Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2391/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski(spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "M." spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 235/15 w sprawie ze skargi "M." spółka z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. II SA/Po 235/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] grudnia 2014 r. Nr [...]w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 25 lipca 2013 r. do Burmistrza O. (dalej: organ I instancji) wpłynął wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: inwestor, Spółka, skarżący), w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji fermy norek na działkach nr [...],[...],[...], w miejscowości P., gmina O.

Do wniosku została dołączona karta informacyjna przedsięwzięcia sporządzona zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej: PPIS w O.) z 9 sierpnia 2013 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: RDOŚ w Poznaniu) z 20 sierpnia 2013 r., organ I instancji w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile (dalej: SKO w Pile, Kolegium) w postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2013 r. brak jest analizy planowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 u.u.i.ś.

Skargi na powyższe postanowienie wywiedli A. P. i Stowarzyszenie ...

Skargi te zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 marca 2015 r., sygn. IV SA/Po 807/14. Wyrok powyższy stał się prawomocny bez sporządzenia jego uzasadnienia.

W dniu [...] września 2014 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie organ określił zakres raportu.

Z uwagi na to, że w toku postępowania do organu I instancji wpłynęły pisma stron postępowania zawierające sprzeciw wobec planowanej fermy norek organ ten przeprowadził w dniu 12 września 2013 r. wizję terenu inwestycji.

Ze względu na stwierdzone w toku oględzin rozbieżności zwrócono się do inwestora o ich wyjaśnienie, a po uzyskaniu wyjaśnień wystąpiono ponownie do PPIS w O. oraz RDOŚ w Poznaniu o zajęcie stanowiska w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, z uwzględnieniem nowych dowodów w sprawie ujawnionych po przeprowadzeniu wizji terenu inwestycji. Zarówno PPIS w O. jak i RDOŚ w Poznaniu pismami, odpowiednio z 7 listopada 2013 r. oraz z 19 listopada 2013 r., podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji.

Organ I instancji wyjaśnił dalej, że przesłuchani w toku postępowania (w dniach 29 sierpnia 2014 r. i 24 września 2014 r.) świadkowie, tj. W. F., R. M., S. P., D. W. oraz strony postępowania tj. R. P. i J. W. - przedstawiciel Stowarzyszenia ... wskazali na niezgodność pomiędzy zapisami karty informacyjnej przedsięwzięcia, a stanem faktycznym, dotyczącą odległości najbliższego ujęcia wód podziemnych od terenu planowanej inwestycji. Ponadto świadek D. W. wskazał na możliwość zanieczyszczenia wód przez odpady pochodzące z hodowli wielkoprzemysłowej. Obecny podczas przesłuchania świadków W. F. - prezes Zarządu Spółki nie zakwestionował zeznań świadków, nie potrafił też wyjaśnić przyczyn wskazanych przez nich rozbieżności. W tej sytuacji organ I instancji dał wiarę ww. zeznaniom i ocenił tą okoliczność jako mającą istotne znaczenie w sprawie.

