Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1077/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 107 e ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 4217 (cztery tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WMWKZ) z [...] września 2019 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, MKDNiS stwierdził, że 29 marca 2019 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O., działając z upoważnienia WMWKZ, przeprowadzili czynności kontrolne stanu zachowania budynku przy ul. [...] w O. będącego własnością G. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że część północnej ściany obwodowej budynku, łącznie z fragmentem konstrukcji więźby dachowej uległa całkowitemu zawaleniu, w tym belki konstrukcyjne ścian jak i wypełnienia pól konstrukcji szkieletowej oraz wiązary więźby dachowej. Zaobserwowano znaczną destrukcję (wypróchnienie) elementów konstrukcyjnych, w tym podwalin i słupów ścian obwodowych. Podczas kontroli widoczne było znaczne ugięcie jednego z pozostałych wiązarów dachowych, a także duże wyboczenie południowej ściany obwodowej. Uszkodzenia powodują, że budynek narażony jest na ciągły wpływ warunków atmosferycznych, a niepełna konstrukcja pozbawiona jest stateczności, co grozi katastrofą budowlaną. W związku z wynikami kontroli pismem z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. wydał zalecenia pokontrolne, w których nakazał G. Sp. z o.o. S.K.A.:1) wykonanie pod pozostałą po zawaleniu konstrukcją budynku konstrukcji wsporczej zabezpieczającej konstrukcję dachu przed zawaleniem oraz konstrukcji zabezpieczającej ściany zewnętrzne przed wyboczeniem/zawaleniem w sposób zgodny ze sztuką budowlaną, z uwzględnieniem zasad ochrony konserwatorskiej, tj. eliminując przedostawanie się zwierząt, roślin i wody do jego wnętrz przez otwory komunikacyjne, ubytki w ścianach czy pokryciu dachowym oraz zalewanie jego ścian obwodowych; 2) zapewnienie właściwego odprowadzania wód opadowych poza obręb budynku, tj. do odpowiednich studzienek kanalizacyjnych lub rynsztoków na odległość co najmniej 2 m od obiektu; 3) usunięcie z wnętrz budynku całkowicie zawalonych fragmentów konstrukcji dachowej i ryglowej konstrukcji ścian wraz z wypełnieniem pól akumulujących wilgoć w obiekcie wprowadzających dodatkowe obciążenia i deformacje reszty ustroju budowlanego; 4) wykonanie prac konserwatorskich/restauratorskich i robót budowlanych drewnianej konstrukcji nośnej więźby oraz ścian budynku wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz niezbędną wymianą lub naprawą zniszczonych elementów konstrukcyjnych ustroju budowlanego; 5) wykonanie prac konserwatorskich/restauratorskich i robót budowlanych elementów murowanych ścian, w tym elewacji budynku w zakresie uzupełnienia ubytków lica w obrębie cokołu oraz wypełnień pól konstrukcji szkieletowej z uwzględnieniem uzupełnienia wykruszonych lub wypłukanych spoin, wymiany wtórnych uzupełnień powodujących niszczenie oryginalnej substancji, wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji, odsalania i osuszenia obiektu; 6) wykonanie prac konserwatorskich historycznych stolarek okiennych i drzwiowych wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnieniem brakujących oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów, w sposób zabezpieczający stolarki przed niszczeniem wskutek działania warunków atmosferycznych, tj. wahań temperatury, zmian wilgotności, opadów, korozji biologicznej i chemicznej. Termin wykonania zaleceń określonych w pkt. 1-3 wyznaczono do 31 maja 2019 r., natomiast pozostałych (pkt. 4-6) do 31 grudnia 2020 r. Zastrzeżenia G. Sp. z o.o. S.K.A. wniesione pismem z 30 kwietnia 2020 r. zostały przez WMWKZ nieuwzględnione, o czym spółka została powiadomiona pismem organu z 17 maja 2019 r. Stwierdzając, że podjęte przez spółkę prace zabezpieczające konstrukcję budynku ograniczały się wyłącznie do podparcia konstrukcji dachu od wnętrza obiektu, strona nie dokonała natomiast pozostałych czynności, o których mowa w pkt. 1-3 zaleceń pokontrolnych, WMWKZ pismem z 5 czerwca 20019 r. zawiadomił G. Sp. z o.o. S.K.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a następnie decyzją z [...] września 2019 r. na podstawie art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 104 k.p.a. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 20000 zł w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych z 10 kwietnia 2019 r., których termin realizacji wyznaczono do 31 maja 2019 r. Uzasadniając powyższą decyzję, organ wskazał na wartości zabytkowe posiadane przez budynek, a także wyjaśnił negatywny wpływ, jaki wywiera sankcjonowane zaniechanie spółki, zauważając, że stwierdzone uszkodzenia powodują, iż budynek narażony jest na ciągły wpływ warunków atmosferycznych, a niepełna konstrukcją pozbawiona jest stateczności, co grozi katastrofą budowlaną. Odnośnie do wysokości nałożonej kary administracyjnej organ I instancji stwierdził, że naruszone zostało mienie zabytkowe w sposób niekontrolowany, co spowodowało naruszenie ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona substancji zabytkowej. Zdaniem organu, strona ukarana z pełną świadomością naruszyła obowiązujące prawo, ignorując i rażąco naruszając prawny obowiązek wykonania zakresu prac/działań/robót wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. Ustalona wysokość kary stanowi konieczną formę zamanifestowania przez organ ochrony zabytków, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest jawnym lekceważeniem obowiązków prawnych właściciela zabytku i będzie spotykać się z adekwatną reakcją organu ochrony zabytków.

