Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 881/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2 w zw. z  art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu (..) na decyzję (...) (..) (...) z dnia (..) 2020 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnego wybudowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od (...) na rzecz (...) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 881/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].02.2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nad N., działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1995 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.1186 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w wyniku sprawdzenia legalności wybudowania budynku gospodarczego, usytuowanego na nieruchomości w miejscowości Ł. 65, gm. S. (działka nr ewid.[...]), której właścicielem jest Ł. G., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania tego budynku.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż przeprowadził w dniu [...] listopada 2019 r. kontrolę zabudowań na ww. nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że działka nr [...] w miejscowości Ł. 65, gm. S. zabudowana jest dwoma budynkami, użytkowanymi jako budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Podczas czynności kontrolnych właściciel nieruchomości okazał kserokopię pozwolenia na budowę zarówno budynku mieszkalnego (decyzja nr [...] z dnia [...].03.1972 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady N. w W.) wraz z postanowieniem - informacja o terenie z dnia [...].02.1972r., nr [...] jak i kserokopię pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (decyzja nr [...] z dnia [...].03.1972r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady N. w W.). Pan G. nabył kontrolowaną nieruchomość od poprzedniego właściciela w dniu [...].06.2018 r., co potwierdził aktem notarialnym.

Organ I instancji wyjaśnił, że podczas czynności kontrolnych zapoznano się z aktem notarialnym tylko w tej części, która była niezbędna organowi do ustalenia praw własności kontrolowanej nieruchomości. Z dotychczasowych ustaleń organu nadzoru budowlanego dokonanych w toku prowadzonego postępowania dotyczącego instalacji grzewczej wybudowanej na kontrolowanej nieruchomości wynikało, że dokumentacji budowlanej stanowiącej załączniki do przywołanych wyżej pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego nie posiada poprzedni, ani obecny właściciel, ani organ który wydał pozwolenie na budowę ww. obiektów.

Organ nadzoru budowlanego, przed kontrolą zabudowań dokonaną w dniu [...].11.2019 r., zwrócił się do Burmistrza W. o udostępnienie dokumentów: załącznika do decyzji pozwolenia na budowę i projektu budowlanego dotyczących przedmiotowych budynków oraz do Wójta Gminy S. o udostępnienie miejscowego planu zagospodarowania terenu dla obszaru wsi Ł., gm. S. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...], tj. w roku 1972. W odpowiedzi PINB uzyskał informację, że w archiwum zakładowym Urzędu Gminy W. nie ma żadnych dokumentów dotyczących wymienionych pozwoleń na budowę, a dokumenty Prezydium Rady N. w W. zostały przekazane do Archiwum Państwowego w B.. W odpowiedzi na złożone zapytanie do Urzędu Gminy S. uzyskano informację, że miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1972 r. nie ma w zasobach archiwalnych Gminy S..

W dalszym toku postępowania dowodowego, organ nadzoru budowlanego wystąpił do Archiwum Państwowego w B. o udostępnienie dokumentów, o które zwracał się do Burmistrza Gminy W. i Wójta [...]. W odpowiedzi w dniu [...].10.2019 r. PINB uzyskał informację, że wśród przechowywanych w zasobach zachowanych akt Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Powiatowej Rady N. i Urzędu Powiatowego w W. z lat 1950-1975 nie natrafiono na dokumentację związaną z budową budynku mieszkalnego i gospodarczego na w/w nieruchomości.

P. z dnia [...].11.2019 r. organ nadzoru budowlanego zwrócił się ponownie do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji, czy w księdze ewidencji ruchu budowlanego, która znajduje się w archiwum Gminy S. zawarte są jakiekolwiek informacje z lat 1972-1995 dotyczące nieruchomości położonej w miejscowości Ł. 65, gm. S. w sprawie budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego przez ówczesnego jej właściciela - K. S..

W odpowiedzi Urząd Gminy S. przekazał dwa zapisy z księgi ruchu budowlanego odnośnie wskazanych budynków: wpis dotyczący budynku gospodarczego z datą rozpoczęcia budowy 07/1972r. oraz wpis dotyczący budynku mieszkalnego z datą rozpoczęcia budowy 07/1972r. i zakończenia jej (miesiąc sierpień bez podania roku).

