Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 331/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, art. 32 , art. 33 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 104, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

| | |Sygn. akt IV SA/Po 331/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Wolna-Kubicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.S. kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2011 r. T. i S. M. (dalej – Inwestor) złożyli w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego podpiwniczonego, na działce położonej w [...] przy ul. [...], o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...](dalej – budynek mieszkalny). Do wniosku dołączono dokumentację projektową oraz wymagane prawem załączniki.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], znak [...] Starosta [...] (dalej - Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego.

Od przedmiotowej decyzji Starosty wpłynęło odwołanie M. S. (dalej - skarżący) właściciela nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej numerem ewidencji geodezyjnej gruntów [...]. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, że skarżący nie należy do kręgu stron postępowania; uniemożliwieniu skarżącemu wzięcia czynnego udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w przedmiocie zebranych materiałów i zgłoszonych żądań; zaniechaniu powiadomienia skarżącego jako strony postępowania o jego wszczęciu.

Wojewoda [...] (dalej – Wojewoda) decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie ustalając, że odwołującemu nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Od powyższej decyzji M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt: IV SA/Po 392/11 uchylił powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd między innymi wskazał, iż organ odwoławczy, odmawiając wnoszącemu odwołanie statusu strony i umarzając postępowanie odwoławcze nie odniósł się do kwestii czy działka odwołującego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w konsekwencji błędnie przyjął że postępowanie zostało wszczęte przez podmiot nie mający przymiotu strony. Wadliwie w związku z tym ocenił obowiązujące przepisy w związku ze stanem faktycznym sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wnioskowanego zamierzenia budowlanego Starosta powinien zobowiązać inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o warunki przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej – Prawo budowlane), warunki przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, warunki przyłączenia obiektu do sieci gazowej zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego oraz o oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw gazu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że organ powinien zbadać kwestię dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej i urządzenia ewentualnego zjazdu, w związku z tym uzyskania oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie, z przepisami o drogach publicznych zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego oraz otrzymania zgody współwłaścicieli działki zlokalizowanej w [...], oznaczonej numerem ewidencji geodezyjnej gruntów [...] na lokalizację planowanego zjazdu zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo na konieczność sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 3 poz. 120 z dnia 10 lipca 2003 r., dalej – rozporządzenie projektowe), zgodnie z którym wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją zgodną ze spisem zawartości tego projektu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] Starosta [...] nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku. Inwestor w odpowiedzi na postanowienie Starosty pismem z dnia [...] listopada 2011 r. w wyznaczonym terminie przedłożył następujące dokumenty:

Warunki przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2009 r.;

Warunki przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej z dnia [...] marca 2011 r.;

Oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw gazu z dnia [...] listopada 2011 r.;

Warunki przyłączenia obiektu do sieci gazowej z dnia [...] czerwca 2010 r.;

Oświadczenie właściwego zarządcy drogi z dnia [...] listopada 2011 r. o możliwości połączenia działki z drogą publiczną;

Zgodę współwłaścicieli działki zlokalizowanej w [...], oznaczonej numerem ewidencji geodezyjnej gruntów [...] na lokalizację planowanego zjazdu;

Projekt budowlany sporządzony zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 3 poz. 120 z dnia 10 lipca 2003 r.), zgodnie z którym wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją zgodną ze spisem zawartości tego projektu;

Opinię dotyczącą wpływu planowanego zamierzenia budowlanego na zmianę warunków gruntowo wodnych oraz zmianę spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych wykonaną przez uprawnioną osobę;

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nr sprawy [...] Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 104 i 107 § 1, § 2, § 3 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę Budynku mieszkalnego z zachowaniem wskazanych warunków (art. 36 ust. 1, oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Organ określił, że obszar oddziaływania obiektów (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) dotyczy działek położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych numerami geodezyjnymi ewidencji gruntów [...], [...], [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nadając przymiot strony postępowania odwołującemu, przytaczając regulację z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ stwierdził, że badając zgodność wnioskowanego zamierzenia budowlanego z zapisami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na danym terenie (uchwała Nr XXXVIII/357/06 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 maja 2006 r., dalej - Plan) uznał, że projektowany budynek mieszkalny jest zgodny z Planem. Teren działki oznaczonej nr geod. [...]położonej w [...] przy ul. [...]. [...] [...] znajduje się bowiem w części dot. terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonej 9.26MN), przewidzianej do zagospodarowania w rejonie ul. [...] i drogi wewnętrznej (KDW) oraz w rejonie ul. [...]. Dla którego ustalono ponadto podział każdego terenu na cztery działki budowlane; na każdej działce może być zrealizowany jeden wolno stojący budynek mieszkalny o wysokości II kondygnacji nadziemnych, z dachem stromym o nachyleniu połaci dachowych nie mniejszym niż 35° oraz przewidziano prawo realizacji jednego budynku gospodarczego o wysokości I kondygnacji nadziemnej, z dachem ó nachyleniu nie mniejszym niż 20° - na działkach wydzielonych z terenu działki, o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...].