Pismem z 7 października 2019 r. r. G. Sp. z o.o. S.K.A. złożyła odwołanie od ww. decyzji WMWKZ, wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca wskazała, że obecny stan zachowania budynku jest wypadkową wieloletnich zaniechań jego poprzednich właścicieli. Od momentu przejęcia obiektu przez Gminę O. w 1991 r., przez okres ponad 25 lat, służby nadzoru konserwatorskiego nie podejmowały działań, które miały służyć wyegzekwowaniu obowiązków od poprzedniego właściciela obiektu — Gminy O. W uzasadnieniu odwołania wskazano również, że z przedłożonych organowi dokumentów wynika, iż prowadzenie robót naprawczych w budynku stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, natomiast pogląd organu o możliwości przeprowadzenia restauracji obiektu nie znajduje potwierdzenia w jakimkolwiek dokumencie, obliczeniach, czy też innych materiałach zgromadzonych przez organ. W ocenie odwołującej, nie jest możliwe wykonanie konstrukcji wewnątrz budynku pod pozostałą po zawaleniu jego konstrukcją i zawalonym dachem w taki sposób, aby zabezpieczała ona jednocześnie obiekt przed przedostawaniem się wody przez pokrycie dachowe. Odwołująca zgłosiła swoje zastrzeżenia względem niezastosowania przez organ art. 189d k.p.a., stwierdzając, że WMWKZ bardzo ogólnikowo i lakonicznie wskazał przesłanki i okoliczności, którymi kierował się, ustalając karę na kwotę 20000 zł. Zdaniem odwołującej, wątpliwości budzi także w sprawie przyjęta przez organ ocena tego, kiedy dochodzi do zaniechania wykonania zaleceń pokontrolnych dającego możliwość zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lutego 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję WMWKZ MKDNiS stwierdził, że organ I instancji prawidłowo orzekł o nałożeniu na odwołującą spółkę kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń w części dotyczących działań określonych w punktach 1-3. Ze względu na termin wykonania działań określonych w tych zaleceniach, inny niż w przypadku działań wskazanych w punktach 4-6, w sprawie można mówić o dwóch osobnych zaleceniach pokontrolnych, przy czym nie ma znaczenia fakt ujęcia ich w jednym dokumencie. Organ zauważył przy tym, że w rozpatrywanym postępowaniu nie może być badana prawidłowość samych zaleceń. MKDNiS przytoczył treść art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z.o.z., wskazując, że jednoznacznie z niego wynika, iż administracyjnej karze pieniężnej podlega podmiot, który był zobowiązany do wykonania zaleceń pokontrolnych i ich nie wykonał, przy czym wydanie zaleceń kierownikowi lub pełnomocnikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej oznacza, iż obowiązek ten spoczywa na jednostce jako podmiocie kontrolowanym. Zaznaczył równocześnie, że w postępowaniu o nałożenie ww. kary pieniężnej stosuje się także przepisy działu IVa k.p.a. W tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, że kara została na spółkę nałożona w wysokości adekwatnej do naruszenia prawa. Wyjaśnił, że z akt postępowania wynika, iż działania, które miały być wykonane do 31 maja 2019 r., miały podstawowe znaczenie dla zahamowania procesów destrukcji zabytku, a równocześnie warunkowały wykonanie następnych zaleceń, których termin określono na koniec grudnia 2020 r. Okoliczność, że odwołująca spółka nabyła obiekt w bardzo złym stanie technicznym, a także data jego ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie mogą oznaczać zwolnienia aktualnego właściciela budynku z obowiązku dbałości o obiekt i z obowiązku wykonywania zaleceń mających na celu jego zachowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MKDNiS z [...] lutego 2020 r. złożyła G. Sp. z o.o. S.K.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WMWKZ. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 107e ust. 1 i 2 w zw. art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 104 k.p.a. przez:

- nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej pomimo faktu, że w dacie wydania decyzji organu I instancji niewykonane w terminie zostały 3 z 6 nakazów zawartych w zalecenia pokontrolnych,

- nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zaniechanie wykonania zaleceń pokontrolnych, nakazujących jej wykonanie obowiązków, będących następstwem wieloletniej degradacji substancji obiektu, który 11 listopada 2016 r. został wykreślony przez Prezydenta O. z gminnej ewidencji zabytków,

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 189d k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynność dowodowych w celu ustalenia przesłanek, które powinny być brane pod uwagę przez organ stosujący administracyjną karę pieniężną przy ocenie wagi naruszenia przepisu prawa przez pryzmat dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, jak również zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z których administracyjna kara pieniężna jest ustalona prawidłowo, zwłaszcza przy uwzględnieniu stanu technicznego budynku oraz technicznych aspektów wykonania zaleceń.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKDNiS narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie, niemniej z innych przyczyn aniżeli te, do których nawiązuje skarga.

Odnosząc się do szczegółowych powodów zajęcia takiego stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że MKDNiS jako organ odwoławczy niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy, w której rozpatrzeniu podlegało zastosowanie w stosunku do spółki sankcji administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych (pkt 1-3) z 19 kwietnia 2019 r. Taka ocena wynika nie tyle z uznania przez Sąd, że kara pieniężna została nałożona w nieprawidłowej wysokości lub pozostaje niezasadna, ponieważ spółka nie wykonała obowiązku, ale stan ten nie wynika z jej winy, lecz względów technicznych, na które nie ma wpływu, ile ze stwierdzenia, że jej nałożenie na stronę skarżącą było prawnie niedopuszczalne, albowiem spółka ta jako właściciel budynku przy ul. [...] w O. nie mogła pozostawać w ogóle adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z.

