Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 205/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3,  art. 5 ust. 1 pkt 7 i  pkt 9,  art. 35 ust. 1 pkt 1,  art. 9 ust. 1,  art. 4,  art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Protokolant referent Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G.Ż. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Decyzją nr [...] Starosta Powiatu W., na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 1 kwietnia 2016 r., uzupełnionego w dniu 29 kwietnia 2016 r., odmówił G.Ż. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną", na działkach nr 550/5, 550/6, położonych w obrębie S., gmina K.W., gdyż nieprawidłowości zawarte w projekcie budowlanym nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie.

Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. G. Ż., wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji, planowanej na działkach nr 550/5, 550/6, położonych w obrębie S., gmina K. W.. Do wniosku załączono: 1. projekt budowlany w 4. Egzemplarzach, 2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. zaświadczenia projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W dniu 22 kwietnia 2016 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku poprzez: przedłożenie ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze dla działek nr 550/5 i 550/6, położonych w obrębie S., gmina K. W..

W dniu 29 kwietnia 2016 r. inwestor uzupełnił wniosek, wobec tego pismem z dnia 9 maja 2016 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie.

Następnie, w dniu 18 maja 2016 r., postanowieniem nr 660/2016 nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, wskazując, że w pierwszej kolejności konieczne jest doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 tekst jednolity), gdyż - w kontekście obowiązujących zapisów zawartych w § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały nr [...] z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. - przedstawiona w projekcie lokalizacja budynków jednorodzinnych na tych działkach całkowicie uniemożliwi - zgodną z tą uchwałą - zabudowę działek sąsiednich o nr 550/3 i 550/4, wobec czego przedstawiony układ budynków narusza zasadę, określoną w art. 4 ww. ustawy.

W dalszej kolejności należało usunąć pozostałe nieprawidłowości w tym projekcie, poprzez: 1. usunięcie rozbieżności pomiędzy projektem zagospodarowania terenu a przedłożonym projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie ostatecznego kształtu każdego z budynków oraz możliwości ich odrębnego funkcjonowania, gdyż z rysunku nr A6 (rzut parteru) oraz rysunku A7 (rzut poddasza) wynika, że na ścianie zewnętrznej dwu lokalowego budynku - opisanego symbolem B - przy której planuje się budowę trzeciego budynku (opisanego jako segment C) zaprojektowane zostały zewnętrzne schody - prowadzące do lokalu na piętrze, co całkowicie wyklucza dostęp do tego lokalu, po wybudowaniu w tym miejscu kolejnego budynku.

2. określenie obszaru oddziaływania obiektu- budynków mieszkalnych czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, podstawa prawna: art. 20 ust. 1 pkt lc ustawy Prawo budowlane,

3. dołączenie do projektu budowlanego projektu zagospodarowania działki, sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego -podstawa prawna: § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25 poz. 33),

4. uzupełnienie projektu budowlanego o brakujące podpisy Katarzyny Sobko,

5. uzupełnienie części opisowej projektu architektoniczno - budowlanego o układ konstrukcyjny budynków oraz rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego, zapewniające użytkowanie budynków zgodnie z przeznaczeniem- podstawa prawna § 11 ust. 2 pkt 4 i 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz. U. z 2012 Nr 0 poz. 462, opracowanego przez uprawnionych projektantów.

Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 30 maja 2016 r., a nieprawidłowości w nim wskazane należało usunąć w terminie do dnia 18 lipca 2016 roku.

W dniu 30 maja 2016 r K. W. poinformował organ o zakupie działek budowlanych o nr 550/3 i 550/4, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i złożył wniosek o przyznanie mu prawa do udziału w niniejszym postępowaniu. Uwzględniając ten wniosek organ dopuścił K. W. do udziału w tym postępowaniu.

W dniu 8 lipca 2016 r. Inwestor złożył wniosek z prośbą o przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości w załączonym projekcie budowlanym do dnia 30 września 2016 r.

Uwzględniając wniosek inwestora Starosta Powiatu W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. przedłużył termin usunięcia nieprawidłowości w załączonym projekcie budowlanym do dnia 30 września 2016 r.

Przed upływem wyznaczonego terminu, bo w dniu 6 września 2016 r., inwestor złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące wskazanych w postanowieniu nr [...] nieprawidłowości wraz z 4 egz. projektu budowlanego, który przedstawiał już inne niż pierwotnie zagospodarowanie terenu. Zmiana ta spowodowała, że wraz z tym uzupełnieniem inwestor złożył odrębny wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, dotyczące lokalizacji miejsc postojowych, tj. § 19 pkt. 1 i 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po zapoznaniu się z tym wnioskiem organ nie znalazł podstaw do wydania pozytywnej opinii w tej sprawie z uwagi na fakt, że nadal proponowana lokalizacja tych budynków całkowicie uniemożliwi zabudowę działek nr 550/3 i 550/4. Złożone przez Inwestora wyjaśnienia w tej kwestii nie znajdują uzasadnienia, gdyż, wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie Inwestora, złożonym dnia 06.09.2016 r., działki nr 550/3 i 550/4 są działkami budowlanymi i mogą być zabudowane zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, pod warunkiem jednak, że na sąsiednich działkach nr 550/5 i 550/6 , należących do Inwestora, budynku będą usytuowane bezpośrednio wzdłuż granicy dzielącej te nieruchomości, a nie pod kątem prostym i w odległości 6,5 metra do tej granicy. W dalszej części pisma Inwestor potwierdza, że proponowana przez niego zabudowa działek nr 550/5 i 550/6 uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich, ale skoro nie są to działki budowlane, jak twierdzi, to narzucanie przez tutejszy organ zmiany usytuowania przedmiotowych budynków jest sprzeczne z prawem, bo brak jakiejkolwiek aktywności z jego strony również uniemożliwia ich zabudowę.

Odnosząc się zatem to tej kwestii należy wyraźnie podkreślić, że zarówno działki nr 550/3 i 550/4 jak i działki nr 550/5 i 550/6, należące do inwestora, zostały wydzielone pod zabudowę mieszkaniową w układzie szeregowym, co wprost daje każdemu właścicielowi jednej z nich, prawo do zabudowy budynkiem- przylegającym ścianami zewnętrznymi - do granicy działki sąsiedniej. Tylko taka zabudowa będzie zgodna z ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta i Gminy K.W. nr [...] z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Potwierdza to dodatkowo decyzja nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 550 AM-7 i działki nr 551 AM - 7, w wyniku którego powstały m.in. działki 550/3,550/4,550/5 i 550/6. Z decyzji tej wynika, że podziału dokonano "w celu zmiany parametrów działek, przeznaczonych pod zabudowę szeregową".