Kolejno organ badając zgodność projektu z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) stwierdził, że projektowana lokalizacja budynku na działce nr [...]zgodna jest z odległościami wyznaczonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r., dalej – rozporządzenie techniczne). Zgodnie z rozporządzeniem projektowym projektowany budynek (taras) usytuowany jest w odległości ok. 5 m od granicy z działką nr [...] (co jest zgodne z § 12 ust. 5 rozporządzenia technicznego. Projektowane usytuowanie tarasu Budynku mieszkalnego jest zdecydowanie dalsze, niż przewidują to przepisy. Badając kompletność projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) organ stwierdził, że dokumentacja projektowa, która została dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę została wykonana zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor uzyskał wszystkie niezbędne pozwolenia i uzgodnienia wymagane prawem. Projektanci złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Jednocześnie organ wskazał, że obowiązek zapewnienia przez projektanta sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi, z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane projekt dotyczy obiektu budowlanego o prostej konstrukcji m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne.

Następnie, odnosząc się do wskazanych w decyzji Wojewody pozostałych wytycznych, organ podniósł, że Inwestor przedłożył oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw gazu z dnia [...] listopada 2011 r. oraz warunki przyłączenia do sieci gazowej śr/c urządzeń i instalacji gazowych z dnia [...] czerwca 2010 r., warunki przyłączenia projektowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej z dnia [...] marca 2011 r. oraz warunki przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2009 r. Wyjaśniając zagadnienie dostępu przedmiotowej działki oznaczonej numerem ewidencji geodezyjnej gruntów [...]do drogi publicznej i lokalizacji ewentualnego zjazdu na działkę oznaczoną numerem ewidencji geodezyjnej gruntów [...], Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r., poinformował Starostę o posiadanym dostępie działki nr [...]do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...]) poprzez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], której współwłaściciele M. i D. P. wyrazili pisemną zgodę na dojazd i zjazd do działki będącej przedmiotem postępowania (dz. nr [...]). Ponadto zgodnie z dyspozycją zawartą w decyzji Wojewody w myśl § 5 rozporządzenia projektowego projektant ponumerował wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki zgodnie ze spisem zawartości tego projektu. W ocenie organu uchybienia wskazane przez Wojewodę zostały naprawione w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego.

Organ zajął następnie stanowisko odnosząc się do pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. i wskazał, że zdaniem organu opinia zawiera dane dot. ukształtowania terenu oraz rozwiązania, które miałyby wpływ na uniemożliwienie zrzutu wód opadowych na sąsiednią posesję. Ponadto opinia ta została wykonana przez uprawnioną osobę. Organ przytoczył również zapis § 26 Planu i podkreślił, że w przytoczonym zapisie ustala się zakazy m.in. dokonywania zmian stosunków wodnych, o ile nie służą celom związanych z zabudową terenów przeznaczonych do zabudowy na podstawie uchwały. W odniesieniu do zarzutów odwołujących się do art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego oraz zgłoszonych żądań, organ wyjaśnił, że zapisy art. 82b ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy interpretować zawężająco, iż nie jest dopuszczalne podejmowanie działań w ww. zakresie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej bez stosownego i uzasadnionego wezwania organów nadzoru budowlanego. Odwołując się do art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn.zm., dalej – Prawo wodne) organ przytoczył treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej - PINB) z dnia [...] marca 2011 r. dotyczący regulacji cywilnoprawnej dot. zmiany ukształtowania terenu, powodujące zmianę naturalnego kierunku spływu wód opadowych. Organ podsumowując skonstatował, że nie znalazł podstaw do wydania innej decyzji. Inwestor spełnił wszystkie wymogi zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a budowa Budynku mieszkalnego nie wpłynie negatywnie na interes osób znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Integralną część decyzji ustanowił organ załączniki nr 1, 2, 3, 4 opieczętowane pieczęcią Urzędu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przekazanie sprawy do właściwego inspektora nadzoru budowlanego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 5, 7, 21 ust.1, 74 ust.1, 2 i 4, 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zatwierdzeniu projektu niezgodnego z ochroną środowiska, które jest dziedzictwem narodowym oraz na próbie pozbawienia skarżącego możliwości dochodzenia swoich praw na drodze postępowania administracyjnego; działaniu niezgodnym z prawem; nie zapewnieniu ochrony własności skarżącego i jego interesów poprzez zatwierdzenie złego projektu oraz prawdopodobnie na celowym działaniu na szkodę skarżącego; zatwierdzeniu projektu, który nie ma nic wspólnego z ochroną środowiska oraz za wszelką cenę wspieraniu Inwestora w działaniach prowadzących do zniszczenia środowiska, które jest już faktem dokonanym na działkach [...], [...], [...] i [...] oraz do zmiany stosunków wodnych na tych działkach poprzez duże makroniwelacje terenu;

