Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 727/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 17 grudnia 2012 r. nr XXV/556/12 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

Rada Miasta Tychy uchwałą nr XXV/556/12 z dnia 17 grudnia 2012 r.

– w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Pismem z dnia 7 marca 2013 r. A Sp. z o.o. – w dalszej części uzasadnienia określanego zamiennie "Spółka", "strona" lub "skarżąca" – wezwało Radę Miasta Tychy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie § 2 ust. 3, § 3 ust. 9, § 4 ust. 2, 3 i 5, § 5 ust. 6, 7, 8, 9 i 10 w/w uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazanych powyżej przepisów uchwały, przewodniczący Rady Miasta Tychy pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. poinformował Spółkę o podjęciu uchwały w dniu 25 kwietnia 2013 r. nr XXX/620/13 o odmowie realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały nr XXV/556/12 z dnia 17 grudnia 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzuciła zaskarżonej uchwale:

1. naruszenie art. 90 ustawy o systemie oświaty z dnia 07 września 1991 r. (teks jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) w związku z §2 ust. 3, § 3 ust. 8 i 9, § 4 ust. 2,3 i 5, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 6, 7, 8, 9, 10 uchwały poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji;

2. naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty w związku z §2 ust. 3, § 3 ust. 8 i 9, § 4 ust. 2,3 i 5, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 6, 7, 8, 9, 10 uchwały, poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

Pełnomocnik wniósł o:

stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 2 ust. 3, § 3 ust. 8 i 9, § 4 ust. 2,3 i 5, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 6, 7, 8, 9, 10;

zasądzenie na rzecz A sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik podniósł, że w uchwale Rady Miasta Tychy wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, gdyż w § 2 ust. 3 nie wskazano sposobu i kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Brak uregulowania w tym zakresie może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji. Pojęcie najbliższa gmina/najbliższy powiat jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym przez ustawodawcę. Próby zdefiniowania tego pojęcia nie podjęła także Rada Miasta Tychy w uchwale dotyczącej trybu udzielania i rozliczania dotacji. Brak kryteriów ustalania znaczenia pojęcia "najbliższa gmina", "najbliższy powiat" pozwala na całkowicie dowolną interpretację tego terminu przez organ wykonawczy.

Wskazał, że na podstawie § 4 ust. 2 i 3 uchwały organ prowadzący ma obowiązek przedstawić roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji w siedzibie Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach w terminie do 15 stycznia roku następnego, a rozliczenie o którym mowa musi zawierać informację o sposobie wykorzystania otrzymanej dotacji na wydatki bieżące, w szczególności na wydatki enumeratywnie wskazane w ust. 3, co bez wątpienia pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ustawa o systemie oświaty nie nakłada na beneficjenta dotacji takiego wymogu w związku z czym należy uznać, że organ jednostki samorządu terytorialnego znaczącą wykroczył w tym zakresie poza delegację ustawową. Dotacje przekazywane szkołom niepublicznym są dotacjami podmiotowymi. Jedynym kryterium rozliczania udzielonych dotacji powinna być liczba uczniów. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. W powyższym przypadku zakres przeprowadzania kontroli wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów ustawy o systemie oświaty, które nie przewidują możliwości rozliczenia udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do danej placówki oświatowej. Dotacje o których mowa w art. 80 i 90 ustawy są dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ustęp 2 punkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.), co skutkuje niemożnością rozliczenia ich według kryterium celowościowego. Obowiązkiem organu dotującego jest udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ określający tryb udzielania i rozliczenia dotacji. Żądanie przestawienia dodatkowych informacji nie znajduje umocowania prawnego w przepisach art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, z których w sposób jednoznaczny wynika, że dotacja przysługuje na każdego ucznia. W konsekwencji nie można wprowadzać np. obowiązku przedstawiania poza planowaną liczbą uczniów, także określonych dokumentów w szczególności przedstawienia zestawienia kosztów pokrytych ze środków dotacji w tym, wynagrodzeń pracowników, pochodnych od wynagrodzeń, kosztów eksploatacyjnych, zakupu wyposażenia, książek i pomocy dydaktycznych, wynajmu pomieszczeń, remontów i pozostałych wydatków.

Za niezgodne z przepisami prawa uznał też pełnomocnik regulację zawartą w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie w jakim osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli, mogą przeprowadzać kontrolę w dotowanych placówkach obejmującą sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji. Jak zaakcentował taki sposób działania organu obejmuje rozliczenie dotacji celowych, a nie dotacji o charakterze podmiotowym. Z art. 90 ustęp 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczeniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana w uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczenia co do kierunków jej wykorzystania. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjne w Gdańsku w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 663/2011.