Wobec tego, w dniu 15 września 2016 r. organ zawiadomił strony postępowania o zebraniu nowych dowodów w sprawie oraz o zamiarze wydania decyzji. Do dnia wydania niniejszej decyzji żadna ze stron nie wniosła nowych dowodów w tej sprawie.

Dokonana przez tutejszy organ ponowna ocena przedłożonego projektu wykazała, że pomimo usunięcia w nim nieprawidłowości wskazanych w punktach 1, 2, 3, 4 i 5 postanowienia nr [...], nie można dokonać jego zatwierdzenia, gdyż akceptacja przedstawionego układu budynków całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek budowlanych, a ponadto, po wprowadzonej w nim zmianie, projekt ten zawiera inne nieprawidłowości, m.in. naruszenie warunków technicznych, określonych w § 19 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ml w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto w projekcie zagospodarowania terenu pominięto zupełnie kwestie dotyczące odpowiedniego dojazdu, o których mowa w § 14 rozporządzenia i nie pokazano żadnego ze zjazdów z drogi wewnętrznej do miejsc postojowych. Poza tym, z opisu do projektu budowlanego i rysunku PZT wynika, że instalacje wewnętrzne biegnące w działce inwestora, będą przedmiotem odrębnego wniosku, co jest niedopuszczalne, skoro instalacje te są integralnie związane z budynkami.

Nieprawidłowości te są oczywiste, lecz z uwagi na nieuwzględnienie w projekcie budowlanym odpowiedniej zmiany usytuowania budynków, z poszanowaniem prawa do zabudowy działek nr 550/3 i 550/4, tutejszy organ uznał za nieuzasadnione wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do wydania zgody na wnioskowane przez Inwestora odstępstwo od warunków technicznych, gdyż przedstawione rozwiązanie nie zasługuje na pozytywną opinię organu. Tym samym bezcelowe stało się również wydanie kolejnego postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w tym projekcie nieprawidłowości.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), orzeczono jak w sentencji.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się inwestor.

Wojewoda D. decyzją nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania G.Ż. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną" na działkach nr 550/5 i nr 550/6, położonych w obrębie S., gmina K.W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Starosta Powiatu W. opisaną na wstępie decyzją odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz G.Ż. pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zaprojektowane usytuowanie budynków całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek budowlanych nr 550/3 i nr 550/4. Podkreślono, że działki te wraz z działkami objętymi inwestycją zostały wydzielone pod zabudowę mieszkaniową w układzie szeregowym, co daje wprost właścicielowi każdej z nich, prawo do zabudowy budynkiem przylegającym ścianami zewnętrznymi - do granicy działki sąsiedniej. W ocenie organu tylko taka zabudowa jest zgodna z ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 2 zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Zdaniem organu, stanowisko to potwierdza dodatkowo decyzja podziałowa (z dnia [...] r. nr [...]), obejmująca omawiane działki, z której wynika, że podziału dokonano "w celu zmiany parametrów działek, przeznaczonych pod zabudowę szeregową". Nieuwzględnienie w projekcie zmiany planowanego usytuowania budynków, spowodowało, że organ odstąpił od wydania kolejnego postanowienia, nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia istniejących nieprawidłowości w zakresie § 19 i § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zakresie braku projektu instalacji zewnętrznych na terenie działek inwestora. Ponadto organ uznał za nieuzasadnione wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do wydania zgody na wnioskowane przez inwestora odstępstwo od warunków technicznych, gdyż przedstawione rozwiązanie nie zasługiwało na pozytywną opinię organu.

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie złożył inwestor, G. Ż.. W odwołaniu zarzucono, że z podstawowej wykładni językowej ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt jest zgodny z zapisami planu, które "dają duża swobodę inwestorowi w kwestii wyboru lokalizacji na działce budowlanej, jak również wyboru rodzaju zabudowy". Odwołujący się zarzucił, że organ nie uzasadnił, dlaczego przedstawione w projekcie zagospodarowanie terenu jest niezgodne z planem miejscowym, przy czym organ nie powołał się na konkretne przepisy, które wskazywałby na jakiej podstawie oparł swoje stanowisko. Zakwestionował stanowisko organu, że jakoby decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości determinowała przeznaczenie, czy też narzucała określony rodzaj zabudowy nieruchomości. W jego ocenie, stanowisko organu sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro działki zostały podzielone pod zabudowę szeregową to można na nich zrealizować tylko tego typu zabudowę ze ścianami zewnętrznymi przylegającymi do granicy sąsiedniej działki budowlanej jest całkowicie sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Odwołujący się podniósł, że zaprojektowanie budynków w sposób postulowany przez organ, czyli w granicy działek budowlanych, byłoby sprzeczne z przepisem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy plan dopuszcza oprócz zabudowy szeregowej zabudowę wolno stojącą i bliźniaczą. Zarzucił naruszenie art. 4 Prawa budowlanego i wskazał, że organ nie może żądać od inwestora "jedynie słusznego zagospodarowania działki budowlanej". Podniósł, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru uznaniowego. Wskazał, że organ "niedopuszczalnie w myśl art. 8 Kpa", zamiast obiektywnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami ocenić przedłożony projekt, "wystąpił w roli adwokata (sąsiada, właściciela działek nr ew. 550/3 i 550/4)". W odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, dotyczącego poszanowania interesów osób trzecich w toku procesu inwestycyjnego, odwołujący się wskazał, że interes ten chroniony jest tylko w zakresie, w którym przepis odrębny wskazuje, w jaki sposób projektowany obiekt budowlany ograniczy możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Odwołujący się zakwestionował informację zawartą w decyzji, że w piśmie z dnia 6 września 2016 r. (w odpowiedzi na postanowienie organu) potwierdził, iż proponowana przez niego zabudowa uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich. W ocenie odwołującego się ograniczenie zabudowy działek sąsiednich wynika wyłącznie z przepisów prawa miejscowego i przepisów warunków technicznych, a działki te nie spełniają definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor podniósł, że "bezprawnie zaproponowana przez organ lokalizacja budynków na działce, uniemożliwiłaby mu realizacje projektowanej zabudowy (trzech budynków w zabudowie szeregowej). Odwołujący się zarzucił, że organ nie przychylił się do uzasadnionego wniosku inwestora o wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie zmniejszenia wymaganej odległości parkingów od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Podniósł, że nie dano inwestorowi szansy na uzupełnienie drobnych braków w dokumentacji, gdyż organ uznał, że "bezcelowe jest wydawanie kolejnego postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości".