Mając na uwadze ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2019 r. kontroli, jak i dowody zgromadzone w trakcie prowadzonego przez PINB postępowania w sprawie legalności wykonania instalacji grzewczej (sygnatura akt sprawy: PINB 4510.9.2018.MP) organ nadzoru budowlanego wydzielił z tego postępowania trzy odrębne postępowania ze względu na ustalony obszar oddziaływania obiektów, a mianowicie pierwsze dotyczące legalności budowy budynku mieszkalnego, drugie legalności wykonania robót w budynku mieszkalnym i trzecie, legalności budowy budynku gospodarczego. O tych ustaleniach PINB zawiadomił pismem z dnia [...].11.2020r. zarówno R. D., jak i Ł. G. oraz wyjaśnił zainteresowanym, kto będzie w nich stroną.

W dniu [...].12.2019r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania budynku gospodarczego, której nadano sygnaturę: [...]. W toku dalszego postępowania organ uzyskał ze Starostwa Powiatowego w [...]. szkice polowe z pomiarów wykonywanych na działkach o nr ewid.[...] i 114/4 w miejscowości Ł., gm. S. zawarte w operatach pomiarowych, z których wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy na szkicu polowym nr [...] z dnia [...].05.1986 r. posiada oznaczenie "g" czyli oznaczenie budynku gospodarczego i odpowiada wymiarom zewnętrznym w rzucie, ustalonym w dniu kontroli tj. [...].11.2019 r. Bezsprzecznym jest fakt, że obecny właściciel przedmiotowego budynku gospodarczego posiada decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego (decyzja nr [...] z dnia [...].03.1972r.) i jak wykazała kontrola - Ł. G. nie dokonywał po zakupie nieruchomości zmiany sposobu użytkowania tego budynku, gdyż zakupił ten budynek jako gospodarczy. Jedyne co zrobił Pan G. po zakupie przedmiotowego budynku, to do jednego z pomieszczeń tego budynku wstawił piec C.O., który stanowi jeden z elementów składowych instalacji grzewczej budynku mieszkalnego oraz wybudował w nim komin systemowy, do którego włączył wspomniany piec. Wykonanie tych prac jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego (sygnatura akt sprawy PINB 4510.9.2018.MP). Kontrolowany okazując kopię pozwolenia na budowę budynku gospodarczego podważył tezę R. D. dotyczącą samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego (kserokopia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego znajduje się w aktach niniejszej sprawy).

Przeprowadzone postępowanie w ocenie organu I instancji dowiodło bezsprzecznie, że budynek gospodarczy nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W toku prowadzonego postępowania przy piśmie z dnia [...].11.2019 r. R. D. przedłożył m. in. kserokopie "Katalogu typowych projektów dla indywidualnego budownictwa wiejskiego, część II - budynki gospodarcze" wskazując, że jest to dowód na to, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest tym budynkiem, na którego budowę pozwolenie otrzymał ówczesny inwestor. Organ nadzoru budowlanego nie mógł uznać tego twierdzenia, ponieważ kserokopia katalogu nie zawierała zatwierdzonego i opieczętowanego projektu stanowiącego załącznik do decyzji pozwolenia na budowę.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji, po dokonaniu analizy obszaru oddziaływania budynku gospodarczego na sąsiedniej nieruchomości uznał za stronę R. D., z którego wniosku (pismo z dnia [...].07.2019 r.) podjęto czynności administracyjne, ponieważ przedmiotowy budynek jest zlokalizowany przy granicy działek nr [...] w obrębie działki nr 114/3 i jego obszar oddziaływania obejmuje działkę nr [...] stanowiącą własność R. D. i w tym przypadku przesłanki zawarte w art. 28 Kpa są spełnione.

Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w jego ocenie dowiodło, że twierdzenie wnioskodawcy nie znalazło oparcia w dowodach, dlatego ustała przyczyna z powodu której organ nadzoru budowlanego podjął czynności kontrolno-administracyjne, zatem dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i zachodzą przesłanki do jego umorzenia, bowiem zebrany materiał dowodowy wskazuje bezsprzecznie, że budynek gospodarczy samowolą budowlaną nie jest. Brak jest dokumentów odniesienia (zatwierdzonego i opieczętowanego projektu budowlanego, planu realizacji) na podstawie których można byłoby dowodzić, że budowa tego obiektu została zrealizowana w innym niż przewidywał projekt miejscu, czy też w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu. Dlatego w ocenie organu nadzoru budowlanego zasadne było umorzenie postępowania.

