Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1069/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147  par. 1,  art. 141  par. 4,  art. 174  pkt 1,  art. 183  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 62/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zmian D.19 i D.32 na obszarze dzielnicy [...], należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 62/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zmian D.19 i D.32 należących do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] Rada Miasta S. przyjęła zmiany D.19 i D.32 należące do II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Zmiany te obejmowały obszar dzielnicy Prawobrzeże.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 2 pkt 43, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Prokurator Okręgowy w Szczecinie zarzucając jej rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i przepisu art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy", pomimo braku przepisu prawa obowiązującego rangi ustawy, który przyznawałby kompetencje organom gminy do regulowania tego zagadnienia oraz wykorzystanie definicji "wysokości obiektu budowlanego" – a w tym "budynku" – do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". Wskazał, że pojęcie "wysokości budynku", zostało zdefiniowane w sposób odmienny w § 7 obowiązującego w dacie podjęcia uchwały rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Obecnie pojecie to jest uregulowane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W skardze podkreślono, że zagadnienia, które powinny zostać uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wskazane w art. 10 obowiązującej w dacie podjęcia uchwały ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym nie przewidziano możliwości, ani konieczności, definiowania przez organy gminy pojęcia wysokości zabudowy. Rada Miasta S. – zdaniem skarżącego – doprowadziła do sytuacji, w której akt prawa miejscowego reguluje istotne zagadnienie prawne bez właściwej delegacji ustawowej a ponadto czyni to w sposób zasadniczo odmienny od aktu prawnego wyższego rzędu. Zatem Rada doprowadziła do sytuacji, w której wykorzystała własną definicję "wysokości budynku" do zdefiniowania "wysokości zabudowy". Zaistniały stan narusza art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie rożne definicje "wysokości budynku", co w konsekwencji wywołuje problemy interpretacyjne u adresatów normy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że posługiwanie się definicjami legalnymi przy tworzeniu prawa jest traktowane jako jedna z technik prawodawczych, zatem trudno uznać, iż do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane jest posiadanie odrębnego upoważnienia ustawowego zawartego w aktach wyższego rzędu. Gdyby upoważnienie takie było wymagane, to w odniesieniu do wszystkich definicji zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. należałoby przyjąć konsekwentnie stanowisko, iż są one nieważne.

Zdaniem organu, kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się do definicji "wysokości obiektu budowlanego" jest całkowicie niezasadne. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, aby w innych przepisach znajdowała się definicja pojęcia "wysokości zabudowy". W § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., które nie obowiązuje już od dnia 12 grudnia 2002 r., nie ma zawartej definicji wysokość zabudowy. Przywołany przepis definiował bowiem wysokość budynku. Rada podniosła także, że zgodnie z § 2 ust. 1 w związku z § 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. definicja wysokości budynku zawarta w analizowanym przepisie ma zastosowanie wyłącznie do niniejszego rozporządzenia, a więc nie do planów zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Obecnie kwestia ta uregulowana jest w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd uznał, że żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał organom gminy takich kompetencji, dzięki którym w ramach przepisów prawa miejscowego mogą ustalać w dowolny sposób, a następnie stosować własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku. Uregulowanie takie wynika bowiem z powołanego powyżej przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Sąd pokreślił, że z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wynika, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników odnoszących się do zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości budowlanych innych niż budynki mogło by być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 94 i art. 92 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto uznania, że rozporządzenia mają wyższą rangę od planu zagospodarowania miejscowego, mimo iż oba akty mają charakter podustawowy;

– § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, iż zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu, mimo iż przepisy obu rozporządzeń – zgodnie z ich treścią ukształtowaną upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż zapis przepis § 2 pkt 43 uchwały nr [...] Rady Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 1999 r. narusza prawo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że posługiwanie się definicją legalną w akcie normatywnym jest regulowane w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 10, poz. 908). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2002 r., a zatem w trzy lata po ogłoszeniu zaskarżonej uchwały. Wcześniej natomiast brak było przepisów regulujących w sposób kompleksowy technikę prawodawczą, w tym posługiwanie się definicjami legalnymi. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wszystkie definicje zawarte w § 2 uchwały Rady Miasta S. nr [...] odnoszą się wyłącznie do planu w części objętej zmianą, albowiem wskazano to wprost poprzez zapis "Uchwala się definicje terminów używanych w zmianie planu uchwalonej niniejszą uchwałą, zawarte w "Słowniku terminów użytych w tekście planu". Wskazał także, iż zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy. Sposób określenia w Konstytucji delegacji ustawowej nie jest jednolity, ale przedmiot norm prawnych zawartych w obu źródłach prawa administracyjnego nie może być dowolnie kształtowany przez organy wydające te akty. Obydwa źródła prawa stanowione są przez organy administracji publicznej, z tą różnicą, że rozporządzenia wydawane są przez organy usytuowane na szczeblu centralnym, natomiast akty prawa miejscowego stanowione są przez organy terenowe, zarówno będące tylko organami administracji publicznej (terenowe organy administracji rządowej), jak i organami łączącymi w sobie administrację publiczną zdecentralizowaną (organy samorządu terytorialnego) i obowiązują jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. Wiążą one adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego, nie można więc stwierdzić na tej podstawie, że rozporządzenia zajmują hierarchicznie wyższe miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego niż akty prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, przewidziane w art. 174 P.p.s.a. w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów natury procesowej (pkt 2). O ile bowiem okażą się zasadne, to jest gdy same tylko błędy postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozważania dotyczące naruszeń prawa materialnego mogłyby być przedwczesne.

2. W zarzucie "procesowym" połączono naruszenie art. 147 § 1 z art. 141 § 4 P.p.s.a. i z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mimo że każdy z tych przepisów normuje inną materię.

Zarzut ten nie znalazł żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zastosowanie przez Sąd art. 147 § 1 – nakazującego Sądowi stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku ustalenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa – było konsekwencją uznania przez Sąd, że uchwała narusza art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Nie może bowiem stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zależało więc wyłącznie od oceny prawidłowości tego ostatniego poglądu, w realiach przedmiotowej sprawy. Zatem podnoszenie w tej sytuacji jeszcze zarzutów procesowych było zbędne.

Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, którym powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu nie został poparty wskazaniem, którego z tych wymogów uzasadnienie Sądu I instancji nie spełnia. Uniemożliwia to kontrolę kasacyjną wyroku w tym zakresie.

3. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację należało wskazać:

– jak Sąd zrekonstruował treść normy prawnej,

– na czym polega błąd Sądu,

– jak zdaniem formułującego zarzut przepis ten powinien być interpretowany.

Wskazane w zarzucie art. 94 i 92 Konstytucji RP nie zostały nawet wymienione w rozważaniach Sądu Wojewódzkiego. Pominięcie tych norm nie może być utożsamiane z błędem wykładni, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Sąd kasacyjny nie może kontrolować poglądu, którego Sąd I instancji nie zamieścił w uzasadnieniu wyroku.

Natomiast uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni § 7 w zw. z § 2 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. stanowi niedopuszczalną nadinterpretację poświęconych temu przepisowi wywodów Sądu. Nie ma w nich stwierdzenia "(...) iż zawarta w tym przepisie definicja wysokości budynku wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia »wysokość zabudowy«". Sąd wskazał jedynie, że przepis ten "(...) stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy (...) podczas gdy żaden (...) przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy (...)".

Również i w tym przypadku niemożliwa jest ocena, przypisanego Sądowi poglądu, którego ten nie wyraził.

4. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to między innymi związanie podniesionymi w niej zarzutami (podstawami kasacyjnymi). Jak wynika z przedstawionych wyżej wywodów żaden z zarzutów nie był uzasadniony, co zobowiązywało Sąd do oddalenia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Już tylko ubocznie należy zauważyć, że wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, Rada Gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się takie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tak więc zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia nie powinny formułować bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych (§ 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. z dnia 5 lipca 2002 r.).