Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 564/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3, 4, 6, 7, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. dokonała w dniu 17 kwietnia 2012 roku zgłoszenia Staroście zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu tablic informacyjnych na terenie gminy G. na działkach o numerach: [...] w N., obr. N., gm. G., [...] w C., obr. C., gm. G., [...] w S., obr. S., gm. G., [...] w C., obr. C., [...] w Ł., obr. Ł., gm. C., [...] w G., obr. G., gm. G., [...] i [...] w M., obr. M., gm. G., [...] w M., obr. M., gm. G., [...] w S., obr. S., gm. G., [...] w T., obr. T., gm. G., [...] w B., obr. B., gm. G., [...] w C., obr. N., gm. G., [...] i [...] w S., obr. S., gm. G., [...] w N., obr. N., gm. G., [...] i [...] w G., obr. G., gm. G.

Decyzją z dnia 14 maja 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako "ustawa - Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), Starosta wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wymienione są roboty budowlane, których wykonywanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 pkt 6 tego artykułu, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlonych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jednocześnie art. 30 ustawy - Prawo budowlane nakłada obowiązek zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi oraz określa sytuacje, w których organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy łub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że zgłoszenie dotyczy budowy wolnostojących urządzeń reklamowych o konstrukcji metalowej wysokości odpowiednio - 3,0 m, 2,0 m, 1,20 m, 3,50 m (wysokość od poziomu terenu do spodu planszy wynosi 1,0 m, a do krawędzi tablicy górnej 3,50 m), 4,0 m (wysokość od poziomu terenu do spodu planszy wynosi 1,0 m, a do krawędzi tablicy górnej 4,0 m) i wymiarach tablic informacyjnych

- 1,50 m x 3,0 m, 1,0 m x 2,0 m, 3,0 m x 1,20 m, 5,0 m x 2,50 m, 5,0 m x 3,0 m, posadowionych na fundamentach w postaci stóp betonowych o wymiarach

- 200 cm x 50 cm i wysokości 150 cm, 150 cm x 50 cm i wysokości 100 cm,

50 cm x 50 cm i wysokości 80 cm, 300 cm x 100 cm i wysokości 150 cm,

300 cm x 100 cm i wysokości 150 cm (stopy fundamentowe posadowione na głębokości 1,5 m, 1,0 m, 0,80 m poniżej poziomu terenu) wylewanych z betonu, w których osadzono profile zamknięte.

Organ stwierdził nadto, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, projektowane tablice informacyjne są budowlą i wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane. Wyjątek przewidziany

w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy odnosi się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonanych na istniejących obiektach budowlanych, nie obejmuje zaś budowy urządzenia reklamowego. Niedopuszczalne w rozpatrywanym przypadku jest zatem zastosowanie przez inwestora trybu zgłoszeniowego, ponieważ zgłoszone roboty budowlane nie są instalowaniem, a budową. Pojęcie instalowania związane jest bowiem z instalowaniem na istniejącym obiekcie, zaś operacja posadowienia urządzenia reklamowego jest budową, a nie instalacją. Budowa nośnika czyli całej konstrukcji tablicy nie jest tożsama z instalowaniem, w przeciwnym przypadku ustawodawca użyłby już zdefiniowanego w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane terminu budowa.

Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, organ pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Z definicji robót budowlanych zawartych

w art. 3 pkt 7 wynika, że są to prace polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt. 6 ustawy przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 6 ustawy dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy.

Zdaniem organu pierwszej instancji, z dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane jasno wynika, że budowa tablic informacyjnych o ww. wymiarach, trwale związanych z gruntem, w postaci stóp fundamentowych posadowionych na głębokości 1,5 m, 1,0 m, 0,80 m poniżej poziomu terenu, jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, a nie instalacją urządzenia reklamowego. Art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie roboty budowlane polegające na instalacji, natomiast zwolnieniem nie są objęte żadne roboty polegające na montażu. Z analizy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, w którym jest mowa o "instalowaniu", wynika, że chodzi tu o instalowanie reklam na istniejących już obiektach np. budynkach, mostach, wiaduktach, słupach, wieżach itp. Nie można zaś mówić o instalowaniu urządzeń reklamowych na gruncie. Gdyby konstrukcja nośna była już wykonana, to wtedy samo zainstalowanie tablicy reklamowej wymagałoby tylko zgłoszenia i taka właśnie sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.

