Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1138/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 4, art. 63
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. wymierzającą M. B., kapitanowi statku rybackiego [...] karę pieniężną w wysokości 3 800 zł za prowadzenie ukierunkowanych połowów dorsza w Morzu Bałtyckim podczas rejsu w dniu [...] października 2007 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż z materiałów zebranych w sprawie wynika, że M. B. był kapitanem jednostki rybackiej [...] o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, podczas rejsu połowowego w dniu [...] października 2007 r. zakończonego w porcie J. w trakcie którego prowadził ukierunkowane połowy dorsza, uzyskując połów o masie 321,75 kg dorszy w relacji pełnej. Na podstawie dokumentu pierwszej sprzedaży wartość tego dorsza oszacowano na kwotę 1787,50 zł.

Połowy te prowadzone były z naruszeniem przepisu art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, który stanowi, iż zabrania się połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana oraz z naruszeniem art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.

Uznając, iż ogólna kwota połowowa dorszy na 2007 r. została wyczerpana, Komisja (WE) w rozporządzeniu nr 804/2007 ustanowiła zakaz połowów dorsza obowiązujący od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Pomimo, iż w przepisach wspólnotowych mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1941/2006 ustalającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. L 367 z dnia 22 grudnia 2006 r.), wynosiła w 2007 r. (łącznie na podobszarach 22-24 i 25-32) 13613 ton. Taka też kwota została rozdzielona do wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie "ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. z 1996 r. Nr 34, poz. 145). Ponadto Minister wskazał, iż każdorazowo (corocznie) podziału ogólnej kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno - zawodowych rybaków. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem Komisji został wprowadzony zakaz połowu dorsza wskutek wyłowienia przez polskich rybaków ogólnej (całej) kwoty połowowej dorsza, który przez M. B. został zignorowany.

Wskutek przekroczenia przyznanej Polsce kwoty połowowej Rada (WE) przyjęła rozporządzenie Nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. dotyczące dostosowania kwot, jakie mają zostać przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) w okresie od 2008 r. do 2011 r., w którym stwierdzono, że na podstawie posiadanych informacji Komisja oceniła, iż w lipcu 2007 r. połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32), dokonywane przez statki pływające pod banderą Polski, trzykrotnie przekroczyły ilości początkowo zgłoszone przez Polskę. W oparciu o ustalone przełowienie Komisja Europejska rozłożyła spłatę tego przełowienia na kolejne lata 2008-2011 w stosunku: w 2008 zmniejszenie wynoszące 10% wysokości przełowienia w 2007 r. oraz w latach 2009 -2011 zmniejszenie wynoszące 30% wysokości przełowienia w 2007 r. Powyższy pogląd podzielił również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt U 6/08, w którym podkreślił, iż "ocena i kontrola stosowania zasad Wspólnej Polityki Rybołówstwa przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej.

Wymierzając M. B. karę w wysokości 3800 zł, organ wziął pod uwagę charakter szkody, wartość szkody poczynionej w danych zasobach połowowych i w środowisku morskim, wartość produktów rybołówstwa uzyskanych dzięki popełnieniu poważnego naruszenia oraz sytuację ekonomiczną.

Jako niezasadny Minister uznał podnoszony przez odwołującego się zarzut niewyczerpania kwoty przyznanej w specjalnym zezwoleniu połowowym. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie wykonywanie rybołówstwa morskiego przez armatora odbywa się przy użyciu statku rybackiego wpisanego do

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

rejestru statków rybackich, posiadającego licencję połowową oraz specjalne zezwolenie połowowe. Tylko podmiot, który otrzymał licencję może ubiegać się o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego i po jego otrzymaniu prowadzić połowy, sama natomiast licencja nie upoważnia do prowadzenia połowów jakichkolwiek gatunków organizmów morskich.

