Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 819/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi M. D., M. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.4151.21.2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Świnice Warckie z dnia 22 listopada 2021 roku znak: GKP 6733.3.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących M. W. i T. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.4151.21.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Świnice Warckie o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 września 2021 r. wpłynął do Wójta Gminy Świnice Warckie wniosek R.W., działającego w imieniu E. S.A. z siedzibą w G., o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na: "Przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN110 kV, polegającej na wymianie stanowiska słupowego linii lub jego części oraz wymianie przewodów, która jest realizowania w ramach celu publicznego - budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...].

Decyzją z dnia 22 listopada 2021r. znak: GKP.6733.3.2021 Wójt Gminy Świnice Warckie orzekł o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Przyczyną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było niezałączenie przez inwestora do akt sprawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika – R.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że planowana przebudowa zostanie wykonana z zachowaniem osi istniejącej napowietrznej jednotorowej linii WN-110 kV. Strona wskazała, że w odniesieniu do zmian przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia, jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV do co najmniej 220 kV, będzie przedsięwzięciem wymagającym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w przedmiotowej sprawie nie będzie miało miejsca. Po przebudowie istniejącej napowietrznej linii WN -110 kV jej napięcie znamionowe pozostanie bez zmian. Zakres prac nie zmienia więc napięcia znamionowego stanowiącego próg wielkościowy, stąd korzysta z wyłączenia, o którym mowa § 3 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, co oznacza, że dla planowanego zadania inwestycyjnego nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. SKO.4151.1.2022 Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, iż przebudowa stanowi przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, czyli przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6), czego skutkiem jest konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1. o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku zmian istniejących stacji elektroenergetycznych o napięciu znamionowym 110 kV, czyli zrealizowanych przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko będą przebudowy/rozbudowy, które spowodują osiągnięcie progu 220 kV. Pozostałe ingerencje w stacje elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV nie powinny być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii na co najmniej 220 kV jako spełniająca warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2 lub § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozostałe prace prowadzone w stosunku do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, takie jak wymiana niektórych elementów lub całej konstrukcji wsporczej (słupów) nieprowadząca do zmiany przebiegu linii, wymiana zużytych lub zniszczonych przewodów oraz wymiana innych zużytych elementów linii nie powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji, pomimo danych zawartych we wniosku inwestora, uzasadniając odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji ograniczył się do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6. W ocenie Kolegium, powyższe stwierdzenie nie wyczerpało znamion prawidłowego uzasadnienia prawnego dla odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i tym samym stanowiło o wadliwości decyzji poprzez naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 232/22, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sąd wskazał, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, zarówno co do charakteru planowanej przez E. S.A. z siedzibą w G. inwestycji, jej parametrów, czy też przebiegu nie budzą wątpliwości organu odwoławczego i nie wymagają w jego ocenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stawiany decyzji organu I instancji zarzut sprowadza się w zasadzie do odmiennej interpretacji przepisu prawa materialnego, to jest § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r., dokonanej przez organ odwoławczy, a co za tym idzie możliwości jego zastosowania na gruncie sprawy. Wobec tego brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej, a ewentualnie wadliwe zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie mogło zostać konwalidowane w drodze decyzji reformatoryjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2022 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 K.p.a., co czyni złożony sprzeciw zasadnym.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.4151.21.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla inwestora E. S.A. z siedzibą w G., określając przedmiot inwestycji jako przebudowa istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN-110 kV, polegająca na wymianie stanowiska słupowego linii lub jego części oraz wymianie przewodów, a ponadto określając lokalizację inwestycji "Gmina Ś., obręb [...], dz. nr ew. [...] i [...] - fragmenty określone liniami regulacyjnymi terenu inwestycji". W pkt 1 organ określił rodzaj inwestycji, stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w pkt 2 - warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w pkt 3 - zasady i warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 4 - warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; w pkt 5 - wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, w pkt 6 - warunki wynikające z przepisów szczególnych; w pkt 7 – uzgodnienia; w pkt 8 - granice obszaru objętego niniejszą decyzją; w pkt 9 - okres ważności decyzji.