Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 247/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 634/20 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [,..] czerwca 2020 r. nr [,..] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 634/20 oddalił skargę D. D. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. We wniosku została zadeklarowana powierzchnia 13,97 ha. Na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono, że rolnik występuje z systemu dla małych gospodarstw. W dniu 18 grudnia 2019 r. oraz 16 stycznia 2020 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. W toku kontroli stwierdzono dla działek rolnych C1 oraz F1 powierzchnie mniejsze niż zadeklarowane przez skarżącą. Łączna różnica pomiędzy obszarem deklarowanym a stwierdzonym wynosiła 0,18 ha.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i Miasta K, z siedzibą w K. (dalej: "Kierownik Biura") z [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania D. D. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. w wysokości 2 766,77zł, płatność za zazielenienie w wysokości 1 856,91 zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości 849,07 zł stwierdzając przy tym również, że skarżąca uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw, dlatego każda z kwot należnych z tytułu poszczególnych form pomocy została proporcjonalnie pomniejszona, tak aby całkowita pomoc nie przekraczała ustawowego limitu 1.250,00 EUR. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 56 ust. 1, 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach").

Następnie skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uznanie brakującego oznaczenia "x" w elektronicznie złożonym wniosku przy pkt. 5 jako zwykłej omyłki pisarskiej, a w związku z tym faktem uwzględnienie oświadczenia, że występuje z systemu małych gospodarstw.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego w Szczecinie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i Miasta K. z siedzibą w K. (dalej: "Kierownik Biura") z [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżąca w 2015 r. wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów o łącznej powierzchni 1,60 ha i uzyskała pomoc w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie 1 212,82 zł, czyli niższej niż wyrażona w PLN równowartość 1.250,00 EUR. Tym samym z mocy prawa została uznana za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw. Złożony przez skarżącą wniosek o płatności na 2019 r. nie zawiera zaznaczenia wskazującego, że intencją skarżącej było wystąpienie z systemu małych gospodarstw. Jednocześnie w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a dniem 30 września 2019 r. skarżąca nie złożyła Kierownikowi ARiMR oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw. Organ I instancji uznał, że skarżąca mogła uzyskać płatności na 2019 r. w kwocie wyższej niż przyznana. Rezygnacja przez rolnika z uczestnictwa w systemie dla małych gospodarstw nie może być jednak dorozumiana przez sam fakt złożenia wniosku na powierzchnię większą niż niezbędna dla uzyskania wsparcia w kwocie stanowiącej równowartość 1.250,00 EUR. Ponadto, we wniosku skarżąca oświadczyła, że znane są jej zarówno zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak i szczególne warunki odnoszące się do systemu małych gospodarstw. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że nie może uznać braku odznaczenia punktu dotyczącego wystąpienia z systemu dla małych gospodarstw jako omyłki pisarskiej, ponieważ prowadziłoby to do zmiany merytorycznej orzeczenia.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 634/20 oddalił skargę D. D. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy brak we wniosku o płatności na 2019 rok odznaczenia "x" przy oświadczeniu o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw można traktować w kategorii oczywistej omyłki, jak uważa skarżąca, czy też jako istotny błąd mający wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jak uważa organ.

Sąd I instancji uznał, że rezygnacja przez rolnika z uczestnictwa w systemie dla małych gospodarstw nie może być dorozumiana przez sam fakt złożenia wniosku na powierzchnię znacznie większą niż dotychczasowa. Braku oświadczenia o wystąpieniu rolnika z systemu dla małych gospodarstw nie można w żadnej mierze uznać za oczywistą omyłkę. Jest to bowiem błąd istotny, mający bezpośredni wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, brak zakreślenia we wniosku w badanej sprawie właściwego pola co do wystąpienia rolnika z systemu dla małych gospodarstw, nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej, lecz stanowi błąd o charakterze istotnym. Rolnik, uczestnicząc w systemie dla małych gospodarstw, ma mniej rygorystyczne obostrzenia co do przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności, co oznacza, że z samego faktu zadeklarowania we wniosku większej powierzchni niż niezbędna jest do uzyskania wsparcia bezpośredniego w kwocie 1 250 EURO, nie wynika, że wolą rolnika jest wystąpienie z tego systemu. Musi to być wola wyartykułowana organowi wprost, czyli w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co nie miało miejsca w badanej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy o płatnościach jednoznacznie określają normatywne sposoby wystąpienia z tego systemu. Ustawodawca wprost przewidział wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw na skutek oświadczenia wnioskodawcy, a więc nie w sposób automatyczny. Jakiekolwiek domniemania czy swobodne uznanie organu w tym zakresie jest więc niedopuszczalne. Oznacza to, że przy braku złożenia jednoznacznego oświadczenia w ramach składanego wniosku lub braku złożenia takiego oświadczenia na odrębnym formularzu do 30 września danego roku, rolnik pozostaje w systemie dla małych gospodarstw ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi z tym systemem związanymi.

