Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4684/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2224/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2224/15 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedziba w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] grudnia 2014 r. skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Ministra Środowiska o zatwierdzenie Dodatku nr 3 tj. Dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" w kategorii C1 i C2.

W dniu [...] grudnia 2014 r. uczestnik postępowania L. "B." S.A. z siedzibą w B. złożył wniosek w sprawie udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wskazując, że posiada interes prawny, ponieważ jest stroną zawartych ze Skarbem Państwa umów o korzystanie z informacji geologicznej o nr: [...] i [...], które dotyczą złoża węgla kamiennego "L. [...]". Uczestnik postępowania podniósł, że umowy dotyczą tych samych obszarów oraz tych samych dokumentacji geologicznych, z których korzystała strona, jak również, że to na jego wniosek we wrześniu 2013 r. został zatwierdzony Dodatek nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża "[...]" w kategorii [...] i [...].

Skarżąca [..] marca 2015 r. złożyła pismo wnosząc o odmowę uznania uczestnika postępowania za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, podnosząc, że umowę o korzystanie z informacji geologicznej może zawrzeć każdy, co nie rodzi jakichkolwiek praw do obszaru oraz złoża kopaliny, zaś Dodatek nr 2 został przygotowany jedynie w celu przeliczenia zasobów złoża. Wskazała również na brak w przedmiotowej sprawie interesu prawnego uczestnika, gdyż przedstawione przez niego okoliczności świadczą wyłącznie o jego interesie faktycznym, który nie może być podstawą uznania za stronę postępowania administracyjnego.

Minister Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2015 r. odmówił zatwierdzenia Dodatku nr 3 do Dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" w kategorii [...] i [...]. Jednocześnie organ uznał, że uczestnik postępowania L.. "B." S.A. z siedzibą w B. posiada status strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wynikający z zawartych ze Skarbem Państwa umów o korzystanie z informacji geologicznej oraz wykorzystania informacji geologicznej w toku postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie wniosek o zatwierdzenie Dodatku nr 3 dotyczy praw i obowiązków uczestnika postępowania, ponieważ jego zatwierdzenie oznacza zmianę dokumentacji macierzystej wspomnianego złoża. Organ powołał się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Zatwierdzenie przedłożonego przez stronę Dodatku nr 3 spowodowałaby jednoczesne "wyzerowanie" zasobów złoża węgla kamiennego zatwierdzonych decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. wydaną na wniosek uczestnika postępowania i zatwierdzającą Dodatek nr [...]. W ocenie organu konieczne było zatem uzyskanie zgody uczestnika postępowania na zmianę decyzji z dnia [...] września 2013 r., zaś jej brak spowodował wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia Dodatku nr [...].

W dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynął do Ministerstwa Środowiska wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Środowiska zaskarżoną w sprawie decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał, że na podstawie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 2 określającego zasoby złoża w ilości 656 007 tys. ton węgla według stanu na dzień [...] grudnia 2011 r. oraz ww. umów o korzystanie z informacji geologicznej, uczestnik postępowania nabył prawo do wykorzystania przedmiotowego Dodatku w prowadzonej działalności gospodarczej, w szczególności w celu wykazania się prawem do korzystania z informacji geologicznej w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża. W konsekwencji zmiana dokumentacji macierzystej polegającej na "wyzerowaniu" zasobów węgla kamiennego stanowiłaby zmianę decyzji ostatecznej Ministra Środowiska z dnia 5 września 2013 r., dlatego zgodnie z art. 155 k.p.a. do uwzględnienia wniosku strony niezbędne byłoby uzyskanie na to zgody uczestnika postępowania. W ocenie organu jego interes prawny wynika z faktu, że zatwierdzenie Dodatku nr [...] doprowadziłoby do likwidacji złoża "[...]", a w konsekwencji do zmiany decyzji ostatecznej Ministra Środowiska z dnia [..] września 2013 r.