Mając na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim skalę rozbieżności pomiędzy zapisami karty informacyjnej przedsięwzięcia, a stanem faktycznym, na który wskazywali świadkowie, a którym organ dał wiarę, ponieważ inwestor nie potrafił złożyć wyjaśnień i których to zeznań de facto nie zakwestionował, w ocenie organu I instancji powstały uzasadnione wątpliwości, a tym samym przesłanki do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu, celem dokonania rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało oparte na błędnej podstawie prawnej tj. art. 63 ust. 2 u.u.i.ś., ponadto organ błędnie pouczył stronę o braku możliwości wniesienia zażalenia czym naruszono art. 65 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem strony, skoro dwa niezależne i uprawnione organy (RDOŚ oraz PPIS) wydały zgodną opinię co do braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, to wydanie przez organ I instancji orzeczenia przeciwnego, zdecydowanie przekracza granice uznania administracyjnego. Zdaniem inwestora, organ I instancji nie jest związany stanowiskiem organów współdziałających w tej sprawie i do niego należy ostateczna ocena, lecz ocena ta musi być podjęta w oparciu o zasięgnięte opinie oraz o wskazane w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. kryteria selekcji, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej oceny. Stawiając powyższe zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Po rozpoznaniu zażalenia SKO w Pile w postanowieniu z [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia, Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 punkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 Nr 213 poz. 1397) należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia dotyczące stosunków wodnych nie wydają się miarodajne i wymagają wyjaśnienia, przede wszystkim poprzez dokonanie analizy stanu wód gruntowych i ewentualnych zagrożeń inwestycji dla bezpośrednich ujęć wód podziemnych. Kolegium podzieliło pogląd, że za przeprowadzeniem analizy stosunków wodnych i wpływu inwestycji na gospodarkę wodną przemawiają również rozbieżności dotyczące odległości terenu inwestycji od ujęć wody oraz od Kanału .... Ponadto, strony postępowania wskazały na płytkie zaleganie wód podziemnych i na położony pod miejscowością P., na głębokości 11-12 m, podziemny zbiornik wodny. Do powyższych zarzutów dotyczących niezgodności karty informacyjnej z rzeczywistym stanem inwestor nie potrafił się odnieść, ani ich nie podważył.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kolegium wyjaśniło, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o wydanie decyzji środowiskowej jest zasięgnięcie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co do zasadności stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ ten nie jest jednak związany stanowiskiem organów współdziałających w tej sprawie, lecz do niego należy ostateczna ocena, w oparciu o zasięgnięte opinie oraz o wskazane w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., kryteria selekcji, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej oceny.

Zdaniem Kolegium, powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 63 ust. 2 u.u.i.ś., zamiast art. 63 ust. 1 tej ustawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Strona słusznie wytknęła organowi I instancji błędne pouczenie o braku wniesienia zażalenia od zaskarżonego postanowienia, niemniej uchybienie to został usunięte przez Burmistrza O. postanowieniem z [...] października 2014 r. o sprostowaniu klauzuli w zakresie przysługującego na postanowienie zażalenia. Ponadto, powyższe uchybienie dotyczące prawidłowego pouczenia o sposobie zaskarżenia postanowienia nie wywołało negatywnych konsekwencji dla inwestora, który z zachowaniem ustawowego terminu złożył zażalenie na postanowienie z [...] września 2014 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł inwestor.

W skardze zarzucono, że orzeczenie organu I instancji wydane zostało w oparciu o błędną podstawę prawną tj. art. 63 ust. 2 u.u.i.ś., zaś SKO w Pile potwierdzając, że taka wada postanowienia organu I instancji zaistniała stwierdziło, że uchybienie to nie powoduje nieważności, co było wadliwe bowiem postępowanie nie toczyło się w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), lecz w trybie zwyczajnym i stwierdzone naruszenie uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił nadto orzekającym w sprawie organom bojaźliwość oraz wskazał, że skoro dwa niezależne i uprawnione organy (RDOŚ w Poznaniu i PPIS w O.) wydały zgodne opinie co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, to wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia przeciwnego przekracza granice uznania administracyjnego.

Skarżący podniósł nadto, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji było w jego ocenie nieprzekonujące, bowiem ocena organu winna być podjęta w oparciu o zasięgnięte opinie oraz kryteria wskazane w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., tymczasem orzeczenie organu I instancji nie zostało oparte, ani o uzyskane opinie, ani o kryteria zawarte w ww. przepisie, co oznacza, że jest dowolne i wadliwe.

Odpowiadając na skargę SKO w Pile wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę inwestora w uzasadnieniu wskazał, że dokonując wykładni art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. zauważyć należy, że obowiązek łącznego uwzględnienia uwarunkowań wymienionych w tym przepisie nie oznacza, że dla ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagane jest stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia we wszystkich wymienionych w tym przepisie uwarunkowaniach. Uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 mają charakter ogólny i choć organ musi je wszystkie przeanalizować to nie oznacza, że przy każdej planowanej inwestycji one zaistnieją. Nie każde bowiem przedsięwzięcie będzie związane z wykorzystaniem zasobów naturalnych, czy też będzie występowało ryzyko jego awarii. Dlatego oczywistym jest, że pomimo sformułowania, że należy "uwzględnić łącznie" wskazane uwarunkowania, ich ocena ograniczy się tylko do tych, które realnie występują w danej sprawie.

Według Sądu I instancji, oczywistym jest też, że dla wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystarczy stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w jakimkolwiek ze wskazanych w tym przepisie aspektów i nie we wszystkich łącznie.

