Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 140/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na skutek pisma H. i K. P. z dnia 11 sierpnia 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych, posadowionych na części działki nr [...] km [...] w T., na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...].

W ramach wszczętego postępowania, dnia 23 sierpnia 2004 r., na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...] przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, iż sporna nieruchomość zabudowana jest między innymi pawilonem wypoczynkowym oraz dwoma przylegającymi do niego kontenerami blaszanymi. W trakcie oględzin, prezes A Sp. z o.o. w K., B. K. oświadczył, iż ośrodek wybudowany został na terenie B w 1979 r. Następnie Spółka A nabyła go, w istniejącym stanie, na podstawie umowy kupna- sprzedaży z dnia 5 lutego 2001 r., od C w S. Prezes podał, iż Spółka nie otrzymała od sprzedającego żadnych dokumentów w oparciu o które wybudowano obiekty. W trakcie oględzin ustalono, iż B. K. nie posiada aktualnej mapy z naniesionymi obiektami, pozwolenia na wybudowanie tych obiektów oraz pozwolenia na ich użytkowanie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazał, A Sp. z o.o. w K., reprezentowanej przez Prezesa Zarządu B. J. K., rozebranie dwóch kontenerów blaszanych przylegających do pawilonu wypoczynkowego, posadowionych na części działki nr [...] km [...] w T., zajmowanej przez Ośrodek Wypoczynkowy [...]. Decyzja wydana została w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i powołał okoliczności faktyczne sprawy. Wskazując na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...] w dniu 23 sierpnia 2004r., w odniesieniu do stwierdzenia prezesa Spółki, iż nabywając obiekty ośrodka Spółka nie otrzymała od sprzedającego żadnych dokumentów w oparciu o które wybudowano obiekty organ zauważył, iż stosownie do art. 30 § 1 K.p.a. status strony w niniejszej sprawie przysługuje Spółce z uwagi na to iż jest ona następcą prawnym. W § 34 ust. 2 i § 35 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) zapisano zaś, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu, planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych oraz dziennika budowy, protokołów i sprawdzeń, kompletów opracowań projektowych i dokumentów technicznych. Wobec faktu, że Spółka nie posiadała dokumentów, w oparciu o które obiekty stanowiące przedmiot postępowania zostały wybudowane, organ uznał, że wybudowano je bez pozwolenia na budowę. Ponieważ ich budowę zakończono w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził, iż do zaistniałe samowoli zgodnie z prawem, zastosowanie znajdują obowiązujące wówczas przepisy. Organ podał, iż w celu stworzenia możliwości zlikwidowania skutków samowoli budowlanej, postanowieniem z dnia 17 września 2004 r. nakazał przedstawienie w terminie do dnia 30 listopada 2004 r. oceny stanu technicznego i zgodności obiektów budowlanych, z obowiązującymi w dacie budowy, przepisami prawa. Odnotował, iż z dostarczonej opinii technicznej, podobnie jak z oświadczenia złożonego przez właściciela obiektów wynika, że obiekty zostały wybudowane w latach 1979-1980 r. W opinii nie stwierdzono zastrzeżeń co do stanu technicznego badanych obiektów, wskazując jedynie na konieczność dokonania w najbliższym czasie remontu kontenerów. Jednocześnie jednak rzeczoznawca sporządzający opinię wskazał, iż wśród dokumentów otrzymanych przez stronę od poprzedniego właściciela znajduje się decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Opolu z dnia 17 lutego 1982, wydana dla C w S., o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na wybudowaniu tymczasowego ośrodka wypoczynkowego w T., zawierająca zastrzeżenie, że likwidacja ośrodka ma nastąpić z końcem 1985 r. z uwagi na to, że na tym terenie miała powstać oczyszczalnia ścieków. Odnosząc się do okoliczności wskazanych w opinii organ stwierdził, iż fakt wybudowania spornych obiektów w latach 1979-1980 r. oraz wydania decyzji o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji dla spornej inwestycji w dniu 17 lutego 1982 r., mogą świadczyć o popełnieniu samowoli budowlanej, którą później próbowano zalegalizować. Z powodu nie przedłożenia przez obecnego właściciela pozwolenia na budowę w toku postępowania zwrócono się zatem do Gminy [...] o udzielenie informacji, co do celu na jaki przeznaczony był i jest terenu na którym wybudowano sporne obiekty. W odpowiedzi uzyskano informacje, iż aktualnie dla miejscowości [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w nieaktualnym planie, uchwalonym w dniu 30 kwietnia 1993 r., wnioskowany teren oznaczony był jako użytki rolne położone w strefie ochrony czaszy zbiornika [...], chronione przed zmianą użytkowania i zagospodarowania. Na podstawie zapisu graficznego planu zagospodarowania przestrzennego z 1971 r. opracowanego na obrzeża jeziora oraz zespołu przyległych wsi organ ustalił, iż w chwili budowy teren zajęty przez obiekty Ośrodka Wypoczynkowego miał być przeznaczony pod oczyszczalnię ścieków i był oznaczony symbolem 038aNO. Uznając, że sporne obiekty wybudowano bez pozwolenia na budowę, co w ocenie organu potwierdzało pismo C w S. z dnia 24 stycznia 2005 r., organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw prawnych do legalizacji wybudowanych obiektów, z uwagi na to, iż teren na którym wybudowano obiekty, nie był wcześniej przewidziany pod dokonanie takiej zabudowy.