Po przeprowadzeniu analizy całości akt sprawy wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

Wyjaśnił, że inwestor pierwotnie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dwóch budynków dwulokalowych w zabudowie szeregowej przewidzianych do realizacji na terenie działek nr 550/5 i nr 550/6, w S., gmina K.W.. W przedłożonym pierwotnym projekcie budowlanym, wskazano, że na terenie planuje się wybudowanie trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a przedmiotem opracowania są segmenty A i B wraz z zagospodarowaniem terenu. Natomiast na projekcie zagospodarowania terenu obok segmentu A i B, przedstawiono lokalizację segmentu C oraz przebieg przyłączy i instalacji - "jako rezerwę terenową pod ich lokalizację" (str. 22 i projekt zagospodarowania terenu, rys. Al z projektu pierwotnego). Na skutek postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, inwestor pismem z dnia 6 września 2016 r. (data wpływu do organu), zmodyfikował wniosek o pozwolenie na budowę i dołączył projekt budowlany obejmujący budowę trzech (dwulokalowych) budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu na tej nieruchomości. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynki zlokalizowane zostały w taki sposób, że ściany z otworami okiennymi tych budynków usytuowane będą w odległości 6,5 m od granicy z sąsiednią działką nr 550/4, a ściany szczytowe budynków skrajnych szeregu (posiadające otwory drzwiowe służące do komunikacji dla lokali mieszkalnych na parterze i piętrze), zwrócone będą w kierunku ul. [...] oraz w kierunku działki nr 542/105 (odległość od 4,05 m do 4,13 m od granicy).

Na podstawie art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Należy podkreślić, że prawa zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy - Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II OSK 460/07, LEX nr 469443). W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., II OSK 634/05, LEX nr 198327) - Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Komentarz aktualizowany do art.4 ustawy - Prawo budowlane, stan prawny 2 września 2016 r., LEX.

Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego w określonej odległości od granicy nieruchomości. Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków określa się odległości w jakich budynek może być usytuowany od granicy nieruchomości i to nie tylko z uwagi na względy ochrony przed pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Dlatego prawo budowlane, w szerokim tego sława znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych. Przykładem takiej regulacji jest § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Należy zwrócić uwagę, w odniesieniu do zarzutów odwołania, że w § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że sytuowanie w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych łub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku analizy akt ustalono, że zaproponowany przez inwestora w rozpatrywanej sprawie sposób lokalizacji planowanej zabudowy szeregowej na przedmiotowej nieruchomości, prowadzi do skrajnego przypadku, który powoduje zupełną dyskwalifikację zabudowy sąsiednich działek nr 550/3 i nr 550/4 w S.. Realizacja inwestycji w kształcie określonym w projekcie budowlanym uniemożliwia realizację prawa własności właściciela tych działek w zakresie ich zabudowy.

Jednym z elementów, które sprawdza organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji jest na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teren inwestycji - stanowiące jedną nieruchomość m.in. - działki nr 550/5 i nr 550/6, w S., gmina K.W., położone są na obszarze, objętym ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. W. z dnia 24 sierpnia 2004 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. D.. Nr 177, poz. 2930). Teren ten położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/U. W § 4 ust. 2 tekstu planu wskazano co następuje: "Dla terenów oznaczonych symbolem MN/U: 1) Funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej prowadzonej we własnym domu. 2) Dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną typu wolno stojącego, typu bliźniaczego i typu szeregowego. 3) W zabudowie typu szeregowego dopuszcza się zespoły liczące nie więcej niż 6 segmentów. 4) Powierzchnia działki budowlanej dla domu jednorodzinnego nie może być mniejsza niż: a) w zabudowie typu wolno stojącego: 660 m2, b) w zabudowie typu bliźniaczego: 420 m2, c) w zabudowie typu szeregowego: 225 m2, 5) Szerokość frontu działki budowlanej nie może być mniejsza niż: a) w zabudowie typu wolno stojącego: 22 m, b) w zabudowie typu bliźniaczego: 14 m, c) w zabudowie typu szeregowego: 7,5m. 6) Dopuszcza się możliwość łączenia sąsiednich działek w jedną działkę budowlaną 7) Linie zabudowy określone na rysunku planu są obowiązujące, z wyjątkiem działek narożnych, na których linie zabudowy są liniami nieprzekraczalnymi. 8) Zabudowa nie może przekraczać dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym druga kondygnacja w poddaszu, wysokość budynków od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu nie może przekraczać 9 m. 9) Zabudowie należy nadać dachy strome o symetrycznym nachyleniu połaci pod kątem w granicach 30-45°, pod warunkiem zachowania jednakowego kąta nachylenia połaci dachów w poszczególnych kwartałach zabudowy, oraz pokrycie dachówką lub materiałem dachówkopodobnym. 10) Garaże dopuszcza się jako wbudowane lub przybudowane do budynków. 11) Parkingi należy lokalizować wyłącznie na terenie własnej posesji, w ilości wynikającej z potrzeb. 12) Powierzchnia biologicznie czynna powinna zajmować co najmniej 25% powierzchni działki. 13) Część frontową działek należy zagospodarować zielenią ozdobną. 14) Wzdłuż granicy terenu przyległego do ul. [...] należy urządzić pas zieleni izolacyjnej zimozielonej. 15) Wysokość ogrodzeń frontowych działek nie może przekraczać 1,5 m. Zamiast ogrodzeń zaleca się żywopłoty. Wyklucza się stosowanie betonowych prefabrykowanych ogrodzeń od ulicy. 16) Miejsca dla gromadzenia odpadów stałych zaleca się wkomponować w ogrodzenia frontowe oraz zadaszyć i osłonić zielenią. 17) W przypadku lokalizowania we frontowej części działki zbiornika na paliwo płynne, zbiornik ten zaleca się osłonić zielenią łub innym estetycznym ekranem, w zakresie dopuszczonym przez przepisy szczególne. 18) Powierzchnie wewnętrznych dojść i dojazdów należy ograniczyć do wielkości niezbędnych i utwardzić, z wykluczeniem stosowania asfaltu".

