmianę treści tego przepisu wprowadzoną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 164 poz. 1366). Zmiana ta, zdaniem skarżącego, wskazuje na celową rezygnację przez ustawodawcę z rozliczania uzyskanego jednorazowo dochodu należnego za dany okres w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód. Słowo "przez" na którym oparł swoją wykładnię organ odwoławczy, występuje w każdej wersji przytoczonej treści przepisu i nie stanowi fundamentu interpretacji tego przepisu. Natomiast istotne z punktu widzenia wykładni językowej tego przepisu jest zastąpienie słów "kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód" słowami "kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". Wprost z tego wynika, że ustawodawca zrezygnował z rozliczania tego rodzaju jednorazowego dochodu na kolejne miesiące na rzecz jego uwzględnienia w dochodzie przez okres za który uzyskano ten dochód. Jeżeli uzyskano dochód "z dołu" powinien zostać on uwzględniony w minionych miesiącach za które został przyznany. Ponadto, w obrębie art. 8 funkcjonuje ust. 11, który brzmi "W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony", w którym ustawodawca wprost wskazuje, iż jednorazowy dochód rozliczony ma zostać w kolejnych miesiącach. Nowelizując art. 8 ust. 12 ustawy ustawodawca wykreślił z jego treści słowa "rozlicza się w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód". Gdyby rzeczywiście ustawodawca chciał rozliczać jednorazowo otrzymany dochód za dany okres przez kolejne miesiące nie uchyliłby treści przepisu art. 8 ust. 12 i pozostawił w wersji pierwotnej, analogicznej do treści art. 8 ust 11. Zatem stanowisko organów, iż ustawodawca w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej nie miał na myśli okresu, za który dany dochód przysługiwał, lecz jedynie odpowiednie wskazanie, że ten jednorazowy dochód musi być uwzględniany przez taki sam okres, jest chybione i nieuprawnione.

Organ administracji zobowiązany jest do ustalenia sytuacji dochodowej beneficjenta. Jednakże jego dochód musi ustalić na podstawie właściwie zastosowanego całego art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który szczegółowo określa sposób ustalenia dochodu w zależności od źródła przychodu i kategorii podatników. Dla przykładu katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu na podstawie art 8 ust. 4 i 4a teoretycznie powoduje, iż ustalona przez organ wysokość dochodu ma charakter potencjalny a nie faktyczny. Na tej podstawie skarżący sformułował pytanie, czy ustalenie miesięcznego dochodu osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą czy rozliczającą się wspólnie z małżonkiem w sposób wskazany w ustawie, określa faktyczną sytuację dochodową czy jednak potencjalną ? Zdaniem skarżącego, przyjęcie na podstawie art. 8 ust. 9, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł ma charakter potencjalny, a nie faktyczny, gdyż bez wątpienia są osoby, które nie uzyskują żadnego dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Gdyby ustawodawcy chodziło rzeczywiście jedynie tylko o faktyczne ustalenie dochodu art. 8 ustawy o pomocy społecznej mógłby mieć jedynie 3 pierwsze ustępy. Natomiast ustępy 11 i 12 artykułu 8 ustawy o pomocy społecznej nie nakazują organowi pomocy społecznej pominięcia uzyskanego jednorazowo dochodu w ustaleniu faktycznej sytuacji dochodowej beneficjenta, a jedynie wskazują sposób jego rozliczenia. I tak, w sytuacji skarżącego organy właściwie ustaliły, iż uzyskał on jednorazowy dochód należny za okres od 3 grudnia 2019 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości [...] zł z tytułu wyrównania świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Niewłaściwie natomiast zaliczyły ten dochód na kolejnych 18 miesięcy od miesiąca jego uzyskania, zamiast rozliczyć go w dochodzie za miesiące za które został wypłacony czyli od grudnia 2019 r. do maja 2021 r. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 484/17; z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 223/20; z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2763/16; z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 484/17; z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2071/16; z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1050/15; z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1049/15.