Za bezpodstawny uznał Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 81a § 1 k.p.a., bowiem przedmiotem postępowania w sprawie było przyznanie skarżącej płatności, a nie odebranie uprawnień. Ponadto, art. 81a § 2 pkt 2 wskazuje, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów, co niewątpliwie miało miejsce w omawianej sprawie. Sposób wystąpienia z systemu małych gospodarstw został dokładnie określony w art. 56 ust. 6 i 7 ustawy o płatnościach, i organ, rozpoznając wniosek, jest związany tymi regułami wystąpienia z systemu jakie przewidział ustawodawca.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

"I. Naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p. p. s. a. w . zw. art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a. poprzez uznanie przez WSA, w ślad za organem administracji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i spowodowało oddalenie skargi.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażące naruszenia następujących przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

A. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego art. 6-16 oraz kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego).

B. Naruszenie art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1, (a więc z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy art. 22, 23, 24, 26 ustawy wskazują,

C. Naruszenie art. 5-6 o art. 24 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego."

W związku z powyższym skarżąca wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; przyznanie należnych kosztów skarżącej, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (patrz: wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; tamże inne orzeczenia).

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. P

Jednocześnie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (patrz: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (patrz: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (patrz wyroki NSA: z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13; z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (patrz wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Zaznaczenia wymaga że zarzuty w niniejszym uzasadnieniu, zostały przytoczone w brzmieniu dosłownym.

D. D. wskazała obydwie podstawy na których oparła się w skardze kasacyjnej. Przypomnieć należy, że naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (patrz wyroki NSA: z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12; z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/12).

W zarzucie objętym pkt I petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, 77§1 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił jednak tego zarzutu, a także nie określił, w jaki sposób naruszenie wymienionych w nim przepisów wpłynęło na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutów przez kasatora, sprowadza się do szerokiego cytowania przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Trzeba również zaznaczyć że art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W ocenie Sądu I instancji takie naruszenie przepisów prawa przez organy administracyjne nie miało miejsca, a zatem Sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

W złożonym wniosku nie zaznaczono oświadczenia o wystąpieniu rolnika z systemu małych gospodarstw, a spór według Sądu I instancji sprowadzał się do tego, jak potraktować tę okoliczność na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Kastor wskazuje że "WSA powinien rozstrzygnąć następujące okoliczności: złożenie spornego wniosku w zaufaniu do systemu eWniosekPlus oraz wiedzy pracownika ODR w zakresie prawidłowego wypełnienia wniosku, zadeklarowanie we wniosku prawie siedmiokrotnie większej powierzchni działek. niż w 2018 roku. Organ kierując się zasadą praworządności - w razie wątpliwości - powinien wyjaśnić zakres złożonego wniosku. Organ winien mieć wątpliwości przynajmniej w dwóch momentach, podczas wypłacania zaliczki oraz podczas wydawania decyzji, a po przeprowadzonej kontroli a już w ostateczności po odwołaniu od decyzji przez Skarżącą". "Z kolei obowiązek rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego oznacza wykorzystanie, przy ocenie wniosku, wszelkich informacji i danych, którymi organ dysponuje z urzędu i które może pozyskać od innych organów, z uwagi na dane zawarte w zintegrowanym systemie działek i producentów rolnych" konkludując, że " z materiału dowodowego w sprawie wynika, że Organ pierwszej instancji nie dokonał "ogólnej oceny danego przypadku" na podstawie materiału dowodowego sprawy i danych posiadanych z urzędu, a arbitralnie i wbrew wyjaśnieniom Skarżącej stwierdził, że deklaracja we wniosku jest zgodna z intencją Skarżącej".

W stanie faktycznym sprawy zauważenia wymaga, że z powołanych w zarzutach przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, to na stronie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (na co także wskazuje autor skargi kasacyjnej). Niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – udziela się stronom na ich żądanie, a nie poprzez działanie z urzędu. Organ z urzędu jest jedynie zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dowody zaś zobowiązana jest przedstawić strona. Na organach prowadzących postępowania dotyczące przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy, bez wskazania przez stronę konkretnych środków dowodowych, na wykazanie okoliczności przez nią podnoszonych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie modyfikacji reguł procedowania administracyjnego w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które warto przywołać w niniejszej sprawie, prezentowane są następujące poglądy. Ustawa o płatnościach nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża zatem obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 307/17, LEX nr 2387945). W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1007/15). Organy nie mają obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 252/16).

W zarzucie objętym pkt. II petitum skargi kasacyjnej, kasator wskazał podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając rażące naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (wskazanych w pkt A-C). W pkt. A. "naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego art. 6-16 oraz kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego)". Należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wskazał albo błędną podstawę, gdyż art. 174 pkt 2 p.p.s.a stanowi podstawę dla naruszenia przepisów postępowania, albo błędne naruszenie przepisów prawa materialnego. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie p.p.s.a. sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie.

Ponadto uwzględniając powyższe uwagi dotyczące prawidłowego sposobu formułowania zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że, zarzut "naruszenia art. 6-16 oraz kodeksu postepowania administracyjnego", uchylał się spod rozpoznania. Zauważyć bowiem należy, że poszczególne wymienione artykuły składają się z jednostek redakcyjnych (paragrafów), a w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, który z nich został naruszony przez Sąd I instancji, pomijając już ogólnie przywołany kodeks postępowania administracyjnego. Stanowiło to istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. Bowiem, jak już wyżej wskazano, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Jak wskazano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (patrz: wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10).

Również kolejne zarzuty z pkt. II B i C petitum skargi kasacyjnej, uchylają się spod rozpoznania. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czemu nie sprostał.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.