Odnosząc się do żądania strony dotyczącego włączenia kopii aktu notarialnego do akt sprawy, organ I instancji wyjaśnił, że z przepisów ustawy - Prawo budowlane nie wynika, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do żądania od strony aktu notarialnego, a tym bardziej włączenia go do akt sprawy. Organ nadzoru budowlanego nie uczestniczy w sporządzaniu aktu notarialnego, ani nie rozstrzyga kwestii mających znaczenie dla jego zawarcia, natomiast akt notarialny posłużył organowi nadzoru budowlanego tylko i wyłącznie do ustalenia prawa własności do kontrolowanej nieruchomości i tylko w tym zakresie był przedmiotem sprawdzenia przez PINB. Kwestia parametrów technicznych budynku gospodarczego była przedmiotem sprawdzenia przez PINB. W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że parametry wybudowanego budynku gospodarczego są rozbieżne od określonych m. in. w pozwoleniu na jego budowę, niemniej jednak rozbieżność ta nie może być przesłanką do stwierdzenia, że budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. D. zarzucił jej wydanie z następującymi naruszeniami prawa:

. pominięcie w rozstrzygnięciu okoliczności bezspornej, że w treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nakle IV Wydział Ksiąg Wieczystych o numerze [...] i dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Ł. G. w postaci działki nr [...], na której to działce zlokalizowany jest budynek, brak jest wzmianek dotyczących budynków posadowionych na tej działce (rubryka 1.4.2). co w konsekwencji prowadzi do zarzutu braku rozpoznania ad meritum całej sprawy i wydania decyzji w oparciu o błędny stan prawny i stan faktyczny, naruszający treść ustawy o księgach wieczystych i hipotece i wpisaną w tej ustawie rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych,

. oparcie zaskarżonej decyzji na błędnej podstawie prawnej poprzez niezastosowanie jako podstawy wydania decyzji art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, względnie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji brak wydania przez organ decyzji o rozbiórce przez Ł. G. obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego, który to budynek objęty jest postępowaniem,

. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie przez organ, że w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania budynku objętego postępowaniem zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, co w przekonaniu organu nie powoduje obowiązku przymusowej jego rozbiórki,

. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez brak uznania przez organ, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania nie powinien być poddany rozbiórce, mimo bezspornej okoliczności, że ów budynek gospodarczy znajduje się na granicy działek [...] bez istnienia choćby dorozumianej zgody na ten stan Odwołującego jako właściciela nieruchomości nr [...].

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) KPA skarżący wniósł o:

. zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie umorzenia i wydanie decyzji co do istoty sprawy poprzez uznanie budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości Ł. 65, gmina S. (działka nr ewid.[...]) jako samowoli budowlanej i nakazanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy - Prawo budowlane, względnie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego rozbiórki przez Ł. G. przedmiotowego budynku, względnie

. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w zakresie dołączenia do akt sprawy treści aktu notarialnego nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w miejscowości Ł. 65, gmina S. oraz treści KW prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. nad N. nr [...] w kontekście zastosowania przez organ zasady rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej.

Jednocześnie, z uwagi na błędy, których dopuścił się organ w gromadzeniu materiału dowodowego w zakresie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, na podstawie art. 136 § 1 KPA odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w postaci:

. zobowiązania organu do wystąpienia wobec Ł. G. o uwierzytelniony odpis aktu notarialnego nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na okoliczność ustalenia stanu nieruchomości w dacie jej nabycia przez Ł. G., ustalenia liczby budynków znajdujących się na nieruchomości, stanu technicznego nieruchomości, a także ewentualnie występujących zapisów o samowolnie wybudowanych budynkach istniejących w dacie nabycia nieruchomości, ich przeznaczenia, funkcji i posiadanego charakteru tych budynków,

. zobowiązanie organu do dołączenia do akt sprawy odpisu księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. nad N. nr [...] w kontekście zastosowania przez organ zasady rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej.

Decyzją z dnia [...].08.2020 r., znak: [...], K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. z dnia [...].02.2020 r., znak: [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające na podstawie art.136 § 1 Kpa i pismem z dnia [...].04.2020 r., znak: [...] zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego tj.