Następnie skarżący przywołał zdanie pierwsze przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołując się na przepis art. 7a § 1 k.p.a. skarżący wskazał, że w kwestionowanej decyzji organ, pomimo iż opowiedział się za jedną z możliwych wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz odmienną od interpretacji Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej i pozbawił skarżącego prawa do rozstrzygnięcia wątpliwości związanych z interpretacją tego przepisu na jego korzyść, czym naruszył zasadę wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiono argumentację związaną ze złożonym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wykazującą możliwość wyrządzenia zaskarżoną decyzją znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2021 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w pełni argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2022 r. skarżący poszerzył zarzuty skargi o naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51, art. 53 ustawy o pomocy społecznej, § 2, § 4 i § 5 rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie mieszkań chronionych, § 3 ust. 1, § 6 ust. 2 uchwały Rady Miasta S. nr LIV [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych prowadzonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej działające na terenie Miasta S..

Powołując się na przytoczone regulacje prawne skarżący zauważył m.in., że mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą pod opieką specjalistów osoby tam przebywające do prowadzenia samodzielnego życia lub wspomagającą te osoby w codziennym funkcjonowaniu. W ramach minimalnego standardu usług świadczonych w mieszkaniu chronionym wspieranym zapewnia się usługi obejmujące pomoc w wykonywaniu czynności niezbędnych w życiu codziennym dotyczących: przemieszczania się, utrzymania higieny osobistej, ubierania się, sprzątania, zakupów i przygotowywania posiłków, załatwiania spraw osobistych, realizacji kontaktów społecznych przez umożliwienie osobie: utrzymywania więzi rodzinnych, uczestnictwa w życiu społeczności lokalnej. Usługi te są świadczone łącznie nie krócej niż 3 godziny dziennie przez 7 dni w tygodniu.

Natomiast według uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych prowadzonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej działające na terenie Miasta S., pobyt w mieszkaniu chronionym obejmuje m.in. pomoc pracownika socjalnego, opiekunów - trenerów i specjalistów. Opłata za tę pomoc ponoszona jest przez mieszkańca w ramach odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym.

Skarżący został obciążony odpłatnością za pobyt w mieszkaniu chronionym wspomaganym w S. przy ul. [...]/1 w S. decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Mając powyższe na uwadze podwójne obciążanie strony odpłatnością za usługi specjalistów świadczone w mieszkaniu chronionym wspomaganym jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Do zadań własnych gminy należy organizowanie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych. Natomiast do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Na realizację i obsługę tego zadania środki zapewnia budżet państwa. Sposób zorganizowania usług specjalistów w mieszkaniu chronionym wspieranym przy ul [...] nasuwa na myśl, iż organ sfinansował je ze środków budżetu państwa oraz mieszkańców mieszkań chronionych, oszczędzając w ten sposób środki finansowe z własnego budżetu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z zaakceptowanym przez stronę wnioskiem organu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obiegu prawnego. Przy czym zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. orzekającą o zmianie wysokości odpłatności za przyznaną pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania na [...] zł za godzinę usługi. Powodem zmiany wysokości odpłatności za godzinę ww. usługi stały się niesporne w sprawie okoliczności faktyczne, które w ocenie organów orzekających w sprawie, determinowały sposób ustalenia dochodu skarżącego. Zdaniem organów, w trakcie korzystania z opisanej formy pomocy społecznej, przyznanej mocą pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2021 r., nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej beneficjenta pomocy.

Mocą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z [...] maja 2021 r. skarżący uzyskał prawo do świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości [...] zł miesięcznie z wyrównaniem od 3 grudnia 2019 r. do 31 maja 2021 r. w łącznej wysokości [...] zł. Orzekając o nowej wysokości odpłatności za godzinę specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania organy uwzględniły, poza dodatkowo uzyskanym świadczeniem uzupełniającym w wys. [...] zł również wypłatę wyrównania w wys. [...] zł za okres 18 miesięcy.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268). Przepis ten określa kryterium dochodowe, które należy spełniać aby otrzymać świadczenia pieniężne z pomocy społecznej (ust. 1). Definiuje również pojęcie dochodu wskazując, jako zasadę, że stanowi on sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (ust. 3 i następne).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie okazała się wykładnia przepisu art. 8 ust. 12 ww. ustawy, zgodnie z którym, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Zdaniem organów orzekających w sprawie, uzyskany przez skarżącego dochód w wysokości [...] zł, stanowiący wyrównanie za 18 miesięcy nieotrzymania świadczenia uzupełniającego w okresie od 3 grudnia 2019 r. do 31 maja 2021 r., należy uwzględnić w dochodzie skarżącego przez okres następujących po jego otrzymaniu 18 miesięcy (po [...] zł). Według skarżącego, owe [...] zł winno być uwzględnione, jako zwiększające dochód skarżącego (po [...] zł) za miniony okres 18 miesięcy, tj. od 3 grudnia 2019 r. do 31 maja 2021 r.