2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu i nie ustosunkowaniu się w decyzji do wielu zarzutów skarżącego, a przede wszystkim niezgodności projektu, przewidującym dużą makroniwelację terenu oraz prowadzonych już działań z wszystkimi przepisami dot. ochrony środowiska, z §29 rozporządzeniem technicznym, z §26 ustęp 1 Planu, z art. 29 Prawa wodnego oraz wielu dowodów, w tym do przedstawionej przez skarżącego opinii inż. Stefana Skrzypczaka "Ponowna ocena wpływu makroniwelacji terenu w obrębie działek [...], [...], [...], [...] i planu zagospodarowania działki [...]na działki sąsiednie, a w szczególności na działkę nr [...] położoną przy ul. [...] 1 w [...] na podstawie wizji terenu i wcześniej otrzymanych dokumentacji technicznych projektów budowlanych i obowiązujących przepisów oraz opinii J. Ś. i oświadczenia Inwestora, pism Burmistrza Miasta [...] oraz braku uzasadnienia w decyzji dlaczego tym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

3. naruszenie art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie zapewnieniu w decyzji poszanowania(ochrony), występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania oraz na wydaniu pozwolenia na budowę, pomimo wiedzy, że prace budowlane przy budowie obiektu na działce nr [...], należącej do Inwestora są prowadzone bez decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę;

4. naruszenie art. 7, art. 8 art. 13 § 1, art. 75 §1, art. 77, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 85 §1, art. 89, art. 114, art. 115, art. 1161 § 1, art. 117 kpa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie doprowadzenia do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy, działania na szkodę skarżącego i próbie "za wszelką cenę" zatwierdzenia takiego projektu;

5. naruszenie art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo, że projekt zamierzenia budowlanego na działce nr [...]jest sprzeczny z §26 ustęp 1 pkt 3-4 Planu oraz teren na działce nr [...]w wyniku nawożenia ogromnych mas ziemi przez inwestora nie zgadza się z mapą zasadniczą oraz na nieprzekazaniu sprawy do organów nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji, w celu usunięcia nieprawidłowości i doprowadzenia działki nr [...]do stanu pierwotnego;

6. naruszenie art. 11 Prawa Ochrony Środowiska polegającego na przyjęciu projektu budowlanego, który zakłada tak duże niwelacje terenu, a tym samym nie jest zgodny z żadnymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym z §26 ustęp 1 pkt 3-4 Planu;

7. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, polegające na zatwierdzeniu projektu niezgodnego z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i przyrody;

8. naruszenie art. 81, art. 85 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, polegające na zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, zakładającego dużą makroniwelację terenu, niezgodnego z §26 ustęp 1 pkt 3-4 Planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, nie spełniającego warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia, zastosowania w nim rozwiązań architektoniczno-budowlanych niezgodnych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej i nie skierowaniu sprawy do organów nadzoru budowlanego, w celu zrobienia projektu zastępczego i usunięcia nawiezionej ziemi z działki [...]oraz, który zmienia poziom, ukształtowanie terenu w wyniku czego działka skarżącego jest zalewana przez wody opadowe;

9. naruszenie art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie poinformowaniu skarżącego przed wydaniem decyzji, że właściwym organem nadzoru budowlanego do przekazania sprawy jest Powiatowy Inspektor

Nadzoru Budowlanego, a nie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku czego skarżący poniósł szkodę;

10. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z §26 ustęp 1 pkt 3-4 Planu;

11. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że opinia J. Ś. odnosi się do §26 ustęp 1 pkt 3-4 Planu;

12. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na tym, że organ sprawdził zgodność dokonywania dużych prac makroniwelacji terenu z §26 ustęp 1 pkt 3-4 Planu oraz innymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska;

13. błąd w ustaleniach faktycznych, tj. ustalenie, że Inwestor nie działa i nie chce działać na szkodę skarżącego oraz, że wykazuje dobrą wolę;

14. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na terenie działek należących do Inwestora teren przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - 9.26mn można dokonywać dużych zmian ukształtowania, rzeźby, rzędnych terenu oraz zmian stosunków wodnych przez wykonywanie dużych makroniwelacji terenu oraz zmianę ukształtowania terenu;

15. błąd w ustaleniach faktycznych, tj. ustalenie, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą uczestniczyć w kontroli oraz współpracować, wymieniać się informacjami z organami nadzoru budowlanego;