Rozliczenie wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia wydatków jest właściwe dla dotacji celowych. Dotacje przyznawane przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 90 ust. 2a i 2b oraz 3 ustawy o systemie oświaty mają charakter dotacji podmiotowych. Obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego jest udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym przedszkolom oraz szkołom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły niepubliczne do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez Radę w uchwale określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. W powyższym przypadku zakres rozliczania dotacji wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów ustawy o systemie oświaty, które nie przewidują możliwości rozliczenia udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do danej placówki oświatowej. Dotacje, o których mowa w art. 80 i 90 ustawy są dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ustęp 2 punkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.), co skutkuje niemożnością rozliczenia ich według kryterium celowościowego. Z treści przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że weryfikacja wysokości wypłacanej dotacji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium faktycznej liczby uczniów.

Za sprzeczne z obowiązującym prawem uznał pełnomocnik zapisy § 3 ust. 9 i § 4 ust. 5 uchwały, wskazując że dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest instytucją prawa finansowego. Przesłanki zwrotu dotacji kompleksowo uregulowane zostały w ustawie o finansach publicznych. Organ stanowiący nie jest uprawniony do ustalania innych terminów zwrotu dotacji. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 art. 252 ustawy o finansach publicznych. Wyniki przeprowadzonej kontroli mogą być dopiero podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej nienależnie w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada władczy, nadzorczy instrument w sytuację prawną kontrolowanego. Zwrócił także uwagę, że zgodnie z zasadą techniki prawodawczej, wynikającej z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r. Nr 100 poz. 908), w uchwale organu stanowiącego wydanego na postawie upoważnienia zawartego w ustawie nie powtarza się przepisów ustawy, ani też przepisów innych ustaw, jak też nie modyfikuje się ich. Dla zapewnienia spójności regulacji będących przedmiotem uchwały należy posługiwać się w uchwale odesłaniami poprzez wskazanie zakresu spraw, do których następuje odesłanie oraz przepisy lub przepis, do których się odsyła.

W ocenie pełnomocnika, naruszenie prawa w zawarte w §3 ust. 8 uchwały, dotyczy terminu złożenia korekty do ostatniego dnia danego miesiąca, którego korekta dotyczy. Ustawa o systemie oświaty nie nakłada na beneficjenta dotacji takiego wymogu, w związku z czym należy uznać, że organ jednostki samorządu znacząco wykroczył w tym zakresie poza delegacje ustawową. Ograniczenie prawa do korekty do końca danego miesiąca, przy założeniu rocznego charakteru dotacji pozbawia beneficjenta -szkołę, prawa do należnej jej dotacji w sposób nie wynikający z delegacji ustawowej. Rozliczenie dotacji następuje rocznie, w związku z czym weryfikacja liczby uczniów w ściśle określonym terminie ustalonym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w tym przypadki do końca danego miesiące wypacza sam sens składania rocznego rozliczenia dotacji.

W § 5 ust. 6, 7, 8, 9, 10 uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wprowadził do obrotu prawnego zasady kontroli wydatkowanej dotacji. Pełnomocnik podniósł, że na podstawie delegacji ustawowej organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są wyłącznie do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji. Tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji powinien mieć charakter czysto techniczny i może polegać przed wszystkim na wskazaniu kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie a także jakie dokumenty należy przedstawić organom kontrolnym. Procedura i zakres kontrolowania dotacji nie może polegać na nakładaniu na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym jak unormowano § 5 ust. 6-10 uchwały z dnia 17 grudnia 2012 r. W ramach w/w zapisów Rada Miasta Tychy pozbawiła jednostkę prawa do sądowo administracyjnej kontroli orzeczeń. Wydany w tym trybie protokół pokontrolny, nie stanowiący decyzji od której przysługuje odwołanie, wpływa w sposób decydujący na zakres uprawnień szkoły. Kontrolujący, bez żadnej ich instancyjnej i sądowo administracyjnej kontroli władni są do wydania zaleceń pokontrolnych niezależnie od stanowiska szkoły i zgłaszanych zarzutów wobec treści protokołu. W konsekwencji protokół pokontrolny i zalecenia pokontrolne jako instytucje nieznane ustawie i k.p.a. oraz niepodlegające kontroli mają moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków szkoły. Podkreślenia także wymaga, iż wbrew zapisom ustawy, zakres kompetencji kontrolujących określony w ustawie został nadmiernie rozszerzony, doprowadzając do sytuacji, iż uprawnienia kontrolujących zrównane są niemal z uprawnieniami organu prowadzącego postępowanie administracyjne, którym to postępowanie kontrolne w istocie nie jest. Zdaniem Spółki wystąpienie pokontrolne zawierające stwierdzone nieprawidłowości wykracza poza uprawnienia kontrolne wynikające z art. 90 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie pełnomocnika § 5 ust. 6, 7, 8, 9, 10 uchwały przekracza delegację ustawową, ponieważ przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty daje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e wyłącznie prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa zatem nie przewiduje w związku z kontrolą trybu przyjętego w zaskarżonej uchwale. Przyjęte w uchwale postępowanie pokontrolne nie mieści się w ustawowych pojęciach "tryb udzielania i rozliczania dotacji" czy "tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania" (art. 90 ust. 4 u.s.o).