Odmienność wykładni przepisu art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej dostrzec można również w przywoływanym przez każdą ze stron, niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu, zgodny ze stanowiskiem skarżącego pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 484/17 wskazując, że dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczy, dolicza się do dochodu za minione miesiące. Kwotę tego dochodu należy więc uwzględnić w odpowiednich częściach w dochodzie rodziny w miesiącach, za które świadczenie zostało przyznane (podobnie NSA w wyrokach: z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2071/16; z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1050/15; z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 223/20). Odmienny pogląd, zbieżny z wykładnią zaprezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji, a sprowadzający się do tezy, wedle której, w sytuacji uzyskania dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny "na przyszłość", sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1236/19; z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3389/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 243/20.

Skład orzekający w niniejszej sprawie po przeanalizowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, argumentów stron oraz poglądów judykatury, opowiada się za wykładnią przepisu art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.

Reguły rozliczenia jednorazowego dochodu dla osób ubiegających się o pomoc społeczną lub z niej korzystających zostały określone w przepisach art. 8 ust. 11 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 11, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej; 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Druga zasada zawarta jest w art. 8 ust. 12, zgodnie z którą, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Przepis art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej ma zatem zastosowanie w przypadku świadczeń o charakterze okresowym, jednak wbrew ich charakterowi wypłaconym łącznie, jednorazowo. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała zasada z ust. 12, albowiem uzyskany jednorazowy dochód z tytułu świadczenia uzupełniającego, w łącznej wysokości [...] zł, dotyczył świadczenia okresowego, należnego za minione 18 miesięcy, tj. okresu od 3 grudnia 2019 r. do 31 maja 2021 r.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1236/19, w przeciwieństwie do rozwiązania podanego w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku objętym hipotezą art. 8 ust. 12 ustawy, jednorazowy dochód nie będzie dzielony przez 12 miesięcy, lecz przez taką ilość miesięcy, przez jaką wypłacane być powinno świadczenie okresowe. Świadczy o tym zawarty w ww. przepisie przyimek "przez", odgrywający kluczową wskazówkę niezbędną przy jego wykładni. Zwrot "przez" jednoznacznie wskazuje, że mimo uzyskania dochodu jednorazowo, musi on być rozliczany w taki sam sposób, w jaki następować miałaby realizacja świadczenia. Nie oznacza natomiast, że jednorazowe świadczenie ma być rozliczane wstecz w przypadku, gdy dokonano zapłaty jednorazowej "z dołu". Jest oczywiste, że gdyby ustawodawcy chodziło o wsteczne zaliczenie tego świadczenia, wystarczającym było stwierdzenie następujące - "kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny za okres, w którym uzyskano ten dochód".

Skład orzekający sądu w pełni podziela ww. pogląd, uznając, że zapewnia on jednolite rozumienie obu metod weryfikacyjnych dochodów świadczeniobiorcy. Doszukiwanie się odmiennych skutków zastosowania norm prawnych, o których mowa w art. 8 ust 11 i w art. 8 ust.12 ustawy o pomocy społecznej, czyli norm zamieszczonych w tym samym akcie prawnym, byłoby sprzeczne z wykładnią funkcjonalną. Oba przepisy muszą bowiem prowadzić do analogicznych skutków pożądanych przez ustawodawcę. Tym oczekiwanym skutkiem jest uzyskanie aktualnej oceny stanu dochodowego i materialnego świadczeniobiorcy. Dla takowej oceny bez znaczenia miałoby ustalenie hipotetycznego dochodu świadczeniobiorcy, który powinien uzyskać, tak jak w niniejszej sprawie, 18 miesięcy temu.