W specjalnym zezwoleniu połowowym wydawanym w danym roku kalendarzowym wpisuje się nie tylko ile i jakie gatunki organizmów morskich, armator może poławiać, ale także obszar na jakim te połowy mogą być dokonywane. Specjalne zezwolenie połowowe, jako decyzja administracyjna nie musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 ustanawiającym zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim przez statki pływające pod polską banderą. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorsza, określone w zezwoleniach wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na obszarze Morza Bałtyckiego. Połowy ryb mogły być prowadzone przy spełnieniu łącznie następujących przesłanek: na statku powinna znajdować się licencja połowowa wraz z wydanym na dany rok specjalnym zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi. Nie wystarczy więc sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale przy wykonywaniu tego rodzaju działalności należy również przestrzegać wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost zakazują. W ocenie Ministra nie można mówić w tym przypadku o istnieniu praw nabytych, ponieważ prawa te wygasły z mocy prawa bez konieczności uchylania lub zmiany decyzji w drodze postępowania administracyjnego. Nie można w sytuacji zagrożenia zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach Wspólnej Polityki Rybołówstwa powoływać się skutecznie na ochronę praw nabytych, które w dodatku nie do końca mają ten charakter. Nie można bowiem nabyć bezwzględnego prawa do wykorzystania przyznanej w danym roku kwoty wynikającej ze specjalnego zezwolenia połowowego. Jest ono bowiem ograniczone przez przepisy prawa unijnego oraz

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

przez ustawę o rybołówstwie wraz z aktami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Dotyczy to takich kwestii jak wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej, przestrzeganie wymiarów i okresów ochronnych dla danego gatunku, używanie stosownych narzędzi połowowych oraz zaprzestanie prowadzenia połowów, gdy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost zakazują. Określenie więc w specjalnym zezwoleniu połowowym konkretnej, przyznanej kwoty nie stanowi pełnej regulacji praw i obowiązków armatora.

Na tę decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B., reprezentowany przez adwokata, zarzucając jej wydanie z:

* naruszeniem prawa materialnego art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 4 pkt 21 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności wynikająca z tych przepisów w postaci wyczerpania kwoty połowowej,

* naruszeniem prawa procesowego art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na nie dokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącego rejsów połowowych, w szczególności nie powołanie biegłego, nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007r. ,

* naruszeniem prawa procesowego art. 16 Kpa poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że połowy dokonywane były na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,

* naruszeniem prawa materialnego § 4 pkt 21 cyt. rozporządzenia poprzez wymierzenie kary za jeden połów w sytuacji, gdy w stosunku do strony toczą się również inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju, a przedmiotowy przepis przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów,

* naruszeniem prawa materialnego art. 6 Kpa poprzez wymierzenie kary na podstawie dowolnie przyjętych kryteriów oraz nieustalenie sytuacji majątkowej skarżącego jako przesłanek wymiaru kary,

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

- naruszeniem przepisów postępowania art. 139 kpa poprzez ukaranie skarżącego według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po uchyleniu przez Ministra decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Podnosząc przytoczone naruszenia pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007r. Rozporządzenie to samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, iż istnieje zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Rozporządzenie stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa faktycznie została wyczerpana. Skarga została wycofana w wyniku uzyskania kompromisu co do określenia wysokości przełowienia. Wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni wskazują, ze do końca 2007r. Polska wykorzystała jedynie 8,6 tys. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tys. ton. Skarżący wykonywał jedynie swoje uprawnienia i nie złamał ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Organ nie pokusił się o zbadanie czy faktycznie doszło do wyczerpania tej kwoty, przyjmując to jedynie za fakt powszechnie znany. Skarżący wskazał, że dokonał połowu ryb w inkryminowanym okresie na warunkach decyzji specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszył zatem prawa, gdyż realizował prawa nabyte przez armatora. Nie można doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez ustania decyzji ostatecznej przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Przedmiotowe uprawnienie nie wygasło, bowiem warunki wykonywania tej decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Specjalne zezwolenie połowowe nie podlegało żadnym zmianom. Organy przerzuciły odpowiedzialność będącą skutkiem ich bezczynności na obywatela, co nie powinno mieć miejsca. W ocenie skarżącego karą administracyjną objęte jest nie pojedyncze zachowanie, czy też jeden połów, lecz wykonywanie połowów sprzeczne z ustawą. W tej sytuacji połowy objęte