W odpowiedzi na skargę – pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł, że niezasadny jest zarzut strony skarżącej przekroczenia w jej § 2 ust. 3 delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy z o systemie oświaty. Zaznaczył, że zgodnie z nim "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Upoważnienie wynikające z powyższego przepisu nie obejmuje prawa do wykładni pojęcia najbliższej gminy lub powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Tym bardziej nie sposób czynić zarzutu w postaci braku wprowadzenia takiej definicji w uchwale.

Za nieuzasadniony w świetle art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty uznał zarzut niezgodności z prawem § 4 ust. 2 i 3 uchwały. W ramach delegacji określonej w art. 90 ust. 4 ustawy dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania rocznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych oraz obowiązku odpowiedniego opisywania faktur (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt: I SA/Gd 1269/10, 31 stycznia 2012 r. II SA/Ke 848/11 - Wyrok WSA w Kielcach).

Za nieuzasadniony uznał pełnomocnik zarzut naruszenia § 3 ust. 8 uchwały dotyczący korekty informacji. Przepisem tym wprowadzono zasadę, że korektę tę należy złożyć do ostatniego dnia miesiąca, którego korekta dotyczy, z wyszczególnieniem danych uczniów obejmujących zakres zawarty w ust. 5. Wyrównanie kwoty dotacji dotyczące większej liczby uczniów organ dotujący przekaże do ostatniego dnia miesiąca następnego, po miesiącu, którego korekta dotyczy. Korekta informacji powinna zawierać pisemne uzasadnienie.

Powyższy zapis nie stoi w sprzeczności z koniecznością ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z zapisem § 3 ust. 8 korektę można złożyć do ostatniego dnia miesiąca, którego korekta dotyczy. Użycie sformułowania można świadczy nie o obowiązku, a jedynie o kreowaniu przez organ możliwości złożenia stosownej korekty. Rodzi on zatem jedynie po stronie organu prowadzącego szkołę lub placówkę uprawnienie do korekty złożonej zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały informacji. Złożona korekta nie zmienia w żaden sposób podstawy udzielenia dotacji, którą jest liczba uczniów, a umożliwia jedynie modyfikację złożonej informacji tak, ażeby udzielona dotacja odpowiadała rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu do danej szkoły lub placówki poprzez eliminację ewentualnych błędów przy składaniu tej informacji w przewidzianym w uchwale terminie. Pełnomocnik dodał również, że nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest okoliczność, iż w dniu 23 maja 2013 r. Rada Miasta Tychy Uchwałą nr XXXI/ /13 w sprawie w sprawie zmiany uchwały nr XXV/556/12 Rady Miasta Tychy z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania zmienił treść art. 3 ust. 8 przywołanej uchwały. Obecnie korektę informacji, o której mowa w ust. 4-5, zwiększającą liczbę uczniów ujętych w informacji za dany miesiąc, można złożyć do 5 dnia miesiąca następnego, po miesiącu, którego korekta dotyczy, z wyszczególnieniem danych uczniów obejmujących zakres zawarty w ust. 4. Wyrównanie kwoty dotacji dotyczące większej liczby uczniów organ dotujący przekaże do ostatniego dnia miesiąca, w którym korekta została złożona. Korekta informacji powinna zawierać pisemne uzasadnienie. Jednocześnie w § 2 uchwały zmieniającej wprowadzono przepis przejściowy stanowiący, iż: Dotacja na słuchaczy szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, uczęszczających na co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w okresie od stycznia 2013r. do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, których dane osobowe za ten okres nie zostały wprowadzone do systemu elektronicznego, zostanie przekazana do ostatniego dnia miesiąca po miesiącu, w którym zostanie przedłożona lista uczniów z wyszczególnieniem danych uczniów obejmujących zakres zawarty w § 3 ust. 4 uchwały, o której mowa w §1.