Minister Środowiska podkreślił, że z urzędu posiada wiedzę o tym, że strona nie zgłosiła udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 2, natomiast złożone przez nią wnioski: o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 2 nie spełniały wymagań prawnych, w związku z czym nie podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu. Dodatkowo wskazał na okoliczność, że w tym samym dniu [...] kwietnia 2015 r. Minister Środowiska wydał decyzję w sprawie zatwierdzenia Dokumentacji geologicznej złoża "L." ([...]) oraz decyzję odmawiającą zatwierdzenia Dodatku nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" ([...]). W ocenie organu świadczy to o możliwości uwzględnienia interesu prawnego obu podmiotów, tj. zatwierdzenia nowej dokumentacji geologicznej złoża "L.", na podstawie której strona uzyska możliwość sporządzenia projektu zagospodarowania złoża oraz ubiegania się o uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "L." oraz jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] września 2013 r., na mocy której uczestnik postępowania uzyskał zatwierdzenie zasobów węgla kamiennego w złożu [...], nie odbierając temu podmiotowi uprawnień nabytych na mocy ww. decyzji ostatecznej.

Zdaniem Ministra Środowiska nie jest zgodne z interesem społecznym wydanie rozstrzygnięcia, które odbierze uczestnikowi postępowania uprawnienie nabyte na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej Dodatek nr [...], a zatwierdzenie Dodatku nr [...] doprowadzi do "wyzerowania" zasobów węgla kamiennego, przez co podmiot ten nie nabędzie faktycznie żadnych praw. Organ podkreślił, że strona w celu ubiegania się o uzyskanie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Lublin" oraz o ustanowienie użytkowania górniczego nie musi legitymować się ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża, zmieniającego zasoby w złożu "[...]".

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 marca 2016 r. uchylił zaskarżona decyzję z [...] czerwca 2015 r. oraz ja poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w szczególności art. 93. ust. 3 tej ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981 ze zm., dalej także "PGiG") którego hipotezy w ocenie Sądu nie spełnił stan faktyczny sprawy, gdyż organ w żaden przekonujący sposób nie wykazał, aby dokumentacja geologiczna w postaci Dodatku nr [...] nie odpowiadała wymogom prawa lub powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, a tylko takie dwie przesłanki odmowy zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża kopaliny przewidują przepisy obowiązującego w tym zakresie prawa. W analizowanym przypadku dotyczy to co prawda zmiany dokumentacji geologicznej w postaci dodatku, jednakże z mocy art. 93 ust. 4 PGiG znajdują zastosowanie te same przesłanki odmowy zatwierdzenia takiej dokumentacji.

Organ oparł swoje rozstrzygniecie w tym zakresie na zasadzie słuszności niż zgodności z prawem, celem pogodzenia w jego wyniku podmiotów docelowo starających się o koncesję na eksploatację złoża kopaliny, niedostrzegając jednocześnie enumeratywnie określonych w art. 93 ust. 3 PGiG przesłanek faktycznych i prawnych odmowy zatwierdzenia Dodatku nr [...], do którego stosuje się takie same zasady, jak w przypadku innych rodzajów dokumentacji geologicznej, wymienionych w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 PGiG.

Zdaniem Sądu za nieznajdujące uzasadnienia w stanie faktycznym oraz prawnym sprawy należało uznać dokonaną przez organ ocenę w przedmiocie skutków prawnych wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 3 tj. naruszenia praw i obowiązków uczestnika postępowania określonych decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr [...]. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw prawnych poczynionych przez organ w tym zakresie ustaleń oraz przyjętego założenia, iż zatwierdzenie Dodatku nr [...] oznaczałoby automatyczną zmianę macierzystej dokumentacji geologicznej w wersji ustalonej poprzednim dodatkiem, tj. Dodatkiem nr [...], a w konsekwencji także zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 r. zatwierdzającej ten dodatek, co mogłoby nastąpić tylko w szczególnym trybie zmiany decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 155 k.p.a.

W ocenie Sądu wykładnia literalna przepisów PGiG, w tym art. 88-89, art. 93 PGiG oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz. U. nr 291, poz. 1712 ze zm.), a w szczególności § 8 ust. 4 tego aktu, zawierającego definicję dodatku do dokumentacji geologicznej, w żadnym razie nie wskazuje na tego rodzaju skutek prawny. Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że dodatek do dokumentacji tylko dokumentuje zmiany do dokumentacji geologicznej złoża oraz dokonuje rozliczenia zasobów złoża kopalin i objaśnia stwierdzone różnice w wielkości dokumentowanych zasobów, w związku z czym decyzja wydana w trybie art. 93 ust. 2 PGiG oznacza jedynie zatwierdzenie powyższego stanu przez właściwy organ administracji. Jako akt indywidualny, a nie związany, stanowi zatem aktualizację informacji zawartej w dokumentacji geologicznej na temat danego złoża i nie ingeruje w treść decyzji zatwierdzających poprzednie dodatki, a zwłaszcza nie ma wpływu na ich ważność.