16. błąd w ustaleniach faktycznych, tj. ustalenie, że inwestycja Inwestorów nie jest samowolą budowlaną oraz że inwestor może prowadzić prace budowlane;

17. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na złym ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu w szerokim tego słowa znaczeniu i nie wymienieniu w nim również działki nr [...], [...] i [...];

W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżący na wstępie opisał stan faktyczny w sprawie i dokonał analizy pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" i następnie wskazał, że zadaniem organu pierwszej instancji przy rozpatrywaniu wniosku inwestora P. M. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zaskarżonego zamierzenia budowlanego było zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, zbadanie zgodności tego zamierzenia budowlanego (projektu budowlanego, zakładającego duże makroniwelacje terenu całej działki, a szczególnie w bliskiej odległości od działki [...]) z §26 ust. 1 pkt 3-4 Planu oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wymaganiami ochrony środowiska.

Na okoliczność, iż Inwestor prowadzi niedozwolone prawem prace ziemne o charakterze stałym, polegające na dużej makroniwelacji teren skarżący dołączył dokumentację zdjęciową.

Skarżący wskazywał i opisywał obowiązki organu wynikające z art. 7, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 9 kpa a także z art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie skonstatował, iż w świetle powołanych przepisów ustaleniom poczynionym przez organ pierwszej instancji trudno przyznać walor wszechstronności i obiektywności wynikającej z wiedzy, posiadania i rozpatrzenia całego dostępnego (również dostarczonego przez skarżącego) materiału dowodnego.

Skarżący podnosił, że w toku postępowania wskazywał na szereg okoliczności, które przemawiają za tym, że Inwestycja z powodu złych rozwiązań architektoniczno-budowlanych zawartych w projekcie oraz niedozwolonych zmian w ukształtowaniu terenu powoduje, że nieruchomość skarżącego jest zalewana przez wody opadowe. Z powodu podwyższania całej działki nr [...]i próby dostosowywania poziomu terenu do projektu budynku bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego nr [...] w wyniku zmian naturalnego ukształtowania terenu woda zamiast spływać na zachód w kierunku budynku na działce [...]i północ do zlewni wód opadowych rzeki [...] spływa w kierunku jego nieruchomości i ją zalewa zarówno bezpośrednio jak i pośrednio spływając drogą dz. [...] i zalewając nieruchomość skarżącego od południa oraz spływając bezpośrednio po uformowanej skarpie na jego działkę [...].

Skarżący podniósł także, że wielokrotnie wskazywał, że Inwestycja na działce [...]jest niemożliwa do wykonania bez muru oporowego na granicy działki nr [...], na który nie wyraził zgody oraz, że w znaczny sposób zmieniła sposób i charakter użytkowania działki nr [...] pomniejszając tym samym jej wartość.

Skarżący podkreslał również zarzut niezgodności Inwestycji z § 26 Planu i podnosił, że docelowe podniesienie w obrębie działki [...]poprzez wykonanie nasypu makroniwelacyjnego do docelowych wysokości w sposób istotny wpływa na istniejący w obrębie działki drzewostan, powierzchnie terenu, wody opadowe infiltrujące w podłoże i jest zaprzeczeniem punktu. 7.4 opisu technicznego w projekcie budowlanym domu mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w obrębie działki [...].

W wyniku nawożenia ziemi przez inwestora teren działki [...]nie zgadza się o kilka metrów z mapą zasadniczą dołączoną do projektu. Inwestor poprzez projekt budynku dąży do zalegalizowania niedozwolonych prawem zmian w terenie. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji naruszył Prawo budowlane (między innymi art. 81, art. 85, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego) nie przekazując sprawy do organów nadzoru budowlanego w celu przywrócenia działki [...]do stanu pierwotnego oraz wiedząc, że inwestor wykonał budynek niezgodnie z projektem i kontynuuje cały czas prace budowlane nie mając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od [...] lipca 2011 r. Różnica rzędnych terenu o kilka metrów jest istotnym odstępstwem od mapy zasadniczej i planu zagospodarowania działki zawartym w projekcie.