W ocenie organu stanowiącego przepis ten stanowi odpowiedź na wezwanie Spółki do usunięcia naruszenia prawa w zakresie § 3 ust. 8 uchwały.

W ocenie pełnomocnika organu za zgodne z prawem należy uznać również przepisy § 5 ust. 6-10 uchwały. Ustalenie trybu kontroli należy bowiem do sfery upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Dla oceny legalności powyższych zapisów uchwały nie bez znaczenia winno być to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Wydaje się zatem, iż przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, iż mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, za dopuszczalne należałoby uznać określanie w aktach prawa miejscowego również innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Organ stanowiący może ten cel osiągnąć poprzez ustanowienie np. obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Gd 913/12 ). Tym samym określenie powyższych obowiązków w § 5 ust. 6-10 uchwały jest wypełnieniem tego uprawnienia. W uchwale nie naruszano zatem delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., a tym samym art. 94 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów Spółki należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie miasta Tychy szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej.

Zaskarżając przepis § 2 ust. 3 uchwały Spółka przede wszystkim zakwestionowała zasadność wprowadzenia pojęcia "najbliższej gminy lub powiatu" bez wskazania sposobu i kryteriów wyboru, co w jej ocenie może prowadzić do podejmowania decyzji w tym zakresie przez organ wykonawczy, który nie posiada w tym zakresie kompetencji. Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Sąd rozpatrując ten zarzut podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1187/04 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 657/09 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując zasadność wyrażonych w w/w wyrokach poglądów, należy zgodzić się, że gramatyczna wykładnia ww. przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Zatem ustawodawca zapewnił powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak sprecyzowania sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu w definicji użytego w zaskarżonej uchwale pojęcia "najbliższa jednostka samorządu terytorialnego" nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. ust. 3 zd. 2 u.s.o. Przedstawione powyżej okoliczności, w ocenie Sądu nie pozwalają na uznanie, by uchwała Rady Miasta Tychy, w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie o systemie, a tym samym za niezasadny należało uznać zarzut za naruszenie art. 90 ust. 4 u.o.s.o. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w nim zawartej.

Zaskarżając § 3 ust. 8 i 9 uchwały dotyczący korekty informacji dotyczącej liczby uczniów pełnomocnik za naruszenie prawa uznał prawo rady do ustalania terminów zwrotu dotacji oraz ograniczenia terminu złożenia korekty do ostatniego dnia danego miesiąca, którego korekta dotyczy. Brak pierwszego uprawnienia wywiódł przy tym z treści art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga odwołania się do normatywnej treści art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Zgodnie z tym przepisem "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1609/11 wskazał, że omawiana dotacja w swej istocie jest dotacją podmiotową, a jej zadaniem jest dofinansowanie działalności podmiotów wykonujących zadania oświatowe określone w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Wyłącznie dopuszczalną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy. Nie podlega rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania – celowości. Użyte w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy "rozliczenie dotacji" należy rozumieć jako czynności z zakresu księgowości, rachunkowości o charakterze materialno-technicznym. Natomiast "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji. Chodzi więc o ilość uczniów jako podstawy udzielenia dotacji. Jakkolwiek dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite, to orzekający w sprawie skład za szczególnie istotne uznaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11 wskazujące, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Skoro rada gminu została upoważniona na mocy w/w przepisu do określenia trybu m.in. udzielania o rozliczania dotacji, a podstawą jej udzielenia jest liczba uczniów to określenie terminu składania korekty deklaracji w zakresie danych stanowiących podstawę jej udzielenia nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej.