Sąsiadujące z terenem inwestycji działki nr 550/3 i nr 550/4 w S., a stanowiące jedną nieruchomość w ujęciu wieczysto księgowym (wraz z działkami nr 551/3 i nr 551/4), również położone są na terenie opisanym w planie miejscowym symbolem MN/U. Nieruchomość ta od strony północno - zachodniej graniczy z nieruchomością (działki nr 550/1 i nr 550/2), na której obecnie realizowana jest inwestycja, obejmującą budowę dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, które będą usytuowane w odległości ok. 7 m od granicy (pomiar z mapy). Działki nr 550/3 i nr 550/4 o powierzchni odpowiednio 286 m2 i 288 m2, mają kształt wydłużonych prostokątów, których szerokości od frontu od ul. [...] - wynoszą ok. 9,5 m (pomiar z mapy). Wskazane wielkości, dotyczące powierzchni i szerokości frontu działek, spełniają minimalne wymogi, określone w planie miejscowym, a dotyczące działek budowlanych pod budowę domu jednorodzinnego w zabudowie typu szeregowego (§ 4 ust. 2 pkt 4 lit c i pkt 5 lit. c). Lecz biorąc pod uwagę że w bezpośrednim sąsiedztwie żadna z realizowanej zabudowy (na działkach nr 550/1 i nr 550/2), jak i planowanej (na działkach nr 550/4 i nr 550/5) nie będzie usytuowana bezpośrednio przy chociażby jednej z granic omawianych działek nr 550/3 i nr 550/4, to nie będzie możliwe wybudowanie na nich domów szeregowych. Bowiem, aby powstała zabudowa szeregowa muszą istnieć minimum trzy budynki, które będą stykały się ścianami przeciwległymi, a w przypadku powstania dwóch budynków (na każdej z działek), stykających się jedną ze ścian, będziemy mieć do czynienia z zabudową bliźniaczą. Jak wynika z analizy ustaleń planu miejscowego, właściciel działki nr 550/3 i nr 550/4 na tym terenie także nie będzie mógł wybudować dwóch budynków w zabudowie typu bliźniaczego, bowiem zaistniałaby niezgodność z planem w zakresie ww. parametrów działki, dotyczących wymaganej powierzchni i szerokości frontu działki dla domu jednorodzinnego w tym typie zabudowy. Działki te nie spełniają bowiem wymogów planu co do stosownych wielkości omawianych parametrów działki zarówno dla domu jednorodzinnego w zabudowie typu bliźniaczego (420 m2 powierzchni i 14 m szerokość frontu), jak i w zabudowie typu wolnostojącego (660 m2 powierzchni i 22 m szerokość frontu). Nawet połączenie tych działek, nie umożliwi powstania na tej nowej działce pojedynczego budynku w zabudowie typu bliźniaczego, bowiem w przypadku takiego budynku - z uwagi na ukształtowaną i planowaną do ukształtowania sąsiednią zabudowę - brak będzie możliwości powstania drugiego segmentu (budynku), stykającego się z tym budynkiem ścianą. Także powstanie zabudowy wolno stojącej nie będzie możliwe na działce powstałej z połączenia działek nr 550/3 i nr 550/4, bowiem powierzchnia takiej działki wynosić będzie 574 m2 (286+288), a szerokość jej frontu to ok. 19 m, a zatem mniej niż te parametry, określone w planie dla działki w zabudowie wolnostojącej - 660 m2 i 22 m.

Wobec powyższego, tutejszy organ stwierdził, że projektowana zabudowa narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odczytywanego przez pryzmat konstytucyjnych zasad - równej dla wszystkich ochrony własności i równego traktowania przez władze publiczne.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym w trybie art. 35 ust. ust. 3 Prawa budowlanego, wzywał inwestora m.in. do zmiany lokalizacji budynków i doprowadzenia projektu do zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego, w kontekście § 4 ust. 2 pkt 4 obowiązującego planu miejscowego, z uwagi na całkowite uniemożliwienie zabudowy na działkach nr 550/3 i nr 550/4 w S.. Na wniosek inwestora termin do usunięcia wskazanych nieprawidłowości projektu został przedłużony do dnia 30 września 2016 r. (postanowienie z dnia [...] r. Nr [...]). Jednakże odpowiedź inwestora w tym zakresie nie sprowadziła się do stosownej zmiany lokalizacji projektowanych budynków względem granicy z działką nr 550/4, a przekładając się na modyfikację wniosku w zakresie objęcia projektem także segmentu C, nie objęła zmian lokalizacji tak zaplanowanych budynków (stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 6 września 2016 r. - data wpływu do organu). Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji umożliwił inwestorowi poprawę projektu budowlanego, lecz inwestor z tej możliwości nie skorzystał, podtrzymując swoje stanowisko, że narzucanie inwestorowi konkretnego usytuowania zabudowy na działce jest sprzeczne z prawem.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie Starosty Powiatu W. w zakresie dążenia do usytuowania planowanych budynków w granicy z działką nr 550/4, było prawidłowe. Zasadne bowiem było rozważanie przez organ pierwszej instancji usytuowania planowanej inwestycji. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby do uprzywilejowanej pozycji jednej ze stron, co godziłoby w konstytucyjną zasadę równości oraz jej szczególna postać dotycząca równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Za powyższym przemawiają również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które również mają istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego. Przyjmuje się bowiem, że m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, o którym mowa w podstawowym dla prawa sąsiedzkiego art. 144 Kodeksu cywilnego (S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Zakamycze 1998 r. s. 26-28). W obecnym stanie prawnym społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości określać będzie też wynikająca z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, która stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też poprzez zasadę dobrego sąsiedztwa określają dla sąsiednich nieruchomości takie samo społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to ich właściciele winni mieć równe prawo do ich zagospodarowania.

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez organ wniosku inwestora o wystąpienie do właściwego ministra o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie zmniejszenia wymaganej odległości miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, należy stwierdzić, co następuje.

Jednym z elementów, które sprawdza organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji jest, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w techniczno-budowlanymi.

Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 (m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W niniejszej sprawie wniosek w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów zawartych w § 19 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015, poz. 1422), dotyczących lokalizacji miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, był składany dwukrotnie - przed modyfikacją (wniosek z dnia 1 sierpnia 2016 r. - data wpływu do organu) i równolegle z modyfikacją wniosku o pozwolenie (wniosek z dnia 6 września