Skarżący podkreślił, że zmiana ukształtowania, podwyższanie rzędnych terenu i poprzez to na zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi i roztopowymi powoduje zmianę sposobu i charakteru użytkowania działki skarżącego i może być zagrożeniem dla jego mienia lub osób przebywających na jego działce nr [...] przebywających w pobliżu granicy z działką nr [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik Inwestora ustosunkował się do treści odwołania. Wskazano, że Inwestorzy przedłożyli prywatną opinię geologa J. Ś. sporządzoną na podstawie oględzin nieruchomości z dnia [...].11.2011 r. , która wskazuje na konieczność wykonania zabezpieczeń na granicy nieruchomości uniemożliwiających zrzut wód opadowych na sąsiednią posesję (zaproponowano wykonanie tzw. cokołu). W dniu [...] października 2011 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia do organu I instancji budowy (robót budowlanych) nie wymagających zezwolenia na budowę, której przedmiotem był mający powstać płot. Początek wykonywania robót przewidziany został na dzień [...] listopada 2011 r., , z uwagi na niskie temperatury, prace zostały odłożone do wiosny. Konstrukcja płotu w zupełności zapobiegać będzie spływowi wód, bądź usypywaniu się ziemi na sąsiednie nieruchomości. Podkreślono, że nawet jeśli po wybudowaniu płotu potwierdzą się przypuszczenia Skarżącego o zmianie stosunków wodnych, to i tak nie byłby pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Pozostaje bowiem Skarżącemu późniejsza możliwość następczego domagania się od burmistrza wydania decyzji nakazującej właścicielom działki o nr [...]przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Inwestora celem strony przeciwnej nie jest ani troska o przyrodę, własne mienie, zdrowie, ład przestrzenny lecz chęć usilnego zablokowanie sąsiedzkiej Inwestycji. W ocenie Inwestorów świadczy to o bezzasadności wszystkich podniesionych zarzutów. W dalszej części pisma Inwestor dokonał analizy podniesionych przez skarżącego zarzutów, wykazując ich bezzasadność i bezpodstawność.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej – Wojewoda) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie i na wstępie przytoczył treść art. 4, art. 3 pkt 11, art. 35 ust. 1 i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Kolejno wskazał, że badana decyzja jak i wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy tylko jednej działki, tj. nr ew. [...]i organ wydający pozwolenie na budowę przy badaniu zgodności wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego z przepisami prawa jest związany zakresem tegoż wniosku i projektu. Podkreślono, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Plan). Dla działki oznaczonej nr geod. [...]oznaczono teren o symbolu 9.26 MN. Organ skonstatował, że biorąc powyższe pod uwagę na danym terenie przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na każdej działce może być realizowany jeden wolno stojący budynek mieszkalny o wysokości II kondygnacji nadziemnych, z dachem stromym o nachyleniu połaci dachowych nie mniejszym niż 35° oraz jeden budynek gospodarczy, zdaniem organu badane Inwestycja jest zgodna z Planem.

Zdaniem organu odwoławczego badana inwestycja nie spowoduje zmian stosunków wodnych (a jeżeli już będą one związane z planowaną zabudową, na co pozwala plan) ani nie łamie zapisów Planu. Argumentowa, że zatwierdzony projekt budowlany wskazuje iż, na danej działce panują proste warunki gruntowe oraz stwierdza, że znajdują się tam grunty wodoprzepuszczalne, a wody gruntowe zalegają poniżej dna wykopu pod ławy fundamentowe i nie będą miały wpływu na warunki posadowienia a także korozję betonu. Ponadto w projekcie budowlanym wykazano, że planowany obiekt nie wprowadza szczególnych zakłóceń w ekologicznej charakterystyce powierzchni ziemi, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych. Biorąc pod uwagę także fakt, że decyzja pozwolenia na budowę obejmuje jedynie działkę [...]należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja w zakresie przyjętym przez organ I instancji nie spowoduje zmiany stosunków wodnych oraz nie naruszy walorów krajobrazowych. Dodatkowo organ podkreślił, że wszelkie dokumenty dołączone do akt sprawy wskazują, że przedmiotowy teren obniża się w kierunku zachodnim, zaś działka odwołującego się znajduje się na południe od inwestycji. Z opinii geologa J. Ś. załączonej do sprawy wynika, ze nadmiar wód opadowych i roztopowych będzie w naturalny sposób rozsączony na przestrzeni biologicznej posesji. Należy zauważyć, że w tejże opinii zalecono wykonanie cokołu wokół posesji, który uniemożliwiłby zrzut wód opadowych na sąsiednią posesję (Inwestor dokonał już zgłoszenia budowy ogrodzenia działki o nr ew. [...]).

Inwestycja nie spowoduje także, w ocenie organu, emisji niespełniających wymagań ochrony środowiska oraz likwidacji wód stojących i płynących, nie zlokalizuje obiektów produkcyjnych na terenach mieszkaniowych. Ponadto nie spowoduje trwałego naruszenia walorów krajobrazowych, w tym rzeźby terenu oraz likwidacji zadrzewień na obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę budynkami. Zostanie utrzymany nakaz zachowania naturalnych walorów krajobrazowych oraz naturalnego korytarza rzeki [...]. Ponadto nie naruszy nakazu zachowania drzewostanów (na terenach przewidzianych pod zabudowę, o ile nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i nie uniemożliwiają realizację inwestycji).