Wymaga ponadto wskazania, że zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Jak wynika z kolei z ust. 3 i 4 w/w przepisu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania bądź też dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Umknęło autorowi skargi, że przepis art. 252 u.f.p. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji (art. 253 u.f.p.). Taką odrębną ustawą jest właśnie ustawa o systemie oświaty, która wprowadzając obowiązek dofinansowania placówek niepublicznych realizujących zadania publiczne jednocześnie wyposażyła organy stanowiące w prawo do kształtowania/określania trybu rozliczania dotacji. Przy czym wymaga zaakcentowania, że czym innym jest określenie zasad/norm prawnych przez radę gminy/miasta do określonego zachowania beneficjenta, a czym innym władcze rozstrzygnięcie – w przypadku braku np. zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości – realizujące się w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji uznać należy, że przepis art. 252 ust. 1 u.f.p., którego naruszenie zarzucił pełnomocnik Spółki nie ma zastosowania do dotacji tzw. oświatowych, gdyż te po pierwsze zostały uregulowane w innej ustawie a po drugie dlatego, że ustawa ta wprost stanowi, że to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w kompetencje ustalania terminów i sposobu rozliczenia dotacji.

Pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował także uregulowania zawarte w § 4 ust. 2, 3 i 5 uchwały zawarte w rozdziale zatytułowanym Tryb rozliczania dotacji. Przepisy te obejmują m.in. obowiązek beneficjenta do przedstawienia rocznego sprawozdania z wykorzystania dotacji w terminie do dnia 15 stycznia roku następnego zawierającego w szczególności wykaz wydatków bieżących spożytkowanych przez beneficjenta a także do zarejestrowania danych w systemie informatycznym dotyczących wykorzystania dotacji. W ocenie pełnomocnika przepisy ustawy nie nakładają takiego obowiązku, co oznacza, że rada ustanawiając je przekroczyła zakres ustawowej delegacji. Pełnomocnik zaakcentował przy tym, że dotacje te mają charakter podmiotowy, a jedynym kryterium rozliczania winna być liczba uczniów.

Wymaga podkreślenia, że zasadnicza część rozważań zawartych w odniesieniu do naruszenia art. 90 ust. 4 u.o.s.o. ma także odniesienie do w/w zarzutów. Nie akceptując jednak stanowiska strony skarżącej należy dodatkowo wskazać, że jakkolwiek faktycznie dotacja oświatowa ma przede wszystkim charakter dotacji podmiotowej, to nie sposób – w świetle chociażby art. 3d u.o.s.o. – przyjąć, że może być wydatkowana na każdy cel. W stanie prawnym obowiązującym do końca dnia 31 grudnia 2013 r. (zmiana treści przepisu od dnia 1 stycznia 2014 r.) przepis ten stanowił, że dotacje, o których mowa w art. 1 a – 3a mogą być wykorzystane wyłącznie (podkreślenie Sądu) na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Z tego też powodu orzekający w sprawie skład podziela pogląd zawarty w wyroku tut. Sądu z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 523/3 stwierdzający, że omawianej dotacji nie można postrzegać jako jedynie o charakterze podmiotowym, ale o charakterze podmiotowo-celowym. Jak wskazano w tym wyroku definicję dotacji zawiera art. 126 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym "dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych".

Dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej (art. 131 u.f.p.). Oznacza to, że z budżetu samorządowego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią. Dotacje podmiotowe z wymienionego budżetu wynikają m.in. z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wymieniony art. 126 u.f.p. formułuje ogólną definicję dotacji. Ustawowa definicja dotacji akcentuje trzy elementy:

- szczególne zasady rozliczania tego wydatku;

- podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych);

- przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

Zakresem tej definicji objęte są dotacje z budżetu państwa, jak również z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych. Ustawowa systematyka dotacji z budżetu państwa obejmuje dotacje celowe, podmiotowe i przedmiotowe. Cechą dotacji jest szczególny sposób rozliczania środków z nich pochodzących. Pojęciem "rozliczenia" dotacji posługują się liczne przepisy, zarówno ustawy o finansach publicznych, jak również ustaw odrębnych. Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie wykorzystania przez beneficjenta dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha Komentarz do art.126 ustawy o finansach publicznych, System Informacji Prawnej LEX).

Przekazanie, udzielenie, wydatkowanie i rozliczenie dotacji należy także do znamion naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Po stronie beneficjenta naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m.in. wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację (art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 168). Po stronie dotującego naruszeniem jest m.in. przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji (art. 8 pkt 1 wymienionej ustawy).