. przesłanie uwiarygodnionej kopii aktu notarialnego dot. nabycia ww. nieruchomości przez obecnego właściciela, tj. Ł. G. (w 2018 r.), z utajnieniem danych tzw. wrażliwych, w myśl zachowania przepisów ustawy z dnia [...].05.2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz.1781), bądź przesłania odpisu dokonanego przez przedstawiciela PINB w Nakle z ww. aktu notarialnego;

. przesłanie wypisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków dot. przedmiotowej działki, z danych posiadanych przez Starostwo Powiatowe w N. nad N.;

. odszukanie i dostarczenie kopii wypisu oraz wyrysu z miejscowego lub ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki o nr ewid.[...] w miejscowości Ł. 65, gm. S., obowiązującego w latach 70-80 ubiegłego wieku;

. ponowienie próby odszukania dokumentów archiwalnych, dotyczących pozwolenia na budowę rzeczonego budynku gospodarczego oraz mieszkalnego, tj. akt załączonych do decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. w W. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].03.1972 r., znak: [...] oraz z dnia [...].03.1972 r., znak: [...], jak i dotyczących postanowienia ww. organu z dnia [...].03.1972 r., nr [...] - stanowiącego informację o terenie dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego i gospodarczego na przedmiotowej działce, udzielonych ówczesnemu właścicielowi - K. S..

Wymagane dokumenty organ I instancji przesłał do organu odwoławczego.

Z treści uwiarygodnionej kopii aktu notarialnego z dnia [...].06.2018 r., Repertorium A, nr [...] wynikało (m.in.), że B. N. - pełnomocnik U. S. oraz B. S., sprzedających przedmiotową nieruchomość oświadczyła (w § 1 pkt 3), iż na działce nr [...] znajduje się: budynek mieszkalny (uprzednio budynek gospodarczy), murowany, jednorodzinny, wolnostojący, wybudowany około 1972 r. i adaptowany około 2005 r. na cele mieszkalne, o powierzchni użytkowej ok. 46 m˛; oraz budynek gospodarczy, murowany, wolnostojący, wybudowany ok. 1972r., o powierzchni użytkowej ok. 29 m˛. Natomiast z § 1 pkt 2 ppkt 2 lit. c) ww. aktu notarialnego wynikało, że na ww. działkę nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy w 2005 r.

Z kolei z wypisów z rejestru gruntów oraz z kartoteki budynków udostępnionych przez Starostę Nakielskiego (wydruk z dnia [...].04.2020 r.) wynikało, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni zabudowy 56 m˛ i budynkiem określonym jako - pozostałe budynki niemieszkalne, o powierzchni zabudowy 35 m˛.

Ponadto, Burmistrz Gminy S. pismem z dnia [...].05.2020 r., znak: [...], poinformował PINB w Nakle n. Not., że najstarszym posiadanym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego jest plan uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...].06.1992 r., który dla obszaru obejmującego (m.in.) działkę nr [...] w obrębie Ł. , o symbolu -15 MN, stanowi: "Istniejąca i projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Adaptacja. Realizacja zabudowy zgodnie z opracowanym planem szczegółowym." Ów organ załączył też wypis i wyrys z tego planu. Organ I instancji przeprowadził też dowód z badania zasobu archiwalnego Archiwum Państwowego w B. w dniu [...].06.2020 r. Podczas ww. czynności inspektorzy PINB dokonali sprawdzenia inwentarza książkowego zespołu 6/1378/0 - Prezydium Powiatowej Rady N. i Urzędu Powiatowego w W. (1192 strony) oraz inne dokumenty w zakresie inwestycji w miejscowości Ł.. Jednak w żadnym z badanych akt nie odnaleziono dokumentów dotyczących pobudowania budynków na ww. działkach nr [...] przez inwestora o nazwisku S. oraz D. .

Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z uzupełnionym materiałem dowodowym, pismem z dnia [...].07.2020 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o przesłanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli taka była wydana dla działki nr 114/3 i w odpowiedzi za pismem przewodnim z dnia [...].07.2020 r., znak: [...] przesłano uwiarygodnioną kopię decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].11.2005 r., Nr [...], znak: GP 7331-48/05, wydaną po rozpatrzeniu wniosku B. S., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, jego przebudowie, rozbudowie i nadbudowie ze zmianą konstrukcji dachu oraz budowie niezbędnych urządzeń budowlanych, na działce nr ewid.[...] w miejscowości Ł., gmina S., w granicach określonych na załączniku graficznym. Z załącznika graficznego wynikało, że przedmiotem wyżej opisanej zmiany był budynek gospodarczy usytuowany przy granicy z działką nr [...], o wymiarach ca 5 x 10 m z przybudówką (mapka wykonana w skali 1: 1000). Na ww. załączniku graficznym uwidoczniony jest również budynek gospodarczy (oznaczony lit. g), zlokalizowany dłuższą ścianą przy granicy z działką nr [...] o wymiarach ca 3.5 x 10 m, w odległości ca 20m od drogi publicznej (działki nr [...]).