W odwołaniu od decyzji A Sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powołując się na treść art. 37 ust. 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. odwołująca podniosła, iż nałożenie w postanowieniu z dnia 17 września 2004 r. obowiązku przedłożenia opinii technicznej, uzasadniało przyjęcie założenia, iż wykluczone zostały przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Z tego też powodu oraz z powodu nieprzeprowadzenia postępowania uzasadniającego nakaz rozbiórki wskazany w art. 37 pkt 1 i 2, zaskarżoną decyzję uznać należało w ocenie odwołującej za przedwczesną. Ponadto strona wskazała, iż zgodnie z art. 39 organ miał możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, z którego to uprawnienia jednak nie skorzystał, nie przedstawiając jednocześnie powodów tego zaniechania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na czynności podejmowane w toku postępowania oraz powołując ustalenia dotyczące zaistniałego stanu faktycznego, organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Wskazał, iż w toku postępowania bezspornie ustalono, że będąca jego przedmiotem inwestycja została rozpoczęta i zakończona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.), wobec czego decyzja organu pierwszej instancji winna być wydana w oparciu o przepisy tej ustawy. Powołując art. 28 wskazanej ustawy, ustanawiający obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz art. 37 ust. 1 i 2 określający przesłanki nakazu rozbiórki, stanowiącej skutek wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a i § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenia na budowę wymaga realizacja innych inwestycji budowlanych (niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1-4) przewidzianych na terenach użytkowych dotychczas na inne cele. Wskazał, iż w toku postępowania strona nie przedstawiła pozwolenia na budowę spornych obiektów budowlanych. Jednocześnie podejmowane w postępowaniu czynności wyjaśniające nie potwierdziły wydania takiego pozwolenia. Nie stwierdzono bowiem istnienia dokumentacji świadczącej, że takie pozwolenie zostało wydane. Jedynym dokumentem związanym z legalnym procesem inwestycyjnym, jaki został przedstawiony w postępowaniu, była decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Opolu z dnia 17 lutego 1982 r., dotycząca ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, która obligowała inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja ta była jednak tymczasowa, gdyż zobowiązywała inwestora do likwidacji obiektu do końca 1985 r. Jak ustalono w postępowaniu, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu ogólnego obrzeży jeziora oraz zespołu wsi z 21 grudnia 1971, teren na którym znajdują się sporne obiekty były przeznaczone pod oczyszczalnię ścieków. Wobec dokonanych ustaleń, z uwagi na to, iż sporne kontenery wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę na terenie przeznaczonym pod inną zabudowę organ uznał, iż w sprawie nie jest możliwe dokonanie legalizacji budowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przesłanki wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego są odrębnymi przesłankami i nie muszą być spełnione łącznie. Przepis art. 40 znajduje zaś zastosowanie tylko wtedy, gdy nie została spełniona którakolwiek z tych przesłanek. Co do stosowania art. 39 organ wskazał natomiast, iż dotyczy on sytuacji, gdy został już wydany nakaz rozbiórki. Odroczenie wykonania rozbiórki może bowiem nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej decyzji, przy czym decyzja ta może zostać wydana na wniosek strony, wtedy gdy wykaże ona istnienie przesłanek określonych w art. 39, zaś organ nie ma obowiązku jego uwzględnienia. W niniejszej sprawie zatem fakt, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna, nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o odroczenie wykonania nakazu rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A Sp. z o.o. w K., wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – z uwagi na bardzo duże prawdopodobieństwo poniesienia dużych strat finansowych w przypadku jej wykonania i następnie uchylenia przez sąd, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąc zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego interpretację. Podniosła także, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w sprawie ustalenia, czy sporny obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Przeprowadzenie zaś takiego postępowania wyłącznie przez organ drugiej instancji, pozbawia stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania i uniemożliwia ewentualne wniesienie zarzutów do tych ustaleń. Określając jako niezbyt oczywiste ustalenia dotyczące wybudowania obiektu "na terenie, który zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę", Spółka wskazała, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że w niniejszej sprawie rozbiórkę obiektu nakazano ze względu na treść decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia 17 lutego 1982 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ośrodka wypoczynkowego w T., a nie ze względu na negatywne ustalenia, wykluczające możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej w sposób wskazany w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy zaś, nakaz sporządzenia opinii technicznej był sprzeczny z intencją art. 37 ust. 1, a sama ocena techniczna zupełnie nieprzydatna. Należało bowiem zażądać jej w związku z treścią art. 40 Prawa budowlanego, tzn. w braku wystąpienia okoliczności określonych w art. 37. Domaganie się opinii w niniejszej sprawie spowodowało zatem uzasadnione przekonanie, że organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 40.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 140/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 19 czerwca 2007 r., strona skarżąca podtrzymała skargę i przedstawione w niej argumenty. Dodatkowo, kwestionując prawidłowość zgromadzonego przez organy materiału dowodowego oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przedłożyła, do zapoznania się przez Sąd, trzy teczki zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego zawierającego: projekt techniczny instalacji elektrycznej, dokumenty energetyczne, dokumenty dotyczące linii kablowej zasilającej w energię elektryczną, na przejście przez rzekę Małą Panew. Podniosła również, iż skoro obiekty budowlane wybudowane zostały przed rokiem 80 przez Państwo, to musiało być wydane na ich wykonanie pozwolenie na budowę. Przekazane one zostały rozkazem, a nie protokołem zdawczo- odbiorczym. Nie jest możliwe jednak uzyskanie przez stronę dokumentów mogących poświadczyć wybudowanie spornych obiektów na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła ponadto, iż pozwolenie tymczasowe, na które powołuje się organ, dotyczyło innego terenu. Wskazując, iż nabyła obiekty w drodze przetargu, strona skarżąca oświadczyła, iż poniosła znaczne nakłady na bieżący remont, który nie wymagał jednak pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazała, iż z informacji uzyskanych od osób budujących ośrodek wynika, iż na budowę przedmiotowych obiektów wydane było pozwolenie na budowę. Na pytanie Sądu strona oświadczyła, iż kwestionuje: ustalenia organów podjęte na podstawie planu z 1971 r., ustalenia dotyczące kontenerów- gdyż z uwagi na brak związania z gruntem nie są one obiektami budowlanymi, prawidłowość zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. Dodatkowo zaznaczyła, iż do spornych kontenerów, które funkcjonowały od początku działania obiektu, nie została doprowadzona energia elektryczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Odnotować również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie prze Sąd, według powołanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa.