W ramach tej oceny Sąd zobowiązany jest równocześnie poczynić zastrzeżenie o charakterze porządkującym wskazujące, że uznaje, iż spółką, na którą w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym została nałożona kara pieniężna i która zaskarżyła decyzję w tym przedmiocie, a następnie wniosła skargę w celu kontroli jej legalności jest G. Sp. z o.o. S.K.A., a nie jak to zostało błędnie ujęte w decyzjach zarówno WMWKZ, jak i MKDNiS – G. Sp. z o.o. Ta płaszczyzna dokonywanych w sprawie przez organy obu instancji ustaleń, która ma związek ze wskazaniem w treści decyzji podmiotów, z udziałem których prowadzone jest postępowanie i wymaganym dookreśleniem formy prawnej, w jakiej podmioty te działają, zasługuje na jednoznaczną krytykę ze strony Sądu. Nieuporządkowane rozważenie tego zagadnienia i niekonsekwencja w opisie przebiegu sprawy uwidacznia się w tym, że w obu kontrolowanych aktach organy wskazały, iż stroną postępowania pozostaje G. Sp. z o.o., która była adresatem zaleceń pokontrolnych, pomimo że z treści tego aktu jednoznacznie wynika, iż skierowane zostały one nie do tejże spółki pozostającej komplementariuszem G. Sp. z o.o. S.K.A., ale do tej ostatniej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z 5 czerwca 2019 r.), jak i zawiadomienie o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismo z 27 czerwca 2019 r.) zostały skierowane do G. Sp. z o.o. S.K.A. W decyzji z [...] września 2019 r. WMWKZ obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w jej rozstrzygnięciu zaadresował jednakże, co wynika z zapisanej formy prawnej spółki, do G. Sp. z o.o. Z kolei MKDNiS nie dostrzegając, że stroną, która wniosła odwołanie, faktycznie była G. Sp. z o.o. S.K.A., wniesienie tego środka odwoławczego, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, przypisał G. Sp. z o.o., stwierdzając, że ponowne rozpatrzenie sprawy w toku instancji wynika z zaskarżenia przez tenże podmiot decyzji organu I instancji, jak i ustalenia, że to do niego skierowane były zalecenia, których spółka ta nie wykonała w zaznaczonej części. Decyzję z [...] września 2019 r. WMWKZ, co zostało już zauważone, skierował do G. Sp. z o.o., co nie stanowiło jednakże przeszkody, by przekazując odwołanie od niej organowi odwoławczemu w piśmie z 10 października 2019 r. poprawnie określić, że zostało ono złożone przez G. Sp. z o.o. S.K.A. Tak opisane działania tymczasem nie znajdowały, co oczywiste, jakiejkolwiek podstawy tak faktycznej, jak i prawnej, uwzględniając, że spółka komandytowo-akcyjna, o której mowa w art. 125 i n. ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526), dalej: k.s.h., jest jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje jednakże zdolność prawną (art. 331 k.c. w zw. z art. 8 § 1 k.s.h.). Spółka ta prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą i w obrocie prawnym występuje we własnym imieniu, posiadając zdolność sądową i procesową. Wszelkie skutki czynności dokonywanych przez tę spółkę, a ściślej przez wspólników lub osoby działające w jej imieniu, realizują się w sferze prawnej spółki, nie zaś w sferach prawnych jej przedstawicieli, toteż w rozpoznawanej sprawie prawa i obowiązki nabywane przez G. Sp. z o.o. S.K.A. na płaszczyźnie administracyjnoprawnej nie mogły być utożsamiane z tymi, które dotyczą G. Sp. z o.o. pozostającej w tym przypadku wyłącznie komplementariuszem. Sfera reprezentacji spółki komandytowo-akcyjnej ujawniająca się w tym, że w imieniu G. Sp. z o.o. S.K.A. oświadczenia procesowe składał prezes zarządu G. Sp. z o.o. tejże oceny zmienić nie mogła. Charakter powyższych błędów obciążających kontrolowane akty, zdaniem Sądu, nie stanowi jednakże materialnoprawnej wadliwości, której znaczenie dla wyniku sprawy kształtować powinna treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Warstwa merytoryczna decyzji, czynności podejmowane w toku wszczętego z urzędu postępowania i odpowiadające im oświadczenia zgłaszane przez G. Sp. z o.o. S.K.A. wskazują jednoznacznie, że obowiązki prawne nakładane na stronę, z udziałem której prowadzone było postępowanie, wynikały z przysługującego jej prawa własności zabytkowej nieruchomości budynkowej, tj. dotyczyły G. Sp. z o.o. S.K.A. Spółka ta prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania brała w nim czynny udział, działając przez swojego pełnomocnika. Decyzję organu I instancji wskazana spółka w toku kontrolowanego postępowania zaskarżyła, nie mając wątpliwości, że podjęte rozstrzygniecie kształtuje jej własną sytuację prawną, co każe popełniony przez organy konserwatorskie błąd w posługiwaniu się poprawną formą prawną, w jakiej występowała strona postępowania, traktować jako naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., niemniej nie mające charakteru wady kwalifikowanej.