Taka wykładnia analizowanych przepisów ujednolica również skutki jakie wywołać mogą z zastosowania omawianych powyżej, a określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, metod weryfikacji dochodów świadczeniobiorcy.

Tylko wskazany sposób wykładni przepisów art. 8 ust. 11 i ust. 12 ustawy, realizuje zasadę aktualności oceny sytuacji dochodowej i materialnej świadczeniobiorcy. Uzyskanie jednorazowego dochodu za dany okres musi zostać uwzględnione przez organ od momentu otrzymania tego świadczenia. Tworzenie fikcji w zakresie stanu faktycznego poprzez wsteczne obliczanie nierzeczywistej wysokości dochodu nie jest zgodne z celami ustawy wynikającymi z art. 2 ust. 1.

Na zaprezentowane stanowisko nie ma jakiegokolwiek wpływu wskazywana przez skarżącego zmiana treści art. 8 ust. 12 względem pierwotnej wersji tego przepisu. Wskazanie przez skarżącego przykładu hipotetycznego, a nie faktycznego ustalenia wysokości dochodu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, nie może zaprzeczać prawidłowemu stanowisku organu o konieczności takiej wykładni przepisu art. 8 ust. 12, który pozwalałby na uwzględnienie aktualnej sytuacji dochodowej beneficjenta pomocy społecznej. Przywołany przepis art. 8 ust. 9 ustawy stanowi, że wobec osób posiadających grunty rolne "Przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł". Rzeczywiście powołany przepis zakłada fikcję prawną, według której przyjmuje się ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego. Takie założenie posiada jednak istotne uzasadnienie praktyczne, wynikające z trudności jakie wystąpiłyby przy próbie każdorazowego ustalania faktycznie uzyskiwanego dochodu z każdego gospodarstwa rolnego, które to dochody mają charakter sezonowy, uzależniony od rodzaju upraw lub wykorzystania gruntów. Nadto, plony z prowadzenia gospodarstwa mogą być spożytkowane na potrzeby własne, część gruntów jest oddawanych w użytkowanie, niektóre zaś nie są wykorzystywane, pomimo istnienia po stronie ich właściciela takiej możliwości. Bez względu na te okoliczności, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący uzyskał faktyczny dochód, w formie pieniężnej, w określonej wysokości. Jego nieuwzględnienie zaprzeczałoby zasadzie przyznawania pomocy społecznej osobom tej formy wsparcia potrzebującym, spełniającym określone kryterium dochodowe w okresie ubiegania się lub korzystania z pomocy społecznej.

Nietrafnie skarżący przywołał w uzasadnieniu skargi treść art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W realiach rozpoznawanej sprawy przepis ten nie znajdował zastosowania. Art. 190 ww. ustawy ma znaczenie w sytuacji, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 tej ustawy, a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka okoliczność nie wystąpiła w niniejszym postępowaniu.

Wbrew oczekiwaniom skarżącego, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie miały znaczenia artykułowane w skardze zaniechania organów w zakresie ustalenia niezbędnych wydatków ponoszonych przez stronę, związane z zakupem lekarstw, ponoszeniem opłat wynikających z pobytem w mieszkaniu chronionym, czy też innych podstawowych potrzeby bytowych, a wynikające z ustalenia opłaty w wysokości [...] zł za 1 godzinę świadczonych codziennie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Okoliczności te mogłyby stanowić argumenty uzasadniające wniosek o częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, rozpatrywany w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, jak też z uzasadnienia skargi nie wynika, aby taki wniosek został przez skarżącego złożony. Gdyby skarżący wniosek taki złożył podlegałby on rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu.