Zdaniem Sądu podkreślić należy, że w interesie publicznym zawsze leży uzyskanie bardziej dokładnego rozpoznania geologicznego danego złoża, zaś wcześniejsze rozpoznanie złoża kopaliny, w tym przypadku węgla kamiennego, nie stanowi przeszkody do jego ponownego rozpoznania, bez względu na to, czy wyniki takiego ponownego rozpoznania miałyby ograniczyć się wyłącznie do potwierdzenia, zanegowania, podniesienia dotychczasowej kategorii rozpoznania złoża, czy też innej zmiany dokumentującej złoże. Jedynym ograniczeniem czasowym jest w tym przypadku uzyskanie koncesji do określonego złoża kopaliny celem podjęcia jego eksploatacji.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu nie znajduje dostatecznych podstaw prawnych, ocena organu, jakoby zachodziła niemożność zatwierdzenia sporządzonej przez [...] Sp. z o.o. (nowej) dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]", w postaci Dodatku nr [...], z uwagi na zatwierdzenie opracowanego przez L. "B." S.A. z siedzibą w B. Dodatku nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża "L.". W szczególności dotyczy to trybu dokonania takiej zmiany celem zatwierdzenia Dodatku nr 3, tj. zgodnie z dyspozycją art. 155 k.p.a., gdyż powołane przepisy PGiG dotyczące zatwierdzania dodatku do dokumentacji geologicznej nie przewidują ani takiego skutku, ani takiego trybu postępowania. Organ nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zatwierdzenie Dodatku nr 2 spowodowało nabycie przez uczestnika postępowania konkretnych uprawnień podlegających ochronie prawnej, które w wyniku zatwierdzenia Dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej przedmiotowego złoża kopaliny zostałyby istotnie naruszone. W szczególności nie można zgodzić się z argumentacją organu, że wynikają one ze wskazanych umów o korzystanie z informacji geologicznej o nr: [...] i [...], które dotyczą złoża węgla kamiennego "L.", gdyż podpisanie takich umów o wykorzystaniu dokumentacji złoża nie ogranicza co do zasady praw innych podmiotów w zakresie dostępu do dokumentacji geologicznej będącej własnością Skarbu Państwa, a organ nie dowiódł wyłącznych praw uczestnika postępowania do opracowanej dokumentacji w postaci Dodatku nr 2, w tym spełnienia przez niego przesłanek z art. 15 ust. 1 PGiG.

WSA nadmienił również, iż organ uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie koniecznością uzyskania zgody uczestnika postępowania na zmianę przedmiotowej dokumentacji w postaci dodatku nr [...] i tym samym ostatecznej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r., w trybie art. 155 k.p.a. formalnie o wyrażenie takiej zgody nie wystąpił, co wynika z akt postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ wydał zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zatwierdzenia Dodatku nr [...] a priori założywszy, że uzyskanie takiej zgody nie będzie możliwe, co dodatkowo wskazuje nie tylko na brak konsekwencji działania organu w tej sprawie, ale także na zastępczy i niejednoznaczny sposób jej rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji odnosząc się co do rozstrzygnięcia organu, w przedmiocie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony spółki: L. "B." S.A. z siedzibą w B., uznał, że organ w niepełny sposób dokonał oceny wystąpienia przesłanek dopuszczenia uczestnika do udziału w przedmiotowym postępowaniu oraz w uzasadnieniu swojego stanowiska nie przedstawił argumentacji prawnej wskazującej jednoznacznie na wystąpienie jego interesu prawnego lecz jedynie faktycznego. Organ wskazał w tym przypadku (a także w praktyce wykazał) na skutek faktyczny zatwierdzenia Dodatku nr [...], a nie na charakter prawny decyzji zatwierdzającej zmianę (aktualizację) dokumentacji geologicznej, dokonywaną w trybie przepisów PGiG. Organ dokonał takiej kwalifikacji na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i w konsekwencji utożsamił faktyczny interes prawny uczestnika postępowania z jego interesem faktycznym, dotyczącym zdarzenia przyszłego tj. ustanowienia prawa użytkowania górniczego kopaliny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, rozpozna co do meritum żądanie strony w przedmiocie zatwierdzenia Dodatku nr [..] do Dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" w kategorii [.[..], mając na uwadze, że tryb postępowania z art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania w okolicznościach prawnych i faktycznych tej sprawy, jak również dokona ponownej oceny wniosku uczestnika postępowania, w przedmiocie udziału w nim na prawach strony oraz właściwie uzasadni podjęte rozstrzygnięcie.