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

różnymi postępowaniami muszą być objęte jedną decyzją o karze. Organy ustalając karę nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu majątkowego skarżącego, posługując się dowolnie przyjętymi kryteriami. Suma nałożonych na skarżącego kar stanowi kwotę trudną do zapłaty dla przeciętnego obywatela. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu wobec wymierzenia surowszej kary, co narusza zakaz reformationis in peius. Zakaz ten dotyczy całego przebiegu postępowania, a nie wyłącznie jednej z jego faz.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2010 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z prywatnej opinii prof. I. D. na okoliczność braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r. Powołał się też na pismo Ministra Rolnictwa z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodności danych, pytanie deputowanego do Parlamentu Europejskiego i odpowiedź udzieloną na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Nie jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Oznacza to, że stają się częścią krajowych systemów prawnych bez konieczności ich transpozycji, a w efekcie wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Należy raz jeszcze podkreślić, iż mają moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi tych państw, w przeciwieństwie do dyrektyw unijnych, które wiążą w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Odnośnie dyrektyw zatem to organy krajowe państwa członkowskiego wybierają formę i środki osiągnięcia tego rezultatu. W kwestii

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

mocy wiążącej rozporządzeń wypowiadał się wielokrotnie ETS, który w jednym ze swych orzeczeń stwierdził, że państwa członkowskie Unii nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. European Cort Reports 1978, Page 0099).

Przenosząc te rozważania ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy należy podnieść, iż podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy M. B. był kapitanem jednostki rybackiej [...] o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, podczas rejsu połowowego w dniu [...] października 2007 r. zakończonego w porcie J.. W trakcie połowu prowadził ukierunkowane połowy dorsza, uzyskując połów o masie 321,75 kg dorszy w relacji pełnej. Na podstawie dokumentu pierwszej sprzedaży wartość złowionego wówczas dorsza oszacowano na kwotę 1787,50 zł. Na marginesie należy wskazać, iż z wyjaśnień pełnomocnika organu przedstawionych na rozprawie wynika, że użyte określenie "dorsza w relacji pełnej" oznacza rybę niewypatroszoną, natomiast stwierdzone wielkości w dzienniku połowowym dotyczyły dorsza już wypatroszonego. Stąd nieznaczne rozbieżności wagowe. Z rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 2807/83 ustanawiającego wzór dziennika połowowego wynika, że należy wskazać ilość rzeczywistych kilogramów ryb - czyli wypatroszonych. Organ I instancji dokonał zatem "przeliczenia" kilogramów dorsza stwierdzonych w dzienniku połowowym jako wyładowanego, na dorsza w relacji pełnej, za którą to ilość winna być naliczona kara.

Bezspornym jest, iż M. B., będąc kapitanem statku [...], wykonywał połów dorsza po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007r. przez Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.) Za działania te została mu wymierzona kara pieniężna w wysokości 3800 zł.

Fakt wyczerpania owego limitu, wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, nie może, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Uprawnienie Komisji Europejskiej co do ustalania wielkości dopuszczalnych połowów, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu (art. 26 ust. 4), stanowiło Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz.U. L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r.). Przepis art. 26 tego rozporządzenia stanowi, że Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Ustęp 4 tego artykułu upoważnia Komisję do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

Należy także wskazać na treść art. 31 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12.10.1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. L nr 261/1 z 20.10.1993 r.). Nałożył on na Państwa Członkowskie obowiązek podjęcia właściwych działań o charakterze administracyjnym lub postępowań karnych, zgodnie z prawem krajowym, skierowanych przeciw osobom fizycznym lub prawnym odpowiedzialnym za nieprzestrzeganie wspólnej polityki rybołówstwa. Skutkować one mają, zgodnie z właściwymi krajowymi przepisami prawnymi, skutecznym pozbawieniem osób odpowiedzialnych za naruszenia - korzyści finansowych wynikających z naruszenia bądź innymi skutkami współmiernymi do wagi takich naruszeń, skutecznie zniechęcającymi do popełnienia podobnych wykroczeń. Wśród sankcji wymienia się kary pieniężne.