W tym miejscu Sąd zauważa, że w kontekście możliwości zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi, nieuprawnione było zawarcie przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że "w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek". W ramach decyzji określającej nową wysokość odpłatności za godzinę przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych organ nie powinien wypowiadać się merytorycznie co do możliwości zastosowania § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Było to tym bardziej nieuzasadnione wobec braku stosownego wniosku skarżącego w tym przedmiocie. Tym niemniej, analizowane zdanie nie przybrało formy rozstrzygnięcia, a jedynie zbędny element uzasadnienia decyzji. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Poza przedmiotem sprawy, którym było ustalenie nowej wysokości odpłatności za 1 godzinę usługi opiekuńczej realizowanej w miejscu zamieszkania skarżącego pozostaje zakres usług należnych skarżącemu z tytułu wydania odrębnej decyzji obciążającej skarżącego kosztami pobytu w mieszkaniu chronionym. Zatem formułowanie w piśmie procesowym skarżącego z dnia 5 lutego 2022 r. zarzutów dotyczących podwójnego, zdaniem strony, obciążenia go odpłatnością za przyznane godziny specjalistycznych usług opiekuńczych, które w ocenie skarżącego obejmuje już odpłatność ponoszoną za pobyt w mieszkaniu chronionym, jest niezrozumiałe. Korzystanie z usług określonych zaskarżoną decyzją nie jest bowiem obowiązkowe. W trakcie prowadzonego postępowania skarżący nie wnosił o jego umorzenie jako bezprzedmiotowego.

Skarżący zarzucił również organowi naruszenie przepisów art. 7a i art. 8 § 1 k.p.a. Art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." W myśl art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Odnosząc się do ww. zarzutów należy wyjaśnić, że o wystąpieniu wątpliwości w rozumieniu przepisu art. 7a § 1 k.p.a. można mówić, gdy po skorzystaniu z wszelkich dostępnych metod wykładni nie można ustalić w sposób jednoznaczny treści normatywnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 39/20). W orzecznictwie wskazuje się także, że w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 609/18). Skoro w rozpoznawanej sprawie organ, dokonując wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej po przeprowadzeniu wykładni literalnej, funkcjonalnej i celowościowej doszedł do stanowiska co do jedynego, odpowiadającego prawu sposobu interpretacji przepisu art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, to nie miał podstaw do uwzględnienia oczekiwania strony skarżącej odwołania się do przepisu art. 7a § 1 k.p.a. i zastosowania odmiennej wykładni prezentowanej przez stronę oraz część orzecznictwa. Z tych względów również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierówne traktowane skarżącego wobec obywateli, którym organy administracji publicznej zastosowały podczas ustalania dochodu wykładnię art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z linią orzeczniczą sądów wskazanych przez skarżącego, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd nie uwzględnił potrzeby przeprowadzenia dowodów z dokumentów wymienionych we wnioskach dowodowych zgłoszonych w skardze, bowiem nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Okoliczność, czy osoby najbliższe dla skarżącego posiadają odpowiednie kompetencje opiekuńcze, które zapewniałyby skarżącemu właściwą opiekę i wsparcie oraz jakie koszty skarżący jest zobowiązany ponosić z tytułu prawa pobytu w mieszkaniu chronionym wspomaganym, w żaden sposób nie mogłyby determinować treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponownie celowym jest podkreślenie, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygała o potrzebie udzielenia skarżącemu wsparcia w postaci prawa do pobytu w mieszkaniu chronionym wspomaganym, czy też możliwości zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi.

Zdaniem Sądu, w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym organy prawidłowo ustaliły skarżącemu odpłatność za 1 godzinę przyznanych usług, uwzględniając obecną sytuację dochodową strony oraz obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności:

- przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 8),

- § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, który w ust. 1 stanowi, że odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej pomocy w tej formie, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna, w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie, zaś w ust. 3 określa przedział dochodu uzyskiwanego przez osobę samotnie gospodarującą lub przypadającego na osobę w rodzinie określają wskaźniki odpłatności, wg. tabeli, uwzgledniającej, że w przypadku dochodu osoby samotnie gospodarującej powyżej 310% do 330% wskaźnik odpłatności ustalony od ceny specjalistycznej usługi za 1 godzinę dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 90%.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, również z urzędu, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.