W myśl art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2 u.o.z.o.z.). W kontekście dokonywanej przez Sąd kontroli prawidłowości znaczenia nadanego powyższej regulacji prawnej przez MKDNiS poczynić należy uwagę wprowadzającą, że oparcie się na ogólnoteoretycznej koncepcji rozróżniającej normy sankcjonowane od norm sankcjonujących pozwala w sposób wyraźny wyodrębnić nakaz lub zakaz powinnego zachowania od tej części regulacji prawnej, który służy wyłącznie zapewnieniu przestrzegania i realizacji normy sankcjonowanej. Norma sankcjonowana i sankcjonująca są ze sobą sprzężone w tym sensie, że zakres normowania (dyspozycja) pierwszej jest ujęty w zakresie zastosowania (hipotezie) drugiej. Jakkolwiek nie zawsze stwierdzenie, że adresat normy sankcjonowanej postąpił niezgodnie z jej dyspozycją wystarcza do aktualizacji normy sankcjonującej, to za niesporną okoliczność powinno się uznać, że kluczowym warunkiem prawidłowego zastosowania normy sankcjonującej jest szczegółowa analiza treści normy sankcjonowanej i prawidłowe odczytanie wszystkich przesłanek uruchamiających zastosowanie sankcji. W piśmiennictwie wskazuje się na pogląd, zgodnie z którym właściwą regułą prawa jest tylko reguła sankcjonowana (norma pierwotna), gdyż prawo administracyjne z istoty swej reguluje działalność "adresatów pierwotnych". Przy tym znaczeniu sankcja ma charakter jedynie normy wtórnej (por. H. Nowicki [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2017, s. 656-657). W kontrolowanym postępowaniu przyjąć trzeba, że dwuczłonowa budowa norm sprzężonych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji MKDNiS wynika z określenia w przepisie reguły sankcjonowanej, na którą składa się stan "niewykonania zaleceń pokontrolnych" i naruszenie w tym zakresie powinnego "obowiązku" przez ich adresata rozumianego jako postąpienie "wbrew" niemu oraz reguły sankcjonującej, na którą składa się wymaganie obciążenia podmiotu administrowanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem obowiązku poprzez wymierzenie kary pieniężnej w oznaczonej wysokości (od 500 do 50 000 zł).

Kary pieniężne wymierzane są ex post jako konsekwencja zachowania uznanego za delikt administracyjny. Uwzględnienie tego faktu oraz przyjęcie, że zastosowana w sprawie regulacja prawna pozostaje instrumentem sprawowania władztwa administracyjnego o funkcji represyjnej sprawiają, że tej części regulacji prawnej, która określa z jakim zachowaniem podmiotu administrowanego wiąże się po stronie organu administracji uprawnienie do zastosowania sankcji, powinno się przypisywać wąskie znaczenie wynikające z poddania go ścisłej wykładni. Sąd przyjmuje stąd, że działanie podmiotu, o którym mowa w art. 107e § 1 u.o.z.o.z., odwołującym się do wyrażenia "kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych", wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego, gdy dochodzi do: 1) niewykonania zaleceń pokontrolnych, które wydał wojewódzki konserwator zabytków, a zarazem, 2) stan ten godzi w obowiązek prawny istniejący w tym zakresie. Przy czym, samo naruszenie obowiązku nie może być sprowadzone wyłącznie do ustalenia, że zalecenia pokontrolne zawierały w swojej treści określone nakazy podjęcia przez ich adresata stosownych działań względem zabytku i jednocześnie operowały określonym terminem ich realizacji, który został uchybiony. Obowiązek ten musi być skonkretyzowany indywidualnym aktem administracyjnym wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, niemniej, co pozostaje warunkiem legalności działania organu na płaszczyźnie ius puniendi, jednocześnie musi znajdować, zdaniem Sądu, swoją podstawę prawną w obowiązujących przepisach administracyjnego prawa materialnego. Spełnienia tego ostatniego warunku Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie tymczasem nie stwierdził, co stanowi zasadniczy powód przypisania zaskarżonej decyzji MKDNiS oraz poprzedzającej ją decyzji WMWKZ wadliwości.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego okolicznością niesporną pozostaje, że budynek znajdujący się przy ul. [...] w O. nie został objęty wpisem do rejestru zabytków. Z ustaleń organu wynika i tego wniosku skarżąca spółka nie zakwestionowała w skardze, że status zabytku nadawany budynkowi pozostającemu reprezentatywnym przykładem zabudowy gospodarczej z końca XIX w. wzniesionej w technologii ryglowej jest spowodowany ujęciem go w ewidencji zabytków. Pomimo podejmowanych działań, na które zwróciła uwagę strona, wynikających z jego złego (awaryjnego) stanu technicznego, nie doszło do wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków Miasta O. (wpis nr [...]). Jego ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków potwierdza z kolei pismo WMWKZ z [...] stycznia 2018 r. znak [...] (k. 9).