Organ stwierdził również, że analiza przepisów ustawy - Prawo budowlane uprawnia do stwierdzenia, że w aktualnych warunkach prawnych można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem, które są urządzeniami przenośnymi, do których na pewno nie można zaliczyć urządzeń objętych przedmiotowym zgłoszeniem.

Reasumując organ stwierdził, że zamierzone przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako inwestycja podlegająca zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane lecz wymaga pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji A Spółka z o. o. w G. stwierdziła, że art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane dotyczy tablic reklamowych. Inwestor natomiast stara się o dokonanie zgłoszenia tablic informacyjnych, które służą dobru społecznemu, ułatwiają komunikację drogową i uzupełniają braki w oznakowaniu drogowym na terenie objętym projektem.

Zdaniem skarżącej, od pojęcia tablicy i urządzenia reklamowego, należy odróżnić pojecie urządzenia informacyjnego, które jest obiektem, zarówno będącym informacją, jak i stanowiącym jej nośnik, a nie będącym reklamą. Czynnikiem odróżniającym powyższe obiekty jest przede wszystkim spełniana przez nie funkcja.

W ocenie skarżącej "reklama", zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie - Prawo budowlane, może być kwalifikowana jako: budowla, obiekt małej architektury albo tablica i urządzenie reklamowe. Zgodnie z art. 3 pkt 4 powyższej ustawy, w pewnych przypadkach tablice i urządzenia reklamowe mogą być kwalifikowane jako obiekty małej architektury, ale tylko wtedy, gdy ich funkcja nie jest jedynie reklamowa

Tablice i urządzenia reklamowe, które można uznać za obiekty małej architektury, wymagają dokonania znoszenia, jeżeli mają być usytuowane w miejscu publicznym (art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przedmiotowe roboty budowlane wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe oznacza, że w przypadku zakwalifikowania obiektu, jako tablicy lub urządzenia reklamowego, jego realizacja nie będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowa, a jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane).

Skarżąca, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1847/07, wyjaśniła, że instalacja tablic reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie zależy to ani od ich wielkości, ani od tego czy są ustawione na konstrukcji naziemnej, czy trwale związane z gruntem To organy administracyjne mają zdecydować, czy nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty objęte zgłoszeniem. Zgodnie z tym orzeczeniem skarżąca zwróciła uwagę na funkcję tablic, które - jako informacyjne, służą ogólnemu pożytkowi społecznemu, co powinno przeważać nad pozostałymi czynnikami, takimi jak ich rozmiar, czy związanie z gruntem. Stwierdziła również, że ostateczna kwalifikacja konkretnych robót budowlanych, jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, dokonania znoszenia, czy też zwolnienia z obu tych obowiązków, należy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej, który na podstawie pełnej znajomości stanu faktycznego i prawnego sprawy jest kompetentny do zajęcia stanowiska w tym zakresie. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie określają dopuszczalnych wymiarów tablic i urządzeń reklamowych i w żaden sposób nie łączą tej kwestii z wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby przedmiotowe tablice informacyjne zaliczyć do kategorii tablic reklamowych, to i tak sprzeciw należy uznać za bezpodstawny. W art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane mowa jest o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, a nie tablic informacyjnych. Stąd od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione jest także prowadzenie prac budowlanych polegających na instalacji nośnika (konstrukcji) służącej do umieszczania na niej tablic reklamowych. Taka konstrukcja niewątpliwie jest urządzeniem, gdy służy wyłącznie do umieszczenia na niej tablicy.

Wskazała również, że w pojęciu "instalowanie" niewątpliwie mieści się umieszczenie konstrukcji przeznaczonej do zawieszenia tablicy informacyjnej (reklamowej). Gdyby art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane miał mieć zastosowanie tylko do umieszczania tablic na istniejących już obiektach budowlanych, to miałoby to odzwierciedlenie w treści tego przepisu. Tymczasem nie został on ograniczony tylko do samych tablic informacyjnych, ale do urządzeń reklamowych w ogólności oraz nie zawiera ograniczenia do instalowania takich tablic i urządzeń wyłącznie na istniejących obiektach budowlanych.