Nadto odległości budynku od granic działek sąsiednich są zgodne z § 12 rozporządzenia technicznego.

Organ odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że biorąc pod uwagę odległość budynku od granicy z działką [...], warunki gruntowe (opisane wyżej), projekt budowlany oraz fakt zgłoszenia przez Inwestora wykonania odpowiedniego ogrodzenia należy stwierdzić, że wody opadowe zostaną zagospodarowane na działce nr [...]. Gdyby zaś, po ukończeniu Inwestycji, przeprowadzone roboty budowlane będą powodowały uciążliwą zmianę spływu wód odwołującemu przysługuje prawo skorzystania z dobrodziejstwa przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 144.

Za nieuprawnione uznał również organ odwoławczy - i za tym argumentował - zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa. Podniesiono także, że Organ I instancji, wbrew zarzutom odwołania, poprawnie wyznaczył obszar oddziaływania obiektu obejmujący działki nr ew. [...], [...], [...]. Organ ocenił, że oddziaływanie inwestycji będzie występować na powyższych sąsiednich działkach.

Organ nie podzielił także zarzutów o naruszeniu § 8 ust. 2 pkt 2 projektowego.

Wojewoda wskazał także, ze Inwestor posiadał od dnia [...] marca 2011 r. do [...] września 2011 r. ostateczną decyzję pozwolenia na budowę. Ponadto z pisma WINB z dnia [...] marca 2012 r., w którym uznano skargę skarżącego na czynności PINB za nieuzasadnioną, wynika, że organ nadzoru I instancji nie prowadzi i nie wszczął żadnego postępowania w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych. Przeprowadzał wprawdzie kontrole, jednakże nie stwierdził naruszenia prawa, w szczególności prowadzenia robót budowlanych bez właściwego pozwolenia. Zatem organ miał prawo wydać ponownie decyzję pozwolenia na budowę, ponieważ Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie wydawanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Dopiero w przypadku uzyskania pozwolenia na użytkowanie właściwe byłoby przekazanie sprawy pozwolenia na budowę do PINB.

Zdaniem Wojewody nie można również stwierdzić, aby badana Inwestycja naruszała przepisy związane z ochroną środowiska. W szczególności nie łamie art. 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz.1220 ze zm., dalej - uop) oraz przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej – poś).

Organ skonstatował, że akta zebrane przez organy administracji były wystarczające do podjęcia decyzji oraz jej uzasadnienia i nie wymagały ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przesłuchanie świadków w sprawie, oględziny placu budowy, czy zbadanie notatek policyjnych nie wniosą nowych okoliczności w sprawie, ponieważ wszelkie zarzuty podniesione przez skarżącego zostały rozpatrzone i uznane za nieuzasadnione, a badanie faktu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie należy do właściwości organów administracji wydających pozwolenie na budowę, a do organu nadzoru budowlanego.

Poinformowano skarżącego, że organem właściwym do badania samowoli budowlanych jest PINB oraz, że skarżący może skorzystać z art. 29 ust. 3 prawa wodnego oraz dochodzić swoich praw na podstawie kodeksu cywilnego przed sądami powszechnymi.

Reasumując podkreślono także, że w aktach sprawy znajdują się zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 3 i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, zaś zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę gdy wnioskodawca w swojej dokumentacji spełnia wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił skarżący naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę i wzniósł budynek bez ostatecznego pozwolenia na budowę;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d, pkt 2 lit. b i ust. 9, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 Prawa budowlanego, § 29 rozporządzenia technicznego, § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia projektowego poprzez udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, który narusza przepisy techniczno-budowlane (§29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) i przepisy odrębne (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, art. 100 ust. 1-3 poś) i nie określa szczegółowo sposobu zagospodarowania terenu, w tym:

• w jaki sposób należy ukształtować teren działki nr [...]i odprowadzić z niego wody opadowe, a którego realizacja powoduje skierowanie wód opadowych na teren sąsiedniej działki nr [...] i w efekcie jej zalewanie;

• w jaki sposób należy zabezpieczyć teren sąsiedniej działki nr [...] przed osuwaniem się mas ziemnych z działki nr [...];