W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja nakazująca rozbiórkę blaszanych kontenerów wybudowanych na terenie ośrodka wypoczynkowego w T. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym bezsprzecznie wynika, iż obiekty których dotyczy nakaz rozbiórki, wybudowane zostały w latach 80-tych XX wieku. Okoliczność ta potwierdzona została przede wszystkim podczas oględzin przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, w dniu 23 sierpnia 2004r. Zgodnie, z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), przyjąć zatem należało, iż do niniejszej sprawy zastosowanie znajdują regulacje ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)- zwanej dalej Prawem budowlanym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Stosownie bowiem do treści powołanego art. 103 ust. 2, do obiektów których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. 1 stycznia 1995 r.) w odniesieniu do samowoli budowlanej nie znajduje zastosowania przepis art. 48, lecz stosować należy przepisy dotychczasowe. Tym samym, ponieważ kontenery stanowiące przedmiot niniejszego postępowania wzniesione zostały w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., w zakresie oceny legalności tej inwestycji stosować należało przepisy obowiązujące w okresie zakończenia spornej budowy. Jako prawidłowe uznać zatem należało zastosowanie w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego przepisów powołanej ustawy z 1974 r. oraz wskazanego powyżej rozporządzenia. Jednocześnie, w ocenie Sądu słusznie organy nakazały przymusową rozbiórkę spornych kontenerów.