Decyzją z dnia 17 lipca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy - Prawo budowlane, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę. Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne, mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, zgodnie

z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że postępowanie administracyjne wszczęte omawianym zgłoszeniem kończy się milczącą zgodą organu polegającą na niewniesieniu w ustawowo zakreślonym terminie sprzeciwu, bądź kończy się wniesieniem sprzeciwu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji - powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez Inwestora zamiaru przystąpienia do montażu tablic informacyjnych na terenie gminy G.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m. in. w art. 29 ustawy - Prawo budowlane, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust. 1) oraz "roboty budowlane" (ust. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań, organ odwoławczy uznał, że zgodnie z przepisem art. 28 ustawy - Prawo budowlane istnieje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga - co do zasady - legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 ww. ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę.

Z kolei w przepisie art. 30 ustawy - Prawo budowlane określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jednakże wykonanie takich robót budowlanych, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jeżeli jednak organ uznaje, że zgłoszony zamiar inwestycyjny nie mieści się w granicach określonych art.30 ust. 1 Prawa budowlanego to konstatacja taka, zobowiązuje organ po myśli art. 30 ust 6 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu. O tym zatem czy zgłoszone roboty budowlane należało zakwalifikować jako objęte działaniem tego przepisu decyduje ustalenie, czy mieszczą się w pojęciu "zainstalowania" w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, czy też zamierzona inwestycja stanowi budowlę, o której stanowi przepis art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że zgłaszane tablice informacyjne składają się ze stalowych konstrukcji nośnych, tablicy informacyjnych o różnych wymiarach (podanych we wniosku i dokumentacji projektowej), posadowionych na betonowych stopach fundamentowych. Zatem zgłoszony przez inwestora obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlę i techniczno-użytkową całość, czyli jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia trwale związanego z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy, organ pierwszej instancji miał podstawy aby w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych opisanych we wniosku.

W myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających m. in. na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków (...) oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym (...).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, że według skarżącego planowane prace mieszczą się w pojęciu "zainstalowania" w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, a w ocenie organów obu instancji zamierzona inwestycja stanowi budowlę, o której stanowi przepis art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, z systematyki art. 29 ustawy - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie łub rozbiórce obiektu budowlanego.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy budowlanego. Przepis art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane - definiując pojęcie budowli - stanowi, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy, za szczególnie istotne organ uznał wymienione w omawianym przepisie - "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi bowiem - zdaniem organu - do wniosku, że wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 - "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Organ jednocześnie zaznaczył, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą).

Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie - organ wskazał, że pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 ustawy).

Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29, a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ odwoławczy uznał, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane), to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a nie w ust. 2 tego przepisu. Organ zaznaczył przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O tym zaś, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 roku, sygn. akt

II OSK 982/07 oraz z dnia 20 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 680/07 i powołane tam orzeczenia).

Reasumując, Wojewoda uznał, że analiza zgłoszonego przedsięwzięcia wskazuje, że inwestor zamierza wykonać samodzielną konstrukcję przestrzenną, stanowiącą techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast zakres i charakter robót budowlanych niezbędnych do realizacji inwestycji wskazuje, że w konkretnym przypadku będzie to budowa nowego obiektu budowlanego, a nie tylko instalowanie urządzenia.

Z tych wszystkich względów organ podzielił linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którą artykuł 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane nie odnosi się do wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, które z uwagi na fakt posiadania cech wyliczonych w art. 3 pkt 3 ww. ustawy należy zaliczyć do budowli.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że jego zgłoszenie dotyczy tablic informacyjnych a nie reklamowych, które służą dobru społecznemu, ułatwiają komunikację drogową i uzupełniają braki w oznakowaniu drogowym, organ wyjaśnił, że aspekt ten nie ma żadnego znaczenia w klasyfikacji obiektu budowlanego zgodnie z ustawą - Prawo budowlane, w tym przypadku decyduje forma, a nie funkcja.

Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stroną skarżącą w kwestii kwalifikacji tablic informacyjnych jako obiektów małej architektury, gdyż te są dokładnie zdefiniowane w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane.

Dodatkowo organ zaznaczył, że usytuowanie tablic reklamowych, jak i informacyjnych, a nawet znaków drogowych, w pasie drogowym, regulowane jest ustawą o drogach publicznych i musi być uzgodnione z właściwym zarządcą drogi.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że stwierdzenie inwestora, zgodnie z którym kwalifikacja konkretnych robót budowlanych, jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie. W przypadku, gdy budowa lub roboty budowlane są objęte pozwoleniem na budowę, organ pierwszej instancji musi wnieść sprzeciw. Natomiast całkiem inna sytuacja zachodzi wtedy, gdy zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w wymienionych tam przypadkach, organ decyduje, czy nałoży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 roku, nr 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, zarówno w zakresie przepisów praw materialnego, jak również przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie zwanej "k.p.a."), ocena zebranych dowodów nie narusza regulacji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Stan faktyczny niniejszej sprawy, wynikający z ustaleń organów i poczyniony na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych został dokładnie wyjaśniony, zaś rozstrzygający sprawę organ administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadził postępowanie oraz wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Opis zamierzenia budowlanego i jego lokalizacja stanowiły okoliczności nie budzące wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś podjęte przez skarżącą próby zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych nie mogły zostać uwzględnione. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca Spółka planuje wykonać na terenie gminy G. tablice reklamowe. Zaprojektowano stopy betonowe o różnych wymiarach do poszczególnych tablic. Projekt przewiduje osadzenie fundamentów tablic w podłożu na różnej głębokość od 0,8 m do 1,5 m za pomocą wybetonowanych profili zamkniętych o różnych wymiarach.

W tym miejscu stwierdzić należy, że skarżąca bezzasadnie podnosiła, że określenie planowanej inwestycji jako montaż tablic informacyjnych wyklucza zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako "ustawa - Prawo budowlane") dotyczących wykonywania tablic reklamowych. Podkreślić bowiem należy, że przepisy tej ustawy nie rozróżniają pojęć tablicy reklamowej oraz tablicy informacyjnej. Opis zamierzenia inwestycyjnego wskazuje natomiast jednoznacznie, że inwestor planuje wykonać typowe tablice reklamowe, o których mowa w szczególności w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), do której, ze względu na planowaną lokalizację robót (pas drogowy), można - zdaniem Sądu, się odwołać, zawarta została definicja reklamy, z której wynika, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Należy również zauważyć, że w istocie dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako urządzenia reklamowego nie ma znaczenia sama funkcja tablicy, czy też planowana do prezentowania na niej treść. Istotna jest bowiem przede wszystkim jej forma i opis techniczny.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela przy tym stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1847/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) z następujących względów:

Art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jako budowlę wymienia wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W zasługującym na aprobatę

i w zasadzie jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie prezentowano stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje przy tym metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a wymaga jedynie zgłoszenia. Zgodnie jednak z ww. art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane za budowlę rozumie się m. in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.

W świetle ww. przepisów ustawy - Prawo budowlane zasadnie organ odwoławczy wyjaśniał skarżącej, że należy rozróżnić co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis

art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Sposób połączenia z gruntem, technika, czy technologia z tym związana, nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy trwałe, czy też nietrwałe połączenie z gruntem, bowiem zgodnie z tą logiką, można by osadzić na gruncie i niewielki dom jednorodzinny, czy też inny obiekt, ale nie świadczyłoby to o charakterze tego obiektu. Nie można również wymiennie, w zależności od potrzeb, używać terminów instalowanie i budowa, bowiem każdy z nich ma w języku polskim swoje przeznaczenie. Poza tym użycie ich w ustawie - Prawo budowane jest uzasadnione pewnym ich określonym rozumieniem, wystarczy wskazać na przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 tej ustawy, w których mowa jest o instalowaniu na obiektach budowlanych.

Użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 ustawy - Prawo budowlane zwrot "instalowanie", nie występuje w definicjach legalnych budowy i robót budowlanych, zamieszczonych w pkt 6 i 7 art. 3 tej ustawy, jednak użycie jego w kontekście ww. przepisów wskazuje, że odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu (urządzeń, krat) na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem (typem) urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i wniesienia sprzeciwu. Ponadto gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, to zamieściłby stosowne postanowienie o tym w art. 29 ust. 1 tej ustawy, a nie w ust. 2 tego przepisu.

Jak już wyżej wskazano, o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa

w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane w zakresie w którym, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymagają zgłoszenia, ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących nie związanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). Podkreślić należy, że jeżeli nawet uzależnienie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na budowę urządzeń reklamowych od ich wielkości, konstrukcji, czy też sposobu związania z gruntem nie wynika wprost z ustawy, to wynika ono z logiki ustawy, zgodnie z którą ustawodawca niektóre obiekty budowlane poddał wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę a inne wymogowi zgłoszenia. O tym, jaki jest charakter obiektu, konstrukcja, stopień zaawansowania technologii itd. decyduje to, co wynika z projektu budowlanego, czy też projektu technicznego urządzenia. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 ustawy - Prawo budowlane, w świetle którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne.

Stwierdzić zatem należy, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zaś o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1361/08 oraz powołane tam inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 roku, sygn. akt

II OSK 923/05, z dnia 28 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 931/05, z dnia 10 listopada 2006 roku, sygn. akt II OSK 1329/05, z dnia 25 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 754/06, z dnia 3 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1293/08, z dnia 11 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 982/07, z dnia 20 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 681/07, z dnia 3 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 249/09, z dnia 29 lipca 2010 roku, sygn. akt

II OSK 1233/09, z dnia 5 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 4 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 427/10, z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt

II OSK 647/10, z dnia 19 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 712/10, z dnia 8 września 2011 roku, sygn. akt II OSK 1302/10, z dnia 25 stycznia 2012 roku, sygn. akt

II OSK 2117/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Go 305/11 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga dodatkowo podkreślenia, że trwałość związania projektowanych tablic reklamowych nie budzi wątpliwości. Z opisu inwestycji wynika bowiem jednoznacznie, że przyjęto rozwiązanie, w którym stopa betonowa stanowi zagłębiony w ziemi fundament, co oznacza że projektowane tablice reklamowe będą wykonane na nośnikach trwale związanych z gruntem. Również same rozmiary projektowanych tablic reklamowych uzasadniają ich trwałe związanie z gruntem.

Podkreślić nadto należy, że nie można mówić o "instalacji", w rozumieniu

art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane w sytuacji, gdy przedmiotem realizacji określonego urządzenia reklamowego będą prace, które winny być zdefiniowane jako roboty budowlane, przez które stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć budowę, która z kolei, w myśl art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, jest rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 119/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instalowanie nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 360/10, Baza Orzeczeń Lex nr 74224). Skoro zaś zostało już wyżej wykazane, że wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację. Ponieważ do takich obiektów budowlanych należało zaliczyć projektowane w przedmiotowej sprawie tablice reklamowe to zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane związane z ich wykonaniem należało zakwalifikować do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. To zaś uzasadniało zastosowanie w stosunku do planowanej inwestycji

art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W świetle prawidłowo ustalonego charakteru planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego podkreślić należało, że twierdzenia skargi wskazujące na możliwość zaistnienia przypadków, w których reklamy mogą zostać zaliczone do obiektów małej architektury, nie miało znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Planowanych tablic reklamowych nie sposób zaliczyć do takich obiektów, albowiem nie spełniają one cech opisanych w definicji takich obiektów zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane.

Za bezzasadne należało uznać również stanowisko skarżącej Spółki, zgodnie z którym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione jest instalowanie nośnika służącego do umieszczenia na nim tablicy reklamowej. Stanowisko w tym zakresie jest oderwane od ustalonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, albowiem zgłoszenie inwestora obejmowało inwestycję polegającą na wykonaniu tablic reklamowych, przy czym obiekty planowane do wykonania stanowią całość, na którą składają się zarówno same tablice reklamowe, jak i przeznaczone do ich instalacji nośniki.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.