Nadto Sąd podziela stanowisko organów, że uprawnienie do dokonywania połowu przyznane specjalnym zezwoleniem połowowym, obowiązywało w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

zakazu połowów o charakterze ogólnym. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Wskazany skutek nastąpił zatem z mocy prawa.

Stosownie do art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62 poz. 574 ze zm.) zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Art. 63 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega, w przypadku armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Na podstawie tego przepisu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2005 r., w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76 poz. 671 ze zm.), w której określił wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Stosownie do § 4 pkt 21 tego rozporządzenia wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m wynosi od 2000 zł do 22000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Wobec tego kara pieniężna wymierzona kapitanowi statku – M. B. mieści się w granicach ustanowionych przez to rozporządzenie.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia § 4 pkt 21 omawianego rozporządzenia z uwagi na wymierzenie kary za jeden połów, w sytuacji gdy przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zastosował przepisy powołanego rozporządzenia. Jego interpretacja przedstawiona przez skarżącego prowadziłaby do sytuacji, w której kara stanowiłaby jednorazową sankcję dla połowów prowadzonych nawet w różnych latach i nie wykluczałaby możliwości wykonywania dalszych

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

połowów przez podmiot w stosunku, do którego wszczęto postępowanie administracyjne, w trakcie jego trwania. Kara administracyjna stosowana jest automatycznie w związku z zaistniałym zdarzeniem. Odpowiedzialność karnoadministracyjna jest niezależna od stopnia zawinienia podmiotu jej podlegającego.

O charakterze prawnym kar pieniężnych wynikających z art. 63 ustawy i z rozporządzenia wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7.07.2009 r., sygn. akt K 13/08. Stwierdził tam, że podczas gdy kara w rozumieniu przepisów karnych może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa, to kara - sankcja administracyjna posiada inne cechy ją charakteryzujące. Może bowiem zostać nałożona zarówno na osobę fizyczna, jak i prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną, stąd adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjnej nie jest dla niej art. 42 Konstytucji RP. Nadto odpowiedzialność karnoadministracyjna ustanawiana jest w sferach uznanych za szczególnie istotne, do których niewątpliwie należy rybołówstwo morskie, a postępowanie administracyjne w tym zakresie charakteryzuje dewolutywność. Badając więc prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia owej kary pieniężnej Sąd Administracyjny ocenia kompetencję organu do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, poprawność proceduralną oraz zgodność decyzji z prawem materialnym. Przedmiotem tej oceny nie jest natomiast ustalenie stopnia winy po stronie podmiotu, na który nałożono karę administracyjną. Trybunał stwierdził także, iż założona przez ustawodawcę wysokość kar jest znacząca, stanowi pochodną wagi interesu wspólnoty międzynarodowej chronionego ogółem przepisów dotyczących rybołówstwa i faktu, że niskie kary wobec potencjalnych zysków płynących z łamania odpowiednich przepisów nie odniosłyby zamierzonego skutku. Stanowisko to Sąd orzekający w pełni podziela. Należy mieć także na uwadze, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy o rybołówstwie może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (wyrok TK w sprawie o sygn. P 12/01). W rozważanej sprawie należy uznać, że całkowity brak winy po stronie skarżącego nie miał miejsca. Skarżący wiedział o zakazie połowów w związku z wyczerpaniem przyznanej Polsce w 2007 r. kwoty połowowej dorsza na tym akwenie

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

(podobszarze 25 Morza Bałtyckiego). Z zakazem tym jednakże się nie godził, z uwagi na posiadane specjalne zezwolenie połowowe na ten gatunek ryby i w październiku 2007 r. w dalszym ciągu prowadził połowy. Nie ma natomiast podstaw, jak uprzednio wskazano, do ustalania stopnia jego winy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego jako przesłanek wymiaru kary należy wskazać, iż jest to zarzut niezasadny. Organ wymierzył skarżącemu karę w wysokości dolnej granicy zagrożenia, a zatem niemal minimalną. Należy podkreślić przy tym, że przepisy ustawy o rybołówstwie nie przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem sytuacja majątkowa skarżącego nie mogła mieć w tej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie.