Z kolei na działce nr [...] należącej do R. D. uwidoczniony jest budynek mieszkalny, znajdujący się w części południowej działki (ca 8 m od drogi) z dobudowanym obiektem gospodarczym (o wym. ca 4 x 4 m), od strony granicy z działką nr [...]. [...], jak wynika z ww. załącznika graficznego, przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] nie graniczy z żadnym innym obiektem budowlanym znajdującym się na działce sąsiedniej, tj. nr [...], ani nie znajduje się w sąsiedztwie owych obiektów.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że projekt decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].11.2005 r., znak: GP 7331-48/05 o warunkach zabudowy posiada pozytywne uzgodnienia:

. Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody - postanowieniem z dnia [...].11.2005 r., znak: [...], w związku z faktem iż działka nr [...] leży w obszarze prawnie chronionym, tj. w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu,

. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. - postanowieniem z dnia [...].11.2005 r., znak: [...], z uwagi na lokalizację ww. nieruchomości w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, obejmującej zespół zabudowy wiejskiej.

Wskazano, że w ocenie skarżącego obecny budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] nie został pobudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].03.1972 r., znak: [...], lecz zrealizowano go na podstawie decyzji z dnia [...].03.1972 r., znak: [...] dotyczącej udzielenia K. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego WB-3381, w stosunku do którego w 2005 r. prowadzone było postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Z kolei budynek gospodarczy, według strony, będący przedmiotem tego postępowania powstał bez pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że przedmiotowy budynek powstał przed [...].01.1995 r., tj. przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, co potwierdza szkic geodezyjny z 1987 r. (wyżej opisany) oraz wpisy znajdujące się w księdze ewidencyjnej ruchu budowlanego Urzędu Gminy w S. w zakresie gospodarki prywatnej wiatach 1972-1975, tj. dwa wpisy dotyczące budynków ówczesnego właściciela - K. S., stanowiące o budynkach gospodarczych o powierzchni zabudowy 35 m˛, kubaturze 163,00 mł, dacie rozpoczęcia budowy VII. 1972 r. Natomiast art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz.1333) stanowi: przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć ustawę z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 229, z późn. zm.). Przy czym art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane ma zastosowanie w przypadku, gdy - obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W ocenie organu II instancji w niniejszym przypadku mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy 36,75 m˛ (długość 10,5 m, szerokość 3,5m), zatem taki obiekt wymagał zarówno w okresie jego budowy jak i aktualnie pozwolenia na budowę, co wynika z uprzednich oraz obecnych przepisów prawa, tj.:

. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r. w sprawie państwowego nadzoru nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz.197), ponieważ pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymagała tylko - budowa i rozbiórka na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych [...] podrzędnych budynków gospodarczych, jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk, o powierzchni zabudowania nie przekraczającej 12 m˛ i nie wyższych od 3 m oraz położonych w odległości większej od 15 m od linii rozgraniczającej ulicy,

. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane i § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48, ze zm.), gdyż zgodnie z ww. § 44 - budowa budynków gospodarczych nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

. z art. 28 ust. 1 w zw. z art.29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki, lecz ww. obiekty wymagają zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1).

Wskazano ponadto, że w zebranych w niniejszej sprawie dokumentach znajduje się kopia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia [...].03.1972 r., znak: [...], to jednak dotyczy ona obiektu o powierzchni zabudowy 35,05 m˛ i kubaturze 163 mł (a nie odpowiednio 36,75 m˛ i 96,47 mł), po wtóre ów dokument nie został uwiarygodniony (jest to tylko kserokopia). Organ I instancji czynił starania w celu ich uwiarygodnienia, lecz bez pozytywnego rezultatu. Niemniej należałoby ustalić, skąd i kiedy obecny właściciel otrzymał ww. decyzję.