Mieć na uwadze w tym kontekście trzeba, że gminna ewidencja zabytków jakkolwiek jest zaliczana w piśmiennictwie do "nienazwanych" form ochrony zabytków (por. P. Dobosz, Ewoluujące prawne formy ochrony zabytków w Polsce [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Gdańsk 2014, s. 234), to nie została przez ustawodawcę wymieniona w art. 7 u.o.z.o.z. i stan ten niesie za sobą ściśle określone konsekwencje. Przede wszystkim nie prowadzi on do objęcia obiektu ujętego jedynie w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków (z wyłączeniem podstawy z art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z.o.z.) nadzorem konserwatorskim w takim zakresie, w jakim przyjęte to zostało w kontrolowanej sprawie. Ujęcie zabytku w ewidencji zabytków nie jest pozbawione doniosłości prawnej, niemniej doniosłość ta - poza ogólnym wymaganiem opieki nad zabytkiem określonym w art. 5 u.o.z.o.z. - uwidacznia się w nałożeniu na właściciela zabytku dodatkowych obowiązków wyłącznie w przypadkach wyszczególnionych w u.o.z.o.z. (m.in. art. 28 ust. 1, art. 29 ust, 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1a pkt 1) i odnośnie tylko do ich przestrzegania organ konserwatorski może podejmować czynności kontrolne i odpowiadające im środki oddziaływania konserwatorskiego. W myśl art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z., wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Przyznana na mocy tego przepisu organowi kompetencja koresponduje z przyjętymi w ustawie formami ochrony zabytków i odpowiadającymi im prawami oraz obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub posiadaczu zabytku. Różnica w traktowaniu zabytków wpisanych do rejestru zabytków i ujętych jedynie w ewidencji wyraża się na płaszczyźnie proceduralnej, albowiem ujęcie zabytku w ewidencji zabytków nie pozwala organowi konserwatorskiemu na posługiwanie się bezpośrednimi instrumentami nadzoru konserwatorskiego. Możliwość wpływania na stan zachowania zabytku w tym przypadku nie została przez ustawodawcę odebrana wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, niemniej pozostaje ona znacząco ograniczona, albowiem organ ten może ją realizować jedynie w ramach prawnych wyznaczonych procedurą uzgodnieniową, w której bierze udział w przypadkach wymienionych w przepisach p.b. i u.p.z.p. Odnośnie do stanu technicznego danego obiektu będącego zabytkiem wskazanym w ewidencji i zakresu oraz rodzaju podejmowanych przy nim robót budowlanych wojewódzki konserwator zabytków może tym samym wypowiadać się nie w zainicjowanej przez siebie procedurze, ale wyłącznie jako organ współdziałający, gdy stosowne postępowanie prowadzą na gruncie przepisów p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej lub organy nadzoru budowlanego i istnieje przepis, który taką kompetencję organowi konserwatorskiemu wyraźnie przyznaje.