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN-110 kV, polegającej na wymianie stanowiska słupowego linii lub jego części oraz wymianie przewodów, która jest realizowania w ramach celu publicznego - budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Jak wynika z wniosku inwestora parametr charakterystyczny istniejącego obiektu liniowego linii napowietrznej WN-110kV, jakim jest długość nie ulegnie zmianie, oś istniejącego obiektu liniowego nie ulegnie zmianie, napięcie znamionowe istniejącego obiektu nie ulegnie zmianie. Inwestycją celu publicznego jest, zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu za cel publiczny uznaje się budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W rozpatrywanej sprawie nie pozostawia wątpliwości także lokalne znaczenie planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium mając na uwadze, że planowana inwestycja polega na wymianie stanowiska słupowego linii lub jego części oraz wymianie przewodów, która jest realizowania w ramach celu publicznego - budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów - warunki w zakresie infrastruktury tj. komunikacji, wody, kanalizacji, wód deszczowych nie dotyczą tejże budowy. Następnie Kolegium podniosło, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia określono przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wśród nich wskazano napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV. Skoro jednakże zgodnie z wnioskiem inwestora zakres prac nie zakłada zmian napięcia znamieniowego, to uzasadnia to zastosowanie wyłączenia wynikającego z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wymiana niektórych elementów linii, jak również konstrukcji wsporczej, nie powoduje zmian napięciowych, zatem nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe, oznacza, że dla planowanej inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej linii 110 kV nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ zakres prac korzysta z wyłączenia na mocy § 3 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii na co najmniej 220 kV jako spełniająca warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2 lub § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozostałe prace prowadzone w stosunku do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, takie jak wymiana niektórych elementów lub całej konstrukcji wsporczej (słupów) nieprowadząca do zmiany przebiegu linii, wymiana zużytych lub zniszczonych przewodów oraz wymiana innych zużytych elementów linii nie powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium przyjęło zatem, że skoro przedmiotem postępowania jest przebudowa linii elektroenergetycznej WN-110 kV, przy czym w wyniku jej realizacji nie dojdzie do zmiany żadnego z jej parametrów, to w takiej sytuacji decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Z treści wniosku wynika jednoznacznie, że w sprawie nie dojdzie do zmiany istotnych elementów inwestycji, które oddziaływałyby na środowisko. Bez zmian pozostanie bowiem długość przedmiotowej linii i jej lokalizacja, przebudowa zostanie wykonana z zachowaniem osi istniejącej napowietrznej linii WN-110kV w granicach wskazanych w decyzji działek nr [...] i [...]. Zmianie nie ulegnie również napięcie znamionowe istniejącej linii. Jak wynika z wniosku inwestora, przedsięwzięcie polegać będzie na wymianie stanowiska słupowego linii lub jego części oraz wymianie przewodów. Inwestycja polegać ma zatem na modernizacji istniejącej linii bez zmiany jej parametrów w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tej linii.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M.D., M.W. i T.W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skarżący odnieśli się do przesłanek art. 138 § 2 K.p.a wskazując jednocześnie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanki te nie mają miejsca. Ich zdaniem zarówno względy systemowe jak i względy celowościowe wymagają przyjęcia, iż wyłączenie, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie dotyczy tych inwestycji, które zrealizowane zostały kilkadziesiąt lat przed wejściem w życie przepisów regulujących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycje te bowiem nigdy nie były przedmiotem analizy właściwych organów administracji publicznej w zakresie oddziaływania na środowisko ani przedmiotem stosownych konsultacji społecznych, a przyjęta wykładnia prawa utrwala ten stan faktyczny i prawny. Ponadto, przepis § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6. Prawodawca w powołanej normie prawnej w żadnym zakresie nie posłużył się pojęciem "progu". Z kolei wyjątek, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dotyczy wyłącznie przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone. Skarżący podkreślili, że są właścicielami nieruchomości (gospodarstw rolnych), przez które biegnie napowietrzna linia WN-110 kV. Od kilkudziesięciu lat ich przodkowie, a także oni nie zgadzają się, aby linia przebiegała przez ich nieruchomości w taki sposób, jak ma to miejsce obecnie. Przedmiotowa linia przebiega m.in. nad budynkiem mieszkalnym - stwarzając realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Inwestor nie określił sposobu ochrony przed wpływem pola elektromagnetycznego (PEM), jak również nie określił bezpiecznych odległości od źródeł promieniowania i czy bieg linii elektroenergetycznej może powodować trudności w użytkowaniu budynków. Niemożliwe jest przeprowadzenie jakichkolwiek dalszych inwestycji takich jak: budowa domu i budynków gospodarczych czy też założenie paneli fotowoltaicznych, obniża ona wartość działek. Potrzeba przeprowadzenia prac sygnalizowana przez wnioskodawcę powinna być więc najlepszym momentem na poprowadzenie linii w bardziej bezpiecznym miejscu, czy też poprowadzenie jej pod ziemią.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że zaskarżona decyzja nie jest decyzja kasacyjną, a decyzją reformacyjną, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co czyni wszelkie zarzuty odnoszące się do przesłanek z art.138 § 2 K.p.a. bezzasadnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 15 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 15 grudnia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym wskazanymi przepisami wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo i wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznając złożony wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ I instancji wydał decyzję odmowną m.in. na podstawie art. 59, 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) i art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.). Jedyną przyczyną wydania tej decyzji było nieprzedłożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, które, w ocenie organu, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 20219 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od wydanej decyzji został wniesiony sprzeciw do sądu administracyjnego. Nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, organ I instancji wydał decyzję z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak: GKP6733.3.2021.2022, którą po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym sporządzeniu analizy urbanistycznej, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. W dalszej kolejności, na skutek wyroku tutejszego sądu z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 233/22, którym uchylono decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. tj. decyzję z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO.4151.1.2022, organ II instancji w dniu 13 lipca 2022 r. (decyzja nr SKO.4151.20.2022) wyeliminował decyzję organu I instancji z dnia 5 kwietnia 2022 r.