Wskazać przede wszystkim trzeba, iż wbrew zarzutom strony skarżącej przedmiotowe kontenery bezsprzecznie uznać należy za obiekty budowlane, o tymczasowym charakterze, których budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Określenie "obiekt budowlany" ma szeroki zakres. Stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego przez pojęcie to rozumieć należy stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Z treści powołanego przepisu wynika, iż określony w nim katalog obiektów budowlanych nie ma charakteru zamkniętego. Jednocześnie, uwzględniając charakter inwestycji określonych przez ustawodawcę jako obiekty budowlane przyjąć należy, iż o uznaniu za obiekt budowlany nie decyduje trwale powiązanie z gruntem np.: za pomocą fundamentów. Z określonej w art. 2 ust. 1 legalnej definicji "obiektów budowlanych" wynika bowiem, iż obiekty budowlane mogą mieć stały bądź tymczasowy charakter. Wprawdzie Prawo budowlane z 1974 r. nie definiuje pojęcia "tymczasowego obiektu budowlanego" jednakże uwzględniając rozumienie tych pojęć na gruncie orzecznictwa przyjąć należy, iż różnica pomiędzy stałym a tymczasowym charakterem obiektów budowlanych sprowadza się do czasu ich użytkowania. Za obiekt tymczasowy uznać należy obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, który przewidziany jest w perspektywie czasu do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Obiektem tymczasowy z pewnością jest zatem blaszany kontener, który jako obiekt prowizoryczny nie może być zagłębiony w ziemi i związany z gruntem w sposób trwały. Jakkolwiek jednak, nie posiada on fundamentów, w celu odparcia działania czynników atmosferycznych, w tym działania wiatrów i zapewnieni stałego usytuowania na nieruchomości, musi być powiązany z gruntem w technicznie odpowiedni sposób. Powyższe oznacza, iż kontener stanowi obiekt budowlany o tymczasowym charakterze, którego budowa podlega regulacją Prawa budowlanego.

Obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do budowy kontenerów, wynikał z art. 28 Prawa budowlanego, stanowiącego w ust. 1, iż roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Powołany przepis ustanowił bowiem ogólną zasadę uzyskania tego pozwolenia przed rozpoczęciem robót budowlanych. W myśl art. 2 ust.3 przez roboty budowlane rozumieć należy roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 budowa oznacza miedzy innymi wykonanie obiektu budowlanego. Stosownie do powołanych regulacji w odniesieniu do niniejszej sprawy przyjąć zatem należy, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu tymczasowego obiektu budowlanego, jakim jest blaszany kontener, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazać trzeba, iż ustawodawca przewidział w odniesieniu do niektórych robót budowlanych możliwość odstąpienia od generalnej zasady określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego zawarte zostało upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jego realizację stanowiło wydane w dniu 20 lutego 1975 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). W rozporządzeniu tym jednak w § 19 ust. 1 i § 44 ust. 1 wymienione zostały roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę zaś w § 19 ust. 2 i 3 oraz § 44 ust. 2 nie wymagające takiego pozwolenia. Odnosząc się do wskazanych regulacji dostrzec przyjdzie, iż wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego (jakim jest kontener) nie zostało w rozporządzeniu wskazane ani jako roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, ani też jako roboty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia. Zakres regulacji rozporządzenia nie podważa jednak w żadnej mierze wskazanego powyżej stanowiska, zgodnie z którym obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonania spornych robót budowlanych wynika z art. 28 Prawa budowlanego. Uwzględniając bowiem wykładnię dokonaną na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz powołanego rozporządzenia, przez Sąd Najwyższy, stwierdzić trzeba, iż wskazane rozporządzenie nie zawiera zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jak również robót, które mogą być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego też, pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, należy traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robot budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 praw budowlanego oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego, zawierającego ogóle określenie pojęcia robót budowlanych (por. uchwała SN z dnia 26 września 1990 r., sygn. akt III AZP 3/90). Skoro zatem rozporządzenie nie wymienia wykonania tymczasowego obiektu budowlanego wśród robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w odniesieniu do tego rodzaju robót mają bezpośrednie zastosowanie konsekwencje, wynikające z ogólnej zasady określonej w art. 28 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane wymienione w art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie strona skarżąca, będąca właścicielem spornych obiektów budowlanych, nie przedłożyła pozwolenia na budowę, twierdząc, iż nabywając obiekty od C w S. nie otrzymała od sprzedającego żadnych dokumentów dotyczących budowy. Odnotować w związku z tym przyjdzie, iż Spółka będąca obecnie właścicielem obiektów, nie była inwestorem w procesie budowlanym, ani też w chwili budowy właścicielem nieruchomości na której wybudowano obiekty. Nabyła ona istniejące obiekty, wraz z nieruchomością, w drodze czynności cywilnoprawnej, na podstawie umowy kupna – sprzedaży, po zakończeniu budowy. W wyniku tej czynności stała się ona jednak następcą prawnym inwestora. Przeniesienie prawa własności spowodowało zatem przeniesie na Spółkę zbywalnych uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych związanych z prawem własności spornych obiektów. Dlatego też, uznać trzeba, że jako następca prawny ponosi ona konsekwencje prawne wynikające z naruszenia przepisów regulujących proces inwestycyjny, w tym niewykonania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych.