Sąd I instancji stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1837/11 (dostępny na stronie CBOSA), że materialnoprawne przesłanki na podstawie których organ podejmuje rozstrzygnięcie co do nałożenia lub braku nałożenia obowiązku przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko, w części odnoszą się do kryteriów nie poddających się jednoznacznemu kwantyfikowaniu (np. "prawdopodobieństwa oddziaływania"), co oznacza, że nie sposób dokonywać oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji bez odniesienia ich do realiów konkretnego przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że w uzasadnieniach zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu II instancji wskazano na przesłanki, których wystąpienie stanowiło podstawę nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W szczególności organy obu instancji wskazały na skalę przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu, emisję odorów, emisję amoniaku, na rozbieżności co do odległości inwestycji terenu planowanej inwestycji od najbliższego ujęcia wód podziemnych wynoszącej zdaniem świadków jedynie ok. 100-150 m, a nie 1,5 km jak wskazano to w karcie informacyjnej oraz na płytkie zaleganie wód podziemnych, a wiec na zaistnienie przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a i d oraz pkt 2 lit. a i d ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji spełniły zatem wymóg formalny określony w art. 65 ust. 3 u.u.i.ś. zgodnie, z którym uzasadnienia postanowień, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy powinny zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy wydawaniu postanowień.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu pomiędzy skarżącym, a organami administracji sprowadza się do tego, czy w oznaczonym stanie faktycznym organy powinny ewentualnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, a nie dojść do przekonania, że w oparciu o przedstawioną kartę informacyjną przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ I instancji zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 k.p.a. podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do inwestora o wyjaśnienie wątpliwości, czego ten jednakże nie potrafił uczynić. Zdaniem Sądu I instancji, skoro tych wątpliwości nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należało orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Według Sądu I instancji, skoro bowiem na podstawie karty informacyjnej oraz dowodów będących w dyspozycji organu administracji nie można w sposób pewny ustalić, że konkretne przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a inwestor nie podejmuje działań zmierzających do wyeliminowania zaistniałych w sprawie wątpliwości, to organ administracji będąc zobowiązany do załatwienia sprawy (rozpoznania wniosku inwestora) w terminie prawem przewidzianym i kierując się właśnie zasadą przezorności powinien nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest również zasadny zarzut skargi, że organ nie wziął pod uwagę korzystnych dla skarżącego opinii PPIS w O. oraz RDOŚ w Poznaniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie mogły one skutkować uwzględnieniem skargi.

W skardze kasacyjnej skarżący reprezentowany przez r. pr. G. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, wniósł o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nie zbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) rozstrzygnięć organów w zakresie tego, czy zakres raportu określony w postanowieniu z [...] września 2014 r. jest zgodny z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. oraz tego czy organ I instancji zachował miesięczny termin na wydanie postanowienia w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 65 ust. 1 u.u.i.ś.);

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, które to chybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować brakiem rozpoznania jej istoty;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na w istocie braku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przy ocenie owego błędu wadliwie uznał, że "(...) zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Według skarżącego kasacyjnie, skoro było to naruszenie przepisów prawa materialnego, to odwoływanie się przez Sąd I instancji do przepisu mówiącego o innych naruszeniach przepisów postępowania jest niewątpliwie błędem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji nie zbadał (nie odniósł się nawet w najmniejszym stopniu) tego, czy zakres raportu jest zgodny z zakresem określonym w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś., co spowodowało, że nie dostrzegł tego, że zakres raportu narzucony przez organ I instancji znacznie przekracza zakres tego czego organ może żądać.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z zawiadomienia z dnia 31 lipca 2013 r. wynika jednoznacznie, że w dniu 25 lipca 2013 r. wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie. To oznacza, że do dnia 24 sierpnia 2013 r. powinno zostać wydane postanowienie.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji przedstawiając stan sprawy (okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia) stwierdził: 1. Niezgodnie z prawdą, że orzeczenia obu organów wskazywały wprost przesłanki (uwarunkowania) wynikające z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Sąd I instancji dokonał samodzielnego przypisania (przyporządkowania) określonych przez organ I instancji "uwarunkowań" do konkretnych przepisów prawa.

Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że w ciągu całego postępowania organ I instancji tylko raz, pismem znak: [...] z 3 października 2013 r. wezwał skarżącego o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy informacjami zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia a stanem faktycznym na gruncie.

Uzasadniając zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. wskazano, że w przedmiotowej sprawie pojawiły się wątpliwości co do stanu faktycznego przedstawionego w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Organy oraz Sąd I instancji dały wiarę przeciwnikom inwestycji. Tymczasem, w celu ustalenia stanu faktycznego należało zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W skład tego materiału powinny wchodzić między innymi zeznania i wyjaśnienia fachowców - autorów karty informacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a wskazać należy, że z treści art. 134 p.p.s.a. wynika, brak związania zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Norma wynikająca z art. 134 p.p.s.a. może zostać naruszona tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Takich uchybień oczywistych oraz istotnych Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w niniejszej sprawie. Takich naruszeń nie wskazuje również skarżący kasacyjnie by uznać ww. zarzut za uzasadniony. Zachowanie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i efektywność w jej rozpatrywaniu jest przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie w postępowaniu ze skargi na postanowienie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie można uznać, by wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiący o niezbędnych elementach uzasadnienia wyroku, został w tej sprawie naruszony. Powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji nie jest akceptowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przypisać wady konstrukcyjne oraz, że z tego względu wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może zatem być prowadzona w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, ani też zarzucać błędne rozstrzygnięcie sprawy wskutek błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi na postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia.

Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowią jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a., dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd I instancji nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.

W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył także art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), ponieważ sprawując wymiar sprawiedliwości przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi. Sąd rozstrzygnął w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zbadał w pełnym zakresie zgodność z prawem ostatecznego postanowienia SKO w Pile z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] nie dostrzegając żadnych uchybień.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, że to, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jest jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego tj. przepisów, które były podstawą prawną postanowienia ostatecznego, ponieważ do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy zastosowano przepisy prawa materialnego, których treść została należycie odczytana. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, który wskazuje, że nie jest oparte na prawdzie twierdzenie skarżącego, że postanowienie organu I instancji wydane było w oparciu o błędną podstawę prawną, to jest art. 63 ust. 2 u.u.i.ś.

Z treści tego postanowienia, a w szczególności jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wynika bowiem w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że podstawą prawną jego wydania był art. 63 ust. 1 tejże ustawy, przewidujący stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że błędem organu I instancji było wskazanie w rubrum postanowienia jako przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. Uchybienie to miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Sąd I instancji wyjaśnił również, że niestaranność organu I instancji odnośnie sformułowania rubrum postanowienia z [...] września 2014r., choć może być interpretowana jako naruszenie przepisów prawa, to nie miała jednak jakiegokolwiek wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia polegającego na nałożeniu na stronę określonych i przewidzianych w odpowiednich przepisach prawa obowiązków. Wadliwość ta została dostrzeżona przez organ odwoławczy, który odniósł się do niej w uzasadnieniu swojego orzeczenia.

Postanowienie określające błędnie podstawę prawną nie jest równoznaczne z niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego, o ile ta podstawa prawna rzeczywiście istnieje, lecz dotknięte jest jedynie wadą procesową z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., która to zaś wada pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Stanowisko zbieżne z powyższym jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe rozważania pozwalały zatem stwierdzić, że skoro w sprawie nie zakwestionowano ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to nie było obiektywnych podstaw do twierdzenia, że przywołany w skardze kasacyjnej przepis materialnoprawny został niewłaściwie zastosowany.

W niniejszej sprawie na podstawie karty informacyjnej oraz dowodów będących w dyspozycji organów administracji nie można było w sposób pewny ustalić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko.

Ponadto inwestor nie podejmował działań zmierzających do wyeliminowania zaistniałych w sprawie wątpliwości. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał zatem podstawy do uznania, że organ I instancji kierując się zasadą przezorności prawidłowo nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z zasadą przezorności, dopuszczalne jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji wystąpienia dużego ryzyka negatywnego oddziaływania na środowisko spowodowanego realizacją przedsięwzięcia także w sytuacji, gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko nie została w pełni dowiedziona i wykazana. Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływanie na środowisko, które nie zostało jeszcze rozpoznane może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst. jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.