2016 r.). Przy czym oba wnioski są identycznej treści i uwzględniały zaprojektowanie trzech budynków w zabudowie szeregowej. Z pomiaru na dołączonej do wniosków mapie wynika, że 6. miejsc postojowych zlokalizowanych zostałyby w odległości ok. 0,5 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt łudzi w budynkach mieszkalnych, przy wymaganej odległości 10 m. Odpowiedzi na pierwszy wniosek organ udzielił pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r., wskazując, że wniosek o odstępstwo, dotyczy zamierzenia, które nie jest objęte prowadzonym w tym momencie postępowaniem o pozwolenie na budowę, z tego względu "jego rozpatrzenie jest bezpodstawne" (w tym czasie do organu jeszcze nie wpłynął zmodyfikowany wniosek inwestora). Niezależnie od powyższego organ wskazał, że z załączonego do wniosku o odstępstwo projektu zagospodarowania terenu wynika, że na tym terenie możliwa jest lokalizacja trzech budynków w układzie szeregowym z miejscami postojowymi, których usytuowanie nie będzie naruszało wskazanych przepisów. Jednocześnie wskazano, że we wniosku o odstępstwo inwestor nie podał rozwiązań zamiennych. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, w sytuacji identyczności treści wniosku o odstępstwo z dnia 6 września 2016 r., w zasadzie odpowiedź na niego była już zawarta w przywołanym powyżej piśmie Starosty Powiatu W. z dnia 19 sierpnia 2016 r. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że każde odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych może być zaaprobowane przez organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez jego dokonania niemożliwe jest zrealizowanie obiektu. Dopiero w sytuacji bezwzględnej konieczności, "w szczególnie uzasadnionym przypadku" takie odstępstwo może być zaaprobowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 577/15). Biorąc powyższe pod uwagę, pomijając już kwestię niekompletności wniosku o odstępstwo z punktu widzenia wymagań art. 9 Prawa budowlanego (brak pisemnego skonkretyzowania zakresu naruszenia warunków technicznych oraz brak rozwiązań zamiennych), tutejszy organ podziela w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, że nie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym. W związku z powyższym, w niniejszej w sprawie naruszone zostały wymagania ww. § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów odwołania, należy także wskazać, że w sytuacji zdecydowanego sprzeciwu inwestora do zmiany usytuowania budynków (i usytuowania w granicy z działką nr 550/4) oraz naruszenia wskazywanych powyżej warunków technicznych, nie miało znaczenia dla sprawy nie wydanie przez organ pierwszej instancji kolejnego postanowienia wzywającego inwestora do usunięcia pozostałych nieprawidłowości w projekcie budowlanym (zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr 542/199 - ul. [...] oraz uwzględnienia w projekcie budowlanym wszelkich instalacji zewnętrznych niezbędnych do obsługi planowanej inwestycji).

W związku z naruszeniem w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy zobowiązany był do podtrzymania stanowiska organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożył inwestor. Działając w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył decyzje obu instancji, jako naruszające interes prawny skarżącego poprzez pozbawione podstawy faktycznej i prawnej uznanie, iż złożony przez skarżącego wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest niegodny z przepisami prawa oraz narusza interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono 1) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na: a) ustaleniu, iż projektowana inwestycja skarżącego na działkach nr 550/5 i 550/6 jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi oraz uniemożliwia zabudowę działek sąsiednich o numerach 550/3 i 550/4, jak również, iż jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) ustaleniu, iż działki nr 550/3 i 550/4 są działkami budowalnymi w sytuacji, gdy ich usytuowania i postanowienia planu uniemożliwiają zdefiniowanie ich, jako działek budowalnych, c) ustaleniu, iż właściciel działek nr 550/3 i 550/4 posiada interes prawny i jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i dzielenie pozwolenia na budowę, d) ustaleniu, iż działki nr 550/3 i 550/4 pozostają w sferze oddziaływania planowanego przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego, a w konsekwencji strona zarzuca 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 6 KPA, art. 7 KPA art. 8 KPA, art. 77 KPA, art. 80 KPA polegające przede wszystkim na naruszaniu zasady prawdy materialnej poprzez dowolne uznanie, że projektowana inwestycja skarżącego uniemożliwia zabudowę sąsiednich działek budowlanych w sytuacji, gdy przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa, a tym samym projektowania inwestycja skarżącego, zgodna ze wszelkimi wymaganiami przepisów prawa budowlanego, nie może uniemożliwiać ich zabudowy, bowiem ta w ogóle nie jest możliwa, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z zasadą działania organów administracyjnych w zgodzie z przepisami prawa, a ponadto organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszelkich okoliczności sprawy, od czego zależało poczynienie istotnych ustaleń dla dokonania merytorycznej oceny wniosku skarżącego, 3) naruszenie przepisów art. 2, art. 21, art. 32, art. 45, art. 64 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 8 KPA, a nadto przepisów art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9, art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady równości wobec prawa polegającego na bezprawnym pozbawieniu skarżącego prawa do zabudowy jego nieruchomości w sytuacji, gdy projektowana przez niego inwestycja jest zgodna z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego i w żaden sposób nie narusza interesów prawnych innych osób, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich, które nie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym organy architektoniczno-budowlane były zobligowane do zaakceptowania wniosku skarżącego, jako zgodnego z przepisami praw.

Celem uzupełnienia postępowania dowodowego skarżący wnosi o załączenia do akt niniejszego postępowania akt postępowania administracyjnego toczącego z wniosku K. W. (właściciela działek nr 550/3 i 550/4) przed Starostą W. w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - na okoliczność projektowanej inwestycji budowlanej przez właściciela działek sąsiednich w stosunku do działek skarżącego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzenie wydania powyżej wskazanych decyzji z naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi podnosi, że z zaskarżoną decyzją, jak i poprzedzającą ją decyzją Starosty, nie można – zdaniem skarżącego - się zgodzić, albowiem organy obu instancji wpierw nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych, a szczątkowe ustalenia faktyczne doprowadziły do wydania błędnych i bezprawnych decyzji, które w sposób oczywisty naruszyły zasadę wolności budowlanej skarżącego na jego nieruchomości, a tym samym przepisy art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP.

W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organów obu instancji wskazano, iż nie można zaakceptować przedstawionego przez skarżącego układu budynków (co istotne położonych w odległości 6,5 m od granicy działki sąsiedniej), gdyż zaprojektowana lokalizacja budynków całkowicie uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich nr 550/3 i 550/4. Wyjaśniono, że działki nr 550/3 i 550/4 są działkami budowlanymi i mogą zostać zabudowane pod warunkiem jednak, że na działkach nr 550/5 i 550/6, należących do skarżącego, budynki będą usytuowane bezpośrednio na granicy dzielącej te nieruchomości. Tylko taka zabudowa będzie zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Na potwierdzenie swojej tezy organy przytoczyły decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, w wyniku którego powstały m. in. działki nr: 550/3, 550/4, 550/5, 550/6, i z której to decyzji wynika, że podziału dokonano w celu zmiany parametrów działek przeznaczonych pod zabudowę szeregową. Stąd organy obu instancji uznały za nieuzasadnione uwzględnienie wniosku skarżącego o wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do wydania zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

Zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane (dalej: Pb) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powyższa regulacja, nawiązując do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi rozwinięcie i konkretyzację zasady wyrażonej w art. 140 k.c., w myśl której właściciel może, z wyłączeniem innych osób, m.in. korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest więc prawem absolutnym, która dawałaby właścicielowi niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Każdy ma bowiem prawo, również w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być respektowane na każdym etapie postępowania inwestycyjnego, w tym na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb). Ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95 - OSNCP 1996 r. z. 21, poz. 316). Z drugiej jednak strony ochrona tych interesów nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z przepisu art. 35 ust. 4 Pb, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pb właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zachowanie warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, o którym mowa w art. 4 Pb, oznacza przede wszystkim obowiązek projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Pb), zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Spośród przepisów techniczno-budowlanych szczególnie istotne znaczenie mają przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy obu instancji poczyniły wadliwe ustalenia faktyczne w kilku istotnych aspektach sprawy, czego konsekwencją było wydanie wadliwych decyzji. Przede wszystkim podnieść należy, iż zamierzone przez skarżącego zamierzenie budowlane jest zgodnie z przepisami prawa i w żaden sposób nie narusza jakichkolwiek szczegółowych warunków techniczno-budowlanych (poza usytuowaniem miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 7m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym; w tym zakresie skarżący wnosił o wystąpienie do odpowiedniego ministra o wyrażenie odpowiedniej zgody na odstępstwo), a nadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zasadzie wyniki przeprowadzonego postępowania dowiodły tego niezbicie.

Jednakże organy obu instancji w ogóle nie rozważyły okoliczności stanu faktycznego i prawnego działek nr 550/3 i nr 550/4, które zakwalifikowały, jako będące w obszarze oddziaływania inwestycji skarżącego, jak również, iż są działkami budowlanymi. W tym miejscu podnieść należy, iż te działki w żadnym razie nie spełniają definicji działek budowlanych. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji działki budowlanej, a więc definicji tej należy doszukiwać się w innych przepisach. I tak w przepisie art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomości działkę budowlaną określa się jako zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Natomiast w przepisie art. 2 pkt 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, działki nr 550/3 i nr 550/4, z uwagi na powyżej wskazane definicje działki budowlanej, a przede wszystkim z uwagi na postanowienia planu, nie mogą być uznane jako samodzielne działki budowlane umożliwiające realizację inwestycji budowlanej, bowiem ich cechy geometryczne i wielkość uniemożliwiają prowadzenie na nich inwestycji budowlanej i uzyskanie pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Zgodnie z miejscowym planem ww. działki znajdują się na terenach oznaczonych MN/U o funkcji podstawowej: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej we własnym domu. Na przedmiotowym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną typu wolnostojącego, bliźniaczego i szeregowego. Zarówno treść samej uchwały, jak również załącznik graficzny, nie narzucają konkretnych wymogów lokalizacyjnych budynków, jak również konkretnego rodzaju zabudowy (wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa) na poszczególnych działkach budowlanych. Definiują tylko minimalne powierzchnie działek budowlanych i szerokości frontów działek budowlanych dla poszczególnych typów zabudowy oraz określają nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy. W uchwale również dopuszcza się scalanie i podział nieruchomości (§ 3 ust. 6 uchwały), jak również możliwość łączenia sąsiednich działek w jedną działkę budowlaną (§ 4 ust 2, pkt 6 uchwały).

Organy obu instancji w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, a przecież ta okoliczność ma istotne znaczenia dla dokonania ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji skarżącego na sąsiednie nieruchomości, a następnie dla ustalenia, czy właściciel działek nr 550/3 i nr 550/4 posiada interes prawny, którego ochronę musi wziąć pod uwagę organ w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ma to również znaczenia dla nadania temu właścicielowi statusu strony postępowania administracyjnego. Brak tych ustaleń ma istotne znaczenie, a nie poczynienie w tym zakresie prawidłowych ustaleń faktycznych pozbawia zasadność decyzji organów obu instancji odmawiających skarżącemu prawa do zabudowy jego nieruchomości w projektowanym przez niego kształcie.

Z godnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 27.05.2008r. (II SA/Gd 248/2008), celem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży bowiem prawa do zabudowy określonej w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Nadto ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami) (wyrok NSA z 13.05.2016r., II OSK 2327/14). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. II OSK 182/14, LEX 1987076). Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (oraz zmiany tegoż pozwolenia) wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich (wyrok WSA w Łodzi z 06.11.2015r., II SA/Łd 568/15). Ponadto, gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). Istotne znaczenie dla sprawy ma wypowiedź WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22.05.2013r. (IV SA/Po 183/13), w którym stwierdzono, że ochronie w procesie budowlanym podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki, a nadto, iż właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. IV SA 3483/02, opubl. LEX nr 156958). Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji takich przepisów nie wskazały, jak również właściciel działek nr 550/3 i 550/4 w tym zakresie się nie wypowiedział. Poza tym Przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie można rozumieć w ten sposób, że interes osób trzecich nim chroniony może naruszać prawo inwestora wynikające z art. 4 tej ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z 08.11.2012r., II SA/Bk 648/12). Przy czym w uzasadnieniu tego wyroku zauważono, iż rolą przepisów techniczno-budowlanych nie jest zagwarantowanie, aby planowana inwestycja umożliwiała każde, przyszłe inwestycje na terenach sąsiednich, ale by w związku z wykonaniem nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich (najczęściej właścicieli sąsiednich nieruchomości). Wynika z tego, że ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 p.b. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 08.03.2011r., II OSK 402/10). Prawo zabudowy, będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie (postanowienie NSA z dnia 22.11.2005., II OZ 1026/2005). Co istotne, celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży bowiem prawa do zabudowy określonej w art. 4, stroi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.05.2008r. II SA/Gd 248/2008). Dodać również należy, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 08.05.2008r., II SA/Sz /2008).