Ponadto, z treści ww. aktu notarialnego, zdaniem organu odwoławczego wynika, że pierwotnie (ok. 1972 r.) na działce nr [...] powstały dwa budynki gospodarcze, a dopiero w 2005 r. jeden z nich zmienił sposób użytkowania na mieszkalny. Natomiast pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z 1972 r. było tylko na jeden taki obiekt, lecz nie ustalono na który z pobudowanych. Przy czym, wymiary w rzucie poziomym badanego obiektu gospodarczego są zbliżone do opisanych w ww. decyzji, jednak kubatura jest inna. Z akt badanej sprawy nie wynika, jakie wymiary posiadał pierwotnie drugi budynek gospodarczy, który w 2005 r. podlegał zmianie sposobu użytkowania na cele mieszkalne wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową. W przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizowany został na podstawie wydanego pozwolenia na budowę z 1972 r., lecz z odstępstwami od tego pozwolenia (m.in. zmiana powierzchni zabudowy i kubatury), to zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie tzw. naprawcze w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 obowiązującej ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku zaś uznania, że sporny obiekt gospodarczy powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, w terminie przed 01.01.1995 r., to sprawę należałoby rozstrzygać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane. W myśl art. 37 tej ustawy.

Organ odwoławczy dodał również, iż w aktach badanej sprawy brak jest oceny technicznej budynku gospodarczego oraz opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych, w związku z jego usytuowaniem bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Natomiast zgodnie z § 76 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].07.1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 196 lr., Nr 38, poz.196) oraz z § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...].07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz.62, z późn. zm.), jak i z § 272 ust. 3 obecnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j..: Dz. U. z 2019 r., poz.1065) obiekt taki winien spełniać określone wymagania przeciwpożarowe.

Z powyżej analizy zdaniem organu odwoławczego wynika zatem, że sprawa na chwilę obecną nie jest bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa., bowiem istnieje przedmiot sprawy jak i podstawy prawne do jej rozstrzygnięcia, które zostały opisane powyżej, tj. albo tryb naprawczy w oparciu o art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, albo przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane.

Ustosunkowując się z kolei do wniesionego odwołania, to w części organ odwoławczy uwzględnił zarzuty strony, w tym dotyczący przeprowadzenia dowodu z aktu notarialnego nabycia ww. nieruchomości przez Ł. G., jednak żądanie wydania przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki spornego budynku jest nieuzasadnione na obecnym etapie postępowania, co wynika z powyższej analizy dowodów i przepisów prawa, a ponadto, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego organ odwoławczy zauważył, że nie może orzec o nakazie rozbiórki ww. budynku, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie tylko jednoinstancyjne, co jest sprzeczne z zasadą zawartą w art. 15 Kpa.

W sprzeciwie wniesionym do Sądu Ł. G. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa procesowego tj.

. art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 w przedmiocie niedopełnienia obowiązku prawidłowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującym nieprecyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu strony, skutkującym uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 136 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z 107 § 3 k.p.a. w przedmiocie sporządzenia niekompletnego, nielogicznego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia decyzji organu II pomijającego rozróżnienie na uzasadnienie prawne i faktyczne, skutkujące z błędnym uznaniem, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy zebrał materiał dowodowy w sprawie, podczas gdy to organ II instancji wyprowadził kuriozalne wnioski ze zgormadzonego materiału,

. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w przedmiocie zebrania oraz dokonania przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom postępowania administracyjnego, w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz okoliczności faktycznych oraz z pominięciem naczelnych zasad postępowania administracyjnego.

. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, iż postępowanie nie ma charakteru bezprzedmiotowego, a powinno zostać skierowane na drogę postępowania naprawczego, bądź zmierzającego do uznania, że budynek powstał bez pozwolenia na budowę,

. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że nie sposób się nie zgodzić z organem I instancji, iż sporny budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1972 r. [...] zezwalającej na wybudowanie budynku gospodarczego, wydanej na rzecz poprzednika prawnego skarżącego - K. S., który posiadał również decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1972 r., [...] zezwalającej na wybudowanie przez niego budynku mieszkalnego. Skarżący w 2018r. nabył w dobrej wierze od spadkobierców K. S. przedmiotową nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, a organ I instancji był w posiadaniu kserokopii przedmiotowych decyzji przekazanych mu przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego nie ulega również wątpliwości, że PINB w N. nad N. podjął szereg czynności zmierzających do dotarcia do przedmiotowych pozwoleń na budowę oraz dokumentacji dotyczącej budowy budynków na przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na zawirowania historii i upływ czasu, przedmiotowe dokumenty nie znajdują się w zasobach archiwalnych, lecz ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika jednoznacznie, że K. S. posiadał dwa pozwolenia na budowę. Z ewidencji ruchu budowlanego oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że w roku 1975 r. zarówno budynek gospodarczy oraz budynek mieszkalny były już wybudowane, bowiem w ewidencji ruchu budowlanego na nieruchomości istnieją dwa wpisy odnośnie zakończenia budowy budynków, gdzie prawdopodobnie na skutek omyłki pisarskiej wpisano błędny numer decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę przy zgłoszeniu zakończenia budowy.

Organ I instancji po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania uznał, iż poprzednik prawny skarżącego posiadał przedmiotowe pozwolenie na budowę, wobec czego umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednak zdaniem skarżącego trudno zgodzić się z koncepcją przyjętą przez organ II instancji, przerzucającej na stronę ciężar dowodzenia oraz powodującej niekorzystne skutki procesowe w sytuacji braku możliwości zgromadzenia materiału dowodowego w oparciu o źródłowe dokumenty, gdyż organ arbitralnie założył, iż skoro nie ma przedmiotowych dokumentów oraz nie ma oceny technicznej budynku oraz opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych to w momencie jego budowy one nie istniały, podczas gdy przedmiotowe dokumenty zapewne istniały o czym świadczy chociażby fakt przedstawiania kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, które to strona odnalazła po zakupie nieruchomości w trakcie remontu.

Podobnie rzecz się ma – w przekonaniu skarżącego - z rozbieżnościami dotyczącymi wymiarów i kubatury budynków znajdujący się na nieruchomości. Brak dokumentacji w zasobach organów administracji publicznej nie może powodować automatycznego uznania, że budynki zostały wybudowane z naruszeniem prawa. W momencie budowy mogły istnieć dokumenty i zgody świadczące o adaptacji projektów budowlanych wynikających z katalogów do indywidualnych potrzeb inwestora.

Odnosząc się do powyższego, K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zdaniem skarżącego błędnie uznał, iż organ I instancji ma za zadanie uzupełnić postępowanie dowodowe, a w dalszej kolejności ma prowadzić alternatywnie postępowanie w kierunku postępowania naprawczego, kiedy ustali istnienie pozwolenia na budowę wobec istniejących rozbieżności albo postępowanie w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w przypadku braku pozwolenia w związku z czym wyciągnął zbyt daleko idące wnioski, które przekraczają ramy niniejszego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one postępowaniami odrębnymi i które organ może wszcząć dopiero po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją merytoryczną.

Skarżący podkreślił, że przy wydawaniu tego typu decyzji, organ winien również kierować się regułą z art. 7 k.p.a. i brać pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i uzasadniony interes strony, a mając niedające usunąć się wątpliwości orzekł - wbrew interesowi strony, z góry zakładając, iż budowa budynku gospodarczego musiała nastąpić sprzecznie z prawem, co sprzeczne jest z również z zasadą rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. Odnajduje ona przede wszystkim zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, czyli podobnie jak w niniejszym postępowaniu.

Dodatkowo w ocenie skarżącego, uzasadnienie decyzji jest zredagowane w taki sposób pod względem merytorycznym i prawnym, iż trudno odnaleźć w niej zastosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie tej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby jasne były motywy, które legły u podstaw decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji powinno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a organ II instancji całkowicie nie sprostał temu zadaniu.

Z powyższych przyczyn, w przekonaniu skarżącego brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe i ocenę materiału uznając, iż budynek gospodarczy będący własnością Ł. G. został wybudowany w oparciu o wydane na rzecz K. S. stosowne pozwolenie na budowę. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji procedury w zakresie postępowania dowodowego i orzekanie wątpliwości wynikających z braku źródłowego materiału dowodowego na niekorzyść obywatela naruszając art. 7a k.p.a., w ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy; w konsekwencji tego organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni normy art. 105 § 1 k.p.a. uznając brak bezprzedmiotowości postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprzeciw jest zasadny

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, CBOS). Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza postanowień wymienionych wyżej przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 K.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania organu I instancji co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wyjaśnienia wymaga także, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w związku z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające w pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020r. poz.256, zwanej w skrócie "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ może wydać również wówczas gdy w wyniku prowadzonego postepowania dojdzie do wniosku, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że w związku z wykazaniem, że wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla budynku gospodarczego, którego legalność jest przedmiotem prowadzonego postępowania to nie ma samowoli budowlanej, o której stwierdzenie wnosił uczestnik postępowania. Skoro nie zaistniał taki stan faktyczny, który świadczyłby o samowoli budowlanej to uzasadnione było umorzenie postępowania.

