Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 516/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 7 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Jolanta Rosińska – del. WSA Rafał Wolnik – spr Protokolant: sekr. sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006 roku, sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] roku, nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] 2004 roku skarżący Z. T. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W toku postępowania, wezwaniem z dnia [...] 2004 roku organ pierwszej instancji wezwał skarżącego w trybie art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie. Jak można wnioskować z akt sprawy po tym wezwaniu skarżący złożył organowi odpisy dokumentów w postaci opisu i mapy, aktu notarialnego, odpisu z księgi wieczystej, postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] roku w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po Z. i G. K., decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2004 rok. Ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] 2004 roku wydane przez Urząd Gminy w K. stwierdzające, że A. K. figuruje jako użytkownik gruntu o pow. [...] ha oraz oświadczenie A. i Z. K. o użytkowaniu działki nr A położonej we wsi P.. Poza wskazanymi dokumentami brak jest w aktach jakiegokolwiek innego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak sprawy: [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. "przyznał" skarżącemu Z. T. płatności na rok 2004 w łącznej wysokości 0,00 złotych z tytułu:

1. jednolitej płatności obszarowej za rok 2004 (kod [...] , krajowa pozycja budżetowa: [...]),

2. innej uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2004 (kod [...], krajowa pozycja budżetowa: [...])

Jako podstawę wydania decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).

W uzasadnieniu wskazano, że "zmniejszenie płatności" nastąpiło ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych, zaś odmówienie ze względu na "Odmówienie płatności JPO" oraz na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych – "sankcja dotyczy Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne rośliny – 2004". Wskazano także na podstawę zastosowania sankcji, a to na art. 13, 32 i 33 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 oraz art. 5 i 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż decyzja została sformułowana w skomplikowanym języku prawniczym, że przyznaje płatności w wysokości 0,00 złotych oraz, że płatność ta ma zostać przekazana na wskazany rachunek bankowy. Postuluje o wyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały, bez zawiłości prawniczych, dlaczego i na jakiej podstawie organ pierwszej instancji podjął taką decyzję

Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał przepisy zastosowane przez organ I instancji oraz dodatkowo art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92.

Uzasadniając wydaną decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że co prawda skarżący przedstawił dokumenty wskazujące, że jest współwłaścicielem m.in. działki o numerze ewidencyjnym A, jednakże zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność jest przyznawana m.in. temu, kto jest posiadaczem gospodarstwa rolnego (właścicielem, dzierżawcą, użytkownikiem, najemcą, zastawnikiem lub w sposób inny wykorzystuje grunty rolne). Zatem decydujący w ocenie organu jest stan posiadania, a nie prawo do gruntu. Dalej wskazano, że z akt sprawy wynika, iż posiadanie spornej działki w okresie kwalifikującym do przyznania płatności bezpośrednich wykazuje inny producent rolny, biorący udział w "konflikcie systemowej kontroli krzyżowej". Wskazując na powyższe okoliczności oraz powołane przepisy Rozporządzeń Komisji (WE) stwierdzono, że nieprawidłowo lub nienależnie deklarowane działki we wniosku powinny zostać wykluczone lub w sposób właściwy uzasadnione, a ponadto jeżeli różnica pomiędzy zadeklarowanym a rzeczywistym polem powierzchni wynosi więcej, aniżeli dopuszczają powołane przepisy, to żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący poza powtórzeniem okoliczności, które sformułował w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania nikt nie żądał od niego wykazania, że użytkuje sporną działkę. Nie wiedział, że inny producent zadeklarował tę samą działkę, a ponadto nigdy nie wyrażał na to zgody. Podkreślił, iż na wezwanie organu złożył wszystkie wymagane dokumenty. Wniósł o przyznanie płatności na rok 2004.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, przedstawiając te argumenty, które stanowiły uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7 – 9, 11, 35, 36, 67, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Przepis ten w § 1 wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W § 3 przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji ( vide: NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 – LEX nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, LEX nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany).

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wyłącznie wskazano przepis art. 104 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Stanowi on, że płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wskazał więc wyłącznie normy kompetencyjne oraz przepisy rozporządzeń Komisji ( WE ).

Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera zaś ogólnikowe ustalenia faktyczne mające – zdaniem organu - istotne znaczenie w sprawie, a sprowadzające się do zawyżenia powierzchni gruntów zgłoszonych do przyznania płatności bezpośrednich. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika także, w jakiej wysokości przyznano by skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pełnej wysokości, gdyby nie zastosowane sankcje, jak również od czego zależy ich wysokość.

Dalszym brakiem tego uzasadnienia jest brak prawidłowego uzasadnienia prawnego.

Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji rozporządzeń Komisji (WE) przyjętych za podstawę prawną zastosowanych względem skarżącego sankcji bez wskazania źródeł ich publikacji nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 2 k.p.a., gdyż uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował dany przepis. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów ( paragrafów, ustępów ) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej", a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia ( tak też np. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985r. SA/Kr 579/85 – ONSA 1985, nr 2, poz. 14, GAP 1988, nr 21, str. 44, wyrok NSA w Warszawie z 4.04.1999 r., IIISA 8192/98, LEX nr 46242 ).

Nie do przyjęcia jest także treść samej sentencji decyzji. Nie odpowiada bowiem obowiązującym przepisom prawa przyznanie jakiejkolwiek płatności w wysokości 0,00 złotych, ani tym bardziej przekazanie tak ustalonej płatności na rachunek bankowy.

Uchybieniem procesowym jest ponadto brak w aktach sprawy jakiegokolwiek protokołu, bądź też notatki z dokonanych przez organ pierwszej instancji czynności, w tym przesłuchania strony. To uchybienie nie daje możliwości rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału. Nie można bowiem ustalić kto i kiedy uzupełnił materiał dowodowy, jak również kim jest ów inny producent rolny, kiedy i w jakich okolicznościach zadeklarował sporną działkę. W tym stanie rzeczy uzasadnioną jest również wątpliwość, czy ta osoba (inny producent rolny) nie powinna być stroną postępowania (art. 28 kpa).

Wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczą również decyzji organu drugiej instancji. W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy ( np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22, ).

Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ drugiej instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu pierwszej instancji. W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się ( por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98 – LEX nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97- LEX nr 34906 ).

Co prawda Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podjął próbę wyjaśnienia stronie motywów negatywnego rozstrzygnięcia wniosku, jednakże poczynienie tego na etapie postępowania odwoławczego uszczupla prawo strony do pełnego dwuinstancyjnego postępowania. Nawet bowiem, gdyby przyjąć te wyjaśnienia za dostateczne i czyniące zadość art. 107 § 3 kpa, to stronie nie przysługuje już możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia jednak warunków określonych przepisami procedury administracyjnej. Nie jest bowiem zrozumiałe dla Sądu, a tym bardziej dla strony, co organ miał na myśli powołując się na "konflikt systemowej kontroli krzyżowej" czy też próbując przerzucić odpowiedzialność za treść decyzji na "system", który zdaniem organu nakłada sankcje związane z przekroczeniem powierzchni wnioskowanej.

Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i w zasadzie - poprzez brak jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji - uniemożliwia kontrolę jej prawidłowości.

Sąd zwraca ponadto uwagę organom obu instancji na obowiązek przestrzegania terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 kpa, jak również na obowiązek każdorazowego informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 kpa). W niniejszej sprawie to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, jednak nie można wykluczyć, że w innych okolicznościach mogłoby mieć.

Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.).

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności zaś rolą organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania w myśl obowiązujących przepisów proceduralnych, w sposób gwarantujący stronie poszanowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa w rozdziale 2 kpa.