W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego, nie został potwierdzony fakt uzyskania pozwolenia na budowę kontenerów. Pozwolenia takiego nie przedstawił właściciel obiektów. Jednocześnie, pomimo podejmowania przez organy działań zmierzających do ustalenia, czy rzeczone pozwolenie zostało wydane, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na powzięcie w tym zakresie jakiegokolwiek przypuszczenia, iż co do przedmiotowych obiektów spełniony został obowiązek określony w art. 28 Prawa budowlanego. Fakt wydanie pozwolenia nie została potwierdzony przez poprzedniego właściciela tj. C w S., która to jednostka w piśmie z dnia 24 stycznia 2005r., wprost oznajmiła, iż nie była w posiadaniu pozwolenia na budowę. Również B nie wskazał żadnych okoliczności, które mogły by potwierdzić fakt wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

W szczególności zaś o wydaniu pozwolenia na budowę nie świadczy decyzja z dnia 17 lutego 1982 r. ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji w sprawie zagospodarowania tymczasowego obiektu na ośrodek wypoczynkowy. Z załącznika nr 2 do tej decyzji, wynika bowiem iż dotyczyła ona pawilonu noclegowego, a zatem innego obiektu budowlanego. Bez znaczenia dla ustaleń dotyczących pozwolenia na budowę pozostają również dokumenty przedłożone przez stronę podczas przeprowadzonej przed tut. Sądem rozprawy. Dotyczą one wszak wykonania linii kablowej zasilającej w energię elektryczną budynek hotelowy. Nie odnoszą się one zatem tymczasowego obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. O ile zatem mogą one stanowić podstawę ustaleń w zakresie legalności wykonania budynku hotelowego, potwierdzone w nich okoliczności są bez znaczenia dla ustaleń w zakresie wydania pozwolenia na budowę kontenerów. Ich analiza w żaden sposób nie prowadzi do potwierdzenia, bądź chociażby uprawdopodobnienia faktu wydania pozwolenia na budowę tych obiektów.

Ponieważ właściciel nie przedłożył pozwolenia na budowę kontenerów, a w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało potwierdzone, iż pozwolenie takie zostało wydane przed wykonaniem spornych robót, przyjąć w niniejszej sprawie należało, iż kontenery wykonane zostały bez pozwolenia na budowę, a zatem niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy.

Konsekwencje wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa zostały przez ustawodawcę zróżnicowane i uzależnione od jednoczesnego zaistnienia okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 40 przewiduje możliwość legalizacji robót budowlanych w przypadku gdy nie zaistnieją okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w przypadku gdy: znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1) lub też powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 2). Stosownie do powołanych regulacji zauważyć przyjdzie, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidują możliwości legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazana okoliczność stanowi wszak przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, której wystąpienie wyłącza możliwość legalizacji budowy i jednocześnie skutkuje nakazem przymusowej rozbiórki. Odnotować przy tym należy, iż przesłanki określone w ust. 1 i ust.2 mają charakter rozłączny. Do wydania nakazu rozbiórki wystarczy zatem zaistnienie jednej z nich. Dlatego też, nakaz rozbiórki winien zostać wydany w każdym przypadku zaistnienia samowoli budowlanej i chociażby jednej z okoliczności określonych w pkt 1 lub pkt 2.