Organ odwoławczy nie zakwestionował skutecznie dokumentu, który wprawdzie stanowił kopię lecz była to kopia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Stwierdził zaś, że dokument ten nie został uwiarygodniony, choć nie wskazywał na okoliczności, które mogłyby świadczyć, że występują wątpliwości co do faktu wydania oryginału dokumentu czy dokumentu o innej treści. Przyznał też, że organ I instancji czynił starania w celu uwiarygodnienia tego dokumentu. Uznał jednak, że należy poczynić ustalenia skąd i kiedy obecny właściciel otrzymał tę decyzję. Organ nie wyjaśnił natomiast jakie znaczenie dla rozpoznania sprawy mają te okoliczności. Zaznaczył również, że z aktu notarialnego wynika, że pierwotnie ok. 1972r. na działce powstały dwa budynki gospodarcze a dopiero w 2005r jeden z nich zmienił sposób użytkowania na mieszkalny. Natomiast pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z 1972r. było tylko na jeden taki obiekt lecz nie ustalono który. Z akt sprawy nie wynika jakie wymiary posiadał drugi budynek, który podlegał zmianie sposobu użytkowania na cele mieszkalne.

Należy jednak podkreślić, że przedmiotem sprawy jest ocena legalności budynku gospodarczego a nie budynku przekształconego w mieszkalny. W sprawie legalności budynku mieszkalnego toczy się inne postępowanie, zatem ta okoliczność nie pozostaje w związku z toczącą się sprawą, a gdyby nawet, to nie jest to okoliczność, której nie mógłby zweryfikować organ odwoławczy. W następstwie tych zastrzeżeń organ uznał, że należałoby rozważyć czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną czy też wymagane byłoby prowadzenie postępowania naprawczego, gdyż w stosunku do budynku gospodarczego stwierdzono rozbieżność co do kubatury (w pozwoleniu przewidziano 163 mł a obecnie jest 96,47 mł). Jest też odstępstwo powierzchni, zamiast 35,05 m˛ jest 36,75 m˛. Nie wiadomo natomiast jakie okoliczności przemawiałyby za wątpliwościami dotyczącymi legalności obiektu, skoro nie stwierdzono uzasadnionych wątpliwości co do wydania pozwolenia na budowę. Należy tez wyraźnie zaznaczyć, że mamy do czynienia z obiektem, który powstał prawie 40 lat temu. Z tym zaś się wiążą możliwości modyfikacji na przestrzeni lat kształtu zabudowy obiektu. Organ nie stwierdził jednak, że są uzasadnione wątpliwości i zasadne przypuszczenia, że w chwili budowy mogły powstać odstępstwa od projektu. Należy też zaznaczyć, że nie odnaleziono dokumentów projektowych.

Tu natomiast należy podkreślić, że w okresie wybudowania obiektu a więc jak ustaliły organy w 1972 roku, nie obowiązywały regulacje nakazujące inwestorowi, czy też właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z inwestycją. Wymogi dotyczące obowiązku przechowywania dokumentacji przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania wprowadził dopiero art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994. Przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63, zaś organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Dlatego też obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (to jest przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych bądź przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r. W związku z powyższym, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że jeżeli inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., II OSK 651/09, z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1695/11, z dnia 23 lipca 2019 r. II OSK 2114/18, z dnia 23 października 2019 r. II OSK 3006/17, z dnia 19 czerwca 2020 r., II OSK 242/20).

W ocenie Sądu te uwagi należy też odnieść do sugerowania budowy z odstępstwami od udzielonego pozwolenia. W tych okolicznościach, domniemania nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. a organ nie wykazuje przekonująco i w zakresie możliwym do wyjaśnienia, okoliczności sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niewątpliwie eliminowanie samowoli budowlanych należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nie realizowanie jednak tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego zwłaszcza, gdy dysponują dokumentami świadczącymi o legalności zabudowy.

Wobec faktu, że w sprawie naruszono art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.