Minister Środowiska złożył skargę kasacyjna od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sądowi pierwszej instancji w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2015r., poz. 196, ze zm.) poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy zatwierdzenia Dodatku nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" w kategorii [..] i [...], dalej jako Dodatek nr [...], pomimo że przedmiotowa zmiana dokumentacji wymagała uzyskania zgody adresata decyzji Ministra Środowiska, zatwierdzającej Dodatek nr 2, ponieważ pozbawiała L. B. SA praw nabytych na jej podstawie, a taka zgoda nie została udzielona;

b) art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2015r., poz. 196, ze zm., dalej: "p.p.g"), poprzez błędne uznanie, że zatwierdzenie dodatku do dokumentacji geologicznej złoża, nie stanowi zmian dokumentacji geologicznej złoża, uzasadniających udział oraz konieczność uzyskania zgody podmiotu, który był adresatem poprzedniej decyzji administracyjnej mającej za przedmiot złoże, dla którego sporządzony został dodatek do dokumentacji;

2. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23) polegające na błędnym przyjęciu, że L. B. SA nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia Dodatku nr [..], pomimo że interes prawny należy wywodzić z posiadania przez L.SA prawa o korzystania z informacji geologicznej oraz z praw nabytych na podstawie decyzji zatwierdzającej Dodatek nr [...];

b) art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23, dalej: "k.p.a.") - polegający na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania trybu postępowania o zmianę ostatecznej decyzji przewidzianego w tym przepisie, w sytuacji gdy zatwierdzenie Dodatku nr [...] prowadziłoby do faktycznej zmiany ostatecznej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r., na którą zmianę niezbędne jest uzyskanie zgody L. SA.

Skarżąca spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi w całości.

Uczestnik postępowania L."B" S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide wyrok NSA z dnia 16.11. 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 §1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Uwzględniając stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 roku z.1, poz.1), wskazujące, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd I instancji, czyni koniecznym odniesienie się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym podkreślić należy, że istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem uznał, że stanowisko organu o odmowie zatwierdzenia Dodatku numer [..]. do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]", wyrażone w zaskarżonej decyzji, zostało oparte na zasadzie słuszności z pominięciem ustawowo określonych przesłanek wskazanych w art. 93 ust.3 w związku z art. 93 ust.4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku-Prawo geologiczne i górnicze.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Minister Środowiska wydając w dniu [...] kwietnia 2015 roku decyzję o odmowie zatwierdzenia Dodatku numer [...] do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" wskazał, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 93 ust.3 i ust.4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 161 ust.3 pkt 1 tejże ustawy oraz w związku z art. 104, art. 155 oraz art. 234 k.p.a. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 roku wynika, że strona skarżąca błędnie uznaje, że skoro dodatek do dokumentacji geologicznej spełnia wszystkie wymagane prawem wymogi formalne i merytoryczne to okoliczność ta decyduje o jego zatwierdzeniu. W konkluzji organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że "(...) organ odmówił zatwierdzenia Dodatku nr [...] wyłącznie z powodu ochrony praw nabytych przez L.S.A. nie zaś z powodu wadliwego sporządzenia dodatku do dokumentacji geologicznej".