Taki wniosek znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. W ustępach 1. i 2. tego przepisu ustawodawca unormował dwie odrębne kompetencje nadzorcze. W art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. zaleceniom pokontrolnym został nadany charakter fakultatywnego instrumentu ogólnego oddziaływania na właściciela zabytku powiązanego z możliwością zastąpienia tychże zaleceń decyzją administracyjną w każdej sytuacji, gdy niedający się usystematyzować zakres różnego rodzaju nieprawidłowości ustalonych podczas czynności kontrolnych będzie wskazywał, że powinno zostać podjęte jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 u.o.z.o.z. Równocześnie ustawodawca, odwołując się do wskazanego wyżej art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. dokonując rozróżnienia przedmiotowego nieprawidłowości stwierdzonych podczas czynności kontrolnych i czyniąc nimi nieodpowiedni stan zachowania zabytku, uznał, że o ile charakter ustalonych nieprawidłowości nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., wojewódzki konserwator zabytków powinien się posłużyć instrumentem w postaci zaleceń pokontrolnych. Powyższe oznacza, że ta forma oddziaływania nadzorczego, jakimi są "zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" w znaczeniu ujętym w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., zachowuje odrębność względem zaleceń określonych w art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z., mogąc zostać zastosowana, gdy zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania. Co kluczowe, ich zastosowanie jest możliwe przy tym wyłącznie w odniesieniu do tej grupy zabytków, której stan zachowania jest normowany w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., tj. wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru. Przepis różnicujący formę ukształtowania sytuacji prawnej właściciela zabytku znajdującego się w nieodpowiednim stanie zachowania poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych i decyzji administracyjnej oparty na sformułowaniu "o ile ich charakter" wyraźnie odwołuje się bowiem do postaci określonych nieprawidłowości, a nie formy ochrony, jakiej podlega dany zabytek, toteż za założenie konstrukcyjne wprowadzonej na zasadzie alternatywy możliwości działania wojewódzkiego konserwatora zabytków na gruncie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. w dwóch równoważnych prawnych formach, uznać trzeba, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to, że stosowane są one względem zabytku wpisanego do rejestru i stanowi to warunek prawny pozostający wspólnym elementem hipotezy analizowanej normy.

Odmienna wykładnia prowadziłaby do nadania spornej regulacji znaczenia niedającego się pogodzić z zasadami systemowymi u.o.z.o.z. Przy założeniu, że art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. odnosi się do zabytku tak wpisanego do rejestru zabytków, jak i ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wprowadzone do przepisu zastrzeżenie określające wymóg posłużenia się w określonych warunkach przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzją, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., prowadzi do niespójnego i nieuzasadnionego aksjologią ochrony zabytków zróżnicowania obowiązków dysponenta obiektu zabytkowego znajdującego się w nieodpowiednim stanie zachowania ze względu na formę przyznanej mu ochrony. Treść tychże obowiązków niewątpliwie może pozostawać równoważna niezależnie od tego, czy są one konkretyzowane decyzją wskazaną w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., czy też zaleceniami pokontrolnymi skierowanymi do właściciela zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, tym niemniej, co istotne, powyższe rozróżnienie, gdyby mu nadawać treść odpowiadającą stanowisku organu, prowadziłoby do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej każdego z tych podmiotów w zakresie odpowiedzialności z tytułu niedopełnienia obowiązku. Dochodzenie jego wykonania na drodze egzekucji administracyjnej jest możliwe przez organ egzekucyjny. Jednakże tylko właściciel zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków z tytułu niewykonania obowiązku mógłby ponosić odpowiedzialność administracyjnoprawną wynikającą z nałożenia na niego kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych. Tego rodzaju dolegliwość w świetle rozdziału 10a u.o.z.o.z. tymczasem nie spoczywa na adresacie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., w sytuacji niezrealizowania nakazu w niej wymienionego, co ustawodawca musiał mieć niewątpliwie na uwadze, kształtując zakres przedmiotowy art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.

Powyższe determinuje uznanie, że stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych, a w razie niezrealizowania tego obowiązku do nałożenia na właściciela zabytku kary pieniężnej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu był zobowiązany tę okoliczność w sprawie uwzględnić, weryfikując to, czy skarżąca spółka działała "wbrew obowiązkowi". Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji MKDNiS, jak też decyzji ją poprzedzającej wydanej przez WMWKZ.

Stwierdzenie, że skarżąca nie może być uważana za podmiot, który dopuścił się deliktu administracyjnego uzasadnia odstąpienie od dalszego prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w tejże sprawie i prowadzi do jego umorzenia, o czym Sąd mógł orzec w wydanym wyroku na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w warunkach stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.) Sąd za niecelowe uznał odnoszenie się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących uchybień, które dotknęły kontrolowane postępowanie administracyjne, gdyż z przyczyn wyżej ujawnionych nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.