Z powyższego niezbicie wynika, iż organy obu instancji, wbrew bezspornemu stanowisku judykatury, błędnie zinterpretowały interes właściciela działek nr 550/3 i nr 550/4, który w żadnym razie nie jest interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb. Przede wszystkim cechy nieruchomości sąsiednich uniemożliwiają zakwalifikowanie ich jako działek budowlanych. W tym zakresie organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych, jak i rozważań prawnych. Implikuje to dalsze skutki w postaci pozbawienia właściciela tych działek statusu strony w postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem skarżącego. Dalszy skutek polega na tym, iż skarżący nie może naruszyć interesu prawnego właściciela ww. działek, bowiem ten nie może, w zgodzie z przepisami prawa i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokonać jakiejkolwiek inwestycji budowlanej. I w końcu błędne są stanowiska organów obu instancji, iż projektowana przez skarżącego inwestycja uniemożliwi proces inwestycyjny na sąsiednich działkach skoro w ogóle nie można na ich terenie usytuować jakiegokolwiek budynku, czy też innego obiektu budowlanego. Wobec zaś zgodności wniosku skarżącego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz planem, obie zaskarżone decyzje w oczywisty sposób naruszają prawo skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości według jego uznania. Działania organów obu instancji należy poczytać, jako próbę wymuszenia na skarżącym wybudowania takiego budynku (tzw. szeregówki), która ma graniczyć z działką sąsiednią, co dopiero może umożliwić budowę podobnej tzw. szeregówki na działkach nr 550/3 i nr 550/4 (tylko taką możliwość budowy posiada właściciel tych działek pod warunkiem budowy przez skarżącego analogicznego budynku graniczącego z działkami nr 550/3 i 550/4). Jest to niedozwolona ingerencja organów Państwa w podstawowe prawa skarżącego, naruszające szereg norm Konstytucji RP, w tym przede wszystkim zasadę demokratycznego państwa prawnego. Trudno wyobrazić sobie większą ingerencję Państwa (poza wywłaszczeniem) w prawo własności. Dodać należy, że organy obu instancji nawet nie wyjaśniły, w jakim zakresie skarżący narusza postanowienia planu, którego treść jest oczywista. Dla oceny wniosku pozostaje również bez znaczenia decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z 31.07.2008r., w wyniku której powstały przedmiotowe działki gruntu. Skarżący w żadnym razie nie jest związany podziałem geodezyjnym, może więc zabudowywać swoją nieruchomość, w każdy sposób zgodny z przepisami prawa i planem. Co istotne, nawet jeśli połączy kilka działek ewidencyjnych w jedną działkę budowlaną, kwestia zachowania minimalnych odległości obiektów budowlanych od granicy z sąsiednią działką budowlaną, określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie dotyczy odległości pomiędzy działkami inwestora. Warto tutaj na marginesie dodać, że zaprojektowanie budynków w sposób postulowany przez organ, czyli w granicy działek budowlanych byłoby sprzeczne z przepisem § 12 rozporządzenia (teren jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem zarówno zabudowy szeregowej jak również wolnostojącej i bliźniaczej, co oznacza, że minimalne odległości od granicy działki budowlanej muszą być zachowane).

Poza tym, K.W. nabył działki nr 550/3 i nr 550/4 dopiero w dniu 19.05.2016 r., a więc po tym, jak skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Stąd musiał w chwili zawierania umowy kupna tych nieruchomości znać stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek gruntu, a więc zdawać sobie sprawę z charakteru tych nieruchomości, warunków ich zabudowy oraz tego, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jeżeli K.W. nabył te nieruchomości z myślą o przyszłych inwestycjach budowlanych, to popełnił błąd, albowiem przedmiotowe działki gruntu nie są działkami budowlanymi, co nie może negatywnie skutkować na sytuację faktyczną i prawną skarżącego, a z tym w istocie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, iż planowana inwestycja skarżącego w sposób oczywisty zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również z postanowieniami planu miejscowej. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 Pb organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. W takiej sytuacji zarówno organy administracji, jak i inni uczestnicy procesu inwestycyjno-budowlanego, muszą respektować wolność budowlaną inwestora, chronioną przysługującym mu prawem zabudowy z tytułu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa budowlanego (M. Kruś, M. Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzeni). Organy nie mają podstaw do podejmowania w tych sprawach rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego. Taki charakter tych kompetencji wywiedziony w pierwszym rzędzie z językowej wykładni przepisów weryfikuje się w orzecznictwie również przez pryzmat wykładni celowościowej i systemowej. Beneficjent prawa zabudowy nie musi wykazywać podstaw prawnych jego konkretnych zachowań podejmowanych w ramach wolności zabudowy, to właśnie obowiązkiem "ingerującego", czyli Państwa i reprezentujących go organów jest wykazanie, że beneficjent prawa zabudowy przekracza granice tego prawa. Na organach administracji, a nie na wnioskodawcy występującym o pozwolenie na budowę, ciąży zatem obowiązek wykazania podstaw wydania ewentualnej decyzji negatywnej, gdy zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada prawu. Prawo o charakterze wolnościowym charakteryzuje więc zasada, że to, co nie jest beneficjentowi tego prawa zakazane, jest mu dozwolone, a wszelkie przejawy ingerencji w to prawo wymagają uzasadnienia ze strony ingerującego (W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym).

Zdecydowanego podkreślenia wymaga kwestia, iż skarżący nigdy nie potwierdził, że proponowana przez niego zabudowa działek nr 550/5i 550/6 uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich". To nie proponowana przez skarżącego zabudowa uniemożliwia realizację zabudowy działek sąsiednich. Przypomnieć wypada, że jest to zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna w układzie szeregowym (3 budynki) zlokalizowana w odległości 6,5 m od działek sąsiednich. Jej wysokość, gabaryty i odległości od działek sąsiednich jest zgodne z warunkami technicznymi oraz miejscowym planem. Nie wprowadza ona ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także nie utrudnia dotychczasowego korzystania z tej nieruchomości. Ograniczenia odnośnie zabudowy działek sąsiednich wynikają wyłącznie z przepisów prawa miejscowego i przepisów zawartych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których treść, co oczywiste, skarżący nie ma żadnego wpływu. Skoro nie ma możliwości autonomicznej zabudowy działek sąsiednich (w ramach posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), co potwierdza organ, ze względu na brak możliwości spełnienia wymogów co do wielkości działki budowlanej i minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, zawartych w przepisach planu, to jest oczywistym, że ww. działki nie spełniają definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również zupełnie niezrozumiałe było nie przychylenie się do wniosku skarżącego o wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie zmniejszenia wymaganej odległości parkingów od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, mimo że wniosek był jak najbardziej uzasadniony (zabudowa szeregowa bez garaży, gdzie nie ma możliwości zachowania wymogów odległościowych zawartych w warunkach technicznych), i mimo że w podobnej sprawie toczącej się przed Starostą (również zabudowa szeregowa i również wniosek merytorycznie takiej samej treści, jeśli chodzi o zakres odstępstwa jak i uzasadnienie, a nawet przygotowany przez tego samego architekta), w której skarżący był pełnomocnikiem, wystąpił z takim wnioskiem i uzyskał zgodę ministra. Organ nie dał skarżącemu szansy na uzupełnienie drobnych braków w dokumentacji, gdyż uznał, że "bezcelowe jest wydawanie kolejnego postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości", gdyż werdykt w sprawie zapadł dużo wcześniej. Takie działanie organów uznać należy jako pozbawione racjonalności, zaś przede wszystkim pozbawione podstawy prawnej, noszące cechy działania na szkodę skarżącego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Wyjaśnienie motywów wyroku wypada rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie prawa materialnego czy procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej, musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę działań organów administracji publicznej w omawianym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Taka regulacja, w zw. z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), stanowi rozwinięcie i konkretyzację zasady wyrażonej w art. 140 Kodeksu cywilnego, w myśl której właściciel może, z wyłączeniem innych osób, m.in. korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest więc prawem absolutnym, która dawałaby właścicielowi niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Słusznie zauważają organy, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 Kodeksu cywilnego). Każdy ma bowiem prawo, również w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być respektowane na każdym etapie postępowania inwestycyjnego, w tym na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane). Ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno - budowlanych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95 - OSNCP 1996 r. z. 21, poz. 316). Z drugiej jednak strony ochrona tych interesów nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podzielając ten pogląd należy podkreślić, że treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje na ograniczone kompetencje organu prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, nie pozostaje w gestii uznania organu administracji. W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu organy co najmniej przedwcześnie wydały orzeczenie niekorzystne dla inwestora. W działaniach tych można doszukać się naruszenia przepisów postępowania (7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia okoliczności sprawy), a także, z związku z naruszeniem przywołanych przepisów naruszono także przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 35 P.b., co mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