Uwzględniając powyższe, z uwagi na wykonanie kontenerów z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, jako prawidłowe w niniejszej sprawie ocenić należy działania organów podejmowane w celu ustalenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro bowiem stwierdzono w odniesieniu do spornych obiektów popełnienie samowoli budowlanej, organ obowiązany był do podjęcia działań zmierzających do usunięcia jej skutków. W tym celu obowiązany był ustalić czy zaistniały okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i wydać nakaz rozbiórki w przypadku ich wystąpienia, bądź też dokonać legalizacji budowy w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, iż okoliczności te nie występują.

Ponieważ w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż teren na którym wykonano sporne kontenery w planie ogólnym obrzeży jezior oraz zespołu wsi [...] z 1971 r. przeznaczone były pod budowę oczyszczalni ścieków, jako prawidłowe i zgodne z przepisami prawa uznać należało, stwierdzenie organów nadzoru budowlanego zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro bowiem sporne kontenery nie stanowiły obiektów funkcjonalnie związane z oczyszczalnią ścieków, a wybudowane zostały na terenie przeznaczonym w planie na budowę takich właśnie obiektów przyjąć należało, iż znajdują się one na terenie, który przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jako prawidłowe przy tym ocenić należy, dokonanie przez organ ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w oparciu o plan dotyczący zagospodarowania terenu obowiązujący w chwili budowy. Ustaleń co do zgodności z planem samowoli budowlanej dokonywać bowiem należy w dacie jej popełnienia. Bez znaczenia w tym zakresie pozostają natomiast postanowienia planu uchwalonego później (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 5058/03, System Informacji Prawnej LEX nr 189051).

Wobec stanu faktycznego spornej budowy, ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym przed organami nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu uznać należało, iż prawidłowo w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją nakazano rozbiórkę kontenerów. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wykluczało bowiem dokonanie legalizacji budowy na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. O ile zatem jako przedwczesne i bezzasadne uznać należało w niniejszej sprawie nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej stwierdzić trzeba, iż okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Z uwagi na zaistnienia przesłanki przymusowej rozbiórki, sam fakt przedstawienia takiej oceny nie mógł stanowić podstawy do przyjęcia, iż w sprawie możliwe jest dokonanie legalizacji spornej budowy w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego.

Jako bezzasadne uznać również należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy w postępowaniu administracyjnym art. 7 i art. 77 K.p.a. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanych na jego podstawie ustaleń, dostrzec bowiem trzeba, iż postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było pełne i wystarczające. Organy podjęły wszelkie czynności w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności i rzetelnie zbadały materiał dowodowy. W szczególności zaś podjęły działania zmierzające do ustalenia czy na wykonanie kontenerów wydane zostało pozwolenie na budowę. W tym zakresie wystąpiły z zapytaniem do poprzedniego właściciela nieruchomości, na której wybudowano sporne obiekty oraz do inwestora budowy. Ponadto podjęły działania służące zbadaniu, czy teren na którym posadowiono kontenery przeznaczony był w planie pod tego rodzaju zabudowę. Ponieważ w odniesieniu do budowy istnieją braki w dokumentacji organy nie były w stanie dokonać innych ustaleń ponad te, których dokonały. Na marginesie zauważyć można, iż przepisy § 34 ust. 2 i § 35 ust. 5 powołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., statuowały obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przechowywania przez okres istnienia obiektu m.in.: planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych oraz dziennika budowy i protokołów badań, sprawdzeń wymaganych przez przepisy szczególne, kompletów opracowań projektowych. W niniejszej sprawie nie stwierdzono istnienie takich dokumentów. Jakkolwiek zatem mogłyby one przypuszczalnie stanowić podstawę ustaleń w zakresie zgodności budowy z przepisami Prawa budowlanego, ich nieprzedłożenie przez właściciela i faktyczny brak, uniemożliwił organom dokonywanie jakichkolwiek ustaleń na ich podstawie.

Reasumując, skoro obiekty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania wybudowane zostały niezgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na terenie, który był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, w ocenie Sądu prawidłowo zaskarżoną decyzją nakazano przymusową ich rozbiórkę, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (...), oddalić skargę.