Dokonując analizy przepisu art. 90 u.s.o. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie bowiem dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma niewątpliwie charakter podmiotowy, pozostaje bowiem w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę (art. 90 ust. 2a u.s.o.). Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to wprost ust. 3d art. 90 u.s.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jak wcześniej podkreślono dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zatem w ramach "dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność statutowa szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Sąd przy tym przychyla się do stanowiska doktryny, że zmiany wprowadzone w art. 90 na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) mogą budzić wątpliwości co do konkretnego charakteru prawnego dotacji z art. 90 u.s.o., jednak dotacja której udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej można przypisać charakter mieszany, podmiotowo-celowy (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w odniesieniu do cytowanego wyżej przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty uznać należy, że przepis ten wśród powinności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wymienia ustalanie trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, a skoro tak, to określenie tego trybu poprzez ustanowienie obowiązku terminu rozliczenia dotacji z uwzględnieniem danych dotyczących jej wydatkowania na określone bieżące cele nie stanowi w ocenie Sądu przekroczenia delegacji zawartej w tym przepisie. Prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy (podobnie: WSA w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 marca 2012 r.).

Kolejnym przepisem zakwestionowanym przez pełnomocnika był § 5 zawierający Tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym jego ustęp 1 pkt 2, ust. 6 ust. 7, ust. 8, ust. 9 i 10 uchwały. We wszystkich tych przypadkach główna argumentacja dotyczyła przekroczenia uprawnień rady do nakładania obowiązków na beneficjenta niezgodnych z ustawą o systemie oświaty. Przyjdzie zatem wskazać, że art. 90 ust. 4 tej ustawy stanowił m.in., że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania.

Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje maja służyć.

Należy zatem przyjąć, że skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do stanowienia uchwały w przedmiocie udzielania, rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., to powinien również być upoważniony do kontroli. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1321/11 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. Należy podzielić stanowisko autora wymienionego wyżej komentarza, że nowelizacja art. 90 u.s.o. (z dnia 19 marca 2009 r.) nakazuje organom stanowiącym uregulowanie również trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych szkołom i placówkom publicznym nieprowadzonym przez samorządy. Pojęcia "zakres kontroli" staje się wobec niejasnego charakteru prawnego dotacji dość problematyczne i wieloznaczne. Można albo uznać, że ustawodawcy chodziło tylko o wyszczególnienie danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów dotacji, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo – co jest już bardziej dyskusyjne – o dobór kryteriów kontroli sprawowanej na podstawie omawianego przepisu. Zatem przyjmując, że dotacje, o których mowa w art. 90 u.s.o., mają mieszany charakter podmiotowo-celowy, organ może żądać wykazania, że dotacja została wydana przez szkołę lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz, że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej.

Należy jednak zwrócić uwagę, że wobec zawężenia możliwości gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (art. 90 ust. 3d u.s.o.), rozliczenie dotacji nabiera większego znaczenia merytorycznego. Skutkować to winno do zobowiązania podmiotów korzystających z dotacji do podawania w nim dalej idących niż dotychczas danych, dotyczących poziomu poniesionych z dotacji wydatków bieżących. Dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale, natomiast zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia tej dotacji obejmuje rzeczywistą liczbę uczniów dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. miała także na celu przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynikał po prostu z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX). Nie ma też racji autor skargi, że wskazanymi zapisami pozbawiono Spółkę prawa do sądu, gdyż wydany protokół pokontrolny nie stanowi decyzji administracyjnej. Wymaga przy tym zaakcentowania, że z przepisów ustanowionych przez radę nie wynika, że stanowi on podstawę zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przepisami prawa. Analiza § 5 uchwały prowadzi do wniosku wprost przeciwnego, a to takiego, że protokół stanowi wyłącznie ustalenie stanu faktycznego związanego z liczbą uczniów (§5 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust. 3 d u.o.s.o. (§ 5 ust. 1 pkt 2 uchwały). Twierdzenie zatem autora skargi nie znajduje uzasadnienia.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez Spółkę zapisy § 5 ust. 1 pkt 2, ust. 6 – ust. 10 uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu ustanowienie zaskarżoną uchwałą prawo do kontroli przez osoby upoważnione, sporządzenia protokołu, wglądu do dokumentacji finansowej beneficjenta mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Przedstawione powyżej okoliczności, w ocenie Sądu nie pozwalają na uznanie, by uchwała Rady Miasta Tychy, w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji przewidzianej w art. 90 ust. 4 ustawie o systemie oświaty, co przesądza także o niezasadności zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd za niezasadną uznał wniesioną przez Spółkę skargę i ją oddalił działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.