Z treści art. 93 ust.3 P.g.g. wynika jednoznacznie, że jeżeli dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust.2 pkt 1-3, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia. Natomiast z treści art. 93 ust.4 P.g.g. wynika wprost, że zmiana dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust.2 pkt 1-3 dokonywana jest poprzez sporządzenie dodatku z tym, że do postępowania dotyczącego dodatku do dokumentacji geologicznej stosuje się regulacje prawne opisane w art. 93 ust.1-3 P.g.g. Oznacza to, że odmowa zatwierdzenia dokumentacji geologicznej (dodatku do dokumentacji geologicznej) może nastąpić jedynie z dwóch powodów wyraźnie wskazanych w treści art. 93 ust.3 P.g.g. Ustawodawca wskazał, że opisany skutek następuje tylko wówczas, gdy przedłożona dokumentacja geologiczna (dodatek do dokumentacji geologicznej) nie odpowiada wymaganiom prawa albo dokumentacja (dodatek do dokumentacji) powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. Tak więc oczywistym jest, że w przypadku stwierdzenia przez organ administracji geologicznej jednej ze wskazanych przesłanek obowiązkiem organu jest odmowa zatwierdzenia dokumentacji geologicznej (dodatku do dokumentacji geologicznej). Brak jest podstaw do uznania, że przy rozpatrywaniu wniosku o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej bądź dodatku do dokumentacji geologicznej, organ administracji geologicznej był zobligowany do oceny sprawy z uwzględnieniem innych kryteriów niż wyżej wskazane. W postępowaniu o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej (dodatku do dokumentacji geologicznej) organ ocenia dokumentację (dodatek) pod względem zgodności z wymaganiami przepisów oraz poprawności merytorycznej.

Podkreślić należy, że dla oceny, czy dokumentacja geologiczna bądź dodatek do dokumentacji geologicznej odpowiada wymaganiom prawa uwzględnić należy regulacje prawne zawarte w art. 89-92 P.g.g. określające treść danego rodzaju dokumentacji geologicznej, a także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 roku w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, które zostało wydane w oparciu o ustawową delegację zawartą w art. 97 ust.1 pkt 1 P.g.g.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 roku zostały wydane z pominięciem oceny spełnienia przez przedłożony Dodatek nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" ustawowo określonych kryteriów warunkujących odmowę zatwierdzenia dodatku, o których mowa w art. 93 ust.3 w związku z art. 93 ust.4 P.g.g.

Odnosząc się do podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, iż podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (vide wyrok NSA z dnia 28.09.2018 r sygn. akt I OSK 2017/16, wyrok NSA z dnia 13.08.2013 r sygn. akt II GSK 717/12 niepublikowane).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 99 ust.3 i ust.4 P.g.g. Podkreślić należy, że z treści skargi kasacyjnej nie wynika na czym polegała błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa jak również kasator nie wskazał, jak w jego ocenie powinny być rozumiane wymienione wyżej przepisy prawa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego stanowiska skarżącej strony w zakresie dotyczącym zarzutów opisanych w petitum skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ponadto należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie przedstawił wykładni art. 99 ust.3 i ust.4 P.g.g. Natomiast NSA będąc związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania które przepisy prawa zostały objęte zarzutem określonym w podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że ocena czy danej osobie (podmiotowi) przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przepis art. 28 k.p.a. nie określa jednak samodzielnie, kto jest stroną postępowania. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki, nieposiadający uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa, nie ma więc interesu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w danym postępowaniu rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej skarżący powołał się jedynie na art. 28 k.p.a., nie wskazał natomiast żadnego innego przepisu, z którego wywodzi swój interes prawny. Sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego po stronie skarżącego. Bez wskazania konkretnych przepisów, z których skarżący wywodzi swój interes prawny, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do ogólnikowych twierdzeń, że skarżący na podstawie umów zawartych ze Skarbem Państwa korzysta z informacji geologicznej. W konsekwencji skarżący nie wskazał podstaw kasacyjnych, z którymi można wiązać zarzuty, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w tej sprawie prowadzi do naruszenia przepisów prawa. Z uwagi na brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które mogą określać interes prawny, nie ma wystarczających podstaw do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W związku z powyższym brak jest także podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 155 k.p.a. bowiem przedmiotem postępowania przed organem administracji geologicznej była sprawa o zatwierdzenie Dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...]" a nie sprawa dotycząca zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej Dodatek nr [...] do tejże dokumentacji geologicznej. Jak to zostało już wcześniej wykazane postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej jest prowadzone na tych samych zasadach jak postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Postępowanie takie jest prowadzone przez właściwy organ i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej zatwierdzającej bądź odmawiającej zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej. Tak więc w znaczeniu formalnym i materialnym jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.