Podkreślenia wymaga, że w omawianym stanie faktycznym, wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję reformatoryjną, Kolegium posłużyło się analizą urbanistyczną, której sporządzenie poprzedzało wydanie uchylonej decyzji organu I instancji z dnia 5 kwietnia 2022 r. W tym celu Kolegium dołączyło do zaskarżonej decyzji kserokopię wyników analizy urbanistycznej, zasłaniając znak decyzji, której wydanie poprzedzało sporządzenie analizy.

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ I instancji wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przeprowadził de facto postępowania wyjaśniającego w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla planowanej inwestycji. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy obydwu instancji, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. I OSK 3400/19, z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 772/16). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powołanej zasady dwuinstancyjności. Postępowanie organu II instancji, które miało miejsce w niniejszym postępowaniu, zdaniem sądu, znajduje się ponadto w opozycji nie tylko do wspomnianej zasady dwuinstancyjności, ale także do zasady z art. 8 § 1 K.p.a. nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady przekonywania, według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw.

Warto też przypomnieć, że stosowanie do treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z powołanej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W niniejszej sprawie autorem projektu decyzji organu I instancji (podobnie jak decyzji organu II instancji) nie była osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury, nadto w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie sporządzono analizy urbanistycznej. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym samym przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania wyjaśniającego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z 26 listopada 2020 r., II OSK 2800/20, z 30 października 2018 r., II OSK 2903/18). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Co więcej, zwrócić należy uwagę na kolejne braki w prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowaniu wyjaśniającym. Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winna zostać dołączona mapa w skali 1:2000, która jest wymagana w przypadku obiektów liniowych. Takiej mapy nie sposób odnaleźć w aktach niniejszej sprawy, nie została ona także dołączona do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd ponadto wskazuje na uchybienie natury formalnej, które uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości umocowania R.W. do działania w imieniu wnioskodawcy z uwagi na brak dołączenia do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odpisu KRS mocodawcy, czego nie dostrzegło Kolegium.

W świetle poczynionych wyżej uwag, w ocenie sądu, Kolegium przedwcześnie stwierdziło, że w sprawie został zgromadzony niezbędny materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji reformatoryjnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, dostrzega, że wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO.4151.1.2022, jednak jednocześnie pragnie podkreślić, że jak wynika z uzasadnienia wyroku, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, dokonywał jedynie oceny prawidłowości decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygając sprawę niniejszą sąd był natomiast zobowiązany do dokonania kontroli przede wszystkim decyzji zaskarżonej, wydanej po wyroku z dnia 22 kwietnia 2022 r. Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji doprowadziła z kolei do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność znajduje wyraz w niedostatecznie i przedwcześnie przeprowadzonej analizie i ocenie materiału dowodowego, co z kolei rzutuje na prawidłowość zastosowania przepisu prawa materialnego, a także oznacza naruszenie fundamentalnej dla procedury administracyjnej zasady dwuinstancyjności.

Ze wskazanych wyżej powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd uchylił wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną, dokonując ponownej merytorycznej weryfikacji wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydając rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

is