Jak wynika z akt sądowych, skarżący przedłożył na rozprawie, decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla K. W. (uczestnika niniejszego postępowania), obejmującą dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, w zabudowie szeregowej na działkach 550/3 i 550/4, położonych w obrębie S.. Co istotne dla rozpoznania tej sprawy – i co potwierdzają ustalenia organów – działki te sąsiadują z działkami objętymi tym postępowaniem. Z uzasadnienia tego aktu administracyjnego wynika między innymi, że starosta rozpoznał wniosek inwestora złożony jeszcze 30 grudnia 2016 r. (zatem przed wydaniem kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji ostatecznej). Na pisemne uwagi uczestnika postępowania (zgłoszone w toku tamtego postępowania przez organem pierwszej instancji) organ wskazał, że "odnosząc się do kwestii ilości projektowanych budynków i ich wzajemnego układu (...) nie ma żadnych podstaw prawnych do żądania, aby inwestor zamierzając wznosić np. tylko jeden budynek jednorodzinny, miał przedstawić projekt zagospodarowania dla szerszego zamierzenia". W uzasadnieniu organ przywołał także brzmienie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podkreślając, że sytuowanie budynku dopuszcza się bezpośrednio przy granicy (działki), jeśli wynika to z ustaleń planu miejscowego". Z tego dalej wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, iż taką lokalizację dopuszcza obowiązujący na terenie zainwestowania plan miejscowy. Dalej w motywach wskazano, że ‘’zatwierdzony rodzaj zabudowy umożliwi skarżącemu taki sam sposób zagospodarowania jego działek."

Reasumując tę część rozważań należy skonstatować, że lektura i zestawienie argumentacji, które legły u podstaw obu omówionych decyzji organu pierwszej instancji, tworzą nieodparte wrażenie, że zamierzeniem organu pozostaje "wymuszenie" na obu inwestorach, właścicielach gruntów sąsiednich zabudowy szeregowej, łączącej się na granicy działek. Nadto odnośnie do ostatnio omawianej decyzji organ wskazał na charakter związania decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, zaś w pierwszym przypadku zobowiązał inwestora najpierw do uzupełnienia wniosku o trzeci budynek, a następnie dodatkowo wzywał tegoż inwestora do uzupełnienia wniosku w różnym zakresie, po czym odmówił wnioskowi.

Dalej trzeba powiedzieć, że ani art.4, art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ani inne przepisy prawa budowlanego nie dają dodatkowych uprawnień temu inwestorowi, który pierwszy zabudowuje działkę. Przepis art. 4 Prawa budowlanego zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie. Obowiązuje to każdego inwestora.

Przyjęta przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie wykładnia, że planowana zabudowa może spowodować zupełną dyskwalifikację do zabudowy sąsiednich działek jest na obecnym etapie sprawy co najmniej wątpliwa, w szczególności w świetle wydanej decyzji [...]. Dodać także należy, że organ pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia bardzo lakonicznie o uzasadnił decyzję odmowną wskazując, że przedłożony projekt jest niezgodny z obowiązującym planem, bowiem podział nieruchomości gruntowej, z której wydzielone zostały działki pod planowaną inwestycję został dokonany "w celu zmiany parametrów działek, przeznaczonych pod zabudowę szeregową". Wprawdzie organ na k. 2 in fine wskazuje dodatkowe nieprawidłowości, dostrzeżone w projekcie, ale po pierwsze w tym zakresie sam popada w sprzeczność wskazując, że wobec innych okoliczności negatywnych dla inwestora nie widzi potrzeby zwracania się o zgodę na odstępstwo w trybie art. 9 pb, ponadto wzywając inwestora o szereg uzupełnień i stosując zasadę ekonomiki procesowej, winien wezwaniem objąć wszelkie, konieczne do uzupełnienia, jego zdaniem braki. Tym samym, jak wcześniej wskazano, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 107 kpa. Organ odwoławczy w swoich motywach odniósł się w szerokim zakresie przede wszystkim do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując szczegółowo unormowania planu, dotyczące terenu zainwestowania, ale z argumentacji decyzji trudno wywnioskować w jakim zakresie przedstawiony projekt narusza ten plan. Przecież zacytowane zapisy planu ani nie nakazują, aby front domów był skierowany na ulicę [...], ani nie uniemożliwia wybudowanie "szeregu" frontem do sięgacza (vide projekt zagospodarowania terenu) k. 43 przedłożonego projektu budowlanego. Nadto trzeba też powiedzieć, że to Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa rozpatruje wnioski o upoważnienie w sprawie odstępstwa zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Dopiero po uzyskaniu takiego upoważnienia, w następnym kroku orzeczenie w formie postanowienia podejmuje, po uzyskaniu upoważnienia oraz analizie zebranego materiału dowodowego w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Orzekając odmownie w zakresie wniosku inwestora, a akceptując wniosek uczestnika organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wskazaną w ar. 8 kpa.

Z przytoczonych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, należało orzec jak na wstępie.

Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie dokonanie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wytycznych, zawartych w motywach wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.