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 Prawa budowlanego w § 26 ust. 1 pkt 3 i 4 Planu, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, która narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu - § 26 ust. 1 pkt 3 d, e ,f ww. Planu;

oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 kpa oraz art. 81 ust. 4, art. 81 c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, w szczególności w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., a także błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia 30 grudnia 2011 r., podczas gdy decyzja ta, ze względu na ww. naruszenie przepisów prawa powinna ona być uchylona, a organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozwijając postawione zarzuty skarżący powoływał się licznie na orzecznictwo sądowe i wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można i rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych bez ostatecznego pozwolenia na budowę skutkuje, stosownie do art. 32 ust. 4a Prawa Budowlanego, zakazem udzielenia pozwolenia na budowę. Także art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż pozwolenie na budowę dotyczy zamierzenia budowlanego. Niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę, po rozpoczęciu robót budowlanych, także w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które to pozwolenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Inwestor do chwili obecnej wzniósł już cały obiekt objęty pozwoleniem na budowę - do stanu surowego zamkniętego. Roboty polegające na zmianie ukształtowania terenu wykonał przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2011 r. Rozpoczęcie prac przygotowawczych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto Inwestor po dniu [...] lipca 2011 r., kiedy to na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzja o pozwoleniu na budowę straciła ostateczność, a następnie po dniu 31 października 2011 r., kiedy to została uchylona przez Wojewodę decyzja o pozwoleniu na budowę prowadził roboty budowlane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie bez jakiejkolwiek decyzji. Z tego tez powodu, zdaniem skarżącego, Starosta winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący przywołał w tej mierze dokumentację zdjęciową.

Skarżący wskazał, że działka nr [...], dla której zostały wydane skarżone decyzje i sąsiednia działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, zlokalizowane są na zboczu skarpy. Różnica poziomu terenu na każdej z tychże działek wynosi ponad 5 m. Naturalne ukształtowanie tychże działek było takie, iż teren żadnej z działek nie znajdował się powyżej terenu sąsiedniej działki teren po obu stronach granicy opadał w równym stopniu. Tak więc wody opadowe z obu tych działek nie spływały na teren drugiej działki. Przy tak dużej różnicy poziomu terenu projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, ogranicza się jedynie do samego umiejscowienia budynku na działce i jego zwymiarowania, bez zaznaczenia projektowanego ukształtowania terenu, co ma kapitalne znaczenie przy działce o różnicy poziomu terenu ponad 5 m. Także część opisowa nie zawiera jakichkolwiek rozwiązań technicznych dot. sposobu ukształtowania terenu działki. Jednocześnie zarówno analiza projektu budowlanego, jak i już wzniesionego budynku, prowadzi do wniosków, iż w wyniku budowy budynku teren działki nr [...]uległ podniesieniu o 4 - 7 metra w stosunku do pierwotnego ukształtowania terenu i taka też powstała różnica poziomu terenu pomiędzy działką nr [...]i [...]. Ponadto skarżący wskazywał, że w bliskiej granicy działki nr [...], na działce nr [...]powstał nasyp makroniwelacyjny o wysokości 2,2 - 3,5 m z materiał sypkich. Jednocześnie nie zaprojektowano i nie wykonano jakichkolwiek urządzeń technicznych które zagospodarowywałyby wody opadowe na terenie działki nr [...]i zabezpieczałyby teren działki nr [...] przed zalewaniem. Wykonywany obecnie nielegalnie przez inwestora mur oporowy nie stanowi takiego zabezpieczenia (woda przedostawać się będzie na działkę nr [...] poprzez nieszczelności w murze i ponad tym murem). Nieprzewidziany w projekcie mur oporowy może także nie wytrzymać naporu mas ziemnych i zawalić się na nieruchomość skarżącego.

Kolejno skarżący wywodził, że zatwierdzony pozwoleniem projekt budowlany, który w istocie legalizuje samowolnie wykonane przez Inwestora roboty budowlane, narusza ustalenia § 26 ust. 1 pkt 3 i 4 Planu. Z wykonaniem przedmiotowego budynku związana była bowiem całkowita zmiana ukształtowania terenu nieruchomości - nawiezienia ogromnych mas ziemnych, w wyniku którego nastąpiła niwelacja różnicy 10 m wysokości. Takie działanie inwestora jest sprzeczne z ww. przepisami Planu i rozporządzenia technicznego i winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W dalszej części skargi, powołując się na orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny, skarżący rozwijał zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. W szczególności skarżący podniósł, że organy administracji obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe z istotnym naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania – S. i T. małż.M. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2012/270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623), a w szczególności przepisy regulujące kwestię wydawania pozwolenia na budowę. Stosownie do art.28 ust.1 owołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl zaś przepisu art.32 ust.4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art.28 ust.1. A zatem rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych bez ostatecznego pozwolenia na budowę skutkuje zakazem udzielenia pozwolenia na budowę. Także art.33 ust.1 Prawa budowlanego wskazuje, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. A zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art.32 i nast. ustawy Prawo budowlane jest bowiem uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Nie może ono więc służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Wskazana decyzja nie może być wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Dlatego organy administracji nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty budowlane już rozpoczęto, bądź zrealizowano.