Zarzuty naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 4 pkt 21 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz art. 6, 7 i 77 § 1 Kpa należy uznać za pozbawione podstaw.

Nie można także zgodzić się z zarzutem wydania decyzji z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Należy mieć bowiem na uwadze, iż uprzednio wydane w tej sprawie decyzje jako podstawę wymierzenia kary uznawały § 4 pkt 39 rozporządzenia MRiRW z dnia 21.04.2005 r., o którego niekonstytucyjności z uwagi na możliwość dolegliwego karania szerokiego kręgu podmiotów za nieokreślone działania (zaniechania) orzekł TK we wspomnianym już wyroku z dnia 7.07.2009 r., sygn. akt K 13/08, Zauważył tam także, oceniając konstytucyjność w pozostałym zakresie tego rozporządzenia, iż wyłączność ustawy w sferze określania podmiotu, znamion przestępstwa oraz kary nie wyklucza dopuszczalności doprecyzowania tych elementów w aktach wykonawczych. W ocenie Trybunału, wskazane rozporządzenie jako całość spełnia te warunki i prawidłowo doprecyzowuje regulację ustawową, za wyjątkiem przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził. Zauważył nadto, iż szerokie "widełki", w których górna granica kary administracyjnej może sięgać znacznych wielokrotności kary minimalnej pozwalają na indywidualizację kary, sprowadzają się do uwzględnienia w procesie stosowania sankcji administracyjnej zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), w zgodzie z ogólnymi zasadami Kpa. Wynika stąd, iż fakt zastosowania niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia jako podstawy wymierzenia kary administracyjnej musiał skutkować

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

uchyleniem uprzedniej decyzji pierwszej instancji w tym przedmiocie. Nie mogło to jednakże prowadzić, wbrew twierdzeniom skargi, do wydania przez Ministra rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Na przeszkodzie stała konieczność zastosowania innego przepisu rozporządzenia, przewidującego inną rozpiętość sankcji oraz inne minimum niż uprzednio zastosowany, niekonstytucyjny przepis. Sąd podziela stanowisko Trybunału, że szerokie "widełki", w których górna granica kary administracyjnej może sięgać znacznych wielokrotności kary minimalnej pozwalają na indywidualizację kary, uwzględnienie w procesie stosowania sankcji administracyjnej zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), w zgodzie z ogólnymi zasadami Kpa, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nadto z art. 15 Kpa wynika konieczność zbadania sprawy w jej całokształcie przez obie instancje, który to wymóg zostaje spełniony dopiero wówczas, gdy organy obu instancji procedują w oparciu o te same przepisy, w wyniku czego organ odwoławczy ma możliwość skontrolowania, czy właściwa sankcja (co do podstawy i wysokości) została wymierzona za określone naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. W niniejszym postępowaniu, z racji istnienia podstaw do zastosowania innego, niż w prowadzonym uprzednio postępowaniu, przepisu ustalającego wysokość kary za określone naruszenie, należało w ramach przewidzianych w rozporządzeniu widełek ustalić wysokość sankcji, która powinna zostać zastosowana, co wymagało prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Uprzednio zastosowany, niekonstytucyjny przepis rozporządzenia wskazywał jako minimalną sankcję - karę 500 zł, Obecnie zastosowany § 4 pkt 21 jako dolną granicę kary pieniężnej przyjmuje 2000 zł. Zważywszy zatem, iż wysokość sankcji, która winna być zastosowana ustalał organ I instancji, co w niniejszej sprawie było uzasadnione, zarzut naruszenia art. 139 Kpa nie można było uznać za trafny.

Przepis art. 139 Kpa nie znajdował więc zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98 publ. ONSA 1998 nr 2, poz. 79). Wysokość kary zasadnie ustalał bowiem ponownie organ pierwszej instancji.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. D., jako mającej charakter rozważań teoretycznych. Nie uwzględnił też pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada

Sygn. akt IV SA/Wa 1138/10

2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję. Wniosek o uwzględnienie tych dokumentów zmierzałby do dokonania oceny legalności Rozporządzenia Komisji Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.