Proces inwestycyjny winien być poprzedzony wydaniem decyzji, która otwiera inwestorowi drogę do wykonywania robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może zatem dotyczyć wyłącznie zamierzeń inwestycyjnych mających podlegać realizacji. W sytuacji bowiem, gdy obiekt został już wybudowany, bezprzedmiotowym jest zatem wyrażanie ex post stanowiska przez organ co do dopuszczalności powstania obiektu. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter aktu konstytutywnego, uprawniającego inwestora do rozpoczęcia robót. Dopiero więc uzyskanie tego rozstrzygnięcia pozwala na podjęcie robót budowlanych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane, wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe. Nie można w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 kwietnia 2008r. II OSK 333/07 i z dnia 3 lutego 2005r. OSK 1085/04; oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne : w Kielcach w wyroku z dnia 9 czerwca 2010r., II SA/Ke 105/10; w Gliwicach w wyroku z dnia 25 marca 2011r., II SA/Gl 1015/10, a Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wyrażone stanowiska.

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest również wydanie pozwolenia na budowę, po rozpoczęciu robót budowlanych, także w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, lecz pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Nie oznacza to rzecz jasna, że wzniesione części obiektu, które powstały w okresie obowiązywania decyzji stanowią samowolę budowlaną i podlegają jej rygorom. Ukończenie inwestycji będzie możliwe przy zastosowaniu instytucji prawa budowlanego, związanych z procesem legalizacji takich obiektów. Niezbędne zatem stanie się wdrożenie postępowania, o jakim mowa w art.51 ustawy Prawo budowlane. Mieć bowiem należy na względzie, że wykonanie robót budowlanych przez inwestora na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona powoduje, że nie może być on traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zastosowanie winna znaleźć procedura przewidziana w art.50 i 51 Prawa budowlanego, a postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Pogląd taki wyraziły też między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2011r., II SA/Po 878/10; w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2009r., VII SA/Wa 873/09; w Kielcach w wyroku z dnia 9 czerwca 2010r. II SA/Ke 105/10; w Olsztynie w wyroku z dnia 28 listopada 2007r., II SA/Ol 945/07.

Nie ulega wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że inwestor wzniósł już cały obiekt objęty pozwoleniem na budowę – do stanu surowego zamkniętego, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego i nie zakwestionowana przez pełnomocnika uczestników postępowania. Roboty polegające na zmianie ukształtowania terenu zostały wykonane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2011r. Stanowiły one tzw. prace przygotowawcze, część budowy, stosownie do art.41 ust.1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto jak wynika z dokumentacji, inwestor po dniu 14 lipca 2011r., kiedy to na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Poznaniu decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła przymiot ostateczności ( Sąd na podstawie art.152 p.p.s.a. orzekł, iż nie podlega wykonaniu), a następnie po dniu 31 października 2011r. kiedy to została uchylona przez Wojewodę [...], inwestor wznosił budynek (prowadził prace od stropu nad parterem do stanu surowego zamkniętego, wzniósł mur oporowy). Prowadził więc roboty budowlane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie bez jakiejkolwiek decyzji.

Z tego też powodu, w ocenie Sądu, organ I instancji nie mógł kontynuować postępowania w celu wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę , bowiem taka decyzja dotyczyć mogła tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zrealizowanie obiektu, czy prowadzenie prac budowlanych powodowało bezprzedmiotowość postępowania. Dlatego też organy administracji nie mogły merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę jeśli roboty budowlane już rozpoczęto bądź zrealizowano. Decyzja administracyjna – zgodnie z art.104 k.p.a. – rozstrzyga bowiem sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez inwestora.

Po zrealizowaniu określonej inwestycji, uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne kolejne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art.105 § 1k.p.a. ulec umorzeniu.Tym samym również odmowa udzielenia zezwolenia staje się bezprzedmiotowa.Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne. Dlatego też organ II instancji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Kontrola realizacji wykonanych robót należy zatem do organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie legalizacyjne i ten tryb postępowania winien zostać w niniejszej sprawie wdrożony.

Wobec konieczności umorzenia postępownaia administracyjnego pozostałe zarzuty skargi, dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, prawa wodnego i stosunków wodnych, prawa ochrony środowiska, nie mogły być w niniejszej sprawie przedmiotem merytorycznych rozważań Sądu, a kwestię dokonania oceny, czy roboty budowlane w myśl tych przepisów zostały wykonane zgodnie z prawem winny rozstrzygnąć organy nadzoru budowlanego, wydając w sprawie merytoryczną decyzję.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.orzekł jak w sentencji.

W punkcie 2 Sąd orzekł na podstawei art.152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, na które w niniejszej sprawie składają się wpis od skargi w kwocie [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. i na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).